Issuu on Google+

Evaluaci贸n del Proceso de Implementaci贸n del C贸digo Procesal Penal

A帽o 2013


1.

INTRODUCCIÓN ................................................................................................................................. 4 1.1

OBJETIVOS DEL DOCUMENTO

4

1.2

ALCANCE Y METODOLOGÍA

5

1.2.1 Alcance del documento ............................................................................................................................ 5 1.2.2 Enfoque metodológico.............................................................................................................................. 7

1.3 2.

DEFINICIONES, SIGLAS Y ABREVIATURAS

8

EL PUNTO DE PARTIDA: SITUACIÓN ACTUAL DEL CPP........................................................... 10 2.1

INTRODUCCIÓN Y ENFOQUE GLOBAL DEL ANÁLISIS DE SITUACIÓN

10

2.2

MODELO DE GOBIERNO

12

2.2.1 Antecedentes ......................................................................................................................................... 12 2.2.2 La voz de la Organización: percepción actual del Modelo de Gobierno ................................................. 15 2.2.3 Situación actual del Modelo de Gobierno ............................................................................................... 17 2.2.4 Conclusiones .......................................................................................................................................... 29

2.3

ANÁLISIS DE LOS PROCESOS DE DESCARGA Y LIQUIDACIÓN

31

2.3.1 Introducción............................................................................................................................................ 31 2.3.2 La voz de la Organización: percepción actual sobre descarga y liquidación.......................................... 32 2.3.3 La liquidación en cifras ........................................................................................................................... 34 2.3.4 Análisis de gestión y operativa: procesos .............................................................................................. 47 2.3.5 Análisis normativo .................................................................................................................................. 61 2.3.6 Análisis organizativo .............................................................................................................................. 74 2.3.7 TIC y medios .......................................................................................................................................... 84 2.3.8 Modelo de relación ................................................................................................................................. 85 2.3.9 Conclusiones finales .............................................................................................................................. 88

2.4

ANÁLISIS DE LA CARGA CERO: IMPLEMENTACIÓN DEL CPP

89

2.4.1 Introducción............................................................................................................................................ 89 2.4.2 La voz de la Organización: percepción actual sobre carga cero ............................................................ 90 2.4.3 La carga cero en cifras ........................................................................................................................... 92 2.4.4 Análisis de gestión y operativa: procesos ............................................................................................ 118 2.4.5 Análisis normativo ................................................................................................................................ 141 2.4.6 Análisis organizativo ............................................................................................................................ 202 2.4.7 Modelo de relación ............................................................................................................................... 228 2.4.8 TIC y medios ........................................................................................................................................ 243 2.4.9 Conclusiones finales ............................................................................................................................ 247

3


Introducción En el marco del Préstamo de Cooperación Técnica entre el Gobierno Peruano y el Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento (BIRF), el Gobierno del Perú ha pedido asistencia técnica al Banco Mundial para que dentro de la implementación del Proyecto de Mejoramiento de los Servicios de Justicia en su segunda etapa y en el contexto de la reciente puesta en operación del nuevo Código Procesal Penal se desarrollen actividades con el objetivo de mejorar los servicios de Justicia. En ese marco se desarrolla la presente consultoría que tiene como finalidad contribuir a la mejora de los servicios de justicia penal, mediante la prestación de servicios de consultoría al Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, definiendo una estrategia de implementación del CPP en los distritos judiciales de Lima, Lima Norte, Lima Sur y Callao. En el presente informe se recoge el análisis de productividad esperada con la implementación del CPP, incluyendo tanto las experiencias revisadas de implementación en los distritos judiciales visitados durante el trabajo de campo, como el planteamiento cuantitativo y cualitativo propuesto a partir de lo anterior para abordar la entrada en vigencia de la reforma en Lima.

1.1

Objetivos del documento

El presente documento tiene como objeto principal diagnosticar la situación actual a partir de las experiencias de implementación del CPP y definir la estrategia y productividad esperada de la implementación del Código en los distritos judiciales de Lima, Lima Norte, Lima Sur y Callao, abarcando los ejes de descarga, liquidación y carga cero asociados a esta reforma procesal. Para ello, se ha realizado un análisis global del proceso de implementación del CPP que abarca los diferentes ámbitos clave y con incidencia en la productividad del sistema, el cual conjugado con la situación actual de los distritos judiciales de Lima, Lima Norte, Lima Sur y Callo en términos de carga procesal, estructura y recursos, ha permitido la definición de una estrategia transversal y sistémica de puesta en marcha del Código en Lima, contemplando: línea base, objetivos, metas, variables de impacto, metodología y tiempo. Para alcanzar el objetivo general planteado, se han definido los siguientes objetivos específicos, que marcan el desarrollo y contexto del presente estudio: 1. Identificar y analizar las experiencias de implementación del CPP en los distritos judiciales seleccionados, incluyendo principales puntos críticos, áreas de mejora y buenas

prácticas,

como

insumo

fundamental

para

la

planificación

de

la

implementación de la reforma en los distritos judiciales de Lima, Lima Norte, Lima Sur y Callao. 2. Proyectar la línea base con la que parten los distritos judiciales de Lima, Lima Norte, Lima Sur y Callao para la puesta en marcha del Código, esto es, la cuantificación y caracterización de la carga procesal y recursos disponibles. 4


3. Identificar las variables de impacto en la productividad esperada del sistema (cualitativas para la definición de estrategias y cuantitativas para el modelamiento del comportamiento del sistema a futuro). 4. Definir un conjunto de objetivos y metas que orienten un proceso de implementación del CPP en Lima y Callao coordinando y con visión sistémica. 5. Proponer, tomando en consideración las variables críticas, las metodologías y líneas de acción que permitan desde un punto de vista global y transversal dar cumplimiento a los objetivos y metas trazados. 6. Estimar los recursos humanos necesarios para dar respuesta a las metodologías y líneas de acción requeridas, así como la temporalidad de su incorporación. 7. Proyectar los diversos procesos o actividades para el cumplimiento de los ejes conductores (descarga, liquidación y carga cero), indagando la capacidad institucional para implementar las líneas de acción.

1.2 1.2.1

Alcance y metodología Alcance del documento

De acuerdo con los objetivos definidos, el presente estudio constituye el fundamento conceptual y prospectivo, para la posterior concreción del Plan de Implementación del CPP en los distritos judiciales de Lima, Lima Norte, Lima Sur y Callao, desde un punto de vista global, sistémico y transversal. En este sentido, no pretende ser un instrumento de detalle de la situación actual o de las acciones y metodologías que cada uno de los operadores de Justicia involucrados en el proceso deberá abordar para la implementación del CPP en Lima, sino un marco conceptual estratégico y metodológico de referencia para asegurar que dichas acciones se planifiquen bajo un esquema integral y de alineamiento institucional. Tanto en relación al análisis de situación actual como al modelamiento de la situación objetivo para Lima, el alcance del estudio se estructura de acuerdo con el siguiente enfoque de partida: Diseño sobre 3 ejes principales: se consideran dos momentos diferentes en el tiempo, el previo a la implementación del CPP y el posterior, planificando la ejecución de acciones y los recursos asociados para: a) La descarga procesal asociada al Código de Procedimientos Penales de 1940 (ex-ante). b) La liquidación de casos correspondientes al Código de Procedimientos Penales de 1940 que queden pendientes una vez comience la aplicación del Nuevo Código Procesal Penal (ex -post). c) El avance en la resolución de casos dentro del CPP buscando el objetivo

5


de lograr la carga cero (ex -post). Experiencia en la implementación de los distritos judiciales donde se aplica el CPP: se recogen las experiencias previas en otros distritos judiciales donde ya se aplica el CPP, con alcance en los distritos judiciales seleccionados para el análisis: Huaura, La Libertad, Arequipa y Tacna, junto a los distritos judiciales de Lima, Lima Norte, Lima Sur y Callao (para el Subsistema Anticorrupción). La experiencia de implementación recogida no pretende ser una evaluación de la implementación del CPP hasta la fecha; Visión transversal y general (alto nivel) comprendiendo las acciones que desde una perspectiva de conjunto, garanticen la consecución de los resultados deseados, y abarcando a los Operadores de Justicia involucrados en el proceso:: a) Poder Judicial b) Ministerio Público c) Policía Nacional del Perú d) Defensa Pública Visión de implementación con perspectiva 2020, que permita planificar y ejecutar acciones en el corto (<1 año), medio (1 y 3 años) y largo ( >3 años) plazo. Perspectiva integral de implementación incorporando necesidades tanto en relación a aspectos normativos como de gestión (organización, gestión y operativa -procesos de alto nivel, personas y cultura, modelo relacional y tecnología / medios de soporte) Modelamiento sobre un escenario probable de comportamiento del Sistema, sobre el cual se determinan las acciones y metodologías a adoptar. Impacto del modelamiento en otros distritos judiciales, entendiendo que las líneas de acción planteadas puedan ser un marco de referencia para la mejora del Sistema en los distritos judiciales con el CPP implementado o para aquellos que vayan a implementar en el futuro. Así mismo, el presente estudio que forma parte integral del Informe de Calidad, Cantidad y Recursos, se complementa con los siguientes documentos: Modelamiento del comportamiento del sistema ante distintos escenarios de demanda, esto es, presentar otros posibles escenarios de implementación del CPP para cada distrito judicial (escenario optimista y pesimista), sometiendo al modelo cuantitativo a diferentes tipos y cantidad de casos y por tanto a diferentes posibilidades de requerimiento de recursos. Presupuesto asociado, esto es, una estimación de alto nivel de los recursos necesarios para cubrir las necesidades de personal identificadas en los diferentes 6


escenarios modelados. Desde un punto de vista conceptual, las consideraciones descritas se recogen en el siguiente esquema de alcance del Plan de Implementación:

Ilustración 1: Visión global de las perspectivas de estudio del proyecto. Fuente: ST-CEI-CPP

1.2.2

Enfoque metodológico

Para la consecución de los objetivos y el alcance definido, la metodología empleada se ha basado en la recogida y análisis de información tanto cualitativa como cuantitativa, que sirve de sustento al modelamiento para la implementación del CPP en Lima. El modelo recoge las principales experiencias de implementación existentes (áreas de mejora y prácticas encontradas a lo largo del trabajo de campo) las cuales conjugadas con: (i) la situación de partida actual; (ii) la proyección de demanda de servicios de justicia Penal en los distritos judiciales de Lima, (iii) la definición de estrategias de implementación y (iv) el modelamiento del comportamiento del sistema a futuro, permiten establecer una línea de acción para el corto, medio y largo plazo en los tres ejes estratégicos de intervención: descarga, liquidación y carga cero. Esta línea de acción transversal se concreta en medidas transversales de gestión y organización (protocolos conjuntos de trabajo

P03 de la presente

consultoría) y líneas de trabajo específicas del Plan Estratégico de Implementación (P04 de la presente consultoría)El desarrollo de los trabajos i

Estudio de la productividad

, se enmarca en el enfoque metodológico definido para el desarrollo del proyecto

Distritos Judiciales de Lima, Lima Norte, Lima Sur y Callao Conductor 1: Relación calidad de la solución / cantidad de soluciones / recursos involucrados:

7


Ilustración 2 Enfoque metodológico global del proyecto / Fuente: elaboración propia

El desarrollo del presente producto se sustenta en el levantamiento de información realizado durante el trabajo de campo, en el cual se realizaron visitas y se recogió información tanto estadística como cualitativa en los distritos judiciales seleccionados, esto es: Huaura, La Libertad, Tacna y Arequipa, así como a los agentes del subsistema anticorrupción bajo el CPP y del proceso penal bajo el Código de Procedimientos Penales en Lima, Lima Norte, Lima Sur y Callao. La información obtenida durante el relevamiento constituye la base fundamental de las conclusiones recogidas en el análisis de situación actual del CPP, así como el sustento para la definición del modelamiento cualitativo y cuantitativo para la implementación de la reforma en Lima, Lima Norte, Lima Sur y Callao. Así mismo, vale la pena mencionar que las conclusiones alcanzadas del análisis situacional así como las

bases del modelo futuro para Lima y Callao fueron compartidas, debatidas y

revisadas en dos jornadas de mesa de expertos realizadas los días 3 y 5 de abril de 2013. El detalle del planteamiento metodológico del trabajo de campo se presenta en el anexo II del presente documento; por su parte la explicación detallada del modelo cuantitativo y la proyección para los distritos de Lima y Callao se recoge en el anexo IV del presente informe.

1.3

Definiciones, siglas y abreviaturas CEI-CPP: Comisión Especial de Implementación del Código Procesal Penal CDI: Comisión Distrital de Implementación del Código Procesal Penal CPP: Código Procesal Penal C.P. de 1940: Código de Procedimientos Penales de 1940 D. Leg.: Decreto Legislativo

8


DJ: Distrito Judicial ETIs: Equipos Técnicos Institucionales de Implementación del Código Procesal Penal MINJUS: Ministerio de Justicia y Derechos Humanos MININTER: Ministerio del Interior MP: Ministerio Público, Fiscalía de la Nación OOJJ: Órganos Jurisdiccionales PMSJ: Proyecto de Mejoramiento de los Servicios de Justicia PJ: Poder Judicial PNP: Policía Nacional del Perú SGF: Sistema de Gestión Fiscal SIATF: Sistema de Información de Apoyo al Trabajo Fiscal SIJ: Sistema Integrado Judicial ST-CEI-CPP: Secretaría Técnica de la Comisión Especial de Implementación del CPP

9


2. El punto de partida: situación actual del CPP 2.1

Introducción y enfoque global del análisis de

situación La aprobación y puesta en marcha del Nuevo Código Procesal Penal (CPP) en el Perú ha supuesto uno de los cambios más significativos y de mayor impacto en el sistema de Administración de Justicia en el país. Esta reforma que pretende alcanzar una justicia penal más ágil, efectiva, transparente y capaz de dar respuesta y atención de calidad a las necesidades ciudadanas, establece un nuevo enfoque metodológico que transforma sustancialmente los roles en el desarrollo procesal y de gestión, en instituciones tales como el Poder Judicial, el Ministerio Público, el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos o la Policía Nacional del Perú. La implementación de un Nuevo Código se inspira en principios de corte acusatorio, apartándose así del viejo modelo inquisitivo mixto básicamente secreto, escrito, burocrático y con excesivo formalismo. En contraposición al modelo inquisitivo, el nuevo modelo que trae el Código del 2004 concretiza los principios de oralidad, publicidad, presunción de inocencia, y limitación a la actividad judicial. En la actualidad, y con la implementación del Código en los 23 primeros distritos judiciales 1, se hace necesario reflexionar sobre los resultados alcanzados, dificultades enfrentadas, mejoras prácticas adoptadas etc. y definir con claridad el proceso a seguir para implantar el CPP en el resto de Distritos Judiciales y muy especialmente en los de Lima, Lima Norte, Lima Sur y Callao, que por su tamaño y especial complejidad requieren de un esfuerzo adicional y superior al realizado en anteriores sedes. De esta manera, la definición de un marco interinstitucional sólido de implementación del CPP para los Distritos de Lima y Callao, hace necesario realizar un ejercicio previo de análisis situacional de la puesta en marcha de esta ambiciosa reforma penal, y con ello identificar tanto las principales dificultades afrontadas como las mejores prácticas que en términos normativos y de gestión se vienen aplicando en los diferentes distritos desplegados. Como se verá a lo largo del análisis situacional, dentro de los principales resultados de la implantación del CPP en estos distritos se pueden destacar: el incremento de casos atendidos, la disminución del tiempo para la resolución de los conflictos penales, la atención basada en la aplicación de salidas alternativas (finalización del procedimiento sin tener que ejecutarse todas las fases del mismo hasta llegar a la casación) , un incremento de la eficacia de la defensa pública y en general una mayor capacidad de responder en tiempo a la demanda ciudadana

1

El proceso de implementación del CPP se inició en el año 2006 y, actualmente está vigente, para todos los delitos en 23 distritos judiciales: Huaura, La Libertad, Tacna, Moquegua, Arequipa, Tumbes, Piura, Sullana, Lambayeque, Puno, Cusco, Madre de Dios, Ica, Cañete, Cajamarca, San Martín, Amazonas, Ancash, Santa, Pasco, Huánuco, Ucayali y Loreto. Cabe precisar que a nivel nacional solo está vigente para los delitos de corrupción de funcionarios públicos.

10


por servicios de justicia. No obstante, también se hace patente una necesidad de mejora especialmente acusada en materia de transversalidad y coordinación de la intervención entre los diferentes operadores involucrados, pero palpable en otros ámbitos relevantes dentro de la gestión integral de esta política pública como el normativo, las estructuras organizacionales, la gestión y operativa o las tecnologías de la información, todo ello con impacto no solo en la capacidad de producción del sistema sino también en la calidad de la atención, de especial relevancia de cara al incremento del nivel del servicio y la potenciación de la satisfacción ciudadana con la prestación del servicio de justicia penal. Estos factores resultan determinantes para conseguir un incremento de la productividad agregada del sistema que no sólo permita abordar las medidas correctivas requeridas en Lima, sino que puedan retroalimentar la gestión actual del CPP en los distritos desplegados. En línea con lo anterior, y sin pretender ser una evaluación profunda y exhaustiva de los resultados alcanzados con la implementación de esta política pública - lo cual trasciende del alcance del presente estudio-, con el objetivo último de conocer y poner en valor las principales experiencias de los distritos desplegados de cara al modelamiento en Lima y Callao, el presente apartado recoge los hallazgos encontrados durante las visitas del trabajo de campo realizado en los DJ de: Huaura, Arequipa, La Libertad y Tacna y el sistema de anticorrupción en Lima, Lima Norte, Lima Sur y Callao. Este análisis sobre experiencias en la implementación del CPP se estructura bajo el siguiente marco conceptual:

11


Ilustración 3: Ámbitos de análisis situacional del CPP en los DJ visitados2.

Bajo este enfoque analítico, el presente apartado recoge los hallazgos y conclusiones encontradas en relación a la situación actual de implementación de la reforma, ofreciendo una visión global de la misma en la que se ha abordado la asunción de este hito de cambio en la justicia penal en los diferentes distritos judiciales. Vale la pena resaltar que el análisis se realiza bajo un enfoque general que permita plantear conclusiones globales en términos de áreas de mejora del CPP, como insumo para la reforma en Lima. El detalle de los hallazgos en cada uno de los ámbitos definidos por distrito judicial se recoge en el anexo II del presente documento.

2.2 2.2.1

Modelo de Gobierno Antecedentes

Las prescripciones normativas en materia de gobierno, coordinación, seguimiento y evaluación del proceso de implementación del Código, han sido recogidas mediante el Decreto Legislativo N° 958 del 28 de julio del 2004, el cual implementación del nuevo Código Procesal Penal así como las aplicables al período de

2

De acuerdo al marco conceptual definido en la Ilustración 1, el Modelo de Gobierno hace referencia tanto a los órganos políticos (CEICPP) como a los órganos de gobierno (CEI en los DJs). El nivel operativo definido en dicha ilustración se analiza en el modelo de relación en el que se hace énfasis en la prestación misma del servicio de justicia penal.

12


. Esta norma constituyó el eje de articulación para la adopción de todos los mecanismos normativos, organizativos, operativos y presupuestarios necesarios para poner en marcha la reforma bajo un enfoque progresivo de implementación en el territorio nacional. Es así como, en cabeza de las diferentes instituciones involucradas, se encargó la responsabilidad no sólo de definir las adecuaciones necesarias para poner en marcha el CPP en los calendarios previstos, sino de trabajar conjunta, sistémica y coordinadamente para conseguir los objetivos trazados con la reforma procesal. Esta puesta en marcha del CPP se ha apoyado en un modelo institucional definido en tres niveles de toma de decisión: Nivel Político: representado por la Comisión Especial de Implementación cuya misión fundamental es la de diseñar, conducir, coordinar, supervisar y evaluar el proceso de implementación de la reforma, la misma que está constituida por los titulares de las instituciones involucradas: el Ministerio de Justicia, (quien preside la Comisión), el Ministerio de Economía y Finanzas, el Poder Judicial, el Ministerio Público y el Ministerio del Interior. En esta instancia que constituye la máxima autoridad en esta materia, pueden adicionalmente participar representantes de la Policía Nacional, la Academia de la Magistratura y la Junta de Decanos de los Colegios de Abogados, con voz pero sin voto. Nivel

de

Gobierno:

representado

por

las

Comisiones

Distritales

de

Implementación, cuyo cometido es el de participar y coadyuvar, de acuerdo con los lineamientos de la CEICPP, en la implementación del CPP en sus respectivos distritos judiciales, asumiendo funciones de difusión y comunicación, seguimiento y supervisión del proceso de implementación, así como de promoción del apoyo de gobiernos locales y otras organizaciones para fortalecer la aplicación del CPP. Nivel Operativo: constituido por los Operadores de Justicia en cada uno de los distritos judiciales, ejerciendo las competencias sobre el proceso penal atribuidas respectivamente por la norma. Los dos primeros hacen alusión al modelo de gobierno de la reforma (o de rectoría) propiamente dicho, y por tanto serán abordados en el presente apartado, mientras el último, que implica la toma de decisiones de coordinación sobre el servicio de justicia penal, será 3

analizado en el apartado d

La rectoría CPP se sustenta en los lineamientos del Dec. Leg. 958, que establece el soporte de política e institucionalidad de la reforma; fundamentándose en el mismo, en octubre de 2005

3

Apartados 2.3.8 y 2.4.7.

13


se aprueba el Plan de Implementación del Nuevo Código Procesal Penal 4, el cual marca la hoja de ruta para llevar a buen término el proceso progresivo de entrada en vigencia, estableciendo las políticas, estrategias, objetivos, metas y actividades de implementación, que han dado fundamento el desarrollo del proceso bajo el siguiente enfoque estratégico:

Ilustración 4: Enfoque estratégico del Plan de Implementación del CPP: 2005

Bajo este marco, desde el año 2006 y comenzando con el distrito judicial de Huaura, se ha venido ejecutando el calendario de implementación, de acuerdo con la siguiente planificación: Fecha 5

Fase

Distrito judicial

01.07.06

1 de julio

Huaura

01.04.07

1 de abril

La Libertad

2008

Primera fase

Tacna y Moquegua

Segunda fase

Arequipa

Primera fase

Tumbes, Piura, Lambayeque

Segunda fase

Puno, Cuzco y Madre de Dios

Tercera fase

Ica y Cañete

2010

Primera fase

Cajamarca, San Martín y Amazonas

2011

Primera fase

Lima para los delitos de corrupción

Segunda fase

Lima Norte, Sur y Callao para delitos de corrupción

2009

4

Adoptado mediante Decreto Supremo N° 013-2005-JUS 5 Calendario Oficial de Aplicación Progresiva del CPP (modificación efectuada mediante el DS 004-2011-JUS), Leyes 29574 y 29648 y acuerdo de la Comisión Especial de Implementación del CPP de fecha 28 de junio de 2012.

14


Fecha

Fase

2012

2013

Distrito judicial

Tercera fase

A nivel nacional para corrupción

Primera fase

Ancash, Santa, Pasco y Huánuco

Segunda fase

Distritos judiciales de Ucayali y Loreto

Elaboración de estrategia de implementación para Lima y VRAE

6

2014

Primera fase: 1 de abril

Apurímac y Huancavelica

Segunda fase: 1 de julio

Ayacucho y Junín

Tercera fase: 1 de diciembre

Callao, Lima Norte, Sur, Este y Lima Centro

Tabla 1: Implementación progresiva del CPP en los distritos judiciales.

Dentro de este contexto, el presente apartado recoge una aproximación a la situación actual en relación al modelo de gobierno (comprendiendo nivel de toma de decisión política y de gobierno) que ha regido el proceso de implementación en los últimos años, así como los principales ámbitos de mejora encontrados y que se consideran de especial relevancia tanto para fortalecer la planificación, presupuestario y gestión de la entrada en vigencia de los distritos restantes como para monitorizar y ejercer permanente control sobre la implementación en los distritos con el CPP en marcha.

2.2.2

La voz de la Organización: percepción actual del Modelo de

Gobierno La percepción de los agentes entrevistados durante el trabajo de campo en relación al modelo

especialmente en las etapas de estabilización, seguimiento y mejora continua de la reforma, una vez superado el lanzamiento y primer año de entrada en vigencia. En general se ha observado un interés compartido por los diferentes operadores y niveles (gobierno, operativo y de gestión) en fortalecer no sólo la coordinación y cooperación institucional en aspectos concretos de la operativa o prestación del servicio del CPP ( p.e la gestión de audiencias, el manejo de notificaciones, la unidad de criterio frente a temas como la investigación criminal, etc.), sino también la capacidad de toma de decisiones de mejora en la implementación, incluyendo la dotación presupuestaria y la capacidad para arbitrar mecanismos para un mejor funcionamiento sistémico y no individualista de la vigencia de la reforma penal.

6

D. Leg. Nº 958, LEY 28671, CALENDARIO OFICIAL DE APLICACIÒN PROGRESIVA DEL CPP (Decreto Supremo 007-2007-JUS, 006-2009-JUS, 016-2010-JUS, 004-2011-JUS, 019-2012-JUS), LEYES 29574 y 29648.

15


Esta percepción, común en los distritos visitados, abre una ventana de oportunidad para diseñar nuevos espacios, mecanismos y canales de incentivo para la cooperación interinstitucional que, a partir de la experiencia, permitan corregir las dificultades enfrentadas por los distritos desplegados y mejorar en gestión y coordinación las distintas fases del ciclo de vida de la implementación de esta política pública. Algunas de las apreciaciones recogidas por los diferentes agentes involucrados que de alguna forma reflejan las principales dificultades encontradas que serán abordadas en este análisis se muestran a continuación:

Hay que dinamizar la CDI. Antes

Directamente trabajamos el

teníamos subcomisiones de trabajo pero

dimensionamiento y planificación del CPP

las hemos perdido. Hay decisiones que se

con el ETI, más que desde la CDI. Dónde tal

deben tomar desde arriba y nos ayudarían

vez se ha visto más coordinación es en

a hacer más operativo el trabajo

materia de capacitación pero aun así actualmente no la estamos trabajando conjuntamente

No conocemos las decisiones que se

Aquí contamos con un espacio muy

toman o su motivación tanto a nivel de CDI como

dinámico para la coordinación entre todos los

en la Comisión Especial. Es difícil que los

operadores. Lo podemos hacer porque

mecanismos que se generan en estos espacios

somos un Distrito pequeño y nos

lleguen a las necesidades de la operativa diaria

conocemos todos. La gran dificultad se va a

que tenemos en el distrito

No conocemos cómo se están abordando

Los criterios de dotación de recursos no

en otros distritos las problemáticas que aquí

han sido claros ni entre instituciones ni a nivel

nos estamos encontrando. No hay mecanismos o

de distritos judiciales. No corresponden a la

espacios constituidos para compartir experiencias

carga real ni se planificaron con visión a medio / largo plazo. No hemos entendido que la carencia de medios en una institución impacta directamente al resto del sistema. Las condiciones de la PNP es ejemplo de

No hemos conseguido que haya un flujo eficiente y eficaz de información entre instituciones. Esto impacta especialmente en la planificación del trabajo y en el día a día de la gestión del proceso penal

La Comisión Especial de Implementación no cuenta con herramientas que incentiven el

Ilustración 5: Apreciaciones recogidas que reflejan las principales dificultades

16


2.2.3

Situación actual del Modelo de Gobierno

Como se ha comentado, desde el nivel central o nivel político la máxima autoridad e instancia de planificación estratégica para la implementación de la reforma se encuentra en cabeza de la Comisión Especial de Implementación del CPP (CEICPP), la cual establece las directrices transversales e interinstitucionales de actuación, monitoreo y evaluación, desde los ámbitos clave del proceso, esto es: el desarrollo normativo, la adecuación organizacional, la planificación presupuestaria o las estrategias de capacitación y comunicación, entre otras. Para operativizar las directrices emanadas de la CEICPP, la estructura organizacional de implementación cuenta con secretarios técnicos y equipos técnicos institucionales en cada sector (Poder Judicial, Ministerio Público, Ministerio del Interior, y Ministerio de Justicia) quienes deben coordinar las acciones específicas necesarias para la puesta en marcha de la reforma desde los diferentes ámbitos. Por su parte, con el fin de apoyar y asistir técnicamente la implementación del CPP, la CEIPP cuenta también con una Secretaría Técnica, vinculada al MINJUS, la cual - en coordinación con los equipos técnicos institucionales de los distintos miembros-, tiene la misi��n de adoptar medidas y realizar acciones para programar y ejecutar adecuadamente la implementación de la reforma procesal penal. Esta arquitectura del orden nacional, pensada para apoyar la toma de decisión política tiene su reflejo organizativo dentro de cada DJ a través de las Comisiones Distritales de Implementación del CPP (CDI), conformadas por los máximos representantes locales de los Operadores de Justicia y presididas por el presidente de la Corte Superior de Justicia. Tienen la misión de ejecutar el Plan de Implementación de la reforma en su jurisdicción, reportando oportunamente de sus actividades a la CEIPP así como de ejercer de instancia de coordinación para el 7

fortalecimiento de la vigencia de la reforma bajo su competencia . Por su parte, con el fin de contar con una instancia de coordinación operativa, se contempla la celebración de reuniones de Coordinación Técnica Interinstitucional las cuales son convocadas por el secretario técnico de la CEIPP, y cuentan con la participación de los diferentes secretarios, miembros de los ETIs u otros representantes de las instituciones vinculadas.

8

La organización del modelo de gobierno de la implementación se puede recoger gráficamente de la siguiente manera:

7 8

Artículo 7 del Reglamento CEICPP Ibíd. Artículos 29 y ss.

17


Ilustración 6: Estructura institucional de Gobierno del CPP / Fuente: ST-CEI-CPP

Si bien desde el punto de vista organizacional se cuenta con una arquitectura con instancias de coordinación tanto políticas como técnicas y con visión tanto horizontal (participación de los distintos operadores) como vertical (réplica distrital de la estructura), lo cierto es que la misma complejidad de esta estructura ha hecho difícil que en la práctica los niveles de coordinación y transversalidad sean los requeridos para conseguir una implementación articulada y sobretodo un seguimiento y evaluación conjunto y sistémico. El sistema y metodologías disruptivas que instaura el CPP no sólo requiere de instancias y espacios de coordinación, como los existentes, sino de un muy alto grado de alineamiento en la ejecución de acciones tanto previas (planificación) como posteriores a la vigencia de la reforma (monitoreo, evaluación y mejora continua). En este sentido, adquiere una importancia destacada el papel que juegan la ST, los ETIs y su nivel de relacionamiento con la realidad distrital, canalizada a través de las CDIs, papel que requiere mayor claridad en la adopción de metodologías de trabajo para ejecutar más estrechamente sus roles, funciones y responsabilidades definidas. Según se pudo evidenciar mediante el levantamiento de información del trabajo de campo, la falta de metodologías de gestión conjunta para abordar algunas de las cuestiones clave para el éxito de la reforma - como la descarga procesal previa o la planificación de la liquidación-, o la práctica inexistencia de protocolos aprobados de gestión bilateral o multilateral 9 evidencian

9

Ejemplo de ello es que a la fecha y a pesar de los esfuerzos conjuntos para disponer de un protocolo de trabajo entre PNP y MP para abordar la investigación criminal, aún no se cuenta con una herramienta formalmente aprobada que

18


que aún hay un camino por recorrer en cuanto a la capacidad del modelo de gobierno para hacer confluir los objetivos y la gestión institucional hacia metas sistémicas y compartidas. Es así como, en la actualidad y frente al desafío que supone la entrada en vigencia del CPP en los distritos más grandes y complejos, es preciso fortalecer la estructura organizativa de gobierno del CPP, de forma que las nuevas implementaciones superen las dificultades encontradas en procesos anteriores y a su vez, para los distritos con vigencia del CPP se pueda disponer de un sistema más robusto de seguimiento, retroalimentación y mejora continua del nuevo sistema penal. De acuerdo con la información extraída de las entrevistas estratégicas, la mesa de expertos realizada y las visitas de campo, las principales áreas de mejora encontradas pueden resumirse en 2 puntos: (1) organización y operativa de las instancias de Gobierno y (2) el monitoreo, evaluación y mejoramiento continuo de la reforma. 1. Organización y Operativa de las instancias de Gobierno: A pesar de la existencia de instrumentos normativos que establecen funciones, competencias y 10

alcances de las instituciones implicadas en el proceso de implementación , parte de las dificultades de coordinación encontradas deriva de la falta de lineamientos y procesos comunes de trabajo que desde un punto de vista no estratégico sino técnico- operativo, permitan abordar las diferentes fases del ciclo de vida de la reforma, y hagan posible superar las limitaciones más apremiantes en cuanto a la gestión misma del proceso de implementación. En este sentido es preciso aún concretar los mecanismos y metodologías que permitan llevar al marco operativo las funciones de coordinación del trabajo conjunto entre las diferentes instituciones, potenciando el impacto de las intervenciones y la eficiencia en la asignación de los recursos disponibles (p.e. mecanismos de interacción, el flujo de trabajo o las cadenas de mando entre las instancias de rectoría o gobierno) En este sentido, desde el punto de vista de la organización y operativa del modelo se encuentra lo siguiente: Comisión Especial de Implementación del CPP - CEICPP. Como máxima autoridad dentro del proceso de implementación del CPP para el ejercicio de las 11

funciones a ésta encomendadas , la CEICPP debe contar con herramientas suficientes para

permita delimitar la coordinación del trabajo y superar las dificultades encontradas a la hora de conducir la investigación del delito entre ambos operadores. 10 Ver Decreto Supremo No. 958, Decreto Supremo No. 007-2007 JUS (Reglamento CEICPP) y Decreto Supremo No.007-2006-JUS 11 De acuerdo con lo establecido en su propio reglamento, son funciones específicas de la CEICPP las siguientes: Formular las políticas y objetivos para la adecuada implementación progresiva del Código Procesal Penal Diseñar y modificar la propuesta específica del plan de implementación del Código Procesal Penal. Elaborar y modificar el calendario oficial de aplicación progresiva del Código Procesal Penal. Elaborar los anteproyectos de normas necesarios para la transferencia de los recursos presupuestarios a que hubiere lugar. Establecer, en coordinación con las entidades concernidas, los programas anuales de adecuación, provisión de recursos materiales y humanos que permitan la ejecución de los planes de implementación progresiva del

19


la toma de decisiones estratégicas, las cuales deben trascender de las necesidades y visiones concretas de las instituciones que la conforman, y recoger una visión de la reforma penal en toda su integridad. Si bien esta instancia ha sido el eje fundamental de toma de decisiones coordinadas de la reforma, para asumir retos como la implementación en Lima y Callao, es preciso fortalecerla y darle mayor alcance en su capacidad de alinear la gestión de los operadores de justicia hacia objetivos comunes. De acuerdo con lo comentado por los agentes entrevistados y los debates generados en la 12

mesa de expertos , algunas áreas en las que las funciones de la CEICPP requieren fortalecimiento son: Mayor capacidad para alinear la inversión de recursos económicos de los operadores hacia metas comunes de desempeño

13

; en la actualidad la CEICPP no

cuenta con incentivos, que tendrían que ser presupuestarios, para hacer converger las metas institucionales hacia metas sistémicas de reforma. La planificación y el seguimiento a la ejecución presupuestal responde más al ámbito de competencia de cada operador. Puesta en valor de su atribución de desarrollar instrumentos normativos y de gestión de alto impacto sistémico (p.e. sistemas y estándares de productividad asociados a la contribución a la reforma en su conjunto; sistemas de inspección / calidad específicos para la reforma procesal penal, modelado de procesos de gestión interinstitucionales, etc.). Mayor alineamiento en criterios de gestión para la provisión del servicio de justicia penal. Hasta la fecha no se ha establecido de manera formal qué papel debe jugar la CEICPP con respecto a la unidad de criterio frente a problemáticas derivadas del proceso de cambio en las que cada distrito judicial o cada operador ha ido estableciendo sus propios criterios y parámetros de gestión (p.e. la utilización de medios electrónicos de notificación, la metodología de programación y desarrollo de audiencias, el apercibimiento a defensores por inasistencias, etc.). Gestionar y anticipar este tipo de problemáticas puede de una instancia como la CEICPP que permita un verdadero aprovechamiento de las experiencias y su réplica y

Código Procesal Penal y proponer los proyectos de reforma legal que el caso requiera. Concordar, supervisar y efectuar un seguimiento, evaluación y monitoreo de la ejecución de los planes y programas de implementación del Código Procesal Penal. Promover la integración de los sistemas de información y comunicación interinstitucional. Las demás que sean necesarias para el cumplimiento de sus fines. 12

Ideas planteadas durante la mesa de expertos realizada el día 03 de abril de 2013, citando conclusiones de la Evaluación de Diseño y Ejecución Presupuestal de Implementación del Nuevo Código Procesal Penal, participación del Dr. Mario Rodríguez. 13

En este sentido, el presupuesto con enfoque a resultados implementado por el Ministerio de Economía y Finanzas desde 2011, y bajo el cual se han presupuestado las implementaciones de distritos judiciales de acuerdo a los productos esperados, puede ser una vía para que la CEICPP lidere y pueda supervisar la inversión presupuestaria ligada al NCPP.

20


aseguramiento de implantación en todo el territorial; y para ello es preciso concretar las atribuciones y alcance de la CEICPP en este ámbito de gestión. Secretaría Técnica de la Comisión Especial de Implementación del CPP

ST.

La ST asume un papel primordial como nexo entre la toma de decisión política y la coordinación operativa de la implementación de la reforma con visión de conjunto. En ejercicio de su misión de promover y apoyar la implementación coordinada del Código la ST ha sido la instancia encargada de proponer los mecanismos de implementación desde una perspectiva de transversal (p.e. el Plan de Implementación del CPP), procurar el alineamiento interinstitucional a lo largo del proceso, coordinar los procesos de capacitación, así como de generar y difundir el conocimiento e información clave sobre avances y resultados de la reforma, a través de 14

informes estadísticos y publicaciones asociadas a la vigencia del CPP . Es la ST la instancia organizacional en la que operativamente se materializa la comunicación y coordinación sectorial, mediante la promoción, apoyo y coordinación interinstitucional, concretamente en relación al trabajo los ETIs y las CDIs 15. Si bien estas funciones y atribuciones se recogen normativamente, hasta la fecha no se han establecido de manera formal los procesos de trabajo conjunto, o los canales y flujo de comunicación sistemática entre estas instancias, lo cual facilitaría y fortalecería las capacidades de la ST para asegurar un mayor alineamiento operativo entre las distintas instituciones. Especial mención merece a este respecto la compartición de información para el monitoreo sistémico de la reforma, aspecto bajo competencia de la ST y de interés y preocupación del proceso de implementación desde sus inicios; lo anterior, evidente en los esfuerzos conjuntos tanto para definir los elementos de monitoreo y evaluación (variables e indicadores sistémicos) como para realizar la medición y extracción de conclusiones de retroalimentación de la reforma.

14

16

De acuerdo con lo establecido en el Reglamento de la CEICPP, son funciones específicas de la ST las siguientes: Formulación de políticas y objetivos para la adecuada implementación progresiva del Código Procesal Penal. Diseño y modificación de la propuesta específica del Plan de Implementación. Elaboración y modificación del calendario oficial de aplicación progresiva. Elaboración de los anteproyectos de normas que sean necesarios para la transferencia de los recursos presupuestarios a que hubiere lugar. Establecimiento de los programas anuales de adecuación, provisión de recursos materiales y humanos que permitan la ejecución del Plan de Implementación progresiva del nuevo Código Procesal Penal y de las propuestas de los proyectos de reforma legal que se requiera, en coordinación con las entidades concernidas. Concordar, supervisar y efectuar el seguimiento, evaluación y monitoreo de la ejecución de los planes y programas de implementación del nuevo Código Procesal Penal. Conformación de los equipos técnicos de trabajo y gestión de la contratación de las consultorías especializadas. Promoción de la integración de los sistemas de información y comunicación interinstitucional. Las demás funciones que sean necesarias para la adecuada implementación del nuevo Código Procesal Penal. Las demás que sean necesarias para el cumplimiento de sus fines.

15

Artículo 21.2 del reglamento de la CEICPP. En este sentido ya desde 2005, en el capítulo VI del Plan de Implementación del CPP, aprobado por el DS 013-2005JUS, se recoge una primera versión de 6 indicadores sistémicos del proceso de implementación a través de los cuales medir la eficacia y eficiencia de la reforma. 16

21


Aunque éstos constituyen pasos fundamentales para un mejor conocimiento de la marcha de la reforma, junto con otros aspectos en los que la ST podría ser reforzada para mejorar la coordinación interinstitucional (formalización de procesos comunes para la elaboración de presupuestos y planes de implementación distrital, estrategias conjuntas de comunicación y difusión al ciudadano, modelos de calidad, etc.), en la actualidad es especialmente importante dotar a la ST de una mayor capacidad para captar y generar la información que requiere la vigencia del CPP y hacerlo sobretodo de forma sistemática y sostenida. Así pues, la falta de procesos definidos y acordados por los operadores para generar y transmitir la información de seguimiento y retroalimentación de la reforma, ha implicado una inversión de importantes esfuerzos de la ST para recopilar información clave de la marcha de la reforma, encontrándose además limitada para disponer de data valiosa que hoy en día, los sistemas de información de los operadores no están preparados para generar (p.e. detalle de las actas de audiencia, como duración de las mismas, causales de frustración, decisiones de fondo y forma, etc.). Equipos Técnicos de Implementación - ETIs. Su misión es la de adoptar medidas y realizar acciones para programar y ejecutar adecuadamente la implementación del CPP así como apoyar a sus respectivas instituciones en 17

el cumplimiento de sus obligaciones, de manera coordinada con la ST . En este sentido han cumplido un papel fundamental en la labor de planificar las entradas en vigencia y definir 18

herramientas para hacer posible la implementación . Sin embargo, hasta la fecha no se ha concretado formalmente el alcance operativo de la labor de los ETIs ni ETIs y CDIs y entre ETIs y la propia ST. Lo anterior impacta especialmente a la hora de planificar, dimensionar las organizaciones o ubicar infraestructuras, generando desbalances e ineficiencias sistémicas. Ejemplo de ello es la incertidumbre a la que se suele ver abocada la Defensa Pública para dimensionar su organización o la ubicación de sedes, ya que depende de la propuesta de MP y a su vez del PJ (efecto dominó) por lo que la planificación termina siendo esencialmente reactiva y cortoplacista19; o la falta de planificación conjunta de los procesos de descarga y liquidación sufrida en implementaciones pasadas lo cual, como se verá más adelante, ha derivado en estrategias, criterios y parámetros más bien aislados e inconexos por

Posteriormente, en sesión de la Comisión Especial de Implementación del CPP del 2 de octubre de 2007, se aprobó una propuesta de 14 indicadores de desempeño (algunos manteniendo variables de los indicadores iniciales) a ser implementada como piloto en Huaura, muchos de los cuales se han visto materializados en Informes estadísticos de la ST, y en concreto en Ha Informe Estadístico Nacional 2006-2010, Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, publicado en el mes de mayo de 2011. 17 Artículo 23 del Reglamento de la CEICPP 18 Ejemplo de ello son los Planes de Implementación institucionales que los ETIs trabajan para la entrada en vigencia de la Reforma. Ver en especial documentos del PJ y MP. 19 Situación puesta de manifiesto durante la entrevista estratégica con la Dirección Nacional de la Defensa Pública. En esta misma línea se resalta el hecho de que según se

22


parte de cada una de las instituciones.

20

Durante el trabajo de campo también se ha puesto de manifiesto por parte de los operadores una percepción de alto dinamismo de los ETIs en la etapa próxima y primeros meses de la implementación (bidireccional nivel central / nivel distrital entre operadores) aunque no mucha claridad entre el alcance del trabajo con las ETIs y el relacionamiento entre éstos y las CDIs una vez lanzado y estabilizado el proceso de reforma. Comisiones Distritales Implementación

CDIs.

Su cometido es el de participar y coadyuvar, de acuerdo con los lineamientos de la CEICPP, en la implementación del CPP en sus respectivos distritos judiciales, asumiendo funciones de difusión y comunicación, seguimiento y supervisión del proceso de implementación, y promoción del apoyo de gobiernos locales y otras organizaciones para fortalecer la aplicación del CPP.

21

Al igual que con los ETIs se ha podido identificar que aunque la CDI ha jugado un papel muy 22

23

activo en los inicios del proceso de implementación , en algunos distritos como La Libertad , se encuentra patente la necesidad de revitalizar su gestión, capacidad resolutiva y de coordinación en asuntos que aún hoy y tras años de haber entrado en vigencia el CPP impactan al sistema en su conjunto (p.e flujo de información entre operadores incluyendo la

la coordinación MP

PNP y el abordar la falta de capacidad de respuesta de la PNP por

insuficiencia de medios y alta rotación del personal, la programación / frustración de audiencias, etc.) De igual forma se ha podido observar durante las visitas cierta disparidad en la dinámica de trabajo de las CDIs entre distritos judiciales; en algunos y especialmente los más pequeños en los que se encuentra mayor dinamismo en esta instancia de coordinación esta dinámica tiende a ser más dependiente de relaciones personales que de una sólida institucionalidad. Este hecho adquiere especial relevancia cuando se trata de consolidar estructuras institucionales eficaces en distritos grandes y complejos como Lima y Callao.

20

Aspecto identificado en las entrevistas estratégicas realizadas con las ETIs (Ministerio del Interior, DP, MP y PJ) y contrastado en la mesa de expertos realizada en el marco del proyecto. 21 De acuerdo con el Artículo 7 del Decreto Supremo No.007-2006-JUS, son funciones de las CDIs: Participar y coadyuvar, conforma a los lineamientos de la CEI, a una oportuna y eficiente ejecución del Plan Implementación del CPP Proporcionar la información requerida por la CEI para la elaboración de los estudios de preinversión, plan operativo y otros documentos técnicos propios del proceso de implementación en el distrito judicial. Promover el apoyo de los gobiernos locales y regionales, así como de las organizaciones de la sociedad y de los colegios profesionales para el fortalecimiento de la implementación del CPP. Participar activamente en el seguimiento y supervisión del proceso de implementación en el Distrito Judicial conforma a los lineamientos institucionales y de la CEI. Las demás funciones que le encargue la CEI 22 Ejemplo de ello es la superación de conflictos iniciales entre MP y PNP en Distritos como La Libertad, o el dinamismo mostrado en Huaura, distrito en el que muchas cuestiones operativas y de interpretación durante el arranque fueron abordadas por la CDI como se muestra en las diferentes Actas de reunión existentes durante los años 2006 y 2007. 23 En La Libertad por ejemplo, la CDI ha perdido el dinamismo de sus reuniones, apenas reuniéndose en alguna ocasión en los pasados 2 años.

23


Por otro lado, en la práctica no se tiene claridad de la dependencia organizacional de la CDI, lo que lleva a que no haya canales directos y eficaces de comunicación, reporting y flujo de información entre el nivel distrital y central. Esto dificulta que las circunstancias de gestión cotidiana de la implementación no lleguen oportunamente a las instancias de decisión, dificultando la adopción de medidas correctivas. ¿Debe canalizarse esta información a través de cada representante de la CDI con su ETI? ¿Qué papel desempeña la ST en este sentido? ¿Bajo qué mecanismos debe concretarse este modelo de relación y canalización de información? En cuanto a la propia conformación de la CDI y según se ha visto de experiencias en distritos como Callao o Huaura, es importante considerar la participación del Colegio de Abogados en su estructura organizacional, no sólo por el impacto que las prácticas de los letrados adquieren en la dinámica procesal (p.e. la frustración de audiencias por inasistencia del defensor o falta de preparación de los defensores) sino porque es preciso asegurar el alineamiento en los principios, metodologías capacidades y espíritu de la reforma, más aún en distritos con la complejidad y carga procesal de Lima y Callao. También vale decir que no sólo se requiere a nivel distrital una instancia en la que los máximos responsables de la implementación en la jurisdicción puedan canalizar información y tomar decisiones de sistema, sino que se considera crítico para operativizar esta estructura que las decisiones y metodologías en las que allí se alcancen consensos calen en la operativa cotidiana de gestión procesal, hecho que en varios distritos ha sido puesto de manifiesto por los agentes del nivel operativo y de administración. Para ello puede considerarse la rtas circunstancias de impacto sistémico (notificaciones, audiencias, interpretación normativa de

aplicables y llevadas a la práctica cotidiana. En suma, el papel que debe jugar la CDI como instancia planificadora, coordinadora canalizadora y resolutora in situ, dentro de un proceso de transformación tan profundo, debe ser fortalecido no sólo en las fases iniciales de la implementación que permita asegurar un cambio coordinado y exitoso, sino como instancia de toma de decisiones para la mejora sistémica de la reforma no sólo para hoy sino con visión de sostenibilidad a futuro. 2. Monitoreo, evaluación y mejora continua de la reforma El seguimiento, la evaluación y el mejoramiento continuo constituyen herramientas fundamentales de los procesos de reforma y cambio de las políticas públicas, pues facilitan información fiable para emplear los recursos públicos disponibles con eficacia, racionalizar el gasto, identificar cuáles son las actuaciones prioritarias y rendir cuentas a la ciudadanía. Para el gobierno de un proceso de transformación tan radical dentro de la Administración de Justicia, los mecanismos de generación y transmisión de información sobre la planificación,

24


gestión, resultados e impacto de la reforma, se hacen cada vez más necesarios. Una mejor justicia penal sin duda alguna tiene un impacto determinante en las expectativas de la sociedad en materia de seguridad ciudadana, expectativa que se traduce en demandas claras por un servicio eficaz, eficiente y oportuno. Con relación a este tema, es importante diferenciar dos niveles en los que se aborda la gestión de la información sobre el avance de la reforma: Nivel institucional, en el que cada uno de los operadores diseña, implementa y gestiona las labores de monitoreo en relación a su intervención y papel dentro de la reforma. Nivel sistémico, en cabeza de la CEICPP y concretamente bajo responsabilidad de su Secretaría Técnica En relación al primero,

las diferentes instituciones involucradas han hecho esfuerzos por

generar información de los resultados de la reforma y hacer visible a la ciudadanía los resultados de su gestión. Ejemplo de ello es la información generada por el Ministerio Público, 24

incluyendo el Observatorio de Criminalidad del Ministerio Público , o los reportes de resultados de la aplicación del CPP a nivel nacional y con mayor profundidad en algunos distritos 25

judiciales , así como los informes de evaluación de aplicación del Código del Poder Judicial en algunos distritos judiciales, disponibles hasta el año 2008.

26

Sin embargo, según se ha conocido durante el trabajo de campo, la gestión de la información sobre la implementación del CPP en los diferentes operadores presenta serias debilidades a nivel sistémico e institucional. En primer lugar, ésta aún se apoya en procesos que requieren intervención

manual que

requieren un alto esfuerzo de las instituciones para sistematizar, explotar y divulgar la 27

información de monitoreo del CPP; toda vez que los sistemas de información disponibles , (a excepción del SGF del MP que aunque muy perfectible permite explotar información de gestión)

presentan limitaciones para consolidar y explotar la información de manera

automática. Esta situación no sólo genera alta carga de trabajo sino que impacta en la propia calidad de los datos generados. Por su parte, cada operador presenta su información aplicando variables y rubros diferentes (Ej. el MP incluye denuncias y casos, mientras el PJ hace referencia a expedientes) y sobre periodos no coincidentes con los de otras instituciones. 28 Así, estos esfuerzos institucionales

24

Ver anuario del Crimen y la Violencia en Cifras en http://www.mpfn.gob.pe/boletininformativo/infoestadboletinanual

25

Huaura y la Libertad disponibles en http://www.mpfn.gob.pe/ncpp/estadistica_nccp.php 26

Ver informes distritales en http://historico.pj.gob.pe/CorteSuprema/ncpp/legislacion.asp?opcion=huaura

27

Entre ellos el Sistema Integrado Judicial (SIJ) o el recientemente instaurado Sistema de Seguimiento de Casos de la Defensa Pública. 28

Ver por ejemplo datos publicados por la Corte Superior de Justicia de Tacna -

25


han sido más fruto de iniciativas aisladas de cada operador bajo su propio entendimiento de los criterios, parámetros y variables a reportar que de un esquema integrado y coordinado de reporting de la reforma. El impacto de los mismos en términos de generar mensajes unívocos a los agentes interesados y en especial a la ciudadanía, será limitado y potencialmente contraproducente si no se presenta consistencia y concordancia al menos en los conceptos de soporte a los datos generados. En cuanto al segundo nivel de monitoreo (nivel sistémico) actualmente bajo responsabilidad de la propia CEICPP y concretamente de la ST, destaca el esfuerzo de la ST por generar información de valor sobre la reforma a través de publicaciones con alcance nacional y distrital, que como se ha citado anteriormente, han estado basados en un conjunto de variables e indicadores clave que desde 2007 y con aplicación piloto en Huaura, vienen midiéndose -con alguna variación menor - en los diferentes informes: p.e. nivel de atención, tiempo promedio del proceso común, aplicación de la prisión preventiva, entre otros. No obstante ello, esta gestión requiere un alto esfuerzo del equipo técnico de la ST para la recogida y análisis de información (incluyendo por ejemplo el levantamiento de información manual de las actas de audiencia), lo cual implica que esta actividad sea inabarcable para todos los distritos judiciales y limita las posibilidades de que se realice de manera sistemática y constante en el tiempo. Hacer sostenible el sistema de monitoreo y evaluación pasa por definir, acordar y hacer vinculantes para las diferentes instituciones un conjunto de mecanismos y procedimientos bajo los cuales se debe captar, explotar, compartir y difundir la información metódica y continuamente. Se hace palpable en consecuencia, la necesidad de un sistema integral y transversal de

resultados de la reforma de manera conjunta.

Esto, bajo el entendido de un lineamiento

metodológico común y compartido a partir del cual las instituciones puedan desarrollar, aterrizar e implementar sus propios sistemas, confluyendo vertical (de la prestación del servicio a la política pública) y horizontalmente (alineamiento entre todas las instituciones) y con ello dar

inspiran este cambio en la justicia penal.

Aplicación del Nuevo Código Procesal Penal de Tacna, abril de 2010, en comparación con el informe de Resultados de la Aplicación del Código Procesal Penal del MP del mismo año para el Distrito de Tacna.

26


Ilustración 7: Lógica de un sistema de seguimiento y mejora para el CPP / Fuente:

Elaboración propia

Así pues, se hace evidente la necesidad de que el modelo de gobierno actual se fortalezca en su capacidad de monitoreo y evaluación disponiendo de: Instrumentos

que

le

permitan

robustecer

su

planificación

y

gestión

interinstitucional, a fin de poder responder de manera pertinente, coherente, efectiva y eficaz a las demandas ciudadanas por una justicia más pronta, efectiva y accesible Mecanismos institucionalizados para involucrarse en un proceso sistémico de mejora continua y de fortalecimiento de los procesos de toma de decisiones a nivel nacional y distrital, con el fin de optimizar, priorizar y reorientar, en su caso, la intervención pública en materia de justicia penal. En este sentido, es importante trabajar hacia una herramienta común que ofrezca información relevante relacionada con la implantación del CPP y que por tanto facilite su control y seguimiento así como la posterior toma de decisiones para la consecución de los objetivos establecidos. Contar con un sistema horizontal y compartido de estas características será un gran avance para valorar, priorizar y definir las intervenciones necesarias para la mejora del servicio, sino como primer paso hacia la interoperabilidad y articulación entre sistemas de información de justicia. Sin duda un gran desafío para sistema del CPP que requerirá de la activa participación de los operadores de justica, pero que permitirá fortalecer no sólo su capacidad de planificación, priorización, presupuestación, e intervención sino la de la CEICPP como ente rector de la reforma. Al respecto es importante mencionar que con el fin de asegurar una conexión entre la buena marcha de la reforma y la correcta asignación de recursos, un gran valor del sistema de monitoreo deberá ser el alineamiento de los productos esperados en los ejercicios de presupuestación (de acuerdo con los proyectos presupuestales presentados al MEF por los operadores para la entrada en vigencia del Código) de manera que se pueda intervenir presupuestariamente priorizando las necesidades reales de recursos de acuerdo al desempeño

27


y carga procesal no sólo de cada operador sino también en función de las necesidades de cada distrito judicial. Finalmente, y complementando la necesidad de disponer de un sistema de seguimiento y evaluación cuantitativo de la reforma (desempeño en base a indicadores de negocio del proceso penal) el modelo de gobierno debe también ser capaz de asegurar dos líneas de acción complementarias y con valor cualitativo y de gestión, hasta la fecha no abordadas de manera sistemática y específica para las necesidades de la reforma y más bien dependientes de los esfuerzos y mecanismos dispuestos por cada operador de forma independiente: Control de gestión desde una perspectiva de conjunto, en cuanto a metodologías y procesos de trabajo procesal, planificación y gestión de recursos y medios (logística), manejo procesos de soporte (como los archivos, notificaciones, servicios de atención al ciudadano), producción estadística, flujo de información, dentro de otros elementos de la marcha cotidiana del CPP. Es deseable que el modelo de gobierno en su conjunto defina estándares mínimos de gestión, basados en lineamientos contrastados de calidad en los servicios de justicia y metodologías marco adaptables a las necesidades de cada distrito judicial que brinden homogeneidad y herramientas consistentes de mejora continua en la prestación de servicios en el territorio nacional. Contar con estos estándares base permitiría adicionalmente realizar por ejemplo ejercicios anuales de

permitan identificar de manera permanente puntos críticos y áreas de mejora y focalizar los esfuerzos de las instituciones para potenciar el impacto sistémico de los servicios de justicia. Para hacer posible este tipo de iniciativas será necesario revisar en detalle los mecanismos institucionales existentes en este ámbito, por lo general no diseñados de manera específica para las necesidades de la reforma penal

29

(sistemas de

control interno, modelos de productividad e incentivos, estándares o lineamientos de gestión de cada operador

expediente fiscal y judicial, notificaciones, etc.) de

manera que se viabilice un sistema único, alineado y pensado para responder a los requerimientos de una justicia más eficaz y eficiente bajo el nuevo modelo procesal penal

30

29

Especial mención merecen los sistemas de control interno, que según se ha manifestado por muchos de los agentes entrevistados no están pensados bajo la lógica del NCPP ni en su caso de la propia liquidación de casos. También los modelos de medición de productividad, como el existente en el MP que, de acuerdo a lo encontrado, se concentra en sin contemplar aspectos importantes como la complejidad de los asuntos, y 30

En este sentido, vale la pena revisar iniciativas como el Sistema de Gestión de la Calidad o el Sistema de Inspección de Servicios de la Oficina Judicial de España, bajo los cuales se establecen las pautas metodológicas de gestión de las nuevas oficinas judiciales en el territorio nacional así como los mecanismos para verificar su buena marcha y establecer procesos de mejoramiento. Ver más en: http://oficinajudicial.justicia.es/portaloj

28


Planificación y mejoramiento de la provisión de servicios con visión de ciudadano. Por su parte, no se ha identificado iniciativa alguna destinada a medir y evaluar la satisfacción ciudadana con los servicios de justicia penal bajo el CPP, que haga posible retroalimentar la gestión ya no sólo desde una perspectiva institucional sino bajo los requerimientos ciudadanos por una mejor justicia penal. Definir mecanismos institucionalizados de medición de la satisfacción, inmersos por ejemplo bajo un sistema de gestión de la calidad o de inspección de servicios como el descrito anteriormente, así como contar con la participación de agentes implicados (ciudadanos, abogados, peritos, etc.) en la toma de decisiones de mejora31 es sin duda una tarea pendiente del CPP y una oportunidad para que el ciudadano se involucre en la mejora de los servicios de justicia.

2.2.4

Conclusiones

A partir de las consideraciones planteadas en rel fortalecer las capacidades del modelo de gobierno actual del CPP, a continuación se resumen las principales conclusiones identificadas: 1. Si bien las atribuciones generales de las diferentes instancias que conforman la arquitectura institucional están definidas en instrumentos con fuerza normativa, aún se presentan algunas dificultades en cuanto al alcance de su ejecución, especialmente reflejadas en la relación entre los ETIs, la ST y la dinámica territorial con las CDIs. Se precisa por un lado, valorar la pertinencia de aclarar normativamente estos alcances en la línea de las consideraciones anteriormente presentadas, pero muy especialmente, concretar las funciones mediante la definición de procesos, metodologías y mecanismos de interrelación entre operadores a lo largo de todo el ciclo de vida de la aplicación del CPP: conformar así un modelo de gobierno documentado, compartido y ejecutado por todos los agentes involucrados; y como no podría ser de otra manera, este modelo debe necesariamente alinearse con el presupuesto con enfoque a resultados para la gestión de las implementaciones restantes y la presupuestación anual de los distritos con vigencia del CPP. 2. El modelo de gobierno y en especial la CEICPP necesita herramientas de incentivo para el trabajo conjunto Para conseguir un mayor nivel de coordinación en la implementación no sólo es e necesario que la CEICPP tenga facultades para incidir en la vinculación del presupuesto a la consecución de objetivos y

31

Por ejemplo a través de Grupos de Mejora institucionalizados con participación de clientes y operadores. Esta línea de iniciativas se trabajará con mayor detalle en las propuestas de implementación para los Distritos de Lima, Lima Norte, Lima Sur y Callao.

29


resultados compartidos. Una vía para conseguirlo es redefinir los productos del enfoque de presupuesto por

un conjunto de productos compartidos y aprobados por la propia Comisión. 3. Se necesita en los distritos judiciales En especial en relación al papel de las CDIs y los ETIs en los distritos judiciales con CPP vigente que si bien inicialmente han desempeñado con activismo las acciones previstas para el despliegue, su papel ha perdido trascendencia y dinámica operativa tratándose de seguimiento, evaluación y mejora continua de la gestión del CPP. De hecho, puede ser interesante valorar incluso un papel permanente y no transitorio (1 año después de la entrada en vigencia del último DJ) de las CDIs como estructuras competentes para manejar un posible y futuro Sistema de Gestión de la Calidad del CPP bajo el cual se homogeneice la gestión y sea posible compartir e intercambiar experiencias y mejores prácticas entre distritos judiciales. 4. El monitoreo y la evaluación de la reforma debe confluir en un sistema paraguas que alinee los esfuerzos institucionales para el análisis de avances y resultados alcanzados y la mejora continua de los servicios de justicia Debe definirse y aprobarse formalmente un modelo sistemático y sostenido de medición del desempeño de la justicia penal con el CPP basado en indicadores compartidos y validados, en el que necesariamente todas las instituciones deben participar de manera activa. Más allá de monitorear los avances del desempeño del CPP cuantitativamente, se requiere un modelo de gestión de la calidad coordinado interinstitucionalmente y desde el nivel nacional, que a partir de estándares mínimos, adaptables a la realidad de cada distrito judicial permita asegurar metodologías de gestión optimizadas y compartidas por todos los operadores.

de la reforma.

30


2.3 2.3.1

Análisis de los procesos de descarga y liquidación Introducción

Revisar la implementación de la reforma procesal penal hace necesario analizar de manera integral tanto las estrategias, acciones y metodologías de puesta en marcha del Nuevo Sistema Penal como aquellas destinadas a manejar la carga procesal (ex ante y ex post) bajo las disposiciones del régimen penal anterior. Es decir, una estrategia integral de reforma penal debe abordar acciones planificadas y consistentes en los períodos previo, durante y posterior a la implementación permitiendo una

Dentro de este contexto, y para efectos del presente análisis, se entiende por aquellos mecanismos, estructuras, metodologías, puestos en marcha con carácter previo al arranque del nuevo sistema en un determinado DJ, y cuyo objetivo es reducir la pendencia de asuntos de los órganos de justicia, para con ello limitar al máximo el número de procesos regidos por el C.P de 1940, para el momento de entrada en vigencia del CPP. Ejemplo de estos mecanismos puede ser la creación de órganos transitorios de descarga

Por su parte, la liquidación alude a la gestión de casos tramitados bajo el sistema antiguo, que una vez puesto en marcha el nuevo Sistema, deben continuar siendo asumidos por la Administración de Justicia, bajo las disposiciones del régimen anterior. Es decir, son aquellos asuntos que no se adecuarán al nuevo modelo, y por tanto deberán continuar la tramitación procesal de acuerdo con la fase procesal en la que se encontraban al momento de entrada en vigencia el CPP. El presente apartado recoge una revisión de los mecanismos y estrategias de descarga y liquidación que se han puesto en marcha en los DJ analizados, así como los resultados alcanzados en estos ámbitos desde el comienzo de la aplicación del CPP en cada uno de ellos. De acuerdo con los ámbitos de análisis definidos, se presenta una reseña cuantitativa de resultados de estos procesos,

32

así como una revisión de la historia y situación actual desde el

punto de vista normativo (normas adoptadas para abordar los procesos de descarga y liquidación), organizacional (estructuras definidas y su evolución a lo largo del tiempo), de gestión (los procesos y modelos de gestión desarrollados para llevar a la práctica las acciones definidas) o de coordinación interinstitucional para llevar a cabo estas estrategias. Así mismo, y a partir de dichos hallazgos se plantean una serie de conclusiones y recomendaciones que permitan orientar las acciones de los ejes estratégicos de descarga y liquidación en el marco del Plan Estratégico de Implementación del CPP en los distritos judiciales de Lima, Lima Norte, Lima Sur y Callao, objeto del presente proyecto.

32

En concreto en materia de liquidación dado que no existe estadística sobre los procesos de descarga procesal previa a la implementación.

31


2.3.2

La voz de la Organización: percepción actual sobre descarga y

liquidación La percepción general de los diferentes agentes entrevistados sobre cómo ha sido el proceso de descarga procesal -previa entrada en vigencia del CPP- y la planificación y gestión de los procesos en liquidación, converge hacia una idea común: el proceso de transición ha sido el en el conjunto de acciones dispuestas durante la implementación, lo cual, como se verá más adelante, ha llevado a disfunciones e ineficiencias en la asignación y distribución de recursos no solo en el momento de arranque del sistema sino a lo largo de los años de implementación. Sin duda, en opinión de agentes tanto que han vivido la liquidación en los DJ implementados como del personal en los DJ de Lima, Lima Norte, Lima Sur y Callao, uno de los retos críticos para asegurar el éxito de la implementación en estos distritos judiciales de alta carga y complejidad, será una correcta y anticipada gestión y proyección de los esfuerzos y

a la carga cero.

presentan a continuación:

La descarga procesal

Nunca hubo un proceso de descarga formal ni coordinado entre el MP y el PJ. Se entendió como descarga el haber

No entiendo lo que es descarga. No hubo proceso de descarga y se entendió por descarga lo que trabajaría como liquidación

identificado la situación actual de todos los casos que llevábamos y proceder de

Si hubiéramos hecho un buen

Para descargar se necesitan criterios

diagnóstico de la carga procesal se hubiera

claros, determinar metodologías y destinar

podido dimensionar mejor la necesidad de

recursos. Nunca se planteó proponer objetivos

recursos para descargar, liquidar y pasar a

de producción. Hay que crear estándares de

carga cero. En la práctica se están convirtiendo

producción en las estructuras y evaluarlos.

ahora órganos no porque acababa la carga sino

Ahora se propone un objetivo de 600 casos /

porque se

año. ¿Pero cómo aplicar la misma regla de producción a todos los juzgados y distritos judiciales cuando la entrada de casos es tan

La liquidación

32


..No ha habido estrategias coordinadas de

Hoy más de la mitad de los procesos por

liquidación. En el MP vamos recibiendo carga

cerrar son de reos ausentes o contumaces.

del PJ pero no sabemos como planificarlo. Si

Estos procesos seguirán arrastrándose como

supiéramos cuánta carga queda podríamos

carga. Debería definirse una estrategia conjunta

planificar mejor el tiempo que nos llevará

con PNP para resolver estos casos

terminar con los procesos en liquidaci

No tuvimos unos criterios únicos de

verlo a

liquidación, ni de segmentación. Lo hicimos conforme estaba el estado de trámite: seguir

hacer yo recomendaría: 1 .No adecuar, entrar con carga cero.

adelante. 2. Sincerar la información entre PNP, MP y Cada uno de nosotros elaboró su propia

PJ: ¿cuánta carga realmente tenemos?

estrategia. Yo resolví inventariar los procesos e identificar y separar los prescritos o próximos a

3. Reducir con el suficiente tiempo la carga

ello, los en reserva y el resto. Encontramos

procesal y los casos en giro. Hubiéramos

muchos procesos prescritos, cuando ya el CPP

necesitado como mínimo 8 meses de

Deberíamos tener unidad de criterio

a implementación del CPP no fue de la

para aplicar figuras del CPP a la

mano con un estudio de impacto en

liquidación de casos. Tenemos una

atención a la carga procesal, no hubo

oportunidad y no la estamos aprovechando

capacitación, no se tuvo criterio para la

para hacer más eficaz y eficiente el proceso

asignación de cargos al personal. En el MP se

de liquidación. Ejemplo de ello es ampliar la

designaron fiscales un día antes, a los que

aplicación del principio de oportunidad, usar

pudieron captar. El grueso de trabajadores,

las terminaciones anticipadas o la

defensores y abogados no eran de la

metodología de audiencias

especialidad. Se crearon órganos sin

de la

La estadística no mide el trabajo que se

conversión. En liquidación la carga nunca termina

tiene en liquidación. Se valora sólo el

Los órganos fueron creados como

proceso terminado. En penal hay a veces 20

provisionales, empero, ahora son

procesados, pero aquí si no sentencias a los

permanentes

20 no te cuenta como producción. Debería ser por actividad. No se arroja la realidad y nos

liquidación trabajamos con la lógica antigua. No se acordó nada y si ha habido algo es simplemente para el cumplimiento mínimo de plazos Ilustración 8: Opiniones de los operadores de descarga y liquidación / Fuente: entrevistas operativas de trabajo de campo

33


2.3.3

La liquidación en cifras

En el presente apartado se presenta un análisis de los DJ visitados desde una perspectiva cuantitativa33. Se trata de reseñar cómo las diferentes estrategias empleadas (distribución de

carga atendida, número de OOJJ, y en la carga procesal que compone fundamentalmente la liquidación de casos. Valga resaltar que dada la ausencia de información en los distritos judiciales sobre datos asociados a estrategias de descarga judicial con carácter previo a la reforma, el apartado se centra en realizar una revisión global de la evolución de la liquidación en cifras. Tomando en consideración que el manejo de la carga procesal una vez formalizada la denuncia dentro del Código de Procedimientos Penales recae eminentemente sobre los órganos del Poder Judicial, como quiera que es el juez quien instruye la causa decide sobre la misma, bajo las prescripciones del sistema inquisitivo, a partir de la información recogida durante el trabajo de campo, se toma como principal fuente de datos la información proporcionada por el Poder Judicial en las diferentes Cortes visitadas. Además esta información es la que describe más detalladamente las características de la carga procesal durante el proceso de liquidación. En consistencia con lo anterior, el apartado de análisis de cifras se centra fundamentalmente en la actividad de liquidación y especialmente aquella desarrollada por parte del Poder Judicial a través de sus juzgados y salas liquidadoras o en su caso, juzgados y salas mixtas con funciones penales liquidadoras, analizando: a. La carga de asuntos entendida como los ingresos de casos recibidos por cada DJ mas los asuntos acumulados de períodos anteriores, menos los egresos. En este sentido es necesario tener en cuenta que se pueden producir de 4 formas principalmente: Por derivación por parte de la PNP. Por la carga pendiente o atrasada de los meses anteriores a la incorporación del CPP: se trata de la carga más voluminosa que en primera instancia todos los OOJJ definidos como órganos liquidadores reciben. Por la entrada de expedientes por parte del Ministerio Público. Aquellos casos no son adecuados para formar parte del CPP, deben ser remitidos a los juzgados liquidadores para que se realice el trámite, tal y como viene dispuesto por la LEY 34

Nº 28994 . Por último, por el traslado de expedientes por parte de otros OOJJ. Esta situación se produce en aquellos casos en los que un juzgado tiene una carga baja de

33

Se toman de referencia los 4 DJ visitados en los que se ha desplegado el NCPP para todos los delitos, esto es Huaura, La Libertad, Tacna y Arequipa. 34 Salvo durante los primeros 10 meses en Huaura.

34


expedientes o se ha considerado prioritario que deba apoyar a la estructura del CPP. En estas situaciones se suele derivar la carga de expedientes del Código de Procedimientos Penales de 1940 a otros Juzgados liquidadores (suponiendo para estos un aumento de su carga) b. Junto a los ingresos se muestra la producción o egresos de los OOJJ; es decir el ritmo a través del cual los juzgados finalizan los casos que tienen asignados. Dentro de los mismos, si bien por falta de datos estadísticos en los distritos judiciales visitados, no ha sido posible obtener desagregación por tipo de proceso (sumario / ordinario) o por tipo de delito, resulta interesante la siguiente clasificación de casos abiertos, en función del estado en el que se encuentra; se puede evaluar la cercanía del mismo a la futura producción o finalización. Casos en reserva: aquello en los que el acusado se encuentra contumaz o ausente. Hasta que dicha persona no sea capturada y procesada no podrá continuarse con la tramitación del caso. Los procesos en trámite: aquellos que son o deberán ser estudiados por el Órgano Judicial. Resultado del mismo podrá considerarse los acusados no culpables o definir una condena. Procesos en ejecución: aquellos en los que ha habido un culpable juzgado y se encuentra cumpliendo la correspondiente condena. Hasta que dicha condena no finalice, se considera que este caso se encuentra abierto. En el momento que finalice, pasará automáticamente a ser parte de la producción del OOJJ. c.

Por último se describe el número de órganos jurisdiccionales que, año a año se han definido dentro de cada DJ para realizar la liquidación y cómo ha ido evolucionando la estructura en relación a la reducción de carga procesal liquidadora.

Vale la pena resaltar que la estadística de liquidación no refleja una carga muy elevada de trabajo que se lleva en juzgados y salas de liquidación, especialmente aquella derivada de casos con múltiples imputados en el que hasta la última sentencia no se computa como

una importante inversión en tiempo y recursos tanto para los jueces y magistrados como para el personal de apoyo judicial. Los datos que se presentan aquí por tanto, reflejan el flujo de carga y egresos de acuerdo a la estructura de datos recogida por el Poder Judicial, que no obstante consideramos relevante revisar de cara a contar con información más exacta sobre el trabajo real de los órganos jurisdiccionales de liquidación.

2.3.3.1 Distrito judicial de Huaura Huaura fue el primer distrito judicial en implementar el CPP en el mes junio de 2006. Para la liquidación, tal y como establecía el artículo 18º del Decreto Legislativo nº 958 se dispuso la adecuación de los expedientes al CPP, fundamentalmente de todos aquellos que no se

35


encontrasen en etapa de juicio oral. Es decir, buena parte del inventario correspondiente al Código de Procedimientos Penales de 1940 en disposición del PJ, era revisado y remitido al MP para que este procediera a la investigación bajo el CPP. Esta situación se modificó en abril de 2007 con la LEY Nº 28994 prescribiendo no adecuar las denuncias que se encontraran al momento de entrada en vigencia del CPPP dentro de la etapa de investigación. Así, durante este periodo (entre junio de 2006 y abril de 2007) se puede apreciar un importante descenso en el número de expedientes por parte del Poder Judicial. Estos expedientes fueron remitidos al Ministerio Público para su adecuación. A partir de entonces, el Poder Judicial tuvo que proceder a desarrollar el proceso de liquidación tal y como se realiza en la actualidad. En cuanto a la evolución de la carga de liquidación de casos en Huaura se observa que pasado el primer año en el que los casos pasaron al MP para su adecuación, el ritmo de liquidación ha bajado paulatinamente con un pico de carga en el año 2010 generado por una entrada de más de 1000 casos en liquidación, hasta quedar en el año 2012 con 944 casos abiertos, principalmente en reserva y liquidación. Así mismo, el aumento de carga en dicho año mantiene relación con la eliminación de uno de los órganos liquidadores, repartiéndose la carga en los tres restantes en dicho año. En cuanto a la Sala se observa un aumento de carga en el año 2007, a partir del cual ha venido descendiendo hasta el año 2009, en el que la Sala Penal Liquidadora se convierte en Sala mixta Transitoria, reportándose según la estadística del Poder Judicial una carga mínima por liquidar. El número de órganos se ha mantenido estable hasta 2009 (con continuas prórrogas de los órganos transitorios) año en el que Huaura quedó con 1 solo Juzgado liquidador. En la actualidad quedan 3 órganos mixtos liquidadores: 1 en Huaura, 1 en Oyón y 1 en Cajatambo.

Ilustración 9 Evolución de la carga de liquidación de juzgados y salas en el DJ de Huaura / Fuente: elaboración propia a partir de datos proporcionados por la Corte Superior de Huaura. Incluye información de Huacho, Huaral, Barranca, Cajatambo y Oyón

36


En cuanto a las características de la carga procesal de liquidación de los juzgados se observa una alta participación de procesos en ejecución y una línea de evolución más o menos estable de procesos en reserva, mientras los expedientes en trámite han ido reduciéndose considerablemente hasta un rango mínimo en el año 2012.

Ilustración 10: Evolución de carga de liquidación de juzgados y salas en Huaura por tipología de trámite / Fuente: elaboración propia a partir de datos proporcionados por la Corte Superior de Huaura. Incluye información de Huacho, Huaral, Barranca, Cajatambo y Oyón

En materia de resolución de casos, tanto en juzgados como en sala se observa una dinámica mucho más alta en los primeros años de implementación muy probablemente derivada, según se observó en las entrevistas de campo, de la depuración de casos realizada (incluyendo prescripción de casos y entendiendo que este saneamiento no se hizo con carácter previo a la reforma). Al ir reduciéndose la carga con el paso de los años, el nivel de resolución desciende hasta el año 2012 en el que se han resuelto menos de 10 casos entre Huaura y Cajatambo.

Ilustración 11: Evolución de la resolución de liquidación de juzgados y salas en el DJ de Huaura según tipología de trámite / Fuente: elaboración propia a partir de datos proporcionados por la Corte Superior de Huaura. Incluye información de Huacho, Huaral, Barranca, Cajatambo y Oyón

En la actualidad y sólo tras más de 6 años de vigencia del Código Huaura ha liquidado el 88% de su carga procesal inicial y cuenta con una carga en giro de 944 casos en juzgados de los cuales: 261 están en reserva, 632 son ejecuciones y 51 se encuentran en trámite.

37


Ilustración 12: Carga actual de liquidación según tipología de caso en Huaura: juzgados / Fuente: elaboración propia a partir de datos proporcionados por la Corte Superior de Huaura. Incluye información de Huacho, Huaral, Barranca, Cajatambo y Oyón

Distrito judicial de La Libertad Tal y como se ha comentado anteriormente, a partir de abril de 2007 con la LEY Nº 28994 se estableció que sólo se adecuarían las denuncias dentro de la etapa de investigación. Por lo tanto, para la implementación del CPP en La Libertad, que comenzó en abril de 2007 se aplicó esta ley, aplicándose una metodología totalmente diferente a la realizada para el distrito judicial de Huaura. Lo anterior implica que fue a partir del despliegue en la Libertad que la adecuación de asuntos se limitó al máximo derivando al eje liquidación una proporción considerablemente mayor de asuntos que lo planteado para el distrito de Huaura. Debido a lo anterior, el arranque de la liquidación en la Libertad se dio con un dimensionamiento considerable de órganos (23) y una carga elevada de asuntos a liquidar desde 2007, que para 2008 prácticamente se duplicaron hasta alcanzar 37.000 asuntos. Lo anterior sugiere una elevada recepción de carga en 2008, probablemente no contemplada al inicio y que como se verá constituye en buena parte asuntos en liquidación. Así, para una carga inicial estimada de unos 21.000 expedientes, se habilitaron 23 juzgados liquidadores y 4 salas penales liquidadoras además de una sala mixta en Sanchez Carrión. Estos órganos se repartieron por la provincia entre Sanchez Carrión, Gran Chimu, Pacasmayo, Otuzco, Chepen, Pataz, Viru y Ascope, aunque el núcleo principal se centró en la capital, Trujillo, que centralizó 9 juzgados penales liquidadores y las 4 salas penales. Durante los dos primeros años, se mantuvo la dispersión de los juzgados liquidadores y en el momento en el que descendió la carga de las provincias, se procedió a concentrar la liquidación en Trujillo. De este modo, a partir de 2010, salvo algunos juzgados mixtos en

38


provincias (menos de 500 casos), toda la liquidación quedó centralizada en Trujillo.

35

En cuanto a los órganos judiciales, como se verá en el apartado de organización del presente documento, éstos tuvieron un refuerzo en 2008 derivado de la alta carga procesal recibida, con un pico importante en dicho año en cuanto a producción; entre 2008 y 2009 el número de órganos decrece casi en un 30%, reduciéndose a partir de entonces paulatinamente hasta la actualidad, existiendo a Juzgado Penal Liquidador y 1 Juzgado Mixto liquidador en Trujillo y 1 Juzgado Mixto en Viru.

Ilustración 13 Evolución de la carga de liquidación de juzgados y salas en el DJ de La Libertad / Fuente: elaboración propia a partir de datos proporcionados por el Poder Judicial

En relación a las características de la carga procesal de liquidación de los juzgados se observa una reducción progresiva de los asuntos en giro y un pico importante de los asuntos en ejecución que explican el alto ascenso de casos en el año 2008. En términos generales se presenta una alta participación de procesos en ejecución en relación a aquellos en giro y en reserva. Estos dos últimos han ido reduciéndose considerablemente hasta un rango mínimo en el año 2012. En sala se observa una mayor proporción de asuntos en reserva (según lo comentado en el trabajo de campo, fundamentalmente ordinarios) y una mínima parte de expedientes en liquidación.

35

En el año 2012, dos juzgados de provincia (uno civil en Sánchez Carrión y otro mixto en Otuzco) resolvieron casos en liquidación.

39


Ilustración 14 Evolución de la resolución de liquidación de juzgados y salas en el DJ de La Libertad según tipología de trámite / Fuente: elaboración propia a partir de datos proporcionados por el Poder Judicial

De esta manera, a día de hoy, siendo el primer distrito en aplicar la metodología de la Ley Nº 28994, tras más de 6 años de vigencia del Código La Libertad ha liquidado el 90% de su carga procesal inicial y cuenta con una carga en giro de 4620 casos en juzgados de los cuales: 457 están en reserva, 1599 son ejecuciones y 414 se encuentran en trámite.

Ilustración 15 Carga actual de liquidación según tipología de caso en La Libertad: juzgados / Fuente: elaboración propia a partir de datos proporcionados por el Poder Judicial

2.3.3.2 Distrito judicial de Tacna El distrito judicial de Tacna implementó el CPP en abril de 2008 con 3 Juzgados Penales Liquidadores y 2 Salas Penales Liquidadoras y una carga de arranque de 8.787 casos. Debido al tamaño del distrito judicial, todos estos OOJJ se concentraron en la capital, Tacna, evitando la formación de juzgados mixtos que compartan la actividad de liquidación penal con otras materias, como el derecho civil o de familia, o juzgados en los cuales se trate los dos códigos penales al mismo tiempo. Tal y como se puede apreciar en la evolución de la composición de OOJJ, tras formar 3 juzgados penales liquidadores en el primer año, se procedió en el siguiente a constituir una cuarta dependencia, debido a la excesiva carga de casos del 3er juzgado penal liquidador, lo cual permitió una resolución de casos importante (reducción de carga de 8.787 a 3.757) que no

40


obstante se vio afectada en 2010 por la entrada de más de 600 nuevos casos de ejecución y el er

aumento de más de tres veces la carga del 1 Juzgado Transitorio de Liquidación. Así, en el tercer año (2010), se volvió a la estructura de 3 OOJJ para pasar en el cuarto y quinto año a un solo juzgado penal liquidador. Este, en la actualidad y desde el 2011 soporta una carga elevada de casos para un único órgano mixto, en su mayoría como se verá, de casos en reserva y en ejecución. Por comparación, como se ha visto, Tacna dispone de 3 órganos jurisdiccionales para el manejo de una carga de 944 casos en giro.

Ilustración 16: Evolución de la carga de liquidación de juzgados y salas en el DJ de Tacna / Fuente: elaboración propia a partir de datos proporcionados por la Corte Superior de Tacna.

En cuanto a las características de la carga procesal de liquidación de los juzgados se observa una alta participación inicial de procesos en trámite que con algunos picos probablemente surgidos de asuntos provenientes del MP, poco a poco han ido reduciéndose hasta el año 2012. Las ejecuciones tuvieron un aumento considerable en el 2010 y que han podido reducirse en los últimos dos años, constituyendo a día de hoy la principal fuente de carga para el juzgado existente.

Ilustración 17: Evolución de la carga de liquidación de juzgados y salas en el DJ de Tacna según tipología de trámite / Fuente: elaboración propia a partir de datos proporcionados por la Corte Superior de Tacna.

La resolución o producción en Tacna ha tenido un fuerte impulso en los primeros años afectada en 2010 por la entrada de casos para ejecución, mientras el ritmo de resolución ha ido descendiendo tanto en juzgados como en sala, hasta llegar a 2012 con menos de 600 casos

41


resueltos en el año.

Ilustración 18: Evolución de la resolución de liquidación de juzgados y salas en el DJ de Tacna según tipología de trámite / Fuente: elaboración propia a partir de datos proporcionados por la Corte Superior de Tacna.

Actualmente, después de 4 años del comienzo de la liquidación de asuntos, Tacna ha liquidado el 92% de su carga procesal inicial y cuenta con una carga en giro de juzgados de 895 casos de los cuales: 240 están en reserva, 623 en ejecución y 32 se encuentran en trámite.

Ilustración 19: Carga actual de liquidación según tipología de caso en Tacna: juzgados / Fuente: elaboración propia a partir de datos proporcionados por la Corte Superior de Tacna.

2.3.3.3 Distrito judicial de Arequipa Por último, el distrito judicial de Arequipa comenzó a la implementación del CPP octubre de 2008. Así partió de una carga procesal de aproximadamente 18.000 casos, de los cuales casi 3.000 correspondían a la sala penal liquidadora. Para ello, se establecieron inicialmente 9 juzgados penales liquidadores (7 en Arequipa, 1 en Camana y 1 en Cayoma) junto a 4 salas penales en Arequipa. Cabe señalar que esta organización inicial ha ido variando a lo largo del tiempo a partir de la entrada en vigencia del CPP, designando juzgados liquidadores en provincias con carácter

42


mixto o asignando a los juzgados unipersonales funciones de liquidación (p.e. en Islay). Así mismo se aclara que este número de órganos corresponde a aquellos en los que la estadística del distrito judicial arroja carga procesal de liquidación. Por otro lado, en la adaptación o reducción de los OOJJ en función de la disminución de la carga procesal se está concentrado poco a poco en la capital, manteniendo juzgados mixtos en las provincias para terminar de liquidar la carga restante. En cuanto a la evolución de la carga procesal en juzgados se observa un impacto importante de la producción en el año 2010 con 1 órgano adicional que permitió reducir la carga en más de un 40% en 1 año. En sala se observa un aumento considerable pasado el primer año y un ritmo de reducción progresivo hasta llegar al 2012 con 1.137 casos en giro.

Ilustración 20: Evolución de la carga de liquidación de juzgados y salas en el DJ de Arequipa / Fuente: elaboración propia a partir de datos proporcionados por la Corte Superior de Arequipa

En relación a las características de la carga procesal de liquidación de los juzgados se observa una alta participación inicial tanto de procesos en trámite como de ejecuciones, mientras los casos en reserva han tenido un aumento importante al inicio (probablemente por el inventario realizado que arrojó una mejor clasificación de asuntos) que se ha mantenido mas o menos estable en el tiempo, por la dificultades de cierre de este tipo de asuntos. En sala se observa un arranque con una carga principalmente de expedientes en trámite que ha presentado un descenso considerable a partir del año 2010, después del cual se suprimió la 3ª Sala Penal Liquidadora de Arequipa.

Ilustración 21: Evolución de la carga de liquidación de juzgados y salas en el DJ de Arequipa según tipología de trámite / Fuente: elaboración propia a partir de datos proporcionados por la Corte Superior de Arequipa

43


La resolución o producción en Arequipa muestra un pico importante en 2009 derivado de una estrategia de producción en la que se dispusieron abogados ad hoc para el apoyo a la liquidación, luego de lo cual tanto en juzgados como en sala disminuyendo progresivamente de acuerdo a la reducción de la carga, hasta una producción de alrededor de 1000 casos en 2012 en juzgados y 500 en 2012.

Ilustración 22: Evolución de la resolución de liquidación de juzgados y salas en el DJ de Arequipa según tipología de trámite / Fuente: elaboración propia a partir de datos proporcionados por la Corte Superior de Arequipa.

Actualmente, después de más 4 años del comienzo de la liquidación de asuntos, Arequipa ha liquidado el 63% de su carga procesal inicial y cuenta con una carga en giro de juzgados de 5.574 casos de los cuales: 770 están en reserva, 2.410 son ejecuciones y 2.457 se encuentran en trámite. En Sala actualmente se tiene una carga total de 1.137 casos de los cuales: 267 están en reserva, 829 en trámite y 41 en ejecución. De esta forma, en proporción, la carga procesal actual de juzgados se divide principalmente entre casos en trámite y en ejecución como se muestra a continuación:

Ilustración 23: Carga actual de liquidación de juzgados según tipología de caso en Arequipa. / Fuente: elaboración propia a partir de datos proporcionados por la Corte Superior de Arequipa.

En cuanto a la proporción de asuntos en Sala, destacan especialmente los casos en trámite alcanzando un 73% de la carga actual. Al respecto vale la pena mencionar, que si bien la suma

44


total de ejecuciones y la proporción en relación al resto de carga pareciera menor, ésta trae

consideración para el seguimiento, monitoreo y decisiones de dimensionamiento de los OOJJ.

Ilustración 24: Carga actual de salas liquidadoras según tipología de caso en Arequipa. / Fuente: elaboración propia a partir de datos proporcionados por la Corte Superior de Arequipa.

A diferencia de los distritos judiciales de Tacna o Huaura, Arequipa aún cuenta con una alta carga de liquidación en trámite que seguramente requerirá de unos años más para culminar con el proceso liquidatorio.

2.3.3.4 Comparativo de la liquidación por distritos judiciales Comparativamente se puede observar que en términos generales los procesos de liquidación no responden a una unidad de criterio en cuanto al dimensionamiento y planificación de la organización judicial en relación a la carga procesal, producto de lo cual: La tasa media de carga por juzgado varía considerablemente en los diferentes distritos judiciales encontrando por ejemplo en un año como el 2010 que mientras en Huaura soportaron una carga media por juzgado de 4.579 asuntos en Arequipa la estadística refleja para el mismo año una carga de 1.847 asuntos. En todos los distritos judiciales analizados se ha requerido de adaptaciones organizativas a lo largo del tiempo, especialmente prórrogas o disposición de organismos adicionales para la liquidación de asuntos sobre todo manifiesto en el segundo año de liquidación, como en el caso de Tacna y Arequipa.

45


Ilustración 25: Carga media por juzgado, distrito judicial y año / Fuente: elaboración propia a partir de datos proporcionados por las Cortes Superiores

El comportamiento es similar en cuanto a las salas liquidadoras encontrándose una alta disparidad de carga media por sala entre distritos judiciales y entre los años de mantenimiento del sistema de liquidación, como se muestra en el gráfico a continuación:

Ilustración 26: Carga media por sala, distrito judicial y año / Fuente: elaboración propia a partir de datos proporcionados por las Cortes Superiores

En cuanto al ritmo de liquidación desde la entrada en vigencia hasta la situación actual se evidencia también que hay disparidad en cuanto al ritmo de tiempo necesario hasta contar con una carga manejable, esencialmente compuesta por ejecuciones y procesos en reserva, sólo momento en el cual puede pensarse en un replanteamiento del sistema para que todos los órganos puedan entrar bajo el régimen del CPP y apoyar en la carga cero que, como se verá,

46


viene presentando un aumento progresivo de carga y requiere refuerzo en especial para la gestión de audiencias en el Poder Judicial. El ritmo de liquidación encontrado en los diferentes distritos judiciales se presenta en la siguiente tabla resumen: Distrito

Años de vigencia

Carga en el primer año

Órganos de arranque

Reducción

Judicial

(hasta 2012)

(salas y juzgados)

(salas y juzg.)

porcentual a 2012

Huaura

6,6 años

7.822

5

88%

La Libertad

5,8 años

45.557

23

89%

Tacna

4,8 años

11.817

5

92%

Arequipa

4,2 años

18.177

13

64%

Tabla 2: Ritmo de liquidación en los distritos judiciales / Fuente: Elaboración propia a partir de datos proporcionados por las Cortes Superiores

Lo anterior permite evidenciar que ni la entrada de asuntos (lo anterior derivado de la descarga procesal) ni el ritmo de resolución ha sido uniforme, encontrando que por ejemplo Tacna tiene una tasa de disminución bastante alta frente a Huaura (con 1,2 años de ventaja) y Arequipa que entró con una elevada carga de más de 18.000 casos y aun requiere tiempo para acabar con los procesos de liquidación.

Por su parte, La Libertad, primer distrito que cambió la

metodología de liquidación ha reducido muy considerablemente la carga recibida en comparación por ejemplo a Huaura que inició con anterioridad y alcanzó a realizar adecuación de casos. Dentro de este contexto de comportamiento de la liquidación, en los apartados siguientes se profundiza en los diferentes aspectos cualitativos que de alguna forma arrojan pautas de entendimiento de esta evolución y resultados de los ejes de liquidación y descarga en las experiencias analizadas.

2.3.4

Análisis de gestión y operativa: procesos

Con el objetivo de analizar el trabajo y la marcha cotidiana de la gestión realizada por los diferentes distritos judiciales para la actividad de descarga y liquidación, a través del presente apartado se describen las principales medidas observadas a lo largo de la cadena de valor del proceso penal bajo el Código de 1940. Para ello, sobre el flujo normal de actividad, en el que se incorporan a todos los operadores, se analiza el proceso genérico de descarga y liquidación incorporando las acciones concretas que se han identificado dentro de cada DJ, desde el punto de vista de gestión.

47


De cara a facilitar el análisis, como herramienta de soporte se define un mapa de macroprocesos en el que, sin carácter exhaustivo, se representan grandes fases sobre las que se desarrolla este flujo cotidiano de actividad. Sobre el mismo se determinarán las áreas o elementos críticos observados en la gestión de los distritos judiciales analizados, en el desarrollo de estas etapas y concretamente en materia de liquidación. Debido a la falta de estrategias de descarga o a la poca profundidad de las mismas sobre los distritos judiciales estudiados, no se va a generar un Mapa de Macroprocesos específico para esta fase; describiendo sobre el mismo mapa se realizará el análisis de la descarga y la liquidación. Como paso previo, a continuación se describen brevemente los conceptos asociados a la actividad liquidadora, se definen los conceptos de procesos y sus tipologías. Así un área de actuación o proceso se define como el conjunto de actividades clave para dirigir y/o manejar el eje de actuación, que responden a un mismo objetivo. Según su finalidad, en términos generales pueden dividirse en: Áreas de actuación / Procesos Estratégicos: su objetivo final es la toma de decisiones con el fin de dirigir en este caso, la liquidación y descarga procesal. En este sentido, se define dirigir, planificar, ejecutar, implantar y controlar la adecuación de aquello implantado. Áreas de actuación / Procesos Clave o de Valor: Constituyen la razón de ser de del negocio y son los que aportan valora añadido al cliente/usuario/ciudadano. Áreas de actuación / Procesos de Soporte: Agrupan las principales actividades que ofrecen soporte transversal al desarrollo de la actividad principal Los procesos pueden estructurarse jerárquicamente según niveles de detalle o de agregación. En este caso, solo se va a atender a aquellos procesos que suponen el primer nivel de agregación. El nivel de detalle de los procesos, de acuerdo con el objeto del proyecto, tiene una triple finalidad: Identificar el flujo secuencial y ordenado de las fases que componen el proceso de descarga y liquidación; esto es, desde que se produce un delito hasta que se resuelve el expediente asociado. Realizar una tarea de homogeneización procedimental identificando aquellos puntos de ruptura o diferencias que se producen a la hora de realizar las actividades de cada procedimiento. Establecer aquellos puntos críticos donde se considera que no se está desarrollando una actividad o trámite de manera adecuada o la que se está realizando podría hacerse de manera más eficiente.

48


Como resultado, a continuación se presenta el mapa de procesos identificado así como los niveles de desarrollo o implementación de cada uno de ellos según se ha observado en el trabajo de campo. Dicho nivel de desarrollo permite claramente identificar aquellos procesos que efectivamente se encuentran cubiertos por la actividad actual así como los que no han sido sistemáticamente abordados, lo cual de alguna manera ha impactado en la buena marcha y ritmo de desempeño y producción de la liquidación. Así mismo, se identifican y comentan aquellos procesos parcialmente ejecutados y los que presentan bien sea buenas prácticas o puntos críticos de acuerdo a lo observado durante el trabajo de campo. Para un mejor entendimiento de la representación gráfica se utiliza la siguiente simbología:

Ilustración 27: Simbología de análisis del nivel de desarrollo de procesos de liquidación. Fuente: Elaboración propia.

Dicho lo anterior, el mapa identificado se ha dividido en las siguientes áreas de actividad:

49


2.3.4.1 Procesos Estratégicos: Dentro de los procesos estratégicos incluidos en el flujo de actividad en las fases de descarga y liquidación, se han incluido 4 macroprocesos que impactan en el desarrollo de las líneas de implementación de estas fases. Por ser de competencia de los órganos políticos y de gobierno, las consideraciones relacionadas con estos macro procesos han sido previamente tratadas en el apartado de Modelo de Gobierno. No obstante se resaltan los siguientes puntos críticos identificados: Planificación: Se trata de la actividad desarrollada por la capa directiva de los operadores (modelo de gobierno antes descrito) a través de ejercicios de predicción de necesidades que permitan programar y dimensionar la actividad y sus estructuras, evitando la improvisación. Esta actividad, cuyo liderazgo natural corresponde a las Comisiones Distritales de Implementación junto a los Equipos Técnicos de Implementación no ha recibido todo el impulso necesario ni ha sido abordada en toda su complejidad. En este sentido, y como se ha visto en los apartados anteriores, se puede comprobar cómo ha habido variaciones importantes, y en algunos casos bajo criterios no consistentes, en la dotación que los distritos judiciales han destinado a la Liquidación. Esta falta de previsión, además de afectar a la eficiencia del proceso de planificación, ha tenido un impacto importante sobre la motivación de las personas implicadas en este proceso, a través de dos posibles situaciones: a. Posible incorporación al Nuevo Código Procesal Penal, cambiando en poco plazo de tiempo a un sistema muy diferente, sin apenas procesos intermedios de adaptación. En el caso del PJ y del MP, en muchas ocasiones se ha observado que han sido los propios profesionales los que, con su propio pecunio han financiado capacitaciones específicas para mejorar su preparación en el CPP. b. Ante movimiento de equipos liquidadores al CPP, la estructura restante debía soportar toda la carga pendiente. Esto supone un gran impacto y debiera ser gestionado modularmente ya que, entre otras situaciones, hace aumentar los horizontes de planificación que internamente pudieran tener, requiere paralizar el proceso desarrollado hasta ese momento para organizar la nueva carga asumida (con impacto exponencial al no existir procedimientos de liquidación homogéneos) Fruto del trabajo de campo se resaltó cómo el continuo cambio de Jueces impacta sobre el quiebre de casos que debían comenzar de nuevo.

51


Seguimiento y control: La actividad de seguimiento recoge la función de continuo monitoreo de la actividad desempeñada por los órganos encargados de la liquidación. Esta debería acompañarse de protocolos de control que permitiera la evaluación e implementación de medidas correctoras conforme se desarrolla la actividad. Si bien en los distintos distritos judiciales visitados se mantenía cierto nivel de seguimiento de la liquidación, más bien estadístico y sin contemplar la complejidad de la carga en su totalidad, este dependía mucho de la capacidad de gestión de la dirección del Operador o del dinamismo y reuniones de la CDI. Así, se entiende que un proceso sistemático de seguimiento y control para estos efectos deberían desarrollarse bajo las siguientes premisas: a. Un modelo de reporting homogéneo que permitiera la comparabilidad histórica de la evolución de la descarga y la liquidación, sustentado en metas y objetivos periódicos definidos de manera consensuada e interinstitucional. Este modelo debería incluir; inventario de expedientes, características y segmentación del mismo, producción y evolución de los diferentes OOJJ, etc.

Además, esta

información de carácter cuantitativo debería estar complementada por información cualitativa de los protagonistas de este proceso; principalmente jueces, fiscales y policías. Se ha observado en cada distrito judicial que, si bien el sistema de información del que se obtiene la data es el mismo (SIJ en el PJ por ejemplo), cada DJ formula su propio informe, y en todas las ocasiones, se trata de informes de cada operador (por ejemplo, un informe del Ministerio Público y otro del Poder Judicial) pero en ningún caso informes conjuntos. b. Una metodología de control, basada en ciclos de evaluación que permitan la implementación de iniciativas concretas que mejoren la eficiencia y eficacia del proceso. Tal y como

se ha

observado un comportamiento heterogéneo y en ningún caso sistémico en el desarrollo de la actividad de seguimiento y evaluación, prácticamente inexistente n lo que se refiere a liquidación de asuntos. c.

Definición de indicadores de seguimiento: más allá de la carga procesal, es preciso identificar indicadores críticos de gestión de la liquidación, como el nivel de producción, la carga de gestión que no pone término a los procesos, la satisfacción del personal y el grado de frustraciones de lectura de sentencias, ya que puede agregar información útil y práctica para la implementación de medidas correctoras o de contingencia. A modo de ejemplo, en el distrito judicial de Arequipa se implementaron equipos de

52


liquidación que apoyaban a los juzgados. La medición precisa de su actividad habría servido de gran apoyo para otros DJ que fueran a desarrollar en el futuro

Por otro lado, como se ha comentado, se precisa una revisión de los indicadores actuales de productividad emitidos desde la OCMA, adaptando los mismos a ciertas casuísticas que pudieran ser desfavorables para algunos magistrados (por ejemplo, se evalúa en función de los casos finalizados, y no tiene en cuenta los sujetos procesados; demorando su cuantificación hasta que se procese al último sujeto del caso) Control presupuestario: En la visita a los distintos DJ se ha mostrado un seguimiento presupuestario opaco, debido en gran medida por una comunicación de los distintos operadores frente a sus órganos centrales poco eficiente y especialmente centralista. Comunicación interinstitucional: Desde la perspectiva de la comunicación, se muestra que, además de encontrarse muy dependiente del impulso de los órganos directivos, para el caso de la descarga y la liquidación esta es especialmente escasa. La falta de comunicación interinstitucional provoca que, además de desaprovechar sinergias y economías de escala fruto de una mejor organización, no se tenga claro la cantidad y momento en el cual se van a transferir expedientes de un operador a otro.

2.3.4.2 Procesos clave Para el análisis de los procesos clave, con el objetivo de dotar al estudio de una perspectiva transversal se ha trazado un proceso común relativo al Código de Procedimientos Penales. Dicho proceso en ningún momento pretende ser exhaustivo o delimitante de la actividad desempeñada bajo este régimen penal. Sólo pretende ser una muestra del flujo habitual recorrido por un expediente durante el proceso de liquidación, lo que permitirá estudiar los aspectos críticos identificados a lo largo del trabajo de campo. En este caso, el estudio se centra sobre los aspectos operativos del proceso de liquidación, debido a que en los DJ visitados, salvo las iniciativas concretas de inventariado y resolución que se mencionarán en relación al Ministerio Público, apenas hubo una labor de descarga. Así mismo,

se resalta que los aspectos aquí identificados hacen más referencia a

cuestiones de gestión entendiendo que el análisis jurídico o de impacto de la norma se analizará en el apartado correspondiente. Dicho lo anterior, dentro de estos macroprocesos de actividad, se ha dividido el flujo en 3 fases:

53


1. Etapa preliminar El procedimiento de actuación para el proceso de liquidación en la denominada etapa preliminar responde a las prescripciones normativas del Código de Procedimientos Penales, si bien debe tenerse en cuenta que una vez implementada la reforma no se presenta la entrada de nuevas denuncias sino que la etapa preliminar abarca el ingreso de expedientes del inventario de casos que posee el Poder Judicial, el Ministerio Público o la PNP al momento de la implementación. De esta manera, es durante la etapa preliminar donde reside la principal diferencia frente a la actividad habitual de los operadores bajo el Código de Procedimientos Penales, ya que la entrada de casos permanece congelada y es aquí donde debe desarrollarse el inventariado de la carga a liquidar. PNP: La PNP con la entrada del CPP debe remitir al Ministerio Público todos los casos que disponga al Ministerio Público, para que este proceda a su clasificación y posterior calificación. A lo largo de los DJ visitados, se ha percibido poca claridad en el inventariado que desde el Ministerio Público se esperaba tuviera la policía. La baja trazabilidad de los expedientes en el Código de Procedimientos Pe Más allá de este inventario de expedientes en poder de la PNP, dentro de la etapa preliminar la PNP debe desarrollar su actividad tal y como lo hiciera dentro del Código de 1940. Sin embargo durante este periodo esta actividad se verá incrementada, ya que en oleadas el MP y el PJ realizará peticiones para realizar investigaciones preliminares. En este sentido, destaca cómo en ninguno de los DJ visitados se ha desarrollado algún tipo de convenio en la PNP y el MP o el PJ para acordar los mecanismos de trabajo conjunto durante el periodo de liquidación, en especial en lo que se refiere a requisitorias de procesos en reserva. Ministerio Público: Por parte del Ministerio Público este operador debe realizar un inventario de todos los expedientes disponibles (tanto los propios como los transferidos por parte de la PNP). En base a dicho inventario, les permite establecer el estado de las causas y su posterior calificación. En primer lugar se aísla un grupo de expedientes no individualizados, sobre los que se deberá realizar una búsqueda (en base a investigaciones o al acceso a bases de datos, como RENIEC) En caso que el proceso se encuentre en una etapa de investigación preliminar, se realizará la llamada adecuación 36. Esta consiste en introducir el caso dentro del CPP. Para ello, se emite

36 En base a lo dispuesto por la LEY Nº 28994, QUE MODIFICA EL ARTÍCULO 18º DEL DECRETO LEGISLATIVO Nº 958, QUE REGULA EL PROCESO DE IMPLEMENTACIÓN Y TRANSITORIEDAD DEL NUEVO CÓDIGO PROCESAL PENAL, REFERENTE A LA ADECUACIÓN DE DENUNCIAS Y LIQUIDACÍON DE PROCESOS EN ETAPA DE INVESTIGACIÓN

54


un pronunciamiento que puede referirse a un archivamiento o a una disposición de formalización (en este caso seguirá el curso de cualquier caso nuevo a través del fiscal coordinador) En el caso del DJ de Huaura, primer DJ en implementar el CPP, desde su inicio (en julio de 2006) hasta abril de 2007 por norma se adecuó toda la carga procesal. Es decir, todo el inventario correspondiente al Código de Procedimientos Penales de 1940 en disposición del PJ, era revisado y emitido al MP para que este procediera a la investigación bajo el CPP. Esta situación se demostró poco eficiente por: La adecuación impone procedimientos del CPP, en investigaciones llevadas a cabo bajo el Código de Procedimientos Penales de 1940, por lo que en muchos casos no se estaba cumpliendo el protocolo marcado por la primera, debiéndose reiniciar toda la investigación. (algo en muchas ocasiones si no imposible, de muy difícil realización) El MP debía proceder a la investigación de casos que nunca había estudiado. Supone una gran carga de trabajo desde el principio a los fiscales y muy poca carga para el PJ, descompensando las necesidades de cada operador. Se generan distorsiones e incompatibilidades en relación al debido proceso cuando se adecua un sistema inquisitivo a uno con reglas acusatorias. Supone una sobrecarga de trabajo para la etapa de juzgamiento en el Poder Judicial que no permite una dotación gradual de los recursos. En cuanto a la compartición de información entre PNP y MP se identificaron prácticas en todos los distritos en las que se requirió a la PNP el remitir el estado de sus denuncias. No obstante, en ningún distrito se pudo contar con el inventario sincerado. Poder Judicial: Por parte del Poder Judicial, como punto inicial se debe proceder al inventariado de todos los expedientes disponibles. Se trata de evaluar la carga en base a la cual, junto a los expedientes en poder del Ministerio Público, se desarrollará todo el proceso de liquidación. Como norma general para todos los DJ sobre los que se ha realizado el trabajo de campo, se ha observado que ningún distrito judicial tenía una base de datos suficientemente completa para la gestión eficiente del inventario. En Tacna por ejemplo, según se advirtió en las entrevistas, se realizó un análisis predictivo de carga procesal, sin embargo sus conclusiones en cuanto a dimensionamiento de órganos no se materializaron en el presupuesto.

55


Junto a esto, la falta de coordinación entre operadores comentada anteriormente provocaba la dificultad de planificación, al no disponer de un inventario único y cerrado para planificar la liquidación. En base a este registro de casos, estos son estudiados para determinar el estado de las causas y así proceder a su calificación. Como conclusión de la primera etapa se han identificado 3 elementos como los de mayor impacto en la implementación de la liquidación: El inventariado de los expedientes: si bien gracias a los sistemas de información se refleja la cantidad de expedientes existentes se han identificado grandes barreras, que sobre todo afectan al Poder Judicial: La falta de información que caracterice a los expedientes que componen el inventario: si bien se tiene el número, no se tiene información que facilite su procesamiento de un modo más eficaz: tipología (sumarios / ordinarios), fecha de

Este hecho se traduce en continuas revisiones manuales del estado de los expedientes por parte del personal del Poder Judicial. Falta de equipos o estructuras organizacionales especializadas: consecuencia de lo anterior, se obtiene que no se favorece la especialización de equipos que agilicen la liquidación de expedientes. En términos generales, se ha replicado la estructura existente en los OOJJ frente al Código de 1940 para la liquidación. Como se ha visto, en el caso del Poder Judicial del DJ de Arequipa se observó una práctica de apoyo a los OOJJ liquidadores. Durante un periodo de algunos meses entró un equipo de 5 abogados, estos revisaron todos los expedientes en ejecución, rehabilitaban y emitieron oficios, enviando finalmente los expedientes al archivo. Falta de coordinación dentro del Poder Judicial y entre los operadores: En referencia al Poder Judicial, derivado de una falta de planificación, se observa cómo el proceder actual consiste en que en el momento que un OOJJ mantiene poca carga de trabajo o bien por necesidades de la estructura del CPP, OOJJ completos abandona la liquidación y reparte su carga entre los restantes órganos liquidadores. Si bien este comportamiento resulta razonable, al mantener cada OOJJ metodologías de inventariado diferentes, tiene un gran impacto para aquellos que absorben dicha carga laboral, al tener que volver a pausar su procedimiento de trabajo para caracterizar el nuevo inventario. En cuanto a la coordinación con otros operadores en particular, de alto impacto especialmente en la fase de planificación y para la gestión de casos en reserva, se

56


tratará con mayor detalle en el apartado correspondiente al modelo de relación. 2. Etapas de Instrucción y juzgamiento Tras la etapa preliminar, se produce la etapa de instrucción y juzgamiento. Relacionado con algunas problemáticas a plantear en el ámbito normativo, dentro de esta etapa, como puntos críticos de gestión destacar los siguientes: Imposibilidad de hacer lectura de sentencia por inasistencia del acusado (reo ausente) lo cual impide el cierre de casos y prolonga la carga procesal en giro.

37

Los procesos en reserva constituyen una carga con poca capacidad de maniobra para gestionar. En todos los DJ visitados se procura la solicitud de requisitoria a la PNP para provocar capturas cada 6 meses, sin éxito en la mayoría de los casos. Poco se ha hecho uso del principio de oportunidad para procesos sumarios, lo cual permitiría una línea de oxígeno para la descarga procesal. No hay control de plazo alguno. Elevada suspensión de audiencias, muchas de las cuales por defectos de notificación o no concurrencia de los imputados. Alto índice de quiebre del proceso, lo que impide continuar con la tramitación y facilitar el cierre de procesos. Malas prácticas procesales de los abogados, que dilatan los procesos, especialmente en sumarios. No hay unidad de criterio para establecer duración de audiencias o agendas temáticas que optimicen el tiempo, especialmente al compatibilizar audiencias en sala en las que se atienden procesos ordinarios de alta complejidad. No existen procesos documentados que estandaricen / normalicen el trabajo, con lo cual cada despacho o incluso cada miembro del equipo define sus propias metodologías y modelos para la tramitación. Fruto de la falta de coordinación entre operadores, no se mantiene una agenda compartida para la gestión de audiencias, ni se mantienen criterios homogéneos y públicos de notificación, lo que provoca incertidumbre en las programaciones mantenidas por los diferentes operadores (principalmente MP y DP) Cruce de audiencias especialmente para órganos que manejan tanto casos de CPP como asuntos en liquidación.

37

Aspecto a detallar en el análisis normativo

57


3. Etapa de ejecución La etapa de ejecución, además de la elevada carga que supone genera la dificultad de poder cerrar procesos por el propio término de las penas. Las principales dificultades o puntos críticos detectados a través del trabajo de campo para la gestión de la etapa de ejecución son: Alta carga de trabajo derivada de audiencias en ejecución que si bien suelen ser de duración corta, por el volumen generan alta necesidad de dedicación tanto en sala como un juzgado Buena parte de los procesos en ejecución responde a delitos contra el patrimonio, que requieren alto esfuerzo para la identificación de bienes y ejecución de los mismos. Alto volumen de casos, como se puede observar en el apartado de la liquidación en cifras. La carga centralizada de liquidación genera eficiencias y economías de escala si bien el volumen en todos los DJ es especialmente alto, siendo procesos de difícil cierre.

2.3.4.3 Procesos de soporte Por último, se han definido 3 macroprocesos dentro del área de soporte. Si bien pueden definirse más procesos, son éstos sobre los que se ha identificado un mayor intervalo de mejora potencial: 1. Gestión del cambio Se trata de la actividad conjunta que en principio debería desarrollar cada operador para mejorar la productividad y eficiencia del personal principalmente en base a acciones de formación y comunicación que mitiguen la incertidumbre y motiven al personal. En el caso de la liquidación, esta actividad ha sido prácticamente inexistente. Formación: asociado a una falta de estrategias de liquidación, se encuentra la falta de formación sobre nuevas metodologías que permita al personal realizar el proceso de liquidación de manera más eficaz y eficiente. Implementación

de

sesiones

de

trabajo

con

personal

de

CPP:

el

desconocimiento de aspectos específicos del CPP provoca el temor o adversidad al posible cambio. En muchos de los DJ visitados se han encontrado personal que tenían reticencia al cambio al CPP; en parte por cierto miedo al nuevo modelo. Comunicación interna: en la mayor parte de los casos, el personal de descarga y liquidación no recibe instrucciones sobre su actividad, el periodo que se estima dedicarán al mismo o el proceso global previsto para estas fases. Esta situación impacta directamente sobre su motivación.

58


Las personas entrevistadas, desconocían cuando iban a recibir las cargas de trabajo o hasta cuando iban a estar desempeñando las funciones de liquidación. En algún distrito judicial se ha llegado a observar como personal recibía pasantía en DJ que ya hubieran implementado el código, a pesar de desconocer si serían destinados a Carga Cero o a Liquidación. Muchas personas dedicadas a la actividad de liquidación han comentado sentirse en una situación de abandono por parte de la dirección; sin información, sin dotación y con constantes incrementos de la carga laboral. 2. Sistemas de Información En todos los DJ estudiados se han encontrado variables comunes en relación a los sistemas de información, esencialmente coincidentes en que en la actualidad se siguen usando los sistemas prexistentes de gestión procesal penal (tanto en MP como en PJ) si bien, éstos no cubren los requerimientos para la gestión y seguimiento de la liquidación, y más si se definiesen estrategias específicas para inventarios segmentados de causas. La situación actual en cuanto a los sistemas existentes se resume en elementos principales: El sistema de información sobre el cual está registrado el inventario (tanto para el Poder Judicial como para el Ministerio Público) no refleja el nivel de detalle o caracterización necesario para su gestión eficiente. Cada persona implicada en el estudio de los inventarios creaba sus propios registros de expedientes (normalmente en base a documentos ofimáticos o en registros físicos). 3. Notificaciones Se trata de un proceso que representa tanto para el CPP como para el eje de liquidación un fuerte cuello de botella. Así, dentro del Poder Judicial, se encuentran con tres tipologías de notificaciones: las realizadas a través de courrier, las realizadas por equipos de notificadores comunes a todo el Poder Judicial de un DJ y aquellos notificadores específicos del área penal. En todos los DJ visitados coinciden en la mayor efectividad del equipo notificador dedicado de manera expresa al área penal, al considerar que tienen un mayor compromiso, mayor insistencia en la búsqueda de las direcciones a notificar y mayor fiabilidad. Específicamente en lo ateniente a la liquidación los principales puntos críticos pueden resumirse en: Dificultades para la notificación de testigos. Inexistencia de mecanismos ágiles de notificación entre operadores (p.e. casillas electrónicas)

59


Alta incidencia de defectos de notificación en la frustración de audiencias El aspecto de las notificaciones será estudiado de manera más profunda a lo largo del eje de Carga Cero o analizando el CPP.

2.3.4.4 Conclusiones De acuerdo con las consideraciones expuestas en relación al ámbito de gestión y operativa asociado a los procesos de descarga y liquidación, se puede concluir lo siguiente: 1. Los procesos

de descarga

y

liquidación

no

responden

a

metodologías

normalizadas / estandarizadas pensadas para agilizar el trabajo Los procesos de gestión de la liquidación no se han estandarizado ni existen lineamientos operativos que hagan más sencillo y ágil el trámite, ya de por sí burocrático del C.P Penales. Para ninguno de los procesos identificados en ningún distrito judicial se han identificado objetivos o metas que alineen y motiven el trabajo de liquidación. En general se ha mantenido la dinámica de trabajo que se seguía bajo el CP Penales. No se han definido nuevas metodologías que, de acuerdo al marco del CP Penales, permita agilizar la descarga y la liquidación. 2. No se han definido procesos de trabajo específicos para gestionar asuntos de difícil dinámica como los procesos en ejecución o procesos en reserva La dinámica de liquidación requiere tratar de manera diferenciada y bajo metodologías prestablecidas asuntos de difícil cierre que requieren alto impulso y seguimiento, lo cual no ha sido debidamente abordado por los órganos liquidadores actuales. Por las dificultades para el cierre de asuntos, la ejecución merece un tratamiento especial y un mecanismo de gestión, seguimiento y control propio, alternativo a los expedientes en trámite. Es de resaltar que por su especificidad resulta oportuno destinar órganos específicos que centralicen la atención de asuntos en ejecución. 3. Bajo nivel de cobertura / desarrollo de los procesos estratégicos y de planificación y control de la actividad así como los de comunicación y gestión de las personas No se han arbitrado mecanismos de seguimiento, control y mejora más allá de la producción de Fiscales y Órganos Judiciales. Los niveles de comunicación, sensibilización y capacitación para la actividad han tenido un desarrollo mínimo en todos los DJ.

60


2.3.5

Análisis normativo

Vista una visión global del comportamiento de la liquidación en cifras, y conocido el nivel general del macroproceso, el presente apartado recoge un breve análisis sobre la normatividad existente en esta materia y el posible impacto que pueda tener en la eficacia y eficiencia de los procesos de descarga y liquidación. En relación al ámbito normativo, valga resaltar que la implementación del CPP requiere necesariamente de la elaboración, adopción y ejecución de estrategias de descarga y liquidación, amparadas en normas y acuerdos, a fin de dar término a investigaciones y juzgamientos que se encuentran bajo el C.P de 1940, teniendo como motivo que la implementación de la reforma se complete plenamente. No obstante las medidas tomadas en lo concerniente al proceso de implementación de la reforma, y en consecuencia, los esfuerzos de los diferentes operadores en construir un sistema sólido de carga cero, se encuentra que la planificación y desarrollo de los procesos de descarga y liquidación no han sido abordados en su total complejidad ni con la

Así, como resultado de la investigación realizada se encuentra que, salvo ciertas iniciativas focalizadas y que seguidamente se describirán, no ha existido un plan nacional integral que aborde estos criterios tan importantes a efectos de agilizar el trámite, que per se resulta demasiado burocrático y prolonga de manera injustificada la duración de los procesos penales que se encuentran regidos por la legislación procesal pretérita. Dicho ello, en el presente apartado se hará una revisión del estado en que se encuentran normativamente ambos criterios surgidos con ocasión de la implementación progresiva del Dec. Leg. 957º y lo dispuesto en el Dec. Leg. 958 y sus modificaciones.

2.3.5.1 Análisis normativo de la descarga Las políticas de descarga se refieren a las medidas optadas para poder liberar a los juzgados de la carga procesal que pueda acumularse, sea durante el devenir de la aplicación del Código de Procedimientos Penales o del nuevo Código Procesal Penal. En lo concerniente a la descarga vinculada a los procesos de liquidación, analizando los problemas normativos que, entendemos, constituye una de las principales causales por las que en diversos DJ

0, han

tenido un importante impacto para que, no obstante haber transcurrido más de siete años de vigencia del nuevo código en ciertos sectores del Perú, sigan existiendo procesos en liquidación. Así el estado de las cosas, se encuentra que, analizada toda la información disponible no sólo de las visitas de campo sino documental, se encuentra que a lo largo del proceso de implementación no se estableció normativamente ninguna disposición transversal y 61


sistémica que definiera lineamientos, objetivos, o metas de producción por órgano que permitiera facilitar la entrada del nuevo código al máximo posible con carga cero. Algunos esfuerzos sí se han podido identificar, en especial en el Ministerio Público, en el que si bien sin la antelación suficiente (entre 1 y 3 meses) definió algunos lineamientos para establecer el estado de los inventarios y proceder en el caso según el trámite correspondientes. En este sentido, con ocasión del trabajo de campo, se han identificado la emisión de una serie de resoluciones suscritas por la Fiscalía de la Nación a través de las cuales se dispone la aprobación de diversas directivas referidas expedientes para las Fiscalías Superiores, Provinciales Penales y Mixtas de los Distritos 38

39

de junio del 2006 , Tacna y Moquegua, desde el 10 de marzo del 2008 , Arequipa, desde el 40

41

09 de Setiembre del 2008 , Callao, Lima Norte y Lima Sur, desde el 01 de abril del 2011 . Sobre el particular, cabe precisar que si bien dicha iniciativa resulta loable por parte del Ministerio Público en la medida de que buscó generar cuadros estadísticos para medir la productividad de sus respectivos órganos, la redistribución de causas o la identificación de qué causas penales inciden en ciertos Distritos Judiciales a efectos de construir posteriormente medidas político criminales para afrontar el crimen organizado o similares; no obstante ello, la misma resulta insuficiente por cuanto tales resoluciones recién entran en vigencia a la par del calendario oficial referido líneas arriba, cuando, a efectos de permitir una descarga efectiva con antelación suficiente y coordinada con el Poder Judicial. Por otro lado, por parte del Poder Judicial no existe información sobre estrategias de descarga establecidas que permitieran actuar proactivamente con carácter previo a la implementación. Hasta el año 2012 no se definió una normativa en esta línea (ya desplegados la mayoría de distritos), si bien no ligada ni específica para la descara pre-implementación. Estas directrices se adoptaron con la Resolución Administrativa Nº 245-2012-CE-PJ de fecha

en materia penal, conforme se aprecia en el siguiente recuadro:

38

Res. Nº 726-2006-MP-FN.

39

Res. Nº 325-2008-MP-FN.

40

Res. Nº 1225-2008-MP-FN.

41

Directiva Nº 002-2011-MP-FN-ETII/CPP

62


Res. Adm. Nº 245-2012-CE-

Salas Superiores

Cantidad.

1

Mixto

1200

2

Penal

600

3

Penal (Reos en cárcel)

1000

4

Penal (Reos en libertad)

1050

Juzgados

Cantidad.

1

Mixto

800

2

Penal

500

3

Penal (Reos en cárcel)

300

4

Penal (Reos en libertad)

550

Juzgados de Paz Letrados

Nº 1

Penal

Cantidad. 1400

Tabla 3: Resumen de estándares de expedientes resueltos a nivel nacional para la descarga / Fuente: elaboración propia a partir de la Res.Adm. Nº 245-2012-CE-PJ

Si bien dicha iniciativa resulta interesante, dado que a través de ella se puede apreciar la voluntad de la Presidencia del Poder Judicial en acelerar la tramitación de los expedientes judiciales, consideramos que la misma resulta insuficiente pues para efectos de la aplicación del CPP plantea unos objetivos de producción aislada, no existiendo, en este sentido, la coordinación necesaria entre el Ministerio Público y este órgano a efectos de que se acelere el proceso de descarga y posterior liquidación de manera sincronizada, teniendo en cuenta, incluso, la situación de la Policía Nacional del Perú. Así mismo, tampoco contempla el hecho de que la capacidad productiva depende del volumen de ingresos y de la carga procesal, por lo que resulta poco adaptado a la realidad de algunos órganos judiciales establecer un estándar único de producción de estas características. Finalmente, como complicaciones normativas que impiden la descarga procesal de los procesos penales previa liquidación (y esto aplicable también a los procesos de liquidación post despliegue), se ha identificado el hecho de que la prohibición de la lectura de sentencia en ausencia del imputado deducida de los arts. 289º C.P. de 1940 y 6º Dec. Leg. Nº 124 está generando un estancamiento de las causas penales a nivel de los Juzgados y Salas

63


Liquidadoras, situación esta que se agrava cuando el Juez, al incumplir dicha disposición legal, termina exponiendo el caso a una causal de nulidad. Sobre el particular, entendemos que debiera hacerse una modificación legislativa que le permita al Juez culminar con los casos que llegan a su despacho, pero sin afectar los derechos del justiciable, tales como el derecho al recurso. Así, entendemos que de lege ferenda, tales disposiciones legales deben ser modificadas en el siguiente sentido: El Juez Penal o, en su caso, el Vocal Superior, podrá leer la sentencia ante quienes comparezcan a este acto, siempre y cuando no existan irregularidades en la notificación respectiva. En caso de tratarse de una sentencia condenatoria, su ejecución se reservará, mientras no se determine el paradero del condenado. Asimismo, los plazos para interponer el recurso correspondientes serán suspendidos mientras el condenado no tenga conocimiento

Asimismo, a efectos de no sobrecargar el sistema penitenciario, entendemos que con la modificación de dicha disposición legal, también debiera modificarse los arts. 293º y 330º C.P. de 1940 en el sentido de que la ejecución inmediata y provisional de la pena, no solo dado su carácter aflictivo para los derechos del justiciable, sino también debido a los costos que genera ingresarlo al sistema penitenciario (gastos de personal de seguridad, asignación de celda, luz, alimentos y demás necesidades que el Estado debe cumplir respecto de los sentenciados), debe darse por motivos justificados, tales como peligro de fuga. Así, de lege ferenda, se debiera trasladar el art. 399º.5 que, a la letra, señala lo siguiente: Leído el fallo condenatorio, si el acusado está en libertad, el Juez podrá disponer la prisión preventiva cuando haya bases para estimar razonablemente que no se someterá a la ejecución una vez firme la sentencia. Cabe agregar que en lo referente a la descarga vinculada a los procesos de carga cero, la mencionada Resolución administrativa Nº 245.2012.CE-PJ del 12 de Diciembre del 2012, ha dispuesto, en su artículo tercero, que la Comisión Nacional de Descarga Procesal presente una propuesta de Estándares de Expedientes Resueltos a la aplicación, entre otros, del Nuevo Código Procesal Penal. Sobre el particular, si bien consideramos de suma importancia tal iniciativa, puesto que, a través de ella, se documentará la producción de los tribunales evaluar en el futuro el rendimiento de los recursos humanos; consideramos que dicha medida nuevamente es insuficiente. Ello debido a que aún se mantiene una visión sectorizada de la reforma procesal, no obstante haber quedado sentadas las bases en el mismo Plan de Implementación del nuevo Código Procesal Penal, consistentes en que se precisa del impulso integral por parte de todos los operadores jurídicos e instituciones vinculados a la administración de justicia Es deseable que, al respecto, que posible iniciativas similares de otros operadores en este

64


mismo sentido fijen un mismo norte con esta, de manera integral y cooperativa.

2.3.5.2 Análisis normativo de la liquidación En cuanto a los aspectos normativos del proceso de liquidación post-despliegue, como se ha comentado anteriormente, inicialmente y antes del año 2007, el Decreto Legislativo N° 958 reguló el proceso de implementación y transitoriedad del CPP, a la vez que estableció las pautas para la adecuación y liquidación de los casos que, a la fecha de entrada en vigencia del nuevo proceso penal, hayan estado sustanciándose bajo el imperio del Código de Zavala. En ese sentido, el siguiente cuadro grafica la manera cómo, según el D.L. Nº 958, se tramitarían los procesos a ser liquidados, de conformidad con la etapa en que se 42

encontrasen . En la tabla se muestra la norma que regula los asuntos en función de 11 supuestos.

¿Qué norma regula la

Supuesto

investigación?

Los procesos comunes y por faltas, que al entrar en vigencia el CPP 1

se encuentren en juicio oral o pendientes a dictarse sentencia (art.

C.P. de 1940

17º Dec.Leg. 958)

2

Los procesos ordinarios o sumarios, que se encuentren en etapa de investigación ante el Juez Penal (art. 18.1º Dec.Leg. 958)

C.P. de 1940

Los procesos ordinarios o sumarios, que se haya vencido el plaza de 3

instrucción o se haya concluido la investigación o el ampliatorio (art.

CPP

18.1º Dec.Leg. 958) Los procesos ordinarios, iniciados con anterioridad a la entrada de 4

vigencia del CPP y, en la cual, la investigación haya concluido (art.

CPP

18.3º Dec.Leg. 958)

5

Los procesos que se encuentren con acusación escrita (art. 18.3º Dec.Leg. 958)

CPP

Los procesos ordinarios, iniciados con anterioridad a la entrada de 6

vigencia del CPP, donde se haya dictado auto de enjuiciamiento (art.

CPP

183º Dec.Leg. 958) Los procesos especiales por delitos de función que se encuentren en 7

42

etapa de investigación o instrucción (art. 18.4º Dec.Leg. 958)

C.P. de 1940

Valga mencionar que esta normativa aplicó únicamente en el primer DJ desplegado, esto Huaura 2006.

65


8

9

¿Qué norma regula la

Supuesto

investigación?

Los procesos especiales por delitos de función donde esté concluido la investigación o la instrucción Las querellas iniciadas y las sumarias investigaciones, que se encuentren en etapa de investigación (art. 18.5º Dec.Leg. 958)

CPP

C.P. de 1940

Los proceso por terminación anticipada previstos en las Leyes N° 10

26320 Y 28008 en el estado en que se encuentren (art. 18.6º

CPP

Dec.Leg. 958)

11

Los procesos por faltas en el estado en que se encuentren (art.18.7º Dec.Leg. 958)

CPP

Tabla 4: Tramitación de los procesos a ser liquidados, según el D.L. Nº 958 / Fuente: Elaboración propia

Con la promulgación de la Ley N° 28994, norma que modifica el artículo 18 del Dec. Leg. Nº 958, se dispone: (i) no adecuar los casos que se encuentren en un proceso penal al CPP, y (ii) eliminar la adecuación de los expedientes penales; es decir, los casos que al encontrarse en etapa de investigación iniciados antes de entrar el CPP serán culminados por el C.P. de 1940. Visto lo anterior, resulta que ello ha sido el único acervo normativo adoptado para abordar los procesos de liquidación de asuntos, no existiendo normativa alguna que desde un punto de vista sistémico pudiese orientar mejor los procesos de liquidación, evitando los largos procesos e inversión de recursos en órganos liquidadores, como se ha detallado en el acápite anterior. En este sentido, y de acuerdo con lo encontrado a lo largo de las visitas de campo se ha detectado que la adopción de resoluciones con fuerza normativa se ha concentrado en la conformación de la organización judicial o fiscal para el proceso de liquidación, habiéndose publicado diversas resoluciones mediante las cuales se crean, convierten o prorrogan órganos de las sedes centrales o provincias. A título de ejemplo, en las siguientes tablas se recogen las principales disposiciones adoptadas por el Poder Judicial 43, para la adecuación organizativa del eje liquidación en los distintos distritos judiciales visitados:

43

Lo propio se ha presentado en el Ministerio Público, en el que se han adoptado resoluciones organizativas de conformación de los despachos de Liquidación.

66


Distrito Judicial de Huaura:

Resolución Administrativa

Órgano Jurisdiccional que se prorroga o convierte.

Fecha de

Fecha límite

promulgación

de prórroga

31.12.08

31.03.09

03.08.09

30.09.09

30.11..09

31.03.10

21.04.10

30.09.10

- Sala Penal Liquidadora. 1° y 2° Juzgado Penal Liquidador de Huaura. 1

343-2008-CE-PJ

- 1° JPL de Barranca, quien se convertirá en Juzgado Penal Liquidador, asumiendo la carga del 2° JPL. Esta disposición recae lo mismo en Huaural. - La Sala Penal Liquidadora se convertirá en Sala

2

254-2009-CE-PJ

Mixta Transitoria. - 1° JPL de Huaura. JPL de Barranca y de Huaural. - Sala Mixta Transitoria, JPL de Huaura, de Barranca y

3

383-2009-CE-PJ

4

138-2010-CE-PJ

5

112-2011-CE-PJ

-JPL Transitorio de Huaura

13.04.11

31.05.11

6

226-2011-CE-PJ

-JPL Transitorio de Huaura

07.09.11

31.12.11

7

313-2011-CE-PJ

- JPL Transitorio de Huaura

20.12.11

31.01.12

24.01.12

31.03.12

13.04.12

30.09.12

de Huaral. -

Juzgados

Penales

Liquidadores

de

Huacho,

Barranca y Huaral.

- JPL Transitorio de Huaura. A partir del 31.03.12 se 8

014-2012-CE-PJ

convertirá

en

Juzgado

penal

Unipersonal

Transitorio de Huaura

9

062-2012-CE-PJ

- 1° y 2° Juzgados Penales Unipersonales Transitorios de Huaura.

Tabla 5: Principales disposiciones adoptadas por el Poder Judicial del DJ Huaura para la adecuación organizativa del eje liquidación / Fuente: elaboración propia

Distrito Judicial de la Libertad

1

Resolución Administrativa

072-2007-CE-PJ

Órgano Jurisdiccional que se prorroga o convierte.

2º JP se convierta en la 3º Sala Penal Liquidadora.

67

Fecha de

Fecha límite

promulgación

de prórroga

04.04.07

-


Resolución Administrativa

Órgano Jurisdiccional que se prorroga o convierte.

Fecha de

Fecha límite

promulgación

de prórroga

24.09.07

-

20.08.08

-

16.07.09

-

13.04.10

30.09.10

13.04.10

-

Crear los siguientes órganos jurisdiccionales hasta vigencia de 06 meses: 2

232-2007-CE-PJ

- 7º y 8º JPL de Trujillo, 2º JPL de Ascope, 2º JPL de Chepén y un JPL de Otuzco - La 4º Sala Penal Liquidadora

- Del 1º al 6º JPL de Trujillo se convertirán en 1º, 2º, 3º, 4º, 5º y 6º Juzgados Penales Unipersonales de Trujillo, con competencia en Trujillo y Viru. - El 2º Juzgados JPL de Ascope y de Chepén se convertirán en 5º y 6º Juzgados de Investigación Preparatoria, respectivamente. 3

223-2008-CE-PJ - El 7º y 8º JPL de Trujillo y el JPL de Pacasmayo, se convertirán

en

1º,

y

JPL

de

Trujillo,

respectivamente. -La carga procesal del 1º al 6º JPL de Trujillo se distribuirá entre el 1º, 2º y 3º J`PL y, la del JPL de Pacasmayo por el JPL de Chepén.

- Reubicar y convertir los Juzgados Especializados en lo Penal Liquidadores Transitorios (JEPLT) de las provincias de Ascope, Chepén y Otuzco, en el 4º, 5º y 6º

en

Juzgados

Especializados

en

lo

Penal

Liquidadores Transitorios de Trujillo, por el plazo de 06 meses. 4

228-2009-CE-PJ

- 1º, 2º, 3º, 4º, 5º Y 6º JEPLT de Trujillo tendrán competencia supra provincial en las provincias de Ascope, Chepén, Otuzco, Trujillo y Viru. - La carga procesal de los JEPLT de Ascope, Chepén y Otuzco serán asumida por los Juzgados Mixtos de sus respectivas provincias.

5

127-2010-CE-PJ

1º y 2º JPL Transitorios de Trujillo

Convertir: - El 3º y 4º JPL Transitorios de Trujillo en el 7 º y 8º Juzgados de Investigación Preparatoria 6

- El 5º y 6º JPL Transitorios de Trujillo en el 9º y 10º Juzgados Penales Unipersonales - La carga procesal del 3º, 4º, 5º y 6º JPL Transitorios de Trujillo se distribuirá entre el 1º y 2º JPL

68


Resolución Administrativa

Órgano Jurisdiccional que se prorroga o convierte.

Fecha de

Fecha límite

promulgación

de prórroga

Transitorios de Trujillo. - JPL Transitorio de Huamachuco en Juzgado Penal Unipersonal de Viru. La carga procesal del JPL de Huamachuco será asumida por el Juzgado Mixto de Huamachuco. Tabla 6: Principales disposiciones adoptadas por el Poder Judicial del DJ La Libertad para la adecuación organizativa del eje liquidación / Fuente: Elaboración propia

Distrito Judicial de Tacna

Resolución Administrativa

Órgano Jurisdiccional que se prorroga o convierte.

Fecha de

Fecha límite

promulgación

de prórroga

21.04.09

30.06.09

16.07.09

31.10.09

- Prorrogar el funcionamiento de la 1° y 2° Salas 1

127-2009-CE-PJ

Penales Liquidadores Transitorias - 1°, 2°, 3° y 4° JPL Transitorios

- Prorrogar el funcionamiento de la 1 y 2° Salas 2

221-2009-CE-PJ

Penales Liquidadoras Transitorias. - Del 1° al 4° JEPL Transitorios - Convertir la 2° Sala Especializada Penal Liquidadora Transitoria en la Sala Especializada Civil Transitoria.

3

261-2009-CE-PJ

- La 1° Sala Especializada Penal Liquidadora

14.08.09

Transitoria se denominará en Sala Especializada Penal Liquidadora Transitoria,

4

383-2009-CE-PJ

5

005-2010-CE-PJ

-Prorrogar el funcionamiento del 1°, 2° y 3° JPL Transitorio -Prorrogar el funcionamiento de la Sala Penal Liquidadora Transitorio

30.11.09

30.06.10

12.01.10

30.06.10

-Convertir el 3° JPL Transitorio en el 3° Juzgado de Investigación Preparatoria. 6

104-2010-CE-PJ

31.03.10 -El 1° y 2° JPL Transitorios asumirán la carga del 3° JPL. -Prorrogar el funcionamiento de la Sala Penal

7

Liquidadora Transitoria y el 1° JPL Transitorio, que 296-2010-CE-PJ

8

055-2011-CE-PJ

19.08.10

31.01.11

17.02.11

31.07.11

pasará a denominarse en JPL Transitorio. -Prorrogar el funcionamiento de la Sala Penal Liquidadora Transitoria y el JPL Transitorio.

69


9

Resolución Administrativa

212-2011-CE-PJ

Órgano Jurisdiccional que se prorroga o convierte.

- Prorrogar el funcionamiento de la Sala Penal Liquidadora Transitoria y el JPL Transitorio.

Fecha de

Fecha límite

promulgación

de prórroga

23.08.11

31.10.11

Tabla 7: Principales disposiciones adoptadas por el Poder Judicial del DJ Tacna para la adecuación organizativa del eje liquidación / Fuente: Elaboración propia

Distrito Judicial de Arequipa

Resolución Administrativa

Órgano Jurisdiccional que se prorroga o convierte.

Fecha de

Fecha límite

promulgación

de prórroga

24.10.08

-

02.07.09

31.12.09

30.11.09

-

30.12.09

30.06.10

- Convertir la 2º Sala Penal Liquidadora Transitoria en la

Sala

Penal

permanente, 1

280-2008-CE-PJ

con

Liquidadora competencia

con

carácter

de

Arequipa,

Caylloma e Islay. - Crear un Juzgado Penal Liquidador con sede en Camaná, con carácter transitorio, así como en el centro Poblado El Pedregal. - Prorrogar el funcionamiento de la Sala Penal

2

202-2009-CE-PJ

liquidadora

Transitoria,

los

Juzgados

Penales

Liquidadores Transitorios de Chivay y Camaná. - Convertir

el

Juzgado

Penal

Liquidador

Permanente, en el 4º Juzgado de Trabajo. La carga procesal 3

383-2009-CE-PJ

de

aquel

proporcionalmente

juzgado

entre

los

se

redistribuirá

demás

juzgados

liquidadores permanentes y transitorios. - Prorrogar el funcionamiento del Primer y Segundo JPL Transitorio. - Prorrogar el funcionamiento de la Sala Penal 4

421-2009-CE-PJ

Liquidadora Transitoria. Juzgados Penales Liquidadores Transitorios de Camaná y Caylloma. - Convertir el 3º JPL, en 4º Juzgado de la Investigación Preparatoria en la provincia de Arequipa. - Convertir el 4º JPL, en Juzgado de la Investigación

5

128-2010-CE-PJ

Preparatoria de Cerro Colorado, con competencia en éste, Cayma y Yura.

Seis (6) meses 13.05.10

a partir del 30.12.09

- El 3º Juzgado Penal Unipersonal de Camaná, en el Juzgado Penal Liquidador de Majes

El Pedregal.

Este tendrá funcionamiento hasta el 30.09.10.

70


6

Resolución Administrativa

223-2010-CE-PJ

Órgano Jurisdiccional que se prorroga o convierte.

- Sala Penal Liquidadora Transitoria de Arequipa.

Fecha de

Fecha límite

promulgación

de prórroga

01.07.10

-

19.08.10

31.12.10

- Prorrogar el funcionamiento del Primer y Segundo JPL Transitorios de Arequipa. - Prorrogar el funcionamiento del Juzgado Penal Liquidador Transitorio de Camaná - Prorrogar el funcionamiento del Juzgado Penal

31.01.11

Liquidador Transitorio de Chivay. 7

298-2010-CE-PJ

- A partir del 1 de octubre del 2010 reubicar el JPL Transitorio de Chivay como Tercer JPL Transitorio de Arequipa, el cual funcionará hasta el 31.01.11 - Convertir la Tercera Sala Penal Liquidadora en la

30.09.10

Segunda Sala Penal de Apelaciones. La carga procesal pendiente de la Tercera Sala Penal Liquidadora se redistribuirá entre las Salas Penales Liquidadoras existentes.

- Prorrogar el funcionamiento de la Sala Penal 8

40-2011-CE-PJ

Liquidadora Transitoria de la Corte Superior de

26.01.11

-

17.02.11

31.03.11

01.08.11

31.07.11

27.09.11

30.09.11

Justicia de Arequipa.

- Prorrogar el funcionamiento del Primer, Segundo y 9

055-2011-CE-PJ

Tercer JPL Transitorios de Arequipa, y el Juzgado Penal Liquidador Transitorio de Camaná. - Prorrogar el funcionamiento del Juzgado Penal Liquidador Transitorio de Camaná.

10

196-2011-CE-PJ - Primer, Segundo y Tercer JPL Transitorios de Arequipa. - Prorrogar el funcionamiento de la Sala Penal Liquidador Transitoria de Arequipa y el Juzgado Penal Liquidador Transitorio de Camaná Reubicar y convertir el: - Primer Juzgado Penal Liquidador Permanente de

11

246-2011-CE-PJ

Arequipa, en Juzgado Penal Unipersonal de Cerro Colorado, con competencia en los Distritos de Cerro Colorado, Yura, Yanahuara y Cayma. La carga procesal pendiente de liquidar será remitida a los Juzgados Penales Liquidadores Transitorios de Arequipa.

71


Resolución Administrativa

Órgano Jurisdiccional que se prorroga o convierte.

Fecha de

Fecha límite

promulgación

de prórroga

- Segundo Juzgado Penal Liquidador Permanente de Arequipa, en Juzgado Penal Unipersonal del Módulo Básico de Justicia de Paucaparta, con competencia

en

los Distritos

de

Paucaparta,

Socabaya, Characato, Sabandía, Mariano Melgar, Miraflores, Chiguata y San Juan de Tacurani. La carga procesal pendiente de liquidar será remitida a los JPL Transitorios de Arequipa. Tabla 8: Principales disposiciones adoptadas por el Poder Judicial del DJ Arequipa para la adecuación organizativa del eje liquidación / Fuente: Elaboración propia

Por su parte, en ciertos DJ, -como resultado de las buenas prácticas de los agentes del proceso- se ha tendido a aplicar algunas disposiciones o prácticas propias del nuevo código con la finalidad de agilizar los procesos penales regulados bajo la ley de 1940 o dar mayor legitimidad a las mismas, no obstante haberse encontrado también en el estudio de campo una situación crítica consistente en la mala práctica de utilizar argumentos excesivamente formalistas para prolongar la sustanciación del proceso

44

con la finalidad, por parte de los

mismos operadores, de mantener sus cargos, situación esta que se agrava por la ausencia de 45

proyección de carga que el sistema debía soportar y que recién se está impulsando . Así, en La Libertad se ha precisado la necesidad de trasladar la función del Juez de Investigación Preparatoria al escenario de los jueces liquidadores, a efectos de dar mayor legitimidad a la sustanciación de la investigación. Así, por ejemplo, tenemos la incorporación de la oralidad en la resolución de los incidentes, a través de las audiencias correspondiente; llegando incluso, hasta el extremo de crear empíricamente un estadío procesal que el Código Zavala nunca previó: La audiencia de control de acusación. En efecto, dicha práctica que tuvo su origen en La Libertad, y que incluso se pudo apreciar en el Distrito Judicial de Lima-Norte, viene tomando forma con la finalidad de depurar preliminarmente los casos que no cuentan probabilidad de condena al no existir suficientes elementos de convicción, concurrir alguna causal de atipicidad o prescripción, entre otros. Sobre el particular, se considera que dicha iniciativa resulta saludable para los procesos que se encuentran bajo el imperio del Código de Procedimientos Penales, más aun cuando en virtud de ellos no solo se legitima el sistema, sino que se evita gastos innecesarios de recurso económico, logístico y humano. Así, por ejemplo, si se redefinen las funciones del Juez

44

En efecto, prácticas excesivamente burocráticas se han detectado, por ejemplo, en el Distrito Judicial de La Libertad donde los magistrados de las salas liquidadoras devuelven todo lo actuado, sin resolver el tema de fondo, bajo el argumento de que la copia de cierto documento (auto, oficio o cualquiera) había sido mal elaborada o de que se ha advertido un error en la foliatura del expediente. 45 Al respecto, cabe agregar que, recientemente a fines de diciembre del año 2012, se ha emitido la Resolución Administrativa Nº 245-2012-CEen todas las sedes a nivel nacional.

72


Liquidador, se podría evitar la duplicidad de actos de investigación que se vienen generando a nivel de la instrucción, conforme lo informa, dentro de la lógica del Dec. Leg. Nº 957, el art. 337º.2. Dicho esto, podemos concluir que estas prácticas, pueden servir de mucha utilidad desde el punto de vista político procesal, siempre y cuando sean utilizadas para cumplir las metas fijadas en el mismo Plan de Implementación del nuevo Código Procesal Penal. En efecto, dado que la implementación ha sido progresiva, entendemos que la misma precisa de la concurrencia de dos fenómenos bien marcados y vinculados entre sí, más aun cuando la Administración de Justicia cuenta con recursos económicos y logísticos limitados, de manera tal que, si se deja a la deriva los procesos de liquidación, su mantenimiento, a la larga, pueden significar un costo para las demandas propias de los procesos iniciados con carga cero. Dicho de otro modo, por todo lo expuesto, entendemos que si los procesos de liquidación se siguen prolongando; ello ha de implicar el desvío de recursos económicos, logísticos y humanos cuando tales recursos debieran, en un momento determinado, ser dirigidos en su totalidad para atender los casos que se inician y culminarán con el nuevo Código Procesal Penal.

2.3.5.3 Conclusiones De acuerdo con las consideraciones expuestas de manera sucinta en relación al ámbito normativo de los procesos de descarga y liquidación se puede concluir lo siguiente: 1. La adopción de medidas normativas para gestionar la descarga procesal preimplementación ha sido prácticamente inexistente, limitándose a medidas aisladas por parte de los operadores Durante el estudio de campo no se ha advertido la existencia de medidas políticas integrales vinculadas a la descarga procesal, sean a nivel interinstitucional (Ministerio Público y PNP, o Poder Judicial y Defensa Pública, entre otros) o individual. Los limitados esfuerzos encontrados (principalmente en el Ministerio Público) han sido más bien inconexos y sectorizados. 2. La normativa emitida por los DJ para la liquidación se concentra en la creación y prórroga de órganos pero no en mecanismos de segmentación por tipología de proceso o en general directrices para una liquidación más eficiente y eficaz. Las estrategias de liquidación han sido más bien adoptadas por cada Juez, Magistrado o Fiscal involucrado y no porque de manera decidida se hayan adoptado decisiones conjuntas que respondan a objetivos, metas y metodologías para alcanzar una liquidación más pronta. Lo anterior con alto impacto en los tiempos que ha llevado el proceso liquidatario en los distritos analizados. Las buenas prácticas encontradas, no obstante poder contravenir la legislación ordinaria de la materia, son plausibles siempre y cuando se mantenga un norte en común dentro de los procesos de liquidación.

73


3. Se observa una ausencia de directrices normativas para la utilización de prácticas del CPP en liquidación de casos bajo el CP de 1940 Sólo dependiendo de la pro actividad e iniciativa de algunos órganos judiciales, se han puesto en valor metodologías de gestión que establece el CPP aplicándolos a la liquidación, como las metodologías de organización de audiencias, o un mayor uso de la oralidad. Existe un gran potencial de mejora en este sentido, por ejemplo con el uso de mecanismos alternativos de notificación (empleados para derecho civil o comercial pero no en el C. P. de 1940). Así mismo se observan una ausencia y/o limitaciones normativas del CP de 1940 que restringen significativamente la producción actual, que podría ser conveniente estudiar su modificación. Por ejemplo, un caso de particular impacto sobre el eje de descarga y liquidación es que existe limitación expresa del CP 1940 a la lectura de sentencia condenatoria a reo ausente. Otro ejemplo podría ser el referido al uso de la escrituralidad para la resolución de incidentes.

2.3.6

Análisis organizativo

El análisis organizativo hace referencia a la forma como se han definido las estructuras organizativas de provisión del servicio para los procesos de descarga y liquidación. Constituye por tanto una revisión de la organización del modelo de transición hacia el nuevo sistema, que sin duda tiene un impacto importante en el desempeño de la justicia penal en cada distrito judicial entendido en su conjunto y de la reforma penal en términos generales. Para efectos de la presentación de los hallazgos, el análisis se concentra en el Poder Judicial y el Ministerio Público como entes directamente involucrados y líderes en la gestión de los procesos regidos por el C.P. de 1940. Lo anterior, teniendo en cuenta que no se han identificado estrategias o definiciones organizacionales específicas para abordar los procesos de descarga y liquidación en otros operadores como la Defensa Pública o la PNP. Valga la pena resaltar que en lo relativo a descarga procesal en los distritos judiciales visitados no se identificó la disposición de estructuras organizativas específicas para apoyar la descarga procesal con miras a la entrada en vigencia del CPP, por lo que el foco del apartado se centra en la vertiente organizacional de liquidación, esto es, una vez entrada en vigencia la reforma en los distritos judiciales visitados. Como se verá a lo largo del presente acápite, en términos generales la organización del PJ y del MP para la liquidación de casos se ha abordado con un enfoque continuista de las estructuras y formas de trabajo prexistentes a la entrada en vigencia del CPP. Lo anterior, si

74


bien a primera vista resulta lógico ya que los procesos deben abordarse bajo las prescripciones del régimen anterior, lo cierto es que para permitir un incremento en el ritmo de reducción de la carga y por tanto de terminación en el menor tiempo posible de los casos a liquidar, se hace necesario valorar si la asignación de funciones y las estructuras han sido lo suficientemente eficientes y pensar de cara al futuro nuevas estructuras que aprovechen economías de escala, fortalezcan el trabajo coordinado y permitan hacer más eficiente el desarrollo de esta actividad.

2.3.6.1 Estructuras base definidas De conformidad con las prescripciones del D.L 958 y los lineamientos trazados por el Plan de Implementación del CPP, los operadores de justicia definieron las estructuras organizacionales 46

necesarias para abordar la gestión procesal bajo el CPP . En concreto y en relación a la liquidación de asuntos, dentro de los diseños organizacionales tanto en el Ministerio Público como el Poder Judicial se contemplaron, a partir de la organización existente, las estructuras encargadas de llevar a buen término los procesos regidos por la legislación anterior, es decir aquellos que de conformidad con la normativa

En cuanto a la estructura definida para el proceso de implementación por parte del Ministerio Público,

Propuesta del Ministerio Público para la implementación del CPP,

diseño del nuevo sistema de gestión Fiscal (2005), en las fases iniciales de la entrada en vigencia se procedió a la conformación de una organización constituida por 3 instancias: Estructura de Liquidación: para abordar procesos sumarios y ordinarios en giro, de acuerdo a las competencias del Fiscal bajo las disposiciones del C.P. Penales 47

Estructura de Transición : definida inicialmente y bajo las disposiciones del art. 17 del DS 958, para asumir los procesos con régimen antiguo hasta concluir la etapa de investigación o plazo ampliatorio. Esta estructura sólo se alcanzó a constituir en el distrito judicial de Huaura en el que se aplicó el sistema de adecuación de casos al CPP. Estructura de Nuevo Despacho Fiscal: conociendo de las denuncias nuevas recibidas a partir de la vigencia del Código Procesal Penal.

46 Ver anexos 01 al 04 del Plan de Implementación del CPP. 47 Los Fiscales Provinciales deberán culminar la etapa de investigación de los procesos asignados, bajo las normas del Código de Procedimientos Penales, luego continuarán su trámite conforme al nuevo Código Procesal Penal. Esto aplicable en las fases iniciales de reforma en las que se procedía con la adecuación de casos al NCPP.

75


La estructura base de liquidación definida se presenta gráficamente en el siguiente organigrama:

Ilustración 29: Estructura base de liquidación del MP Fuente: Elaboración propia a partir de nuevo sistema de gestión Fiscal

CPP, diseño del Ministerio Público, Fiscalía de la Nación (2005),

Las funciones definidas dentro de la estructura de liquidación se mantienen en relación a la actividad previa a la implementación del CPP. Las decisiones tomadas por el Ministerio Público de cara a la liquidación han estado más orientadas al dimensionamiento de cada despacho, en ocasiones fortaleciendo las estructuras con personal de refuerzo. En cuanto al Poder Judicial, dentro de la reorganización y conversión de órganos unipersonales y colegiados al nuevo sistema, en las distintas Cortes se crearon mediante las 48

resoluciones administrativas correspondientes , juzgados y salas liquidadoras cuya finalidad fue la de tramitar los asuntos regidos por el C.P Penales según el estado en el que se encontrasen al momento de la entrada en vigencia del CPP y recibiendo la carga procesal de los órganos reconvertidos para prestar servicio bajo el nuevo sistema. La estructura orgánica base conservó en términos generales las características de los órganos tal y como venían funcionando y en este sentido responden a una organización como la que se detalla a continuación:

48

Ver Resoluciones en la pg.75 y ss.

76


Ilustración 30: Estructura base de liquidación del MP / Fuente: elaboración propia a partir de información recogida en trabajo de campo

Valga la pena resaltar que en materia organizacional de la liquidación para el subsistema anticorrupción en distritos judiciales del Callao, Lima Sur y Lima Norte, salvo en el caso de Lima, no se dispusieron estructuras dedicadas en exclusiva a la liquidación de asuntos. Por el contrario, tanto en Sala como en Juzgados Penales la liquidación se ha llevado a cabo de manera desconcentrada por los órganos que llevan también el CPP, lo cual genera según se ha visto en el trabajo de campo, disfunciones operativas por falta de especialización y dificultades para abordar la carga de trabajo, especialmente derivada de las audiencias.

2.3.6.2 Evolución de la dinámica organizacional en los distritos judiciales A partir de las estructuras orgánicas de base estudiadas anteriormente, tanto el MP como el PJ definieron los dimensionamientos correspondientes en cada uno de los distritos judiciales. No se conocen, más allá de los criterios generales definidos para efectos de la elaboración de presupuestos por el Plan de Implementación del CPP

49

(población, carga procesal, etc.)

lineamientos específicos para la dotación de recursos humanos y materiales en estas estructuras, pues tanto en órganos como en personal se encuentra disparidad entre distritos judiciales, sin criterio claro de asignación por carga.

50

En línea con lo anterior y según se pudo dilucidar de las entrevistas de campo, la planificación de recursos para la liquidación no respondió a un inventario compartido de la carga procesal existente antes de la entrada en vigencia del CPPP por lo que por un lado, se dimensionó de

49

DS 013-2005-JUS, pág. 33

50

El detalle de la estructura organizacional en cada distrito judicial se incluye en las respectivas tablas de hallazgos incorporadas como anexo al presente documento.

77


manera independiente por parte del MP y el PJ sin considerar la carga en conjunto de cada distrito judicial y por otro, según se ha podido comprobar con las constantes prórrogas de las estructuras destinadas a liquidación y de acuerdo a las cifras de producción anteriormente presentadas, sin prever el comportamiento de la carga con visión a medio y largo plazo. En cuanto a la dotación de las estructuras base del PJ y el MP en relación a la carga procesal por año dentro de los distritos judiciales se encuentra lo siguiente: Evolución en años

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

Huaura Carga agregada anual

7.822

6.987

4.783

3.681

4.579

2.903

944

Ratio carga / órgano judicial51

1.564

1.397

956

903

1.526

2.903

315

Juzgados de liquidación

4

4

4

4

3

1

2

Salas liquidadoras

1

1

1

1

-

-

-

Fiscalía Superior Penal

1

1

1

1

1

1

1

Fiscalías de Liquidación

3

3

3

3

3

1

1

La Libertad Carga agregada anual

-

27.023

45.557

23.816

16.266

9.321

944

Ratio carga / órgano judicial

-

956

1.469

1.035

956

932

924

Juzgados de liquidación

23

26

18

13

8

3

Salas liquidadoras

5

5

5

4

2

2

4

4

4

1

1

1

4

4

4

1

1

Fiscalía Superior Penal Fiscalías de Liquidación Tacna Carga agregada anual

-

-

11.817

3.757

6.344

2.662

1395

Ratio carga / órgano judicial

-

-

2.363

999

1.957

1.748

697

Juzgados de liquidación

-

-

3

4

3

1

1

Salas liquidadoras

-

-

2

2

1

1

1

51

Incluye Juzgados y Salas liquidadoras

78


Evolución en años

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

Fiscalía Superior Penal

-

-

1

1

1

1

1

Fiscalías de Liquidación

-

-

1

1

1

1

1

Arequipa Carga agregada anual

-

-

15.162

14.415

14.775

8.142

5.574

Ratio carga / órgano judicial

-

-

1.394

1.483

1.330

1.103

838

Juzgados de liquidación (sede)

-

-

9

9

10

6

6

Salas liquidadoras

-

-

4

4

4

3

2

Fiscalía Superior Penal

3

3

3

3

3

Fiscalías de Liquidación52

9

9

9

9

9

Tabla 9: Dimensionamiento de estructuras de liquidación en relación a la carga procesal por DJ / Fuente: Elaboración propia a partir de datos estadísticos proporcionados por el Poder Judicial y CAP anuales PJ y MP

Reforzando las conclusiones descritas en cuanto a la liquidación cifras, los datos anteriormente reflejados advierten de la heterogeneidad en la adecuación carga / organización en los distritos judiciales y a lo largo de los años de implementación, destacando momentos y distritos judiciales de alta carga frente a otros de carga mas manejable por órgano. Sin embargo, al no existir criterios que permitan precisamente establecer qué es razonable en

r de manera acertada y sin consideraciones cualitativas, la correcta o incorrecta asignación de recursos para la liquidación. Lo que parece claro en cualquier caso, por el comportamiento comparativo y evolutivo es que ésta no ha respondido a un ejercicio concienzudo de inventariado, segmentación y definición de estrategias de colegiación de esfuerzos para abordar la problemática de la liquidación. Dicho lo anterior y con el fin de complementar el análisis con una valoración cualitativa de la definición organizacional de la liquidación, a continuación se describe de manera genérica las principales consecuencias en cuanto a dimensionamiento, evolución y situación actual así como de revisión de la organización interna de los órganos desde un punto de vista jerárquico y funcional en el eje de liquidación:

52

Se incluyen las Fiscalías de todas las provincias, las cuales poco a poco han ido asumiendo más carga del NCPP quedando remanentes en liquidación.

79


Valoración de la implementación de estructuras liquidadoras Analizando la evolución del personal dedicado a los órganos de liquidación del Poder Judicial resalta el hecho de cómo conforme el personal de liquidación iba teniendo una carga menor de trabajo han ido pasando a disposición del CPP o a otras materias. Los magistrados han pasado a formar parte de Juzgados Penales o de Investigación Preparatoria, mientras el personal de apoyo ha sido absorbido por el nuevo régimen penal, si bien no se ha realizado un análisis de adecuación perfil

puesto o procesos de selección sistematizados que permitiesen

una adaptación más expedita del personal a las nuevas metodologías instauradas por el CPP: En relación a las funciones ejercidas por el personal de los órganos liquidadores, es importante mencionar cómo se ha observado que en cada distrito judicial la organización varía y se asignan funciones de acuerdo al criterio definido por el titular de cada despacho. Este se

expedición de cédulas, proyección de actos de trámite, en ocasiones ejercicio de mesa de partes, gestión de archivos, entre otras. No se ha observado en ninguno de los distritos judiciales visitados una organización segmentada por ejemplo por estado del trámite que permita generar economías de escala y facilitar la gestión de asuntos de acuerdo con el tipo de trámite que requieren. En términos de eficiencia procesal, y a fin de permitir un proceso liquidador más ágil, más allá de la dotación de personal, la cual debe ser cuidadosamente considerada en atención a la carga y a los perfiles requeridos para gestionarla, es recomendable pensar en estructuras pensadas bajo criterios de especialización funcional que permitan organizar el trabajo por ejemplo combinando criterios tales como: Tipo de proceso: sumarios / ordinarios Cualidad del imputado: reserva / no reserva Fase del proceso: en trámite / ejecución Funciones transversales de apoyo: pool de notificaciones, mesa de parte, expedición de cédulas, atención al público, etc. En salas podría pensarse en especialización por sumarios (2nda instancia) y juzgamiento. En cuanto a la definición organizacional de arranque dentro del Ministerio Público, según se ha podido contrastar durante las entrevistas en los DJ, si bien la estructura como tal responde a las necesidades el servicio (puestos de trabajo), también se evidencia que el dimensionamiento frente a la carga de trabajo se encuentra limitado, especialmente para abordar el alto número de audiencias de ejecución. Adicionalmente, se genera especial incertidumbre por el desconocimiento de la carga existente en el PJ, lo cual impide una correcta planificación temporal de la estructura restante y desmotivación del equipo de trabajo.

80


Por su parte, vale la pena mencionar que el dimensionamiento para el arranque de la liquidación ha sido un ejercicio de alta dificultad en los distritos judiciales dada la falta de un diagnóstico certero de carga a liquidar. A título de ejemplo, en la Libertad el dimensionamiento inicial de 1 Fiscalía liquidadora con 4 fiscales colapsó poco después del despliegue, teniendo que ser ajustada 53. En cuanto a las funciones desempeñadas tanto por los fiscales como por el personal de apoyo, éstas responden al esquema de trabajo anterior, con algunos ajustes al dimensionamiento actual, como por ejemplo, la destinación de 1 asistente en exclusiva para mesa de partes. Valga decir al respecto, que dado que la liquidación se ha considerado, en los distritos judiciales analizados, como un subsistema transitorio inicialmente pensado para un tiempo menor al realmente requerido. Como se comentó anteriormente en relación al reparto de funciones dentro de los órganos judiciales, no se han aprovechado del todo criterios de especialización del trabajo ni, para el caso del Ministerio Público, los beneficios organizacionales derivados del Despacho Fiscal, presentándose duplicidad de esfuerzos en asuntos como la recepción y registro de documentos (mesa de partes) o las notificaciones, que en la actualidad operan de manera independiente para cada modelo. En general, se ha observado que desde el punto de vista funcional, las estructuras liquidadoras pueden ser más operativas, si aprovechan la especialización funcional de acuerdo con la segmentación de asuntos para liquidar, lo cual sin duda puede impactar positivamente en la eficiencia del proceso en su totalidad.

2.3.6.3 Personas y cultura Los equipos de trabajo destinados a estructuras de liquidación responden principalmente a personal asociado a los órganos penales existentes al momento de la entrada en vigencia del CPP. Por lo general, los órganos convertidos en Juzgados o Salas Liquidadoras o en Fiscalías de Liquidación han mantenido sus estructuras internas iniciales o han sido reforzados con el cambio procesal. La

cultura

organizacional

de

alguna

manera

arrastra

la

concepción

del

trabajo

procedimentalista, ligado al papel y rígido predominante en la justicia penal del Código de anterior, poco receptiva a innovaciones, cambios o nuevas formas de hacer el trabajo. Lo anterior, sumado al hecho de que para el CPP se han invertido grandes esfuerzos en capacitación, sensibilización, y motivación de los equipos para asumir nuevos roles, tareas y formas distintas de

con el personal administrativo y de gestión, sentimientos de no ser parte de un proceso de cambio y desmotivación frente al trabajo.

53

Entrevista en la Libertad con el Fiscal Superior del Distrito

81


En este sentido, a lo largo del trabajo de campo se ha puesto de manifiesto que muchas de las personas asociadas a estructuras de liquidación fueron capacitadas con carácter previo a la reforma en las metodologías del CPP. Sin embargo y pasados años de la entrada en vigencia, dichos conocimientos y habilidades adquiridas no han sido aprovechados debidamente ni puestas en valor, lo cual resulta cuanto menos ineficiente en términos de inversión de recursos. Paralelamente, no se han definido programas de capacitación en habilidades o métodos de trabajo especialmente pensados para abordar procesos de liquidación, que si bien se rigen os con herramientas y mecanismos de optimización de la gestión (p.e. herramientas de gestión por procesos, habilidades en sistemas de información, etc.) Adicionalmente, debe tenerse en cuenta la importante carga de trabajo que los órganos liquidadores han tenido que soportar a lo largo de la implementación de la reforma, así como la

pasarán a hacer parte del nuevo modelo. Por otro lado, también se ha podido advertir que en algunos órganos liquidadores y en especial los creados con carácter transitorio (como ejemplo más patente se encuentra la Sala Penal de Liquidación de Tacna) el personal está contratado bajo modelo CAS y por tanto sujeto a temporalidad, lo cual también genera incertidumbre en los equipos y constante gestión administrativa de renovación de contratos. En general la suma de estos factores, lleva a una cultura organizacional más anclada en el pasado que ilusionada por el cambio, lo cual con el paso eventual al nuevo modelo puede tener un impacto negativo para permitir una correcta adaptación a las nuevas metodologías y formas de trabajo prescritas por el CPP. En suma, la baja atención que en general en términos de fortalecimiento de capacidades, mejoramiento del clima organizacional o cambio de la cultura de trabajo, que se ha dado para la asunción de funciones de liquidación genera que los colectivos implicados, especialmente en el PJ y en menor medida en el MP se caractericen por: Permanente incertidu

jo

Potencial resistencia al cambio, cuando asuman funciones del CPP. Los equipos de liquidación tienden a perciben cualquier propuesta de cambio organizativo y/o funcional con recelo, al considerar tradicionalmente los cambios como una carga adicional de trabajo y no como un medio de mejorar la eficiencia y la productividad. Los patrones habituales de trabajo se guían por la costumbre y tradición, lo que hace que no haya ninguna orientación a la innovación ni a la mejora continua en el desempeño.

82


Orientación individualista y no corporativista del trabajo, al no existir protocolos comunes de realización de las tareas: registro, archivo, requisitorias, expedición de cédulas, etc., ni estructuras o incentivos pensados para el trabajo en equipo Sin duda estas cuestiones deberán ser correctamente abordadas, no sólo para la planificación futura de nuevas implementaciones, con especial foco en Lima y Callao, sino para la progresiva vinculación de los equipos al CPP, mediante la adopción de estrategias medidas de gestión del cambio (sensibilización, capacitación y gestión de colectivos mediante líderes del cambio).

2.3.6.4 Conclusiones De acuerdo con las consideraciones expuestas en relación al ámbito organizacional asociado a los procesos de descarga y liquidación, se puede concluir lo siguiente: 1. Las estructuras se pensaron y dimensionaron sin contemplar un enfoque sistémico que permitiera prever la carga entre el MP y el PJ. En relación a la descarga procesal no se identificó iniciativa alguna de cambio organizacional que permitiese abordar una estrategia de descarga con carácter previo a la implementación del CPP. La conversión de órganos a estructuras liquidadoras fue en términos generales definida con poca anticipación y capacidad de adaptación de los equipos que quedarían liquidando. El dimensionamiento organizacional es heterogéneo entre DJ, no equivalente o al menos transversalmente contemplado entre operadores (MP / PJ) y no planificado con proyección en el tiempo, generando constantes prolongaciones de organismos transitorios, y en consecuencia provocando incertidumbre en los equipos de trabajo. 2. La liquidación se ha planificado organizativamente bajo un enfoque continuista que no responde a la necesidad de incremento de la producción y finalización del proceso en el menor tiempo posible. Se observa una falta de equipos o estructuras organizacionales especializadas: no se favorece la especialización o generan economías de escala que agilicen la liquidación de expedientes, por ejemplo mediante la agrupación funcional de acuerdo a la segmentación de casos sujetos a liquidación. En términos generales, se ha replicado la estructura existente en los OOJJ frente al Código de 1940 para la liquidación. Especial mención merecen las estructuras en las que el órgano comparte funciones de nuevo código con liquidación (ejemplo Callao en anticorrupción) lo cual no favorece la especialización y constriñe la capacidad de abordar la carga de audiencias de manera correcta.

83


3. La cultura organizacional asociada a estructuras de liquidación se caracteriza por estar más anclada en el pasado que ilusionada por el cambio Lo anterior, derivado de la suma de factores de alta carga de trabajo + ausencia de planes específicos de capacitación o sensibilización + incertidumbre en la transitoriedad + inexistencia de existen documentos formales, actualizados y comunicados de funciones, competencias o incluso capacitación requerida por el personal liquidador lo cual deriva en potenciales resistencias al cambio que deberán ser correctamente gestionadas para el paso progresivo de estas estructuras hacia el CPP.

2.3.7

TIC y medios

La provisión de sistemas de información, uso de nuevas tecnologías y en general medios logísticos para abordar los procesos de liquidación ha sido en términos generales limitada. Por la relevancia que adquiere realizar un seguimiento sistemático de la liquidación que permita planificar debidamente los recursos y su incorporación progresiva al CPP, las limitaciones de las herramientas informáticas en el MP y el PJ constituyen un cuello de botella para la efectividad de los procesos. En este sentido, la principal dificultad que deberá ser debidamente abordada para planificar la implementación del CPP en los DJ de Lima, Lima Norte, Lima Sur y Callao se deriva de la falta de criterios comunes entre el MP y el PJ para registrar y controlar los procesos en liquidación, que en la práctica se traduce en que: Cada sector define su propia metodología de seguimiento, en general no estructurada ni sistemática. Cada sector utiliza las herramientas disponibles bajo el sistema anterior para el registro de ingresos, egresos y estado de sus casos (concretamente el SIJ y el SIATF) sin disponer de un inventario sistematizado y compartido que pueda facilitar la compartición de información y el desarrollo de estrategias conjuntas de gestión. Así mismo, se pudo observar en el trabajo de campo que los sistemas de información tampoco arrojan la verdadera gestión para tramitar este tipo de asuntos (especialmente del PJ, en los que hay una carga importante que no figura en la estadística como egresos y sin embargo requiere de una alta inversión de tiempo y recursos (p.e. las ejecuciones). Esto, y la baja calidad del registro en los sistemas, genera que los operadores deban llevar registros paralelos de sus asuntos en diferentes herramientas manuales lo cual impacta directamente en la confiabilidad de los datos que en la actualidad se generan sobre la gestión de los asuntos bajo el C.P de 1940.

84


2.3.7.1 Conclusiones De acuerdo con las consideraciones expuestas en relación al ámbito asociado a las TICs en el proceso de descarga y liquidación, se puede concluir lo siguiente: 1. Los sistemas de información actuales no están adaptados a las necesidades de la descarga y liquidación. Los sistemas no incorporan el detalle de información necesario para realizar estrategias de descarga y liquidación necesarias. Resulta necesaria la creación de continuas herramientas (normalmente a través de cuadernos

o

herramientas

ofimáticas)

que

cumplan

las

necesidades

de

caracterización de los expedientes necesario para su tratamiento más eficiente.

2.3.8

Modelo de relación

Si como se describirá mas adelante, el modelo de relación interinstitucional entre operadores para la aplicación del CPP es una debilidad manifiesta del sistema, en materia de descarga y liquidación ésta es aún más apremiante. Ni en las etapas previas la implementación ni en la marcha cotidiana de la liquidación existen canales formales y abiertos de comunicación y cooperación entre instituciones que permitan sumar esfuerzos para abordar con mayor efectividad la gestión de casos bajo el régimen penal pretérito. Lo anterior, aun cuando se ha puesto de manifiesto por todos los operadores la necesidad de fortalecer estos canales de relacionamiento y trabajo conjunto. Es de mencionar que no se ha identificado en las visitas de campo, y de hecho ha sido resaltado en las entrevistas como un área clara de mejora, ningún instrumento formal (protocolo, convenio, acuerdo) que establezca pautas de trabajo entre operadores para abordar las acciones de liquidación. Este hecho, manifiesto de las debilidades existentes en cuanto a alineamiento y coordinación es aún más llamativo cuando existen patentes áreas de trabajo conjunto no cubiertas, como se detalla a continuación: Poder Judicial / Ministerio Público: La falta de exactitud en relación a la cantidad y tipología de los casos que maneja cada institución (antes y después de la entrada en vigencia) representa una incertidumbre para la otra e impide tener una visión realista de la carga futura de trabajo. No se han tomado medidas para hacer segmentaciones conjuntas de asuntos y

85


planificar le entrada de carga de un operador al otro de forma tal que sea previsible. (Ej. mediante entregas de lotes de trabajo segmentados por tipo de proceso, estado de la causa, etc.) Las estructuras no cuentan con puntos de enlace entre ellas que faciliten la comunicación en la marcha cotidiana, ni están pensadas para facilitar el trabajo conjunto de liquidación (ej. funcionalmente equivalentes) y la interlocución no sólo a nivel Juez / Fiscal sino también en el nivel administrativo. Poder Judicial / PNP: Existe una clara necesidad de establecer estrategias en las que, más allá de las requisitorias semestrales, la PNP pueda destinar esfuerzos para la búsqueda y captura de Reos ausentes y contumaces. Ministerio Público / PNP No se ha sincerado la carga de denuncias entre ambas entidades, afectando la planificación y dimensionamiento de la actividad liquidadora. Defensa Pública / resto de operadores No se ha identificado ninguna línea de actuación conjunta de ningún sector con la Defensa Pública, cuando ésta podría jugar un papel crucial en evitar las frustraciones de audiencia por ausencia del abogado defensor (no obstante tendría que revisarse muy especialmente el dimensionamiento correcto de esta institución) Como se puede observar, en términos generales todos los operadores de justicia deben participar de estrategias conjuntas de descarga y liquidación, si bien la necesidad más sentida recae sobre el poder Judicial y el Ministerio Público así como en cada uno de éstos en su trabajo conjunto con la PNP. Aunque en menor grado de criticidad, merece la pena así mismo, explorara las oportunidades de colaboración y el papel que a nivel sistémico pueda jugar la Defensa Pública para la mejora y mayor efectividad de la liquidación de asuntos.

86


Ilustración 31: Mapa de relacionamiento de actores para la descarga y liquidación. / Fuente: elaboración propia

2.3.8.1 Conclusiones De acuerdo con las consideraciones expuestas en relación al modelo relacional necesario para la descarga y liquidación se puede concluir lo siguiente: 1. Los niveles de alineamiento institucional y coordinación para la planificación y gestión de la descarga y liquidación han sido mínimos Ausencia de inventarios de carga compartidos, objetivos o metas comunes para abordar el cierre de casos. Inexistencia de instrumentos formales de colaboración o metodologías conjuntas de trabajo (p.e PNP / PJ para casos en reserva o MP /PJ para la atención del inventario) Las estructuras y los mecanismos estancos de trabajo no están pensados para una mejor coordinación institucional (p.e. destinación de interlocutores o puntos focales en diferentes niveles de la operación) No se ha definido qué papel pueda jugar la defensa, sea esta pública o privada en la agilización de los procesos de descarga y liquidación. 2. No hay estándares o indicadores y metas compartidas para la producción bajo el C de P Penales No existen indicadores de gestión o sistemas de información que permitan medirlos con fiabilidad No se han definido objetivos o metas compartidos que orienten el actuar de los operadores para la agilización de los procesos de descarga y liquidación.

87


2.3.9

Conclusiones finales

De acuerdo al análisis cuantitativo de evolución, así como a las consideraciones expuestas a lo largo del presente apartado en relación a la normativa, organización, gestión, modelo de relación y TIC en relación a los procesos de los ejes de descarga y liquidación, se concluye que: 1. La ausencia de estrategias de descarga ha tenido impacto en la capacidad de planificación de la liquidación procesal en todos los distritos judiciales El primer año de implementación ha sido en general para todos los distritos judiciales el de mayor carga por órgano, lo cual evidencia el impacto de la ausencia de mecanismos de descarga previa a la implementación del CPP.

responde a la ausencia de inventarios adecuados de carga procesal compartidos entre operadores. Muchos asuntos aparecen en la carga del PJ provenientes de la PNP o MP con los que no se contaba al momento de efectuar el dimensionamiento. 2. La planificación de la liquidación ha sido en términos generales heterogénea, imiento y control poco desarrollado No se previó debidamente la evolución de la carga procesal, lo que ha requerido continuas prórrogas de órganos liquidadores, afectando sistémicamente también al CPP y una alta inversión de recursos para ello. No parece haber existido un patrón común para dimensionar los órganos en función de la carga inicial, encontrándose tasas muy divergentes de carga por órgano en cada distrito judicial. El nivel de trabajo interinstitucional ha sido mínimo, especialmente gravoso en cuanto al sinceramiento de carga entre el MP y el PJ. No existen mecanismos sistemáticos de seguimiento y control de la liquidación, mas allá de reportes estadísticos aislados y dispares. Es preciso definir objetivos, cuantificar metas y hacer un seguimiento pormenorizado a los avances de la liquidación. 3. No se han definido estrategias, normativas o metodologías específicas para facilitar la liquidación: cada distrito judicial y órgano la ha abordado de acuerdo a sus propios criterios Los diseños organizativos y las metodologías de trabajo han sido continuistas, según se tramitaba anteriormente.

88


Mínimo desarrollo de innovaciones en estructuras de organización y operativa en línea de especialización funcional, estandarización de la gestión o herramientas de calidad, ha sido observado. 4. entrada en vigencia del CPP El interés político no debe enfocarse solo al proceso de implementación, entiéndase, vinculada con los procesos de carga cero; la visión debe ser integral, teniendo en cuenta el estado de los procesos de liquidación, máxime cuando el mantenimiento de procesos regulados por el viejo Código implica el desvío de recursos económicos, logísticos y humanos que podrían ser de mayor provecho en el nuevo sistema procesal. 5. Este hecho impacta directamente en la correcta gestión de la reforma, que no sólo debe abordar la entrada de la carga cero sino preocuparse por una liquidación eficaz y un balanceo adecuado de los recursos y medios disponibles.

2.4 2.4.1

Análisis de la carga cero: implementación del CPP Introducción

Como se ha comentado, la implementación del CPP constituye el cambio más profundo de la administración de justicia peruana en los últimos años y transforma desde las bases los métodos y estructuras para la provisión de los servicios a la ciudadanía. Se inspira en los principios de oralidad, publicidad, contradicción, economía, defensa, entre otros, con la finalidad de agilizar, humanizar y sincerar el actual sistema penal, apartándose así del decimonónico modelo inspirado en el modelo francés que, con el devenir del tiempo, ha desnaturalizado la esencia del Juicio, haciendo de los mismos meras actuaciones basadas en os y excesivamente formalistas Podría afirmarse que la finalidad de la implementación del nuevo proceso penal es de carácter bidimensional. Por un lado, consistente en guardar una debida observancia de las garantías penales, procesales y constitucionales de los justiciables y de la víctima; y, por otro lado, legitimar la intervención del poder estatal en la esfera de libertad del justiciable, todo ello dentro de un marco metodológico innovador que pretende superar las enormes dificultades arrastradas por el régimen a

54

.

A lo largo del tiempo que ya va suscitándose la implementación del nuevo código se han dado una serie de medidas destinadas a dar mayor viabilidad y permitir la idónea aplicación de la nueva ley procesal en los distritos judiciales donde ya tiene vigencia; lo anterior, de conformidadad con el lineamiento político procesal y de gestión establecido en el Plan de

54

AGUDELO RAMÍREZ, Martín, Filosofía del Derecho procesal, Bogotá (Leyer), 2000.

89


Implementación del Nuevo Código Procesal Penal aprobado por D.S. Nº 013-2005-JUS 2005. Bajo esta línea de actuación se han ido produciendo las implementaciones in situ, hasta el día de hoy, cuando 23 distritos judiciales se rigen por esta nueva norma de gestión procesal. Sin embargo, y a pesar de los avances de la reforma, existen importantes ámbitos de mejora, tanto en relación a los propios procesos de implementación en los distritos judiciales como en la práctica diaria (tanto desde un punto de visto normativo como de gestión). Así, es procedente poner el foco sobre estas variables de cara a tomar las medidas correctivas del caso para futuras implementaciones (en especial tratándose de los DJ de Lima, Lima Norte, Lima Sur y Callao) y para retroalimentar, bajo un enfoque de mejora continua, la puesta en marcha de la reforma sobre los DJ ya implementados. Las principales prácticas identificadas se recogen en el presente apartado del documento, que sin pretender ser una evaluación integral y exhaustiva de la reforma, permite identificar las principales cuestiones normativas, organizativas, de gestión, tecnología y medios y de relacionamiento institucional a fin de modelar la productividad esperada en los DJ de Lima, Lima Norte, Lima Sur y Callao.

2.4.2

La voz de la Organización: percepción actual sobre carga cero

La percepción de los diferentes agentes entrevistados sobre la implementación del CPP apunta en términos generales a que la reforma ha sido positiva especialmente en cuanto a celeridad, oportunidad, garantía, y mejora del acceso a los servicios de justicia.

Tanto los operadores

que ejercen roles normativos como aquellos de gestión y administración coinciden en que el

régimen anterior. Sin embargo, también se ha puesto de manifiesto que este proceso de cambio tanto desde el punto de vista de su gobierno como de la marcha en la implementación en el día a día del trabajo procesal, requiere ser afinado y mejorado no sólo de cara a las nuevas implementaciones sino también en la propia provisión del servicio en los distritos judiciales con reforma vigente. Los operadores manifiestan su preocupación por el aumento de la carga procesal en los distritos judiciales en los últimos años, lo cual está generando un estancamiento en la celebración de audiencias, especialmente acusado en órganos colegiados, afectando la continuidad de la audiencia y desde luego poniendo en riesgo a la celeridad y oportunidad pretendidas por la reforma.

y en relación a los ámbitos críticos de impacto en la productividad identificados, se presentan a continuación:

90


Normativa

Hay figuras del Código que no

Hay que hacer reformas, por ejemplo

están del todo definidas, y que es

contemplar la audiencia de formalización, de

preciso aclarar. Ejemplo de ello es el tema

manera que se asegure la oralidad. En

de incautación, el deber del MP de

omisiones por ejemplo hoy se llega gran

coadyuvar en la notificación de testigos y

cantidad a juicio oral ¿Para que esperar llegar

peritos, la prueba anticipada, entre muchas

a juicio oral? Esto hace que las agendas estén llenas y estemos teniendo que citar a

unidad de criterio y mejorar en la marcha

Deben aclararse los alcances oralidad vs

no aplicabilidad de la

escrituralidad. A pesar de la decisión de la

terminación anticipada en la etapa

Corte en cuanto a la obligación de transcribir

intermedia genera un impacto de gran escala

entiendo que ni entre distritos judiciales ni entre

que se arrastra a la etapa de juicio generando

jueces tenemos un criterio único para definir cuál No hay control de la etapa intermedia, no está

Organización y gestión ..Debe repensarse la estructura del

.. El dimensionamiento de las estructuras no

Ministerio Público, y alinear la Ley Orgánica

respondió a un diagnóstico profundo de las

con las necesidades del CPP. Somos una

necesidades según la carga. Los primeros

organización espejo del Poder Judicial que no

meses los Jueces de Juzgamiento dedicaron su

responde a criterios de eficacia y eficiencia.

tiempo a capacitarse pues había mínima carga

Adicionalmente hoy las funciones en el despacho en cuanto al personal de apoyo se ejercen indistintamente de si es asistente de función fiscal o administrativo... Es preciso aclarar esto

No están claros los roles,

órganos colegiados están

responsabilidades y alcances para la

colapsando. Con la carga actual no es

investigación del delito entre PNP, MP y

posible manejar colegiados compuestos por

Medicina Legal. Duplicamos esfuerzos

los unipersonales. Las agendas están

carencia de medio, la falta de especialización y

prácticamente llenas y estamos perdiendo

la alta rotación en la PNP dificultan el trabajo coordinado, aún si tuviéramos vigente un

audiencias en el mismo día, es

instrumentos de colaboración como el protocolo de trabajo MP

91


Tenemos altos índices de frustración de audiencias principalmente por dos razones: la inasistencia del defensor y las incorrectas notificaciones. Si no se soluciona este problema las

Modelo de relación Tenemos la intención de revivir el

duplicando esfuerzos entre

trabajo de coordinación. Hoy en día

todos. Especialmente en registros,

depende de las personas el hecho de

notificaciones, y producción de información. A

poderse comunicar mejor entre operadores.

pesar de la oralidad los procesos se alargan

Necesitamos institucionalizarlo, y la CDI

especialmente en investigación por la

puede retomar el papel que jugó al principio

necesidad de flujo de papel incluso entre el mismo operador, como en el caso de las

tenemos protocolos o directrices comunes de trabajo entre operadores, aunque si acuerdos de la CDI, sobretodo en el inicio de la implementación. Sería bueno retomar esta dinámica. Yo propondría protocolos de trabajo para investigación del delito y para la gestión de audiencias, en donde hay más

TIC y medios La logística incide mucho en nuestra capacidad para responder. En la PNP no se

propuestas para mejorar el SGF, que todavía

ha invertido prácticamente ningún recurso

no se han visto. El sistema de semáforos es

para el proceso de implementación. Estamos

inadecuado y no está pensado para el trabajo

esperando recursos desde el 2007 y no hemos tenido necesita avanzar hacia sistemas de información únicos y compartir información entre

Ilustración 32: Opiniones de los operadores frente al proceso de reforma / Fuente: entrevistas operativas de trabajo de campo

2.4.3

La carga cero en cifras

Como punto de partida para el análisis del comportamiento de la carga cero, y de forma que se pueda contextualizar el análisis cualitativo en la evolución real de la implementación del CPP en los DJ analizados, a continuación, y como se hiciera para la estrategia y liquidación, se muestran las principales cifras y magnitudes que permiten ofrecen una mirada de alto nivel a la realidad de la implementación en los distritos judiciales estudiados. Así, partiendo del análisis objetivo y cuantitativo de la realidad de cada distrito judicial se espera que sea más sencillo incorporar una visión global de cada uno de ellos.

92


2.4.3.1 Distrito judicial de Huaura: Caracterización y comportamiento de la actividad procesal Siendo el primer distrito judicial en implementar el CPP en abril de 2006, Huaura ha visto incrementada la entrada de ingresos de casos de manera gradual, manteniendo una carga equilibrada que, sin embargo, sufre una tendencia creciente en los últimos años.

Ilustración 33: Evolución de la implementación del CPP en el distrito judicial de Huaura. Ver fuente55

Tal y como se ha explicado en el punto anterior relativo a la liquidación, hasta abril de 2007 en el DJ de Huaura se procedió a la adecuación de todos los expedientes existentes en el Poder Judicial. Por este motivo, se presenta una cantidad de ingresos tan elevada en los años 2006 y 2007, frente a un dato más moderado para 2008. A partir de esta fecha, se muestra un crecimiento anual que ha ido desacelerándose poco a poco hasta el año 2011, en el que ha vuelto a incrementarse los ingresos. Esta situación de los ingresos contrasta con la producción anual variante; durante los tres primeros años, con el aumento del personal (sobre todo en el Ministerio Público) y la experiencia que poco a poco acumulan los profesionales en la nueva metodología, crecieron

55

Fuente: elaboración propia a partir de: Ingresos y egresos: Informe Sexto Año RPP´; Ministerio Público DJ Huaura: la información corresponde a ciclo anuales desde la implementación del CPP (de julio a julio; por lo que se no se ajusta al año calendario mostrado en las gráficas) Número de Órganos Judiciales: Poder Judicial DJ Huaura se han excluido los juzgados mixtos y familia, a pesar de realizar actividad penal, al considerarse que distorsionaba la dotación de dependencias judiciales Número de fiscales (incluye fiscales superiores, adjunto superiores provinciales y adjuntos provinciales): Fuente: PERÚ: Fiscales del Ministerio Público por Categoría, según Distrito Judicial - Anuario estadístico 2006, 2007, 2008, 2009, 2010, 2011, 2012 (Oficina Central de Planificación y Presupuesto - Oficina de Racionalización y Estadística ; Gerencia General) Número de defensores públicos: estadística Defensa Pública DJ Huaura (no disponible para años 2006 y 2007) Personal para el NCPP 2006 2012: MININTER - Evaluación de Diseño y Ejecución Presupuestal de: Implementación del Nuevo Código Procesal Penal; Dirección General de Presupuesto Público (Ministerio de Economía y Finanzas)

93


los casos concluidos fuertemente (con un 25% entre el 2007 y el 2009). Esta producción se mantiene entre 2009 y 2011. Sin embargo, en el año 2012 los datos reflejan un descenso de más del 9% en la producción. Esta situación ha hecho disminuir el nivel de atención (porcentaje de egresos producidos frente a los ingresos), y el nivel de producción (porcentaje de egresos producidos frente a los ingresos y la carga pendiente) del DJ de Huaura. 2007

2008

2009

2010

2011

2012

Nivel de atención

30,3%

102,5%

109,0%

100,0%

93,8%

77,1%

Nivel de producción

30,3%

50,3%

58,7%

58,5%

56,4%

46,6%

Tabla 10: Evolución del nivel de atención y nivel de producción en DJ de Huaura / Fuente: elaboración propia a partir de datos proporcionados por el Ministerio Público de Huaura (SGF)

Analizando en mayor profundidad el comportamiento del DJ de Huaura, esta vez desde el punto de vista de las audiencias realizadas en el Poder Judicial, se pueden extraer dos grandes conclusiones: Durante los dos primeros años (desde junio de 2006 a diciembre de 2007) se produjo un número de audiencias muy elevado en la etapa de juzgamiento: esto puede deberse al proceso de adecuación que se realizó en este DJ hasta el mes de abril de 2007. Este mecanismo requería de un elevado número de audiencias en la etapa de juzgamiento. Por otro lado, resulta revelador el comportamiento de las audiencias de juzgamiento a lo largo de los años; estas han ido aumentando año a año, con un incremento de más de 1000 audiencias de juzgamiento entre el año 2011 y el año 2012.

Ilustración 34: Evolución del número de audiencias en juzgados penales en DJ de Huaura / Fuente: elaboración propia a partir de datos proporcionados por la Corte Superior de Huaura

94


Este indicador se puede vincular a un aumento de los casos que está llegando a la etapa intermedia o de juicio oral, cargando de audiencias los juzgados unipersonales y colegiados. En cuanto al nivel de realización de audiencias vale resaltar la alta incidencia de audiencias no realizadas (bien sea por suspensión o frustración) en el Distrito y especialmente la incidencia en etapa de juzgamiento, alcanzando un 36% de no realización.

Lo anterior, debido

principalmente a inasistencia de las partes y de acuerdo a lo relevando en el trabajo de campo, con alto impacto de inasistencia del abogado defensor privado.

Ilustración 35: Audiencias programadas vs realizadas y no realizadas en Huaura / Fuente: elaboración propia a partir de datos proporcionados por el PJ de Huaura

Otro modo de apreciar esta evolución es a través del porcentaje de casos que llegan a la etapa de juicio oral. Así, teniendo en cuenta que un caso puede ser concluido en las diferentes fases del CPP (Calificación, Investigación Preparatoria, Etapa Intermedia y Juicio Oral) a continuación se muestra la evolución del porcentaje de casos que se ha ido concluyendo en la etapa de Juicio Oral frente al total de casos concluidos por el sistema penal de justicia.

% casos

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2,9%

2,6%

4,0%

6,1%

7,7%

8,1%

juicio oral Tabla 11: Evolución del porcentaje de casos que llegan a etapa de juicio oral frente a los concluidos en DJ de Huaura. / Fuente: elaboración propia a partir de datos proporcionados por el Ministerio Público de Huaura (SGF)

Esto representa que, a igualdad de casos que acceden al proceso judicial, hay una mayor cantidad que llega hasta la fase de juicio oral, suponiendo más carga de trabajo para los juzgados unipersonales y colegiados. A continuación se puede observar el comportamiento global de los casos en el DJ de Huaura en función del comportamiento de los actos procesales por etapa o embudo:

95


Ilustración 36: Comportamiento del efecto embudo en el DJ Huaura. / Fuente: elaboración propia a partir de datos proporcionados por el Ministerio Público de Huaura (SGF)

Valga resaltar que esta mayor participación en el juicio oral va en decremento del uso de las salidas alternativas en las etapas iniciales del proceso, lo que supone un aumento correspondiente de la duración de los casos y la mayor dotación de personal en la etapa intermedia. Por otro lado, en relación a la caracterización de la actividad de denuncias en el DJ de Huaura, destacan los delitos contra el patrimonio, contra la vida, el cuerpo y la salud y contra la familia, concentrando más del 50% de los casos recibidos.

Ilustración 37: Tipología de delitos de la carga procesal en Huaura. Agregado 2006-2011. / Fuente: elaboración propia a partir de datos proporcionados por el Ministerio Público de Huaura (SGF)

96


La Implementación del CPP: la liquidación Vs la Carga Cero La implementación del CPP supone un esfuerzo doble; por un lado es necesaria la adopción de una nueva metodología procesal, el Nuevo Código Procesal Penal, y por otro lado supone mantener una estructura liquidadora que resuelva los casos pendientes regulados con el anterior Código de Procedimientos Penales de 1940. Así, se requiere equilibrar los recursos de tal modo que se vayan finalizando los casos antiguos mientras se atienden las nuevas solicitudes de casos. Para evaluar esta evolución, a continuación se muestran los datos correspondientes a la evolución de la carga cero frente a la liquidación desde el año de implementación:

Ilustración 38: Comparativa evolución Carga Cero Vs Liquidación en juzgados DJ Huaura (2006

2012) (excluidas las

Salas) / Fuente: elaboración propia a partir de datos proporcionados por la Corte Superior de Huaura y el Ministerio Público de Huaura (SGF)

Tal y como se apreció en el estudio de la liquidación, en Huaura, durante los 6 años en los que se ha estado liquidando se ha producido una reducción de más de 4.000 casos mientras que, tal y como se muestra en la Ilustración se han concluido un total de 40.700 casos del CPP (suma de todos los casos concluidos año a año). Para llevar a cabo estos resultados, se muestra cómo se ha ido conjugando un descenso de órganos judiciales en la liquidación frente a un crecimiento en el poder judicial dentro el CPP. Siempre teniendo en cuenta que el factor más destacado del eje de liquidación para el DJ de Huaura es el proceso de adecuación de casos que se dio durante los primeros 10 meses aproximadamente, a continuación se describen los factores más destacados de la liquidación frente a la carga cero: Durante los primeros meses se realizó una elevada dotación de juzgados de investigación preparatoria (2 en Huaura, en Huaral y Barranca). Estas dependencias, más allá de su papel dentro de la adecuación de casos, podría haberse centrado en la labor de liquidación, ayudando a disminuir la carga. Se presentan aumentos de la carga de liquidación, en gran parte pueden venir fomentados por la falta de comunicación con el Ministerio Público.

97


A pesar de crecer leventemente los ingresos de casos en carga cero (ver ilustración 33) aumenta más que proporcionalmente la carga de casos del CPP: este factor en gran medida al aumento de la complejidad de los casos (ver porcentaje de casos que llegan hasta la fase de juicio oral en tabla 12) debería ser apoyado por más órganos judiciales; por lo que al 5 año deberían estar casi todos los casos de liquidación concluidos.

2.4.3.2 Distrito judicial de La Libertad: Caracterización y comportamiento de la actividad procesal Como se ha comentado, en abril de 2007, comenzó en la Libertad la implementación del CPP. Para ello, se siguieron las directrices normativas que marcaban la no adecuación de casos, por los que los juzgados del CPP comenzaron su actividad con una carga pendiente nula. En el caso de la Libertad, se aprecia cómo el número de casos ingresados se estabiliza, manteniéndose a partir del año 2009 equilibrado en una media de 20.500 casos entrantes al año.

Ilustración 39: Evolución de la implementación del CPP en el distrito judicial de La Libertad. Fuente56

Frente al progresivo aumento del número de casos ingresados al Ministerio Público, se ha

56

Fuente: elaboración propia a partir de: Ingresos y egresos: Ministerio Público DJ La Libertad Número de Órganos Judiciales: Poder Judicial DJ La Libertad se han excluido los juzgados mixtos y familia, a pesar de realizar actividad penal, al considerarse que distorsionaba la dotación de dependencias judiciales Número de fiscales (incluye fiscales superiores, adjunto superiores provinciales y adjuntos provinciales): Fuente: PERÚ: Fiscales del Ministerio Público por Categoría, según Distrito Judicial - Anuario estadístico 2007, 2008, 2009, 2010, 2011, 2012 (Oficina Central de Planificación y Presupuesto - Oficina de Racionalización y Estadística ; Gerencia General) Número de defensores públicos: estadística Defensa Pública DJ La Libertad (no disponible dato 2007) Personal para el NCPP 2006 2012: MININTER - Evaluación de Diseño y Ejecución Presupuestal de: Implementación del Nuevo Código Procesal Penal; Dirección General de Presupuesto Público (Ministerio de Economía y Finanzas)

98


observado una mayor producción por parte de los operadores, con su punto más elevado en el año 2011. Sin embargo, destaca el fuerte descenso en la producción de casos de casi el 20% en el último año. Esta situación se refleja en el nivel de atención y producción del distrito judicial de La Libertad, que frente a un continuo crecimiento desde su inicio (llegando a un nivel de atención del 109% en el año 2011), ha aminorado esta cifra en el año 2012. 2007

2008

2009

2010

2011

2012

Nivel de atención

25,82%

77,72%

78,63%

92,13%

109,60%

87,52%

Nivel de producción

25,82%

51,97%

47,85%

49,70%

56,39%

47,54%

Tabla 12: Evolución del nivel de atención y nivel de producción en DJ de La Libertad / Fuente: elaboración propia a partir de datos proporcionados por el Ministerio Público de La Libertad (SGF)

En relación a la complejidad de los casos57 se puede observar cómo en el DJ de la Libertad es donde se ha producido un mayor aumento del porcentaje de casos que, habiéndose concluido, lo ha hecho dentro de la etapa de juicio oral (número de casos concluidos en la fase de juicio oral entre el número total de casos concluidos): 2007

2008

2009

2010

2011

2012

2,5%

4,7%

7,0%

8,6%

10,2%

11,8%

% casos juicio oral Tabla 13: Evolución del porcentaje de casos que llegan a etapa de juicio oral frente a los concluidos en DJ de La Libertad. / Fuente: elaboración propia a partir de datos proporcionados por el Ministerio Público de la Libertad (SGF)

Observando el comportamiento del flujo procesal por completo durante el periodo que el CPP está implementado, se observa un comportamiento en el que el embudo mantiene un alto porcentaje de casos en la última fase del proceso.

57

Debido a la ausencia de información relativa a la programación y realización de audiencias por parte del Poder Judicial de La Libertad, no es posible incluir datos al respecto en el presente informe.

99


Ilustración 40: Comportamiento del efecto embudo en el DJ de La Libertad. / Fuente: elaboración propia a partir de datos proporcionados por el Ministerio Público de La Libertad (SGF)

Dentro de este comportamiento destaca que frente al resto de DJ observados, La Libertad mantiene una mayor cantidad de casos que llegan a la etapa de juicio oral (11,8%) Esto se debe al menor uso de las salidas alternativas durante las primeras etapas del proceso (calificación, investigación preliminar e investigación preparatoria). Este dato, el mayor de entre los distritos judiciales observados, supone una importante carga de trabajo para todo el sistema judicial, ya que más de 1 de cada 5 casos que se incorpora al proceso termina accediendo a la etapa intermedia. Dentro de la estructura según la tipología de delitos de la Libertad, predominan los delitos Contra el Patrimonio, Contra la Seguridad Pública y Contra la Vida el Cuerpo con más del 70% de los delitos constituyentes de la carga procesal.

100


Ilustración 41: Tipología de delitos de la carga procesal en La Libertad. Agregado 2006-2012. / Fuente: elaboración propia a partir de datos proporcionados por el Ministerio Público de La Libertad (SGF)

La Implementación del CPP: la liquidación Vs la Carga Cero Realizando un análisis de la evolución de la liquidación frente a la carga cero en el DJ de La Libertad, se aprecia la fuerte flexibilidad y capacidad de adaptación de los órganos judiciales según las necesidades surgidas año a año.

Ilustración 42: Comparativa evolución Carga Cero (La Libertad) Vs Liquidación en juzgados (la Libertad) (2007

2012) / Fuente: elaboración propia a partir de datos proporcionados por la Corte

Superior de La Libertad y el Ministerio Público de La Libertad (SGF)

Analizando el balance de recursos realizado y la carga resultante año a año del eje de carga cero frente al de liquidación respecto a los juzgados que participan de la misma se puede apreciar el comportamiento de la Corte Superior de La Libertad por dar respuesta a ambos ejes de manera eficiente. Así desde el punto de vista de la liquidación, es posible observar que la dotación inicial de juzgados no resultó suficiente. Esto, además de por la excesiva carga, se debe a que, poco después de la introducción del liquidación, al PJ le llega la carga en posesión del MP. Así, en el año 2008 se puede apreciar este crecimiento notable de la carga. Este crecimiento tuvo que ser compensado con un mayor crecimiento de organismos dedicados a la liquidación. A partir

101


de este momento comenzó a descender el número de OOJJ destinados a la liquidación. Por su parte, en relación a la carga cero, se puede apreciar el crecimiento equilibrado del número de juzgados. En este sentido, llama la atención que, a pesar del continuo crecimiento del número de juzgados, sigue aumentando su carga. Así, considerando los datos relativos a la Corte Superior de la Libertad se puede apreciar en la conjugación de las estrategias de carga cero frente a la liquidación que: La dotación de recursos inicial realizada para la liquidación resultó insuficiente para la cantidad de casos en el inventario. La falta de comunicación y transparencia entre el PJ y el MP, impide la realización de una estrategia integral de ambos ejes. La liberación de una mayor carga del ámbito de la liquidación en los primeros años podría haber impactado en una mayor dotación de recursos al eje de carga cero; pudiendo mantener o disminuir la carga pendiente que poseen.

102


2.4.3.3 Distrito judicial de Arequipa Caracterización y comportamiento de la actividad procesal El distrito judicial de Arequipa comenzó a implementar el CPP en octubre de 2008. A partir de dicha fecha y con una carga inicial considerable, que alcanzó cerca de 15.000 asuntos, Arequipa ha llegado a más de 30.000 casos en el año 2012. El ritmo de producción se ha mantenido a lo largo de los años, con un punto considerable de egresos en 2009 (con 23029 casos concluidos en el año) y una tendencia relativamente constante a partir de entonces. Sin embargo puede observarse una diferencia de más de 6000 asuntos que pueden considerarse carga no atendida en 2012, cifra superior a la de años como el 2009, 2010 o 2011.

58

Ilustración 43: Evolución de la implementación del CPP en el distrito judicial de Arequipa. Ver fuente

Como se puede apreciar, ante una cantidad de recursos creciente la producción se ha mantenido constante (alrededor de un ±3% de umbral de crecimiento). Esta situación corresponde a un aumento del número de audiencias por caso, lo que ha incrementado la necesidad de recursos relativa por cada egreso. Sin embargo, ante una producción constante y un aumento de los ingresos se produce un

58

Fuente: elaboración propia a partir de: Ingresos y egresos: Ministerio Público DJ Arequipa Número de Órganos Judiciales: Poder Judicial DJ Arequipa se han excluido los juzgados mixtos y familia, a pesar de realizar actividad penal, al considerarse que distorsionaba la dotación de dependencias judiciales Número de fiscales (incluye fiscales superiores, adjunto superiores provinciales y adjuntos provinciales): Fuente: PERÚ: Fiscales del Ministerio Público por Categoría, según Distrito Judicial - Anuario estadístico 2008, 2009, 2010, 2011, 2012 (Oficina Central de Planificación y Presupuesto - Oficina de Racionalización y Estadística ; Gerencia General) Número de defensores públicos: estadística Defensa Pública DJ Arequipa (solo disponible dato 2012) Personal para el NCPP 2006 2012: MININTER - Evaluación de Diseño y Ejecución Presupuestal de: Implementación del Nuevo Código Procesal Penal; Dirección General de Presupuesto Público (Ministerio de Economía y Finanzas)

103


descenso gradual del nivel de atención (casos concluidos frente a los casos ingresados en un año) y del nivel de producción (casos concluidos frente a los casos ingresados más los casos pendientes de años anteriores). 2008

2009

2010

2011

2012

Nivel de atención

23.14%

86.44%

87.55%

83.10%

76.51%

Nivel de producción

23.14%

60.36%

56.33%

50.86%

43.35%

Tabla 14: Evolución del nivel de atención y nivel de producción en DJ de Arequipa / Fuente: elaboración propia a partir de datos proporcionados por el Ministerio Público de Arequipa (SGF)

Este nivel de atención, sin embargo se va manteniendo en niveles elevados del 76% para el año 2012. En cambio es la evolución del nivel de producción la que refleja una mayor problemática respecto a la tendencia seguida con un decrecimiento de un 6% cada año. Observando el comportamiento de la sede de Arequipa, se observa un aumento del número de audiencias realizadas. Destaca en este sentido el gran aumento de audiencias en los juzgados de juzgamiento (con incrementos de casi 2000 casos entre el año 2010 y el año 2011).

59

Ilustración 44: Evolución de audiencias en la sede de Arequipa Fuente: Poder Judicial DJ Arequipa / Fuente: elaboración propia a partir de datos proporcionados por la Corte Superior de Arequipa (SGF)

A lo anterior es posible observar dos posibilidades: 60

El uso de maratones de audiencias como técnica para la programación . Por el aumento de los casos que llegan a la fase intermedia y de juicio oral, tal y como se muestra en la tabla siguiente.

59

Al no disponerse de la información relativa a los meses de noviembre y diciembre de 2012, se ha proyectado la media de audiencias del año (442 audiencias para Investigación Preparatoria, 311 para los Juzgados Unipersonales, 74 para los Juzgados Colegiados y 139 para la Sala de Apelaciones) 60

Metodología de programación de audiencias para juzgados de juzgamiento empleada en la sede de Arequipa: se trata de programación un elevado número de audiencias en un solo día con un tiempo programado bajo. En caso de acudir los convocados, si no se concluye en ese momento, se reprograma la audiencia para otro momento. Esta metodología que trata de reducir el impacto de las audiencias no realizadas por ausencia de los asistentes, conlleva que un caso tenga un número de audiencias muy superior al que inicialmente podría ser necesario.

104


2009

2010

2011

2012

0,4%

1,4%

2,6%

3,6%

% casos juicio oral Tabla 15: Evolución del porcentaje de casos que llegan a etapa de juicio oral frente a los concluidos en DJ de Arequipa. / Fuente: elaboración propia a partir de datos proporcionados por el Ministerio Público de Arequipa (SGF)

En relación a la incidencia de la no realización de audiencias programadas para el año 2012 se observa un menor impacto que en otros distritos como Huaura, encontrándose los niveles de no realización alrededor del 13%.

Ilustración 45: Audiencias programadas vs realizadas y no realizadas en Arequipa / Fuente: elaboración propia a partir de datos proporcionados por el PJ de Arequipa

Respecto al comportamiento de los casos por etapa, se aprecia que la estructura del DJ de Arequipa mantiene un comportamiento con un alto uso archivamientos y salidas alternativas, como se observa en la gráfica siguiente.

105


Ilustración 46: Comportamiento del efecto embudo en DJ de Arequipa. / Fuente: elaboración propia a partir de datos proporcionados por el Ministerio Público de Arequipa (SGF)

En el mismo destaca la baja cantidad de casos que llega a la etapa intermedia (5,8%) o a juicio oral (3,6%) con tal sólo un 3,5% de casos que terminan con un proceso común. Observando este comportamiento junto a las audiencias que se realizan, se concluye que, si bien acceden pocos casos a los juzgados unipersonales y colegiados (1 de cada 20 casos), 61

una vez que se encuentran en el mismo tienen una alta cantidad de audiencias . Dentro de este flujo de delitos, destaca por tipología los acontecidos Contra el Patrimonio y Contra la Vida, el Cuerpo y la Salud, con más del 55% de los delitos, tal y como se presenta a continuación.

61

Ver la programación de audiencias en el la sede de Arequipa dentro del apartado anexo.

106


Ilustración 47: Tipología de delitos de la carga procesal en el DJ de Arequipa. Agregado 2008-2012. / Fuente: elaboración propia a partir de datos proporcionados por el Ministerio Público de Arequipa (SGF)

La Implementación del CPP: la liquidación Vs la Carga Cero Analizando comparativamente el comportamiento del DJ de Arequipa en la etapa de descarga frente a la carga cero, se aprecia cierta flexibilidad en la adaptación de los órganos judiciales a las necesidades surgidas año a año.

Ilustración 48: Comparativa evolución Carga Cero (sede Arequipa) Vs Liquidación en juzgados (DJ Arequipa) (2008

2012) / Fuente: elaboración propia a partir de datos proporcionados por la Corte

Superior de Arequipa y el Ministerio Público de Arequipa (SGF)

Estudiando el balance de los recursos empleados para la carga cero frente a la liquidación, se observa cómo desde el primer momento de implementación se estableció una cantidad importante de órganos judiciales para el proceso de carga cero. Sin embargo, comparando este gráfico con la ilustración 48: Evolución de audiencias en la sede de Arequipa, es posible apreciar una sobredotación de OOJJ durante los primeros años (para una cantidad similar de OOJJ, se produce durante los primeros años un bajo número de audiencias tanto para los juzgados de investigación preparatoria como para los de juzgamiento).

107


Si bien esta política facilita el aprendizaje gradual en la aplicación del CPP, si se hubieran concentrado estas dependencias para el eje de liquidación hubiera resultado hubiera acelerado la misma sin impactar sobre los casos del CPP. De este modo, y a pesar de que se ha mostrado un importante descenso de la carga procesal de liquidación, se muestra en la evolución de la carga la necesidad de una mayor dotación de juzgados en los últimos años. Así, considerando que los datos de los juzgados dedicados al CPP sólo se refieren a la sede de Arequipa, frente a los juzgados liquidadores, referidos a todo el territorio, se aprecia que: La dotación de los órganos judiciales del CPP no fueron planificados en función de las audiencias previstas para el flujo de casos esperado. Un mayor impulso sobre los órganos liquidadores en los primeros años debería favorecer el eje de carga cero De nuevo, resulta clave la coordinación con el Ministerio Público por la necesidad de conocer (y si es posible, caracterizar) todo el inventario de casos a liquidar.

108


2.4.3.4 Distrito judicial de Tacna Caracterización y comportamiento de la actividad procesal: El distrito judicial de Tacna comenzó a implementar el CPP en abril de 2008. A partir de dicha fecha presentó la siguiente estadística de producción:

Ilustración 49 Evolución de la implementación del CPP en el distrito judicial de Tacna. Fuente

62

Con una tendencia decreciente del ingreso de casos, se muestra una dotación muy similar en los últimos 4 años de implementación del CPP. A pesar de esto, se puede apreciar que existe una mejora en la productividad de los recursos, ya que manteniéndolos constantes, la producción ha crecido año a año. Sin embargo, parece que a partir del año 2011 este ritmo de producción se ha estancado, presentando una diferencia algo más de 100 casos de diferencia en la producción. Este hecho representa que ante un aumento de los ingresos de casos, el sistema difícilmente podrá hacer frente a la carga con niveles altos de atención. Así, por ejemplo, en la siguiente tabla se aprecia que el nivel de atención se mantiene bastante alto:

62

Fuente: elaboración propia a partir de: Ingresos y egresos: Ministerio Público DJ Tacna Número de Órganos Judiciales: Poder Judicial DJ Tacna se han excluido los juzgados mixtos y familia, a pesar de realizar actividad penal, al considerarse que distorsionaba la dotación de dependencias judiciales Número de fiscales (incluye fiscales superiores, adjunto superiores provinciales y adjuntos provinciales): Fuente: PERÚ: Fiscales del Ministerio Público por Categoría, según Distrito Judicial - Anuario estadístico 2008, 2009, 2010, 2011, 2012 (Oficina Central de Planificación y Presupuesto - Oficina de Racionalización y Estadística; Gerencia General) Número de defensores públicos: estadística Defensa Pública DJ Tacna. Personal para el NCPP 2006 2012: MININTER - Evaluación de Diseño y Ejecución Presupuestal de: Implementación del Nuevo Código Procesal Penal; Dirección General de Presupuesto Público (Ministerio de Economía y Finanzas)

109


2008

2009

2010

2011

2012

Nivel de atención

60,2%

78,7%

88,2%

85,7%

92,6%

Nivel de producción

60,2%

60,8%

58,9%

55,6%

53,7%

Tabla 16: Evolución del nivel de atención y nivel de producción en DJ de Tacna / Fuente: elaboración propia a partir de datos proporcionados por el Ministerio Público de Tacna (SGF)

Entre los años 2009 y 2011, este nivel de atención se debe principalmente a la subida de la productividad de los operadores del sistema penal. En el año 2012, se justifica principalmente por el descenso de ingresos de casos. En relación al nivel de producción (número de casos egresados en un año por el sistema entre el total de casos ingresados en dicho año más los casos no resueltos derivados del año anterior), se muestra cómo año a año se está aumentando la brecha de casos que se quedan estancados como parte de la carga. En referencia a las audiencias realizadas, se puede apreciar un constante aumento del número de audiencias. Recordando que los recursos se mantienen a lo largo de los años, se puede observar cómo mientras los primeros años los recursos fueron sobredotados, en los últimos años mantienen una carga de trabajo muy elevada.

Ilustración 50: Evolución de audiencias en la sede de Tacna / Fuente: elaboración propia a partir de datos proporcionados por la Corte Superior de Tacna

Cabe destacar el equilibrio en el crecimiento de las audiencias entre los diferentes tipos de juzgados (Investigación Preparatoria, Juzgamiento y Sala). En cuanto a los niveles de realización de audiencias Tacna presenta el mayor índice de los distritos visitados, alcanzando niveles del 40% en etapa de Investigación preparatoria. Especialmente se observó en el trabajo de campo una alta incidencia de cruce de audiencias por motivo de la conformación de órganos colegiados con jueces unipersonales.

110


Sin embargo, si se observa el comportamiento del proceso penal en función de las fases en las que puede ser descompuesto (Calificación, Investigación Preparatoria, Etapa Intermedia y Juicio Oral), se puede apreciar un aumento año a año del porcentaje de casos que concluyen en la etapa de juicio oral (última etapa del proceso y la que requiere una mayor dotación de recursos). Para ilustrar este crecimiento, a continuación se muestra el porcentaje de casos que llegan a la etapa de juicio oral frente al total de casos concluidos cada año.

% casos

2008

2009

2010

2011

2012

0,3%

1,1%

2,4%

4,5%

5,8%

Etapa juicio oral Tabla 17: Evolución del porcentaje de casos que llegan a etapa de juicio oral frente a los concluidos en DJ de Tacna. / Fuente: elaboración propia a partir de datos proporcionados por el Ministerio Público de Tacna (SGF)

Como se aprecia, entre el año 2010 y 2011 crecieron un 2,3% los casos que llegaron a juicio oral y entre 2011 y 2012 un 1,3%. Si bien parece descender el crecimiento, este aún se encuentra presente. El comportamiento actual del DJ de Tacna se puede ver reflejado en el siguiente gráfico que muestra el porcentaje de casos concluidos en función de la etapa.

111


Ilustración 51: Comportamiento del efecto embudo en DJ de Tacna. / Fuente: elaboración propia a partir de datos proporcionados por el Ministerio Público de Tacna (SGF)

Si bien la cifra de casos que llegan a juicio oral se mantiene inferior a la mostrada por otros DJ como el de La Libertad o Huaura, el aspecto más importante aquí es el visto en la tabla 12 en relación a la tendencia de crecimiento. Dentro de este flujo de delitos, al igual que en otros distritos judiciales destacan los acontecidos Contra el Patrimonio, Contra la Seguridad Pública y los Delitos Aduaneros, representando más del 60% del total , tal y como se presenta a continuación.

Ilustración 52: Tipología de delitos de la carga procesal en Tacna. Año 2012. / Fuente: elaboración propia a partir de datos proporcionados por el Ministerio Público de Tacna (SGF)

112


La Implementación del CPP: la liquidación Vs la Carga Cero A través de la siguiente figura se muestra la evolución del eje liquidador frente al de carga cero; para ello, como se hiciera para los otros DJ, se compara la evolución de la carga para los juzgados del CPP frente a los liquidadores.

Ilustración 53: Comparativa evolución Carga Cero Vs Liquidación en juzgados DJ Tacna (2008

2012) (excluidas las

Salas) / Fuente: elaboración propia a partir de datos proporcionados por la Corte Superior de Tacna y el MP de Tacna (SGF)

Sobre los datos de la gráfica anterior se concluyen dos aspectos principalmente: La carga de liquidación se ha realizado de manera muy eficiente; sobre todo en los primeros años, equilibrando la dotación de órganos judiciales a las necesidades. La dotación de OOJJ para el DJ de Tacna se ha mantenido en los últimos 3 años, a pesar de un incremento de los ingresos y las audiencias. Con esta situación, y a pesar de que se ha ido manteniendo un nivel de atención elevado, se ha llegado en el año 2012 a un nivel de carga de 5.474 casos, lo que casi representa el 80% de los ingresos de todo un año.

2.4.3.5 Análisis global Estudiando comparativamente el comportamiento de los distritos judiciales, es posible observar cómo dentro la aplicación del CPP, el uso de estrategias, planificaciones y metodologías de gestión o normativas han impactado en el resultado de cada uno de los DJ analizados. Sin embargo, es resaltable un elemento bastante común en los 4 DJ visitados; el nivel de atención. Este nivel de atención se entiende como el número de casos concluidos o resueltos frente al total de casos ingresados durante un año. Dentro de la muestra del estudio, este indicador se mantiene bastante elevado, lo que representa uno de los éxitos más importantes de la implementación del CPP.

113


Ilustración 54: Evolución del nivel de atención en cada distrito judicial. (2006

2012) / Fuente: elaboración propia a

partir de datos proporcionados por el Ministerio Público (SGF)

Como es posible apreciar, todos los DJ comienzan con un nivel de atención bajo. Esto se debe a varias razones: Los DJ analizados han implementado el CPP durante un periodo de entre 4 y 8 meses. Debe pasar un tiempo mínimo desde que las causas entran en el proceso hasta que se considera concluida Al mismo tiempo se muestra una tendencia decreciente en el nivel de atención; esto se justifica por: El continuo aumento de los ingresos de casos constante, que no es respondido proporcionalmente con los recursos necesarios. El incremento en el número de casos que llegan a la etapa de juzgamiento. Estos casos requieren una mayor cantidad de recursos, dedicación y tiempo para su resolución. En línea con esta última conclusión, a continuación se muestra la evolución de los casos que han llegado hasta la fase de juicio oral dentro del proceso descrito por el flujo del CPP.

114


Ilustración 55: Evolución del porcentaje de casos que llegan a la etapa de Juicio Oral. (2006

2012). / Fuente:

elaboración propia a partir de datos proporcionados por el Ministerio Público (SGF)

Así, se aprecia como año a año incrementan el porcentaje de casos que llegan hasta la fase de juicio oral, lo que afecta directamente a la duración de los procesos. Si se observa esta tendencia para el caso de la Sede de Huaura, se puede apreciar una ligera estabilización a partir del cuarto año. Sin embargo, no es posible concluir que este comportamiento se mantendrá en Huaura ni que será replicado por el resto de distritos judiciales, por lo que será necesario seguir estudiando, año a año, el comportamiento de cada DJ. Tal y como se comentaba anteriormente, en gran medida, esta situación de aumento de causas que llegan al juicio oral suponen un menor uso de otros mecanismos de culminar los procesos, entre las que se encuentran las salidas alternativas. Estudiando el comportamiento de los archivamientos, se observa cómo es Arequipa el distrito judicial con un mayor porcentaje de casos archivados, seguido de Tacna, la Libertad y Huaura.

Ilustración 56: Comparativa de peso de los casos archivados sobre el total de casos concluidos. (2012). / Fuente: elaboración propia a partir de datos proporcionados por el Ministerio Público (SGF)

115


Por su parte, analizando las salidas alternativas (principio de oportunidad, acuerdo reparatorio y terminación anticipada), se observa cómo es Huaura el que hace un mayor uso de las mismas.

Ilustración 57: Comparativa de peso de las salidas alternativas sobre el total de casos del proceso. (2012). / Fuente: elaboración propia a partir de datos proporcionados por el Ministerio Público (SGF)

Por último, respecto al sobreseimiento, se puede apreciar que es una práctica más común en el DJ de La Libertad y destaca el bajo uso por parte del DJ de Arequipa.

Ilustración 58: Comparativa de peso de los sobreseimientos sobre el total de casos del proceso. (2012). / Fuente: elaboración propia a partir de datos proporcionados por el Ministerio Público (SGF)

En todos estos casos, archivamiento, salidas alternativas y sobreseimientos, se observa un alto grado de heterogeneidad, sobre el que debería hacerse un análisis más profundo que permitiera observar las razones que motivas estas diferencias entre distritos judiciales

2.4.3.6 Conclusiones de carga cero en cifras En base a las consideraciones arrojadas por el análisis de la carga cero en cifras, a continuación se muestras las principales conclusiones: 1. Los 4 o 5 primeros años; intervalo clave en la implementación del CPP La previsión de entrada de casos en el sistema judicial resulta fundamental para el dimensionamiento de los operadores. En el caso del Poder Judicial, la variable de referencia debe ser las audiencias por caso. La planificación de los recursos para el CPP debe realizarse en necesaria coordinación con el eje de liquidación; impulsando la liquidación en los primeros años

116


y dejando órganos mixtos para la carga final (principalmente de casos en reserva y liquidación) En los distritos judiciales estudiados, si bien suele producirse un crecimiento constante en el ingreso de casos, a partir del cuarto año parece estabilizarse ligeramente. A partir del cuarto año también parece estabilizarse el porcentaje de casos que llega a la etapa de juicio oral 2. Bajo

un

nivel

de

atención

alto

(80%

aprox.)

se

muestran

diferentes

comportamientos internos del embudo del CPP El DJ de Huaura mantiene un nivel de juicios orales del 8,1% y frente a los otros DJ estudiados destaca el gran uso de las salidas alternativas (18,8%) El DJ de la Libertad se caracteriza por una gran cantidad de casos que llegan a la etapa de juicio oral (11,8%) con un bajo uso de salidas alternativas (12,3%) El DJ de Arequipa mantiene un bajo número de casos que llegan hasta la etapa de juicio oral (3,6%); también puede observarse un gran uso de archivamientos (85,9%) El DJ de Tacna mantiene un nivel de atención muy alto en el año 2012 (92,2%) con un porcentaje medio de casos que acceden a la etapa de juicio oral (5,8%); además destaca un alto uso de los archivamientos (72,6%) y de las salidas alternativas (18,7%) 3. El sistema de anticorrupción en Lima y Callao ofrece un camino de aprendizaje para el CPP en el resto de delitos, pero no es representativo de lo que será el comportamiento del sistema en los delitos comunes 4. Importancia del monitoreo y control en el futuro Debido al corto tiempo de implementación del CPP, se abren muchas incógnitas sobre el comportamiento futuro. Nivel de atención: parece que el nivel de atención se puede estar estabilizando, aunque todos los DJ salvo el de Tacna presenta una tendencia negativa en el último año. Nivel de producción: se aprecia cómo se está acumulando la carga de años anteriores, dándose en todos los DJ un comportamiento decreciente de dicho nivel de producto El aumento del porcentaje de juicios orales; si bien parece estabilizarse en el DJ de Huaura, el comportamiento en el resto de DJ ha resultado en todos los casos creciente, aunque con diferente intensidad.

117


2.4.4

Análisis de gestión y operativa: procesos

Con el objetivo de mostrar el funcionamiento y operativa del sistema judicial con el CPP, en el presente apartado se incorpora un análisis global de las principales áreas de actuación de cada uno de los operadores estudiados, todo ello desde el punto de vista operativo o de gestión, es decir haciendo énfasis exclusivamente en los procesos de soporte. La misma metodología, siguiendo el flujo del proceso penal se utiliza en el apartado normativo para describir los puntos críticos identificados en cada etapa del CPP: Para ello, tal y como se hiciera para el análisis de procesos del eje de descarga y liquidación, se ha diseñado un mapa de procesos sobre el cual se analiza la operativa observada en las visitas. Dicho mapa no pretende describir de manera exhaustiva y minuciosa el funcionamiento del CPP, sino que se emplea como herramienta para guiar el estudio del proceder de los operadores y poner de manifiesto los puntos críticos identificados. Este mapa queda dividido en tres ejes. Procesos estratégicos: procesos destinados a la toma de decisiones y definición de las políticas de los operadores, bien a nivel individual o a nivel global, desde los organismos de dirección conjuntos (ETI, CDI).

Estos procesos han sido

especialmente detallados en el apartado de Modelo de Gobierno del presente documento. Procesos clave o de valor / Procesos clave o de Valor: son los procesos puramente normativos desarrollados desde cada uno de los operadores para el desarrollo de proceso jurídico/normativo principal.

Para efectos de una mayor

claridad en el análisis, en el presente apartado se describe su funcionamiento si bien el detalle prácticas y puntos críticos se realiza en el apartado de análisis normativo, identificando los aspectos más destacables dentro del ámbito de cada una de estas etapas. Procesos de Soporte: son aquellos que principalmente tienen que ver con la gestión y el soporte a la operativa de los procesos clave; están así asociados a la gestión y apoyo administrativo. Se detalla su problemática y funcionamiento en el presente apartado. Valga mencionar que en el mismo mapa de procesos, se ha querido incluir a todos los operadores, con el objetivo de que el análisis sea lo más integral posible, y orientar siempre su foco hacia una visión global del sistema judicial dentro del CPP.

118


Así mismo, y con el fin de facilitar la comprensión del estado actual de los procesos en términos de su nivel de desarrollo y de identificar los principales puntos críticos de la gestión, siguiendo la metodología utilizada para la analítica de los procesos de liquidación se identifican y comentan

tanto en este apartado como en el de análisis normativo, aquellos procesos

parcialmente ejecutados y los que presentan áreas de mejora, de acuerdo a lo observado durante el trabajo de campo, utilizando la misma simbología de representación.

119


Evaluación del proceso de implementación cpp 2013 parte1