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PODER JUDICIÁRIO JUSTIÇA FEDERAL DE PRIMEIRO GRAU

SEÇÃO JUDICIÁRIA DO ESTADO DO AMAZONAS – 3ª VARA

DECISÃO PROCESSO CLASSE AUTOR RÉU

: Nº _________________________/e-CVD – B : Nº 11143-04.2012.4.01.3200 : 7100 – AÇÃO CIVIL PÚBLICA : MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL : UNIÃO FEDERAL

DECISÃO

Trata-se de pedido liminar formulado nos autos da ação civil pública, movida pelo MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL em face da UNIÃO FEDERAL, visando a sustação dos efeitos do Acórdão 1156/2012 – TCU - Plenário. Relata que, recentemente, o Plenário do TCU, no bojo da TC 010.099/2005-8 editou o Acórdão nº 1156/2012 e cessou a eficácia dos anteriores Acórdãos nºs 1.891/2006 – TCU-2ª Câmara (que desaprovara as contas do exPrefeito de Boca do Acre/AM) e 3007/2007 – TCU-2ª Câmara (que indeferira o recurso de reconsideração). Aduz que o decidido no Acórdão nº 1156/2012 viola direta e frontalmente dispositivos legais, pois ultrapassou os limites da revisão, limitada pelo pedido exordial da parte e pelo art. 35, III, da Lei 8.443/92, bem como não logrou demonstrar o enquadramento real ao conceito de contas iliquidáveis, previsto nos arts. 20 e 21 c/c art. 10, § 3º, da Lei 8.443/92. Alega a existência do fumus boni iuris e do periculum in mora, sendo o dia 05/07/2012 a data limite para que os partidos e coligações possam pedir o registro de seus candidatos, devendo as causas de inelegibilidade ser aferidas no momento da formalização do pedido de registro da candidatura, conforme preceitua o art. 11, §10, da Lei Eleitoral. Acompanham a inicial os documentos de fls. 31/208. Despacho determinando a intimação da União para que se manifeste sobre o pleito liminar, no prazo de 72 horas (fls. 209). Manifestação da União (fls. 212/228), na qual sustenta a impossibilidade jurídica do pedido, tendo em vista que o ato questionado adviria de autoridade sujeita na via de mandado de segurança à competência do STF e a


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ausência dos requisitos autorizadores da antecipação de tutela, como a inexistência de verossimilhança nas alegações, a tentativa de substituir o TCU como órgão de controle externo das contas públicas da União e a inexistência de perigo de lesão pela demora. Relatados. DECIDO. Inicialmente, faz-se necessário enfrentar a preliminar suscitada de impossibilidade jurídica do pedido liminar, por emanar o ato questionado de autoridade sujeita na via de mandado de segurança à competência de Tribunal, in casu, o Supremo Tribunal Federal. Primeiramente, convém esclarecer que a presente ação possui natureza de Ação Civil Pública e não de Mandado de Segurança, o que por si só é suficiente para afastar a aplicação do art. 102, alínea “d” da CF/88. Em segundo lugar, o ato questionado, Acórdão nº 1156/2012 – TCU – Plenário, caracteriza-se como ato administrativo simples, emanado de órgão colegiado, formado pela manifestação de vontade dos Ministros do Tribunal de Contas da União e não oriundo da manifestação de vontade única e exclusiva do Presidente do Tribunal, o que se enquadraria, em caso de mandamus, na previsão do art. 102, alínea “d” da CF/88. Dessa forma, não é vedado ao Poder Judiciário de primeira instância analisar, ainda que em juízo perfunctório, a legalidade dos atos da Administração Pública, inclusive a existência ou não de ilegalidade de acórdão do TCU que decide a prestação de contas dos gestores públicos. A respeito da matéria, colha-se a ementa do recentíssimo julgado proferido pelo TRF1, in verbis: CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO ANULATÓRIA. ACÓRDÃO DO TCU. POSSIBILIDADE JURÍDICA DO PEDIDO. INEXISTÊNCIA DE ILEGALIDADE OU IRREGULARIDADE FORMAL. 1. Não está caracterizada a hipótese de carência do direito de ação, por impossibilidade jurídica do pedido, no caso em que se postula a anulação judicial de acórdão do TCU. O Poder Judiciário tem competência para exercer o controle de legalidade dos atos da Administração Pública - podendo julgar a existência ou não de ilegalidade de acórdão do Tribunal de Contas da União que decide Tomada de Contas Especial ou a prestação de contas de convênio com transferência de recursos federais. Precedente do STF. Deve ser anulada a sentença extintiva e julgado o mérito na forma do artigo 515 § 3º do CPC. 2. "Não há impropriedade ou ilegalidade em acórdão do TCU que apurou débito decorrente de omissão na prestação de contas dos recursos federais transferidos ao Município" (TRF1 6ª Turma AC 001652841.2000.4.01.3300/BA). No caso em exame o autor foi citado para apresentar defesa em tomada de contas especial e não prestou contas relativamente à


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execução de convênio para realização de obras com utilização de recursos federais. 3. "A norma inscrita no art. 71, incisos II e VI, da Constituição Federal, expressamente prevê a responsabilidade do administrador para responder pela má aplicação de verba pública que lhe foi confiada, assim como a competência do Tribunal de Contas da União para fiscalizar a aplicação de recursos repassados ao município, oriundos de convênios, no julgamento de Tomada de Contas Especial."(TRF1 6ª Turma AC 001504505.2002.4.01.3300/BA). 4. Dá-se parcial provimento ao recurso de apelação para anular a sentença extintiva e, no exame do mérito, na forma do artigo 515 § 3º do CPC, julga-se improcedente o pedido. (AC 200237000040440, JUIZ FEDERAL RODRIGO NAVARRO DE OLIVEIRA, TRF1 - 5ª TURMA SUPLEMENTAR, e-DJF1 DATA: 27/03/2012 PAGINA: 334.)

A concessão da liminar na hipótese dos autos, portanto, não se molda à vedação prevista no §1º do art. 1º da Lei 8.437/92 e correspondente art. 1º da Lei 9.494/97. Afasto, portanto, a preliminar de impossibilidade jurídica do pleito liminar. Resta apreciar se a matéria trazida pelo Ministério Público Federal se limita ao controle da legalidade dos atos da Administração Pública pelo Poder Judiciário ou invade a esfera da competência constitucionalmente atribuída à Corte de Contas. Na peça preambular, o MPF aponta violação ao art. 35, III, da Lei 8.443/92 e aos arts. 20 e 21 c/c art. 10, §3º, da Lei 8.443/92, asseverando não pretender rediscutir o mérito do julgamento da Corte de Contas. Aduz, quanto ao art. 35, III, da Lei 8.443/92, que: “Art. 35. De decisão definitiva caberá recurso de revisão ao Plenário, sem efeito suspensivo, interposto por escrito, uma só vez, pelo responsável, seus sucessores, ou pelo Ministério Público junto ao Tribunal, dentro do prazo de cinco anos, contados na forma prevista no inciso III do art. 30 desta Lei, e fundar-se-á: I - em erro de cálculo nas contas; II - em falsidade ou insuficiência de documentos em que se tenha fundamentado a decisão recorrida; III - na superveniência de documentos novos com eficácia sobre a prova produzida.


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Parágrafo único. A decisão que der provimento a recurso de revisão ensejará a correção de todo e qualquer erro ou engano apurado.” 1) o TCU admitiu indevidamente petição recursal complementar do recorrente, ex-Prefeito do Município de Boca do Acre/AM, o que seria expressamente vedado pelo caput art. 35, caput, que prevê que, da decisão definitiva, caberá recurso de revisão ao Plenário, sem efeito suspensivo, interposto por escrito, uma só vez, pelo responsável; 2) houve direcionamento do julgamento para itens não constantes na petição inicial da revisão, cujo pedido deve ser interpretado restritivamente; 3) os documentos novos apresentados pelo recorrente não tinham eficácia sobre a prova produzida que redundou na decisão de mérito anterior, de modo que não poderiam modificar o resultado do julgamento; 4) item 19 do voto do relator – impossibilidade de se invocar a equidade do julgador em recurso de admissão excepcional, por tratar-se de matéria de legalidade estrita, sob pena de subjugar-se o livre convencimento, racional e motivado, do julgador das instâncias ordinárias (art. 127, do CPC); 5) O Voto concordou com a Secretaria de Recursos – SERUR em relação à rejeição dos documentos apontados na análise das alíneas “c”, “f” e “h”, o que demonstra que os documentos novos não eram bastante para ter plena eficácia sobre a prova produzida: c) no que se refere às notas fiscais nºs 355, 377 e 447, acompanho a análise técnica no sentido de que a incoerência temporal entre as datas resta injustificada, devendo tais despesas serem impugnadas; f) quanto à inexistência nos autos de documento comprobatório da despesa, acompanho a análise técnica no sentido de impugnar tais valores; h) por fim, em relação à emissão das notas fiscais nºs 66, 57 e 35 antes da data da constituição formal da empresa, acompanho a análise técnica, entendendo não restar justificada, devendo tais despesas serem impugnadas”; 6) o Relator não informou aos demais membros do TCU que estas não eram as únicas e determinantes causas da condenação do Recorrente no julgamento anterior. Do Acórdão nº 3007/2007 que julgou o pedido de reconsideração constaram os itens 24 a 32 que não foram mencionados no Acórdão nº 1156/2012, logo não foram refutados pelos documentos novos que, por conseguinte, não demonstraram ter plena eficácia para afastar a prova produzida no juízo rescindendo. O item 32 do Acórdão nº 3007/2007 conclui: “Assim, o conjunto da documentação acostada aos autos não comprova a aplicação dos recursos, nem o alcance dos objetivos do Programa, haja vista as irregularidades perpetradas, razão pela qual todo o débito imputado deve ser retido ao Recorrente.” Desse modo, sem refutar todos esses aspectos, não havia base legal para ser reconhecida a suposta boa-fé;


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7) o Recorrente não apresentou prova de ter prestado as contas de forma regular e em tempo hábil, de modo a afastar a conclusão do Acórdão 1891/2006 em que o julgador consignou que o incêndio não retirava a omissão do Recorrente em prestar contas porque o mesmo já estava em mora quando do infortúnio. Ainda assim, o Acórdão nº 1156/2012 refutou o argumento, afirmando que o defendendo prestou suas contas em data regular, porém, por motivo alheio à sua vontade, tornou-se incapaz de provar que assim o fez; 8) houve aplicação indevida da equidade para demonstrar a boa-fé do recorrente, pois o item 34 desobriga ao Recorrente de provar a prestação de contas no tempo devido porque teria se esforçado em produzir provas. A Revisão não trouxe consulta processual ao FNDE, certidão ou apresentação de mero protocolo tempestivo, sem qualquer outro documento probante, que seriam prova de boa-fé ou da liquidez das contas. Apregoa, quanto aos arts. 20 e 21 c/c art. 10, §3º, da Lei 8.443/92: Art. 10. A decisão em processo de tomada ou prestação de contas pode ser preliminar, definitiva ou terminativa. (...) § 3° Terminativa é a decisão pela qual o Tr ibunal ordena o trancamento das contas que forem consideradas iliquidáveis, nos termos dos arts. 20 e 21 desta Lei. Art. 20. As contas serão consideradas iliquidáveis quando caso fortuito ou de força maior, comprovadamente alheio à vontade do responsável, tornar materialmente impossível o julgamento de mérito a que se refere o art. 16 desta Lei. Art. 21. O Tribunal ordenará o trancamento das contas que forem consideradas iliquidáveis e o conseqüente arquivamento do processo. § 1° Dentro do prazo de cinco anos contados da publicação da decisão terminativa no Diário Oficial da União, o Tribunal poderá, à vista de novos elementos que considere suficientes, autorizar o desarquivamento do processo e determinar que se ultime a respectiva tomada ou prestação de contas. § 2º Transcorrido o prazo referido no parágrafo anterior sem que tenha havido nova decisão, as contas serão consideradas encerradas, com baixa na responsabilidade do administrador.


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9) Erro no enquadramento real ao conceito de contas iliquidáveis decorrente das violações ao art. 35, III, da Lei 8.443/92. Não poderia o TCU reconhecer que a impossibilidade material de prestar as contas decorreu sem ato imputável ao gestor. Foi afastada a ofensa à ampla defesa (item 27). Não havia, como nos precedentes citados nos itens 42 e 43, prova da tempestividade da prestação de contas, uma vez que o recorrente já estava em mora na data do incêndio. Dos argumentos e documentação acostada aos autos, identifico estarem presentes os requisitos autorizadores da medida liminar. Conforme o precedente jurisprudencial acima colacionado, é dado ao Judiciário o exercício do controle da legalidade dos Atos da Administração Pública, incluindo entre estes as decisões proferidas pelo TCU no julgamento de Tomada de Contas Especial ou prestação de contas de convênio com transferência de recursos federais. O MPF logrou demonstrar, neste primeiro momento, a verossimilhança de suas alegações. É nítido o descumprimento do art. 35, da Lei 8.443/92 que prevê a possibilidade de recurso de revisão ao Plenário da Corte de Contas, de natureza especial, cuja admissibilidade depende da comprovação pelo recorrente do enquadramento em uma das hipóteses ali previstas. Registre-se que o TSE, a respeito do Recurso de Revisão do TCU, já se manifestou no sentido de entender que apesar da nomenclatura, este possui natureza jurídica de ação rescisória (nos precedentes: AgR-REspe nº 31942/PR, red. p/ ac. Min. Carlos Ayres Britto, PSESS 28/10/2008; AgR-REspe 33861/CE, rel. Min. Joaquim Barbosa, PSESS 16/12/2008; dentre outros). Não se trata, portanto, de recurso ordinário de 2ª instância assegurado aos litigantes em geral, decorrente do direito de recorrer extraído do art. 5ª, LV, da Carta Magna, mas de medida de caráter excepcional, cabível somente em situações específicas, quais sejam: I – erro de cálculo nas contas; II – falsidade ou insuficiência de documentos em que se tenha fundamentado a decisão recorrida; III – superveniência de documentos novos com eficácia sobre a prova produzida. Cuida-se de requisitos intrínsecos, sem os quais a lei impõe seja inadmitido o recurso. Destarte, o Acórdão nº 1156/2012 – TCU – Plenário inobservou os limites da revisão, incidindo em violação expressa à letra de lei. Considerando-se os fundamentos do recuso de revisão trazidos pelo recorrente, ex-Prefeito do Município de Boca do Acre/AM, Sr. Antônio Iran de Souza Lima, conclui-se que este tenha interposto recurso com base no inciso III do aludido


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dispositivo legal: “superveniência de documentos novos com eficácia sobre a prova produzida.” Contudo, o que ocorreu foi a reapreciação da matéria sem que os documentos novos apresentados pelo recorrente fossem aptos a desconstituir as provas que embasaram os julgados anteriores (Acórdãos 1.891/2006 – TCU-2ª Câmara (que desaprovara as contas do ex-Prefeito de Boca do Acre/AM) e 3007/2007 – TCU-2ª Câmara (que indeferira o recurso de reconsideração), o que desprestigia, de forma flagrante, o livre convencimento, racional e motivado, do julgador nos Acórdãos pretéritos. Outra flagrante ilegalidade diz respeito à utilização do mecanismo da equidade, em situação em que não há espaço para tal e onde há necessidade de prova, manifestando-se o evidente intuito de beneficiar o recorrente com a reforma do julgado. Juridicamente injustificado e injustificável, ainda, o Plenário do TCU ter recebido petição recursal complementar quando o art. 35, caput, da Lei 8.443/92 é claro ao afirmar que somente caberá recurso de revisão uma só vez, a demonstrar a taxatividade da norma. O TCU, no Acórdão questionado, refutou uma das causas de condenação referente ao caso fortuito e força maior (incêndio que ocorrera na Prefeitura em Boca do Acre/AM), sem documentos novos a comprovar a tempestividade da apresentação das contas pelo recorrente e, o que é mais grave, ignorando as conclusões dos anteriores Acórdãos de que o ex-gestor já estava em mora quando da ocorrência do infortúnio. Efetuou, ademais, o enquadramento equivocado das contas na categoria de iliquidáveis, utilizando como fundamento precedentes cujas situações eram distintas do caso dos autos, pois referiam-se a hipóteses em que não havia mora do gestor no momento em que as contas deveriam ter sido prestadas, e inobservando os critérios para reconhecimento do fenômeno das contas iliquidáveis, conforme previsto nos arts. 20 e 21 c/c art. 10, §3º, da Lei 8.443/92. Presente, portanto, o fumus boni iuris. Com a proximidade do período eleitoral, especialmente o dia 05/07/2012, termo final para que os partidos e coligações solicitem à Justiça Eleitoral o registro de seus candidatos, evidencia-se o risco da demora (periculum in mora). Tendo em vista, ainda, o fato de que as causas de inelegibilidade devem ser aferidas no momento da formalização do pedido de registro da candidatura, cujo prazo final é o próximo dia 05/07/2012, resta evidente a existência do periculum in mora, notadamente se considerada a possibilidade de tornar-se elegível candidato que teve suas contas julgadas irregulares em duas decisões do


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TCU (Acórdãos 1.891/2006 e 3007/2007 – 2ª Câmara), mas cuja eficácia cessara em virtude de Acórdão ilegal proferido pelo Plenário da Corte de Contas. Com as repercussões da Lei da Ficha Limpa que representou significativo avanço democrático, com o escopo de evitar a participação, em cargos eletivos, de pessoas que não atendem às exigências de moralidade e probidade, bem assim daqueles que cometem ilícitos envolvendo o dinheiro e os demais bens públicos, imperiosa é a concessão da medida liminar ora pleiteada. De outra banda, convém que se diga que a liminar possui caráter reversível na medida em que, caso mais à frente se conclua pela regularidade das contas do ex-gestor, nada impede que este venha a se candidatar por força de decisão judicial, sem prejuízo dos interesses da sociedade, havendo suficiente lapso temporal para a decisão final, considerando a realização das eleições em outubro/2012. Ante o exposto, presentes os requisitos autorizadores, DEFIRO o pedido liminar postulado na inicial, para suspender os efeitos do Acórdão nº 1156/2012 – TCU – Plenário, restabelecendo a eficácia dos Acórdãos proferidos anteriormente (Acórdãos 1.891/2006 e 3007/2007 – 2ª Câmara). Intime-se à União para cumprimento imediato da presente decisão liminar. Cite-se a Requerida. Após, ao Autor para réplica, manifestando-se sobre os documentos novos acostados aos autos. Publique-se. Intimem-se. Manaus, 04 de julho de 2012.

JAIZA MARIA PINTO FRAXE Juíza Federal Titular da 1ª Vara Cível Respondendo cumulativamente pela 3ª Vara/AM


Juiza desfaz decisão do TCU e reinclui ex-prefeito como ficha suja