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DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO


FELIPE TENA RAMIREZ

DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO

40° EDICIÓN

EDITORIAL PORRÚA AV.REPÚBLICA ARGENTINA, 15 MÉXICO, 2009 Primera edición, 1944


Copyight © 2009 FELIPE TENA RAMIREZ Torres Adalid, 1028. México, D. F.

Esta edición y sus características son propiedad de la EDITORIAL PORRÚA, S. A. DE C. V. 2 Av. República Argentina, 15 altos, col. Centro 06020, México, D. F.

Queda hecho el depósito que marca la ley

Derechos reservados

ISBN 970-07-7364-3

IMPRESO EN MÉXICO PRINTED IN MEXICO


NOTA A LA TERCERA EDICIÓN

En la primera edición de esta obra el autor externó su propósito de someter a constante rectificación y vigilante censura lo que por entonces no eran, fundamentalmente, sino versiones y notas de exposiciones orales. El propósito, que permaneció incumplido hasta la segunda edición, adelanta en ésta algunos pasos hacia una meta siempre por alcanzar. Además de que se adicionan varios capítulos, la obra ha sido rehecha casi en su totalidad. Lo que pretendió ser en sus orígenes una síntesis para uso principalmente de alumnos, trata de corresponder ahora a la acogida que las anteriores ediciones hallaron en otros medios, así nacionales como extranjeros. Con ese intento se exponen las principales corrientes que en la doctrina y en el derecho comparado pueden ser aprovechadas para una constitución interpretativa de nuestro derecho constitucional. Se hizo menester por ello, multiplicar las citas; más para evitar en lo posible la ruptura de la unidad en la exposición y en el estilo, muchas de ellas se presentan en forma de notas, a las que podrá acudirse en pos de información más amplia. En todos los casos, la probidad intelectual ha exigido que se dé puntual noticia de las fuentes. Se ha suprimido la introducción histórica, cuya visión panorámica no estaría de acuerdo con el nuevo plan de la obra. México, D. F., septiembre de 1955.


NOTA A LA CUARTA EDICIÓN

La introducción de índole histórica, que acompaño a las dos primeras ediciones y quedó excluida de la tercera, tampoco figura en la presente, lo cual obedece a que la materia de los episodios nacionales y de las fuentes legislativas –en cuanto unos y otras han podido influir en la trayectoria constitucional del país—tienen actualmente su sitio en una obra por separado del mismo autor, titulada “Leyes Fundamentales de México. 18081957”. Las novedades ahora introducidas constan generalmente en notas, que a fin de no modificar toda la numeración de las ya existentes se identifican mediante letras, colocadas al lado de los números que con motivo de las nuevas notas ha sido necesario repetir. México, D. F., septiembre de 1958.

VIII


NOTA A LA QUINTA EDICIÓN

Para facilitar la consulta en puntos concretos, se agrega a la obra un índice analítico y otro onomástico. Las notas nuevas se distinguen de las anteriores, mediante la llamada de que corresponden a la quinta edición. México, D. F., mayo de 1960.

IX


NOTA A LA SEXTA EDICIÓN

La presente edición registra los dos principales puntos en materia constitucional que, con posterioridad a la edición anterior, ha examinado el Pleno de la Suprema Corte de Justicia, a saber: el uso de las facultades implícitas como elemento de interpretación constitucional (enero de 1961) y la definición de que son facultades de índole legislativa las que delega el Congreso al Ejecutivo en la hipótesis prevista por el párrafo adicionado del articulo 131 (mayo de 1961). También se hace referencia a la cuestión planteada en el ámbito constitucional con motivo de la negativa del Senado a ratificar ciertos ascensos acordados por el Presidente de la República (noviembre de 1962). En las notas respectivas, que aluden a la sexta edición, se tocan los puntos mencionados.

México, D. F., diciembre de 1962.

X


NOTA A LA SEPTIMA EDICION

Como en las ediciones anteriores a partir de la cuarta, se agrega a la presente un comentario a las principales novedades ocurridas en la vida constitucional del país con posterioridad a la edición precedente. Ellas son la cuestión llamada de El Chamizal y la reforma en materia electoral que instituyó la representación de diputados de partido. La importancia de una y otra aconsejó que fueran comentadas en número especiales y no en notas. A la primera corresponde el número 13 bis, y a la segunda el número 81 bis.

México, D. F., septiembre de 1964.

XI


NOTA A LA OCTAVA EDICION

Son sustituidos los párrafos finales del número 55 por los que ahora figuran, al comentar la aplicación en nuestro derecho federal del artículo 122 de la Constitución, con motivo del trastorno interior ocurrido en el Estado de Michoacán en el mes de octubre de 1966. Aparecen dos tesis importantes del Pleno de la Suprema Corte de Justicia: en la nota 359 (8ª ed.) la relativa al concepto de salubridad general de la República, y en la edición a la nota 447 (5ª ed.) la que se refiere a la suplencia de la queja en el amparo contra leyes. Tales son las principales innovaciones que cabe señalar en la presente edición.

México, D. F., octubre de 1966.

XII


NOTA A LA NOVENA EDICIÓN

En notas que se identifican como correspondientes a la presente edición, coméntense las reformas constitucionales que, además de ser posteriores a la edición presente, se relacionan con las materias de obra. Asimismo se alude a algunos acontecimientos ocurridos en el mismo lapso, que guardan relación con tesis aquí sustentadas. En cuanto a reformas constitucionales, las notas 350B y 379 B hacen referencia, respectivamente, a la que suprimió las facultades en materia de corso y a la que otorgó nuevas facultades a la Comisión Permanente. Tocante a los acontecimientos que merecen ser registrados desde el punto de vista estrictamente constitucional, figuran en esta edición los relativos al cumplimiento de la Convención de El Chamizal (68 A); a un caso más de aplicación del artículo 122, originado en la solicitud que con apoyo en el mismo precepto formuló ante los Poderes de la Unión el Congreso del Estado de Sonora (227 B), y al empleo del Ejército que para preservar el orden se llevó a cabo en la Capital de la República con motivo de los acontecimientos ocurridos a partir de los finales del mes de julio de 1968 (350 A). La nueva edición continúa así el programa que ha presidido las anteriores.

México, D. F., septiembre de 1968.

XIII


NOTA A LA DECIMA EDICIÓN

Se registran en la presente edición las novedades de índole legislativa o jurisprudencial, que en concepto del autor ameritan comentarios. Son las siguientes: Reforma constitucional de diciembre de 1969, que otorgó la ciudadanía a los mayores de 18 años (nota 137 bis). Actitud jurisprudencial del Pleno de la Suprema Corte de Justicia, en relación con la posibilidad constitucional de que la federación grave, por una parte, los ingresos provenientes del ejercicio de profesiones y, por la otra, el comercio interior de los Estados (nota 337 bis). Posición que adoptó la Segunda Sala de la Suprema Corte respecto a los requisitos constitucionales de que debe estar investido el acto de autoridad (de naturaleza administrativa y no laboral), consistente en la remoción de empleados de confianza.

México, D. F., mayo de 1970.

XIV


NOTA A LA DECIMOPRIMERA EDICIÓN

Al tiempo de preparar esta edición, apareció una iniciativa presidencial, del mes de noviembre anterior, que propone reformas constitucionales, tendientes a favorecer lo que se ha llamado la apertura democrática, mediante el acceso de los jóvenes a las Cámaras federales y una reorganización de los partidos minoritarios dentro de la de Diputados. La importancia de dicha iniciativa nos ha sugerido comentarla, aun antes de su conocimiento por el Constituyente Permanente, aprovechando al efecto la actual edición. Aparece el comentario en el párrafo número 82. Fuera de ello, hemos confrontado algunas de nuestras tesis con las sustentadas en obras recientes, de autoridades en la materia. Por último, hemos implantado un nuevo sistema en la ordenación de las notas que aparecen al píe de las páginas, numerándolas en relación con cada capítulo y no ya con la obra en total, pues las notas de las ediciones anteriores, por numerosas podrían llegar a introducir confusión.

México, D. F., diciembre de 1971.

XV


NOTA A LA DECIMOSEGUNDA EDICIÓN

La iniciativa presidencial de noviembre de 1971, relacionada con la reducción en la edad para ingresar a las Cámaras de la Unión y con el aumento en el número de los diputados de partido, es ya reforma constitucional. Los comentarios que entonces formulamos a la iniciativa refiéranse ahora a la reforma, según queda advertido en lugar adecuado. Es novedad de la presente edición el capítulo dedicado a las facultades del Congreso de la Unión en materia de educación pública, que en el plan de obra viene a ser actualmente el capitulo XXI, lo cual ha implicado el correlativo movimiento en los numerales de los capítulos y de los parágrafos subsiguientes. Constituyen también novedad las glosas que dedicamos a las modificaciones ocurridas, con posterioridad a la anterior edición, en el ámbito de la Constitución y de las Leyes, siempre que despierten interés en el estudio de nuestro tema. Las principales innovaciones abordadas son las siguientes: adición a la fracc. I del artículo 74 constitucional, por cuanto facultó a la Cámara de Diputados para destituir a los miembros de los ayuntamientos de los Territorios Federales y designar sus títulos o juntas municipales (Cap. IX, nota 25); nueva Ley del Departamento del Distrito Federal (Cap. XVI, nota 4); comentarios al nuevo Código Sanitario, de febrero de 1973 (Cap. XX, nota 8); notas relativas a la Comisión Permanente (actual capitulo XXIII, nota 3 y adición a la nota 6); nota acerca de la posibilidad de suplir la promulgación del Ejecutivo cuando se niega a llevarla al cabo (Cap. XXV, adición a la nota 2), sustitución del comentario relativo al Ministerio Público de la Federación (Cap. XXVI, parágrafo 148).

México, D. F., agosto de 1973.

XVI


NOTA A LA DECIMOTERCERA EDICIÓN

En el lapso poco mayor de un año, transcurrido desde la edición anterior (agosto de 1973 a octubre de 1974), los acontecimientos legislativos que dentro de la finalidad de la obra merecen registrarse, son los que a continuación se mencionan, con señalamiento del sitio que a cada año corresponde. En octubre de 1974 desapareció la edición de junio de 1971 a la fracción I del artículo 74, que facultó a la Cámara de Diputados para destituir a los miembros de los Ayuntamientos de los Territorios Federales y designar sustitutos juntas municipales. El comentario que entonces nos sugirió su aparición, se complementa con el que ahora dedicamos a su derogación (Cáp. IX, en su parte final). La modificación que acabamos de mencionar fue una entre las numerosas que en el texto constitucional introdujo en octubre de 1974 la erección en Estados de los Territorios de Baja California Sur y de Quintana Roo y, como consecuencia, la supresión de la figura jurídica del Territorio Federal. Dedicamos a esta reforma, que afectó a más de treinta disposiciones constitucionales, la glosa que aparece en el pará-grafo 99 bis del Cáp. XVI. La reforma al artículo 93, de enero de 1974, que amplió, a los Jefes de los Departamentos Administrativos, así como a otros funcionarios ajenos a la Administración Pública, la posibilidad de informar ante las Cámaras, es comentada en la nota 3 del Cáp. XIII. En virtud de que la Ley Orgánica de Educación Pública de 1962, a la que hicimos referencia en el Cáp. XIII de la anterior edición, fue sustituida por la Ley Federal de Educación de noviembre de 1973, dedicamos a la nueva Ley el comentario que aparece en la nota 12 de dicho Cap. XXI.

México, D. F., octubre de 1974.

XVII


NOTA A LA DECIMOCUARTA EDICIÓN

Entre enmiendas de poca monta, referidas casi todas a cuestiones tipográficas, cabe señalar dos comentarios a título de novedad en la presente edición: el relativo a la actualidad proliferación de reformas en materia constitucional (parágrafo 19 bis, en el capítulo III) y el que atañe a los dos casos de desaparición de poderes en otras tantas entidades federativas, ocurridas en 1975 (nota 14 del capítulo XXII). México, D. F., febrero de 1976.

XVIII


NOTA A LA DECIMOQUINTA EDICIÓN

Con la expiración del sexenio presidencial anterior (1970-76), contúvose la abundancia de reformas constitucionales durante el mismo registradas. El iniciado en diciembre de 1976 no ha propuesto hasta ahora ninguna modificación de esa índole. Aunque intensa por sus finalidades, la reforma de la administración pública federal, recientemente abordada a nivel de derecho administrativo, no corresponde a nuestra materia. Es por todo ello que la presente edición no se hace cargo de novedades y sólo ha tratado de actualizar los datos que lo requerían.

México, D. F., abril de 1977.

XIX


NOTA A LA DECIMOSEXTA EDICIÓN

La reforma política, denominada así la que en materia predominantemente electoral fue promulgada en diciembre de 1977, tendrá su primera aplicación en materia federal hasta las elecciones de diputados al Congreso de la Unión en el año de 1979. De este modo se presenta un lapso, que media entre la promulgación y la aplicación de las normas reformadas. Dentro de ese intermedio nos hallamos al publicar la presente edición, que por motivos de índole editorial no podemos aplazar hasta la realización de la reforma. En tales condiciones se nos presenta una alternativa: o examinar en los preceptos todavía inaplicados lo que podría llamarse la teoría de la reforma, o bien reservar para una edición posterior el cotejo de la teoría con el sentido y alcance que le otorgue el poder público mediante su aplicación. La segunda opción nos ha parecido preferible. Tema destacado de la reforma electoral es la adopción por primera vez entre nosotros de la representación proporcional, en una más de las diversificadas realizaciones de que ha sido objeto el sistema de la doctrina y en el derecho comparado. Estudiarla en abstracto nos parece, por lo menos, prematuro. La representación proporcional que acoge la reforma, y no otra, es la que nos interesa conocer en el despliegue total de su significado, que sólo puede darse al ser aplicada. No obstante, ofrecemos en la presente edición nuestro punto de vista general, expuesto en dos sucesivos momentos de la reforma hasta ahora registrados: uno en la participación pública habida antes de elaborarla, otro en el debate académico efectuado poco después de su promulgación. Además exposiciones se publican en forma de apéndice, al final de la obra.

México, D. F., septiembre de 1978.

XX


NOTA A LA DECIMOSEPTIMA EDICIÓN

La reforma iniciada por el Presidente José López Portillo el 4 de octubre de 1977 y publicada en el Diario Oficial de 6 de diciembre del mismo año, afectó en un solo proceso constituyente a 17 preceptos de la Constitución. El único precedente que en nuestra historia constitucional ha superado hasta ahora, en las condiciones señaladas, a la reforma de que se trata, es la del 7 de octubre de 1974, la cual modificó de una sola vez 31 preceptos de la Ley Suprema. Asediaremos en la presente edición la reforma de 1977 desde el punto de vista constitucional, por lo que sólo acudiremos a las leyes secundarias que la desarrollan, en la medida indispensable para interpretarla. La reforma está destinada, aunque no exclusivamente, a la materia política, entendiendo este último vocablo en la acepción restringida del tema electoral. Pero aparte de las enmiendas que a este aspecto se refieren, hay otras que no están relacionadas con la materia propiamente política. Por razón de método, hemos separado para su estudio unas de otras. La variedad de las vinculadas con el tema político del electorado, aconseja que sean agrupadas en un solo capítulo, a fin de no dispersarlas en diferentes sitios de la obra. Con ese objeto, y en procura siempre de la unidad del conjunto, hemos aprovechado el apéndice iniciado en la edición anterior y dedicado a la Reforma Política de 1977, para incluir en él, adem��s de los dos capítulos ya publicados, el tercero que con el rubro de La reforma al aplicarse persigue el propósito de clasificar y de interpretar las novedades introducidas, como son principalmente el sistema electoral mixto para aplicarse en las elecciones de la Cámara de Diputados, con predominante mayoritario, mayoría relativa y representación proporcional; la Calificación de las elecciones, el concepto de Colegio Electoral y los diferentes sistemas implantados en cada una de las dos Cámaras federales; lo contencioso electoral y el recurso de reclamación ante la Suprema Corte de Justicia; las conclusiones por último, referidas principalmente al enfrentamiento de la reforma con el fenómeno político y social conocido con el nombre de corrupción.

XXI


XXII

DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO

A consecuencia de tan señalada reforma operada en la Cámara de Diputados, desaparecen del capítulo XIV de la obra los parágrafos dedicados a la derogada institución de los diputados de partido, mencionada más tarde en el apéndice sólo a manera de antecedente de la representación proporcional que la sustituyó. En cuanto a las enmiendas ajenas a la cuestión electoral que siguen perteneciendo a la materia fiscal, principalmente por lo que hace al conocimiento de la Deuda Pública, que de facultad que era del Congreso de la Unión para serlo como exclusiva de la Cámara de Diputados. Los artículos en ese sentido modificados, como son el 65, el 73, fracción XXVIII y el 74, se glosan en el capítulo referente a las facultades de las Cámaras en materia hacendaría. Del todo distinto al que se acaba de citar, es el que toca la reforma al art. 76, fracción I, que mira a las facultades del Senado en el ámbito internacional y que por ese concepto tiene su sitio en el capítulo destinado a las facultades exclusivas de cada Cámara. Las sucesivas y numerosas alteraciones a la norma suprema que han sido registradas durante treinta y cinco años desde la primera edición de la presente obra, se conservan en ella, consignadas de preferencia en notas las que ya no están en vigor. Tal práctica puede menoscabar acaso la unidad de la exposición, pero la preferimos a una nueva edición dedicada tan solo al texto actualizado de la Constitución. Y entre nosotros, para bien o para mal, el articulado de la máxima ley es ante todo momento y no cabe entenderlo cabalmente pero en función de todo movimiento y cabe entenderlo cabalmente sino en función de sus cambios. Aquí queda el testimonio interpretativo de los ocurridos durante la secuencia de la obra,

México, D. F., diciembre de 1979.


NOTA A LA DECIMOCTAVA EDICIÓN

Las reformas constitucionales que registra la presente edición, han sido objeto de análisis en las páginas que a continuación se mencionan. Página 216; parágrafo 67 bis. Se comenta la supresión en el artículo 29 del nombre de Consejo de Ministros, que desde la Constitución de 57 se venía aplicando al conjunto de funcionarios a quienes correspondía participar en el Acuerdo sobre suspensión de garantías individuales; la supresión se llevo a cabo aprovechando la oportunidad de haber ingresado a dicho Acuerdo, por reforma de 1981, los Jefes de Departamentos Administrativos. Página 454; nota 7. El criterio igualitario entonces sustentado en el referido artículo 29, se amplió por la propia reforma a los artículos 90 y 92. Sin embargo, hemos glosado que la igualdad entre las dos clases de funcionarios no se hizo extensiva, por razones que ignoramos, a los Jefes de los Departamentos Administrativos en los aspectos que allí se indican, señaladamente en cuanto al fuero, del cual volveremos a ocuparnos en la nota 19 de la página 569. Página 609; nota 9. Nuestro comentario se refiere a la primera enmienda de que ha sido objeto hasta ahora la Reforma Política de 1977, según es la que en abril de 1981 modifico sustancialmente de la designación de los integrantes del Colegio Electoral de la Cámara de Diputados. Ya no en referencia directa a reformas constitucionales, sino por vía de glosa a las leyes ordinarias en las que han sido aplicados recientemente anteriores preceptos de la norma suprema, aludimos entre otras notas a las que siguen. Página 420; nota 10 bis. Se consideran los aspectos sobresalientes de la Ley de Reglamentaria de la fracción V del artículo 76, relativa a la desaparición de los Poderes de los Estados. Página 336. Señálese a la luz de la Ley Suprema la reciente característica de la de la Ley de Ingresos de la Federación, por cuanto autoriza al Poder Ejecutivo para comprometer por si solo el crédito de la Nación, sin la participación constitucional del Congreso. México, D. F., agosto de 1981.

XXIII


NOTA A LA DECIMONOVENA EDICIÓN

Al culminar con la actual edición la cifra cerrada de cien mil ejemplares de la obra, iniciada en 1944 con la primera edición, intentaremos considerar aquí, en el aspecto editorial, algunos de los problemas que nos han planteado el tratamiento de los temas de Derecho Constitucional correspondientes a nuestra asignatura, entre ellos y señaladamente el que deriva de las frecuentes alteraciones de que en su articulado suele ser objeto de la ley fundamental. Hubiéramos deseado que cada edición presentara la máxima unidad didáctica en el tiempo, mediante la exposición y asedio del texto constitucional vigente en la fecha de la respectiva edición. Pero este propósito nos pareció irrealizable cuando se trata del estudio de nuestro Derecho Constitucional positivo, que no se integra tan sólo con la norma del día, sino que se inserta en el proceso histórico total de la ley que, por suprema, señora con sus variantes y aun con sus contradicciones la evolución jurídica del país. Al aceptar ese criterio, topamos con el aludido escollo de las variantes que en forma de enmiendas, adiciones, supresiones parciales y derogaciones totales han ambulado por nuestra Constitución, sobre todo en los últimos sexenios. A fin de vincular en lo posible esa variedad de normas superpuestas, con la identidad y permanencia del instrumento constitucional, nos hemos inclinado a conservar en el cuerpo de nuestras ediciones, por regla general, los preceptos ya derogados o modificados, relacionados con los que en su caso los sustituyan. Para ese efecto hemos venido utilizando el sistema de notas al pie de página. El número de esta clase de notas ha venido aumentando con las ediciones, y si ello se debe en parte a las modificaciones de nuestros textos constitucionales, también responde a citas y comentarios inspirados en nuevas direcciones doctrinarias y de derecho positivo, que en los países de tradición jurídica semejante a la nuestra, se han propalado durante los casi cincuenta años que corren desde la edición inicial. Ciertamente el sistema adoptado no es del todo satisfactorio. La multiplicación de notas al pie de página, referidas a veces a épocas

XXIV


NOTA A LA DECIMONOVENA EDICIÓN

XXV

Diferentes, interrumpe la atención del lector dentro de la secuela didáctica que el autor trató de imprimir a la obra. Lo deseable sería reconstruir la unidad formal, mediante la desaparición de los agregados en su papel de tales, a fin de incorporarlos con derecho propio al plan de una obra nueva. Pero esta solución, que hemos considerado en diversas ocasiones, se aleja cada vez más de la realidad. Recordemos que, en su modestia, la presente obra está destinada primordialmente a los estudiantes de la materia. Y para ellos dejaría de ser normalmente accesible, si se tiene en cuenta el elevado costo que en la actualidad representaría la total refundición tipográfica de la obra. Es por ello que, a titulo de novedad y en cierto modo como ruptura única en el método siempre observado, optamos a partir de la decimoséptima edición por publicar bajo la denominación de Apéndice nuestros comentarios a la Reforma Política de 1977. A ella hemos consagrado sucesivamente, al tiempo de su desarrollo, tres capítulos, que en la presente edición se contemplan con el cuarto, ahora publicado bajo el rubro de “La reforma en su epílogo”, que al comentar los acontecimientos ocurridos del 1º de septiembre al 1º de diciembre de 1982, clausura así el examen de la Reforma Política, que aspiró a presidir con su vigencia el sexenio entonces expirante. Finalmente, como principal novedad respecto a la edición anterior, se presenta ahora, en el Nº 19 bis del capítulo III, un tema que en ediciones precedentes habíamos mencionado a titulo más bien de lucubración doctrinaria que como problema de índole practica. Nos referimos a la procedencia del juicio de amparo en la impugnación de reformas a la Constitución. Por la importancia que ha alcanzado últimamente, comentamos ahora el tema con amplitud mayor.

México, D. F., 5 de febrero de 1982.


NOTA A LA VIGESIMA EDICIÓN

Aunque han sido numerosas las modificaciones a la Ley Suprema a partir de nuestra anterior edición, de ellas sólo comentamos en la presente, por su trascendencia en la materia que nos corresponde, la relativa al art. 115, por cuanto afecta la autonomía del Municipio Libre. No a título de novedad, sino con objeto de ampliar la información acerca de los trascendentales acontecimientos del 19 de febrero de 1913, originados en la traición al régimen del Presidente Madero, presentamos en la nueva nota Nº 6 al capítulo IV, la referencia literal a los sucesos respectivos.

México, D. F., junio de 1984.

XXVI


NOTA A LA VIGESIMOPRIMERA EDICIÓN

La afectación de que ha sido objeto la autonomía municipal, según la reforma al art. 115 examinada en la anterior edición, vuelve a ser objeto de estudio, a la luz de datos que según nuestro criterio esclarecen un aspecto de la mencionada reforma. México, D. F., agosto de 1985.

NOTA A LA VIGESIMOSEGUNDA EDICIÓN

Al hallarse en prensa la nueva edición de esta obra, el Constituyente Permanente llevó a cabo algunas adiciones y derogaciones de preceptos, que podría estimarse que refieren modificaciones en los textos de los capítulos XXVI, XXVII y XXVIII, en cuanto se refieren al Poder Judicial de la Federación y a la Evolución del Amparo. Dado que las adiciones, reformas y derogaciones no alteran el contenido del texto de esos capítulos, simplemente se hace la referencia a las modificaciones que se citan. México, D. F., septiembre de 1987.

XXVII


ÍNDICE DE MATERIAS


Pág. NOTA A LA TERCERA EDICIÓN…………………………………………………………………………VII NOTA A LA CUARTA EDICIÓN……………………………………………………….…………………VIII NOTA A LA QUINTA EDICIÓN………………………………………………………………..…………..IX NOTA A LA SEXTA EDICIÓN…………………………..……………………………………….…………X NOTA A LA SÉPTIMA EDICIÓN………………………………………………………….……………….XI NOTA A LA OCTAVA EDICIÓN…………………………………………………………………………..XII NOTA A LA NOVENA EDICIÓN……………………………………………………………….…………XIII NOTA A LA DECIMA EDICIÓN…………………………………….………………………….…………XIV NOTA A LA DEDIMAPRIMERA EDICIÓN…………………………………………………….…………XV NOTA A LA DEDIMASEGUNDA EDICIÓN……………………………………………………..………XVI NOTA A LA DEDIMATERCERA EDICIÓN…………………………………………………….……….XVII NOTA A LA DEDIMACUARTA EDICIÓN……………………………………………………..……….XVIII NOTA A LA DEDIMAQUINTA EDICIÓN……………………………………………………..………….XIX NOTA A LA DEDIMASEXTA EDICIÓN…………………………………………………………………..XX NOTA A LA DEDIMASÉPTIMA EDICIÓN………………………………….……………………………XXI NOTA A LA DEDIMAOCTAVA EDICIÓN……………………………………………………..……….XXIII NOTA A LA DEDIMANOVENA EDICIÓN………………………………………………………..……XXIV NOTA A LA VIGÉSIMA EDICIÓN……………………………………………………..……………….XXVI NOTA A LA VIGÉSIMAPRIMERA EDICIÓN………………………………………………………….XXVII NOTA A LA VIGÉSIMASEGUNDA EDICIÓN………………………………………...……………….XXVI PRIMERA PARTE TEORIA DE LA CONSTITUCIÓN CAPÍTULO I EL PODER CONSTITUYENTE 1. Debate acerca del concepto de soberanía…………………………………………………………….3 2. Origen histórico del concepto de soberanía: la exterior y la interior……………………………………………………………………………………………………..…..4 3. Titular de la soberanía en el sistema europeo……………………………...…………………………7 4. Su titular en el sistema americano…………………………………………………………….………..9 5. El poder constituyente y los poderes constituidos. La Constitución rígida y escrita. Supremacía de la Constitución y nulidad de los actos contrarios a la Constitución………………………………………………………………………………………………….12 6. Las anteriores nociones en la Constitución Mexicana………………………………………………18 7. Concepto de Constitución. La Constitución en sentido material y en sentido formal. Partes de nuestra Constitución…………………………………………………….21

XXXI


XXXII

DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO CAPÍTULO II LIMITACIONES AL PODER CONSTITUYENTE

Pág. 8. Limitación inmanente: integrar un orden jurídico. Limitaciones Históricas: el reconocimiento de la personalidad individual, la separación de poderes…………………………………………………………………………………………………….…27 9. Limitaciones de carácter político: los factores reales de poder…………………..…………………28 10. Limitaciones de índole internacional: su iniciación durante la primera posguerra………………30 11. Tendencia actual a internacionalizar los derechos del hombre y el jus belli…………………....32 12. Sus repercusiones en las modernas Constituciones. La escuela española……………………..37 13. Nuestro derecho positivo………………………………………………………………………………40 CAPÍTULO III EL CONSTITUYENTE PERMANENTE 14. La soberanía y la facultad de revisar la Constitución. El Poder Constituyente Permanente. Problemas que plantea su competencia, según el artículo 135…………………………………….…45 15. Tesis a favor de la limitación del órgano revisor………………………..………………………….47 16. Tesis opuesta………………………………………….……………………………………………………………52 17. Soluciones en el derecho comparado……………………………….……………………………….54 18. Interpretación de nuestro texto…………………………….………………………………………….56 19. Critica del sistema que consagra el artículo 135…………………………………………..……….61 19. Bis. Actividad reformatoria proliferante………………………………………………………………63 CAPÍTULO IV EL CONSTITUYENTE REVOLUCIONARIO 20. Medios violentos para reformar o derogar la Constitución. Concepto de revolución……..……65 21. Fundamentación moral, y no jurídica, del derecho a la revolución: el artículo 136…………….66 22. Invalidez original de la Constitución de 17…………………………………………………………..67 23. Cuándo convaleció el derecho emanado de la revolución…………………………...……………71 24. Conclusión………….……………………………���………………………………………………………..73 CAPÍTULO V EL DERECHO CONSTITUCIONAL 25. Origen y evolución del derecho constitucional………………………………………………………75


INDICE DE MATERIAS XXXIII Pág. 26. El método jurídico puro en la doctrina del Estado y el método Histórico en el derecho constitucional…………………………………………………………………….79 27. El método histórico y la interpretación evolutiva…………………………………………………..81 28. La metodología en el derecho privado y en el derecho constitucional…………………………83 CAPÍTULO VI LA FORMA DE GOBIERNO (República, democracia, representación) 29. La república……………………………………………………………………………………………87 30. La democracia…………………………………………………………………………………………..89 31. Restricción del sufragio; principio mayoritario…………………………………………………….91 32. Régimen representativo………………………………………………………………………………98 33. El desprestigio de la democracia……………………………………………………………………99 CAPÍTULO VII LA FORMA DE GOBIERNO (El sistema federal) 34. El federalismo en Norteamérica; antecedentes coloniales……………………………………..101 35. La adopción del sistema en la Convención de Filadelfia……………………………………….106 36. El federalismo en México…………………………………………….…………………………….108 37. La distribución de competencias entre la federación y los Estados; sistema del artículo 124…………………………………………………………………………………………………..……..112 38. Las facultades expresas (explicitas e implícitas)…………………………………………………115 39. Las facultades concurrentes en el sentido norteamericano y argentino; su validez en nuestra Constitución. Las facultades coincidentes……………………………………119 40. Otras facultades que constituyen excepción al principio del artículo 124…………….………123 41. El gobierno federal como representante de la nación…………………………………………….124 CAPÍTULO VIII LOS ESTADOS 42. La autonomía local, primer elemento especifico del Estado Federal; concepto de Constitución local…………………………………………………………………………..129 43. Contenido de las Constituciones de los Estados; la parte dogmatica y la forma de gobierno……………………………………………………………………………………………………..132 44. Organización de los Poderes, facultad revisoría, ciudadanía, desaparición de Poderes. Consideraciones generales……………………………………………………………………………………………………135


XXXII

DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO Pág.

45. La participación de los Estados en la legislación federal común; Su participación en las reformas a la Constitución general, segundo elemento especifico del Estado General………....139 CAPÍTULO IX EL MUNICIPIO 46. Renacimiento municipalista en América Latina……………………………………………………143 47. El municipio desde el punto de vista constitucional; contenido de la descentralización municipal……………………………………………………………………………………………….…..144 48. El municipio en Roma y en España; trayectoria histórica del municipio mexicano……….…146 49. El municipio libre en los debates de Querétaro. Defectos del sistema El municipio y la democracia…………………………………………………………………………………………………151 49. Bis. La reforma de 1983…………………………………………………………………………….155 CAPÍTULO X NORMACIONES COMPLEMENTARIAS DE NUESTRO SISTEMA FEDERAL 50. Obligaciones positivas contenidas en los artículos 119 y 121………………………………….165 51. El artículo 120; su discusión en el Constituyente de 56……………………………………….167 52. Su antecedente en la constitución argentina…………………………………………………….170 53. El fracaso del articulo 120 en la doctrina; en la legislación y en la jurisprudencia……………172 54. Prohibiciones absolutas para los Estados, consagradas en el artículo 117, y prohibiciones relativas del 118……………………………………………………………………………………………175 55. La intervención federal en los Estados……………………………………………………………178 CAPÍTULO XI EL CAPITULO GEOGRÁFICO 56. El territorio nacional; dominio directo y originario de la nación…………………………………..185 57. El territorio y la jurisdicción en el sistema federal………………………………………………..188 58. Partes integrantes de la federación, origen y transformación de sus límites………………….191 59. Arreglo de límites entre los Estados……………………………………………………………….194 60. Situación geográfica del Distrito Federal…………………………………………………………197 61. Consecuencias de la traslación de los Poderes Federales respecto al área del actual Distrito Federal……………………………………………………………………………………………..200 62. Consecuencias respecto al territorio a donde se trasladan dichos Poderes………………….202 63. Estudios de las fracciones I, II y III del articulo 73………………………………………………204 64. Situación geográfica de las islas…………………………………………………………………..207


INDICE DE MATERIAS

XXXV

SEGUNDA PARTE LOS PODERES FEDERALES CAPÍTULO XII LA DIVISION DE PODERES

Pág.

65. Precursores y realizadores de la doctrina……………………………………………………….…211 66. Su proyección en la ley y en la doctrina contemporáneas……………………………………….216 67. La suspensión de garantías…………………………………………………………………………219 67. Bis. Comentario a la reforma de 1981 al art. 29, que suprimió la denominación de Consejos de Ministros……………………………………………………………………………………………………222 68. La delegación de las facultades extraordinarias en el Ejecutivo………………………………225 69. las facultades de excepción en nuestra historia política: desde la independencia hasta el Acta de reformas……………………………………………………………………………………………………..226 70. Los debates en el texto constitucional en la legislación y en la jurisprudencia………………..231 71. El destino del texto constitucional en la legislación y en la jurisprudencia……………………236 73. Reforma de 1938; la experiencia posterior………………………………………………………..240 74. Consideraciones generales………………………………………………………………………..243 CAPÍTULO XIII RELACION ENTRE SI DE LOS PODERES FEDERALES 75. 76. 77. 78. 79.

Naturaleza de cada uno de los tres poderes federales…………………………………………251 Relaciones entre el Legislativo y el Ejecutivo. Los sistemas parlamentario y presidencial…251 Aparente excepción de nuestro sistema presidencial: el refrendo………………………………253 Otros llamados matices parlamentarios…………………………………………………………..258 El veto…………………………………………………………………………………………………261 CAPÍTULO XIV ORGANIZACIÓN Y FUNCIONAMIENTO DEL PODER LEGISLATIVO

80. 81. 82. 83. 84.

El bicamarismo en Inglaterra y en Estados Unidos. Ventajas del sistema……………………267 El bicamarismo en México………………………………………………………………………….268 Organización constitucional de cada una de las Cámaras. La suplencia………………………271 Requisitos para ser diputado o senador……………………………………………………………273 Los artículos 56 y 60………………………………………………………………………………..276


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DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO

Pág. 85. Irresponsabilidad e inmunidad de los representantes populares; casos en que según la Constitución se les puede imponer sanciones………………………..…………………….277 86. El quórum y la votación…………………………………………………………………………….278 87. Período ordinario y sesiones extraordinarias. El Informe del Presidente ante las Cámaras..281 88. Ley y decreto. Diversas acepciones en que la Constitución emplea la palabra “ley”………. 282 89. La facultad de iniciar leyes y decretos…………………………………………………………….283 90. Formación de las leyes y decretos en ambas Cámaras…………………………………………289 CAPÍTULO XV CLASIFICACIÓN DE LAS FACULTADES DE LAS CÁMARAS FEDERALES 91. 82. 93. 94. 95.

Clasificación desde el punto de vista de actuar las Cámaras……………………………………295 Desde el punto de vista material…………………………………………………………………….297 Facultades legislativas, jurisdiccionales y administrativas……………………………………….297 Leyes orgánicas, reglamentarias y ordinarias…………………………………………………….301 Obligaciones y facultades de las Cámaras……………………………………………………….302 CAPÍTULO XVI FACULTADES DEL CONGRESO RESPECTO AL DISTRITO FEDERAL

96. Origen del Distrito de Columbia en la Constitución norteamericana……………………………305 97. Organización constitucional del Distrito Federal………………………………………………….307 98. Su diferencia con la organización de los Estados……………………………………………….314 99. Desaparición de los Territorios Federales………………………………………………………….317 100. Las ideas dependientes de la federación. Los fuertes, los cuarteles, etc.………………….320 CAPÍTULO XVII FACULTADES DE LAS CÁMARAS EN MATERIA HACENDARÍA 101. Principales facultades de las cámaras materia hacendaría. Anualidad de los actos en que se ejerce………………………………………………………………..323 102. El presupuesto de egresos…………………………………………………………………………324 103. La ley de ingresos…………………………………………………………………………………326 104. La pluralidad de impuestos……………………………………………………………………….328 105. La cuenta pública……………………………………………………………………………………328 106. La contratación de impuestos……………………………………………………………………..341


INDICE DE MATERIAS XXXVII CAPÍTULO XVIII FACULTADES DEL CONGRESO RESPECTO AL COMERCIO ENTRE LOS ESTADOS DE LA FEDERACIÓN Pág. 107. La facultad federal de impedir restricciones al comercio entre los Estados. Antecedentes históricos de las alcabalas. La reforma de Limantour en 96……………………….343 108. Estudio de las fracciones IV, V, VI y VII del artículo 117………………………………………346 109. Diferencia entre los sistemas de 57 y de 96; crítica de uno y otro. Solución plena acción vena del 73. Comparación entre este precepto y los análogos de 117…………………………………..349 110. Su diferencia como el precepto análogo de la Constitución de Norteamérica. Como debe funcionar en nuestro……………………………………………………………………….353 111. El artículo 131. ¿Pues la federación establecer impuestos alcabalatorios?..........................356 CAPÍTULO XIX FACULTADES DEL CONGRESO EN MATERIA DE GUERRA 112. Guerra: iniciativa, declaración, terminación……………………………………………………...363 113. El ejercicio y la Guardia Nacional, la armada y el Corzo; su definición y sus diferencias…..365 114. Obligaciones y prerrogativas de los ciudadanos y de los mexicanos para servir en la guardia en el ejército según la Constitución de 57, la reforma de 98 y la constitución de 17…………….369 CAPÍTULO XX FACULTADES DEL CONGRESO EN MATERIA DE SALUBRIDAD GENERAL 115. 116. 117. 118. 119. 120. 121.

La reforma de 1900: su objeto……………………………………………………………………375 Modificación de la iniciativa……………………………………………………………………….376 Revisión de Querétaro…………………………………………………………………………….377 Crítica del sistema actual…………………………………………………………………………378 La jurisprudencia de la Suprema Corte; crítica…………………………………………………379 Lo que debe entenderse por salubridad general……………………………………………….382 La legislación ordinaria……………………………………………………………………………385 CAPÍTULO XXI FACULTADES DEL EN MATERIA DE EDUCACIÓN PÚBLICA

122. Instrucción pública bajo la Constitución de………………………………………………………391 123. La obra del Constituyente de 17………………………………………………………………….391


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DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO Pág.

124. 125. 126. 127. 128. 129. 130.

La reforma de 1921…………………………………………………………………………………392 Sus derivaciones en la práctica…………………………………………………………………..395 La reforma de 1974 y de 1946……………………………………………………………………396 La ley reglamentaria de 1992, en el aspecto constitucional………………………………….402 Los convenios de coordinación…………………………………………………………………….406 Reforma de 1966 …………………………………………………………………………………..408 Absorción por los órganos federales de la función educativa………………………………….408 CAPÍTULO XXII FACULTADES EXCLUSIVAS DE CADA CAMARA

131. Bases para distribuir entre las Cámaras las facultades exclusivas……………………………413 132. Facultades de la Cámara de Diputados, contenidas en las fracciones I, VI y VII del artículo 74 y facultades del Senado consignadas en las fracciones II, III, V, VII y IX del 76……………………………………………………………………..………………………..….…….414 133. Intervención del Senado los tratados………………………………………………………..….417 134. La facultad del Senado para declarar desaparecido los poderes de un Estado y designar Gobernador provisional. Práctica viciosa e interpretación constitucional……………....422 135. La facultad del Senado para resolver las presiones políticas entre los poderes de un Estado; la facultad de la Suprema Corte para conocer de las presiones constitucionales que sufren entre los mismos poderes…………………………………………..….429 136. Origen interpretación de la fracción VI del artículo 76…………………………………………..430 CAPÍTULO XXIII COMISION PERMANENTE 137. 138. 139. 140.

Antecedentes históricos de la Comisión Permanente…………………………………………433 La Permanente y el Congresionalismo………………………………………………………….435 La inutilidad de la Permanente respecto de sus funciones de sustitución………………….437 La convocatoria sesiones extraordinarias………………………………………………………..441 CAPÍTULO XXIV ORGANIZACION DEL PODER EJECUTIVO

141. EL ejecutivo unipersonal………………………………………………………………………….445 142. Requisitos para ser Presidente de la República. El principio de la reflexión. Su expresión histórica. Su naturaleza antidemocrática. Su relativa eficacia………………………..446


INDICE DE MATERIAS XXXIX 143. La sucesión presidencial. Los distintos sistemas que han implantado en México. Existen en vigor; sus inconvenientes y sus ventajas sobre los temas precedentes………………450 144. Naturaleza de los Departamentos Administrativos…………………………………………….456 CAPÍTULO XXV FUNCIONES DEL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA 145. 146. 147. 148. 149.

La facultad de promulgar las leyes del Congreso………………………………………………..461 La facultad de ejecutar dichas leyes……………………………………………………………..463 La facultad reglamentaria…………………………………………………………………………..464 La facultad de nombrar y remover a los funcionarios y Empleados…………………………469 El indulto y la amnistía………………………………………………………………………….473 CAPÍTULO XXVI ORGANIZACIÓN DEL PODER JUDICIAL FEDERAL

150. 151. 152. 153. 154. 155. 156. 157.

Cuándo el Poder Judicial es verdadero poder………………………………………………….477 Organización de la Suprema Corte de Justicia. La división en Salas…………………………478 Publicidad de las audiencias………………………………………………………………………480 Remuneración de los ministros de la Suprema Corte…………………………………………481 La inamovilidad judicial…………………………………………………………………………….483 Requisitos para ser ministros de la Suprema Corte……………………………………………485 Organización interior del Poder Judicial…………………………………………………………486 El Ministerio Público Federal……………………………………………………………………….487 CAPÍTULO XXVII EL PODER JUDICIAL FEDERAL, DEFENSOR DE LA CONSTITUCION

158. Naturaleza del Control de la Constitucionalidad, según el órgano protector y según el alcance de la protección………………………………………………………….491 159. El control de la constitucionalidad en el derecho público mexicano hasta el Acta de Reformas……………………………………………………………………………………………………494 160. El juicio de amparo en el Constituyente de 57…………………………………………………502 161. El juicio de amparo en la Constitución de 17…………………………………………………….505


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DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO CAPÍTULO XXVIII LA EVOLUCION DEL AMPARO

162. Ventajas e inconvenientes del control judicial de la Constitucionalidad. La defensa De Los derechos individuales. Las invasiones de jurisdicción…………………………512 164. Nuestra tradición jurídica y el autentico control de la constitucionalidad……………………519 165. El amparo, control de la legalidad………………………………………………………………...524 166. El amparo contra leyes……………………………………………………………………………518 CAPÍTULO XXIX DEFENSAS SUBSIDIARIAS DE LA CONSTITUCION 167. La defensa de la Constitución en relación con los actos propios………………………………535 168. La misma en relación con los actos ajenos………………………………………………………539 169. La defensa de la Constitución y del orden federal, encomendada a los jueces locales; interpretación y critica del artículo 135…………………………………………………………………543 170. El artículo 128………………………………………………………………………………………549 171. El artículo 97, párrafo tercero……………………………………………………………………551 CAPÍTULO XXX RESPONSABILIDAD DE LOS FUNCIONARIOS PUBLICOS 172. 173. 174. 175. 176. 177. 178. 179. 180.

Impunidad, inmunidad y fuero……………………………………………………………………559 El desafuero por delitos comunes…………………………………………………………………560 El juicio político en caso de delitos oficiales……………………………………………………564 La licencia y el fuero………………………………………………………………………………567 Responsabilidad por delitos oficiales después del cargo………………………………………570 Los funcionarios con fuero…………………………………………………………………………572 El fuero del Presidente de la Republica…………………………………………………………575 Destitución de funcionarios judiciales……………………………………………………………578 El desprestigio del fuero…………………………………………………………………………….579 APÉNDICE LA REFORMA POLÍTICA DE 1977

Capítulo Capítulo Capítulo Capítulo

I. La Reforma en proyecto……………………………………………………………………583 II. La Reforma al promulgarse………………………………………………………………589 III. La Reforma al aplicarse……………………………………………………………………603 IV. La Reforma en su epilogo……………………………………………………………….635 APÉNDICE II

Reformas constitucionales realizadas en el periodo comprendido del 1º. De diciembre de 1982 al 30 de noviembre de 1988………………………………………………645


PRIMERA PARTE

TEORIA DE LA CONSTITUCIÓN


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EL PODER CONSTITUYENTE

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CAPÍTULO I

EL PODER CONSTITUYENTE

SUMARIO

1.- Debate acerca del concepto de soberanía. 2.- Origen histórico del concepto de soberanía: la exterior y la interior. 3.- Titular de la Soberanía en el sistema europeo. 4.- Su titular en el sistema americano. 5.- El poder constituyente y los poderes constituidos. La Constitución rígida y escrita. Supremacía de la Constitución y nulidad de los actos contrarios a la Constitución. 6. Las anteriores nociones en la Constitución mexicana. 7.-Conceptos de Constitución. La Constitución en sentido material y en sentido formal. Partes de nuestra Constitución.

1.- Comencemos por asediar el concepto de Constitución que la nuestra acoge. Para ello hemos de tener en cuenta, previamente, el concepto de soberanía. Pero en su elucidación y manejo debemos de ser cautos. En efecto, la doctrina de la soberanía pertenece por su naturaleza a la teoría general del Estado. Si hemos de acudir a ella, será en la medida indispensable para interpretar nuestras propias instituciones 1. Ciertamente el concepto de la soberanía ha sido, desde el siglo XV hasta nuestros días, uno de los temas más debatidos del derecho público. Con el tiempo, y a lo largo de tan empeñadas discusiones, la palabra soberanía ha llegado a comprender dentro de su ámbito los más disímiles y contradictorios significados, de aquí que al abordar el tema de un objeto único. Sin embargo, fieles a nuestro propósito antes expresado, trataremos de atrapar entre los dispersos conceptos el que hace suyo nuestra Constitución.

1

Dice Carré de Malberg: “Solamente cuando se trata de resolver las dificultades inherentes al funcionamiento del Estado o también de estudiar el desarrollo de su derecho en el porvenir, es cuando se puede y se debe recurrir a la teoría general del Estado como una base de razonamiento y a un principio inicial de soluciones o de indicaciones útiles; pero, entiéndase bien, incluso en este caso es necesario buscar los elementos de esta teoría general en las instituciones constitucionales o en las reglas de derecho público consagradas por el orden jurídico vigente,” Teoría general del Estado; México, 1948; página 21.


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Acaso la anarquía ideológica a que se ha llegado en este punto influya en la actitud de muchos para negar de raíz la existencia misma de la soberanía 2. Tal parece que el mal de la confusa discusión, al contaminar la idea de la soberanía, no puede esperar otro término que la muerte de la institución. Los nombres de quienes sostienen tesis tan radical y en vigor de su dialéctica, autoriza a considerar a sus secuaces sin tacha, por lo menos grave, la herejía jurídica. Otros, entre los más recientes, han guardado neutralidad manifestado desdén, al pasar por alto punto de la soberanía 3, que este modo, combatido por aquellos olvidados por éstos, parece un tema envejecido. En el empeño de estudiar nuestra Constitución, unos podrán admitirla y otros impugnarlo, pero nadie podrá ignorarlo, porque sobre el concepto de soberanía se erige nuestra organización constitucional y aún la palabra misma de soberanía y sus derivados se emplean varias veces en el texto de la ley suprema 4. 2. Para alcanzar la meta propuesta comencemos por evocar sumariamente origen, devolución de los cauces actuales la idea de soberanía. La soberanía es un producto histórico y, como afirma Jellinek, un concepto polémico 5. No fue conocida de la antigüedad, porque no se dio entonces "la posesión del poder del estado a otros poderes" 6. La 2

En este ensayo “Pluralistic Tehories and the attack upon state sovereighty” (publicado en “A history of political theories”, New York; The Macmillan Company, 1932) F. C. Coker señala las siguientes afirmaciones como ejemplos típicos de la actitud contraria a la soberanía del Estado: "Si contemplamos los hechos, es bastante claro que la serie de la soberanía se encuentra en ruinas" (A. D. Lindsay, “The State in recent Political Theory”, Polítical Quarterly, vol. 1, pág. 128-145). "Ningún lugar común ha sido más árido y estéril en la doctrina de la soberanía del Estado" (Ernest Barrer, “The supertition of the State”, London Times Literary Suplement, July 1918, pág. 329). "La noción de soberanía debe ser borrada de la doctrina política " (H. Krabbe, “The modern idea of the State”, pág. 35). 3

Se abstienen se abordar los problemas de la soberanía los comentaristas norteamericanos principalmente, que por su tradicional el empirismo jurídico aluden tratar cuestiones abstractas. Otra posición moderna consisten admitir a la soberanía como " un mito, del cual no se puede prescindir en la vida política actual, por no existir hoy otra fórmula de la cual partir ", según expresó en la Asamblea Constituyente de Italia el después presidente de aquel país, Einaudi (Calamandrei e levi; comentario sistematico alla Costituzione italiana; t. I, pág. 10). 4

Artículos 39, 40, 41 y 103, frac. II Cuántas veces en el curso de la obra se cita un artículo sin mencionar la ley, debe entenderse que es la Constitución vigente en México, o sea la de 1917. 5 6

Teoría general del Estado, por G. Jellinek; Buenos Aires, 1943; págs. 539 y sigs.

Es exacta la anterior afirmación de Jellinek, porque en efecto no existió en la antigüedad ningún poder ajeno al Estado que se le opusiera. Debe advertir que, sin embargo, las relaciones de soberanía de las comunidades políticas entre sí , ofrecen en historia de Roma ciertos aspectos que se asemejan sin duda a los que contemplan las doctrinas actuales en punto a soberanía exterior, a confederación y federación.—Vid. Teodoro Mommsen, Derecho Público Romano Buenos Aires, 1942 págs. 84 y sigs. — En contra de la opinión de Jellinek, Vid. Willoughby, The Political Theories of the ancient world; 1913; pág. 232.


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Idea se gestó en los finales de la Edad Media para justificar geológicamente la victoria que alcanzó el rey, como encarnación del Estado, sobre las tres potestades que la primera mano autoridad: el papado, el imperio y los señores feudales. Del primero reivindicó la integridad del poder temporal; al segundo le negó el vasallaje que como reminiscencia del Imperio Romano debían los príncipes al emperador; de los señores feudales recuperó la potestad pública, que todo o en parte había pasado a su patrimonio. La lucha fue larga y varios sus episodios, pero el resultado fue casi idéntico en las dos grandes monarquías, unificadas y fuertes, donde culminó la victoria: Francia y España. La doctrina se puso el servicio de los acontecimientos y Bodino definió por primera vez al Estado en función de soberanía: "El Estado es un recto gobierno, de varias agrupaciones y de lo que les es común, con potestad soberana (summa potestas). " 7 De la soberanía así entendida nación con el tiempo y sin esfuerzo el absolutismo, localizado en la persona del monarca, portador de las reivindicaciones del estado frente a los poderes rivales. Si en la doctrina de Bodino se admitía que el soberano estaba obligado por las leyes divinas y por las naturales, pronto el pensamiento Hobbes justificó la dilatación sin límites del poder soberano. El Estado soberano se identificó con su titular y el rey pudo decir que el Estado era él. "El Estado -asienta Laski-se encarna, entonces, en el príncipe. Todo cuanto quiere es justo, porque expresa su voluntad. El derecho no significa, como en la Edad Media, un aspecto particular de la justicia universal; el derecho es la emanación de un centro único de autoridad en el orden político." 8 Al sustituir la soberanía del rey por el del pueblo, los doctrinarios concluyeron en la Revolución Francesa no hicieron sin trasladar al nuevo titular de la soberanía de las notas de exclusividad, de independencia, de indivisibilidad y de ilimitación que habían caracterizado al poder soberano 9.

7

Les six livres de la Republique; lib. I, pág. 40.

8

El Estado moderno, por Harold J. Lasky; Barcelona, 1932; t. I, pág.40.

9

Respecto a la iluminación del poder soberano, que hacía rescindir asamblea deliberante, decía Rousseau: "Hay que observar que la deliberación pública, puede obligar a todos los súbditos con respecto al soberano, pero no puede obligar al soberano consigo mismo y que, por consiguiente, es contrario la naturaleza del cuerpo jurídico que el soberano se imponga una ley que no puede cumplir. "--Contrato social; lib. I, página VII.--" la doctrina del príncipe absoluto fue traducida por Rousseau en la de la ilimitación de la voluntad popular ", asienta Jellinek (op. cit., pág. 394), y cita al efecto: " El Estado con relación a sus miembros, es señor de todos sus bienes por el contrato social, que en el Estado sirve de base a todos los derechos. " (Contrato social, I, 9.)


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A partir de entonces, y hasta nuestros días, se agravó la confusión que desde la cuna de la soberanía presidió el debate en torno de su naturaleza y sus atributos. La palabra que la designa es susceptible de ella misma de varios significados 10. Para nuestro objeto es bastante con fijar, por lo pronto, el concepto predominante de soberanía en la doctrina europea, en cuyo ámbito se ha planteado la discusión. Del proceso histórico que a grandes rasgos hemos reseñado, la doctrina europea ha recogido los siguientes datos: la soberanía significa "la negación de toda subordinación o limitación del Estado por cualquier otro poder 11 ", concepto negativo que se traduce en la noción positiva de "una potestad pública que ejerce autoritariamente por el Estado sobre todo los individuos que forman parte del grupo nacional" 12. Esas dos nociones, querida no son sino aspectos de la sola idea, engendran las dos características del poder soberano: es independiente y es supremo. La independencia mira principalmente las relaciones internacionales; desde este punto de vista, el poder soberano de un Estado existe sobre bases de igualdad con relación a los demás Estados soberanos. En la medida en que un Estado se haya subordinado otro, su soberanía se amengua o desvanece. La independencia es, pues, cualidad de la soberanía exterior. La noción de supremacía, en cambio, se refiere exclusivamente a la soberanía interior, por cuanto a que la potestad del Estado se ejerce sobre los individuos y las colectividades están dentro de la órbita del Estado. La soberanía interior es, por lo tanto, un superlativo, mientras que la soberanía exterior es un comparativo de igualdad. “Ninguna potestad superior a la suya en el exterior, ninguna potestad igual a la suya en el interior" 13; he allí, en otros términos expresadas, las características de los dos aspectos de la soberanía. Las diferencias apuntadas no implican en modo alguno la dislocación de las dos soberanías. El mismo poder de mando que el Estado ejerce en el interior, es lo que le permite tratar con autoridad (así

10

Para Carré de Malberg exterminó " soberanía " quien en francés (y lo propio ocurre en español) tres detonaciones distintas, en alemán se representan por otras tantas palabras: el carácter supremo e indispensable de la potestad estatal, los poderes concretamente comprendidos en esa potestad y, por último, la oposición que dentro del Estado ocupa el órgano supremo de la potestad estatal. ( Op. cit., págs.88 y 95) Para Santi-Romano, dos son las acepciones de la palabra: se refiere una al aspecto negativo de no dependencia del ordenamientos supremo y la otra al aspecto positivo de tener ese ordenamiento una fuerza y eficacia superiores a los ordenamientos que viven en su ámbito y que le están subordinados (Principii di Diritto Costituzionale generale; 2ª ed.; Milán, 1996; pág. 68). 11

Jellinek; op. cit., pág. 287.

12

Carré de Malberg, op. cit., pág. 25.

13

Carré de Malberg, op. cit., pág. 89


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Sea en términos de igualdad) con los demás Estados. De este modo aparece la soberanía como la cualidad de la sola potestad pública, que manda sobre los suyos y que en nombre de los suyos trata con los demás. 3. De los muchos problemas que suscita el concepto de soberanía, dos son los que interesan particularmente nuestro estudio: el relativo al titular de la soberanía y el del ejercicio jurídico del poder soberano. Ambos están íntimamente ligados entre sí. La evolución histórica de la soberanía culminó al localizar al Estado como titular del poder soberano, con el fin de esquivar de este modo la peligrosa consecuencia a que llegó la doctrina revolucionaria cuando traslado al pueblo al absolutismo del príncipe. El Estado, como personificación jurídica de la nación, es susceptible de organizarse jurídicamente. Mas como el Estado es una ficción, cabe preguntarse sin ejercer de hecho la soberanía. Toda la doctrina europea moderna insiste en que el sujeto de la soberanía es el Estado, pero fatalmente llegan a consecuencia de que tal poder tiene que ser ejercido por los órganos. Dice Esmein: "El Estado, sujeto y titular de la soberanía, por no ser sin una persona moral, una ficción jurídica; es preciso que la soberanía ser ejercido en su nombre por personas físicas, una o varias, que quieran y obren por él. Es natural innecesario que la soberanía, al lado de su titular perfecto y ficticio, tenga otro titular actual y activo, en quien residirá necesariamente el libre ejercicio de esta soberanía. " 14 Este titular es el órgano u órganos en quienes se deposita el ejercicio actual y permanente del poder supremo, es decir, los gobernantes, como lo dice Carré de Malberg: “Es la nación la que da vida al Estado al hacer delegación de su soberanía en los gobernantes que instituye en su Constitución.” 15 Así lo entendió Duguit cuando identifico soberanía y autoridad política: “Soberanía, poder público, poder del Estado, autoridad política, todas esas expresiones son para mi sinónimas, y empleo la palabra soberanía porque es la más corta t la más cómoda.” 16

14

Esmein; Elements du droit constitutionnel François et comparé; 8ª ed.; Paris 1927; t. I, pág. 4

15

Op. cit.; pág. 30. La misma tesis, aunque más explícita, aparece en Jean Dabin: vicio gobernantes que ejercen la soberanía y que tomarán en sus manos el mando, no como cesionarios de esta soberanía que es de suyo inalienable, sino como órganos representativos del Estado soberano… De este modo, en cuanto al ejercicio, corresponde a los gobernantes legítimos.” (Doctrina general del Estado; México, 1956; página 129.) Los órganos en su conjunto y con sus funciones –estructural y funcionalmente—componen el gobierno (Vid. Posada; Tratado de Derecho Político; t. I, página 502). 16

DUGUIT; Soberanía y Libertad; trad. Acuña; Madrid, 1924; pág. 131.


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De este modo la realidad se ha impuesto sobre la ficción. Y la realidad consiste en que son personas físicas, en reducido número, las detentadoras de este poder sin rival llamado soberano, ejercido sobre una inmensa mayoría. Ante esta realidad, al fin y al cabo resulto estéril el esfuerzo de Jellinek en contra de la identificación de la soberanía del Estado y la Soberanía del órgano, 17 con el que trato de salvar a la teoría del Estado soberano del riesgo inminente de llegar a la dictadura organizada del gobernante, después de que aquella teoría había cumplido su misión de salvar el derecho de la dictadura anárquica del pueblo. ¿Cómo limitar, eficaz y jurídicamente, semejante poder que para Jellinek puede, por su calidad de soberano, mandar de una manera absoluta y estar en situación de coaccionar por la fuerza la ejecución de las órdenes dadas? He allí el problema con el que se ha encarado, hasta ahora sin éxito bastante, la doctrina europea. Todos señalan como móvil justificativo de la actividad soberana algún ideal enaltecedor: el bien común, la solidaridad social, la justicia, etc. Mas la regla ideal no ata jurídicamente al Estado: “Al decir que el poder soberano no tiene límites, se quiere con ello que ningún otro poder puede impedir jurídicamente el modificar su propio orden jurídico” 18. “Esto no significa – afirma Carré de Malberg—que toda decisión legislativa sea irrevocable por el solo hecho de provenir de una autoridad competente, pero si significa que el derecho por sus propios medios , impedir de una manera absoluta que se produzcan a veces divergencias e incluso oposiciones más o menos violentas entre la regla ideal y la ley positiva.” 19 A lo que podríamos agregar que la regla ideal, a su vez, no es acogida unánimemente, por lo que la discusión trasladada al campo del ideal tendría que ser cortada por el poder público mediante la expedición de la ley positiva que acogida alguna de las tesis en conflicto. Es verdad que en la practica el poder soberano tiene que medirse si quiere consolidarse y ser respetado; pero también es cierto que este requerimiento de carácter práctico no encuentra en la teoría del órgano soberano una adecuada y suficiente expresión jurídica; aso lo entendió Laski: “La soberanía aparece condicionada constantemente, en su aspecto histórico, por las circunstancias de cada edad. Solo se afirma en la práctica cuando se ejerce con responsabilidad. Pero al definir la soberanía se dice que es ilimitada e irresponsable; en cuyo

17

JELLINEK; op. cit., pág. 406.

18

JELLINEK; op. cit., pág. 393.

19

CARRÉ DE MALBERG, op. cit., pág. 203.


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Caso la lógica de esta hipótesis se convierte así, directamente, en una posición divergente con la experiencia de su actuación.” 20 4. Por cuanto deposita el poder soberano ficticiamente en el Estado y realmente de los órganos o en los gobernantes, la doctrina europea ha fracasado. Veamos ahora la gran experiencia norteamericana (que sin faltar a la precisión de los términos podemos llamar “americana”, por haberla acogido los principales países de nuestro Continente), conforme a la cual se destituye de soberanía a los gobernantes y se la reconoce originalmente en la voluntad del pueblo, externada por escrito en el documento llamado Constitución. En tránsito de un sistema y otro, comencemos por mencionar la aguda observación de Laski, relativa a que no es posible acomodar a los Estados Unidos las doctrinas europeas de la soberanía, porque ese país carece de un órgano soberano, al menos teóricamente. 21 Salvo algunas discrepancias necesarias, hemos de admitir con Laski que en el sistema americano no tiene cabida la soberanía del órgano, de los gobernantes o del Estado, porque ni los poderes federales, ni los poderes de los Estado, ni en suma, ninguna persona física o entidad moral que desempeñe funciones de gobierno pueden entenderse en este sistema, jurídicamente 22 ilimitada. La autolimitación, la capacidad para determinarse de un modo autónomo jurídicamente, que para la doctrina europea constituye la característica esencial de la soberanía, no puede ubicarse nunca en los poderes del

20

LASKI; op. cit., pág. 44.

21

“Los pensadores que se ocuparon con mayor intensidad del problema de la soberanía (Bodino, Hobbes, Rousseau, Bentham y Austin) expusieron sus ideas, con la excepción del ultimo, antes de que se hubiera examinado, con el debido rigor, la construcción teórica del Estado Federal. Unos se refirieron, como Bodino al poder ilimitado del príncipe, otros de refirieron, como Bentham al poder ilimitado de la legislatura; o pudieron, como Rousseau, negar la legitimidad a cualquier acto que emanase, únicamente, de un órgano representativo. Es evidente que no se pueden acomodar esos postulados a un Estado como los Estados Unidos de América. El Congreso es como un cuerpo de carácter limitado, cuyos poderes aparecen, cuidadosamente definidos; cada uno de los Estados tiene una órbita similar en el marco de la Constitución; hasta de limita la elaboración de una enmienda constitucional cuando se consigna la excepción de que ningún Estado se verá privado, sin su propio consentimiento, de un sustraigo idéntico por lo que se refiere al Senado. En un sentido teórico, por lo menos, los Estados Unidos carecen de un órgano soberano, porque los miembros del Tribunal Supremo, contrarrestados o anulados por una enmienda constitucional, representan únicamente una instancia penúltima de referencia. La experiencia particular de la historia, ha sugerido la manera de construir un Estado en donde no aparezca la noción de soberanía. Podemos, naturalmente, como han hecho algunos teóricos alemanes, conceder a la teoría de la soberanía un valor tan excelso que solo podrá otorgarse a una sociedad determinada el titulo de Estado cuando posea ese atributo supremo. Pero una filosofía política que negase a los Estados Unidos el derecho a ostentar la calificación de Estado, sería una filosofía política de careciera, verdaderamente, de sentido práctico.” Laski; op. cit. Pág. 44 y 45. 22

JELLINEK; op. cit. Pág. 404.


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Estado dentro del sistema Americano, porque esos poderes obran en el ejercicio de facultades recibidas, expresas y, por todo ello limitadas. Este principio será la base de todo nuestro estudio en el campo del derecho constitucional mexicano. Dentro del sistema americano, el único titular de la soberanía es el pueblo o la nación. 23 Este titular originario de la soberanía hizo uso de tal poder cuando se constituyó en Estado jurídicamente organizado. Para ese fin el pueblo soberano expidió su ley fundamental, llamada Constitución, en la que –como materia estrictamente constitucional—consignó la forma de gobierno, creo los poderes públicos con sus respectivas facultades y reservo para los individuos cierta zona inmune a la invasión de las autoridades (los derechos públicos de la persona que nuestra Constitución llama “garantías individuales”). El acto de emitir la Constitución significa para el pueblo que la emite de un acto de autodeterminación plena y autentica, que no está determinado por determinantes jurídicos, extrínsecos a la voluntad del propio pueblo. Los regímenes, que, como el nuestro, no toleran la apelación directa al pueblo, el acto de autodeterminación representa la única oportunidad de que el titular de la soberanía la ejerza en toda su pureza e integridad. De esta suerte los poderes públicos creados por la Constitución, no son soberanos. No lo son en su mecanismo interno, porque la autoridad está fragmentada (por virtud de la división de poderes) entre los diversos órganos, cada de los cuales no tiene sino la dosis y la clase de autoridad que le atribuyó la Constitución; ni lo son tampoco en relación con los individuos, en cuyo beneficio la Constitución erige un valladar que no puede salvara arbitrariamente el poder público. A tales órganos no les es placable, por lo tanto, el atributo de poder soberano que la doctrina europea coloca en el órgano a través de la ficción del Estado. Ni siquiera es propio hablar de una división parcial y limitada de la soberanía, repartida entre los órganos, porque en este sistema, y hasta ahora, soberanía y, límite jurídico son términos incompatibles, así ideológica como gramaticalmente. 24

23

Nos abstenemos de tocar la distinción entre soberanía popular y soberanía nacional, que tanto preocupa a la teoría francesa, porque carece de interés para nuestro objeto. 24

En una obra reciente, publicada por primera vez en los Estados Unidos en 1963 y en México en traducción española, 1966, consideramos que se halla la confirmación de la tesis expuesta, que hemos venido reiterando en idénticos términos a los actuales en al condiciones anteriores a la presente. Dice así “¿Dónde, pues, reside de la soberanía en el sistema norteamericano? La respuesta es que, en el sentido austiano, no existe en los Estados Unidos, o corporación de personas en posesión de la soberanía jurídica… En ningún órgano del gobierno federal esta invisto de soberanía en el sentido austiano, es claro por el principio básico de que solo es un gobierno de poderes limitados… Un gobierno que solo tiene ejercitar los poderes otorgados por una Constitución, esta autoridad limitada, No soberana. “Bernard Schwartz, Los Poderes del Gobierno; México, 1966; t. I, pág. 46.


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El pueblo a su vez, titular originario de la soberanía, subsumió en la Constitución su propio poder soberano. Mientras la Constitución exista, ella vincula jurídicamente, no solo a los órganos, sino al poder que lo creo. 25 La potestad misma de alterar la Constitución (facultad latente de la soberanía), solo cabe ejercerla por causes jurídicos. La ruptura del orden constitucional es lo único que, en ciertos casos y bajo determinadas condiciones, permite que aflore en su estado originario la soberanía; mas se trata de un hecho que solo interesa al derecho en esos casos y condiciones, según se verá en su oportunidad. Lo expuesto nos lleva a la conclusión de que la soberanía, una vez que el pueblo la ejerció, reside exclusivamente en la Constitución, y no en los órganos, ni en los individuos que gobiernan. Advertirlo así, en el hallazgo de Kelsen. “solo un orden normativo – dice—puede ser soberano, es decir, autoridad suprema, o ultima razón de validez de las normas que un individuo está autorizado a expedir con el carácter de mandatos y que otros individuos están obligados a obedecer. El poder físico, que es un fenómeno natural, nunca puede ser soberano en el Sentido propio del término. 26 Así es como la supremacía de la Constitución responde, no solo a que esta es la expresión de la soberanía, sino que también por serlo está por encima de todas las leyes y de todas las autoridades: es la ley que rige las leyes y que autoriza a las autoridades. Para ser precisos en el empleo de las palabras, diremos que supremacía dice la calidad de suprema, que por ser emanación de la más alta fuente de la autoridad corresponde a la Constitución; en tanto que primacía denota al primer lugar que entre todas las leyes ocupa la Constitución. Desde la cúspide de la Constitución, que está en el vértice de la pirámide jurídica, el principio de la legalidad fluye a los poderes públicos y se trasmite a los agentes de la autoridad, nos servirán las de Kelsen para descubrir el principio de la legalidad: “Un individuo que no funciona como órgano del Estado puede hacer todo aquello que no está prohibido por la ley, en tanto que el Estado, esto es, el individuo que obra como órgano estatal, solamente puede hacer lo que el orden jurídico le permite realizar. Desde el punto de vista

25

El autor a quien a acabamos de mencionar corrobora de la siguiente manera lo antes asentado por nosotros: “Sin embargo, aunque la ultima fuente de poder es, pues el pueblo, es claro que desde la adopción de la Constitución, no ha estado investido de soberanía, según Austin definió esa palabra. La voz del pueblo solo pude oírse cuando se expresa en las épocas y condiciones que el mismo ha prescrito y señalado en la Constitución.” Op. cit.; t. I, pág. 50. 26

KELSEN; Teoría General del Derecho y del Estado; México. 1949; pág.404.


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De la técnica jurídica es superfluo prohibir cualquier cosa a un órgano del Estado, pues basta con no autorizarlo a hacerla. 27 En los países de rudimentaria educación cívica, donde las teorías de la omnipotente voluntad popular de los gobernantes., es preciso esclarecer y vivificar el principio de legalidad, el cual conforma al Estado de derecho. En esa tarea hemos utilizado por contraste la decrépita discusión de la soberanía, que nos ha servido para afirma que entre nosotros ningún poder ni gobernante alguno es soberano, pues todos encuentran sus fronteras en la Constitución. Insistir en este tema nunca está por demás, y todo nuestro estudio lo considera como punto de partida y de llegada. 5. La supremacía de la Constitución presupone dos condiciones el poder constituyente es distinto de los poderes constituidos, la Constitución es rígida y escrita. En efecto, si como hemos visto, los órganos de poder reciben su investidura y sus facultades de una fuente superior a ellos mismos, como es la Constitución, eso quiere decir que el autor de la Constitución debe ser distinto y estar por encima de la voluntad particular de los órganos. La doctrina designa al primero con el nombre de “poder constituyente” y a los segundos los llama “poderes constituidos”. El origen de la distinción entre las dos clases de poderes se encuentra en la organización constitucional norteamericana. 28 La teoría de la separación de los tres poderes de Montesquieu (que también tuvo si primera aplicación práctica en el suelo de Norteamérica), además de plantear ya de por si la división del poder público, presu-

27

KELSEN; op.cit.; pág. 277. No debe entenderse en términos absolutos la tesis trascrita, sino referida a la existencia expresa de la facultad como condición de la actuación del órgano estatal en ese sentido es exacto que el no otorgamiento de la facultad equivale a la prohibición. Pero en cuanto al ejercicio de una facultad va concedida, la prohibición expresa se necesita si se requiere limitar ese ejercicio. En otros términos mientras no se confiere la facultad nada puede hacer el órgano; pero una vez menos, mientras no se confiere la facultad nada puede hacer el órgano; pero una vez conferida lo que pude hacer todo un ejército, mientras una tasativa expresa no se lo impida. De esta suerte, sino constara expresamente las garantías individuales, las autoridades podrían desplegar sin cortapisa en la esfera del individuo las facultades recibidas. 28

Sieyès decía en la Convención: “Una idea sana y útil se estableció en 1788: la división entre el poder constituyente y los poderes constituidos. Figurará entre los descubrimientos que hacen adelantar la ciencia; se debe a los franceses,” Carré de Malberg hace el siguiente comentario: “Al invocar esta fecha de 1788, que era la de la composición de su obra sobre el Tercer Estado, Sieyès daba a entender claramente que él mismo era el francés a quien se debía ese descubrimiento. A partir de Lafayette, que rectifico a Sieyès, ya nadie admite el origen francés de la institución, que por otra parte no alcanzo en Francia el desarrollo y la dirección que la caracterizan en la organización constitucional de Estados Unidos.” Vid. Carré de Malberg, op. cit., págs. 1186, y Jellinek, op. cit., págs. 411 y 427.


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ponía lógicamente la necesidad de un poder más alto que marcara a cada uno de los tres órganos su respectiva competencia. Esto no lo alcanzó a advertir Montesquieu, decide cuenta tampoco de que la única del Estado, quebrantado por la división de poderes, se reconstruía en la obra de constituyente. La separación y supremacía del poder constituyente respecto los poderes constituidos, que como acabamos de ver responde una necesidad lógica, actúa por otra parte con diferencias de tiempo y de funciones. Cronológicamente constituyente precede a los poderes constituidos; como aquél ha elaborado su obra, formulando y emitiendo la Constitución, desaparece del escenario jurídico del Estado, para ser sustituido por los órganos creados desde el punto de vista de las funciones, la diferencia también es meta: el poder constituyente no gobierna, sino sólo expide la ley en virtud de la cual gobiernan los poderes constituidos, éstos, a su vez, no hace otra cosa que gobernar en los términos y límites señalados por la ley emanada del constituyente, sin que puedan en su carácter de poderes constituidos alteran en forma alguna la ley que los creó y los dotó de competencia. La intangibilidad de la Constitución en relación con los poderes constituidos significa que la Constitución es rígida. En ningún sistema constitucional se emite ciertamente que cualquier órgano constituido pueda poner la mano en la Constitución, pues tal cosa implicaría la destrucción del orden constitucional. Pero en Inglaterra el Parlamento, cuyas funciones propias zonas del poder legislativo ordinario, cosa eventualmente de las facultades del poder constituyente, lo que se traduce en que por encima del órgano legislativo no existe teóricamente ninguna ley intocable, por ello la Constitución inglesa es flexible. La rigidez de una Constitución proviene, por lo tanto, de que ningún poder constituido--especialmente legislativo--puede tocar la Constitución: la flexibilidad consiste en que la Constitución puede ser modificada por poder legislativo. Esto último, que en Inglaterra es producto de una práctica tradicional, halló en Rousseau su teorizante, al sostener que, por radicar la soberanía del cuerpo legislativo, para este no hay limitaciones. La rigidez de la Constitución encuentra su complemento en la forma escrita. Aunque no indispensable, si es conveniente, por motivos de seguridad y de claridad, que la voluntad del constituyente se espera por escrito en un documento único y solemne. La Constitución de los Estados Unidos de América es rígida y escrita por serlo, es superior a los poderes constituidos, todos ellos. Los autores de El Federalista, cuyos comentarios en favor del proyecto de


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Constitución elaborado por asamblea de Filadelfia reflejan la interpretación más próxima y clásica de aquélla ley suprema, tuvieron cuidado de acentuar el hecho de que termine poder legislativo quedaba subordinado a la Constitución. Del siguiente modo habla Hamilton, " el genio colosal " del sistema norteamericano, según expresión de Beard: 29 No hay proposición que se apoye sobre principios más claros que la que afirma que todo acto de una autoridad delegada, contrario a los términos del mandato con arreglo al cual se ejercen, es nulo. Por lo tanto, ningún acto legislativo contrario a la constitución puede ser válido. Negar eso equivaldría afirmar que el mandatario es superior al mandante que los servidores es más que a su amo, que los representantes del pueblo son so} superiores al pueblo mismo y que los hombres que obran en virtud de determinados poderes pueden hacer, no solo lo que estos nos permiten incluso lo que prohíben 30. Las ideas de Hamilton expuestas en El Federalista se incorporaron definitivamente se incorporaron al derecho norteamericano como su elemento más característico y sustancial, cuando en la célebre ejecutoria Marbury vs. Madison las hizo suyas John Marshall, presidente de la Suprema Corte de Justicia. 31 29

Citado por Gustavo R Velasco en el prólogo, pág. XV, a su traducción de El Federalista; México, 1943.

30

El Federalista; trad. Cit.; pág. 339.

31

El vinculo entre El Federalista y la obra prudencial de Marshall, lo señala en los siguientes términos Joseph Storv, otro insigne comentarista de la Constitución Norteamericana: “El Federalista comentó y explico los objetos y alcance ordinario de estos poderes y funciones (del gobierno nacional). El razonamiento maestro de Mr. Marshall los ha seguido hasta sus últimos resultados y consecuencias, con la precisión y claridad que se acerca en cuanto es posible en una demostración matemática” Comentario abreviado de la Constitución Federal de los Estados Unidos de América; trad. Española; México, 1979; prefacio, pág. XII. Por la importancia del voto Marbury vs. Madison, que pronunció Marshall de 1803, se a transcribimos la parte en que su autor traza magistralmente el sistema de una Constitución rígida y escrita, como es la de Estados Unidos: " Que el pueblo tiene derecho original para establecer para su futuro gobierno, los principios que en su opinión mejor logren su propia felicidad, es la base sobre la cual todo el sistema mexicano ha sido erigido. El ejercicio de ese derecho original, requiere un gran esfuerzo, que no puede ni debe ser frecuentemente repetido. En consecuencia, los principios así establecidos, se estima fundamentales. Y como la autoridad de los cuales emana, es suprema y no puede ni debe ser frecuentemente repetido. En consecuencia, los principios así establecidos, se estiman fundamentales. Y de la autoridad de cuales emana, es suprema y no puede obrar con frecuencia, la intención al establecerlos es de que sean permanentes. "Esta voluntad original y suprema con organiza al Gobierno designa a sus diversos departamentos poderes respectivos. Puede marcharse un alto baile o bien establecerse ciertos límites que no puede ser propasados por ninguno de dichos departamentos. "El gobierno de los Estados Unidos encaja dentro de la última descripción. Los poderes del Legislativo quedan definidos y limitados; y para eso límites no puedan ni equivocarse ni olvidarse, fue escrita la Constitución ¿conque objetos se consignan tales límites por escrito, si eso límites pudieran en cualquier tiempo sobrepasarse por las personas a quienes se quiso restringir? La distinción entre gobiernos de poderes limitados y los poderes limitados, queda abolida si los límites no contienen a las personas, a las cuales les han sido impuestos y si lo prohibido y no permitidos equiparán. Este es un razonamiento demasiado obvio para dejar lugar a dudas y lleva a la conclusión de que la Constitución controla a cualquier acto legislativo que les sea repugnante; pues de no ser así, el Legislativo podría alterar la Constitución por medio de una Ley común.


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La nulidad de los actos no autorizados por la Constitución, señaladamente los del poder legislativo, es la consecuencia final a que conduce dentro del sistema americano la separación del poder constituyente y de los poderes constituidos, conforme al pensamiento de Hamilton y de Marshall. Sólo faltaba designar al órgano competente para declarar la nulidad de un acto de autoridad por ser contrario a la ley fundamental. Como se expondrá más adelante, en el sistema americano se otorgó al poder judicial federal, en última instancia a la Suprema Corte de Justicia, aquella competencia. De este modo la Suprema Corte, según expresión de Bryce, es "la voz viva de la Cons-

“Si el primer extremo de la alternativa es la verdad, entonces un acto legislativo contrario a la Constitución, no es una ley entre, si el segundo extremo del alternativa es el verdadero, entonces las constituciones escritas o intentos absurdos por parte del pueblo, para limitar un poder que por su propia naturaleza es ilimitable. Ciertamente que todos aquellos que han elaborado constituciones escritas, las consideran como la ley fundamental y suprema de la nación y, en consecuencia, le quería que todo gobierno de esa naturaleza tiene que ser que una ley del Congreso que repugnara a la Constitución, debe considerarse inexistente. Esta teoría, por su esencia misma, va imbíbita en una constitución escrita y, en consecuencia, ese tribunal tiene que considerarla como uno de los principios fundamentales de nuestra sociedad. No puede, pues, perderse de vista al seguir considerando el problema que se estudia. "Si una ley del legislativo, contrario a la Constitución, es nula, a pesar de dicha nulidad ¿puede obligar a los tribunales a obedecerla o a ponerla en vigor? O, en otras palabras, a pesar de que no es ley ¿constituye una regla que tienen los mismos efectos que si fuera ley? Esto equivaldría a desechar de hecho lo que ya ha sido establecido en teoría y en primera vista parecería una cosa tan absurda, que ni siquiera se prestara a discusión sin embargo, merecerá aquí ser estudiada con mayor atención. "Indudablemente, es de la competencia y del deber del poder judicial, es declarar cuales establecen quienes aplican la regla casos particulares, necesariamente tiene que establecer e interpretar esa regla. Siendo leyes están en conflicto una con otra ley, los tribunales tienen que decidir sobre cuál es la aplicable. Así, ni una ley se opone a la Constitución útil, si tanto la Ley como la Constitución, pueden aplicarse ha determinado caso, en forma que ese tribunal tiene que decidir este caso, ya sea conformada ley y sin tomar en cuenta la Constitución, o conforme a la Constitución haciendo un lado la ley, el tribunal tiene que determinar cuál de éstas reglas en conflicto rige el caso esto es de la verdadera esencia del poder judicial. “Si los poderes deben tomar en cuenta la Constitución y la Constitución es superior a toda ley ordinaria del Legislativo, entonces la Constitución y no tal ley ordinaria, tiene que regir en aquellos casos en que ambas serían aplicables. "Así, pues, aquellos que desechar el principio de que la Constitución tiene que ser considerada por los tribunales de la Ley Suprema, quedan reducidos a la necesidad de sostener que los tribunales deben cerrar los ojos con relación a la Constitución y mirar únicamente a la ley ordinaria. “Esta doctrina daría por tierra con fundamento mismo de todas Constitución escrita. Establecería que una ley que de acuerdo con los principios y la teoría de nuestro gobierno, es completamente nula, sin embargo, en la práctica es completamente obligatoria. Establecería que si el Legislativo hiciera aquello que le está expresamente prohibido, este acto a pesar de las previsiones presas, en la realidad de las cosas, produce efectos. Sería darle al Legislativo una omnipotencia práctica y real, al mismo tiempo que aparentemente se restringe sus poderes dentro de los límites estrechos. Equivale a establecer límites y declarar al mismo tiempo que eso límites pueden ser traspasados a placer. “(Trad. de la Revista Mexicana de Derecho Público; I, No. 3, págs. 338 a 341.)


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titución" 32, cuando interpretando la ley misma declara si un acto de autoridad está uno de acuerdo con la misma En una tesis del sistema descrito, podemos decir que la soberanía popular se expresa y personifica en la Constitución, que por eso y por ser la fuente de los poderes que crean y organiza, está por encima de ellos como ley suprema. La defensa de la Constitución consiste en la modificación de los actos en la contrarían, la cual incumbe principalmente a la Suprema Corte de Justicia en instancia final. Los actos de la Suprema Corte, realizados en interpretación constitucional, son los únicos actos de un poder constituido que escapan de la sanción de nulidad, lo que se explica si se tiene en cuenta que la Corte obra siempre, no sobre la Constitución, sino en su nombre. El cambio de rumores en la jurisprudencia de la Corte por motivos políticos o sociales, como ha acontecido algunas veces en Estados Unidos, plantea la posibilidad de que la Corte asuma derecho en tales ocasiones la sanción de poder constituyente; lo que ella hizo decir a la Constitución en determinada época se modifica al cabo de tiempo, hasta agradecerle de siglo contrario, a pesar de que el texto constitucional permanece incólume. Reservamos al estudio de ésta cuestión para otro lugar; por ahora bástenos con advertir que en la cúspide de todo orden jurídico la última palabra, la decisión inapelable que reclama la seguridad jurídica, corresponde reservas a quien jurídicamente tiene que ser irresponsable; la definitiva instancia estará siempre en la última linde de lo jurídico y más allá sólo queda la responsabilidad social, política y personal del titular de la instancia la lógica del experimento americano consiste en que la irresponsabilidad jurídica de la Constitución se confunde con la de su intérprete de, la suprema palabra de la una es la última palabra en el otro, con lo que queda a salvo el lugar en los principios han reservado para Constitución.

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He aquí las elocuentes palabras que Lord Bryce, conocedor profundo de las instituciones norteamericanas, consagra a la Suprema Corte de Justicia: "La Suprema Corte es la voz de la Constitución, esto es, de la voluntad del pueblo, de quien es expresión a su vez la ley fundamental que él ha votado. Es por ello la Corte, la conciencia del pueblo. Resuelto a preservarse asimismo de todo acto injusto e irreflexivo, el pueblo ha colocado por encima de sus mandatarios una ley permanente, es el seguro de la minoría. Es esa ley la que la minoría puede invocar cuando está amenazada por la mayoría, y es en la Corte colocará más allá de los asaltos de las facciones, donde encuentra su intérprete y su defensor. Para estar a la altura de tan importante funciones, la Corte debe ser tan firme como la Constitución. Su espíritu y su tono deben ser los del pueblo en sus momentos más felices. Es preciso que resista a los impulsos transitorios y con mayor firmeza se aumentan en vigor. Amurallada detrás de defensas inexpugnables, debe al mismo tiempo desafiar los ataques abiertos de los otros órganos del gobierno y las seducciones, más peligrosas por impalpables, del sentimiento popular." La repúblique américaine (trad. francesa de The Américan Commonwealth); París, 1900; t. I, págs. 338 y 389.


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Por lo demás, el papel de la Suprema Corte dentro del sistema americano de Constitución rígida y escrita consiste en atenuar el defecto que la experiencia ha señalado a tal sistema y que Jellinek expreso ojo ado con estas palabras: "Una cosa es indudable: que en las Constituciones escritas rígidas no pueden evitar que se desenvuelva junto a ellas y contra ellas un Derecho Constitucional no escrito; de suerte que, aún en estos Estados, junto a los principios constitucionales puramente formales, nacen otros de índole material." 33 El abismo entre el derecho vivo, que tiene sus fuentes en necesidades y costumbres nuevas, y la letra envejecida de una Constitución secular, lo salva el intérprete idóneo de la Constitución a legitimar constitucionalmente un derecho consuetudinario que de otra manera no sería derecho. No se trata, pues, de dos derechos frente a frente -- el escrito y el consuetudinario --, como parece indicar lo Jellinek, sino de una modificación que en el significado del texto inmutable imprime, bajo el imperio de la costumbre, quien constitucionalmente puede hacerlo aún en este caso, en que la Constitución rígida adquiere cierta ductibilidad en manos de la Suprema Corte, se confirman la supremacía de la Constitución, en esta hipótesis sobre derecho consuetudinario. Al terminar el estudio de sistema americano con la alusión al órgano de pueden pronunciar la nulidad de los actos de autoridad contrarios a la ley suprema, nos hallamos en condiciones de precisar la onda diferente que separa que sistema del europeo. En 1908 aseguraba Duguit, en las conferencias que más tarde se publicaron bajo el título de La transformación del Estado, 34 calor posible organizar prácticamente ninguna represión vertical de las instrucciones del Estado soberano en los derechos del individuo. Al enconado adversario de la soberanía asistía la razón por lo que toca a los regímenes europeos, del año más tarde ratificó su criterio cuando conoció el ensayo constitucional de Norteamérica. Durante su permanencia en Estados Unidos en 1912, Duguit pronuncio las siguientes palabras, después de hablar extensamente con el Presidente de la Corte Suprema: "Estas garantías (en favor del individuo en sus relaciones con el Estado) no pueden recibir más que en una alta jurisdicción de reconocida competencia, cuyo saber qué imparcialidad está a cubierto de toda sospecha y ante cuyas decisiones se incline todo el mundo, gobernantes y gobernados, y hasta el mismo legislador... Corresponde a los Estados Unidos el honor de haber constituido por sistemáticas y asegurar la realización de este ideal." 35

33

JELLINEK; op. cit., pág.438.

34

DUGUIT; La transformación de Estado; trad. Posada; pág. 217.

35

DUGUIT; Soberanía y libertad; Madrid, mendocino 24; pág. 295.


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6. Relacionamos ahora las ideas que presiden la organización constitucional de Estados Unidos con las que informan a la Constitución mexicana en el punto que estudiamos. Nuestra Constitución actual es obra de una asamblea constituyente ad hoc, como fue la que se reunió la ciudad de Querétaro en el año de 1917, y la cual creo y organizó, en la Constitución por ellos tenga, a los poderes constituidos, dotados de facultades expresas y por ende limitadas, e instituyó frente al poder de las autoridades ciertos derechos de la persona. Una vez que el Constituyente de Querétaro cumplió su cometido al dar la Constitución, desapareció como tal y en su lugar empezaron a actuar los poderes constituidos, dentro de sus facultades. Hay pues, en nuestro régimen una distinción exacta entre el poder que confiere las facultades de mando y los poderes que ejercitan esas facultades, lo que significa que nuestra Constitución adopto en este punto el sistema norteamericano. Por más que la supremacía de la Constitución es consecuencia necesaria y natural del sistema acogido, la nuestra quiso expresar ala principio de varios de sus textos. La supremacía de la Constitución Federal sobre las leyes del Congreso de la Unión y sobre los tratados consta en el artículo 133, cuya primera parte dispone: “esta Constitución, las leyes del Congreso de la Unión que emanen de ella y todos los tratados que están de acuerdo con la misma, celebrados y que se celebren por el Presidente de la Republica, con aprobación del Senado, serán la Ley Suprema de toda la Unión.” Aunque la expresión literal del texto autoriza a pensar a primera vista que no es solo la Constitución la ley suprema, sino también las leyes del Congreso de la Unión y los tratados, despréndase sin embargo del propio texto que la Constitución es superior a las leyes federales, porque estas para formar parte de la ley suprema deben “emanar” de aquella, esto es, debe tener su fuente en la Constitución; lo mismo en cuanto a los tratados, que necesitan “estar de acuerdo” con la Constitución. Se alude así al principio de subordinación (característico del sistema norteamericano) de los actos legislativos respecto a la norma fundamental. En fin, la obligación de los funcionarios públicos de respetar la supremacía de la Constitución se infiere del artículo 128, según el cual “todo funcionario público, sin excepción alguna, antes de tomar posesión de su cargo prestara la protesta de guardar la Constitución y las leyes que de ella emanen”. Se faltaría a dicha protesta si se llevara a cabo un acto contrario a la Constitución. No cabe duda, por lo visto, que nuestro sistema constitucional es imitación fiel del norteamericano en cuanto a la primacía del Cons-


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tituyente y de su obra sobre los poderes constituidos y su actividad. Mas a pesar de ello, hay en nuestra Constitución tres artículos que no figuran en su modelo y que parecen introducir en el sistema adoptado alguna variantes del europeo. Cuando nuestra Constitución dice en el primer párrafo del artículo 39 que "la soberanía nacional reside esencial y originalmente en el pueblo", asienta una verdad parcial, que el glosador debe completar diciendo que esa soberanía se ejerció mediante el Congreso Constituyente que dio la Constitución, la cual es desde entonces expresión única de la soberanía. Cuando el artículo 40 habla de la Federación, "compuesta de Estados libres" y soberanos en todo lo concerniente a su régimen interior", está empleando el vocablo "soberanos" en una acepción que no es la propia. Etimológicamente, "soberanía" significa lo que está por encima de todo (de "súper", sobre, se formó "superanía", "soberanía", palabra que según otros deriva de "super omnia", sobre todas las cosas). A dicha acepción etimológica debe corresponder un contenido ideológico congruente, respetuoso de la filiación lingüística del vocablo. Este contenido es el que hemos dado a la palabra soberanía: el poder que está por encima de todos es precisamente el que no admite limitaciones o determinaciones jurídicas extrínsecas. Por ello la competencia de los Estados miembros de la Federación, para gobernarse por sí mismo dentro de las limitaciones impuestas por la Constitución federal, no es soberanía. Los Estados no tienen sino una potestad relativa, por acotada, de autodeterminación. A conceptos distintos deben corresponder voces diferentes, a menos de empobrecer el idioma y oscurecer las ideas con el empleo de un solo término para dos o más conceptos. 36 Llamemos, pues, soberanía a la facultad absoluta de auto determinarse, mediante-la expedición de la ley suprema, que tiene una nación, y autonomía a la facultad restringida de darse su propia ley que posee cada uno de los Estados de la Federación. 37

36

Carré de Malberg ha señalado el equívoco de la palabra "soberanía" en el odio. I l ma francés: "El peligro de los términos de doble sentido es introducir la confusión en las ideas. Desgraciadamente, el idioma francés es en esto bastante escaso de medios. El vocabulario jurídico alemán ofrece más recursos y permite más claridades en las teoría del derecho público. Los alemanes tienen a su servicio tres términos correspondientes a las tres nociones distintas que la literatura francesa confunde bajo 1a expresión única de soberanía.” Op. cit., pág. 95. 37

Otra vez hemos de acudir a Bernard Schwartz, en ratificación de lo que no hemos dejado de exponer en esta obra: "En verdad asienta dicho autor el uso dc la palabra soberanía en relación con los estados que constituyen la Unión Norteamericana es y ha sido siempre errónea... un estado que está restringido por las limitaciones que vinculan a los miembros de 1a Unión Norteamericana, no es verdaderamente soberano (por mal que se le aplique la palabra soberano)." 0p. cit., t. 1, pág. 47.


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Si en el artículo 39 está expresada sólo parcialmente la verdad y si en el artículo 40 asoma ya un error, debido a imprecisión de lenguaje, en cambio en el artículo 41 debe denunciarse un yerro de fondo, cuando dice que el pueblo ejerce su soberanía por medio de los .poderes de la Unión, en los casos de la competencia de éstos, y por los de los Estados, en lo que toca a sus regímenes interiores, en los términos establecidos por la Constitución federal y las particulares de los Estados. El error estriba en atribuir el ejercicio de la soberanía a los órganos constituidos de la Unión y de los Estados, así se trate de atenuar la inexactitud con la expresión final ("en los términos establecidos por la Constitución Federal y las particulares de los Estados") , que ciertamente es contradictoria del párrafo precedente. Es en esos artículos 40 y 41 donde se introduce en nuestra Constitución un léxico espurio, bajo el influjo de doctrinas incompatibles con la organización de los poderes, que sobre la base de facultades estrictas establece la técnica total de la Constitución. En el derecho constitucional brasileño (al que hemos de acudir con frecuencia, al igual que al argentino, porque ambos realizan como el nuestro una adaptación del modelo norteamericano) se planteó una situación en todo semejante a la que descubrimos en el derecho mexicano. La Constitución de 1934 proclamaba en su artículo 2º que todos los poderes emanan del pueblo y en el artículo 3º insistía en el viejo tema de que los tres poderes constituidos son órganos de la soberanía nacional. Parecían en desarmonía los dos artículos -dice el comentarista Calmón-, porque una cosa es el poder público, originario del pueblo y ejercido en su nombre, y otra es el ser el órgano de la soberanía de la nación. ..Combinábanse así dos doctrinas, hasta entonces distintas en la clasificación científica del derecho político, y empíricamente se asociaban dos valores diferentes, para significar, con redoblada energía, el estilo democrático del régimen. La Constitución de 1946 abandonó el viejo énfasis, prefiriendo un lenguaje más conveniente. ..¿Por qué en la Constitución no se habla de soberanía, como las precedentes que declaraban órganos de soberanía a los poderes del Estado? La palabra no aparece en el texto constitucional..." A continuación se pregunta el autor que venimos citando si la supresión se debió a las ideas de Duguit o a las de la escuela de Viena, y en respuesta afirma: "El Constituyente no tuvo esta preocupación trascendente: abandonó simplemente la palabra, por no hacerle falta." 38 Ya no hace falta, en efecto, reiterar en los textos constitucionales modernos las ideas relativas a la soberanía, cuyo destino histórico ha

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PEDRO CALMÓN; Curso de Direito Constitucional Brasileiro; 2' ed., 1951, páginas 37 a 39.


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quedado cumplido. Conceptos polémicos en otro tiempo, y aun bélicos como hemos visto, hoy nadie pone en tela de juicio que el origen del poder público está en el pueblo y que su monopolio corresponde al Estado. En cuanto al origen del poder, hasta los regímenes de dictadura, lo mismo los nazifascistas que los comunistas, han necesitado invocar siempre la voluntad popular como fuente y justificación de su existencia. Por lo que hace al monopolio del poder, a pesar de ir a la zaga en. La evolución política y jurídica del mundo occidental, el Estado mexicano reivindicó desde la Reforma consumada por Juárez la totalidad del poder público de mando, algunas de cuyas funciones habían conservado desde la Colonia ciertos organismos extraestatales; a partir de entonces el Estado mexicano se integró definitivamente como Estado y ningún poder rival. Le disputa ya la exclusividad del poder público. Es peligroso, en cambio, como lo hemos advertido, empavesar las constituciones con esta palabra combativa, a cuyo amparo han medrado varias veces por igual la demagogia y las dictaduras. Todavía menos se justifica su empleo en las constituciones del hemisferio americano, nacidas bajo el signo de un derecho público que si acogió las altas conquistas logradas por los pueblos de Europa, también tuvo el acierto de purificarlas de los sedimentos perturbadores que habían dejado largos siglos de lucha. Si hemos de borrar algún día de nuestra Constitución la palabra soberanía, no por ello podemos descuidar el estudio de la organización constitucional a que condujo al fin el manejo de los conceptos que encubre aquel vocablo. El origen popular de toda autoridad pública (soberanía popular) y el monopolio de esa autoridad por el Estado (soberanía del Estado), nos han permitido llegar a la sustancia de nuestra organización política, que consiste en la superioridad sobre todos y cada uno de los órganos de poder, de la ley que los crea y los dota de competencia. A1a inversa se produce lo que tanto importa llevar al conocimiento de un pueblo que está ensayando su conciencia cívica: la sumisión de todas las autoridades y del propio pueblo a una ley de esencia jurídica superior, fuera de la cual resultan inválidos los actos que se realicen. Y así hemos llegado al concepto de la ley suprema y final llamada Constitución, en que remata la actuación del Constituyente. 7. El concepto de Constitución, como el correlativo de soberanía, puede ser configurado desde muy diversos puntos de vista 39; de aquí

39

Schmitt señala nueve significados distintos a la expresión "ley fundamental", de los cuales varios corresponden a "Constitución", a pesar de que el autor sólo otorga esta connotación al último de ellos. Teoría de la Constitución, págs. 47 y 48.


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el peligro de confundir y oscurecer ideas que, separadas con rigor lógico, son claras y accesibles. Reducirnos a sacar a luz el concepto de Constitución que la nuestra realiza, será por ahora nuestra tarea. Razón tenía la Comisión redactora del Acta de la Federación alemana cuando asentó que el concepto de ley fundamental es "uno de esos conceptos sencillos que antes se oscurecen que aclaran y fijan con las definiciones". Trataremos, pues, de describir lo que es una Constitución del tipo de la nuestra, más bien que de definirla. Distingamos ante todo la Constitución en sentido material de la Constitución en sentido formal. "La Constitución en sentido material -ha dicho Kelsen.- está constituida por los preceptos que regulan la creación de normas jurídicas generales y, especialmente, la creación de leyes." 40 Pero más adelante el autor citado reconoce que el concepto de Constitución, tal como lo entiende la teoría del derecho, no es enteramente igual al correspondiente concepto de la teoría política. "El primero es lo que previamente hemos llamado Constitución en el sentido material del término, que abarca las normas que regulan el proceso de la legislación. Tal como se usa en la teoría política, el concepto ha sido forjado con la mira de abarcar también aquellas normas que regulan la creación y la competencia de los órganos ejecutivos y judiciales supremos." 41 Este último concepto es el que ha prevalecido en el campo del Derecho Constitucional, expresado del siguiente modo por Jellinek: "La Constitución abarca los principios jurídicos que designan a los órganos supremos del Estado, los modos de su creación, sus relaciones mutuas, fijan el círculo de su acción, y, por último, la situación de cada uno de ellos respecto del poder del. Estado." 42 Crear y organizar a los poderes públicos supremos, dotándolos de competencia, es, por lo tanto, el contenido mínimo y esencial de toda Constitución. Desde este punto de vista material, las constituciones del mundo occidentales, inspiradas en la norteamericana y en las francesas, han organizado el poder público- con la mira de impedir el abuso del poder. De aquí que la estructura de nuestra Constitución, como la de todas las de su tipo, se sustente en dos principios capitales: 1"" la libertad del Estado para restringirla es limitada en principio; 2"" como complemento indispensable del postulado anterior, es preciso que el

40

KELSEN; op. cit., pág 129.

41

KELSEN; op .cit. pág. 272.

42

JELLINEK; op. cit., pág. 413.


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poder del Estado se circunscriba y se encierre en un sistema de competencias. El primer principio obliga a enumerar en la Constitución ciertos derechos del individuo, llamados fundamentales, que expresa y concretamente se sustraen de la invasión del Estado. Tales derechos se clasifican teóricamente en dos categorías: derechos del individuo aislado y derechos del individuo relacionado con otros individuos. Todos son derechos de la persona frente al Estado, pero la primera categoría comprende derechos absolutos, como la libertad de conciencia, la libertad personal protegida contra las detenciones arbitrarias, etc.; en tanto que la segunda clase contiene derechos individuales que no quedan en la esfera del particular, sino que al traducirse en manifestaciones sociales requieren la intervención ordenadora y limitadora del Estado, como la libertad de cultos, la de asociación, la de prensa, etc. La tendencia actual es a permitir la intervención reguladora del Estado en toda clase de derechos individuales, inclusive en el de propiedad, que antes se consideraba absoluto. La parte de la Constitución que trata de los derechos fundamentales del hombre, recibe el nombre de dogmática. 43 Nuestra Constitución designa tales derechos con el nombre de garantías individuales, denominación impropia, según lo advirtió Montiel y Duarte, puesto que una cosa son los "derechos individuales" que la Constitución enumera, y otra la "garantía" de esos derechos, que en México reside en el juicio de amparo. 44 El capítulo primero de la Constitución, que comprende 29 artículos, se refiere a los derechos fundamentales, por más que existan dispersos en los restantes artículos de la Constitución algunos otros de esos derechos. De acuerdo con las tendencias de la época, nuestra ley suprema limita varios de los derechos fundamentales, en beneficio de la comunidad, lo que se traduce prácticamente en una ampliación de la órbita del Estado. El segundo principio a que antes hicimos referencia, es complemento del primero. Para realizar el desiderátum de la libertad individual, no basta con limitar en el exterior el poder del Estado mediante la garantía de los derechos fundamentales del individuo, sino

43

La denominación de parte dogmática y parte orgánica de la Constitución suele atribuirse al profesor español Adolfo Posada, quien así las llama y las explica en su obra Tratado de Derecho Político; Madrid, 1935, págs. 26 a 30. 44

La Constitución. ..contiene 54 derechos especificados en los artículos desde el 29 hasta el 28, sin que por eso pueda decirse que contiene otras tantas garantías, sino relacionando cada derecho con los artículos 19, 101 Y 102 de la misma Constitución." Isidro Montiel y Duarte; Derecho Público Mexicano; México, 1871; Introducción, página IlI. En el mismo sentido, Emilio Rabasa; El juicio constitucional; México, 1919; páginas 186 y 187. En contrario, José María Lozano; Estudio del Derecho Constitucional Patrio en lo relativo a los Derechos del Hombre; México, 1876; págs. 592 y 593.


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que es preciso circunscribirlo en el interior por medio de un sistema de competencias. La garantía orgánica contra el abuso del poder, está principalmente en la división de poderes. La parte de la Constitución que tiene por objeto organizar al poder público, es la parte orgánica. En nuestra Constitución todo el título tercero, desde el artículo 49 hasta el 107, trata de la organización y competencia de los poderes federales, en tanto que el título cuarto, relacionado también con la parte orgánica, establece las responsabilidades de los funcionarios públicos. Es la parte orgánica la que propiamente regula la formación de la voluntad estatal; al insuflar en los órganos facultades de hacer, a diferencia de la parte dogmática, que generalmente sólo erige prohibiciones. Además de la parte dogmática y la orgánica, pertenecen a la Constitución en sentido material los preceptos relativos a la superestructura constitucional, la cual cubre por igual a los derechos del individuo, a los poderes de la Federación y a los poderes de los Estados. 45 Son dichos preceptos en nuestra Constitución los artículos 39, 40, 41, 133, 135 Y 136, que aluden a la soberanía popular, a la forma de gobierno, a la supremacía de la Constitución y a su inviolabilidad. Tal es la Constitución en sentido material. "La Constitución en sentido formal -dice Kelsen- es cierto documento solemne, un conjunto de normas jurídicas que sólo pueden ser modificadas mediante la observancia de prescripciones especiales, cuyo objeto es dificultar la modificación de tales normas... La Constitución en sentido formal, el documento solemne que lleva este nombre, a menudo encierra también otros normas que no forman parte de la Constitución en sentido material." 46 Tales preceptos, que por su propia índole deberían estar en las leyes ordinarias, se inscriben en la Constitución para darles un rango superior al de las leyes comunes y excluirlos en lo posible de la opinión mudable del Parlamento, dificultando su reforma mediante el procedimiento estricto que suele acompañar a las enmiendas constitucionales. La presencia en la Constitución de estos agregados constitucionales obedece al interés de un partido en colocar sus conquistas dentro de la ley superior, o bien responde a la impor-

45

Superestructura constitucional", aunque inspirada en la expresión de Hauriou "superlegalidad constitucional", tiene denotación distinta a ésta. La superlegalidad constitucional consiste para Hauriou en la existencia de una legislación especial, más solemne en la forma, que se llama Constitución escrita o rígida, la cual se considera como norma superior a las leyes ordinarias (Principios de Derecho Público, Constitucional; Madrid, 1927; pág. 296). Expresa, pues, la superioridad de la Constitución frente a las leyes comunes. Para nosotros la superestructura constitucional forma parte de la Constitución, pues contiene aquellos mandamientos que se dirigen formalmente y por igual a todos los individuos y a todas las autoridades del país. En cambio, los preceptos que organizan a los poderes federales, aunque también figuran en la Constitución. están dedicados especialmente a dichos poderes. 46

KELSEN; op. cit., pág. 129.


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tancia nacional de determinadas prescripciones. Realizan el primero de dichos propósitos los artículos 27, 123 y 130 47 y el segundo los capítulos II, III y IV del título primero, que se refieren a la nacionalidad y a la ciudadanía, así como numerosos preceptos complementarios del sistema federal, algunos de los cuales, contenidos principalmente en el título quinto, señalan prohibiciones u obligaciones positivas para los Estados, mientras que otros, como son a los que se refiere el capítulo II del título segundo, regulan el aspecto relativo al territorio nacional. 48

47

La aportación en la Carta del 17 de los tres preceptos que se mencionan. significó una innovación de México en la técnica constitucional, que después ha sido aceptada en mayor o menor grado, por casi todas las Constituciones del mundo 48

Conforme a los programas de estudio en las Escuelas de Leyes de México se excluyen del Derecho Constitucional numerosas materias que, aunque tratadas en la Constitución. integran ramas especializadas (garantías y amparo; derecho laboral y agrario; derecho internacional privado y Público; derecho fiscal, etc.). Dichas materias sólo serán aludidas en la presente obra cuando tenían relación inmediata con la estrictamente constitucional.


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CAPITULO II LIMITACIONES AL PODER CONSTITUYENTE SUMARIO 8.;-Limitación inmanente: integrar un orden jurídico. Limitaciones históricas: el reconocimiento de la personalidad individual, la separación de poderes. 9.Limitaciones de carácter político: los factores reales de poder.10.-Limitaciones de índole internacional: su iniciación durante la primera posguerra. 11.- Tendencia actual a internacionalizar los derechos del hombre y el jus belli. 12.-Sus repercusiones en las modernas constituciones. La escuela española. 13.-Nuestro derecho positivo.

8. Lo expuesto en el capítulo precedente nos conduce a la consecuencia de que el autor de la Constitución carece en su tarea de limitaciones jurídicas. Debemos, no obstante, precisar esta conclusión, a fin de que no se entienda en términos absolutos. Si el fin de toda Constitución consiste en implantar un orden jurídico, su primera y fundamental limitación la tiene en la determinación de establecer, no la anarquía ni el absolutismo, sino precisamente un orden jurídico. De otro modo la Constitución se negaría a sí misma y sería suicida. "Puede, ciertamente, elegir el Estado la Constitución que ha de tener, pero habrá de tener necesariamente alguna", dice Jellinek, y más adelante asienta: "No se encuentra el estado sobre el Derecho, de suerte que puede librarse del Derecho mismo. Lo que depende de su poder, no es el saber si el orden jurídico debe existir, sino sólo el cómo ha de organizarse." 1 Es éste un límite inmanente del poder organizador.

1

JELLINEK; op. cit., pág. 389. Sus ideas en este respecto se han incorporado al derecho público moderno, al grado de que ya no se menciona al autor alemán cuando se reiteran sus principios, como en el siguiente párrafo de Ranelleti: "Pero cuando decimos que el derecho no puede ser límite de la potestad del Estado, entendemos hablar de cada norma jurídica en un determinado ordenamiento positivo, no del Derecho o de1 ordenamiento jurídico en su totalidad. El Estado puede siempre modificar o abrogar cada una de las normas jurídicas vigentes, sustituir un orden jurídico nuevo al existente, pero no puede nunca suprimir el Derecho, hacer cesar el orden jurídico, porque con esto se negaría a sí mismo.' Istituzioni di Diritto Pubblico; parte I; Milano, 1947; página 36.


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Más en el modo de constituirse el Estado, es decir, en la fijación y modificación de sus competencias, también topa el Constituyente con un límite, de índole histórica y sociológica. "La ampliación de la competencia del Estado encuentra siempre su límite en el reconocimiento de la personalidad individual"; así resume. Jellinek lo que es todavía hoy la esencia del constitucionalismo en el mundo occidental. 2 Acaso pudiera agregarse que sigue en pie en nuestros días como otro elemento esencial de toda Constitución, el principio de la separación de poderes, por más que en este punto, como en el relativo a la personalidad humana, las ideas y su expresión positiva han variado profundamente con posterioridad a la Declaración de los Derechos del Hombre y del ciudadano de 1789, en la que se inscribió enfáticamente el principio: "Toda sociedad en que la garantía de los derechos no esté asignada ni determinada la separación de poderes, carece de Constitución." 9. Aparte de las limitaciones anteriores, el Constituyente no debe prescindir de numerosos factores políticos, que condicionan el éxito de su obra. Esos factores, que en sí mismos son extrajurídicos, introducen con frecuencia en la obra del Constituyente elementos auténticamente jurídicos y que ya existían con anterioridad; de este modo la Asamblea de Filadelfia tuvo que incorporar en la Constitución de-

2

ELLINEK; op. cit., pág. 394. En su crítica, de filiación marxista, a lo que él llama "Estado burgués de Derecho", Carl Schmitt considera que el ideal todavía hoy dominante de Constitución es la de aquel Estado, la cual se inspira particularmente en 'la protección del ciudadano contra el abuso del poder del Estado" (Teoría de la Constitución, pág. 46). Señala como únicas excepciones la Rusia bolchevique y la Italia fascista (esta última ya desaparecida). En efecto, y con objeto de acentuar lo que es limite extrínseco del poder estatal en las Constituciones de la cultura de Occidente, con. viene esclarecer el papel que reserva la Constitución soviética a los derechos de la persona. .' Aunque algunos de estos derechos coinciden nominalmente con los del Estado liberal burgués, importa advertir que tienen un sentido harto. diferente y sin que nos refiramos aquí a poderes policíacos o a presiones extraestatales. No están concedidos como derechos inherentes a la personalidad humana y con grado axiológico superior al poder del Estado, sino que, a tenor del texto legal, aparecen como subordinados a los intereses de los trabajadores -es decir, a un colectivum- y a la consolidación del régimen; es más, son instrumentos para estos objetivos, pues, según el texto constitucional, los derechos se conceden conforme a los intereses de los trabajadores y a fin de fortalecer el sistema socialista. Esto quiere decir, por lo pronto, que mientras en los países liberales tales derechos llevan en su seno la posibilidad de ejercerse incluso frente a la forma de Estado y al régimen político, y en todo caso frente al equipo gubernamental, considerándose tal posibilidad como esencial a ellos y sirviendo de test de su efectividad, en cambio aquí tienen sentido solamente en el sello de la forma de Estado y de las líneas del régimen. No son derechos fuera o en contra del régimen. sino dentro del régimen y del Estado, es decir, como instrumento de su consolidación; hay libertades en tanto que su despliegue sirva de afirmación al régimen, o, por lo menos, sean indiferentes al régimen. Tal es el sentido de los artículos 125 y 126, que, por lo demás, está de acuerdo con la evidencia de la vida política soviética." Manuel García Pe1ayo; Derecho Constitucional Comparado; Madrid, 1950; pág. 407


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terminados status preexistentes de las colonias, y nuestra primera Constitución no pudo menos que recoger ciertos principios impuestos por la época, entre ellos la intolerancia religiosa. Se trata de los factores reales de poder, que rigen en el seno de toda sociedad y que funcionan según la fórmula expresiva de Lasalle: "Se toman esos factores reales de poder, se extienden en una hoja de papel, se les da expresión escrita y, a partir de este momento, incorporados a un papel (la Constitución), ya no son simples factores reales de poder, sino que se han erigido en derecho, en instituciones jurídicas, y quien atente contra ellos atenta contra la ley, y es castigado." 3 Tener en cuenta los factores reales de poder, que hincan su raíz en la conciencia social, constituye un límite político a la tarea del Constituyente. "Desde el punto de vista político -dice Ranelleti-, esto es, de las exigencias del interés público tal como se siente y se manifiesta en la conciencia popular, y por ello mismo desde el punto de vista de la imposibilidad práctica, la potestad del Estado encuéntrese también condicionada y limitada. Toda manifestación del poder del Estado que choca con las exigencias de la vida de un pueblo y con los principios y el grado de su dignidad cívica, no puede durar y ni siquiera es posible." 4 Herman Héller ha puesto de relieve, con singular claridad y penetración, la relación entre la normalidad y la normatividad en la Constitución de Estado. Empleando una expresión feliz, considera que todo derecho vigente es una "realidad conforme a la regla"; se da entonces la ecuación entre lo previsto por la norma y lo practicado por la vida, lo que significa en otros términos "una normalidad de la conducta, normada jurídicamente". Pero cuando la ecuación se rompe y nace la incongruencia entre la realidad y la regla, entre lo normal y lo normado, entonces la Constitución deja de merecer el calificativo de vigente en los preceptos que no están incorporados a una conducta real y efectiva y que por ello no pasan de ser mero conjunto de proposiciones. "La creación de normas por el Estado, como ya lo observó Bülow, no crea, desde luego, un Derecho válido, sino sólo el plan de un Derecho que se desea para el futuro. Esta oferta que el legislador hace a los destinatarios de la norma sólo produce derecho vigente en la medida en que las normas salen de su existencia en el papel para confirmarse en la vida humana como poder. Puede faltar esta confirmación por muy diversos motivos, ya porque la vida no precise de tales normas, ya porque las rechace, y en tales ca-

3

¿Qué es la Constitución?, por F. Lasalle; Editorial Siglo XX; Buenos Aires; página 62.

4

RANELLETI; op. cit., pág. 36.


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sos la normatividad pierde su fuerza normalizadora... En última instancia, siempre veremos confirmarse la regla de que la Constitución real consiste en las relaciones reales de poder," 5 Este desiderátum de conciliar lo real y lo legal, a que debe aspirar el órgano que pretende organizar políticamente a un pueblo, es sin duda una limitación para el propio órgano, que aunque en sí misma no es de orden jurídico, produce, sin embargo, serias repercusiones en ese orden, como acabamos de observarlo, por cuanto deja jurídicamente estériles las normas inaplicables. 6 10. Hemos de referirnos ahora a otro género de limitaciones, como son las impuestas a la voluntad constituyente por el Derecho Internacional.

5

HERMAN HELLER: Teoría del Estado; México, 1942; págs. 280, 286 Y 287. Parecidas ideas sustentan el concepto de institución que postula Hauriou (Op. cit., págs. 83 y siguientes). 6

El problema fundamental de México, desde el punto de vista político-constitucional, consiste en el divorcio frecuente entre la normalidad y la normatividad. Es hecho notorio que nuestras Constituciones han tenido escasa vigencia práctica, y por eso han sido denominadas "literarias". Pero llama la atención que el mecanismo de gobierno que ellas instituían, alcanzó éxito bastante en otros países durante el mismo siglo XIX en que aquí sólo estuvo en teórica vigencia; por qué en el nuestro fue un fracaso, es pregunta que corresponde contestar a 'la historia V a la sociología mexicana. Sucede, sin embargo, que el mecanismo de que hablamos ya no es eficaz (por lo menos ya no conserva la misma eficacia) en los países que con tanto logro lo utilizaron hasta antes de la Primera Guerra Mundial. Nos hallamos, pues, en una situación dramática. Tenemos un instrumental político que no nos sirvió en el pasado, cuando otros pueblos lo aprovecharon hábil y eficazmente; y lo seguimos conservando ahora. cuando en esos pueblos empieza a ser un instrumental de desecho. Esto último trasciende a lo que ya va siendo santo y seña de nuestra época: el constitucionalismo, con sus principios fundamentales, está en crisis. Las Constituciones democráticas, que realizaron en Europa y en Estados Unidos el programa de la triunfante burguesía, parecen punto menos que inservibles cuando la burguesía es desplazada del escenario de la historia por la irrupción de las masas. Esas Constituciones, que señorearon con su fino y delicado sistema de pesos y contrapesos épocas de paz de larga duración, semejan mecanismos inermes ante un estado de permanente inquietud y de guerras ecuménicas. La cuestión palpitante de la antinomia entre la realidad y la Constitución ha llegado a ser el tema favorito del Derecho Público en los últimos años. El positivismo jurídico que presidió la plena madurez del constitucionalismo en la segunda mitad del siglo pasado, tiene sus causahabientes en el normativismo agnóstico de Kelsen y en el decisionismo voluntarista de Carl Schmitt; pero fríamente formalista el primero y pro' fundamente demoledor el segundo, ninguno de los dos puede suministrar la fórmula de reconciliación entre lo normativo y lo social. Tal vez por eso frente a ellos se presentan pensadores de talla, que por caminos con frecuencia opuestos se encaran con la ruptura del mecanismo democrático-burgués: Harold Laski en Inglaterra. Herman Heller en Alemania, Maurice Hauriou en Francia, Santi Romano en Italia. Todo lo expuesto nos conduce a pensar que la incongruencia entre lo normativo y lo fáctico es un fenómeno que presenta dentro del Derecho Constitucional Mexicano dos aspectos. El primero es peculiarmente nuestro, nos acompaña desde nuestro nacimiento como Ilación independiente y significó una excepción en el concierto de los países demócratas del siglo XIX. En el segundo aspecto nos encontramos asociado a los demás países, en la común crisis actual del constitucionalismo.


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La soberanía exterior, que había sido hasta hace poco un principio absoluto en la doctrina del Estado, ha empezado a ser enjuiciada a la luz de necesidades nuevas, de realidades que se imponen y de una conciencia social y política preparada por la primera Gran Guerra y vigorizada por la segunda. Toda limitación a la soberanía exterior tiene que repercutir inevitablemente en la autodeterminación interna. Hay quienes consideran que en la técnica constitucional de la Revolución Francesa aparecieron por primera vez ciertas tendencias a tener en cuenta el derecho internacional 7; más se trataba por lo general de organizar en el derecho interno, para uso simplemente de los órganos de poder, las relaciones de todo punto imprescindibles con los demás Estados soberanos. Salvo las garantías constitucionales de los derechos de los extranjeros, no apunta en las constituciones del siglo XIX, inspiradas en la Revolución Francesa, ninguna preocupación por erigir principios de derecho internacional y subordinarse a ellos. Fue la primera posguerra (a partir del triunfo de las naciones aliadas en 1918) la que propició un clima favorable para el derecho internacional. El desconocimiento arbitrario de los tratados, la facilidad con que los gobiernos podían envolver en conflictos a sus pueblos, toda la dolorosa experiencia de la guerra mundial, hicieron pensar en la necesidad de que el derecho de gentes atajara la soberanía hasta entonces sin límites de las naciones. En las nuevas nacionalidades y en los países vencidos fue donde por primera vez se hizo aplicación de las ideas nacientes, sin duda por presión exterior más bien que por voluntad espontánea y libre de los órganos constituyentes. En la Constitución de Estonia (artículo 4º) y Austria (artículo 9º) se reconoció que las reglas del derecho de gentes, generalmente admitidas, forman parte integrante del derecho interno. La protección internacional de las minorías nacionales, que fue motivo de preocupación para las potencias aliadas, suministró la oportunidad de llevar a la práctica los anteriores principios. Polonia, que merced a la voluntad de los vencedores reingresaba al concierto internacional, firmó con las potencias aliadas y asociadas un tratado en 1919, en el que se obligaba a proteger a las minorías nacionales. Lo más importante para nuestro estudio es señalar que los artículos relativos a dichas minorías fueron aceptados como leyes fundamentales,

7

Mirkine-Guetzévitch menciona al respecto cuatro problemas nuevos del Derecho público de la Revolución Francesa; las formas constitucionales de los tratados internacionales y de las negociaciones diplomáticas; el procedimiento constitucional de la declaración de guerra; las garantías constitucionales de los derechos de los extranjeros; el principio de la renuncia a la guerra. Modernas tendencias del Derecho Constitucional; Madrid, 1934; pág. 55.


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de manera que "ninguna ley, reglamento ni acto gubernativo pudieran estar en contradicción con ellos", con lo que se otorgó al tratado la misma jerarquía de la Constitución. Esas primeras penetraciones del derecho, internacional en el interno, son valiosas en cuanto aparecen como síntomas de una futura renovación. Impuestas, sin embargo, por las circunstancias de la derrota militar y de la creación internacional de las nuevas nacionalidades, ellas dejaban incólume para los vencedores el principio de la soberanía exterior, que sólo se quebrantaba para quienes en aquellas circunstancias no podían invocarlo. Cuando Alemania recuperó su poderío y el soviet surgió como gran potencia militar; cuando las dictaduras, menospreciando los tratados, los derechos de la persona y los principios más elementales del derecho de gentes, se lanzaron a una nueva aventura bélica, pareció que el fracaso de las tendencias apenas iniciadas iba a asegurar para siempre el antiguo principio de que en nombre de la soberanía pueden hacer los gobiernos todo lo que materialmente esté a su alcance. Sin embargo, la simiente había caído en terreno fecundo, que roturaban las máquinas de guerra y abonaba la sangre. De la segunda Gran Guerra salió fortalecida la convicción de que es preciso supeditar la soberanía a normas internacionales. Pero esto se ha venido erigiendo sobre bases nuevas, según se verá a continuación. 11. El dogma de la soberanía del Estado conduce a la separación entre el derecho internacional y el derecho interno, ya que aquél no conoce ni regula sino las relaciones entre los Estados, sin que pueda intervenir en las de cada Estado con sus súbditos, materia esta última reservada al derecho interno. La Sociedad de las Naciones, constituida a raíz de la primera Gran Guerra, pretendió organizar la paz sobre la base del principio clásico de la soberanía, esto es, mediante compromisos exteriores de los Estados. El régimen interno permaneció inmune a toda injerencia internacional, como una zona intangible que los Estados no podían como prometer ni siquiera en ejercicio de esa misma soberanía, cuya ilimitación se proclamaba. Fuera de las condiciones impuestas a las nuevas nacionalidades y a los países vencidos, en el pacto de la Sociedad de las Naciones no se instituyó, en relación con el derecho interno, sino el compromiso, desprovisto de sanción, de respetar las creencias religiosas. Mas a pesar de que el Presidente Wilson debilitó hasta el máximum las obligaciones contraídas y dejó a salvo el derecho interno, el Senado de Estados Unidos se negó a ratificar el pacto por estimar que disminuía la soberanía de la nación.


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Pronto, sin embargo, la opinión pública y la doctrina empezaron a reaccionar contra un concepto tan absoluto del derecho de los Estados. Distinguidos juristas adelantaron la tesis de que el derecho internacional se preocupaba de las relaciones de los Estados entre sí y descuidaba la protección, dentro de los Estados, del titular último y realmente único de todo derecho, como es el hombre. 8 En 1921 afirmaba Lapradelle en el Instituto de Derecho Internacional que el objeto social del derecho de gentes debe ser la defensa de los derechos del hombre. Diez años más tarde, Mirkine-Guetzévitch acentuaba la misma tesis: "El verdadero ideal humanitario, que tiende a hacer del hombre un verdadero ciudadano del mundo, consiste en colocar los derechos del hombre y del ciudadano bajo la garantía del derecho internacional Y en establecer la protección internacional de los derechos del hombre." 9 Pero los tiempos no estaban maduros todavía para acoger esta corriente de opinión, como lo reveló el hecho de que la Liga de las Naciones rechazó en 1933 la proposición de extender a todos los hombres las garantías reservadas por los tratados a ciertas minorías. La segunda Gran Guerra reveló que la paz es incompatible con el antiguo principio de la soberanía absoluta y, sobre todo, dio la razón a quienes sostenían que la conservación de la tranquilidad internacional depende, más bien que de la palabra de los gobiernos, de una atmósfera social donde imperen la libertad, la cultura y el bienestar general. La tesis se fue abriendo paso en las conciencias, a medida que el conflicto armado se desarrollaba. Cuando a mediados de 1940 los alemanes iniciaron la guerra total, exterminando a la población civil a título de que ella sostenía a los ejércitos, el ministro inglés del Trabajo declaró: "Si ésta es una guerra de los pueblos, tendrá que ser una paz de los pueblos; las cosas no volverán a ser jamás lo que han sido; la edad antigua ha pasado y una nueva edad habrá de levantarse." Pocos meses después, en enero de 41, el Presidente Roosevelt envió al Congreso un mensaje, en el que proponía como meta de la victoria la consolidación para el mundo de cuatro libertades: libertad de palabra y de expresión, libertad de creencias, libertad económica y liberación del miedo mediante la reducción de los armamentos. En agosto del mismo año Roosevelt Y Churchill lanzaron al mundo la proclama conocida por Carta del Atlántico, donde entre otros propósitos expresaron el de "asignar a todas las naciones el mejoramiento de la condición obrera, el progreso económico y la seguridad social".

8

N. PoL1T1S: Les nouvelles tendences du droit internationale; Paris, 1947; p; \g. 49. 1)

9

Modernas tendencias del derecho constitucional; Madrid. 1934; pág. 108


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En enero de 42, la Declaración de las Naciones Unidas hacía suya la Carta del Atlántico. Para llevar a la práctica el programa esbozado, era necesaria una organización mundial de los Estados. Nadie pensó en la decrépita Sociedad de las Naciones, cuyo fracaso para evitar la guerra había sido notorio. En octubre de 44 se reunieron en Dumbart.n Oaks los expertos designados por los Cuatro Grandes (Estados Unidos, Gran Bretaña, U.R.S.S. y China), con objeto de elaborar un plan de organización mundial. Entre otros muchos proyectos, tuvieron en cuenta el formulado por más de 200 juristas norteamericanos y canadienses, que estaba presidido por este principio renovador: "La soberanía está sometida a las limitaciones del derecho internacional." Aunque acogió la estructura general del proyecto, el Plan de Dumbart.n Oaks excluyó el principio que lo señoreaba, porque los representantes estaban ligados por instrumentos diplomáticos que les imponían la obligación de proponer la organización sobre la base de la soberanía por igual de los Estados grandes y pequeños. La igualdad soberana entre Estados poderosos y débiles era sin duda tan utópica como la igualdad política de ricos y miserables, que había postulado la escuela liberal; la soberanía erigida sobre base tan quimérica, era un concepto incompatible con cualquiera organización duradera y eficaz. Sin embargo, el Plan de Dumbart.n Oaks representa un progreso, por cuanto propone a la colectividad de los países "facilitar la solución de los problemas humanitarios internacionales de orden económico y social y promover el respeto de los derechos del hombre y de las libertades fundamentales". El Plan fue sometido a la consideración de la Conferencia de San Francisco, reunida en abril de 45, de donde surgió la Organización de las Naciones Unidas. La Carta de las Naciones Unidas se funda en la idea primordial de que la paz no podrá consolidarse permanentemente en el mundo, mientras prevalezcan dentro de los países la opresión, la injusticia y la miseria. No basta con levantar barreras jurídicas contra la guerra ni erigir un mecanismo que prevea o arregle los conflictos. Es preciso que la paz internacional sea emanación de la paz interior, fundada esta última en el respeto a la dignidad humana y mantenida mediante un nivel de vida conveniente. La consagración del anterior principio significa que lo ocurrido dentro de cada Estado no es ya cosa ajena para los demás Estados, sino que la solidaridad internacional compromete a cada uno con respecto a los demás, obliga a quebrantar las murallas de la antigua y hermética soberanía y permite que se conviertan en temas de derecho internacional algunos de los que ante-


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riormente pertenecían al ámbito exclusivo del derecho interno. Es cierto que esta tesis ha sido aceptada por cada signatario en ejercicio de su soberanía, mediante recepción en el derecho interno del compromiso internacional. Pero el solo hecho de que los integrantes de la organización mundial hubieran abandonado unánime y simultáneamente una posición clave, parece indicar que el concepto de soberanía se halla, más que en crisis, en plena decadencia. Por lo demás, es tan sólo aparente ese resto de soberanía por virtud del cual un Estado se adhiere voluntariamente a un compromiso internacional de esta índole. En un simulacro de soberanía acepta lo irremediable, porque no hay gobierno que se atreva a excluir a su pueblo, por una negativa en forma, de las finalidades de redención social a que aspiran los recientes conciertos internacionales. No son los gobiernos, que por razón natural jamás admitirán de buen grado la limitación de sus facultades, quienes han encabezado este movimiento. Arrastrados por la opinión pública, que se ha impuesto vigorosamente, han tenido que ceder en puntos en que la doctrina clásica no transigía. Como ejemplo de la fuerza de la opinión pública puede citarse la eficiente energía que desplegaron cerca de la Conferencia de San Francisco numerosas asociaciones privadas de Estados Unidos, representantes de todas las tendencias religiosas y políticas, que coordinadas en un solo frente obtuvieron que se incluyera en la Carta a la Comisión de los Derechos Humanos. 10 En pos de la Carta de San Francisco, la Asamblea General de las Naciones Unidas proclamó en París, el 10 de diciembre de 1948, la Declaración Universal de los Derechos del Hombre, en 30 artículos. La Comisión de los Derechos Humanos está preparando los pactos internacionales relativos a la misma materia, pero con anticipación al pacto mundial se han concertado dos regionales: el de la Conferencia de Bogotá (1948), que formuló para los países de América la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, y el de la Convención Europea de Salvaguardia de los Derechos del Hombre, suscrito en Roma por 15 países de Europa (1950). México ha tenido el honor de aportar a esta internacionalización de los derechos de la persona la única institución jurídica que es genuinamente suya: el juicio de amparo. Aceptado íntegramente en la

10

Cuarenta y dos organizaciones privadas sirvieron a la delegación norteamericana de órganos de consulta durante la Conferencia de San Francisco. La campaña en favor de los derechos del hombre la llevaron a cabo el Consejo Federal de las iglesias de Cristo en América, la American Jewish Committee. doce obispos católicos, la Baptist Joint Conference Committee. la Carnegie Endowment, la Foreign Policy Association y otras muchas agrupaciones que en el último día hábil para presentar enmiendas al Plan de Dumbart.n Oaks obtuvieron del delegado) Stettinius la inclusión de la Comisión de los Derechos Humanos.


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Conferencia de Bogotá (artículo XVIII de la Declaración), el amparo libró ardua batalla en la Conferencia de París y su ideología quedó consagrada al fin en el artículo 8º de la Declaración Universal. Posteriormente la Comisión de los Derechos Humanos ha admitido en sus proyectos otros elementos de nuestra institución y lo mismo aconteció con la Convención de Roma. La palabra "amparo" ha penetrado sin traducción a los idiomas oficiales de las Naciones Unidas; prueba de fuego es ésta para la nacionalidad de origen en toda clase de inventos, pues tal parece que el idioma propio sólo hospeda a la palabra extraña cuando el invento es auténticamente oriundo del lugar que le dio el nombre. 11 Tales compromisos internacionales, que lejos de ser impuestos por un Estado a otro Estado se colocan por encima de la voluntad de los Estados, parecen llamados a sustraerse con el tiempo a la soberanía del órgano constituyente. Aunque en teoría permanece incólume el principio de la soberanía interior, se le limita de hecho cuando en ejercicio de la soberanía exterior el Estado asume determinadas obligaciones para su régimen interno. El aparente juego de las dos soberanías (por cuanto refluye en la interna el compromiso internacional), no es en el fondo sino el triunfo de la opinión nacional que, fortalecida al solidarizarse con la de todos los demás países, se impone a los órganos de gobierno y aun al propio constituyente. De este modo se robustece por caminos insospechados la soberanía popular. Desde la Revolución Francesa, la democracia ha erigido el dogma de la autodeterminación de los pueblos. Pero los gobiernos han traicionado el principio cuando han hablado falsamente en nombre del pueblo o cuando han corrompido al pueblo para hacerlo hablar a su antojo. De lo que se trata actualmente es de crear y organizar la conciencia mundial de la dignidad de la persona, con todas sus consecuencias, a fin de que, a través de los pactos internacionales, se derrame en la actuación interior del Estado. Dentro de la estructura constitucional de cada país, y con el mayor respeto para las ideas de nación y de patria, se procura convertir en patrimonio jurídico de todos los pueblos lo que previamente tiene que ser patrimonio común de moral y de cultura. Además de la internacionalización de los derechos del hombre, que trasunta sin duda una filtración del derecho de gentes en el derecho interno, se pude observar como otra manifestación de las mismas litaciones al poder 37

11

Acerca de la expansión internacional del amparo, ver la conferencia que con ese título pronunció el autor de esta obra en el Consejo de l`Union Internationale des Avocats (28 de abril de 1954). México ante el pensamiento jurídico social de Occidente; México, 1955. págs. 129 a 176.


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tendencia la consistente en la mutilación de una facultad que, como la de hacer la guerra, era antes atributo indiscutible e ilimitado de la soberanía. También en este punto la Sociedad de las Naciones pretendió intervenir, aunque sin eficacia. La cruel experiencia del segundo conflicto maduró un poco más la conciencia de todos, en el sentido de trasladar a un organismo internacional el peligroso poder de usar de la fuerza en las relaciones internacionales. Fiel al espíritu de transacción que la anima, la Carta de las Naciones Unidas sustenta el principio de que ninguna de sus disposiciones autoriza la intervención en los asuntos que son esencialmente de la competencia interna de los Estados (artículo 2, párrafo 7), pero a continuación establece que dicho principio no se opone a la aplicación de las medidas coercitivas instituidas en el capítulo VII, las cuales puede emplear el Consejo de Seguridad para la conservación de la paz y de la seguridad internacional y que van desde las medidas simplemente diplomáticas hasta las económicas y militares (artículos 39 a 51 de la Carta) . En presencia de las anteriores disposiciones de la Carta, el profesor español Pérez Serrano ha expresado: "El jus belli, característica fundamental, aunque trágica, de la soberanía estatal, sufre minoración tan considerable que, de hecho, cambia en forma radical de fisonomía al desplazarse su titularidad y contra ello no podrá ir ni si- quiera el más originario y vigoroso de los Poderes de un Estado: su Poder Constituyente." 12 Los hechos han demostrado que la conclusión precedente es por ahora exagerada. El único caso (la guerra de Corea) en que bajo la bandera de las Naciones Unidas actuaron tropas de diversos países, los gobiernos participantes procedieron soberanamente al responder a lo que se estimó mera recomendación del Consejo de Seguridad. 13 12. y es que por lo que mira a la facultad de hacer la guerra, así como en lo tocante a los derechos humanos, las mermas a la soberanía siguen siendo débiles y punto menos que ilusorias, no obstante que la doctrina se ha organizado vigorosamente a fin de sustraer tales materias del derecho constitucional e incorporar las al internacional, y a pesar también de que en el derecho positivo ha habido algunas re-

12 13

NICOLÁS PEREZ SERRANO: El Poder Constituyente; Madrid, 1947; pág., 52,

El artículo 43 de la Carta, que consigna el compromiso de poner fuerzas arma- das a disposición del Consejo de Seguridad, termina con la expresión de que los convenios relativos "estarán sujetos a ratificación por los Estados signatarios de acuerdo COII sus respectivos procedimientos constitucionales", lo que está muy lejos de significar que el órgano constituyente (ni siquiera los poderes constituidos) quede supeditado a una decisión adoptada en materia de guerra por el Consejo de Seguridad,


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percusiones significativas. Es preciso reconocer que asistimos a algo que es hasta estos momentos camino y no meta. Los quebrantos que el derecho internacional ha producido en el concepto de soberanía, con miras a limitar a los Estados inclusive en su poder constituyente, están lejos todavía de extirpar a una doctrina de tan hondas raíces, y aunque la partida será ganada, a lo que parece, por el derecho internacional, podemos asegurar que hasta estos momentos el derecho positivo no ha acogido norma alguna internacional como límite jurídico del órgano constituyente. En efecto, los sistemas más modernos y avanzados lo que hacen a lo sumo es colocar los compromisos internacionales por encima de las leyes ordinarias. La Constitución española de 1931, anticipándose a todas las demás, erigió en su artículo 7º el principio de que el Estado español acatará las reglas universales del derecho internacional y las incorporará a su derecho positivo; en el artículo 65 estableció que todos los convenios internacionales ratificados por España y registrados en la Sociedad de las Naciones y que tengan carácter de ley internacional, se considerará parte constitutiva de la legislación española, la cual deberá conformarse a sus disposiciones; dispuso, como consecuencia, que no podrá ser hecha ninguna ley que contravenga a dichas convenciones si no han sido previamente denunciadas conforme al procedimiento establecido en ellas. La Constitución francesa de 1946 otorga fuerza de ley a los tratados, "aun en el caso de que fueren contrarios a las leyes internas francesas" (artículo 26), pero a continuación dispone que los tratados que modifican las leyes internas no son definitivos sino hasta después de haber sido ratificados en virtud de una ley (artículo 27) .Aunque menos explícita que las anteriores, la Constitución italiana de 1947 adopta parecidos principios al instituir, por una parte, que el orden jurídico italiano se ajusta a las normas del derecho internacional generalmente reconocidas (artículo 10) y, por la otra, que Italia consiente, en condiciones de paridad con los demás Estados, las limitaciones a la soberanía necesarias para asegurar la paz y la justicia entre las naciones (artículo 11) . Finalmente, la Constitución de la República Federal Alemana de 1949 (Constitución de Bonn), consagra en su artículo 24 el principio más adelantado hasta ahora del derecho positivo, como es el de que la Federación podrá, mediante acto legislativo, transferir poderes soberanos a instituciones internacionales; y en el artículo 25 acoge otro principio no menos importante, según es el de que las reglas generales del derecho internacional formarán parte del derecho federal, tendrán preferencia sobre las leyes y crearán derechos y deberes directamente para los habitantes del territorio federal.


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Salvo la abolida Constitución republicana española y la en cierto modo impuesta Constitución de Bonn, las demás Constituciones que hemos mencionados respetan en realidad la prioridad de la legislación ordinaria, no obstante sus frases de homenaje al derecho internacional. La exigencia del artículo 27 de la Constitución francesa en el sentido de que se necesita una ley para que sean definitivos los tratados que modifican el derecho interno, lejos de afectar la soberanía de la Asamblea Nacional, es, en concepto de Vedel, la organización de una conquista nueva del poder legislativo 14, puesto que la primacía que la Constitución otorga al tratado no podrá nacer mientras éste no sea ratificado por una ley; se trata, por lo tanto, de simple jerarquía entre dos actos con validados por la voluntad del mismo órgano legislativo. Tocante a la Constitución italiana, se ha opinado que es inconstitucional y puede ser reclamada ante la Corte Constitucional, una ley interna que contraríe las "normas internacionales generalmente reconocidas", a las que debe ajustarse el ordenamiento jurídico interno, según el artículo 10. 15 Mas esta opinión parece poco fundada, si se tiene en cuenta que la subcomisión respectiva rechazó el proyecto que proponía el sistema adoptado por la Constitución española de prohibir los actos de autoridad contrarios al derecho internacional o a los tratados, por considerar "temible el efecto de tal prohibición, que implicaría la inconstitucionalidad de las leyes ordinarias expedidas con violación de los compromisos internacionales". 16 Nos hallamos en presencia, por lo tanto, de una revisión crítica del concepto de soberanía, que en el fondo no significa otra cosa que un nuevo intento de la Humanidad para rescatar de la órbita del poder público la dignidad y la paz de la persona. Según la certera observación de Lauterpacht, en ese mismo propósito que ahora se trata de alcanzar a través del derecho internacional había intervenido antes, aunque sin éxito, el derecho natural. "Los derechos del hombre -- agrega-- no podrán ser a la larga asegurados efectivamente sino por

14

GEORGES \'EDEL.: Manuel élémentaire de droit constitutionnel; París, 1949; página 528.

15

Commentario sistematico alla Costituzione italiana, diretto da Piero Calamandrei e Alessandro Levi; Firenze, 1950; t. 1, pág. 92. Ver opinión distinta en Biscaretti di Ruffía; Diritto Costituzionale; Napoli, 1949; t. 1, pág. 109. 16

diversos criterios en torno a la predominancia del derecho internacional sobre el derecho interno siguen dividiendo a la doctrina italiana, largos años después de promulgada la Constitución que en aquel país trató de resolver la antinomia entre ambos derechos, todo lo cual revela que el problema está todavía lejos de su solución. Entre los comentaristas recientes del texto italiano que postulan la primacía del derecho interno cabe citar a Feruccio Pergolesi (Diritto Costituzionale; 12ª ed., 1958, pág. 720). y en sentido contrario, a G. Ba1Iadore Pallieti (Diritto Costituzionale 3° ed., 1953; página 379).


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el derecho natural y el derecho de gentes, entendidos como un poder superior al poder supremo del Estado." 17 Al lado de la tendencia jusnaturalista y de la internacionalista, que por caminos diversos tratan de llegar al mismo fin, conviene recordar a la escuela española de Suárez y de Vitoria, que tanto influjo alcanzó en nuestras concepciones jurídicas y que ahora renace con luz propia en un mundo desorientado. "Lo que en el derecho natural racionalista --expone Sánchez Agesta-- se definen como limitaciones de un poder definido como ilimitado, son en esta escuela el fin propio para que el poder se instituya, en cuanto estas libertades son condiciones para el desenvolvimiento de la persona humana; o esferas de la vida individual, al margen del fin del Estado y, por consiguiente, fuera del orden de su soberanía." y por lo que toca a la guerra, la escuela española ofrece una solución del todo semejante a la anterior: "Hoy hemos de reconocer que el Estado es sólo una comunidad relativamente suprema, aunque no en el sentido en que lo entiende Kelsen, sino en el más preciso de que es suprema sólo en el ámbito de su competencia y en la medida de su fin. "Y, claro está, que el derecho internacional sólo mediatamente puede considerarse incluido en el ámbito de esa competencia. Suárez así lo entendía al trazar los supuestos de una comunidad y un orden internacional como una esfera y un orden determinados por un fin específico: el bonum universi; y en consecuencia el derecho de guerra, como institución del derecho internacional, puede ser modificado en razón de su fin: reparar las injusticias y conservar la paz y la justicia internacional. (De legibus, 11, XIX, 8 Y 9; 111, 11, 6)." 18 13. Para concluir, nos queda por referir a nuestro derecho positivo las ideas expuestas. El Constituyente de 1917 reprodujo fielmente en el artículo 133 el texto de la Constitución anterior, que en su primera parte decía:

17

An international Bill of the Rights of man; Columbia Univ. Press, 1945; pág. 28. Por demás innecesario sería advertir que, si la tendencia señalada tiene serias repercusiones en el derecho constitucional, no son menores las de1 derecho internacional, fundado hasta ahora en la soberanía exterior de los Estados; mas este terna no corresponde a nuestro estudio. 18

Lecciones de derecho político, por Luís Sánchez Agesta; 4' ed.; Granada, 1941; páginas 511 y 514. Por su parte Alfredo Verdross, alta autoridad en nuestros días en el campo del Derecho Internacional Público, profesor de la Universidad de Viena, rinde a 1a escuela española del derecho de gentes el siguiente tributo: "Esta incipiente doctrina cristiana del derecho de gentes, desarrollada por Santo Tomás de Aquino, llega a su pleno florecimiento en el siglo XVI en la escuela española del derecho de gentes, que no sólo desenvue1ve el concepto del moderno derecho internacional, antes expuesto, sino que lo trasciende, al perfilar más de cerca la idea de la comunidad internacional universal y del Derecho Internacional universal que en el1a se apoya." Alfredo Verdross: Derecho Internacional Público; Madrid, 1969; pág. 17.


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"Esta Constitución, las leyes del Congreso de la Unión que emanen de ella, y todos los tratados hechos y que se hicieren por el Presidente de la República con aprobación del Congreso, serán la ley suprema de toda la Unión." El precepto estaba inspirado en el artículo VI, párrafo segundo, de la Constitución de Estados Unidos: "Esta Constitución, y las leyes de los Estados Unidos que se expidan con arreglo a ella, y todos los tratados celebrados o que se celebren bajo la autoridad de los Estados Unidos, serán la suprema ley del país." Ambos preceptos instituían de modo expreso la supremacía de los tres ordenamientos (Constitución, leyes federales y tratados) en relación con la legislación de los Estados-miembros, según se infiere de su segunda parte. 19 Pero la supremacía de la Constitución respecto a los otros dos ordenamientos federales sólo se refería expresamente las leyes federales ("que emanen de ella", "que se expidan con arreglo a ella"), no así a los tratados, tocante a los cuales no existía expresión alguna que los subordinara a la Constitución. En presencia del texto de 57 (idéntico al elaborado en 17, según queda dicho), el magistrado Vallarta pudo opinar que el derecho de gentes no está normado por la Constitución, la cual, por lo tanto, no tiene supremacía jerárquica sobre los pactos internacionales. La Constitución no regula sino las relaciones interiores de sus poderes públicos, por lo que el principio de derecho interno de las facultades expresas y limitadas de dichos poderes, carece de aplicación en las relaciones internacionales. "Si cometiéramos el error de creer que nuestra Constitución en materias internacionales está sobre esa ley (la internacional), tendríamos no sólo que confesar que los soberanos de Francia, Inglaterra, Estados Unidos, etc., tienen más facultades que el Presidente de la República Mexicana, sino lo que es peor aún: que la soberanía de ésta está limitada por el silencio de su Constitución." 20 Interpretando el texto que sirvió de modelo al nuestro, la jurisprudencia norteamericana no ha sido uniforme. Sin embargo, la Suprema Corte jamás ha declarado inconstitucional un tratado y se ha resistido a considerar a las leyes federales preferentes a los tratados. "Los tratados pasados bajo la autoridad de los Estados Unidos tienen tendencia a llegar a ser una especie de enmiendas a la Constitución, con las cuales el Congreso Federal difícilmente se pondría en oposición. Se ha conjeturado aún que si el Presidente Roosevelt hubiera

19

"Los jueces de cada Estado se arreglarán a dicha Constitución, leyes y tratados, a pesar de las disposiciones en contrario que pueda haber en las Constituciones o leyes de los Estados" (Constitución mexicana). "... Y los jueces de cada Estado estarán obligados a observarlos, a pesar de cualquier cosa en contrario que se encuentre en la Constitución o las leyes de cualquier Estado.” (Constitución norteamericana). 20

Votos de Ignacio L. Vallarta; México, 1897; t. IV, págs. 96 y 97.


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presentado al Congreso los proyectos de leyes del New Deal, no como de iniciativa gubernamental, sino como la consecuencia necesaria de las Convenciones concluidas bajo los auspicios de la O. I. T., no habría hallado una resistencia tan formal de parte de la Suprema Corte." 21 Todo el panorama acabado de describir, favorable a que la jurisprudencia y la legislación secundaria siguieran el rumbo de Vallarta, se modificó fundamentalmente en nuestro derecho constitucional al introducirse en el artículo 133 la reforma de 18 de enero de 1934: “Esta Constitución... y todos los tratados que estén de acuerdo con la misma, celebrados..." El promotor de la reforma explica que para llevarla a cabo se tuvo en cuenta la conveniencia de disipar las dudas y confusiones que suscitaba el laconismo anglosajón del texto primitivo del artículo 133 de nuestra Constitución. "Surgía la primera duda -dicerespecto a si la Constitución y los tratados eran de jerarquía igual, o si había diverso rango entre la primera y los segundos, sólo porque en el texto a ambos tipos de ordenamientos se les declara ley suprema. Más aún: se llegó a suponer que los tratados internacionales ocupan rango superior al de la Constitución, sin parar mientes en que, si esta conclusión jurídica es correcta desde el plano del derecho internacional, no lo es desde el ángulo del derecho interno, que en México está integrado fundamentalmente por la Constitución. "Ésta expresamente dispone que ella es ley suprema, en toda la nación, y cuando establece que los tratados también lo serán, es claro que tal cosa es cierta siempre y cuando éstos se ajusten a los preceptos expresos de la propia ley fundamental." 22 A partir de la reforma de 34, los compromisos internacionales contraídos por México tienen que estar de acuerdo con su Constitución para ser válidos, es decir, canalizar a través del derecho interno. Todo el mecanismo interior que organiza la Constitución, especialmente el sistema federal (que no se proyecta hacia el exterior, pues los Estados-miembros no existen internacional mente) y las competencias restringidas de los poderes de la Unión (de los cuales sólo el ejecutivo actúa en la esfera exterior), todo eso tiene que ser acatado en nuestras convenciones internacionales, además de las prohibiciones concretas, como las que establece el artículo 15 de la Constitución.

21 22

RENÉ BRUNET: La garantie internationale des Droits de l'homme, Ginebra, 1947; página 273.

ÓSCAR RABASA: El derecho angloamericano; México. 1944; pág. 541. En nota de la pág. 542 se asienta: "El proyecto original de esta reforma fue sugerido y formulado por el autor del presente libro, cuando ocupaba un puesto de consejero jurídico en la Secretaría de Relaciones Exteriores, en el año 1934."


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A diferencia del texto anterior, que sólo exigía de las leyes y no de los tratados su conformidad con la Constitución, el precepto vigente no toleraría ya la diversa regulación entre ley y tratado que el magistrado Holmes observó en la norma norteamericana, idéntica a la nuestra anterior. "Las leyes del Congreso -dijo Holmes en el caso; Missouri vs. Holland- son la ley suprema de la tierra solamente cuando está hecha con arreglo a la Constitución, mientras que los tratados son declarados así cuando se hacen bajo la autoridad de los Estados Unidos." 23 Y es que la autoridad del país, comprometida internacionalmente, no cabe sino respetarla por el propio país, para que sea respetada por los demás. En las relaciones internacionales conviene abrir campo a lo que es regla entre caballeros: la palabra de honor no se discute, se sostiene. En presencia del texto en vigor, ya no podría mantenerse la tesis dualista de Vallarta, que independizaba de la Constitución el derecho internacional. El texto vigente consagra la teoría monista de la primacía del derecho interno, con lo que se hizo sufrir a nuestra evolución jurídica un retroceso manifiesto. 24

23

The mind and faith of justice Holmes, by Max Lerner; Boston, 1946; pág. 27l.

24

No desconocemos que la reforma de 1934 al art. 133 es consecuencia lógica del sistema hasta ahora mantenido por nuestra Constitución. Es, en efecto, principio básico del sistema que los poderes constituidos no pueden realizar válidamente actos contrarios a la obra del constituyente, que se externa en la Constitución. Del predominio de la última se sigue que todos los actos de los poderes constituidos deben estar "de acuerdo" con la Constitución. Esto fue lo que consignó expresamente la reforma de 1934 y con ello nuestra Constitución se afilió, expresamente también y de modo indudable, a la tesis del predominio del derecho nacional sobre los tratados. Para apartarse de esa tesis, que va resultando anacrónica, y a pesar de ello no contrariar el principio esencial de nuestro régimen de la predominancia de la decisión constituyente sobre los actos de los poderes constituidos, bastaría con trasladar a la " competencia del Constituyente Permanente la facultad de aprobar los tratados que .afecten la Constitución, ya sea -según los casos- reformando un texto concreto de la misma, o bien elevando al nivel de la Constitución un compromiso internacional. que de otro modo repugnaría a su contenido general.


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CAPITULO III EL CONSTITUYENTE PERMANENTE SUMARIO 14.-La soberanía y la facultad de revisar la Constitución. El poder Constituyente Permanente. Problemas que plantea su competencia. Según el artículo 135. 15.-Tesis en favor de la limitación del órgano revisor. 16.-Tesis opuesta. 17.So1uciones en el derecho comparado. 18.--Interpretación de nuestro texto. 19.-Critica del sistema que consagra el artícu1o 135. 19 bis.-Actividad reformatoria proliferante.

14. Hemos visto que, en nuestro régimen, el pueblo hizo uso de su soberanía por medio de sus representantes reunidos en una asamblea especial, cuya obra fue la Constitución, la cual viene a ser de este modo expresión de la soberanía. Una vez que llenó su cometido, dicha asamblea desapareció y al extinguirse pudo entenderse que se había agotado el ejercicio de la soberanía. En su lugar aparecieron la Constitución, como exteriorización concreta de la soberanía, y los Poderes por ella organizados, los cuales no son ya soberanos, pues sus facultades están enumeradas y restringidas. La separación en el tiempo del Poder Constituyente, autor de la Constitución, y de los Poderes constituidos, obra y emanación de aquél, no presenta dificultad; en el momento en que la vida del primero se extingue, por haber cumplido su misión, comienza la de los segundos. La diferenciación teórica tampoco es difícil de entender: el Poder Constituyente únicamente otorga facultades, pero nunca las ejercita, al contrario de los Poderes constituidos, que ejercitan las facultades recibidas del constituyente, sin otorgárselas nunca a sí mismos. Pero hemos llegado en nuestro estudio a un punto en que ya no resalta con la misma nitidez la separación en el tiempo y en la teoría del Poder Constituyente frente a los Poderes constituidos. En efecto, el artículo 135 establece un órgano, integrado por la asociación del Congreso de la Unión y de las legislaturas de los Estados, capaz de alterar la Constitución, mediante adiciones y reformas a la misma.


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Ese órgano tiene que participar en alguna forma de la función soberana, desde el momento en que puede afectar la obra que es expresión de la soberanía. Su función es, pues, función constituyente. Y como, por otra parte, se trata de un órgano que sobrevive al autor de la Constitución, cuya vida se extinguió con su tarea, consideramos que merece por todo ello el nombre de Poder Constituyente Permanente. 1 La presencia del Constituyente Permanente al par de los Poderes constituidos, requiere ser explicada y justificada dentro de un régimen que, como el nuestro, descansa en la separación de las dos clases de Poderes, lo que da a la Constitución su carácter de rígida. Ciertamente no hay en el caso que estudiamos, confusión de Poderes en un solo órgano. El Congreso Federal es Poder constituido; cada una de las legislaturas de los Estados también lo es. Pero eso acontece cuando actúan por separado, en ejercicio de sus funciones normales; una vez que se asocian, en los términos de los artículos 135, componen un órgano nuevo, que ya no tiene actividades de Poder constituido (es decir, de gobernante), sino únicamente de Poder constituyente. El alcance de sus actividades consiste en adicionar y reformar la Constitución. Adicionar es agregar algo nuevo a lo ya existente; es, tratándose de leyes, añadir un precepto nuevo a una ley que ya existe. Toda adición supone la supervivencia íntegra del texto antiguo, para lo cual es necesario que el texto que se agrega no contradiga ninguno de los preceptos existentes; pues si hubiere contradicción, el precepto que prevalece es el nuevo, en virtud del principio de que la norma nueva deroga la antigua, razón por lo que en ese caso se trata de una verdadera reforma, disfrazada de adición, ya que hay derogación tácita del precepto anterior para ser reemplazado por el posterior, incompatible con aquél. Reforma es también la supresión de un precepto de la ley, sin sustituirlo por ninguno otro; en ese caso la reforma se refiere a la ley, que es la que resulta alterada, y no a determinado mandamiento. Reforma es, por último, en su acepción característica, la sustitución de un texto por otro, dentro de la ley existente. Adicionar la Constitución o reformarla por cualquiera de los medios que han quedado indicados, en eso estriba la competencia del Constituyente Permanente. Quiere decir, en consecuencia, que dicho Poder no tiene facultad para derogar totalmente la Constitución en vigor, sustituyéndola por otra, pues esa facultad no puede incluirse

1

También suele darse al órgano revisor el nombre de Constituyente derivado o instituido, diferenciándolo así de1 Constituyente originario


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en las únicas que tiene el Constituyente Permanente, como son la de adicionar y la de reformar, las cuales se ejercitan siempre sobre una ley que existe y sigue existiendo. Al excluir de las facultades del Constituyente Permanente, las de derogar y expedir totalmente una Constitución, podría parecer que han quedado debidamente acotadas las atribuciones de dicho Poder, que son tan solo las de adicionar y reformar la Constitución existente. Sin embargo, el problema más serio se presenta en este punto. ¿Hasta dónde llega la facultad que para reformar la Constitución tiene el Constituyente Permanente? ¿Podría con ella reformar cualquier precepto de la Constitución, o habrá algunos entre ellos que escapen a dicha facultad? ¿Podrá mediante reformas sucesivas o simultáneas derogar de hecho la Constitución vigente? Cuestiones son éstas de notoria trascendencia y de ardua resolución; a fin de dilucidarlas en lo posible, conviene exponer previamente las corrientes doctrinales y las realizaciones positivas de nuestros días. 15. En el campo de la doctrina podemos señalar, en primer término, la corriente de quienes sustraen de la competencia del órgano revisor cierta porción de la ley máxima, que de este modo resulta inalterable por parte de dicho órgano. Carl Schmitt, en su obra denominada “Teoría de la Constitución", distingue la Constitución de las leyes constitucionales y da a estas palabras una acepción diferente a la que les otorgamos en nuestro derecho. En México entendemos por Constitución la ley emitida, modificada o adicionada por el Constituyente, y por leyes constitucionales las leyes ordinarias expedidas por el Congreso de la Unión o por las legislaturas de los Estados y que están de acuerdo con la Constitución. Para Schmitt la Constitución y las leyes constitucionales son obras del Constituyente y forman parte del mismo Código fundamental, pero entre aquélla y éstas hay una diferencia de rango. El Poder constituyente, según Schmitt, es la voluntad política cuya fuerza o autoridad es capaz de adoptar la concreta decisión de conjunto sobre modo y forma de la propia existencia política, determinando así la existencia de la Unidad política como un todo. 2 Las decisiones políticas fundamentales que el citado autor descubre en la Constitución de Weimar son las siguientes: la decisión a favor de la República, la decisión a favor de la forma federal, la decisión a favor de una forma fundamentalmente parlamentario-representativa de la legislación y el gobierno, y, por último, la decisión a favor del Estado burgués de Derecho con sus principios: derechos fundamenta-

2

Teoría de la Constitución; Madrid. 1934; pág. 86.


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les y división de poderes. 3 Esas decisiones "son más que leyes y normaciones; son las decisiones políticas concretas que denuncian la forma política de ser del pueblo alemán y forman el supuesto básico para todas las ulteriores normaciones, incluso para las leyes constitucionales… Es un error típico de la teoría del Estado de la preguerra, desconocer la esencia de tales decisiones y hablar, sintiendo que había allí algo distinto de una normación legal, de simples proclamaciones, simples declaraciones y hasta lugares comunes. ..Consideradas de manera razonable, aquellas decisiones políticas fundamentales son, incluso para una jurisprudencia positiva, el primer impulso y lo propiamente positivo. Las ulteriores normaciones, las enumeraciones y delimitaciones de competencias en detalle, las leyes para las que se ha elegido por cualquier causa la forma de la ley constitucional, son relativas y secundarias frente a aquellas decisiones; su singularidad externa se caracteriza en el hecho de que sólo pueden ser reformadas o suprimidas mediante el procedimiento dificultado de reforma del artículo 76." 4 El acto de dar la Constitución es cualitativamente distinto del de reformar la (es decir, revisar las leyes constitucionales contenidas en el texto), porque en un caso se entiende por Constitución la decisión de totalidad, y en otro, la ley constitucional. 5 "Una ley constitucional es, por su contenido, la normación que lleva a la práctica la voluntad constituyente. Se encuentra por completo bajo el supuesto y sobre la base de la decisión política de conjunto contenida en esa voluntad. Si se insertan otras varias normas en la Constitución, eso tiene sólo una significación técnico-jurídica: la de defensa contra una reforma por medio del procedimiento especial." 6 Una vez diferenciadas las decisiones fundamentales (Constitución) de las normaciones constitucionales que las llevan a la práctica (leyes constitucionales) y establecida entré los dos grupos una jerarquía, Schmitt sostiene que aquellas decisiones sólo pueden ser derogadas o reformadas por el Poder constituyente que las emitió, el cual "no es susceptible de traspaso, enajenación, absorción o consumación. Le queda siempre la posibilidad de seguir existiendo, y se encuentra al mismo tiempo por encima de toda Constitución, derivada de él, y de toda determinación legal-constitucional válida en el marco de esta Constitución". 7 'En el Poder constituyente descansan todas las facultades y competencias constituidas y acomodadas a la Constitución. Pero él mismo no puede constituirse nunca con arreglo a la Constitu-

3

Op. cit., pág. 27.

4

Op. cit., págs. 28 y 29

5

Op. cit., pág. 30

6

Op. cit., pág. 88.

7

Op. cit., pág. 106


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ción. El pueblo, la Nación, sigue siendo el basamento de todo el acontecer político, la fuente de toda la fuerza, que se manifiesta en formas siempre nuevas, que siempre saca de sí nuevas formas y organizaciones, no subordinando nunca, sin embargo, su existencia política a una formulación definitiva." 8 De lo dicho se sigue, según Schmitt, que el órgano creado por la Constitución para reformarla, sólo tiene competencia para modificar las leyes constitucionales, pero no las decisiones fundamentales. "Los órganos competentes para acordar una ley de reforma de la Constitución no se convierte en titular o sujeto del Poder constituyente. Tampoco están comisionados para el ejercicio permanente de este Poder constituyente; por tanto, no son una especie de Asamblea nacional constituyente con dictadura soberana, que siempre subsiste en estado de latencia. Una reforma de la Constitución que transforme un Estado basado en el principio monárquico en uno dominado por el Poder constituyente del pueblo no es en ningún caso constitucional." 9 "Es especialmente inexacto caracterizar como Poder constituyente, o pouvoir constituant, la facultad atribuida y regulada sobre la base de una ley constitucional, de cambiar, es decir, de revisar determinaciones legalmente constitucionales. También la facultad de reformar o revisar leyes constitucionales es, como toda facultad constitucional, una competencia legalmente regulada, es decir, limitada en principio. No puede sobrepasar el marco de la regulación legal-constitucional en que descansa." 10 La misma tesis de Schmitt en el derecho alemán, la sustentó en el francés Mauricio Hauriou. "En Francia, como en cualquier otro pueblo -dice el citado autor-, existen principios fundamentales susceptibles de constituir una legitimidad constitucional superior a la Constitución escrita, y a fortiori, superior a las leyes ordinarias. Sin referirnos a la forma republicana de gobierno, para la que existe un texto, hay otros muchos principios que no necesitan texto." 11 Partiendo de esos principios, el mismo autor admite que es posible la declaración de inconstitucionalidad de una reforma constitucional. En el mismo sentido se declara, en el derecho inglés, W. Bagehot 12; en el italiano, Paolo Barile 13; en el español, entre otros, Luis Sánchez

8

Op. cit., pág. 96.

9

Op. cit., pág. 1211.

10

Op. cit., pág. 114

11

Principios de Derecho Público y Constitucional; Madrid, 1927; pág. 327.

12

The English Constitution; Londres, -1928; pág. ..El autor distingue en toda Constitución entre la parte "dignificada" (dignified part), que estimula y preserva la reverencia a la Constitución y la parte "eficiente" (efficient part), que actúa y regula. 13

Comentario sistematico alla Costituzione italiana (ya citada), t. 11, pág.74: "Se ha observado eficazmente que, si existen diferencias entre poder constituyente y poder de revisión, ellas no son de sustancia, sino de cantidad, puesto que el poder de revisión se presenta como un principio de estabilidad, mientras que el constituyente tiene un contenido típicamente innovador. Se infiere de cuanto hemos dicho antes que nosotros creemos que existen por el contrario límites del poder de revisión, limites que, ce superarse, producen la intromisión del poder de revisión en el


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Agesta; 14 en el norteamericano, William R. Marbury 15, y en el argentino, Juvenal Machado Doncel. 16 Pero mucho antes que todos los autores citados, un eminente constitucionalista mexicano, Emilio Rabasa, había expuesto, aplicada a nuestro derecho exactamente la misma tesis. Schmitt aseguraba en 1927 que "hasta ahora no se ha tratado en la teoría constitucional la cuestión de los límites de la facultad de reformar o revisar la Constitución 17", y afirmaba que la única excepción digna de nota era el artículo de Marbury, publicado en 1919. El autor alemán ignoraba que siete años antes, en 1912, Rabasa había expuesto idéntica tesis; la afirmación de Schmitt nos hace pensar que, ya no Marbury, sino el mismo Rabasa, fue quien primero trató en la teoría constitucional el tema de los límites de la revisión de la Constitución. Para nosotros tiene especial interés la opinión del jurista mexicano, pues, aparte de sus alcances de generalidad, la aplica su autor a nuestro derecho. "Para formar nuevos ,Estados dentro de los límites de los existentes -dice Rabasa- no sólo se emplea ya el órgano superior que reforma la ley suprema, sino que éste debe sujetarse a requisitos más escrupulosos y más exigentes, sobre todo si el Estado o Estados que

más. amplio poder constituyente, modifican el régimen e instauran un nuevo ordenamiento, exactamente como si la revolución sobreviniera de modo formalmente ilegítimo.” Como Hauriou, Barile ad mite la posibilidad de declarar inconstitucionales las reformas que exceden los límites del poder de revisión. 14

Lecciones de Derecho Político; Granada, 1951; pág. 360: "No cabe expresar en una continuidad jurídica una transformación que altere la identidad de los elementos esenciales. Podrá constituirse un nuevo orden, pero nunca cabrá la posibilidad de sol- dar esa solución de continuidad. Y ello es así, entre otras razones, porque el órgano de reforma, al destruir el orden en que afirma su competencia, se destruye a si mismo Lo que puede aparecer en esos momentos es un poder constituyente genuino, fundador de un nuevo orden constitucional; pero éste es ya un hecho revolucionario al margen del ordenamiento jurídico." En el mismo sentido, Luis Recasens Siches: Vida humana Sociedad y Derecho; México, 1940; pág. 327. 15

The Limitation upon the amending power; Harvard Law Review. 33, 1919-29; páginas 223 y sigs.

16

Reformas constitucionales y revocabilidad de la ley fundamental, en "Estudios sobre la Constitución Nacional Argentina"; Santa Fe, 1943; págs. 262 y sigs.: "Una cosa es reformar, que equivale a corregir, modificar. rectificar... todo ello obrando sobre la misma cosa, aunque conservando su sustancia, y algo muy opuesto. de contrario espíritu. quebrantar, cambiar, sustituir. destruir, aniquilar. o sea dictar la exterminación de un objeto o sujeto para reemplazarlo por otro. El idioma. pues. nos da a través de los vocablos empleados por el legislador, el verdadero sentido de aquellas disposiciones a que acuden quienes pretenden echar imprevistamente abajo las creaciones que para seguridad de los individuos y de la sociedad, se levantan en defensa de las instituciones.” 17

Schmitt. op. cit., pág. 124.


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van a padecer una reducción de territorios se niegan a ello… El poder reformador omnipotente no ha dado a su órgano (Congreso federal y legislaturas) facultad para unir dos Estados en uno; para hacerlo sería forzoso que se comenzara por adicionar el artículo 72 con aquella facultad y usar de ésta después…" "Es mal fundamento para apoyar la erección de territorios el artículo 127, que dice la manera de hacer las reformas de la Constitución en general, Las reglas del artículo 72, especiales para lo que se refiere a modificaciones de la división territorial, son las que rigen la materia y tienen precisamente por objeto exceptuarla de los procedimientos comunes del artículo 127, De admitirse tal fundamento, éste sería igualmente aceptable para declarar territorio un Estado entero, y si esto fuese posible habría que aceptar que con los procedimientos reformatorios del artículo 127 se puede cambiar la forma de gobierno, lo que está en contradicción con el sentido común, además de estarlo con el mismo artículo 127, que sólo consiente adiciones y reformas, pero no destrucción constitucional de la Constitución; y con el 39, que reserva al pueblo el derecho de modificar la forma de gobierno." "Hemos tocado este vicio, aunque no está en la Constitución sino en la falsa manera de aplicarla, tanto por su gravedad suma, como porque sentados dos precedentes, pueden éstos tomarse por una autorizada interpretación de preceptos que son fundamentales, y formarse con ella una institución consuetudinaria disolvente," 18 Con posterioridad a Emilio Rabasa, la doctrina constitucional mexicana ha seguido preferentemente el rumbo indicado por aquel autor,

18

RABASA: La organización política de México, págs. 340 a 345, Sin embargo, en otro párrafo de la misma obra el autor parece sustentar tesis opuesta, pues dice: "El Poder nacional supremo. que es el único capacitado para la omnipotencia, porque su autoridad no tienen límites constitucionales que no sean legalmente franqueables, se ejerce por una cooperación que nuestra ley fundamental ideó para suplir el plebiscito; del poder legislativo central y el legislativo local, concertando el voto del Congreso federal con los de los Estados como entidades políticas iguales," (Pág., 325). Antes de Rabasa, hay indicios de la misma teoría en Castillo Velasco, Apuntamientos para el estudio del Derecho Constitucional Mexicano, México, 1888, pág. 256; pero el citado autor se refiere más bien a la inconveniencia de destruir la Constitución por medio de adiciones o reformas. que a la incompetencia misma del órgano revisor, Va que asienta al respecto: "Las adiciones y reformas constitucionales deben ser de tal manera adecuadas a la conveniencia pública, que no destruyan la Constitución, sino que a través de la reforma se vea el principio primitivo. La Naturaleza hace sus cambios por medio de transiciones sucesivas, y es necesario imitar a la Naturaleza. Destruir absolutamente la Constitución por medio de adiciones o reformas, es tanto como cambiar la Constitución, y no le es dado a ningún pueblo sufrir este cambio frecuente de instituciones, las transiciones bruscas, esos cambios que traen un trastorno social, solo son convenientes y lícitos cuando son necesarios, y tienen este carácter cuando la libertad zozobra, cuando el proceso, la libertad y el derecho están aherrojados por alguna fuerza a la cual es indispensable aniquilar,"


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En nuestros días, los abogados F. Jorge Gaxiola 19, Guilebaldo Murillo 20 Y Luis Felipe Canudas 21, han sustentado entre nosotros la tesis de la incompetencia radical e inmanente del órgano revisor para modificar ciertos principios básicos de la Constitución. 16. En el campo opuesto milita, casi uniformemente, la moderna doctrina constitucional francesa. Afirma Carré de Malberg que "el cambio de Constitución, aunque sea radical e integral, no indica ni una renovación de la persona jurídica Estado, ni tampoco una modificación esencial en la colectividad que en el Estado encuentra su personificación. Mediante el cambio de Constitución, no se sustituye un antiguo Estado por una nueva individualidad estatal" 22. “A decir verdad -asienta posteriormente-, la idea de la soberanía nacional no exige de modo absoluto sino una sola cosa: que las Constituyentes no pueden ejercer por sí mismas los poderes que están encargadas de instituir; cumplida esta condición, la soberanía de la nación no excluye rigurosamente la posibilidad de que las Constituyentes queden investidas de un poder ilimitado de revisión." 23 Lo único que se requiere para la validez de la reforma es que se lleve a cabo de acuerdo con las normas establecidas: "Esta reforma puede ser más o menos extensa; puede tener por objeto, bien revisar la Constitución en algunos puntos limitados, bien derogarla y reemplazarla totalmente. Pero cualquiera que sea la Importancia de este cambio constitucional, sea total o parcial, habrá de operarse según las reglas fijadas por la misma Constitución que se trata de modificar...; la creación de la nueva Constitución sólo puede ser regida por la Constitución antigua, la cual, en espera de su

19

El Poder Constituyente en México; tesis profesional inédita; México, 1927. "Considerando leyes constitucionales aquellas que organizan políticamente a la comunidad y disposiciones ordinarias que no tienen ese objeto, aun cuando se hallen insertas en la Constitución, puede definirse el criterio sobre la acción legítima del poder constituyente en México, diciendo que éste, a pesar de que no implica el ejercicio de la soberanía nacional, puede enmendar, dentro de la amplitud que estime necesaria, las normas comunes contenidas en la Constitución (en cuya elaboración no se exige necesariamente la intervención de la soberanía); mas no podrá reformar legítimamente, y en manera alguna, las leyes intrínsecamente constitucionales que contienen o afectan los principios fundamentales del gobierno, porque, al revisar los y dictar otros nuevos, vendría a organizar sobre bases distintas a la comunidad y ésta es facultad exclusiva de la soberanía popular. Además, si el constituyente emana de la Constitución, le es imposible extender su acción a reformar lo que hay de fundamental en ella, porque al hacerlo nada dejaría de la ley en que basa su poder y destruiría el principio de su propia autoridad.” 20

Inconstitucionalidad del actual artículo 3º de la Constitución Federal; México, 1941.

21

Irreformabilidad de las decisiones políticas fundamentales de la Constitución. Boletín jurídico Militar; abril a diciembre de 1943. 22

Teoría General del Estado, 'Ya citada; pág. 1170.

23

Op. cit., pág. 1265.


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derogación, permanece aún vigente; de tal modo que la Constitución nueva nace en cierto modo de la antigua y la sucede, encadenándose con ella sin solución de continuidad." 24 Duguit no se detuvo en el mero principio de que el poder revisor "puede hacer una revisión parcial o total y puede aún cambiar la forma de gobierno" 25, sino que llegó más allá. Según la reforma de 14 de agosto de 1884 a las Leyes Constitucionales de Francia, "la forma republicana de gobierno no puede ser objeto de una proposición de revisión" (art. 8). Duguit opinó que "la asamblea nacional que ha votado esta regla, puede, evidentemente, abrogarla en cualquier tiempo." 26 Su opinión hizo escuela, pero con mayores alcances. En la Constitución francesa actual se mantiene la misma prohibición de tocar la forma republicana de gobierno (artículo 95), con la diferencia de que esta limitación al órgano revisor no emana ahora del propio órgano, como en la reforma de 84, sino de un Constituyente originario 27. A pesar de ello, y venciendo tal obstáculo, los glosadores de la Constitución vigente sostienen que para el poder revisor no existen ni siquiera las murallas que, a fin de preservar a su obra contra futuras reformas, erigió el autor de la Constitución. Refiriéndose a la prohibición que reitera la Carta en vigor, Burdeau afirma que "su valor jurídico es nulo, porque el poder constituyente de un día carece de título para limitar al poder constituyente del porvenir" 28. Laferrière expresa con mayor amplitud la misma idea 29; En la doctrina italiana de nuestros días ha hallado eco opinión tan radical. 30

24

Op. cit., pág. 1173. 25.

25

Manuel de Droit Constitutionnel; 3' ed.; París, 1918; pág. 557

26

Op. cit., pág. 559.

27

Aunque el texto se refiere a la Constitución francesa de 1946, la vigente de 1958 reitera en el párrafo final de su artículo 89 el precepto del artículo 95 de lo anterior: "La reforma republicana del gobierno no puede ser objeto de revisión." 28

GEORGE BURDEAU: Manuel de Droit Constitutionnel; París, 1947; pág... 59. Difiere en los siguientes términos Maurice Duverger: "Jurídicamente tales limitaciones se imponen al órgano de revisión: puesto que deriva su poder de la Constitución, debe respetarla. Políticamente, no significan nada." Sin embargo, reconoce que, salvo esas limitaciones concretamente impuestas al revisor, los poderes de éste no están limitados. sino por los mismos elementos del órgano originario. (Cours de Droit Constitutionnel; 4ª ed.; París, 1946; pág. 124. 29

“Desde el punto de vista jurídico, el procedimiento que consiste en decretar la inmutabilidad de una parte de la Constitución, carece de valor. El poder constituyente que se ejerce en un momento dado no es superior al poder constituyente que se ejercerá en lo porvenir, y no puede pretender restringirlo, así sea en un punto determinado. Disposiciones de este género son simples votos, manifestaciones políticas, pero no tienen ningún valor jurídico, ninguna fuerza obligatoria para los constituyentes futuros. Toda Constitución debe ser revisable en su totalidad, sin mengua de que se prevea, para algunos de los artículos, un procedimiento de revisión más complicado." (Julien Laferrière; Manuel de Droit Constitutionnel: 2ª ed.; París, 1947; pág. 289.) 30

Biscaretti di Ruffla considera que también las limitaciones explicitas pueden ser excedidas por el órgano revisor. "No tienen otro valor que el establecido para todas las restantes normas constitucionales, y pueden, por lo tanto, llegar a ser enmendadas con el procedimiento de revisión al efecto prescrito (o con el más complejo que eventual


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Con respecto a la organización norteamericana, Bryce estima que desde el punto de vista no político, sino legal, nada hay en la Constitución "susceptible de impedir la adopción de una enmienda que establece un método destinado a romper el lazo federal, a formar, si fuere necesario, uniones nuevas, o a permitir a cada Estado llegar a ser una soberanía absoluta y una república independiente" 31. Pero sin adentrarnos en estas hipótesis extremas contrarias al sentido histórico del pueblo a que se refieren, bástenos con mencionar las siguientes palabras de Munro, uno de los tratadistas norteamericanos de mayor autoridad en estos días: "Una constitución es manifestación de la soberanía popular, y una generación del pueblo difícilmente podría imponer, para siempre, una limitación a la soberanía de las futuras generaciones. Esto constituiría un gobierno de los cementerios." 32 17. La profunda escisión que se observa en la doctrina repercute en el derecho positivo; parece, en efecto, que todas las teorías, con sus variados matices, han hallado acogida en las Constituciones, las cuales pueden clasificarse desde este punto de vista, en cuatro grupos principales: a) Las que admiten expresamente la posibilidad ilimitada de su propia reforma o derogación por parte del órgano revisor, lo que significa que el constituyente originario delegó en el instituido, deliberada y explícitamente, la integridad de su soberanía. No cabe duda de que en esta primera clase el poder revisor es ilimitado en su competencia, así se sostenga por cierta corriente doctrinaria que el autor de la Constitución se alejó, al proceder en esa forma, de los principios de la ciencia política, Las Constituciones revolucionarias de Francia acogieron este sistema: la de 1791 en el artículo 1º del título VII y la de 1793 en el artículo 28, donde se asentó enfáticamente el principio que hemos visto reiterado por los comentaristas contemporáneos: "Una generación no puede sujetar a sus leyes a las generaciones fu-

y ex profesamente se establece para tales normas): valor relativo, por ello, pero que puede asumir relevante significado político y puede requerir (con la necesidad de la previa abrogación de la norma misma, antes de proceder a la revisión deseada) un mayor período de tiempo para su realización." Op. cit., pág. 200. 31 32

Op. cit.; t. 1, pág. 516.

The government of the United States, by William Bennett Munro; 5' ed.; Nueva York, 1947; pág. 77. En el mismo sentido Charles K. Burdid: "Los constructores de la Constitución no entendieron hacer una estructura inalterable de gobierno, en la cual solamente los detalles pudieran ser desarrollados y modificados por enmienda, sino que se propusieron dejar un camino para cualesquiera cambios que pudieran considerarse necesarios en lo futuro." The Law of the American Constitution; 7° ed.; N. York. 1922; pág. 47.


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turas." La Constitución francesa de 1848 autorizó su reforma "en todo o en parte" (artículo 111). Igual sistema instituye en su artículo 118 la Constitución federal vigente en Suiza, así como el artículo 103 de la Constitución rumana de 1947. b) Las que excluyen de la competencia revisora los principios fundamentales de la Constitución, con lo cual se consagra la tesis de Schmitt. Pertenecen a este grupo, entre otros, la Constitución griega de 1927 (artículo 125) y la checoslovaca de 1948 (artículo 54); la primera de ellas deja indeterminados los principios fundamentales, mientras que la segunda los enumera en sus doce primeros artículos. c) Las que sin referirse a los principios fundamentales, dejan a salvo de futura revisión determinados preceptos, destinados a preservar una aspiración social o una conquista política de relevante importancia para el constituyente. La Constitución de Estados Unidos prescribe en su artículo V que ninguna enmienda puede privar a ningún Estado, sin su consentimiento, de la igualdad de votos en el Senado, con lo cual los autores de la Constitución trataron de asegurar la confianza de los Estados que se mostraban recelosos del pacto federal. Las actuales Constituciones de Francia (artículo 95) y de Italia (artículo 139) establecen que la forma republicana no puede ser objeto de revisión, con lo que pretenden dotar de permanencia a la conquista política que acabó con la monarquía. De este tipo era nuestra Constitución de 1824, cuyo artículo 171 infundía perennidad a los principios más sagrados o a los más discutidos de la época: "Jamás se podrán reformar los artículos de esta Constitución y del Acta Constitutiva que establecen la libertad e independencia de la Nación Mexicana, su religión, forma de gobierno, libertad de imprenta y división de los Poderes supremos de la federación y de los Estados." d) Las que, sin pronunciarse en favor de ninguno de los anteriores sistemas, instituyen la facultad indefinida y general de ser modificadas mediante adiciones o reformas. Tal es nuestra Constitución en vigor, y plantea por ello el problema de dar un contenido concreto a su fórmula. Debemos añadir a lo expuesto que no conocemos ninguna Constitución que erija su propia inmutabilidad, total y permanente. Sin embargo, existen sistemas en los que la imposibilidad absoluta de reforma es temporal; nuestra Constitución de 24 impedía que se tomaran en cuenta las observaciones de reforma sino hasta 1830 (artículo 166) y numerosas Constituciones actuales han establecido ciclos para su reforma; ejemplo: la Constitución griega de 1927, que sólo autorizaba la revisión cada cinco años.


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18. Tales son los antecedentes doctrinarios y las realizaciones positivas que conviene tener en cuenta, en el intento de contestar las interrogaciones formuladas en la iniciación del presente capítulo. Ocioso parece aclarar que son las limitaciones específicas del órgano revisor las que ahora consideramos, no así las limitaciones comunes a todo Constituyente que hemos contemplado en el capítulo anterior. Precisado así el tema, adelantamos nuestra opinión en el sentido de que, a falta de acotación expresa en nuestro texto constitucional, el Constituyente Permanente puede llevar a cabo por vía de adición o de reforma cualquiera modificación a la ley suprema. Anticipamos también que no repetiremos los argumentos que en pro de esta tesis hemos visto expuestos en la doctrina, sino que enderezaremos nuestro propósito a aclarar nuestra propia situación constitucional. El único párrafo del artículo 39 dice así: "El pueblo tiene en todo tiempo el inalienable derecho de alterar o modificar la forma de su gobierno." Ese derecho debe entenderse como absoluto, a menos de admitir que existen preceptos en la Constitución que no alcanzan a ser modificados ni siquiera por el mismo pueblo que los consignó en la ley suprema; preceptos que tendrían que ser eternos pues no sabemos de alguna autoridad superior al pueblo, capaz de modificarlos. Si hay autores que eximen de la potestad del órgano revisor ciertos preceptos, es precisamente porque consideran que su derogación o reforma incumbe al Poder constituyente del pueblo, no porque estimen que tales preceptos son inmutables. Ahora bien, ¿cómo puede ejercer el pueblo mexicano ese derecho que tiene de alterar o modificar la forma de su gobierno? La contestación debemos buscarla dentro de nuestro derecho constitucional, no en textos ajenos. Advertimos ante todo que la Constitución no da una respuesta expresa. A falta de ella, ¿podría el pueblo ejercer directamente su derecho? El plebiscito y el referéndum no existen en México; no hay en la Constitución ni un solo caso de excepción al sistema representativo que ella establece; en el Constituyente de 57 se rechazó expresamente, por impropio para nosotros, el proyecto de la Comisión que proponía la consulta al pueblo respecto a las reformas de la Constitución aprobadas por el Congreso 33; olvidando ese precedente tan cercano y definido, Sebastián Lerdo de Tejada propuso en 1867 que para realizar las reformas constitucionales que consideraba necesarias, se apelara al pueblo; pero advertido de su error el distinguido constitucionalista desistió de su propósito y algunas de sus reformas llegaron a la Constitución de 1874, mediante el debido pro-

33

ZARCO, Historia del Congreso Constituyente; t. 11, págs. 602 y sigs.


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cedimiento que ella misma establecía. ¿Podrá reunirse un Congreso Constituyente ad hoc para derogar o reformar la Constitución? Excluida la autoridad directa del pueblo, que en México no existe, la autoridad reside en los órganos de representación, en los Poderes constituidos, entre cuyas facultades expresas y limitadas no hay alguna que los autorice para convocar a un Congreso Constituyente; cuantas veces se han reunido en México Congresos Constituyentes ello ha sido fuera de toda ley, con desconocimiento de la Constitución precedente, situación de hecho que no puede fundar una tesis jurídica, porque ello equivaldría a afirmar que el único medio que hay en nuestra Constitución para alterarla fundamentalmente consiste en desconocerla y honrarla. ¿Podrá, por último, ser modificada la Constitución por los Poderes constituidos? No; porque estos Poderes, como en toda Constitución de naturaleza rígida, carecen entre nosotros de facultades constituyentes. Si ni el pueblo directamente, ni un constituyente especial, ni los Poderes constituidos, pueden modificar en México la Constitución, ¿quién podrá modificar los llamados preceptos básicos, las "decisiones políticas fundamentales", la forma de Gobierno, las garantías individuales, los derechos de los Estados, etc.? Todo lo dicho anteriormente nos conduce ante este dilema: o esos preceptos son perennemente invariables o para variarlos es preciso salirse de la Constitución. El primer término no podemos admitirlo, como no podemos admitir que la evolución de un pueblo joven como el nuestro pueda satisfacerse y realizarse in aeternum con las decisiones políticas (posiblemente no idóneas, y seguramente ya envejecidas) que adoptó el Constituyente de 1917. El segundo extremo no podemos sustentarlo doctrinariamente en una cátedra de Derecho Constitucional, en un estudio donde el jurista se empeña en sojuzgar a principios de derecho la vida entera de la comunidad. 34

34

Dice Kelsen: "La norma superior puede determinar: 1), a] órgano y al procedimiento por el cual ha de crearse una norma inferior, y 2), e] contenido de esta última incluso cuando la norma de grado más alto determina simplemente al órgano, o sea cuando autoriza a dicho órgano a determinar de acuerdo con su propio criterio el procedimiento de creación de la norma inferior y el contenido de la misma, la superior es aplicada en la creación de la otra. La norma superior tiene que determinar cuando menos al órgano encargado de formular la inferior. Pues una norma cuya creación no se encuentra determinada por otra, no puede pertenecer a ningún orden jurídico:” (Teoría, página 138.) Si aplicamos la tesis expuesta a nuestro órgano revisor, podemos razonar así: La Constitución establece en su artículo 135 el órgano revisor de ella y el procedimiento de revisión; establece, además, como contenido de la revisión, las reformas y adiciones. En consecuencia, el órgano revisor no puede reformarse a sí mismo ni modificar el procedimiento de revisión, pues éstas son funciones de mera aplicación de la norma de grado más alto, como es la Constitución; tampoco puede modificar su propia competencia pero en cuanto al alcance de la reforma o adición, no está determinado por el acto creador de su competencia.


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Para salirnos de la encrucijada de tan perentorio dilema, no nos queda sino admitir que el órgano constituyente del artículo 135 es el único investido de plenitud de soberanía para reformar o adicionar en cualquiera de sus 'partes la Constitución mexicana. Por vía de reforma o de adición, nada escapa a su competencia, con tal de que subsista el régimen constitucional, que aparece integrado por aquellos principios que la conciencia histórica del país y de la época considera esenciales para que exista una Constitución. El sentido gramatical de las palabras no puede ser barrera para dejar a un pueblo encerrado en un dilema sin salida. No se puede expedir formalmente una nueva Constitución, pero sí se puede darla de hecho a través de las reformas. El poder nacional de que habla Rabasa no puede expresarse sino por medio del Constituyente del artículo 135; él es su órgano, su voz, su voluntad. En pro de nuestra tesis está la doctrina, que reconoce en el autor de la Constitución la facultad de crear un órgano permanente con facultades constituyentes, otorgadas en la medida en que al soberano le plugo hacerlo. Está el ejemplo de las Constituciones extranjeras, donde aquella doctrina se ha realizado en todos sus grados, desde la transmisión total de la soberanía al órgano constituyente hasta la exclusión expresa de ciertos preceptos intocables. Está la decisión clara, concreta y terminante del Constituyente de 57 en contra de la intervención directa del pueblo en la tarea reformatoria. Está la imposibilidad de admitir otra solución, a la luz de nuestros textos positivos y está, por último, como supremo desiderátum, una necesidad nacional de que en seguida vamos a tratar. En todo régimen representativo, el pueblo no tiene más autoridad que la de elector; él es la fuente de toda autoridad, pero no la ejerce por sí mismo; eso sólo bastaría para concluir que en un Estado de Derecho, de régimen representativo, el pueblo no puede jurídicamente gobernar por sí mismo, ni menos variar a su antojo, espontáneamente, anárquicamente, los órganos de gobierno y las atribuciones de los mismos. Esa tesis adquiere especial significación en México. Desde la independencia hasta el triunfo de la República, todas las revoluciones mexicanas se hicieron en nombre del pueblo para derogar una Constitución, en realidad, por el caudillo militar en contra de un sistema de legalidad; en todos los manifiestos que acompañaron a los cuartelazos, es siempre el pueblo al que se hace hablar por boca del levantado en armas, en ejercicio siempre activo y demasiado directo de su soberanía. No ocurrió entonces sino la aplicación de la teoría demagógica de que el pueblo puede por sí mismo, al margen de la ley, en el momento en que le plazca y en la forma que le agrade manifestar su soberana voluntad. Superada esa etapa de nuestra historia, ahora afirmamos, con todo el moderno derecho constitucio-


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nal, que si hay alguien que debe estar sometido a la ley, es antes que nadie el propio pueblo. Por eso no podemos admitir que una porción, por mínima que sea, de la ley constitutiva, quede a merced exclusiva del pueblo, porque al salir de lo normativo esa porción de la ley suprema ingresa en lo anárquico. El único argumento de aparente seriedad que dentro de nuestro derecho puede esgrimirse contra la tesis que hemos expuesto, es el que Rabasa hizo consistir en que hay algo en la Constitución, por disposición expresa de ella misma, que escapa a la competencia reformatoria del artículo 135; es la erección de nuevos Estados dentro de los límites de los existentes, cuando las entidades afectadas no están de acuerdo con la afectación; en ese caso, según el artículo 73, fracción 111, inciso 7º, se necesitan para la reforma constitucional que implica la modificación de límites, las dos terceras partes del total de legislaturas de los demás Estados, en lugar de la simple mayoría que establece el artículo 135. La existencia de ese único caso parece demostrar que no cualquier precepto de la Constitución está a merced de la facultad reformatoria del Constituyente Permanente y de ser así, habría que convenir en que nuestra Constitución consagra la doctrina de que algo queda reservado al Poder Nacional. Pero el argumento de Rabasa desaparece si se tiene en cuenta que quien opera la reforma en el caso del artículo 73, fracción 11, inciso 7?, es precisamente el Constituyente Permanente del artículo 135, integrado en ese caso y en cualquiera otro por la totalidad de las legislaturas de los Estados y por el Congreso de la Unión; lo único excepcional en la hipótesis de que se trata está en que se requiere para la reforma una mayoría especial de las legislaturas, lo que sin duda no modifica la naturaleza del órgano, como el Congreso de la Unión no deja de ser tal, cuando en ciertos casos excepcionales se requiere para la aprobación del acto una mayoría distinta a la ordinaria. Pero, sobre todo, la mayoría especial que exige la fracción que citamos del artículo 73, fue requisito que apareció en la Constitución de 57 por virtud de la reforma de 13 de noviembre de 1874; es decir, fue obra del Constituyente Permanente, el mismo poder que, de aceptarse la tesis de Rabasa, carecería de la facultad de reformar su propia obra. Consecuencia de la opinión que hemos expuesto es la de que no podamos admitir la posibilidad de enjuiciar una reforma constitucional a la luz de principios o de preceptos que, según se dice, no están al alcance del Constituyente Permanente. En México se ha discutido teóricamente la validez constitucional de la reforma de 1934 al artículo 3º de la Constitución; dicha reforma suprimió totalmente la antigua garantía individual de la libertad de enseñanza (absoluta en la Constitución de 57, limitada en la primitiva Constitución de 17),


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al hacer obligatoria la enseñanza socialista en los tres primeros grados, sin consagrar no obstante como garantía individual la libertad de enseñanza profesional, que es la única con la que no reza la enseñanza socialista. Empleando la argumentación de Rabasa, se ha dicho que el Constituyente Permanente no puede suprimir ninguna de las garantías individuales que consagró el Constituyente de Querétaro. Dentro de esa tesis se podría sostener asimismo (ignoramos que alguien lo haya hecho), la inconstitucionalidad de la reforma de 1928, que suprimió el Municipio Libre en el Distrito y Territorios Federales, y la de 1934, que suprimió respecto a la garantía de la propiedad en materia agraria la defensa constitucional del amparo. Desde el punto de vista de la técnica constitucional, no podemos estar de acuerdo con tales opiniones por las razones que hemos aducido. Según nuestro criterio, una reforma a la Constitución se puede declarar inconstitucional, no por incompetencia del órgano idóneo del artículo 135, sino por haberse realizado por un órgano distinto a aquél o por haberse omitido las formalidades señaladas por dicho precepto. Sólo en ese caso, en que se podría comprobar objetivamente el vicio de la reforma, sería procedente enjuiciar la validez de la misma por medio del juicio de amparo, que es el medio de definir los casos de inconstitucionalidad. Si se pretendiera examinar la validez de una reforma a la luz de la tesis de Schmitt, el amparo no serviría para ese objeto, por basarse en el supuesto subjetivo, no definido por la ley suprema, de que hay ciertas partes de ésta cuya modificación no está al alcance del Constituyente Permanente. 35 19. Nuestra interpretación, aunque tiene por base el texto de la Constitución, no entraña la afirmación de que este texto es inmejorable.

35

La imposibilidad de revisión está relacionada estrechamente con la posibilidad de revolución. Toda limitación en la facultad revisora es una apelación implícita a la revolución: al contrario, en la medida en que se amplía la competencia reformatoria, se restringe la posibilidad del cambio extrajurídico. Las conquistas difícilmente alcanzadas por un partido, hay la tentación de sustraerlas a toda desgracia o cambios futuros, con lo cual no se cierra la puerta a la impugnación, sino sólo a la reforma pacífica. En México es ejemplo típico la prohibición de tocar el sistema federal: al1te la imposibilidad de suprimirlo dentro de la Constitución, el movimiento adverso, al triunfar en el año de 35, hubo de hacer una nueva Constitución, con ruptura de la legalidad. En cambio, las leyes constitucionales francesas de 1875 consagraron la más amplia facultad de revisión, gracias a que en la Asamblea Constituyente los moderados obtuvieron una transacción entre las derechas, que aceptaron la República, y las izquierdas, que a cambio de lo anterior consintieron en que se dejara expedita una revisión posterior de la forma republicana. Cuando en 84 el partido republicano se sintió suficientemente fuerte, reformó las leyes constitucionales en el sentido de que la forma republicana de gobierno no podría ser objeto de una proposición de reforma. Téngase en cuenta la certera observación de Friedrich: "Las fuerzas opuestas al nuevo espíritu se ven obligadas a apelar, en su lucha contra la marea alta del cambio inminente. a los elementos fundamentales de la Constitución; al hacerlo así. obligan al nuevo espíritu a atacar y con frecuencia a destruir la Constitución:” Teoría y realidad de la organización constitucional democrática; México, 1956; pág. 151.


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Los inconvenientes prácticos que se derivan de nuestra tesis no provienen de ella misma, sino del defecto de organizar la función constituyente en la forma en que lo hace el artículo 135. El defecto consiste en que las cámaras federales y locales, integrantes del órgano constituyente, no se forman por individuos designados para una función constituyente, la cual requiere aptitudes distintas a las del legislador ordinario; de ese modo la voluntad de los electores no tiene por objeto la designación de representantes constituyentes. Además, como los legisladores ordinarios pueden convertirse en cualquier momento, por su sola voluntad, en constituyentes, los electores que carecieron de oportunidad para nombrar mandatarios precisamente constituyentes, tampoco la tienen para aceptar o no el acto reformatorio de unos representantes no designados expresamente para ese objeto. Por último, la facilidad de realizar las reformas en un solo proceso, dentro de un solo ejercicio legislativo, sin consulta anterior ni posterior al pueblo, no solamente significa desvinculación entre el pueblo y los reformadores, sino también permite la prodigalidad de las reformas, que hasta la fecha alcanzan en la Constitución de 17 un número excesivo. La Constitución de 24 eludía los inconvenientes de la actual, al definir que un Congreso examinaría las reformas propuestas por las legislaturas y sería el Congreso siguiente el que las aceptara o no. De esa suerte al elegir a los miembros de ese segundo Congreso, los electores sabían no tan sólo que sus representantes iban a desempeñar la función constituyente, sino .también que esa función tendría que referirse precisamente a las reformas propuestas por las legislaturas y examinadas por el anterior Congreso. El sistema en vigor fue obra impremeditada del Constituyente de 57. El proyecto primitivo consignaba un sistema complicado, en el que intervenían sucesivamente el voto del Congreso, la publicación de la reforma en los periódicos, el voto de los electores, la formulación de la reforma por el Congreso y, al final, el voto definitivo del pueblo en los comicios siguientes. Rechazado por lento el procedimiento, la Comisión presentó otro, imitación del de la Constitución de 24, el que también fue rechazado, porque alteraba el régimen representativo al consultar al pueblo acerca de las reformas. Acaso fatigada la asamblea por las arduas discusiones que había provocado el punto a debate, no tuvo inconveniente en aceptar, por 67 votos contra 14, el tercer proyecto, que vino a ser el artículo 127 de la constitución de 57, igual al 135 actual, salvo ligeras correcciones de forma 36. La Comisión y el Congreso se decidieron de ese modo por uno de los dos

36

ZARCO; Op. cit., págs. 560, 590 y 608.


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sistemas que para ser reformada establece la Constitución norteamericana; el más malo de los dos, al decir de Rabasa. El Constituyente de 57 adoptó en toda su fuerza el principio representativo para las revisiones constitucionales, como manifestación tal vez de prudente desconfianza hacia la intervención directa de la soberanía, que presupone una adecuada preparación cívica. Con ello rechazó toda forma de apelación directa al pueblo, como el referéndum o el plebiscito, que por las mismas razones de entonces no sería aconsejable en nuestros días. A falta de consulta inmediata al pueblo, conviene pensar en la forma que más se le aproxima. No parece desacertado conservar, por lo que tiene de tradición y de experiencia, el sistema que otorga la función revisora al Congreso de la Unión asociadocon las legislaturas de los Estados; mas para atenuar las reformas prolijas y poco pensadas, abogamos por un sistema análogo al de 24, que al dar intervención en las reformas a dos Congresos sucesivos (el que examina la reforma y el que la aprueba) , permite auscultar la opinión pública a través de la elección de representantes para el Congreso y las legislaturas que van a aprobar la reforma, autoriza a suponer que con el transcurso del tiempo se logre mayor ponderación y estudio y, por último, dificulta, disminuyéndolas por ende, las reformas a la Constitución. 19 bis. íntimamente relacionado con el problema de la proliferación de reformas, que por frecuentes y a veces desarticuladas convierten a la Constitución en un Código inestable, es el problema derivado del anterior, consistente en esclarecer si esa producción de normas al más alto nivel, obligatorias como tales para las autoridades y la comunidad por entero, son susceptibles a su vez de un control jurídico, que entre nosotros sería el juicio de amparo. Aunque en ediciones anteriores (p. 60 de la actual) externamos nuestra opinión de que el juicio de amparo no serviría para ese objeto, nos proponemos ahora abordar el mismo tema, en vista de las diferentes opiniones recientemente vertidas al respecto. Para ello principiaremos por aplicar una exégesis literal al art. 135 de la Constitución, el cual se inicia con el siguiente mandamiento general: "La presente Constitución puede ser adicionada o reformada". Por sí misma, esa fórmula no dice, ni permite inferir, si carece de límites la posibilidad de que la Constitución pueda ser adicionada o reformada. En prosecución de nuestro objeto, glosemos ahora las demás disposiciones del precepto, que desarrollan la inicial. Adviértase ante todo, que el órgano competente para llevar a cabo las adiciones o reformas es un órgano complejo, integrado separada y sucesivamente por el Congreso de la Unión y por las legislaturas de los Estados. Concurrentes aquél y éstas en la formación del acto modificatorio, para la validez del mismo "se requiere -según expresión


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del art. 135- que el Congreso de la Unión, por el voto de las dos terceras partes de los individuos presentes, acuerde las reformas o adiciones, y que éstas sean aprobadas por la mayoría de las legislaturas de los Estados". En caso de haberse reunido la doble mayoría a que se refiere la anterior trascripción, el art. 135 consigna en los siguientes términos el último trámite para que se produzca la adición o la reforma: "El Congreso de la Unión o la Comisión Permanente en su caso harán el cómputo de los votos de las legislaturas y la declaración de haber sido aprobadas las adiciones o reformas". Significa este párrafo que el cómputo de votos y la declaración de aprobación del Congreso o de la Permanente, forman parte integrante de la reforma o la adición al otorgarle validez y con ella obligatoriedad, a tal grado que en caso de omitirse la declaratoria o de haberse falseado los datos que ella debería contener, la aparente reforma o adición no sería tal constitucionalmente. Una vez que en sus debidos términos se produce la declaratoria, quedan satisfechos los requisitos que señala el art. 135 de la Constitución "para que las adiciones o reformas lleguen a ser parte de la misma". He aquí la clara expresión por virtud de la cual las modificaciones en el texto de la Constitución, conforme a las mismas realizadas, son parte de ella, a ella están incorporadas y en su mismo rango y nivel están situadas. Por ello, y cualesquiera sean las posiciones doctrinarias que se adopten, es lo cierto que, conforme a nuestro derecho positivo, no sería procedente considerar que por ser la Constitución norma superior a las modificaciones que a ella ingresan, éstas recibirían de aquélla la investidura de su validez, lo que autorizaría a solicitar en el juicio de amparo la protección de la justicia federal en contra de los preceptos de nuevo ingreso. Ninguna porción de la ley que en su totalidad es suprema, puede hacer valer su superioridad sobre las otras, que participan del mismo atributo de supremacía. Otorgar el amparo en contra de una reformula o adición formalmente correcta, equivaldría a concederlo en contra de la propia Constitución; y nuestro juicio de amparo nació y subsiste para proteger a la Constitución, no en contra de ella misma, sino de los actos externos de cualquiera autoridad. Hemos mencionado que la modificación constitucional debe ser "formalmente correcta", esto es, realizada y consumada conforme a los requisitos previstos en el art. 135. En esa hipótesis, y sólo en ella, se produce el acto con eficacia modificatoria. De otra suerte la seudo reforma o adición no forma parte de la ley suprema y el juicio de amparo conserva su plena eficacia en contra del acto atentatorio que, con el falso título de reforma o de adición, pretendiera vulnerar el contenido de la norma suprema, cuya defensa corre a cargo del juicio de amparo. Al término de las precedentes consideraciones que sólo amplían las anteriormente expuestas en este capítulo, hemos de repudiar cualquier intento de encomendar al juicio de amparo la defensa de la


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Constitución en contra de sus reformas. La actividad reformatoria proliferante, que en cada uno de los últimos sexenios ha cobrado ímpetu renovado, no está llamada a moderarse por la vía del amparo, sino sólo acaso mediante el regreso al sistema de doble instancia de la Constitución de 1824, que en renglones anteriores propusimos. No dejaremos de insistir en la amenaza que significa para la unidad de la Constitución, y con ella de nuestro orden jurídico, el sistema que parece erigir el cambio en regla general. Ni siquiera se podría decir que nuestra ley escrita y rígida evoluciona hacia un derecho consuetudinario, ya que no es la costumbre preformada la que aspira a concretarse en las enmiendas. El proceso reformatorio de que tratamos puede ser analizado desde diferentes puntos de vista. Uno es el de su desarrollo histórico a través de los periodos presidenciales. En este aspecto solo interesa a nuestro objeto señalar que el primero de ellos a partir de la vigencia de la Carta, correspondiente a Venustiano Carranza (1917-20), ha sido el único en que no se ha tocado el texto constitucional. El fenómeno se inicia en el siguiente (1920-24), se conserva con variantes en los sucesivos en cuanto al número de reformas y al fin desbordan todos los precedentes en los dos últimos sexenios (1970-76 Y 76-82). La Constitución actual conserva el mismo número de 136 artículos de la Carta originaria, sin incluir los artículos transitorios, de vigencia efímera. En esa totalidad de 136 artículos, son 67 los que se mantienen intactos, tal como los produjo el Constituyente de Querétaro. Los restantes 69 son los que hasta ahora han sido objeto de alteraciones, sea por meras modificaciones dentro de su texto, o bien por derogación parcial sin substitución, o al contrario mediante adición, todo ello en relación con artículos preexistentes. La derrama de las enmiendas entre los 69 artículos afectados, está lejos de ser proporcional. Mientras algunos han sido objeto de una sola enmienda, otros han sido frecuentados por ellas, tales el art. 27 con 11 enmiendas y el 73 con 26. Registrase, además, que varias innovaciones inciden sucesivamente sobre una sola entre las distintas disposiciones de un mismo artículo. Ante ese proceso reformatorio, no dirigido al parecer por criterio unificador, es punto menos que imposible formular una clasificación, que, como su nombre lo indica, "hace clases" (classes fácere) en torno al guión clasificador. Con esas limitaciones, y sin pretender haber las superado, hemos intentado introducir cierto orden, que acaso ofrezca una idea de conjunto dentro de la inestabilidad caótica de nuestra ley suprema y que se resume así, hasta finales del año de 1982: modificaciones, 215; adiciones, 109; derogaciones, 14. Total de alteraciones 338. Esa cifra de los cambios a la Constitución actual durante los 65 años de su vigencia, supera con creces a la que alcanzaron en su conjunto todas sus antecesoras, desde el Acta Constitutiva y la Constitución de 1824 hasta la última reforma, en 1912, a la Constitución de 1857.


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CAPITULO IV

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SUMARIO

20.-Medios violentos para reformar o derogar la Constitución. Concepto de revolución. 21.-Fundamentación moral y no jurídica, del derecho a la revolución. El artículo 136. 22.-Invalidez original de la Constitución de 17. 23.-Cuándo convaleció el derecho emanado de la revolución. 24.-Conclusión.

20. Hemos sustentado en el precedente capítulo la tesis de que, si no se acepta la facultad ilimitada del Constituyente Permanente para reformar la Constitución, topamos con el dilema de que ella es inmodificable en cierto grado o que para modificarla en ese grado es preciso salirse de la propia Constitución. Nuestra tesis se resume así: el único procedimiento jurídico para alterar cualquier texto constitucional, es el previsto por el artículo 135. No son jurídicos los procedimiento pacíficos diversos al anterior, como serían la consulta directa al pueblo, la reunión de un Constituyente ad hoc, la ratificación por convenciones especiales, etc., porque no hay en la Constitución ningún órgano con competencia para iniciar ni realizar ninguno de esos procedimientos. Nos corresponde estudiar ahora si la Constitución autoriza o tolera su propia derogación o reforma por medios violentos. Estamos, pues, en presencia de este doble problema: el derecho a la revolución y el derecho de la revolución. Entendemos por revolución la modificación violenta de los fundamentos constitucionales de un Estado. Excluimos, por lo tanto, del concepto de revolución las rebeliones, motines o cuartelazos, tan frecuentes otrora en México, que tienen por origen querellas de personas o de facciones y por objeto el apoderamiento del mando, sin mudar el régimen jurídico existente, antes bien invocando como pretexto el respeto debido al mismo. Desde la revolución de Ayutla, que mereció ese nombre por haber creado un nuevo orden constitucional, sólo ha habido en México otra revolución, la constitucionalista de 1913, que como aquélla varió en forma violenta los fundamentos constitu-


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cionales del Estado Mexicano, por más que al iniciarse tomó como bandera la restauración del orden constitucional anterior. ¿Existe el derecho a la revolución? Esto es, ¿reconoce nuestra Constitución al pueblo mexicano el derecho de modificar en forma violenta las .normas constitucionales del Estado Mexicano? Tal es el primer problema que debemos escudriñar. Una vez que se produce, como derecho o como simple hecho, una revolución, ¿puede emanar de la misma un nuevo derecho positivo? En ese caso, ¿cuáles son las reglas para reconocer la existencia del derecho de la revolución? He allí el segundo problema que nos toca resolver. En torno de ambos problemas la doctrina ha elaborado numerosas soluciones; procuraremos utilizar tan sólo las que tengan aplicación en nuestro derecho. 21. El derecho a la revolución puede tener, en algunos casos, una fundamentación moral, nunca jurídica. Moralmente el derecho a la revolución se confunde con el derecho de resistencia del pueblo contra el poder político. Muy discutible el referido derecho, hay quienes lo admiten cuando el poder político desconoce y vulnera los principios fundamentales del derecho natural. Pero jurídicamente el derecho a la revolución no existe. "Un derecho legítimo a la revolución es decir, a la violación del Derecho, no puede existir nunca. La revolución es siempre una desgracia, la crisis de una enfermedad: no entra dentro del capítulo de la Filosofía del Derecho, sino en la de la Historia, por lo que "se refiere al éxito, y en el de la Moral, por lo que hace a los motivos. La mayor responsabilidad que un pueblo o un hombre de Estado puede echar sobre sí, es la violación del Derecho. Supone la imposibilidad moral de soportar el derecho formal. Solamente la inevitable ruina del pueblo o el conflicto que ha llegado a ser insufrible entre la Moral y el Derecho pueden explicar la violación del Derecho en función de la Moral. Con frecuencia el orden jurídico es injusto, pero su violación es y origina una injusticia aun peor." 1 "Con la introducción de las modernas Constituciones y de la forma parlamentaria de la representación popular ha desaparecido paulatinamente la idea de un derecho de resistencia, jurídicamente fundado, frente al poder político, dando entrada a la concepción ahora dominante de que un derecho semejante puede ser reconocido, a lo sumo, como puramente moral." 2"En el Estado de Derecho Constitucional no puede ser reconocido un

1

FÉLIX DAHN, citado por Heinrich Herrfahrdt, Revolución y Ciencia del Derecho; Madrid, 1832; pág. 84.

2

HERRFAHRDT, 0p. cit., pág. 88.


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derecho del pueblo a la revolución, porque allí donde existen medios jurídicos que ofrecen al pueblo la posibilidad legal de alcanzar una reforma del orden político de acuerdo con sus necesidades jurídicas, puede decirse que está asegurada la justicia," 3 En nuestro rígido sistema constitucional --lo hemos dicho ya-- ese medio jurídico consiste en la reforma constitucional, por conducto del Constituyente Permanente. La Constitución mexicana acepta íntegramente, en su artículo 136, la tesis expuesta, Dice así el citado precepto: "Esta Constitución no perderá su fuerza y vigor, aun cuando por alguna rebelión se interrumpa su observancia. En caso de que por cualquier trastorno público se establezca un gobierno contrario a los principios que ella sanciona, tan luego como el pueblo recobre su libertad se restablecerá su observancia, y con arreglo a ella y a las leyes que en su virtud se hubieran expedido, serán juzgados, así los que hubieran figurado en el gobierno emanado de la rebelión, como los que hubieren cooperado a ésta." Aunque el precepto habla de rebelión, refiérase sin duda a revolución, en el sentido que antes hemos dado al término, puesto que alude al establecimiento de un gobierno contrario a los principios que la Constitución sanciona; esto último equivale a la subversión violenta de los fundamentos constitucionales del Estado, que es en lo que consiste la revolución, y no simplemente a la rebelión contra los titulares del gobierno, sin tocar los principios de la Constitución. Al decidirse expresamente por la tesis contraria al derecho a la revolución, nuestra ley suprema adopta una posición opuesta a la de la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano, de la Constitución francesa de 1783, que en su artículo 35 decía: "Cuando el gobierno viole los derechos del pueblo, la insurrección es para el pueblo y para cada porción del pueblo el derecho más sagrado y el deber más indispensable." Fórmula tan notoriamente antijurídica y demagógica sólo es explicable dentro de una época que empezaba apenas a ensayar el derecho constitucional. Hay, pues, en nuestro derecho, como manifestación de la superlegalidad constitucional, el principio de que la ley suprema no está al alcance de las revoluciones; es lo que el título noveno de la misma llama "inviolabilidad de la Constitución". 22. Tal es la teoría. Y, sin embargo, casi todos nuestros regímenes reconocidos posteriormente como constitucionales, han tenido su ori-

3

WOLZENDORF, citado por Herrfahrdt, op. cit., pág., 94.


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gen en el desconocimiento por la violencia de una Constitución anterior. Ello acaeció con nuestra Constitución actual, que al reemplazar a la de 57 violó el artículo 128 de la misma, idéntico al 136 de la vigente. ¿Qué validez puede tener esta Constitución, emanada de la violación de la anterior? Para contestar .a tal pregunta vamos a examinar a la luz de la doctrina los hechos que influyeron en la aparición de la Constitución de 17. En el mes de febrero de 1913 un grupo de militares y civiles llevó a cabo un cuartelazo en la ciudad de México contra el gobierno legítimo del presidente Madero. Cualesquiera que hayan sido los móviles de la rebelión, es lo cierto que en esos días se enfrentó la fuerza a la legitimidad, sin que la primera adujera en su favor ningún argumento sacado del derecho positivo. "Nuestro grupo jamás pensó en pedirle sus títulos sino a la nación y, de pronto, a la fuerza; por eso la legalidad de Madero no nos espantaba ni era incompatible con la situación de hecho que estábamos dispuestos a asumir", ha dicho Rodolfo Reyes, cerebro de aquel movimiento y profesor entonces de derecho constitucional en la Escuela Nacional de jurisprudencia de México. 4 En su iniciación, el cuartelazo de la Ciudadela (así se llamó aquella rebelión militar) no fue sino un reto a la legitimidad en nombre de valores sociales, que los autores del movimiento invocaban como superiores a la misma legalidad. Por lo menos había franqueza y osadía en el planteamiento de la situación. A sus autores podía aplicarse la frase magistral de lhering: "El juicio acerca de ellos reside en su éxito; condenados ante el fórum del Derecho, apelan -al Tribunal de la Historia." 5 Pero después de varios días de lucha en la Capital de la República, el jefe de las fuerzas leales al Gobierno, general Victoriano Huerta, traicionó al presidente Madero, aprehendiéndolo juntamente con el vicepresidente Pino Suárez; los defensores de la Ciudadela se unieron al traidor, mediante un pacto firmado en la embajada de Estados Unidos. De allí en adelante se modifica sustancialmente la situación jurídica. Por renuncia del presidente y del vicepresidente, sustituyó a aquél de acuerdo con el artículo 81 de la Constitución de 57, el secretario de Relaciones, quien inmediatamente después designó para ocupar la Secretaría de Gobernación a Victoriano Huerta y renunció a su encargo, en virtud de lo cual ocupó Huerta la Presidencia. La Cámara de Diputados aceptó las renuncias, en ejercicio de la facultad que le confería el artículo 82 de la Constitución; el Poder judicial,

4

RODOLFO REYES; De mi vida. Memorias Políticas; t. 11, pág. 97.

5

IHERING; El fin es el Derecho; pág. 251.


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el ejército y los gobernadores de los Estadas, excepto uno, reconocieron que el régimen nuevo continuaba sin interrupción el sistema de legalidad. 6 En efecto, las formalidades constitucionales se habían observado impecablemente. Ni Madero ni Pino Suárez tuvieron la entereza de eludir la complicidad en la traición, negando sus renuncias; ni la Cámara de Diputados, donde había mayoría adicta a Madero, tuvo la gallardía de. rehusar su aprobación a las renuncias. Todos colaboraron a colocar el puente por donde el traidor ingresó a la legalidad. Por eso el gobierno de Huerta no fue de usurpación. El Jurista que se precie de tal tiene que acentuar ese hecho, rigurosamente exacto desde el punto de vista formal, por más que en el aspecto moral e histórico condene enérgicamente la traición más ignominiosa de nuestra historia. "EI usurpador de cargo es aquel que lo ocupa y realiza

6

El 19 de febrero de 1913 ha sido, dentro de sus estrechos límites de tiempo, el día que registra en nuestra historia independiente algunos de los sucesos más transcendentales, cuyos efectos sobreviven todavía en la época actual, Por su importancia transcribimos a continuación los párrafos literales de los decretos, que en .aquella fecha normaron los acelerados acontecimientos. El dictamen del primer decreto, presentado ante la Cámara de Diputados, proponía "con dispensa de trámites" tres puntos resolutivos, aprobatorios los dos primeros de las respectivas renuncias formuladas por el Presidente Madero y el Vicepresidente Pino Suárez, concebido el tercero en los siguientes términos: "III. Llámese al ciudadano Licenciado Pedro Lascuráin, actual Secretario del Despacho de Relaciones Exteriores, para que preste la protesta de ley como Presidente interino de la República". El primer punto resolutivo del dictamen, que proponía la aceptación de la renuncia de Madero, fue votado a favor por los votos contra 5; el segundo, relativo a la renuncia de Pino Suárez, fue aceptado por 119 votos en contra de 8; el tercero, referente a la protesta de Lascuráin, fue aprobado en votación económica. A continuación se abrió la sesión extraordinaria del Congreso General, celebrada en la misma noche del miércoles 19 de febrero, en la cual Lascuráin rindió su pro- testa como Presidente interino. En seguida, en sesión extraordinaria de la Cámara de Diputados, se hizo saber: "El señor Presidente interino de los Estados Unidos Mexicanos se ha servido nombrar, con fecha de hoy, Secretario de Estado y del Despacho de Gobernación, al señor general de división don Victoriano Huerta, quien ha otorgado la protesta constitucional'. Acto continuo se dio lectura al escrito de renuncia del Presidente interino Pedro Lascuráin y se aprobó en votación económica el decreto cuyos dos artículos decían: "19 Se admite la renuncia que presenta a esta Honorable Cámara el ciudadano Licenciado Pedro Lascuráin, del cargo de Presidente interino de la República, 29 Llámese al ciudadano general Victoriano Huerta, Secretario de Estado del Despacho de Gobernación, para que preste la protesta de ley como Presidente interino de la República". Por último, en sesión extraordinaria del Congreso General cele1?rada en la noche del inagotable miércoles 19 de febrero de 1913, fue recibido "el señor general de división don Victoriano Huerta, Secretario del Estado y del Despacho de Gobernación", quien rindió la protesta de ley como Presidente interino de la República. Así concluyó en el breve lapso de un día la fecha ávida de augurios, llamados a iniciar de inmediato, con la Revolución Constitucionalista, la apertura de una época hasta entonces inédita en nuestra Historia.


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el acto sin ninguna clase de investidura, ni irregular ni prescrita 7." Huerta tenía una investidura, que constitucionalmente era regular. Cuando más tarde, en el año de 1926, la Comisión de Reclamaciones entre México y Estados Unidos reconoció que "la asunción del poder por Huerta fue una simple usurpación", tuvo que hacerlo "fijando su atención en la sustancia más que en su forma, sustancia que no es difícil de descubrir a pesar del aspecto baladí de poder constitucional bajo el cual ese régimen trató de ocultarse". Hemos querido poner de relieve los hechos anteriores y fijar su interpretación legal, precisamente para destacar el derecho a la revolución que como consecuencia de ellos se engendró. Las formalidades legales estaban extenuadas, no podían servir sino para solapar una situación notoriamente inmoral y antisocial. Era llegado el caso de violar el derecho positivo en función de la Moral, había nacido el derecho moral de la revolución. Cuando a raíz del asesinato de Madero y de Pino Suárez, el gobernador de Coahuila, Venustiano Carranza, se rebeló contra Huerta, iba a hacer una verdadera revolución. Poco importa que en los titubeos naturales de los primeros días la revolución hubiera invocado argumentos legales, que no existían, como la violación del artículo 81 de la Constitución por no haberse convocado a elecciones extraordinarias; 8 poco importa que la revolución hubiera empleado el nombre de "constitucionalista", con el pretexto de restaurar una Constitución que estaba violando y que después iba a derogar. Lo que la salva moralmente en aquel momento, aunque todavía no la justifique legalmente, es que iba a cumplir la misión consignada en la enérgica

7 8

GASTÓN JEZE: Los principios generales del Derecho Administrativo; Madrid, 1928; página 489.

El erróneo, aunque explicable empeño de Carranza para justificar constitucionalmente su movimiento armado, cuando comenzaba, se demuestra por las siguientes citas: el artículo 2 del Decreto de 19 de febrero de 1913, expedido por la Legislatura de Coahuila como acto inicial de la rebelión, autoriza al Ejecutivo de dicha Entidad "a armar fuerzas para coadyuvar al sostenimiento del orden constitucional en la República"; la Circular que en la misma fecha dirigió Carranza, en la que excita al "movimiento legitimista", asienta que "es al Congreso General a quien toca reunirse para convocar inmediatamente a elecciones extraordinarias, según lo previene el artículo 81 de nuestra Carta Magna"; la misma Circular agrega que "el gobierno del Estado se ve en el caso de desplegar la bandera de la legalidad para sostener al gobierno constituido"; el Plan de Guadalupe de 26 de marzo de 1913 habla de que "los poderes legislativo y judicial han reconocido y amparado, en contra de las leyes y preceptos constitucionales, al general Victoriano Huerta"; el Decreto de reformas al Plan de Guadalupe de 12 de diciembre de 1914 asienta que por los acontecimientos de 19 de febrero de 1913 "se interrumpió el orden constitucional" y que como "el gobernador del Estado de Coahuila habla protestado solemnemente cumplir y hacer cumplir la Constitución General", estaba en la forzosa obligación de tomar las armas para restablecer el orden constitucional: por último, el manifiesto de 11 de junio de 1915 invoca como fundamento de la rebelión los artículos 121 y 128 de la Constitución de 57.


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expresión de Ihering: "Sobre el Derecho está la vida, y cuando la situación es en realidad tal como aquí la presumimos, es decir, un estado de necesidad político, la disyuntiva entre el Derecho y la vida se agudiza y la decisión, entonces, no es dudosa: el poder sacrifica el Derecho y salva la vida." 9 Y lo que posteriormente justificó legalmente a la revolución fue el éxito, como en seguida lo veremos. Frente a la legalidad, desprovista de contenido moral, que encarnaba Huerta, estaba la revolución, que si al principio pretextaba ser una simple rectificación política, con el tiempo se colmaba de reivindicaciones sociales. La lucha estaba entablada entre la forma y el fondo; entre la ley, que si era hábil para encubrir una traición no servía en cambio para satisfacer las urgencias populares, y el pueblo mexicano, que buscaba nuevas fórmulas de justicia, aplazadas por la rebelión -que no fue revolución- de Madero. Cuando de rectificación política la revolución pasó a reivindicación social, tuvo una nueva justificación. "Cuando los poderes existentes se mantienen aferrados a una rígida situación jurídica, carente hace tiempo de vida, en oposición con la convicción general del pueblo, sin adaptarse a las progresivas concepciones culturales, y permaneciendo sordos a todos los deseos y apremios de aquél, se puede y es permitido llegar a la revolución violenta. Porque el antiguo Derecho no es ya tal Derecho. El nuevo se halla en sus orígenes. La revolución no es ninguna violación del Derecho, sino única y exclusivamente creación del mismo." 10 Carranza estableció un período preconstitucional, mientras la revolución triunfaba. Con ello desmintió su falsa actitud anterior de respeto a la Constitución, entró en la realidad de la revolución y eludió el serio problema con que se enfrentaba la teoría, relativo al derecho que debe regir mientras dura la etapa de transición de la revolución al gobierno. Al mismo tiempo Carranza desconoció, por decretos de 24 de abril de 1913 y de 14 de junio de 1915, los actos del gobierno de Huerta, aunque más tarde, por decreto de 11 de julio de 1916, autorizó la revalidación de actuaciones judiciales y notariales. Fueron dichas disposiciones revolucionarias, y otras de la misma índole, las que al convertirse en derecho positivo por el triunfo de la revolución han servido de base para clasificar al régimen huertista como usurpador, pero el derecho positivo no coincide en este punto con la teoría, como hemos visto. 23. Si el derecho positivo de la Constitución de 57 tenía que ser violado para destituir a los gobernantes que tenían sus títulos confor-

9

IHERlNG; op. y loc. citados.

10

WILHELM SAUER; cit. por Herrtahrdt, op. cit., pág. 89.


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me a ese derecho; si, por otra parte, la Constitución de 57 no satisfacía, ya las necesidades sociales, el cometido natural y lógico de la revolución consistía en derogar dicha Constitución y reemplazarla por una nueva. La actitud legalista de Carranza, adoptada por error o como táctica, se inició con su levantamiento, que pretendió justificar al amparo de la Constitución de 57; se ratificó en todos los decretos del período preconstitucional, en los cuales siguió invocando aquella Constitución, y llegó hasta el Constituyente de Querétaro, ante el que propuso, no una nueva Constitución, sino una serie de reformas a la anterior. Pero en la asamblea triunfó la realidad y se impuso el espíritu de la revolución al expedir, en lugar de las reformas, otra Constitución que dejó insubsistente la de 57. 11 A una revolución auténtica, que por serlo modifica en forma violenta los fundamentos constitucionales de un Estado, debe corresponder la creación de una ley fundamental. De otro modo o la revolución no fue talo fracasó al concretar sus apremios en el derecho positivo. Por eso, si la revolución constitucionalista se justifica a la luz de la moral y de la necesidad social, la Constitución de 17, que fue su obra y su expresión, debe tener la misma justificación. Pero fijémonos que hasta el momento en que se expidió la Constitución de 17 no ha aparecido sino una justificación moral y social de la revolución y de su Constitución; antes de organizarse constitucionalmente el movimiento de insurrección, no era otra cosa, en el aspecto jurídico, que violación permanente de un orden preexistente de derecho positivo; una vez que expidió una fórmula constitucional, la revolución no ingresó por ese solo hecho en el cauce de la legalidad del que se hallaba excluida. Y ello por la sencilla razón de que el nuevo orden positivo se había dado con ruptura del antiguo, por quien carecía de títulos legales y sin sumisión a los presupuestos de forma. Al hecho primero de la revolución se agregó un segundo hecho, el de expedir una Constitución. El segundo ninguna legitimidad pudo recibir del primero, que a su vez carecía de ella; pero reveló en cambio la decisión del poder de hecho para gobernar conforme a normas de derecho. En este punto se inició una etapa diversa a las precedentes: aquella en que la revolución, organizada en gobierno, proponía al pueblo mexicano la sumisión a la ley que había confeccionado. Si

11

Aunque la Constitución vigente lleva el nombre de "Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. que reforma la de 5 de febrero de 1957", se trata en realidad de una nueva Constitución. Vid. del mismo autor, Leyes Fundamentales de México, 7° ed., 1976, pág. 816.


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el pueblo lo aceptaba, el estatuto formulado en Querétaro llegaría a ser una ley auténtica, alcanzaría las características del derecho positivo. "Una Constitución es legítima --esto es, reconocida, no sólo como situación de hecho, sino también como ordenación jurídica--, cuando la fuerza y autoridad del Poder constituyente en que descansa su decisión es reconocida." 12 El modo normal de comprobar la aceptación de una Constitución emanada de una revolución consiste en apelar al pueblo ad referéndum; la Constitución así admitida es una Constitución ratificada. Las condiciones que prevalecían en 1917 impedían emplear ese procedimiento democrático. La revolución triunfante se había dividido en varias facciones; una de ellas, la carrancista, que fue la que reunió al Constituyente, hallábase en situación precaria respecto a las demás, y al alcanzar la victoria por medio de las armas, jamás pensó jugársela en los comicios. En 1917, y durante los años que inmediatamente le siguieron, las ideas avanzadas de la Constitución pertenecían a una minoría 13; una decisión democrática les hubiera sido desfavorable. Hay, pues, que convenir en que la Constitución de 17 fue en sus orígenes una Constitución impuesta. Pero más tarde la paz se organizó de acuerdo con esa Constitución; su vigencia nadie la discute, sus preceptos están en la base de toda nuestra estructura jurídica y son invocados por todos para justificar o para combatir los actos de los gobernantes. La Constitución impues-

12

SCHMITT; op. cit., pág. 101. En el mismo sentido Kelsen; op. cit., pág. 122. Burdeau ofrece una explicación diferente de la transformación del hecho de la revolución el derecho: "La revolución implica creación de un orden nuevo. La validez de este orden no es efecto del éxito del movimiento revolucionario que transformara el hecho en derecho -operación respecto a la cual no se ha propuesto nunca una explicación aceptable-, sino que está fundada en un cambio de la idea de derecho dominante en el grupo. Así romo en el período pacifico todo el ordenamiento jurídico descansa sobre la idea del derecho realizado por el gobierno regular, la subversión revolucionaria se apoya en una idea de derecho que desafía a la que está incorporada oficialmente en el Estado. Así, pues, si la victoria de la idea revolucionaria se consuma por una destrucción de las bases de validez del orden jurídico anterior, no es por el solo efecto de algunos metrallazos bien colocados o de la ocupación oportuna de las centrales eléctricas; es porque la sustitución de una idea de derecho por otra como tema director de la vida social, implica abrogación de la organización político-social existente y su reemplazo por un sistema jurídico nuevo. Y ese acto puede ser exteriormente brutal, puede ofrecer todas las apariencias del desorden, pero no estará menos jurídicamente fundado desde el momento en que se admite que el derecho no es, para una colectividad, una cadena definitivamente impuesta, sino un instrumento para realizar su concepción del orden social deseable. La revolución no es una ruptura del derecho, sino una transformación de la estructura del derecho." Op. cit., págs. 55 y 56. 13

En el Congreso de Querétaro el diputado Machorro Narváez dijo: “La revolución actual todavía no es popular en México; la mayoría del pueblo mexicano está todavía contra la revolución." Diario de los Debates; t. II, pág. 71.


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ta ha sido, de ese modo, ratificada tácitamente por el pueblo mexicano y reconocida como su ley suprema por los países extranjeros. "Cuando el poder que al fin logra mantenerse es estimado como Derecho, y muere paulatinamente el Derecho que no se consolida, vuelve a pro- lucirse nuevamente la unidad." 14 24. Las conclusiones a que hemos llegado relativas a la justificación sociológica y moral de la revolución constitucionalista y a la obligatoriedad actual de la Constitución que de ella dimanó, no implican de ninguna manera la aceptación de que el derecho positivo reconozca el derecho a la revolución. El derecho positivo no puede consignar el derecho a la revolución, porque este derecho es la negación de aquél. La Constitución que estableciera el derecho a ser violada no sería en rigor una Constitución. Por eso la Constitución de 17, que tuvo su origen en el desconocimiento de la de 57, repitió en su artículo 136 la misma prohibición contra la revolución que la anterior consignaba. El derecho a la revolución no puede ser reconocido a priori en la ley positiva, sino sólo a posteriori. El derecho de la revolución se convierte en derecho positivo cuando es reconocido como tal por el pueblo, expresa o tácitamente.

14

GIERKE., citado por Herrfahrdt; op. cit. pág. 98.


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CAPÍTULO V EL DERECHO CONSTITUCIONAL

SUMARIO

25.-0rigen y evolución del derecho constitucional. 26.-El método jurídico puro en la doctrina del Estado y el método histórico en el derecho constitucional. 27.-El método histórico y la interpretación evolutiva. 28.-La metodología en el derecho privado y en el derecho constitucional

25. La aparición del derecho constitucional entre las disciplinas jurídicas autónomas, es relativamente nueva. Al descender Bonaparte de los Alpes sobre el suelo de Italia en 1796, su ejército llevaba consigo los principios de libertad y de individualismo con que la Revolución Francesa acababa de sustituir al gobierno absoluto. Para ser enseñados sistemáticamente, esos principios hallaron lugar propicio en la tierra que había fecundado la tradición jurídica de Roma, y por eso fue que en Italia se fundaron entonces, antes que en ningún otro país, las primeras cátedras de derecho constitucional. No obstante este despertar inmediato de la teoría constitucional, su investigación y enseñanza no alcanzaron durante el siglo XIX el auge que merecía la nueva rama del derecho, como técnica llamada a organizar la creencia entusiasta en el orden constitucional. En Francia se creó una cátedra de derecho constitucional en 1835, que fue suprimida en 1851, después del golpe de estado de Napoleón III. Restablecida por la República en 79, todavía en 85 se quejaba Boutmy de que la rama más importante del derecho público estuviese abandonada en Francia y de que no la enseñase ningún autor reconocido. 1 La explicación del fenómeno por el que se disoció de la enseñanza metódica la intensa vida política, estriba acaso en la influencia, superviviente y poderosa, de los grandes teorizantes del siglo XVIII. En ellos hallaron su inspiración las realizaciones revolucionarias, y más que

1

SCHMITT; Teoría de la Constitución; Prólogo. pág. XX.


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organizar a éstas, se trataba de desenvolver las doctrinas de Montesquieu y de Rousseau. El colapso del régimen monárquico, la necesidad de organizar a la república sobre bases nuevas y las experiencias inglesa y norteamericana como ejemplos prácticos, todo eso hizo resurgir en Francia los estudios del derecho constitucional, a partir del último tercio de la centuria pasada. Finalizaba el siglo (1895) cuando Esmein publicaba la primera edición de sus Elementos de derecho constitucional francés y comparado, la obra que habría de llegar hasta nosotros a través de numerosas ediciones, como modelo de claridad y erudición. Quince años más tarde, el insigne polemista León Duguit iniciaba la revolución del derecho que nos ocupa, con su "Tratado" y su "Manual". Los problemas de toda índole planteados por la segunda Guerra Mundial, que si fueron temibles en la preguerra son más serios aún en la posguerra, han galvanizado el pensamiento jurídico constitucional, así sea partícipe del desconcierto prevaleciente. Corresponde la primacía durante este período a la literatura germánica, que unifica por el idioma y por el estilo a pensadores no siempre de la misma nacionalidad; Rudolf Smend, Carl Schmitt, Dietrich Schindler, Eriu Kaufmann, Herman Heller y Hans Kelsen, estos dos últimos, aunque teóricos del Estado, de profunda influencia en el derecho constitucional. Figuran también en primera línea el francés Maurice Hauriou, a quien acompañan Carré de Malberg, el italiano Santi Romano y Harold Laski, que pretendió inútilmente encauzar dentro del constitucionalismo inglés una renovación de tendencias comunistas. En torno de los anteriores se agrupan otros muchos autores que hemos de mencionar con frecuencia. En la historia de la literatura constitucional mexicana, podrían señalarse varios períodos. Desde los comienzos del siglo pasado hasta la Constitución de 57, no son por lo común profesionales del derecho los dedicados a estos tópicos ni sus estudios tienen por objeto temas concretos de derecho constitucional. 2 Pero como el problema de la época era el de la organización política del país, sus obras ofrecen importantes aspectos de lucubración constitucional. Libros fundamentales desde este punto de vista son la "Historia de la revolución de Nueva España" (1813), de Fray Servando Teresa de Mier; el "Ensayo histórico de las revoluciones de México" (1831), de Lorenzo de Zavala; "México y sus revoluciones" (1836), de José María Luis Mora; el "Ensayo sobre el verdadero estado de la cuestión social y política

2

Como excepción cabria mencionar el primero y rudimentario tratado de derecho constitucional que se elaboró en México: el publicado en 1822, a raíz de la independencia. por Juan M. Wenceslao Sánchez de la Barquera. con el titulo de Lecciones de Política y Derecho Público para instrucción del pueblo mexicano, en 216 páginas.


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en la República Mexicana" (1842), de Mariano Otero; "El Porvenir de México" (1851), de Luis G. Cuevas. Al consolidarse con el triunfo de la República en 67 la vigencia de la Constitución de 57, se inicia propiamente el estudio del derecho constitucional mexicano. Aparte de los compendios o catecismos de varios autores, escribieron textos de derecho constitucional para uso de las escuelas profesionales de la República, José M. del Castillo Velasco ("Apuntes de 1871, 79 y 88), Ramón Rodríguez ("Derecho Constitucional", 1875), Isidro Montiel y Duarte ("Apuntamientos de Derecho Constitucional", 1879), Januario Manzanilla ("Lecciones de Derecho Constitucional Mexicano", Mérida, 1882), Eduardo Ruiz ("Derecho Constitucional", ediciones de 1888 y 1902) Y Mariano Coronado ("Elementos de Derecho Constitucional Mexicano", ediciones de 1887, 99 Y 1906). Entre todas esas obras, que apenas podrían satisfacer un curso elemental de la materia, se distingue, siquiera sea por su claridad, la última de las citadas. Montiel y Duarte escribió, además, una obra en cuatro tomos (el primero publicado en 1871 y los tres restantes en 1882) con el título de "Derecho Público Mexicano", muy valiosa para el estudio de nuestros Congresos Constituyentes y de las Constituciones que de ellos emanaron. Pero entre todos los autores de esa época descuellan, muy por encima de los demás, José María Lozano e .Ignacio L. Vallarta. El primero inspiró al segundo con su obra "Tratado de los Derechos del Hombre", publicada en 1876. En cuanto a Vallarta, comparte con Rabasa el lugar más alto en la doctrina del derecho 'constitucional mexicano. La obra estrictamente doctrinaria de Vallarta está contenida de modo principal en "El juicio de amparo y el Writ of Habeas Corpus" (1ª ed., 1881; 2ª ed., 1896), donde el autor compara con escaso acierto nuestro juicio constitucional con el recurso norteamericano. Mucho más trascendental fue la tarea que realizó Vallarta como presidente de la Suprema Corte, mediante los votos que entonces emitió ("Cuestiones constitucionales"; 1ª ed., en cuatro tomos, publicados de 79 a 83; otras dos ediciones, publicadas una en la imprenta de J. J. Terrazas, de 94 a 96, y la otra, en las imprentas de A. García y de Ireneo Paz, de 94 a 97). La Constitución, que era casi letra muerta en la práctica de las instituciones, cobró vida y animación en las ejecutorias de que era autor el presidente de la Corte. La incompetencia de origen, las facultades extraordinarias del ejecutivo, la amplitud del amparo, fueron entre otras varias las cuestiones constitucionales en que Vallarta


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trazó direcciones definitivas. Él enseñó a interpretar la Constitución de acuerdo con las teorías que en Estados Unidos echaron a andar al modelo norteamericano. Y él dio, sobre todo, una lección práctica de incalculable importancia, pues con su probidad personal, con su independencia de criterio y con su ponderación para no ofender ni quebrantar el equilibrio de los poderes, enalteció a la Corte y dio alto ejemplo de lo que debe ser el juez que juzga los actos de los gobernantes. El camino abierto por Vallarta, lo frecuentó más tarde Emilio Rabasa. Al juicio de amparo dedicó Rabasa dos obras: "El artículo 14", escrita en 1905, y "El Juicio Constitucional", que, aunque publicada en 1919, se refiere a la Constitución de 57. En cuanto a los problemas constitucionales del país, que para el autor consistían principalmente en el vicio del sufragio y en la posición del ejecutivo frente a los demás poderes, Rabasa publicó en 1912 un libro con el título de “La Constitución y la Dictadura", que en la edición española de 1917 adoptó el nombre de "La Organización Política de México". La manera enfática y oratoria de Vallarta contrasta con la rigurosa técnica literaria que campea en las páginas de Rabasa, gran señor del estilo, pero los dos coinciden en su admiración por el derecho público norteamericano y en la aplicación del método histórico a las cuestiones constitucionales. La Constitución de 1917 está muy lejos de haber despertado en los estudiosos el mismo interés de su predecesora. Prescindiendo de la materia del amparo, que sigue llamando vivamente la atención de los juristas mexicanos, en lo estrictamente constitucional no han aparecido bajo la vigencia de aquella Constitución, como tratados generales, sino el de Miguel Lanz Duret ("Derecho Constitucional mexicano y consideraciones sobre la realidad política de nuestro régimen"; "ediciones de 1931, 1933, 1936 Y 1947), el de Aurelio Campillo ("Tratado elemental del derecho constitucional mexicano"; Jalapa, 1928) y el de Fernando López Cárdenas ("Compendio de derecho constitucional mexicano"; México, 1947). No puede omitirse la obra de Manuel Herrera y Lasso, que reunida en parte ("Estudios Constitucionales", México, 1940, cuya segunda serie apareció en México, 1964) y disperso el resto en numerosos artículos periodísticos, ensayos y conferencias, representa el estudio más serio e imparcial de que ha sido objeto la Constitución en vigor. Como síntesis panorámica, es para mencionar la que realizó Antonio Martínez Báez con el título "El derecho constitucional mexicano" (México y la Cultura, 1946). En los últimos años han sido publicadas algunas obras acerca del mismo tema, como son, en orden


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cronológico, las de Enrique González Flores ("Manual de Derecho Constitucional"; México, 1958), de Serafín Ortiz Ramírez ("Derecho Constitucional Mexicano"; México, 1961), de Fausto E. Vallado Berrón ("Sistemática constitucional"; México, 1965), de Francisco Ramírez Fonseca ("Manual de Derecho Constitucional"; México, 1967), de Jorge Carpizo ("La Constitución Mexicana de 1917"; México, 1969), de Daniel Moreno ("Derecho Constitucional Mexicano"; México, 1972), de Ignacio Burgoa ("Derecho Constitucional Mexicano"; México, 1973); de Porfirio Marquet Guerrero ("La Estructura Constitucional del Estado Mexicano"; México, 1975), Y de Miguel de la Madrid Hurtado ("Estudios de Derecho Constitucional"; México. 1980). 26. Los autores que desde Vallarta y Rabasa hasta nuestros días se han referido a las instituciones políticas de México, lo han hecho según el método histórico. Se ha dicho que, por lo tanto, carecemos de tratados que hubieren superado la época del método histórico político y emprendido la tarea de investigar nuestro derecho público con el método técnico jurídico puro; en otras palabras, según esa opinión un tanto generalizada, nos hemos detenido, desgraciadamente, en la obra de Rabasa. Consideramos por nuestra parte que en punto a metodología del derecho público, es preciso distinguir entre la que se aplica al derecho constitucional y la relativa a la teoría del Estado. Jellinek, que tanta influencia ha ejercido en la adopción del método jurídico puro, tuvo la lealtad de iniciar su capítulo sobre el método de la doctrina del Estado con la advertencia de que por doctrina del Estado entendía en ese capítulo la doctrina general y especial del Estado, por lo que excluía lo referente al método en la doctrina individual del Estado. 3 Pues bien, la doctrina individual y específica de determinado régimen de Estado, es el derecho constitucional; de allí que no le sea aplicable el método jurídico puro. Por lo demás, la confusión en que con frecuencia se incide al pretender aplicar a una materia el método de otra, obedece en parte a que carecemos en los idiomas latinos de los vocablos en que es tan preciso el léxico germánico para expresar conceptos que, como derecho del Estado, derecho político, derecho constitucional, favorecen entre nosotros el equívoco. Acierta Posada cuando dice que para definir el derecho constitucional, es preciso referirse no tanto a la idea como al proceso histórico del Estado. 4 Porque el derecho constitucional -explica- es sólo un valor histórico, aunque de significación ideal. En confirmación

3

0p. cit., pág. 23, nota I.

4

0p. cit., t. II, pág. 65.


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de lo expuesto, Hauriou nos dirá que el régimen constitucional se ha producido dos veces en la historia de la civilización mediterránea: la primera vez en la época de los Estados antiguos, y la segunda vez en el siglo XVIII de nuestra Era, cuando los Estados modernos contaban ya, en su mayor parte, de siete a ocho siglos de existencia. 5 Es en esta última aparición del régimen constitucional cuando, al decir de Duguit, la época moderna ha llegado a la noción precisa del Estado de derecho y ha comprendido que el fin esencial que debe perseguirse es limitar al Estado por el derecho, determinando rigurosa y minuciosamente sus facultades y obligaciones. 6 Ese producto histórico de fines del XVIII, llamado derecho constitucional, que alcanzó su plena sazón en el XIX y cuyo destino parece estar en entredicho en esta segunda mitad del XX, no puede concebirse sino en cuanto aspiración concreta de cada pueblo a ejercitar su soberanía, conforme a principios que tienen un mínimo de generalidad, como son la democracia, la representación, la división de poderes, los derechos fundamentales de la persona. Con expresión tan concisa como atinada, se ha dicho que el derecho constitucional es la técnica de la libertad. No podemos inventar un derecho constitucional contrario a la libertad, frustráneo del fenómeno histórico que mereció aquella denominación específica. Cuantas veces se encubren con tal denominación regímenes de dictadura, se hace un mal uso de la expresión y, lo que es peor, se comete un fraude en los conceptos. No siempre el derecho del Estado es constitucional; a riesgo de aparentar un juego de palabras, podemos decir que el derecho constitucional es el derecho del Estado, cuando el Estado es de derecho. La dogmática jurídica, que consiste en abstraer normas de los fenómenos jurídicos y en deducir las consecuencias que aquellas implican, alcanza aplicación innegable en el derecho constitucional, que no merecería ser una rama del derecho si no pudiera reducirse a la unidad de los principios. Mas los principios del derecho constitucional, a diferencia de los que presiden la teoría pura del derecho o del Estado, se sumergen en la vida total de cada pueblo (con sus ingredientes étnicos, éticos, religiosos, económicos, culturales, etc.), y de allí surgen con particular fisonomía; es un fenómeno semejante al de la cristalización, que aprovechó Stendhal para elaborar una teoría en materia del todo ajena a la que tratamos. Por cumplir una misión eminentemente social, el derecho constitucional no puede desarticularse de lo histórico. Pero entiéndase que en lo histórico no sólo tiene cabida la serie de los más o menos im-

5

Op. cit., pág. 2.

6

Traité de Droit Constitutionnel; 1ª ed., t. I, pág. 58


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portantes episodios pretéritos, sino también y relevantemente los factores éticos e intencionales, que se externan a su vez por la manera de reaccionar la sicología humana ante las normas. El formalismo de las normas recoge la savia, favorable o adversa, de los factores vitales, y de este modo el derecho constitucional no puede ser nunca formalismo puro, sino vida que se acendra en la norma o que la niega. El derecho constitucional es, por todo ello, el común aliento jurídico de cada pueblo, la expresión más alta de su dignidad cívica, el complejo más íntimo de su historia. En México asumen especial confirmación estas especies. Si nuestras Constituciones han sido, por regla general, imitación extralógica de las extranjeras, la vida nacional en cambio ha cavado sus propios cauces, evadiendo a veces y obedeciendo en otras la dirección de las normas. En tales condiciones, no es posible recluirse en el sentido formal de los textos, sino emplear el análisis sicológico e histórico para descubrir el significado real de la Constitución por debajo de su estructura formal. 27. El método histórico aplicado en materia constitucional ofrece la posibilidad, por lo que hemos visto, de llegar a una interpretación que se aparte del texto formal. Dicha escisión se hace palpable cuando un mismo texto intacto soporta sucesivamente (es decir, en el devenir histórico, en la evolución social) diversas interpretaciones. El hecho de que la doctrina proponga, simultánea o sucesivamente, diferentes soluciones en materia constitucional, no puede entrañar nunca la misma trascendencia de las variantes interpretativas que emanan de la autoridad. En este último caso, la letra incólume ha sido alterada en su contenido por quien de hecho puede variarla, todo ello bajo el influjo de factores sociales, históricos, que actúan a través del intérprete. El fenómeno lo hemos contemplado anteriormente desde el punto de vista de la supremacía constitucional, en cuanto los poderes constituidos -y en decisión final la Suprema Cortemodifican el sentido de la ley suprema. Nos corresponde ahora analizar en sí mismo el fenómeno. Dice Munro que la Constitución de su país es enmendada en la mañana de cada lunes, cuando la Suprema Corte emite sus decisiones. Los padres de la República, agrega, no reconocerían su obra; a tal grado ha cambiado su contenido. 7 Fuera de toda exageración irónica.es lo cierto que la Constitución norteamericana es el ejemplo más perentorio y discutido de un texto supremo que se ha dilatado desmesuradamente, sin otra alteración formal que la de sus primeras diez

7

Op, cit., pág., 67; capítulo "Cómo ha cambiado la Constitución”.


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enmiendas (ratificadas en 1791), la XI (1798), la XII (1804), la XIII (1865), la XIV (1868), la XV (1870), la XVI (1913), la XVII (1913), la XVIII (1919), la XIX (1920), la XX (1933), la XXI (1933), derogatoria de la XVIII, y la XXII (1951). En sus dos siglos de vigencia, el texto primitivo ha presidido con su sobriedad la evolución económica y social más acelerada de la historia moderna, ha señoreado la vasta y compleja expansión territorial y étnica de Estados Unidos y no ha sido abandonado como instrumento de gobierno en las grandes crisis de aquel país, principalmente en las dos guerras mundiales, con sus respectivas posguerras. Para rendir tan extraordinaria eficacia. la Constitución norteamericana ha tenido que tolerar en el significado de sus preceptos las más variadas interpretaciones, las cuales se han canalizado principalmente a través de las decisiones judiciales de la Suprema Corte. 8 Aparte de que son en mucho justificadas las críticas que se han formulado al sistema norteamericano de interpretación, consideramos que su estudio carece de señalada importancia para el derecho constitucional mexicano. En un país como el nuestro, tan renuente por tradición a todo lo que signifique construcción jurisprudencial, no está llamada a prosperar la interpretación que de hecho coloca al common law por encima del texto escrito. Tampoco es para admitida entre nosotros la dirección política de la Suprema Corte, que es la practicada por la Suprema Corte norteamericana cuando ejercita el control de la constitucionalidad de las leyes. 9 Si hemos mencionado el sistema norteamericano se debe, aparte de su notoriedad, a que, por estar en el extremo opuesto al nuestro, puede aprovechamos como

8

Entre otros muchos ejemplos de cambios fundamentales en la interpretación jurisprudencial de la Constitución norteamericana, son de señalar los relacionados con las expresiones "libertad", "propiedad' y "debido proceso legar', que expone Corwin y que remata, aludiendo a la última de dichas expresiones, con el siguiente párrafo expresivo: "Hoy, debido procedimiento legal significa ley razonable o procedimiento razonable, es decir, lo que la mayoría de la Suprema Corte considera que es razonable en uno u otro sentido de ese término extremadamente elástico. En otras palabras, sigo significa la aprobación de la Suprema Corte." (La Constitución de EE. UU. Y su actual significado, página 194.) 9

Dos monografías importantes que merecen ser consultadas en lo referente a la técnica interpretativa norteamericana, son las que publicó Benjamín N. Cardozo con los títulos "The nature of the judicial process" (14' ed., 1948) y "The growth of the law" (8' ed., 1946). No olvidemos, por lo demás, que Cardozo formó con Louis Brandeis, Roscoe Pound y otros varios el grupo de discípulos de Oliver Wendell Holmes, el eminente jurista norteamericano que en. su obra "The Common Law" (1861) sustentó el criterio de que la, ida del derecho no es lógica, si no experiencia. "Las necesidades de la época, las teorías morales y políticas dominantes, las instituciones de política pública, han influido, mucho más que los silogismos, en la determinación de las reglas por las cuales se han gobernados los hombres." La idea pragmática de la evolución orgánica del derecho ha desembocado en el estudio de los casos, método de laboratorio que en Norteamérica ha remplazado a los libros de texto.


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demostración de que la ley máxima es susceptible de cierta elasticidad en su intelección, a fin de eludir el doble inconveniente de inmovilizarla en un hieratismo adverso a toda evolución o de buscar su incontenible acomodamiento por el solo camino de las reformas textuales, tema al que ya nos referimos en el capítulo 111. 28. Aunque el método que preconizó Gény quiso aplicarlo su autor al derecho privado y especialmente al derecho civil (según sus propias palabras), hay en él ciertas orientaciones que puede aprovechar el derecho constitucional. Lo cual es explicable, ya que las normas superiores que integran la Constitución se hallan, por decirlo así, proyectadas como partes en las inferiores. 10 En otros términos, según la expresión de Rossi, el encabezamiento de todos los capítulos del derecho privado se encuentra en el derecho constitucional. 11 Entre esas orientaciones o principios comunes, viene al caso mencionar el que así expresa Gény: "De atenernos a las conclusiones del método tradicional, toda cuestión jurídica debe resolverse mediante las soluciones positivamente consagradas por el legislador. De esta suerte se permanece forzosamente y para todo en la situación en que nos encontrábamos en el momento mismo de aparecer la ley. y cualquiera que sea la evolución posterior de las situaciones o de las ideas, falta autorización para traspasar el horizonte que el legislador descubrió en la época en que dictó la regla". 12 He allí el problema básico del derecho constitucional, problema que en esta rama del derecho se agrava con características que casi le son propias, por tratarse de un derecho mucho más mudable y tornadizo que el civil. La diferencia entre los métodos interpretativos del derecho civil y del derecho constitucional obedece, a nuestro entender, a un determinante teleológico. El derecho civil tiene por finalidad esencial realizar la justicia distributiva; cualquiera que sea la escuela a que se afilie el intérprete, desde la exegética hasta la del derecho libre, su misión no consiste sino en dar con la fórmula de acuerdo con la cual habrá de hacerse el reparto. de derechos y obligaciones entre los individuos y si se quiere entre los grupos sociales. La tarea del intérprete de la Constitución es otra; estriba en tomar el pulso a ese ser profundamente complejo que es el Estado, representación jurídica de la nación, la cual, a su vez, es un todo que vive, con un pasado que actúa en el presente, con un presente que día a día va haciendo suyo

10

KELSEN, Teoría, pág. 149.

11

Citado por Hauriou. Derecha Constitucional, pág. 12.

12

G. GÉNY, Método de interpretación y fuentes en derecho privado positivo. Madrid. 1925; pág. 61.


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el porvenir. Permeado así del medio histórico y social del país, cada Estado se proyecta también hacia la vida internacional y está condicionado por ella. De aquí que las relaciones entre particulares, una vez que son reguladas por el derecho privado, permanecen casi inalterables por tiempo indefinido; mientras que las relaciones de los poderes públicos entre sí, de los poderes públicos con los particulares, de cada Estado con los demás Estados, son esencialmente cambiantes y no toleran una dirección inmutable. El Código de Napoleón asistió impasible a los numerosos cambios de Constitución que ocurrieron durante el siglo XIX en los países que lo adoptaron; y cuando en el siglo XX ha incluido en la fórmula de la justicia distributiva la protección al económicamente débil, no ha necesitado sino introducir reformas que no socavan la estructura del edificio. De este modo se explica que los civilistas auténticos rechacen por innecesario y peligroso el método evolutivo de interpretación, que no es sino el método histórico aplicado a la actividad variable de los factores económicos, sociales, políticos, etc. Mas para el constitucionalista, este método es llave maestra en materia de interpretación. En su monografía "L'interpretazione delle norme costituzionali" (Padua, 1951), asienta Carmelo Carbone: "Para entender el contenido literal de una norma de derecho comercial, por ejemplo, se deberá hacer referencia al lenguaje, a las costumbres y a las prácticas establecidas en el ambiente comercial e industrial, en tanto que habrá de acudirse a otros factores, deducibles de la historia, del derecho comparado, de la política, de los programas de partido, etc., cuando se trata de interpretar una norma constitucional." 13 "Los principios contenidos en las Constituciones -explica el mismo autor- antes de ser legislados se afirmaron como principios políticos. Por lo que, al identificar a estos últimos, se da en el blanco del contenido de los principios constitucionales. Pero la identificación no se hace con referencia al momento de la legalización, sino al tiempo de la aplicación. El principio político legalizado ha continuado desarrollándose, adaptándose a nuevas exigencias, comprendiendo nuevas situaciones, y todo esto no puede considerarse extraño a la norma, salvo que la evolución asumida por el principio político aparezca contraria a la estructura jurídica del Estado." Añade que a fin de descubrir la lógica del lenguaje dentro de las normas constitucionales, es necesario acudir a la historia del derecho y del derecho comparado con objeto de"" poner en claro la génesis del principio político, a la política para individualizar su contenido, a la historia política y a

13

Op cit., pág. 17.


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la orientación política del país si se quiere captar la evolución y el significado actual de aquel principio, Y en un regreso a su comparación inicial con el derecho mercantil, emite estas palabras: "De cuanto precede resulta que la política, la historia política, la orientación política del país, etc., dan modo de identificar, sea en su valor originario o bien en el actual, las situaciones y relaciones políticas de las que la norma ha sido extraída y, por lo tanto, puede decirse que todo eso desempeña para las normas constitucionales la misma función a la cual se presta la práctica de los negocios para las normas comerciales, con la diferencia, empero, de que la influencia de aquellos factores es más acentuada si se tiene en cuenta lo lacónico 14 de las normas constitucionales," Sólo queda, para completar el pensamiento del autor que mencionamos, expresar que para él la noción de régimen político se deduce "del conjunto de institutos jurídicos coordinados en relación con las actuaciones de una determinada concepción política del Estado y de la sociedad". Aceptamos plenamente la dirección señalada, que es la misma adoptada en nuestro derecho constitucional desde Vallarta y Rabasa, y que nosotros hemos seguido siempre con dócil convicción, En nuestro estudio hemos de topar varias veces con desviaciones que la historia política del país ha impuesto a textos constitucionales, cuyo sentido filológico ha permanecido no obstante sin alteración, Para entonces hemos de tener presente la fisonomía particular de la interpretación en materia constitucional.

14

Op. cit., págs. 34 y 37.


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CAPITULO VI LA FORMA DE GOBIERNO (República... democracia... representación)

SUMARIO

29.-La república. 30.-La democracia. 31.-Restricci6n del sufragio; principio mayoritario. 32.-Régimen representativo. 33.-El desprestigio de la democracia.

29. Según el artículo 40 de la Constitución, nuestra forma de gobierno es la de una república representativa, democrática y federal. En el presente capítulo estudiaremos, por una parte, el concepto de república, y, por la otra, los íntimamente conexos de democracia y representación. El término "república" ha. tenido a través de los tiempos las denotaciones más disímbolas, desde la muy general que engendró en Roma su etimología ("cosa pública") hasta la particular y más concreta que le dio Maquiavelo, al oponer conceptualmente la república a la monarquía. Consideramos que en este último sentido emplea el vocablo nuestra Constitución, A partir de la independencia hasta el triunfo definitivo de la República, varias veces se sostuvo dentro de la ley (Plan de Iguala, Tratados de Córdova, Imperio de Iturbide), en el campo de la polémica (Gutiérrez de Estrada y el periódico El Tiempo) y por medio de las armas (Imperio de Maximiliano), el principio monárquico. En la posición contraria, el partido liberal hizo figurar siempre como elemento esencial de su programa la forma republicana de gobierno. La acepción que entonces se le dio a la palabra "república" es la que le corresponde cuando a la hora del triunfo ingresó en el texto constitucional, Para nuestro estudio interesa exclusivamente, por lo tanto, deslindar el concepto de república en relación con el de monarquía. Republicano es el gobierno en el que la jefatura del Estado no es vitalicia, sino de renovación periódica, para la cual se consulta la vo-


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luntad popular. El régimen republicano se opone al monárquico por cuanto en éste el jefe del Estado permanece vitaliciamente en su encargo y lo transmite, por muerte o abdicación, mediante sucesión dinástica, al miembro de la familia a quien corresponda según la ley o la costumbre. Síguese de lo expuesto que, mientras en el régimen republicano debe atenderse para la designación a la aptitud del designado, en el régimen monárquico es la circunstancia fortuita del nacimiento lo que otorga la titularidad de jefe del Estado. Es precisa y únicamente en el jefe del Estado ("presidente" en la república; "rey", "emperador", en la monarquía) donde ocurren las notas características de la república o de la monarquía. En los titulares de los demás poderes puede haber en ciertos casos origen hereditario (por ejemplo, en el Senado o Cámara Alta de algunos países) o bien duración vitalicia en el cargo (por ejemplo, entre nosotros, los ministros de la Suprema Corte), sin que por ello se menoscabe la calidad de republicano de que inviste al régimen el solo hecho de la renovación periódica, mediante consulta al pueblo, del jefe del Estado. La doble posibilidad que ofrece el sistema republicano, de seleccionar al más apto para el cargo supremo y de que en la selección intervenga la voluntad popular, es lo que vincula estrechamente a dicho sistema con la democracia, en grado tal que con frecuencia se mezclan y confunden sus conceptos en la moderna teoría del Estado. Sin embargo, la monarquía es compatible con la democracia y con el régimen constitucional, como acontece en las modernas monarquías europeas, donde los titulares efectivos del gobierno emanan de la designación popular y cuyas facultades, por otra parte, están constitucionalmente limitadas, al igual que las del monarca. De aquí que monarquía y absolutismo, conceptos afines en otro tiempo, hayan dejado de serlo desde que, a partir del siglo pasado, los reyes hubieron de aceptar, como otorgadas o como recibidas, las Cartas Constitucionales. Con todo, las monarquías van desapareciendo del escenario contemporáneo. Supervivencia histórica en los países de vieja tradición dinástica, allí mismo son desplazadas por la república, que es de mejor esencia democrática. En las nacionalidades nuevas, nacidas al abrigo de los ideales modernos, la monarquía no pasó nunca de planta exótica; así lo demostraron en América el trono del Brasil y los dos ensayos trágicos de México. El adversario importante de la república en nuestra época no es ya la monarquía, sino el régimen totalitario, cualquiera que sea la denominación o la forma que adopte o haya adoptado. Tales regímenes no pueden considerarse republicanos, porque no obstante que en ellos la jefatura del gobierno no se conserva, en principio, vitaliciamente ni se transmite por herencia, carecen de la nota propia del ré-


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gimen republicano, que consiste en la renovación periódica de aquella jefatura mediante la consulta al pueblo. 30. En cuanto a la democracia para explicarla recordemos la conocida clasificación aristotélica. Para Aristóteles el poder de mando o de gobierno puede residir en un solo individuo, en una minoría o en una mayoría; en cada uno de estos fundamentos del gobierno distinguía Aristóteles una forma pura y una forma impura. Cuando el gobierno reside en un solo individuo tenemos la forma pura de la "monarquía", si ese individuo emplea el poder de que dispone en beneficio de todos; y la forma impura de "tiranía", si ese individuo utiliza el poder en beneficio exclusivo de sí mismo o de sus favoritos. Cuando el gobierno reside en una minoría, existe la forma pura de la "aristocracia." si la minoría usa el poder en beneficio de todos, y la forma impura de la "oligarquía", si el poder sólo beneficia a la minoría que lo detenta. Por último, cuando el poder lo usufructúa la mayoría de la colectividad, resulta la forma pura de la "democracia" si ese poder favorece a todos por igual; la forma impura de la "demagogia", si se aplica tan sólo en servicio de los desposeídos. 1 Dentro de la clasificación aristotélica, debemos entender que nuestra Constitución consagra la forma pura de la democracia, cuando el artículo 40 establece el gobierno democrático, puesto que el artículo 39 dice que todo poder público dimana del pueblo y se instituye para beneficio de éste, que es precisamente lo que caracteriza a la democracia, según la clasificación que examinamos. Conforme a tales ideas, no podemos reputar democrático al régimen basado en la dictadura del proletariado, el cual realiza la forma impura de la demagogia. La democracia moderna es resultante del liberalismo político, por cuanto constituye la fórmula conciliatoria entre la libertad individual y la coacción social. Mediante la democracia dio respuesta el liberalismo político a la pregunta de Rousseau de cómo encontrar una forma de sociedad en la que cada uno, aun uniéndose a los demás, se obedezca a sí mismo y mantenga, por consiguiente, su libertad anterior. 2 Esa forma de sociedad consistió en que el poder de mando del Estado sea exclusivamente determinado por los individuos sujetos a él. De este modo el poder de mando persigue por objeto en donde

1

La Política, Lib. 3º, cap. V. En el mismo sentido Santo Tomás de Aquino. Summa Theologica, I, II, 19, 10. Kelsen dice que la teoría moderna no ha rebasado la tricotomía de la teoría política de la antigüedad. (Teoría, pág. 297.) 2

Contrato Social; Lib. 1º, Cap. 6.


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ejercitarse el mismo sujeto de donde se origina. "Políticamente libre -explica magistralmente Kelsen- es el individuo que se encuentra sujeto a un ordenamiento jurídico en cuya creación participa. Un individuo es libre si aquello que de acuerdo con el orden social debe hacer, coincide con lo que quiere hacer. La democracia significa que la voluntad representada en el orden legal del Estado es idéntica a las voluntades de los súbditos. La oposición a la democracia está constituida por la servidumbre implícita en la autocracia. En esta forma de gobierno los súbditos se encuentran excluidos de la relación del ordenamiento jurídico, por lo que en ninguna forma se garantiza la armonía entre dicho ordenamiento y la voluntad de los particulares." 3 Esta identidad entre el titular de la libertad y la "víctima" de la dominación cobra singular relieve en la formación de las Constituciones. Santo Tomás de Aquino planteó la diferencia entre dos cosas a las que debe atenderse (duo sunt attendenda): una, la participación de todos los ciudadanos en la formación de la voluntad del Estado (ut omnes aliquam partem habeant in principatum), y otra, la especie de gobierno y dominación (species regiminis vel ordenationis principatum). 4 La coincidencia de estos dos principios resuelve el contraste entre la libertad y el orden, porque hace coincidir la voluntad individual con la voluntad total del Estado. El fenómeno de "autodeterminación", que antes hemos ubicado en la entraña del acto soberano de darse un pueblo su Constitución, se proyecta de este modo en el fenómeno de "autodominación", nota característica y suprema del régimen democrático. 5

3

Teoría, pág. 298.

4

Summa; 1, 1II, 105, art. l

5

Hemos dicho en líneas precedentes que no puede reputarse democrático el régimen basado en la dictadura del proletariado. Conviene reafirmar ahora nuestra opinión frente al despliegue que en los últimos años ha alcanzado entre nosotros la propaganda del derecho constitucional soviético, insistiendo en confundir la dictadura con la democracia. Desde la revolución francesa esos dos términos no sólo son distintos sino antagónicos; ahora que la revolución rusa pretende reconciliarlos, es preciso ponerse en guardia contra el mal uso de los vocablos. En la obra "Derecho Constitucional Soviético" (ediciones en lenguas extranjeras, Moscú, 1959), sus autores, A. Denisov y M. Kirichenko, hablan de que la historia de la Constitución soviética "refleja las regularidades en el afianzamiento de la dictadura de la clase obrera, el fomento y ampliación de la democracia socialista" (pág. 14). En demostrar que esta democracia se realiza dentro de aquella dictadura, estriba el principal propósito de la obra. Veamos en qué consiste dicha democracia. En primer lugar quedan excluidos de ella todos los que no estén de acuerdo con la dictadura del proletariado, para lo cual se priva a los disconformes de toda clase de derechos políticos. Dicen los autores citados: “Al instaurarse el Poder soviético, ninguna de las instituciones limitó los derechos democráticos de los ciudadanos, de lo cual se aprovecharon con fines contrarrevolucionarios los burgueses y terratenientes, que hicieron uso de la libertad de la palabra, de imprenta, de reunión y de otros derechos políticos conquistados por la Revolución de Octubre. Los enemigos de las masas trabajadoras calumniaban en sus discursos y periódicos la Revolución de Octubre y difamaban el Poder soviético. Los explotadores y traidores a la patria se valían del derecho a agruparse en organizaciones sociales para crear organizaciones contrarrevolucionarias. La burguesía y los terratenientes se aprovecharon también de los derechos electores con fines antisoviéticos. Se infiltraban fraudulentamente en los órganos del Estado soviético e intentaban socavarlos y descomponerlos desde dentro. Teniendo en cuenta estas maquinaciones criminales de los enemigos del pueblo trabajador, el Poder soviético los privó de los derechos políticos.” (Página 310.)


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31. Sin embargo, la identificación perfecta y total entre el sujeto y el objeto del poder del Estado, nunca se da en la práctica. Si por una parte todos sin excepción (mayores y menores, varones y mujeres, nacionales y extranjeros, etc.) están sometidos a la voluntad y al poder del Estado, por la otra no son todos sin excepción los que participan en la confección de esa voluntad y de ese poder, sino tan sólo aquellos que gozan de capacidad cívica y que de hecho constituyen una minoría dentro de la población total sometida al poder del Estado; tal es el problema de la restricción del sufragio, que examinaremos en primer término.

Son ciudadanos soviéticos, por lo tanto, aquellos que no están privados de los derechos políticos, es decir, los que están dentro de la dictadura del proletariado. Por eso cuando en la Constitución de la U.R.S.S. el capítulo X (art. 118 a 133) regula los "derechos y deberes fundamentales de los ciudadanos", excluye de los mismos a aquellas personas que no son ciudadanos, ya sean rusos o extranjeros. Todo esto difiere radicalmente de los conceptos a que ha correspondido siempre el vocablo "democracia". Es cierto que la revolución democrática fue encabezada por los burgueses, pero ni en su programa ni en su victoria la burguesía proclamó nunca su propia dictadura. y por lo que hace a los derechos fundamentales, la democracia los reconoció generosamente aun a sus enemigos, porque eran derechos de la persona, distintos de los derechos del ciudadano. Pero la llamada democracia socialista no sólo excomulga y lanza de su seno a los heterodoxos, sino que también pone bajo la dictadura del proletariado a la clase campesina, que nada tiene que ver con los proscritos burgueses, terratenientes, etc. Aunque el escudo de la U.R.S.S. lo forman la hoz y el martillo (art. 143 de la Constitución), como símbolo de la unión de las clases campesina y proletaria, sin embargo la dicta dura la ejerce ésta sobre aquélla. Así se asienta en la obra que mencionamos, publicada en español con fines evidentemente proselitarios: "La Ley Fundamental de la U.R.S.S. parte del hecho de la liquidación del capitalismo y de la victoria del régimen socialista en el país, se basa en los cimientos del socialismo y consolida los principios de éste. Refleja el hecho de que la sociedad soviética se ha liberado de las clases antagónicas y está formada en la actualidad por dos clases amigas (obreros y campesinos), de que todo el Poder pertenece a los trabajadores de la ciudad y del campo y de que la dirección estatal de la sociedad (la dictadura) corre a cargo de la clase obrera, como la clase de vanguardia de la sociedad. Consolida el régimen social que responde a los intereses de los trabajadores. En esto consiste su esencia socialista y su carácter democrático." (Págs. 86 y 87.) No hemos pretendido formular en las líneas que preceden una crítica de las instituciones constitucionales de la U.R.S.S., lo que rebasaría el objeto de la presente obra, sino solamente denunciar la táctica confusionista de que viejos vocablos, a los que dio un contenido determinado el constitucionalismo llamado despectivamente burgués. se sigan empleando para enmascarar ahora instituciones que los repudian. Más franca y leal aparece la actitud de los ideólogos nazifascistas, al atacar abiertamente el constitucionalismo tradicional y borrar del léxico oficial las expresiones proscritas de democracia, libertad. parlamentarismo, división de poderes, derechos intangibles de la persona; todas aquellas que no se avienen con formas de dictadura, cuales- quiera que ellas sean.


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Pero aun dentro de esa minoría cívicamente activa no es posible siempre -casi nunca es posible- obtener la adecuación íntegra entre el "querer hacer" de cada uno y el "deber hacer" de todos, pues para que así sucediera se necesitaría la unanimidad de voluntades individuales. A falta de unanimidad, la democracia admite como expresión de la voluntad general la voluntad de la mayoría, problema que tocaremos en segundo lugar. a) El sufragio es la expresión de la voluntad individual en el ejercicio de los derechos políticos; la suma de votos revela, unánime o mayoritariamente, la voluntad general. El derecho político, expresado mediante el sufragio, es derecho activo. Entre los derechos activos y los pasivos existen, según Rabasa, las siguientes diferencias: a) Los activos (ejemplo, el derecho de asociación) requieren en el sujeto capacidad funcional, que es imposible sin la noticia del acto y la conciencia de la función; los pasivos (ejemplo, la herencia) sólo exigen capacidad receptiva, sin necesidad del conocimiento del hecho ni el entendimiento del derecho; b) Los activos sólo constituyen un goce cuando se ejercitan, mientras que los pasivos son de goce continuo; c) Ambos son personales, pero por distinto concepto; los primeros, por cuanto la persona sólo puede disfrutarlos por propia actividad; los segundos, por excluir del goce a los demás. De las diferencias apuntadas se deduce que los derechos activos sólo deben reconocerse a quien puede ejercitarlos, en tanto que los pasivos deben ser reconocidos a todos. "En los derechos activos no hay más goce que su ejercicio. Conceder el ejercicio de un derecho a los incapacitados materialmente para disfrutarlo es, además de absurdo, atentatorio contra los capacitados. No puede permitirse a los ciegos que formen parte del jurado calificador en un certamen de pinturas, sin lesionar el derecho de los artistas y de los capacitados para juzgar del arte. Lo que la igualdad exige es que a nadie se excluya entre los capaces, que a nadie se estorbe la adquisición de la capacidad; más aún: que se provea a los atrasados de los medios para adquirir la capacidad que les falta; pero mientras no la tengan, la igualdad exige, con el mismo o mayor imperio, que no se imponga la uniformidad que la suplanta y que la destruye." 6 De aquí que el sufragio universal -desiderátum democrático- nunca pueda ser efectiva y literalmente universal. Pero no obstante las limitaciones en el otorgamiento del sufragio, el principio democrático queda a salvo si aquellas limitaciones no afectan la igualdad política, que consiste en la identidad sustancial entre gobernantes y

6

EMILIO RABASA: El juicio constitucional; México, 1919; págs. 21 a 23.


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gobernados. La diferencia de hecho entre los que mandan y los que obedecen no se funda en cualidades esenciales de los primeros, que sean inaccesibles para los segundos, sino en la voluntad de éstos, que de tal modo se gobiernan a sí mismos. Dentro de la homogeneidad del pueblo, nadie detenta títulos que no estén al alcance, en principio, de cualquier individuo. La diferencia entre unos y otros, enseña Schmitt, se logra a través del pueblo, no frente al pueblo. La institución de la nobleza como de tentadora de los derechos cívicos se considera antidemocrática, porque la prerrogativa la tenía frente a los ciudadanos, no a través de ellos. Tan contrario a la democracia es reconocer capacidad cívica a quienes no la tienen, como privar de ella a los que la merecen. Sólo los nobles son ciudadanos, es fórmula tan opuesta a la igualdad democrática como la otra: sólo los nobles no son ciudadanos. La selección para el reconocimiento del derecho de sufragio tiene que hacerse conforme a bases generales, que suelen ser en las diferentes legislaciones la nacionalidad, la edad, el sexo, la instrucción, el estado de independencia doméstica, la propiedad, etc. Todas ellas son indicios de aptitud, aunque no indudables, pues no siempre los clasificados son los dotados. Según nuestra Constitución (art. 35, frac. I y 11), es prerrogativa del ciudadano votar en las elecciones populares y poder ser votado para todos los cargos de elección popular. De este modo la exclusividad que deriva del concepto de prerrogativa, sustrae del total de la población a los ciudadanos en su carácter de titulares únicos del derecho de voto, en el doble aspecto de derecho a designar y a ser designado. Son a su vez ciudadanos, conforme al artículo 34, los varones y las mujeres que, teniendo la calidad de mexicanos, reúnan, además, los siguientes requisitos: I) Haber cumplido dieciocho años, siendo casados, o veintiuno, si no lo son, y II) Tener un modo honesto de vivir. 7

7

La fracción I del artículo 34 fue reformada por decreto de 18 de diciembre de 1969, publicado en el Diario Oficial de 22 del mismo mes y en vigor desde la fecha de su publicación. La disposición, que se refiere a uno de los requisitos para ser ciudadano, se concretó en los siguientes términos: "Haber cumplido 18 años", con lo que quedó suprimida la segunda parte, que decía así: "siendo casados, o 21 si no lo son". Como se ve, hasta antes de la reforma había dos bases en cuanto a la edad necesaria para adquirir la ciudadanía. La primera combinaba la edad (mayor de 18 años) con el matrimonio, mientras que la segunda tomaba en cuenta únicamente la edad (mayor de 21 años). Al fijar por lo que hace a la edad el dato escueto de la mayoría de 18 años, la reforma de 69 reconoció que el mexicano adquiere con esa mayoría la madurez cívica, independientemente del matrimonio y sin necesidad de esperar los 21 años de edad. Antes de apuntar en la presente nota la filiación del precepto reformado, conviene tener presente una distinción que ha sido observada por nuestra tradición constitucional. Desde el punto de vista de la edad, los derechos que otorga la ciudadanía son plenos en cuanto a votar en las elecciones populares, pero están restringidos, en los términos que fija la ley, respecto a "poder ser votado para todos los cargos de elección popular y nombrado para cualquier otro empleo o comisión, teniendo las calidades que establezca la ley", (Así lo dice la fracción 11 del artículo 35 de la Constitución actual, repitiendo el mismo numeral de la de 57, con lo


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Examinemos los requisitos que para tener acceso al sufragio (derecho incorporado entre nosotros a la ciudadanía) exige nuestra Constitución. El primero es la nacionalidad mexicana, que obviamente se exige para evitar que ni siquiera en mínima parte puedan los extranjeros intervenir en los destinos nacionales. La edad que se fija es indicio biológico de que el individuo ha llegado al pleno desarrollo de sus facultades; es éste el único requisito constitucional que se refiere di-

que se reiteró la inexplicable supresión de la siguiente frase subrayada ,que fue aprobada por la Asamblea Constituyente de entonces, a propuesta de la Comisión, en la sesión de l. de septiembre de 1856, según puede leerse en el tomo 11, pág., 268 de la obra de Zarco, edición de 1857: "y nombrado para cualquier otro empleo o comisión que exija la condición de ciudadano, teniendo las calidades que la ley establece"; una omisión más en que incurrió el texto oficial, que debemos agregar a las varias que señalan Vallarta y Rabasa.) La diferencia entre la ciudadanía activa (derecho a votar) y la ciudadanía pasiva (derecho a ser votado), en lo que mira al requisito de la edad mínima, es diferencia consagrada por todo el Derecho Constitucional, pues notoriamente no se requiere la misma aptitud para elegir que para ser electo, para ser votante en las urnas que para ser diputado, senador o presidente de la República. Aunque seguramente nadie pensó en borrar esa diferencia cuando se modificó la base de la edad mínima para la ciudadanía, conviene recordarla, con objeto de que se entienda que lo que en seguida se dirá se refiere exclusivamente a la edad como calidad de los electores. Este requisito ha variado sensiblemente en nuestras Constituciones. La federalista de 24 dejaba su fijación a las legislaturas de los Estados, La centralista de 36 no determinaba la edad, sino que se reducía a asentar que los derechos del ciudadano se sus' penderían durante la minoridad. El Acta de Reformas de 47 señalaba la edad de 20 años y el Estatuto Orgánico de Comonfort la de 18, sin exigir ninguno de los dos documentos el requisito de ser casado el individuo. Y así llegamos a la Constitución de 57, que literalmente copiada .en este punto por la de 17 en vigor hasta la reforma de 1969, señalaba como primer requisito para ser ciudadano de la República "haber cumplido dieciocho años, siendo casados, o veintiuno, si no lo son". ¿Cuál es el precedente en nuestra tradición constitucional del transcrito precepto, que no hemos visto consignado en ninguna de las Constituciones antes mencionadas? Su origen es curioso: las más liberales de las Constituciones mexicanas, como son las de 57 y la actual, han tomado ese requisito de una de las Constituciones más conservadoras de nuestra historia, como es la de 1843, conocida con el nombre de Bases Orgánicas, cuyo artículo 18 en su primera parte decía: "Son ciudadanos los mexicanos que hayan cumplido diez y ocho años, siendo casados, y veintiuno si no lo han sido." lnspiróse a su vez la disposición de las Bases Orgánicas en la emancipación mediante el matrimonio del mayor de 18 años y menor de 21, figura del derecho civil que poco tiene que ver con los derechos políticos. Como se ve, el requisito que se ha modificado carecía de prosapia liberal. Su re- forma, que borra de nuestra Carta un vestigio de origen conservador, vuelve al texto del Estatuto Orgánico de Comonfort, instrumento constitucional que si careció de vigencia práctica por las vicisitudes de la época, se adelantaba en varios aspectos sociales a los criterios de entonces.


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rectamente a la aptitud cívica. En qué consiste el modo honesto de vivir no lo dice la Constitución, pero el Código Penal, al establecer en su artículo 46 que la pena de prisión produce la suspensión de los derechos políticos y la Ley Electoral Federal al adoptar una base semejante para excluir del voto (artículo 62, fracciones IV a VII), parecen identificar la responsabilidad penal con la ausencia de un modo honesto de vivir; era más congruente sin duda la anterior Ley Electoral (de 1946), cuando instituía impedimentos para ser elector que notoriamente se referían al modo honesto de vivir (artículo 43, fracciones IX a XIII); este requisito constitucional atañe más bien a la indignidad que a la ineptitud cívica. La reforma al artículo 34, publicada en 17 de octubre de 1953, al otorgar el derecho de voto a las mujeres puso fin a una situación en que la interpretación histórica y política había prevalecido sobre la interpretación literal y lógica. El texto anterior a la reforma (idéntico al de la Constitución de 57) era aplicable ideológica y gramaticalmente tanto a los hombres como a las mujeres, porque ninguno de los requisitos que el precepto consignaba para la ciudadanía (nacionalidad, edad, etc.) , era incompatible con el sexo y porque el solo empleo del masculino (son ciudadanos... todos... los mexicanos...) no era sino la aplicación de la regla de que cuando el nombre o el adjetivo comprenden seres de distinto género prevalece el masculino sobre el femenino, tal como acontece en otro texto cuya interpretación gramatical no ha suscitado duda, como es el artículo 30, que al definir quiénes son "mexicanos" incluye evidentemente a las "mexicanas". No obstante, bajo la vigencia de la Constitución anterior y conforme a las ideas de la época, a nadie se le podía ocurrir que fuera necesario negar expresamente el sufragio a las mujeres para que quedaran excluidas; su exclusión, por encima de todo derecho escrito, anclaba en una conciencia tradicional, que de tan arraigada se hizo inconsciencia e ignorancia del sufragio femenino. Los dos únicos comentaristas que aludieron al tema hicieron decir a la Constitución lo que no decía. 8 Por lo demás, en Francia se presentó una situación notablemente semejante a la nuestra. En numerosas ocasiones las feministas francesas reclamaron el derecho de sufragio en igualdad con los hombres, fundándose en los términos literales de la ley de 2 de febrero de 1852:

8

Mariano Coronado expresó que la Constitución "excluía a algunos, como a los menores y a las mujeres, por no creerlos capaces para esas funciones", lo que no era exacto respecto a la mujeres; su exclusión no provenía del texto constitucional, sino de la costumbre (Derecho Constitucional Mexicano; México, 1906; pág. 111). De parecido modo Eduardo Ruiz (Derecho Constitucional; México, 1902; pág. 158).


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"Son electores todos los franceses..." Sostenían que aquí, como en varios textos de la legislación civil y de la fiscal, el término "franceses" se aplicaba tanto a los hombres como a las mujeres, tesis exactamente igual a la que se derivaba de nuestros textos constitucionales. Con apoyo en ella, varias mujeres obtuvieron en 1914 su inscripción en las listas electorales, pero la Corte de Casación rechazó la pretensión, porque consideró que el derecho público francés había entendido siempre que la calidad de ciudadano y el goce de los derechos políticos estaban reservados a los varones. Esta resolución se pronunció el 6 de abril de 1914, es decir, en vísperas de la guerra, y con ella se cerró una etapa milenaria de hostilidad a la intervención de la mujer en la cosa pública. Al igualar las dos grandes guerras en el común sacrificio a hombres y mujeres, cumplieron la justicia de identificar a los dos sexos también en los derechos cívicos. Uno a uno los países han ido reconociendo el derecho de sufragio de la mujer; México lo hizo parcialmente por medio de la reforma constitucional de 1947 al admitir el voto femenino para las elecciones municipales, y totalmente por la reforma constitucional que al principio mencionamos. Tal es la situación que actualmente prevalece en nuestro derecho constitucional en punto a restricciones al sufragio, las cuales deben considerarse como las mínimas que consagran todas las legislaciones. De esta suerte la Constitución no ha acogido la medida de restringir el sufragio en favor de quienes tengan noticia del acto y conciencia de la función, según la expresión de Rabasa, cualidades que pueden descubrirse por lo menos a través del hecho de que el elector sepa, leer y escribir. Así quedaría segregada de la función electoral la gran mayoría de los analfabetos, entre los cuales los casos de individuos capacitados para la función electoral son aislados y excepcionales; y quedaría encomendada la dirección de los negocios públicos a la porción instruida, casi toda capacitada para la vida cívica. Esta situación duraría mientras la acción lenta del tiempo, estimulada por medios eficaces, trabaja la unidad de la cultura y con ella la unidad nacional. En el Constituyente de 57 Ponciano Arriaga, autor del proyecto que proponía la condición de saber leer y escribir para poder votar (a partir de 1860), retiró su proyecto ante el primer argumento que se esgrimió en su contra. Se dijo que si las clases populares eran analfabetas, la culpa estaba en los gobiernos 9. Argumento débil, al que hubiera podido responder Arriaga que la medida se adoptaba en defensa del orden público y no por vía de castigo. "Cuando la sociedad ha descuidado llenar dos obligaciones solemnes -- ha dicho Stuart

9

ZARCO; t. II, pág. 267.


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Mill, la más importante de las dos debe ser atendida primero: la enseñanza universal debe preceder al sufragio universal." En el Constituyente de Querétaro se consideró impolítico restringir el derecho de sufragio, porque eran precisamente las clases carentes de cultura las que habían hecho la revolución, de la cual emanaba el Constituyente. Sin embargo, se levantó aislada e inútil la voz de un representante, que denunció el voto ilimitado como un peligro serio por conducir al fraude electoral y el fraude electoral al uso de la fuerza. 10 La discriminación en la función electoral debe tener por base exclusivamente el punto de vista de la aptitud cívica. De allí que carezca de justificación democrática, así la pueda tener histórica, la privación del voto a los ministros de los cultos que consignan el artículo 130 y sus correlativos; en cambio, no es antidemocrático reducir la representación o voto pasivo de los mismos, como lo hace la nuestra entre otras muchas Constituciones, por las razones que se expresan al estudiar los requisitos para ser diputado o senador. b) La voluntad de la mayoría se considera dentro de la democracia como expresión de la voluntad general. La democracia da oportunidad a todos para que emitan su opinión, pero es la opinión de la mayoría la que prevalece en la decisión: ¿Cómo justificar democráticamente el principio mayoritario? En su monografía "Esencia y valor de la democracia" responde Kelsen a la anterior pregunta en los siguientes términos: "Sería imposible justificar el principio de la mayoría diciendo que más votos tienen más peso que menor cantidad de ellos. De la presunción puramente negativa de que uno no vale más que otro, no puede deducirse positivamente que deba prevalecer la opinión de la mayoría. "La sola idea de que, si no todos, sean libres el mayor número posible de hombres, es decir, que el menor número posible de ellos tenga una voluntad opuesta a la voluntad general del orden social, conduce, de un modo lógico, al principio de la mayoría." 11 Como se advierte, el autor citado trata de justificar el principio mayoritario por el sacrificio de los menos en aras de la libertad de los más, de donde sale mal parado el principio de la autodominación, el cual se convierte lisa y llanamente en dominación sobre los minoritarios, contra su voluntad expresa. A nuestro entender, la democracia se justifica y se practica íntegramente en cuanto proporciona oportunidad igual a todos para externar libremente su voluntad. Dar satisfacción igual a cada uno cuando el satisfactor tiene que ser único y cada quien lo quiere distinto, es lo que no puede hacer la democracia ni ningún sistema. El compromiso previo, implícito en todo evento democrático, de que los disidentes habrán de someterse al criterio de los más, siempre y cuando aquéllos y éstos sean escuchados

10

Diario de Debates; t. 11. pág. 710

11

Op. cit.; Barcelona. 1936; pág. 23.


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por igual, es lo que a nuestro juicio deja a salvo el principio de la autodominación; la dominación de la mayoría, aceptada de antema- no a condición de ser discutida con libertad, es cabalmente una autodominación. Por lo demás, hay dos razones de orden práctico por las que debe prevalecer como decisión la voluntad de la mayoría. En primer lugar, es la mayoría la que generalmente tiene la fuerza, y ya sabemos que la autoridad sin la fuerza es una facultad abstracta; por lo tanto, la decisión debe corresponder a quien pueda imponerla. En segundo lugar, es la mayoría el único intérprete posible (aunque no infalible) de lo que es conveniente y justo para la colectividad; cuando se discute lo adecuado y justo de una medida que se va a aplicar a todos, es natural que la opinión de la mayoría de los afectados sea la que se tome en cuenta. 32. La democracia es, pues, el gobierno de todos para beneficio de todos. Pero si todos deben recibir por igual los efectos beneficiosos del gobierno, no es posible, como dijimos en otra ocasión, que en las grandes colectividades modernas participen todos en las funciones del gobierno. De aquí que el pueblo designe como representantes suyos, a los que han de gobernarlo; la participación por igual en la designación de los representantes, y no el gobierno directo del pueblo, es lo que caracteriza a nuestra democracia, cuando el artículo 40 establece como forma de gobierno el régimen representativo. El gobierno directo del pueblo ha desaparecido en la actualidad, excepto en algunos cantones suizos, donde los ciudadanos se reúnen en grandes asambleas para hacer por sí mismos las leyes. En algunos países existe, como forma atenuada del gobierno directo, el referéndum, que consiste en la ratificación o desaprobación de las leyes por el pueblo. El plebiscito implica la alteración, en el sentido del cesarismo, del método precedente; allí la voluntad popular no es activa, sino pasiva, al delegar en un hombre la expedición de la ley fundamental, generalmente después de un golpe de Estado; se ha dicho, por eso, que es una firma en blanco que coloca la nación para que la utilice el caudillo. Importa asentar que nuestra Constitución en ningún caso autoriza el plebiscito ni el referéndum, sino que consagra el régimen representativo en toda su pureza. 12 En el régimen representativo, la designación de mandatarios puede hacerse directa e inmediatamente por el pueblo: hay entonces la elección directa (que no debe confundirse con el gobierno directo).

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Como excepción a lo asentado en el párrafo final a que la presente nota se refiere, procede registrar que con posterioridad fueron incorporadas a la Constitución. por primera vez, ciertas formas de gobierno directo, como son las consignadas en la adición de la ahora base 2' a la fracción VI del art. 73, que figuró entre las numerosas reformas Publicadas en el Diario Oficial de la Federación de 6 de diciembre de 1977 Y que dice así: "Los ordenamientos legales y 106 reglamentos que m la ley de la materia se determinen, serán sometidos al referéndum y podrán ser objeto de iniciativa popular, conforme al procedimiento que la misma señale.” La reforma de que se trata, referente al Gobierno del Distrito Federal, ha permanecido hasta ahora en el olvido, a manera de repudio de los gobernantes, por una parte. que no toleran la intervención directa del pueblo en sus actos de gobierno y. por la otra, debido al desconocimiento total en nuestro medio de estas formas de gobierno.


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Pero puede suceder que el pueblo elector (integrado por los que se llaman electores primarios) no designe directamente a sus gobernantes, sino que lo haga por conducto de intermediarios; en ese caso la elección es indirecta y tiene tantos grados cuantas son las series de electores secundarios, terciarios, etc., que median entre los electores primarios y los gobernantes. Nuestra Constitución consagra la elección directa para la designación de los miembros del Congreso y del Presidente de la República; pero hay un caso en que la designación de éste es indirecta en primer grado, y es cuando faltando el titular del ejecutivo, en las varias hipótesis que prevén los artículos 84 y 85, el Congreso debe nombrar al que lo reemplace; en ese caso no son los electores primarios, esto es, los ciudadanos con derecho de voto los que hacen la designación, sino los diputados y senadores, en funciones de electores secundarios. 33. El siglo XIX consagró la apoteosis de la democracia, pero desde la primera posguerra se ha producido un movimiento adverso a las ideas democráticas. Débase en buena parte a la ineficacia del libre juego de las fuerzas políticas y económicas para hacer frente a la grave situación que prevaleció a raíz de las dos guerras mundiales, pero también se debe sin duda al abuso de la libertad. En lo político la democracia permitió la libre intervención de las minorías en la discusión, para lo cual las hizo participar en los parlamentos; pero la decisión debe corresponder a la mayoría, según el principio mismo de la democracia, de donde nace el peligro de que la mayoría desdeñe sistemáticamente la opinión de las minorías o de que éstas obstruccionen la decisión mayoritaria, mediante coaliciones transitorias; la representación proporcional no hace sino atenuar el peligro. Por otra parte, el procedimiento electoral se presta a mistificaciones de la voluntad popular. Los electores primarios no sólo votan por sí mismos, sino que lo hacen también por todos los que no votan, ya sea porque carezcan de capacidad cívica o simplemente porque se abstengan de votar; en la mayor parte de los países, los electores primarios constituyen una minoría en relación con la población total, por lo que desde la primera etapa de la votación los intereses generales quedan a merced de una minoría, y, si hay electores secundarios, el fenómeno se acentúa. Los funcionarios designados de ese modo son de hecho emanación de 'una minoría, aun suponiendo absoluta pureza en el procedimiento electoral. De allí que a menudo


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la representación legal no coincida con la representación real, lo que se traduce en un desacuerdo entre el gobernante y la opinión pública, el (cual no tiene otro correctivo en los países de alta cultura democrática que la apelación directa al pueblo, mediante el plebiscito, el referéndum o la disolución del Parlamento. Pero cuando la mayoría real y efectiva, prevalida de su fuerza, abusa de las minorías, o cuando los gobernantes, con el pretexto de interpretar .la voluntad mayoritaria, defraudan sistemáticamente el sentir popular, la democracia es un fracaso. Y es que ese sistema presupone en los gobernantes y en los gobernados, en todos los que de algún modo intervienen en las funciones públicas, un respeto sumo por la opinión ajena y una buena fe difícil de guardar. En México el problema de la democracia entraña deficiencias tan radicales, que en verdad el sistema no existe. A partir de la independencia, el pivote político del país se hizo consistir en el sufragio universal, cuya existencia quedaba desmentida por la profunda desigualdad cultural y económica entre una minoría medianamente preparada y una gran mayoría destituida del conocimiento cívico más elemental. Era fácil y a veces necesario que los gobernantes suplantaran una voluntad popular que no existía; pero también era fácil que en nombre de esa voluntad ficticia, que como un mito sagrado erigía la Constitución, los defraudados pretendientes al Poder fraguaran rebeliones. Ni el gobernante ni quien trataba de reemplazarlo podían lograr sus títulos de una genuina decisión popular; había, pues, que emplear el ardid o la fuerza, y así nuestra historia fue dando tumbos entre cuartelazos triunfantes y represiones sangrientas. Como fuente originaria y condición indispensable de una existencia política ordenada, se pedía el ejercicio veraz de la voluntad popular. El Partido Científico, por voz de Justo Sierra y -según hemos visto- Emilio Rabasa, propusieron la restricción del sufragio, entregando el destino nacional exclusivamente a quienes revelaran conocimiento bastante de la función encomendada. Mas es lo cierto que la minoría cívicamente preparada nunca cumplió con la obligación, implícita en la tesis, de estimular en favor del mayor número la adquisición de la capacidad cívica. La revolución social que se ilícito en 1914 ha trastornado todos los planes de gabinete. Por entre las grietas de una estructura electoral en desuso, que todavía postula la aritmética de los votos individuales, ha aflorado en la vida política del país el sufragio de las masas organizadas. El influjo creciente del factor colectivo, que tiende a suplantar al factor individual (elemento característico del constitucionalismo), ha introducido entre nosotros formas avanzadas de democracia social, que no se avienen con la organización electoral individualista ideada por la Constitución.


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CAPITULO VII LA FORMA DE GOBIERNO (El sistema federal)

SUMARIO 34.-El federalismo en Norteamérica; antecedentes coloniales. 35.-La adopción del sistema en la Convención de Filadelfia. 36.-El federalismo en México. 37.-La distribución de competencias entre la federación y los Estados; sistema del artículo 124. 38.-Las facultades expresas (explícitas e implícitas). 39.-Las facultades concurrentes en el sentido norteamericano y argentino; su valides en nuestra Constitución. Las facultades coincidentes. 40.-0tras facultades que constituyen excepción al principio del artículo 124. 41.-El gobierno federal como representante de la Nación.

34. Además de las características de nuestra forma de gobierno que acabamos de examinar, la Constitución le asigna la de que sea federal. Característica es ésta de suma importancia en nuestro régimen, pues por ella tienen jurisdicción distinta, y casi siempre excluyente, los órganos centrales por una parte y los Estados-miembros por la otra. La distribución de facultades entre los dos órdenes (llamado el uno "federal" por antonomasia y el otro "regional" o "local"), es en sí misma de trascendencia para la vida del país, pues esa distribución debe resolver el problema de la conveniencia de que cada una de las facultades ingrese a una u otra de las jurisdicciones. Una vez hecho el reparto. de competencias por la ley suprema, todavía se presentan numerosos casos en que toca al intérprete decidir a cuál jurisdicción corresponde un acto concreto de autoridad. De aquí que, además de ser punto clave en nuestra organización política, el sistema federal trascienda y se derrame por todos los ámbitos jurídicos del país y su conocimiento interese, casi por igual, a todos los juristas mexicanos. Hemos de abordar el estudio del sistema federal mexicano. Mas para realizar nuestro propósito, aunque limitado y concreto, tendremos que acudir ahora como nunca a fuentes históricas y de derecho


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comparado, porque el federalismo es ante todo un fenómeno histórico, cuyas notas esenciales son extraídas por la doctrina de las peculiares y variadas realizaciones del sistema. "La idea moderna del sistema federal ha sido determinada por los Estados Unidos de América"; en esta frase de un profesor de Oxford 1 se resume la actitud general de cuantos, al estudiar el sistema en el derecho comparado, le otorgan a la realización norteamericana la calidad de tipo y modelo. Cronológicamente, ella precedió a las demás; ideológicamente, ganó y conserva la primacía por la pureza de las líneas y por el vigor de su vida. El federalismo de los demás países que han adoptado el sistema, se mide por su aproximación o alejamiento del modelo norteamericano. Lo dicho tiene especial significación para nosotros, que al imitar deliberadamente aquel sistema, le imprimimos nuestros propios rumbos. En el cotejo de realizaciones hablemos, pues, en primer término de la norteamericana. Desde sus orígenes las trece colonias inglesas que se establecieron en el litoral del Atlántico gozaron de suficiente libertad para manejarse cada una por separado de las demás, de acuerdo con sus inclinaciones o según la circunstancias. De este modo las colonias, independientes entre sí, estaban subordinadas al soberano inglés; pero esta subordinación no excluyó la participación de los colonos en el gobierno propio, pues a partir de 1619, en que la Compañía de Londres autorizó a los colonos de Virginia para hacerse representar en el gobierno, las cartas de concesión estipularon explícitamente que la legislación se dictaría con el consentimiento de los hombres libres. El federalismo nació y se desarrolló hasta la consumación de la independencia por virtud del juego de estas dos fuerzas aparentemente desarticuladas, como eran la independencia entre sí de las colonias y su dependencia de la corona inglesa. Para debilitar esta última fue necesario debilitar aquélla. En otros términos: las colonias se vieron en el caso de unirse y de fortalecer su unión a fin de presentar un frente común y vigoroso en su lucha contra Inglaterra. En el proceso hacia el debilitamiento de la subordinación a la metrópoli, las colonias utilizaron el viejo instrumento que había servido para fabricar el constitucionalismo inglés, consistente en hacerse representar en la recaudación y en la aplicación de los fondos públicos, táctica que por sí sola era suficiente para conducir a la autonomía, ya que del erario depende el gobierno. En el proceso de unificarse entre sí, las colonias salvaron varias etapas sucesivas, que a continuación se mencionarán. Más adviértase desde ahora que en la relación de los acontecimientos hemos de hallar mezclados y a veces en contradicción ambos procesos,

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K. C. WHEARE, Federal Government; Oxford University Press; 1947; pág. 1.


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porque la unificación de las colonias no era una finalidad en sí, sino un medio de desunirse de Inglaterra; de allí que con frecuencia prevaleciera el regionalismo, que era lo auténtico y permanente, sobre la unificación, que parecía ser lo artificioso y transitorio. 2 Mucho antes de que se iniciara la Guerra de Independencia (1775-1783), se reunió en Albany, en el año de 1754, un congreso de representantes de las asambleas de siete colonias. Allí se presentó y adoptó el llamado Plan de Unión de Albany, de que fue autor Benjamín Franklin, primero y original programa de gobierno federal y punto de partida de todas las elaboraciones posteriores. Se confiaban los asuntos de interés común a un organismo central, integrado por un presidente que designaría la Corona y un Gran Consejo elegido cada tres años por las asambleas coloniales; los asuntos de carácter local corresponderían a las colonias. Sin embargo, este plan que acogió el congreso de Albany no fue aceptado por las asambleas coloniales, porque consideraron que no debían ceder en ninguna forma la facultad de fijar impuestos y tarifas, que el plan otorgaba al órgano central. De tal modo se manifestó extremoso el regionalismo, en el primer intento de coordinación federal. Varias leyes que expidió el Parlamento inglés a partir de 64 (Ley de Ingresos, Ley del Timbre, Leyes de Townsend), gravando con impuestos el comercio colonial, provocaron oposición y reaviva- ron el argumento de los impuestos sin representación. El problema se planteó en términos estrictamente constitucionales. Las colonias no se consideraban representadas en el Parlamento inglés, que establecía los impuestos, porque ellas no elegían miembros de la Cámara de los Comunes. Por lo tanto, los colonos rechazaban en su calidad de ingle-

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Consideramos las diferencias ron Inglaterra como el punto de partida y el principal motivo del federalismo norteamericano. No desconocemos, sin embargo, que con anterioridad existieron otros factores que, aunque muy débilmente, influyeron en la unificación de las colonias. Se ha dicho al respecto lo siguiente: La idea de unión entre las diversas colonias inglesas de América, tan diferentes las unas de las otras y tan indiferentes las unas con las otras, parece haberse impuesto bajo la presión de cuatro factores sucesivos: las necesidades de la defensa contra los indios y la rivalidad comercial holandesa desde luego, después de la rivalidad francesa, y, en fin, la rebelión común contra las medidas tomadas por el gobierno de Londres" (André et Susanne Tunc: Le systéme constitutionnelle des Etats-Unis d'Amerique. Histoire constitutionnelle; París, 1954; página 45). De esos cuatro factores, tomamos en consideración solamente el último por haber sido el único que produjo resultados concretos en la formación del federalismo. La convención de Albany de 1754 cierra el periodo de las anteriores tentativas de unificación frente al peligro de los indios, de los holandeses y de los franceses (Artículo de una Confederación de las Colonias Unidas de Nueva Inglaterra, 1643; primera convención de Albany, 1684; proyecto de William Penn, 1697), Y al mismo tiempo abre el segundo periodo, en el que la lucha con Inglaterra propicia la aparición del federalismo como frente común en las colonias.


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ses (tal como lo habían hecho los ingleses desde la Carta Magna) los impuestos en cuya fijación no habían participado. Por iniciativa de la Cámara de Massachusetts, en octubre de 65 se reunió en Nueva York el primer congreso intercolonial de tendencias revolucionarias, que censuró la Ley del Timbre. Allí brotó una apelación al nacionalismo como medio de mantenerse firmes en la defensa de los derechos comunes, cuando el representante de Carolina del Sur dijo: "Debemos mantenernos firmes en el vasto campo de los derechos naturales. Aquí no debe haber ni ciudadanos de Nueva Inglaterra ni de Nueva York, sino que todos nosotros somos americanos." Cuando Inglaterra pretendió castigar a Massachusetts, las demás colonias hicieron causa común con ésta y, a instancias de Virginia, se reunieron en Filadelfia, el 5 de septiembre de 74, los delegados de doce colonias para formar el Congreso Continental. Ya para entonces había madurado la idea que estaba llamada a ser el fundamento del constitucionalismo de Norteamérica y de todos los pueblos que, como el nuestro, lo imitaron. Las arbitrariedades que las colonias atribuían al Parlamento inglés y que escapaban a todo control constitucional, puesto que la Constitución flexible estaba a merced del Parlamento, hicieron pensar en la necesidad de una Constitución fija, que colocada por encima de todos los poderes, inclusive del legislativo, los limitara a todos. "En virtud de que la autoridad del poder legislativo supremo deriva de la Constitución afirmaba Massachusetts- no cabe admitir que aquel poder se desprenda de los lazos de ésta sin destruir sus propios cimientos." De aquí se hacía derivar la nulidad de los actos que traspasaran la autorización constitucional, con lo que se llegaba a la primera y capital idea de la supremacía de la Constitución rígida. Minada de ese modo la soberanía del Parlamento inglés, los norteamericanos dedujeron la consecuencia de que podían coexistir dentro de una misma organización constitucional dos o más legislaturas, coextensas y coordinadas entre sí, con competencia distinta y suficiente cada una, ligadas todas por la Constitución, lo cual era el federalismo. Con intuición extraordinaria tres gentes (Thomas Jefferson, John Adams y James Wilson) habían llegado separadamente a la conclusión de que el imperio británico realizaba ya ese orden. "Todos los distintos miembros del imperio inglés -decía Wilson- son Estados diferentes, independientes unos de otros, pero relacionados entre sí por la misma soberanía dimanante de la misma Corona." Ése era: precisamente el sistema que siglo y medio más tarde habría de reconocer Inglaterra como base de la Comunidad Británica de Naciones. No obstante todo lo que se había adelantado, el Congreso Conti-


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nental no llegó a nada concreto en punto a federalismo, pues el proyecto que en ese sentido presentó Peyton Randolph, y que era más tímido que el anterior de Franklin, no fue aceptado por la asamblea. El Segundo Congreso Continental se reunió en la misma ciudad de Filadelfia ello de mayo de 75, formuló la Declaración de Independencia de 4 de julio de 76 y llevó a cabo la guerra con Inglaterra. En cuanto a su aportación al sistema federal, cabe señalar la orientación que dio a las colonias para convertirse en Estados independientes y la alianza en confederación que logró de las mismas. El consejo del Congreso para que las colonias formaran nuevos gobiernos, pronto fue seguido por todas, redactando nuevas Constituciones. En Massachusetts y New Hampshire la transformación se operó a través de asambleas constituyentes elegidas especialmente para expedir la Constitución, la cual fue sometida al referéndum popular; este método se consideró el típico en la elaboración de Constituciones. La experiencia colonial, las prácticas inglesas y la doctrina de Montesquieu sirvieron de guías a las asambleas constituyentes. La integración por separado de los nacientes organismos estatales, propiciada por el Congreso, podía parecer un retroceso en el camino de la unificación, puesto que la independencia iba a favorecer a trece entidades autónomas, con lo que se perdía la oportunidad de que la unificación se realizara cuando aún era conveniente para todos, es decir, durante la acción conjunta contra la metrópoli. Sin embargo, la actividad disgregan te del Congreso al favorecer la aparición de .nuevas soberanías, se atenuó gracias a la creación de la Confederación. En julio de 76 se presentó ante el Congreso Continental un proyecto de Artículos de la Confederación y Unión Perpetua. Largamente discutido por el Congreso no se aprobó hasta noviembre de 77 y previa la ratificación de los Estados entró en vigor en 81. Los Estados conservaban su soberanía, pero buen número de atribuciones (relaciones exteriores, sostenimiento de fuerzas armadas, regulación de la moneda, pesas y medidas, correos, etc.) se otorgaban al Congreso, en el que cada Estado gozaba de un solo voto. Para el éxito del sistema faltaba que el Congreso tuviera el control de las contribuciones, que existieran como poderes federales el ejecutivo y el judicial y que el desacato por los Estados a las disposiciones federales contara con suficiente sanción. La debilidad de la confederación se hizo más patente después de celebrada la paz con Inglaterra en 83. El problema de las tierras del Oeste, que se disputaban entre sí varios Estados, tuvo favorable final con la cesión que de ellas se hizo a la Confederación, gracias a lo cual ésta adquirió jurisdicción directa sobre los territorios anexados. Mas


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tan importante conquista, cuyos principales frutos habrían de recogerse en lo porvenir, de nada serviría para fortalecer al Congreso, que en realidad estaba atenido a la buena voluntad de los Estados, de los que recibía mezquinas contribuciones y a quienes no podía hacer cumplir las leyes de la Unión. En los finales de 86 la situación era insostenible, ante el fracaso notorio de la Confederación. Se llegó a pensar en la implantación de la monarquía y el presidente del Congreso trató de que el príncipe Enrique de Prusia aceptara el trono de Norteamérica. La tradición democrática, la difícil y apenas consumada liberación de la monarquía inglesa, el poderoso aliento del nuevo derecho público que se presentía como una primavera de la Historia, todo eso alimentó honda reacción emocional en los mejores hombres. Y en mayo de 87 se reunió en el Palacio del Estado de Filadelfia una Convención federal que, a pretexto de enmendar los artículos de la Confederación, iba a dar una genuina Constitución federal. 35. Aquella Convención, presidida por Washington, era en verdad una asamblea de los hombres más notables de los Estados, de los cuales sólo estuvo ausente Rhode Island. No obstante que figuraban entre ellos grandes juristas, rectores de universidad y profesores de derecho, su obra estuvo presidida por el sentido común y por una clara visión de la realidad. "La experiencia debe ser nuestra única guía; el raciocinio podría desviamos"; así se expresó uno de los miembros de la Convención, resumiendo el espíritu que campeó en ella. Pronto se esbozaron dentro de la asamblea dos tendencias principales: la de los Estados grandes y la de los Estados pequeños. Los primeros presentaron, tan luego como se iniciaron las deliberaciones, el plan llamado de Virginia, por el que se proponía la creación de un poder nacional con sus tres ramas clásicas, de las cuales la legislativa estaría dividida en dos cuerpos, designados sus miembros proporcionalmente a la población y con facultades para legislar en todo lo que quedara fuera de la competencia de los Estados. Para el serio problema de la observancia del derecho federal por parte de los Estados, se proponían el juramento de oficio, la no aceptación de las leyes contrarias a las federales y la coacción directa sobre los Estados remisos. Los Estados pequeños exhibieron un contra proyecto, llamado el plan de New Jersey, donde se adoptaba de la Confederación el sistema de la cámara única, con representación igual para todos los Estados, y se establecía la coacción armada para imponer el derecho federal. Sin embargo, el plan de New Jersey contenía un artículo que iba a ser la piedra angular del sistema, al instituir la supremacía del


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derecho federal expedido de acuerdo con la Constitución, la nulidad de las leyes de los Estados que se le opusieran y la competencia de los tribunales para declarar dicha nulidad. El plan de Virginia no era aceptado por los Estados pequeños, porque la representación proporcional al número de habitantes daría a los Estados grandes mayor número de votos. El plan de New Jersey era rechazado a su vez por los Estados grandes, ya que, al contar con voto igual cada Estado, el mayor número de Estados pequeños dispondría de la suerte de los grandes. Un tercer plan, que formuló una comisión integrada por un miembro de cada Estado, acertó con una solución feliz que conciliaba los intereses de ambos grupos y que, aceptada por la asamblea, iba con el tiempo a ser elemento característico del sistema federal. El tercer plan, conocido por Transacción de Connecticut, recogió del plan de Virginia la representación proporcional al número de habitantes, pero únicamente para la Cámara de representantes, a la que incumbía por otra parte como materia exclusiva la financiera; acogió, en cambio, del plan de New Jersey el voto igual para los Estados dentro de la otra Cámara, el Senado. De este modo nació un bicamarismo propio del sistema federal, en el que una Cámara representaba directamente al pueblo y la otra las entidades federativas. Como complemento del sistema, en la revisión de la Constitución tendrían que intervenir, además del Congreso, las legislaturas de los Estados o convenciones de los mismos. Así fue como la asamblea de Filadelfia, con sentido práctico e intuición política, salvó la pugna entre lo regional y lo nacional. La novedad del sistema consistió en que un gobierno nacional, ejercido directamente sobre los súbditos y no por mediación de los Estados, desplazaba dentro de su propia esfera limitada, a la autoridad de éstos; pero al mismo tiempo los Estados conservaban su gobierno propio y directo en todo lo no otorgado al gobierno nacional por la Constitución, la cual de esta suerte señoreaba y unificaba a los dos órdenes. 3

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Para acercarse a los orígenes de la Constitución norteamericana y especialmente al sistema federal por ella implantado, nada mejor que acudir a El Federalista, la recopilación de artículos en cuyas páginas asentaron sus puntos de vista Hamilton, Madison y Jay, con motivo de la polémica que sostuvieron en pro de la Constitución de Filadelfia contra los partidarios de la antigua Federación. Tocante a la distribución de facultades entre la Unión y los Estados, que constituía la nota fundamental del nuevo sistema, decía Hamilton: "La confusión completa de los Estados dentro de la soberanía nacional implicaría la absoluta subordinación de las partes, y los poderes que se les dejaran estarían subordinados siempre a la voluntad general. Pero como el plan de la Convención tiende solamente a conseguir una confusión o unión parcial, los gobiernos de los Estados conservarán todos los derechos de la soberanía de que disfrutaban antes y que no fueron delegados de manera exclusiva en los Estados Unidos por dicho instrumento" (El Federalista, núm. XLII). Adviértase cómo hace aplicación Hamilton, en las líneas transcritas, de la tesis de la cosoberanía o soberanía compartida entre la Unión y los Estados, teoría que desapareció posteriormente del derecho público norteamericano para sobrevivir únicamente la que hace del Constituyente el solo depositario de la soberanía. Pero si suprimimos del párrafo citado el mal usado vocablo "soberanía”, tendremos una idea cabal de que el pensamiento de los primeros y fidedignos intérpretes de la Constitución de Filadelfia consistió en que los Estados conservaran todos los derechos de que disfrutaban antes y que no fueron delegados de manera exclusiva a los Estados Unidos por la Constitución. Esta tesis halló acogida expresa en la enmienda décima (1791): "Los poderes que la Constitución no delega a los Estados Unidos ni prohíbe a los Estados. quedan reservados a los Estados o al pueblo, respectivamente.”


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Tal es en síntesis la génesis del sistema federal en Estados Unidos. Su desarrollo posterior (a través de las explicaciones de "El Federalista", de la jurisprudencia de la Corte, de la Guerra de Secesión, de los conflictos internacionales, etc.) no ha hecho sino afinar y fortalecer las líneas maestras del sistema, que dejó trazadas la Constitución de 1787. 36. Si el sistema federal fue, en el país de donde es oriundo, un producto de la propia experiencia, al cabo del tiempo se le consideró susceptible de ser utilizado en pueblos que no habían recorrido análoga trayectoria histórica a la que en Estados Unidos desembocó natural y espontáneamente en la forma federal. De este modo se independizó el sistema federal del fenómeno histórico que lo hizo aparecer y conquistó vigencia autónoma en la doctrina y en la práctica constitucional. Su autonomía se hizo más patente cuando fue adoptado por Estados unitarios, como Canadá, Brasil y México. Entre nosotros se ha discutido largamente, con argumentos de fuste en pro y en contra, si nuestro pasado colonial justificaba la imitación que del sistema norteamericano se llevó al cabo en 1824. Se ha pretendido que el sistema federal debe contar siempre, como premisas justificativas de su adopción, con vigorosos regionalismos preexistentes, que sólo a través de una transacción lleguen a ceder una porción de su autonomía, a fin de construir el gobierno nacional. Consideramos por nuestra parte que si el federalismo sirve para centralizar poderes antes dispersos, como aconteció en Estados Unidos, también puede ser utilizado para descentralizar poderes anteriormente unificados, según ha sucedido en Estados originalmente unitarios, como México. El sistema federal ha llegado a ser, por lo tanto, una mera técnica constitucional, cuya conveniencia y eficacia para cada país no se miden conforme a las necesidades de Norteamérica, sino de acuerdo con las del país que lo hace suyo. A la luz de las ideas expuestas conviene examinar las necesidades políticas, económicas y sociales que han presidido la aparición y el recorrido del federalismo mexicano.


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Al consumarse la independencia en 1821, no eran varios Estados los que surgían a la vida independiente, sino un Estado unitario, que correspondía al antiguo virreinato. Los diputados al primer Constituyente reunido en 1822 no representaban a entidades autónomas; ni siquiera las entidades de la América Central, que no habían pertenecido a Nueva España, mandaron a sus representantes para celebrar un pacto con las provincias del virreinato, sino que previamente se declararon unidas al nuevo Estado unitario y después enviaron a sus representantes al Congreso. Disuelto por Iturbide el primer Constituyente, estalló la rebelión de Casa Mata, encabezada por Santa Anna. Fue entonces cuando se agitó la opinión pública por los jefes rebeldes, despertando la ambición de las diputaciones provinciales, creadas por la Constitución celosamente centralista de Cádiz, para ejecutar las medidas administrativas del gobierno central y que hasta entonces no habían tenido manifestaciones de vida. A la caída del Imperio, y reinstalado el Constituyente, algunas de las provincias exigieron imperiosamente la implantación del sistema federal, amenazando con la segregación. El 12 de junio de 1823 el Congreso emitió lo que se llama en nuestra historia constitucional con el nombre de "voto del Congreso", por el cual, para calmar a las provincias rebeldes, se declaró que "el gobierno puede decir a las provincias estar el voto de su soberanía por el sistema de república federal, y que no lo ha declarado en virtud de haber decretado se forme convocatoria para nuevo congreso que constituya la nación". En efecto, desde el 21 de mayo de ese mismo año, el Congreso había resuelto convocar a un segundo Constituyente para que expidiera la Constitución que el primero no había podido formular. Cinco días después del voto del Congreso, éste expidió la convocatoria para las elecciones del nuevo Congreso, y en ella se enumeraban veintitrés provincias, que serían las que eligieran a sus representantes. El historiador de nuestro derecho patrio, Miguel S. Macedo, estima que en virtud de esa ley de convocatoria nacieron los Estados de la federación mexicana, puesto que, establecido el sistema federal por el voto del Congreso, los Estados tuvieron vida propia al enumerarlos una ley posterior. 4 Tal afirmación es errónea a nuestro ver, ya que el voto del Congreso, que sólo perseguía una finalidad política, se dio cuando el Congreso ya no era constituyente, sino convocante, y carecía, por lo tanto, de facultades para decidir la forma de gobierno;

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MIGUEL S. MACEDO: Apuntes para la historia del Derecho Penal Mexicano; México, 1931; pág. 209.


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revélanlo así no sólo la situación que prevalecía al emitirse el voto, sino el texto mismo de éste. El segundo Congreso Constituyente inició sus labores el 5 de noviembre de 1823 y pocos meses después, el 31 de enero de 1824, expidió el Acta Constitutiva, cuyo artículo 5° estableció la forma federal y el 79 enumeró los Estados de la Federación. Fue el Acta Constitutiva el documento que consignó la primera decisión genuinamente constituyente del pueblo mexicano, y en ella aparecieron por primera vez, de hecho y de derecho, los Estados. Con anterioridad no existían de derecho, según hemos visto. Tampoco existían de hecho, porque los amagos de secesión por parte de algunas provincias (principalmente Oaxaca, Jalisco y Zacatecas), precedentes inmediatos de la adopción del sistema, no pueden interpretarse como integración de hecho de Estados independientes, que nunca llegaron a constituirse, sino como medio de apremio y forma de rebeldía, que después se ha repetido en nuestra historia siempre que las autoridades de un Estado declaran que éste "reasume su soberanía". En lugar de que los Estados hubieran dado el Acta, el Acta engendró a los Estados. Pero de allí en adelante, cuantas veces se ha restablecido la forma federal, son los Estados nacidos en el Acta Constitutiva los que la han adoptado. Así aconteció en 47, según la expresión de Otero en el voto particular que precedió al Acta de Reformas: "Los antiguos Estados de la Federación han vuelto a ejercer su soberanía, han recobrado el ejercicio pleno de ese derecho. 5" Del mismo modo en el Plan de Ayutla se hizo referencia expresa a los Estados y Territorios (art. 2°), Y aunque Comonfort, llevado de su táctica moderada, sustituyó la palabra Estado por la de Departamento en las modificaciones de Acapulco al Plan de Ayutla, es lo cierto que la convocatoria para el Congreso Constituyente de 56 tuvo en cuenta a los Estados y Territorios (art. 4°) y fueron ellos los que por medio de sus representantes formaron el Congreso y expidieron la Constitución. El federalismo, que había sido actitud política en su origen, siguió siéndolo al convertirse en bandera de partido cuando los liberales lo defendieron como forma indeclinable de libertad. Hasta el triunfo definitivo de la República, fue dentro del programa liberal la tesis más combatida por los conservadores y la más discutida en los intentos de transacción de los moderados. Su importancia polémica, esencialmente política, ocultó durante los años de lucha su conveniencia real para la vida del país. Sólo voces aisladas señalaron por entonces la necesidad de descentralizar el mecanismo gubernamental,

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Revista Mexicana de Derecho Público; t. 1. pág. 453.


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atendiendo a las peculiaridades regionales. El tiempo y la victoria dieron la razón a quienes consideraron inevitable fraccionar la autoridad en la vasta extensión territorial. 6 Una vez adoptado, el sistema federal pasó por una grave crisis de anarquía. Desde el punto de vista fiscal, la duplicidad desordenada de impuestos y la erección de trabas arancelarias por parte de los gobiernos locales, orillaban a la bancarrota de la economía nacional. En el aspecto político el federalismo propiciaba la formación de cacicazgos locales, que, por irresponsables y arbitrarios, hacían nacer en quienes los soportaba el deseo de una mayor intervención de los poderes centrales. Así se formó una conciencia favorable a la centralización, que fácilmente toleró la práctica (a veces consagrada en la Constitución y en las leyes) de traspasar a los órganos centrales facultades que de acuerdo con el sistema corresponden a los Estados. Mas al lado de esta práctica se ha mantenido alerta y combativa la ideología política del federalismo mexicano, vigilando celosamente la supervivencia de las palabras. 7 El contraste entre la realidad nacional, de tendencias francamente centralistas, y la teoría del sistema federal, acogido por motivos predominantemente políticos, ha puesto en tela de juicio la existencia misma del federalismo en México. Recientes y autorizados estudios

6

La dificultad de gobernar el extenso territorio mediante un sistema central, teniendo en cuenta las diferencias de productos, de climas, de costumbres, necesidades, fue el argumento que se expuso en 24 y en 57 para la adopción del sistema federal. Véanse en Montiel y Duarte (Derecho Público Mexicano, t. II, pág. 247 Y t. IV, página 924) los respectivos Manifiestos de los Constituyentes de 24 y de 57. 7

Para muestra connotada de celo federalista por las palabras, conviene recordar el debate a que dio origen en el Constituyente de Querétaro la adopción de "Estados Unidos Mexicanos" como nombre oficial de México. Con buen sentido, la Comisión de Constitución propuso el nombre de República Federal Mexicana. "Esa tradición (de emplear la denominación de Estados Unidos Mexicanos) no traspasó los expedientes oficiales -decía el dictamen- para penetrar en la masa del pueblo; el pueblo ha llamado y seguirá llamando a nuestra patria México o República Mexicana, y con estos nombres se le designa también en el extranjero. Cuando nadie, ni nosotros mismos, usamos el nombre de Estados Unidos Mexicanos, conservarlo oficialmente parece que no es sino empeño en imitar al país vecino." (Diario de los Debates; t. 1, pág. 402.) El dictamen fue rechazado y así quedó una expresión que, por falta de arraigo, parece simbolizar el contraste entre la forma y la realidad de nuestro sistema. Lo mismo ocurrió en Brasil, por lo que vale en nuestro caso el siguiente comentario de un tratadista de aquel país: "Brasil llamase la Nación. Así se llama desde el principio, en bautismo anónimo de los portugueses, que hicieron prevalecer esta designación, alusiva a la principal mercadería (palo Brasil) que aquí hallaron. Estado del Brasil entonces, Imperio del Brasil de 1822 a 89, pasó, con la República, a Estados Unidos del Brasil -en atención al pacto federativo-, título conservado en 1934, preterido en 1937, restaurado el 1946. No obstante, la primera parte del nombre continuará en desuso, pues todos tenemos la conciencia de que el apelativo de la Nación no muda a través de las épocas. La Constitución es del Brasil," Pedro Calmón; Curso de Direito Constitucional Brasileiro; 2° ed., páginas 24 y 25.


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de profesores extranjeros han considerado este fenómeno. Para J. Lloyd Mecham "el federalismo jamás ha existido en México. Es un lugar común indiscutible que la nación mexicana ahora y siempre ha sido federal tan sólo en teoría; actualmente y siempre ha sido centralista" 8. Y por su parte afirma Wheare, con referencia a México, Brasil, Argentina y Venezuela: "Las regiones para las cuales se han instituido gobiernos independientes en estas Constituciones latinoamericanas, no han tenido en muchos casos historia propia y gobiernos efectivos. Han sido divisiones meramente administrativas de un imperio. Han carecido de instituciones políticas propias, de suficiente arraigo para poder resistir la presión de la administración central. Y por esta razón, entre otras, el gobierno federal no ha llegado a ser una realidad en estas repúblicas." 9 Más si en los dominios del derecho comparado el federalismo mexicano no cuenta, para nosotros en cambio representa la única realidad merecedora de nuestra atención y estudio. Es una realidad que se confunde con nuestra propia historia de país independiente, una realidad que consiste en aplicar a nuestra manera, con desvíos y alteraciones, la teoría del sistema federal. Si nuestra experiencia histórica no encuadra en esa doctrina, tampoco encaja en el centralismo, de donde podría concluirse que estamos ensayando un sistema de perfiles singulares. México, un país de antecedentes unitarios, se esfuerza por descentralizar y en su propósito topa, como es natural, con su pasado, que lo refrena en su marcha. A su vez Estados Unidos trata de introducir unidad en su variedad histórica, para lo cual encuentra también, en sentido contrario al nuestro, la resistencia de su pasado. Nadie puede predecir el destino final del sistema federativo, pero acaso algún día concurran al mismo punto la decisión descentralizadora de México y la tendencia centralizadora de Norteamérica. Por ahora debemos ceñimos al estudio de nuestro sistema federal. Puesto que invoca el nombre de federal y el modelo norteamericano, tendremos presente, con la debida cautela, al paradigma y hemos de fijar, como lo haremos a continuación, los rasgos esenciales del sistema, todo ello como un norte para el examen de nuestra propia realidad constitucional. 37. El Estado federal ocupa un sitio intermedio entre el Estado unitario y la Confederación de Estados. El Estado unitario posee unidad política y constitucional, es homogéneo e indivisible, sus comar-

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The Origins of Federalism in Mexico", en "The Constitution Re-considered", citado por Wheare.

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Op. cit" pág. 50.


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cas o regiones carecen de autonomía o gobierno propio. En la confederación los Estados que la integran conservan su soberanía interior y exterior, de suerte que las decisiones adoptadas por los órganos de la confederación no obligan directamente a los súbditos de los Estados, sino que previamente deben ser aceptadas y hechas suyas por el gobierno de cada Estado confederado, imprimiéndoles así la autoridad de su soberanía. En la federación los Estados-miembros pierden totalmente su soberanía exterior y ciertas facultades interiores en favor del gobierno central, pero conservan para su gobierno propio las facultades no otorgadas al gobierno central. Desde este punto de vista aparece la distribución de facultades como una de las características del sistema que estudiamos, el cual consagra predominantemente; -según palabras de Wheare- una división de poderes entre las autoridades generales y regionales, cada una de las cuales, en su respectiva esfera, está coordinada con las otras e independiente de ellas. 10 Cualquiera que sea el origen histórico de una federación, ya lo tenga en un pacto de Estados preexistentes o en la adopción de la forma federal por un Estado primitivamente centralizado, de todas maneras corresponde a la Constitución hacer el reparto. de jurisdicciones. Pero mientras en el primer caso los Estados contratantes transmiten al poder federal determinadas facultades y se reservan las restantes, en el segundo suele suceder que sea a los Estados a quienes se confieren las facultades enumeradas, reservándose para el poder federal todas las demás. La Constitución de Estados Unidos adoptó el primer sistema, la del Canadá el segundo. La diferencia proviene de que en un caso el poder central se formó de lo que tuvieron a bien cederle las partes, en tanto que en el otro caso fueron las partes las que recibieron vida y atribuciones al desmembrarse del poder central. Esta diferencia de sistema tiene interés práctico cuando surge duda acerca de a quién corresponde determinada facultad. En el sistema, como el norteamericano, donde el poder federal está integrado por facultades expresas que se les restaron a los Estados, la duda debe resolverse en favor de los Estados, no sólo porque éstos conservan la zona no definida, sino también porque la limitación de las facultades de la federación, dentro de lo que expresamente le está conferido, es principio básico de este sistema, como lo veremos después más detenidamente. En el otro sistema, la solución de la duda debe favorecer a la federación. Nuestra Constitución se colocó en el supuesto de que la federación mexicana nació de un pacto entre Estados preexistentes, que delegaban ciertas facultades en el poder central y se reservaban las res-

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Op. cit., pág. 32


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tantes; por eso adoptó el sistema norteamericano en el artículo 124, que dice así: "Las facultades que no están expresamente concedidas por esta Constitución a los funcionarios federales, se entienden reservadas a los Estados." La Constitución federal de la República Argentina hizo suyo el mismo principio de la nuestra y de la de Estados Unidos, en su artículo 104. Al comentar Gorostiaga este principio en el Congreso Nacional Argentino de 1862, pronunció las siguientes palabras: "La autoridad delegada en la Constitución por el pueblo argentino ha sido confiada a dos gobiernos enteramente distintos: el nacional y el provincial. Como el gobierno nacional ha sido formado para responder a grandes necesidades generales y atender a ciertos intereses comunes, sus poderes han sido definidos y son en pequeño número. Como el gobierno provincial, por el contrario, penetra en todos los detalles de la sociedad, sus poderes son indefinidos y en gran número; se extienden a todos los objetos que. siguen el curso ordinario de los negocios y afectan la vida, la libertad y la prosperidad de los ciudadanos. Las provincias conservan todo el poder no delegado al gobierno federal. El gobierno de las provincias viene a ser la regla y forma el derecho común. El gobierno federal es la excepción." 11 El reparto en concreto de las zonas se realiza de distinta manera en cada Constitución federal, pero todas buscan en principio otorgar al gobierno central competencia exclusiva para las cuestiones que afectan los intereses generales del país, y a los gobiernos de los Estados el conocimiento de las relaciones privadas de los habitantes. Hay, empero, lo relativo a las relaciones internacionales, que debe corresponder necesariamente al gobierno central, pues si lo tuvieran los Estados la federación dejaría de ser tal para convertirse en confederación. En efecto, si en el interior de una federación subsisten los Estados como entidades jurídicas con cierta autonomía, en las relaciones internacionales esos Estados no existen, pues la soberanía exterior se deposita exclusivamente en el gobierno central. De la necesidad de sostener las relaciones internacionales y de hacer respetar la soberanía de la nación, se sigue forzosamente que el gobierno central debe contar con fuerza pública y con recursos económicos. La federación debe disponer, pues, de un ejército y de una hacienda, aunque, a diferencia ge .las relaciones internacionales, la fuerza y la hacienda pública no le correspondan exclusivamente, ya

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Citado por Raúl Bisán: Derecho Constitucional Argentino y comparado; Buenos Aires, 1940; pág. 100.


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que los Estados necesitan también de una y otra para su orden interior. 12 Esas son las bases que para la distribución de zonas entre la federación y los Estados consagra la doctrina del Estado federal y que en general respeta nuestra Constitución. Cómo hace ésta la distribución concreta de facultades, es lo que sabremos al conocer la enumeración de facultades que expresamente se otorgan a la federación. 38. Facultades expresamente conferidas a los Poderes federales y facultades limitadas de los mismos Poderes, son expresiones equivalentes. En "efecto, los Poderes federales no son sino representantes con facultades de que enumeradamente están dotados; cualquier ejercicio de facultades no conferidas es un exceso en la comisión e implica un acto nulo; por lo tanto, el límite de las facultades está donde termina su expresa enumeración. Síguese de lo dicho que las facultades federales no pueden extenderse por analogía, por igualdad, ni por mayoría de razón a otros casos distintos de los expresamente previstos. La ampliación de la facultad así ejercida significaría en realidad o un contenido diverso en la facultad ya existente o la creación de una nueva facultad: en ambos casos el intérprete sustituiría indebidamente al legislador constituyente, que es el único que puede investir de facultades a los Poderes federales. Tenemos, pues, en nuestro derecho constitucional un sistema estricto que recluye a los Poderes federales dentro de una zona perfectamente ceñida. Sin embargo, existe en la Constitución un precepto, que es a manera de puerta de escape, por donde los Poderes federales están en posibilidad de salir de su encierro para ejercer facultades que, según el rígido sistema del artículo 124, deben pertenecer en términos generales a los Estados. Nos referimos a la última fracción

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Respecto a la norma para distribuir las facultades entre la Unión y los Estados, Hamilton se expresaba así: "Los principales propósitos a que debe responder la Unión, son éstos: La defensa común de sus miembros; la conservación de la paz pública, lo mismo contra las convulsiones internas que contra los ataques exteriores; la reglamentación del comercio con otras naciones y entre los Estados; la dirección de las relaciones políticas y comerciales con las naciones extranjeras" (El Federalista, núm. XXIII). Más concreto, Madison decía lo siguiente: "Los poderes delegados al gobierno federal por la Constitución propuesta son pocos y definidos. Los que han de quedar en manos de los gobiernos de los Estados son numerosos e indefinidos. Los primeros se emplearán principalmente con relación a objetos externos, como la Guerra, la paz, las negociaciones y el comercio extranjero, con el último de los cuales el poder tributario se relaciona principalmente. Los poderes reservados a los Estados se extenderán a todos los objetos que en el curso normal de las cosas interesan a las vida, libertades y propiedades del pueblo, y al orden interno, al progreso y a la prosperidad de los Estados'. (El Federalista, núm. I. XV).


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del artículo 73 (actualmente la fracción XXX), que consagra las comúnmente llamadas facultades implícitas. Mientras que las facultades explícitas son las conferidas por la Constitución a cualquiera de los Poderes federales, concreta y determinadamente en alguna materia, las facultades implícitas son las que el Poder legislativo puede concederse a sí mismo o a cualquiera de los otros dos Poderes federales como medio necesario para ejercer alguna de las facultades explícitas. El otorgamiento de una facultad implícita sólo puede justificarse cuando se reúnen los siguientes requisitos: 1°, la existencia de una facultad explícita, que por sí sola no podría ejercerse; 2°, la relación de medio necesario respecto a fin, entre la facultad implícita y el ejercicio de la facultad explícita, de suerte que sin la primera no podría alcanzarse el uso de la segunda; 3°, el reconocimiento por el Congreso de la Unión de la necesidad de la facultad implícita y su otorgamiento por el mismo Congreso al poder que de ella necesita. El primer requisito engendra la consecuencia de que la facultad implícita no es autónoma, pues depende de una facultad principal, a la que está subordinada y sin la cual no existiría. El segundo requisito presupone que la facultad explícita quedaría inútil, estéril, en calidad de letra muerta, si su ejercicio no se actualizara por medio de la facultad implícita; de aquí surge la relación de necesidad entre una y otra. El tercer requisito significa que ni el Poder ejecutivo ni el judicial pueden conferirse a sí mismos las facultades indispensables para, emplear las que la Constitución les concede, pues tienen que recibirlas del Poder legislativo; en cambio, este Poder no sólo otorga a los otros dos las facultades implícitas, sino que también se las da a sí mismo. En la Constitución norteamericana el Congreso tiene facultad para hacer todas las leyes necesarias y convenientes con el fin de llevar a efecto sus propias facultades y todas las demás concedidas por la Constitución al gobierno de los Estados Unidos o a cualquiera de sus departamentos o empleados (art. 1, Secc. VIII, 18). En ese ordenamiento halló la jurisprudencia una de las bases principales para ampliar la esfera federal que, por virtud de la ruda batalla entablada con los partidarios de la antigua confederación en el seno de la Convención de Filadelfia, había quedado angustiosamente acotada. Ya los primeros glosadores de la Constitución habían dicho en El Federalista por voz de Madison: "Ningún axioma se halla asentado más claramente en la ley o en la razón que aquel que dice que donde


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se hace obligatorio el fin están autorizados los medios; dondequiera que se concede un poder general para hacer una cosa, queda incluida toda facultad particular que sea necesaria para efectuarla." 13 Pocos años después Marshall sustentaba y hacía triunfar en la Corte la misma tesis en su ejecutoria Madison vs. Marbury, que hemos transcrito en el capítulo 1. Con el propósito manifiesto de extender la jurisdicción federal, el Congreso de Estados Unidos ha reconocido a los Poderes federales numerosas facultades implícitas; vinculadas, a veces artificiosamente, con facultades explícitas, y la Suprema Corte ha colaborado generalmente en esta tarea. Una de las facultades explícitas que más se ha aprovechado con tal fin es la de reglamentar el comercio entre los diversos Estados, qué tiene el Congreso conforme al artículo I, sec. VIII, 3 de la Constitución. En el caso "Ogden vs. Gibbons", Marshall sostuvo que el referido precepto comprendía el derecho de reglamentar la navegación, porque el comercio implica el intercambio. La tesis tuvo éxito, a pesar de que Story, distinguido federalista y admirador de Marshall, a quien dedicó sus Comentarios sobre la Constitución de Estados Unidos, opinó que, "si se admitiera esta doctrina, la enumeración hecha en la Constitución de los poderes dados al Congreso, sería superflua, pues la agricultura, las colonias, los capitales, las máquinas, el producto de las tierras, los contratos, la propagación de las ciencias, etc., todas estas cosas entrarían en la esfera del poder federal, porque todas ellas tienen relaciones más o menos íntimas con el comercio." 14 Con el tiempo la teoría de Marshall ha alcanzado en Estados Unidos extraordinario desarrollo, pues mediante ella el poder federal interviene en las comunicaciones, en la trata de blancas, en el laborismo, etc., a tal grado que parece cumplirse la predicción de Story. El abuso de las facultades implícitas se ha podido justificar constitucionalmente en Estados Unidos gracias a que la relación de necesidad entre ellas y las explícitas a que se refieren queda sujeta a la apreciación exclusiva del Congreso y, después de la Corte, los dos Poderes que se han coludido en el empeño -plausible desde el punto de vista de la integración de la nacionalidad y del progreso del país- de federalizar actividades que antes estaban reservadas a los Estados. Pero si actualmente son aquellos dos Poderes los únicos que pueden apreciar la necesidad y la conveniencia de las leyes que se expidan para llevar a efecto las facultades de la Unión, debe tenerse en cuenta que no siempre se pensó lo mismo. Hamilton opinaba que el go-

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El Federalista, núm. XLIV.

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Comentario abreviado, pág. 231.


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bierno federal es el que debe juzgar en primera instancia sobre el ejercicio adecuado de sus poderes, y sus electores en último término. 15 Pero Madison, más apegado en lo general a las exigencias de la lógica, asentaba lo siguiente: "Si se nos pregunta cuál ha de ser la consecuencia en caso de que el Congreso interprete equivocadamente esta parte de la Constitución y eche mano de poderes que no estén autorizados en su verdadero sentido, contestaré que la misma que si se mal interpreta o diera una amplitud indebida a cualquiera otro de los poderes que le están confiados. 16" Si pues el uso de facultades que no merecen ser consideradas como implícitas o necesarias constituye un caso de transgresión constitucional, como afirmaba Madison, es fácil inferir que dicha transgresión sólo puede ser reparada por el órgano judicial federal mediante la calificación de la necesidad de la medida; así es como ha podido intervenir la Corte en la apreciación de las facultades implícitas. Ese mismo abuso a que estamos refiriéndonos, es el que ha abierto la puerta de su estrecha reclusión a los Poderes federales. Las facultades implícitas no serían una puerta de escape si se emplearan rigurosamente como medios necesarios, contenidos en las facultades explícitas. Por no ser así, ellas se han convertido en Estados Unidos en facultades nuevas, autónomas, ligadas sólo artificiosamente con las explícitas. En México las facultades implícitas han tenido un destino del todo diferente al de su modelo norteamericano. En la Constitución de 57 consistían en expedir por el Congreso "todas las leyes que sean necesarias y propias para hacer efectivas las facultades antecedentes y todas las otras concedidas por esta Constitución a los Poderes de la Unión". En la Constitución actual se suprimió el adjetivo "propias", sin que mediara explicación alguna. Pero el texto, en una y otro caso, ha quedado en el más absoluto olvido. Y es que la evolución del federalismo al centralismo no se opera en México por medio de subterfugios ni es necesario echar mano para ese fin de interpretaciones fraudulentas, porque aquí los Estados nacidos en un federalismo teórico e irreal no presentan resistencia a los avances de la centralización ni defienden celosamente sus facultades, como los Estados de la Unión Americana. En México el proceso de centralización se realiza francamente, mediante reformas constitucionales que merman atribuciones a los Estados y que éstos aceptan. No obstante, si alguna vez tiene el jurista mexicano -que acudir a las facultades implícitas, es con objeto de justificar constitucionalmente la existencia de alguna ley para cuya expedición no tiene el

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El Federalista, núm. XXXIII.

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El Federalista, núm. XLIV.


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Congreso facultad expresa, pero no porque el Congreso haya tenido en cuenta facultades implícitas para emitir dicha ley. Así ocurre que el Congreso de la Unión carece de facultad explícita para expedir, en materia federal, el Código Civil y el de Procedimientos Civiles, a diferencia de la facultad que en la misma materia federal le concede la fracción XXI del artículo 73 respecto al Código Penal; pero como el Poder judicial federal tiene, de acuerdo con las fracciones III y VI del artículo. 104, la facultad de resolver las controversias judiciales que surjan de la aplicación de leyes federales, debe contar para el ejercicio de esa facultad con las leyes necesarias, que son en materia civil los códigos antes mencionados. Para hacer posible el ejercicio de la facultad conferida al Poder judicial, el Congreso tiene, pues, la facultad implícita de expedir dichos códigos, de los cuales los vigentes en la actualidad no mencionan ningún fundamento constitucional que justifique su expedición, lo que es un indicio del escaso conocimiento que aquí se tiene de las facultades implícitas. 17 39. De índole diversa a la de las implícitas y regidas por un sistema distinto, aunque como aquéllas constituyen una excepción al principio del artículo 124, son las facultades llamadas concurrentes. Reciben este nombre en el derecho norteamericano las facultades que pueden ejercer los Estados mientras no las ejerce la federación, titular constitucional de las mismas. Por ejemplo, la facultad de legislar en materia de quiebras pudieron ejercerla los Estados, y de hecho la ejercieron, entre tanto no la ejerció la Unión; cuando ésta la utilizó, expidiendo la ley relativa, quedaron automáticamente derogadas las leyes sobre quiebras expedidas por los Estados y extinguida la facultad de éstos para legislar sobre la materia. Las facultades concurrentes no están consagradas por la Constitución norteamericana, sino por la jurisprudencia y por la doctrina. "La mera concesión de un poder al Congreso -dijo la jurisprudencia por

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La tesis de las facultades implícitas fue aplicada por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia, al resolver el 17 de enero de 1961 la queja a que se refiere el expediente de Varios N° 331/54. He aquí lo que dijo el Pleno: "El Congreso de la Unión expidió la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación. que rige la estructura y funcionamiento del propio Poder. para que el mismo pueda ejercer de modo efectivo las facultades que le otorga la Constitución General de la República. e introdujo en dicha ley las disposiciones que atribuyen a los tribunales de los Estados la función de órganos auxiliares de los federales. por estimar que sin el auxilio de la justicia común, la administración de la justicia federal se verla en muchos casos retardada y entorpecida. Tal es la razón en que se inspiran dichas disposiciones, cuya constitucionalidad, por ende. no puede desconocerse. ya que si el Congreso de la Unión las consideró necesarias para hacer efectivas las facultades constitucionales del Poder Judicial de la Federación, se sigue de ello que fueron expedidas en uso de las facultades implícitas que a aquél concede la fracción XXX del artículo 73 de la Carta Fundamental.”


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la autorizada voz de Marshall- no implica necesariamente una prohibición a los Estados de ejercer ese poder, y si no es tal como para requerir su ejercicio por el Congreso exclusivamente, los Estados son libres para ejercerlo hasta que el Congreso haya obrado." 18 Sin embargo, la facultad supletoria de los Estados no existe en ausencia de todas, sino sólo de ciertas actividades del Congreso, según se infiere de la anterior cita de Marshall y de la siguiente de Patterson: "Si el asunto es nacional por su carácter y exige uniformidad de regulación, solamente el Congreso puede legislar, y cuando él no lo ha hecho se deduce necesariamente que tal asunto debe estar exento de toda legislación, cualquiera que ella sea. La llamada doctrina del silencio del Congreso significa esto, y nada más que esto. Por otra parte, si el asunto no es nacional por su carácter y si las necesidades locales requieren diversidad en la regulación, los Estados pueden legislar y su legislación privará. y será efectiva sólo hasta que la legislación del Congreso se sobreponga a la del Estado." La Suprema Corte Argentina ha autorizado expresamente la aplicación supletoria de la jurisprudencia de los Estados Unidos 19; por eso no es de extrañar que en materia de facultades concurrentes prive en aquel país de régimen federal la misma tesis de este último. "La jurisprudencia ha establecido el siguiente principio, que es preciso recordar en todo caso: cuando el Congreso omite legislar en alguna materia sobre que la Constitución le ha dado jurisdicción, pero que no ha sido expresamente prohibida a los Estados, éstos pueden entretanto legislar al respecto." 20 "Los actos de las legislativas provinciales pueden ser invalidados: 1º, cuando la Constitución concede al Congreso, en términos expresos, un poder exclusivo; 2º, cuando el ejercicio de idénticos poderes ha sido expresamente prohibido a las provincias, y 3º, cuando hay una directa y absoluta incompatibilidad en el ejercicio de ellos por estas últimas, fuera de cuyos casos es incuestionable que las provincias retienen una autoridad concurrente con el Congreso." 21 Aunque la jurisprudencia argentina está indudablemente inspirada en la norteamericana, fijémonos en que la primera tiene en la Constitución una base de que la segunda carece. En efecto, el artículo 108, inciso 7 de la Constitución de la República Argentina, admite

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Sturgess vs. Crowninshield

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Según Joaquín V. González, en el prólogo de la obra de Juan A. González Calderón (Derecho Constitucional Argentino; 3ª edición; Buenos Aires (1930-31), y este último en el tomo II, pág. 37, de la obra citada. 20 21

GONZÁLEZ CALDERÓN; op. cit., t. III, pág. 44

Corte Suprema Nacional Argentina; caso D. Mendoza vs. Provincia de San Luis; citado por González Calderón, t. III, pág. 146.


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la tesis de las facultades concurrentes cuando dispone que las provincias no pueden expedir el Código de Comercio, "después que el Congreso lo haya sancionado"; es decir, las provincias sólo tienen respecto al Congreso la facultad supletoria de expedir el Código de Comercio. El término "concurrentes", traducción literal del vocablo inglés, es impropio en castellano si se le da el contenido ideológico que acabamos de señalarle dentro del derecho americano y del argentino, porque en nuestro idioma "concurrentes" son dos o más acciones que coinciden en el mismo punto o en el mismo objeto, cosa distinta a lo que ocurre en el derecho americano, donde las facultades concurrentes de la Unión y de los Estados nunca llegan a coincidir, pues el ejercicio por parte de la primera excluye y suprime inmediatamente la facultad de los segundos. A lo sumo podría decirse que antes de ejercer la federación una de dichas facultades, hay concurrencia entre la facultad en potencia de la Unión y la facultad en acto de los Estados. Las facultades concurrentes en el sentido castizo de la palabra, que propiamente deberían llamarse coincidentes, son las que se ejercen simultáneamente por la federación y por los Estados. Tales facultades no existen ni en la Constitución ni en la jurisprudencia de los Estados Unidos, pero sí las hay en la República Argentina, por más que los tratadistas y los tribunales de este país no han establecido la debida diferencia entre las facultades concurrentes y las coincidentes. "En el sentido gramatical, como en el precepto jurídico, el verbo concurrir significa contribuir a un fin, prestar influjo, ayuda, asistencia, dirigir dos o más fuerzas a un mismo sitio y hacia igual finalidad". ha dicho la Suprema Corte Argentina. 22 Y con ello ha definido las facultades coincidentes o simultáneas, que son distintas a las que se ejercen supletoriamente por los Estados en ausencia de la Federación. "Estos poderes -afirma González Calderón, refiriéndose a las mismas facultades coincidentes- son el resultado de la coexistencia de los dos gobiernos, el federal y el de la provincia. y son aquellos que son ejercidos simultáneamente por uno y otro. El caso más demostrativo de tales poderes concurrentes es el de las concesiones legislativas para la construcción de líneas ferroviarias dentro de los límites de una provincia o el de la fundación y sostenimiento de escuelas primarias en las mismas circunstancias. Son consecuencia estas facultades o poderes concurrentes de la armonía del conjunto y unidad de fines o concordancia de propósitos que supone el régimen federal, y también se explican porque la Constitución ha reconocido una capa-

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Griet Hons, vs. Provincia de Tucumán; citado por González Calderón; t. I, página 464.


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cidad plena de gobierno a la Nación y tendiente a análogos objetos, a las provincias autónomas que la componen." 23 Las facultades concurrentes, empleada esta palabra en cualquiera de las dos acepciones que hemos advertido, son, a no dudarlo, excepciones al principio del sistema federal, según el cual la atribución de una facultad a la Unión se traduce necesariamente en la supresión de la misma a los Estados, por lo que sólo como excepción a tal principio puede darse el caso de que una misma facultad sea empleada simultáneamente por dos jurisdicciones (facultad coincidente) o de que una facultad sea ejercida provisional y supletoriamente por una jurisdicción a la que constitucionalmente no le corresponde (facultad concurrente en el sentido norteamericano). La existencia de dichas excepciones sólo se explica en aquellos regímenes federales en que los Estados son lo suficientemente vigorosos para disputar derechos al gobierno central y están alerta paro hacer suyos los poderes cuyo ejercicio descuida la Unión. Por eso en México, país de régimen federal precario y ficticio, las facultades concurrentes no han prosperado. En el sentido norteamericano nuestra Constitución no las consagra, pero llegado el caso de que un poder del Congreso no negado expresamente a los Estados permaneciera inactivo por parte de aquél, sería pertinente aplicar la tesis norteamericana y argentina como una excepción al artículo 124 24. Esa excepción, no consignada en la ley suprema, se justifica conforme a la doctrina federal, pues si los Estados miembros se desprenden de algunas de sus atribuciones en favor de la Unión, es para que ésta las utilice en beneficio general; si no es así, los Estados pueden ejercitarlas, en lugar de que continúen ociosas y estériles. En cuanto a facultades coincidentes, hay en nuestra Constitución algunos raros casos. Por vía de ejemplo puede citarse el de la fracción XXV del artículo 73, que antes de la reforma de 1931 consignaba la facultad de la federación sobre sus planteles educativos, sin menoscabo de la libertad de los Estados para legislar en el mismo ramo. 25 Por eso es que la Suprema Corte de Justicia ha expresado en

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Op. cit.; t. I, págs. 461 y 462.

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Como ejemplo podría citarse un caso ocurrido bajo la vigencia de la Constitución de 57: el Estado de Hidalgo expidió su Código de Minería en 1881; por reforma constitucional de diciembre de 83, la facultad de legislar en materia de minas pasó al Congreso de la Unión, el que la ejerció hasta el 22 de noviembre de 84 al emitir el Código de la materia; de acuerdo con la tesis norteamericana, claramente aplicable en nuestro derecho, el Código de Hidalgo no quedó derogado por el solo hecho de haberse sustraído de la competencia de los Estados la materia de minas, sino que la derogación ocurrió hasta que once meses más tarde el Congreso Federal ejercitó su facultad. 25

Otro caso de facultades coincidentes es el consignado en el párrafo final del artículo 117: "El Congreso de la Unión y las legislaturas de los Estados dictarán. desde luego, leyes encaminadas a combatir el alcoholismo."


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alguna ejecutoria que, a pesar del art. 124, la Constitución no realizó en toda su pureza el sistema de enumerar las facultades del poder central y dejar todas las restantes a merced de los Estados, "puesto que en algunos artículos de la Carta Federal se confieren a los Estados algunas atribuciones, en otros se les prohíbe el ejercicio de otras que también se especifican, y a veces se concede la misma facultad atributiva a la Federación y a los Estados, estableciéndose así una jurisdicción concurrente". 26 40. Hay en nuestro derecho constitucional, aparte de las facultades que como coincidentes terminamos de exponer, otras que sólo en apariencia participan de la misma característica. Ellas son, entre otras, las relativas a salubridad, a vías de comunicación y a educación. Estas facultades son a primera vista coincidentes por cuanto corresponde a la federación y a los Estados legislar simultáneamente en cada una de esas materias. Pero en realidad no son coincidentes, porque dentro de cada materia hay una zona reservada exclusivamente a la federación y otra a los Estados. Así es como corresponde al Congreso de la Unión, según la fracción XVI del artículo 73, legislar sobre salubridad general de la República, de donde se sigue, conforme al principio del artículo 124, que la salubridad local queda reservada a los Estados. De acuerdo con la fracción XVII del mismo artículo 73, el Congreso tiene facultad para dictar leyes sobre vías generales de comunicación, por lo que toca a los Estados legislar sobre vías locales de comunicación. Por último, la fracción XXV del artículo 73, conforme a la reforma de 1934, dispone que el Congreso de la Unión dicte las leyes encaminadas a distribuir convenientemente entre la federación, los Estados y los municipios el ejercicio de la función educativa y las aportaciones económicas correspondientes a ese servicio público; lo que quiere decir que, al igual que en salubridad y que en vías de comunicación, hay, bajo el rubro general de la facultad en materia educativa, una distribución de sectores entre la federación y los Estados, por lo que no pueden considerarse tales facultades como propiamente coincidentes. Pero aunque no son coincidentes, sí entrañan, por otro concepto,

26

Semanario Judicial de la Federación; t. XXXVI, pág., 1069, Herrera y Lasso llama "jurisdicción duar" a la que nosotros denominamos "coincidente", porque, aun- que las facultades federales y locales "se ejercitan sobre la misma materia, tienen siempre ámbito distinto de aplicación concreta", Para él, la única facultad exactamente coincidente es la consignada en el art, 104, frac. 1, tocante a la jurisdicción en materia mercantil.


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dichas facultades y otras análogas, una excepción al principio de nuestro régimen federal, sustentado por el artículo 124. El referido principio quiere que sea el Poder Constituyente, mediante la Constitución, quien lleve a cabo el reparto de facultades entre la federación y las entidades federativas. Pues bien: cuando se trata de las facultades que ahora estamos examinando, la distribución no la hace el Constituyente ni consta en la Constitución, sino que la hace el Congreso de la Unión por medio de una ley ordinaria. Así está previsto expresamente en la fracción XXV del artículo 73 respecto a educación pública. Por lo que hace a salubridad general de la República y a vías generales de comunicación, veremos al estudiar los preceptos relativos a esas materias cómo es al Congreso de la Unión a quien corresponde definir el contenido y alcance de sus propias facultades mediante las leyes respectivas, que son en el caso el Código Sanitario y la Ley de Vías Generales de Comunicación. 41. El sistema que instituye la Constitución en punto a distribución de facultades entre los órdenes central y regional, engendra la consecuencia de que ambos órdenes son coextensas, de idéntica jerarquía, por lo que el uno no puede prevalecer por sí mismo sobre el otro. Sobre los dos está la Constitución y en caso de conflicto entre uno y otro subsistirá como válido el que esté de acuerdo con aquélla. El principio que por razones históricas propias acogió el federalismo alemán, consistente en que el derecho federal priva sobre el local, no sólo ha sido rechazado por la doctrina y por el derecho comparado, sino que plantea la duda de si un sistema que de ese modo deja a merced del centro el derecho de las regiones, merece en verdad el nombre de federal. Pero la igualdad de los dos órdenes sobre la que reposa el sistema, con su consecuencia inevitable de posibilidad de conflictos entre los dos, no debe entenderse en el sentido de que la realidad subyacente llamada "nación" se fracciona en las entidades federativas. El. sistema federal no es sino una forma de gobierno, una técnica para organizar a los poderes públicos, así tome en cuenta para hacerlo circunstancias regionales. La Constitución emplea con frecuencia el término "federación" en un sentido impropio. Así sucede cuando en la fracción II del artículo 27 habla de "los 'servicios públicos de la Federación o de los Estados en sus respectivas jurisdicciones". Aquí se quiso dar a "federación" la acepción de gobierno central, en oposición al regional o estatal; pero es lo cierto que la federación, según acabamos de advertirlo, representa ante todo una forma de gobierno que, al consistir


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sustancialmente en una distribución de competencias, cubre por igual con su nombre el perímetro central y los locales. 27 Pocos renglones antes, en esa misma fracción II, la Constitución había dicho: "Los templos destinados al culto público son de la propiedad de la nación, representada por el Gobierno Federal". En este párrafo, donde a diferencia del anterior la ley suprema considera que el gobierno central representa a la nación, es donde se consagra constitucionalmente la tesis al principio expuesta: los órganos centrales, generalmente llamados federales, no son simplemente titulares de la porción de facultades sustraídas a los Estados, sino que, además suelen ser representantes del todo, llamado nación. Cuantas veces aflore lo exclusiva o intrínsecamente nacional, con la unidad que lo caracteriza, queda excluida automáticamente la medida en la competencia, que está en el meollo del federalismo. Los órganos centrales asumen la representación de lo nacional, no en ejercicio de facultades limitadas por las de los Estados-miembros, sino por encima de éstos. De otro modo la realidad llamada "nación" quedaría subordinada a lo que no es ni debe ser sino forma de gobierno. En las relaciones internacionales de un Estado constituido interiormente en federal, es donde tienen relevante aplicación las ideas expuestas. Como en el ámbito internacional no se proyecta el fraccionamiento interno del Estado Federal, las facultades que en ese orden otorga la Constitución al gobierno central no cabe entender las en relación con los Estados miembros, sino como personería que la nación, en la plenitud de su unidad, confiere a determinados órganos. De aquí que los compromisos internacionales contraídos por los órganos idóneos no puedan subordinarse, en cuanto a su validez, a la distribución interna de competencias y de zonas que erige el sistema federal. Es éste un aspecto más de la predominancia del derecho de gentes sobre el interno a que nos referimos en el capítulo II (núm. 13). Si en la hipótesis precedente es el Jefe del Ejecutivo quien posee la persone ría de la nación, podemos señalar otro caso semejante en que un órgano central asume la representación nacional. Se trata de la Suprema Corte de Justicia cuando, colocada por encima de las órbitas central y local, dirime los conflictos jurisdiccionales que se suscitan entre ellas. No es entonces la Suprema Corte un órgano del Es-

27

Kelsen llama "federación" a la comunidad parcial constituida por el orden jurídico central (Teoría, pág. 334). en lo que coincide con el léxico de nuestra Constitución. Insistimos, sin embargo. en que es impropio aplicar a una parte (orden central) el término que originariamente denota una forma de gobierno comprensiva por igual del orden central y del regional.


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tado central ni de los Estados particulares, sino de la comunidad total, y es, por ello, superior al Estado central y a los Estados particulares. 28 A reserva de considerar en su oportunidad otros casos análogos a los descritos, hemos de adelantar una última referencia en relación, con el territorio nacional, cuya propiedad corresponde originariamente a la nación, según el artículo 27. Cuantas veces en ese particular se menciona a la nación, su representación incumbe al gobierno federal, no en ejercicio de facultades coextensas, que presuponen la paridad propia del sistema federal, sino en virtud de facultades que exceden la finalidad de cualquier forma de gobierno. 29 28

El artículo 103, en sus fracciones II y III, confía a los tribunales de la federación la custodia del sistema federal mediante el conocimiento de las controversias suscitadas por invasión de "la autoridad federal" en la esfera de los Estados o de éstos en la de aquélla. Es claro que en tales casos los tribunales federales enjuician las facultades del órgano local frente al órgano central dentro del reparto. de competencias que realiza el sistema federal; por lo tanto, "autoridad federal" se contrapone aquí a "autoridad local", en el ejercicio de sus respectivas facultades limitadas. Son diferentes, en cambio, dos hipótesis del artículo 105, según las cuales corresponde sólo a la Suprema Corte conocer "de los conflictos entre la Federación y uno o más estados, así como de aquellas en que la Federación fuese parte". Aquí la palabra "federación" no está empleada en el sentido de forma de gobierno ni tampoco de órganos centrales con facultades específicas, sino en la acepción de Gobierno Federal como representante de la Nación, que es la que con toda propiedad se usa en la fracción 11 del artículo 27, Mientras en los casos del artículo 103, fracciones 11 y 111, es enjuiciado un órgano central como integrante del sistema federal, en los dos casos que se señalan del 105 es enjuiciada la nación, representada por un órgano central. Es en estos dos últimos casos cuando la Suprema Corte alcanza su máxima jerarquía dentro de nuestro sistema. (En su artículo 100 la Constitución Argentina establece, con mayor precisión que la nuestra, la competencia de la Corte Suprema para conocer de "los asuntos en que la Nación sea parte".) 29

En su Teoría del Estado Kelsen ha dicho: "El orden jurídico central que constituye a la comunidad jurídica central forma, junto con los órdenes jurídicos locales que constituyen a las autoridades jurídicas locales, el orden jurídico total o nacional que constituye al Estado o comunidad jurídica total" (pág. 320). Tal parece que el maestro de la Escuela Vienesa considera en este párrafo que el orden jurídico nacional se integra con la suma de los órdenes jurídicos central y locales. Para nosotros, el reparto. de competencia del sistema federal no es más que eso: un reparto. de competencias, es decir, una distribución clasificada de facultades entre órganos de poder; de ninguna manera cabe entenderlo como un fraccionamiento de la entidad sociológica llamada nación ni del orden jurídico nacional que a ella corresponde. Si bien es cierto que en oposición a "orden jurídico internacional" resulta nacional todo orden jurídico interno (central, regional o aun municipal), no es este aspecto e1 que aquí nos interesa, sino el hecho de que hay algo que, por pertenecer a la nación como tal, no puede ser objeto de reparto. entre los órganos centrales y los locales; si se otorga a los primeros no es a título de facultad coextensa, sino porque a los órganos centrales suelen corresponder los asuntos que exceden del interés puramente regional. El criterio para seleccionar esta clase de materias varía según las circunstancias, y así se observa que materias que eran antes de la competencia local pasan a serlo de la central. Pero lo intrínsecamente nacional, aquello que sólo puede concebirse en función del concepto de nación (verbigracia, las relaciones internacionales y el territorio común), jamás ha estado ni puede estar en la esfera local. En rigor técnico deberían corresponder esas materias a órganos especiales, diversos de los centrales y de los regionales y colocados neutralmente sobre ellos. Por no ser de hecho así, debemos entender que los órganos centrales, además de ejercer sus funciones propias, como son las coexistentes en paridad con los Estados-miembros, asumen la representación de la nación como tal. En ejercicio de esta representación es exacto decir que el derecho emanado del órgano central priva sobre el local, y aun prevalecería sobre el derecho federal específico si no fuera porque se co prenden dentro de la misma competencia el derecho nacional y el derecho federal. En otro lugar, Kelsen ha concedido otro significado a los tres órdenes jurídicos de que venimos tratando. Para dicho autor, la estructura del Estado federal se caracteriza por la existencia de tres órdenes jurídicos: 1º La Constitución del Bund (Estado central) y los principios fundamentales de las Constituciones de los Estados miembros. 2º El orden jurídico del Bund, competencia que le es directamente conferida por la Constitución federal. 3º El orden jurídico de cada Estado-miembro, que está formado por sus Constituciones propias dentro de los límites de Constitución total, así como


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por las normas de derecho emitidas dentro de los límites de su competencia. (Citado por Mouskheli, La Théorie juridique de l'Etat fédéral, pág. 186.) Adviértase cómo la anterior clasificación tripartita de Kelsen hace referencia a los estatutos, no a su contenido. Según lo ha hecho notar Gaxiola al aplicar a nuestro derecho la división de Kelsen, de ésta resultan dos órdenes jurídicos parciales, subordinados ambos a la suprema reguladora, que es la Constitución General: la legislación federal y las leyes locales de los Estados. (Algunos problemas del Estado Federal, pág. 112.) Un poco más adelante en ese camino ideológico, consideramos que no en todos los casos el orden jurídico central es parcial, coextenso, colocado en el mismo plano del local, sino que a veces alcanza la categoría de nacional, por disposición -como sucede siempre- de la suprema reguladora que es la Constitución.


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CAPITULO VIII LOS ESTADOS

SUMARIO

42.-La autonomía local, primer elemento específico del Estado federal; concepto de Constitución local. 43.- Contenido de las Constituciones de los Estados; la parte dogmática y la forma de gobierno. 44.- 0rganización de los poderes, facultad revisora, ciudadanía, desaparición de Poderes. Consideraciones generales. 45.- La participación de los Estados en la legislación federal común; su participación en las reformas a la Constitución general, segundo elemento específico del Estado federal.

42. Si a partir de la Guerra de Secesión se admite unánimemente que es irrevocable la voluntad de las entidades federativas para formar una federación, también habrá que aceptar, a manera de contrapartida, la necesidad de asegurar a dichas entidades su propia persistencia jurídica. Nada que conduzca a la desmembración, que es un aumento desorbitado en las entidades; nada tampoco que extinga en el sentido de la centralización el status por ellas adoptado voluntariamente y que sin su consentimiento no cabe abolir. Lo expuesto nos conduce a estudiar, en primer término, el elemento esencial que configura a un Estado-miembro, y en segundo lugar, el mecanismo constitucional mediante el cual se protege su voluntad de conservar ese elemento esencial. Para Kelsen (y en pos suya Mouskheli), el federalismo es una forma de descentralización 1. Tres son en su concepto los grados de

1

He aquí el concepto de descentralización que aplica Kelsen al Estado federal: "El orden jurídico de un Estado federal se compone de normas centrales válidas para todo su territorio y de normas locales que valen solamente para partes de este territorio, los territorios de los Estados componentes (o miembros) .Las normas centrales generales o leyes federales son creadas por un órgano legislativo central, la legislatura de la federación, mientras que las normas generales locales son creadas por órganos legislativos locales o legislaturas de los Estados-miembros. Esto presupone que en el Estado federal el ámbito material de validez del orden jurídico o, en otras palabras, la competencia de legislación del Estado encuéntrese dividida entre una autoridad central y varias autoridades locales" (Teoría, pág. 333). Así, pues, el concepto kelseniano de descentralización federal se refiere primordial mente a la descentralización legislativa (en su aspecto dinámico de dos órdenes de competencia legislativa y en su aspecto estático de dos ámbitos de validez territorial de las normas respectivas). Con ello el expresado concepto se aparta radicalmente de la doctrina francesa, para la cual, según palabras de Hauriou, "no hay otra descentralización que la descentralización administrativa, ni otra centralización que la centralización administrativa" (Etu de sur la Décentralisation, 1892, pág. 4). En reciente estudio Charles Eisenman observó la discrepancia fundamental entre la doctrina alemana y la francesa, por cuanto aquélla plantea el problema de la descentralización en las tres funciones del Estado y no sólo en la administración: "Esta posición -dice- no tiene absolutamente nada de nuevo: hace mucho tiempo que los mejores representantes de la doctrina alemana la han adoptado. Por el contrario, si algunos juristas franceses han reconocido su verdad, la inmensa mayoría de ellos toma una posición del todo opuesta" (Centralisation et Décentralisation; Revue du Droit Public; t. 63; París, 1947; pág. 43). La mayor parte de las objeciones al concepto de descentralización de Kelsen tiene su raíz en esa diferencia de criterios, por lo que la discusión se entabla en planos diversos o se mezclan en ella elementos de dos tesis incompatibles, como acontece con las desacertadas objeciones de Mouskheli, en defensa de


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descentralización: la comuna o municipio, que goza de cierta autonomía administrativa dentro del marco y bajo la tutela del Estado central; la provincia autónoma, que alcanza determinada autonomía política, pero cuya Constitución le es impuesta por el Estado dominante; el Estado-miembro o federado, que goza de autonomía constitucional. 2 De dichas tres categorías interesa para nuestro estudio el cotejo entre la primera y la última, ya que la provincia autónoma, conocida en varios países europeos, no ha existido nunca en nuestra organización política. El federalismo es un fenómeno de descentralización. El municipio libre también es un fenómeno de descentralización. Pero en este último, aunque el municipio se gobierna por sí mismo, sin embargo la ley que crea los órganos municipales y los dota de competencia no es ley que se dan a sí mismos los habitantes del municipio, sino que la expide para todos los municipios la legislatura del Estado. Carece, pues, el municipio de la autodeterminación legislativa, que es lo que caracteriza al órgano constituyente. "Efectivamente, el signo específico del Estado federal consiste en la facultad que

Kelsen, a la tesis de Berthélemy, que no debe ser combatida en las consecuencias, sino en la fuente de su doctrina (La théorie juridique, págs. 194 y 195). Conviene tener en cuenta, por otra parte, que Kelsen contempla el fenómeno del federalismo, aislado de todo proceso histórico, no en la dinámica de su génesis, sino en la estática de su concreción abstracta. Desde este punto de vista su tesis resiste la crítica de Gaxiola cuando, situado en el aspecto histórico, considera el profesor mexicano que si bien la autonomía federal surge en virtud de un fenómeno de descentralización cuando un Estado unitario se transforma en federal, en cambio esa misma autonomía tiene por origen un proceso de concentración cuando comunidades jurídicas soberanas reúnen en un pacto federal (Algunos problemas del Estado federal, página 55). 2

"El Estado federal -expone Kelsen- se caracteriza por el hecho de que los Estados-miembros poseen un cierto grado de autonomía constitucional, es decir, por el hecho de que el órgano legislativo de cada Estado-miembro es competente en relación con materias que conciernen a la Constitución de esa comunidad, de tal manera que los mismos Estados-miembros pueden realizar, por medio de leyes. cambios en sus propias Constituciones," (Op. cit., pág. 334.)


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tienen las entidades integrantes de darse y revisar su propia Constitución Considerada esta característica como un fenómeno de descentralización, vemos que se diferencia de las demás descentralizaciones por elementos cualitativos y no cuantitativos, porque es la calidad de las funciones de que disfrutan las entidades federativas y no su número o cantidad lo que determina la existencia de una federación. Mientras la autonomía constitucional no exista no aparece el Estado Federal cualquiera que sea el número de facultades que se descentralicen, y, en cambio, es suficiente que se descentralice una sola competencia, la de darse cada entidad su propia Constitución, para que surja la característica de una federación." 3 El imperativo de darse su Constitución cada entidad federativa, que la teoría reconoce como característica esencial del sistema, impónelo a su vez la Constitución General en su artículo 41, cuando dice que el pueblo ejerce su soberanía en los términos establecidos por dicha Constitución y por "las particulares de los Estados". A las Constituciones de los Estados alude también el artículo 133. La doctrina suele dar el nombre de "autonomía" a la competencia de que gozan los Estados miembros para darse sus propias normas, culminantemente su Constitución. Trátese de distinguir así dicha competencia de la "soberanía", que, aunque también se expresa en el acto de darse una Constitución, se diferencia de aquélla por un dato de señaladísima importancia. En efecto; mientras la soberanía consiste, según hemos visto, en la autodeterminación plena, nunca dirigida por determinantes jurídicos extrínsecos a la voluntad del soberano, en cambio la autonomía presupone al mismo tiempo una zona de autodeterminación, que es lo propiamente autónomo, y un conjunto de limitaciones y determinaciones jurídicas extrínsecas, que es lo heterónomo. La zona de determinación es impuesta a las Constituciones locales por la Constitución federal. El artículo 41 dispone expresamente que las Constituciones particulares de los Estados "en ningún caso podrán contravenir las estipulaciones del Pacto Federal"; en otros varios preceptos la Constitución Federal impone ciertas obligaciones positivas y negativas de los Estados, que sus Constituciones deben respetar. 4 Como conclusión de lo expuesto cabe asentar que la autonomía constitucional se desenvuelve y expresa en las Constituciones locales; indagar el contenido típico de dichas Constituciones, en su doble as-

3 4

GAXIOLA; Op. cit., pág. 57.

La variedad política en que se externa la autonomía tiene como vínculo de unidad la homogeneidad que en ciertas materias impone a las entidades federativas la Constitución federal; de la convivencia entre aquella variedad y esta homogeneidad, resulta el Estado federal.


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pecto de lo que pueden realizar y de lo que se sustrae a su potestad, será objeto del siguiente número. 43. Como en toda Constitución, cabe distinguir en las locales la parte dogmática y la parte orgánica. 5 En cuanto a la primera, no es indispensable que figure en dichas Constituciones, si se tiene en cuenta que las garantías individuales que consagra la Constitución federal valen para todas las autoridades y significan por ello la primera limitación impuesta a la autonomía local. Repetir en su texto, como lo hacen algunas Constituciones de los Estados 6, las garantías que ya obran en la federal, es del todo superfluo. Sin embargo, como las garantías individuales, en relación con la autoridad, están consignadas en la Constitución Federal a título de restricciones mínimas, nada hay que impida a los Constituyentes locales ampliar tales restricciones, ya sea en su contenido o en su número. Por lo que hace a las garantías sociales, casi todas implican restricciones a las garantías individuales consagradas por la Constitución Federal, de donde deriva la conclusión de que no pueden ser creadas ni aumentadas en las Constituciones locales, de la misma manera que no pueden ser disminuidas las que ya constan en la Constitución Federal. 7 5

Bajo la vigencia de la Constitución de 1824 se publicaron las locales en tres tomos (Colección de Constituciones de los Estados Unidos Mexicanos; México, 1828; imprenta de Galván a cargo de Mariano Arévalo); bajo la vigencia de la Constitución de 1857 también fueron recopiladas las locales en dos tomos (Colección que comprende la Constitución General de la República y las Constituciones especiales de cada uno de los Estados de la Federación; México, 1884; imprenta del gobierno, en Palacio); las vigentes fueron reunidas por Margarita de la Villa de Helguera en 1962. Todas ellas se promulgaron de acuerdo con la Constitución federal de 1917; posteriormente se han expedido Constituciones nuevas en Morelos (1930) y en Zacatecas (1944), se revisó la de Yucatán en 1938 y la de Tabasco en 1946 y se expidió la del nuevo Estado de Baja California en 1953, La negligencia de los gobiernos de los Estados dificulta obtener los textos primitivos y más aún las reformas que en varios Estados se han producido en forma desordenada. Por todo ello no podemos asegurar que las citas de las Constituciones locales que aparecen en el presente capitulo corresponden precisamente a preceptos en vigor. 6

Así las Constituciones de Durango (36 primeros artículos), Guanajuato (9 primeros artículos, con excepción del 2 y 3), Nayarit (art, 79), Nuevo León (27 primeros artículos), Oaxaca (21 primeros artículos), Querétaro (del 4 al 9) y Zacatecas (artículos 1 y 2). 7

Entre las radicales reformas de que en materia social fue objeto la Constitución yucateca en 1938, hay algunas que pugnan con preceptos de la federal. Cuando en el artículo 89 se dice que la propiedad será concedida discrecionalmente por el Estado para satisfacción de las necesidades individuales, se altera el concepto constitucional de propiedad privada, la cual procede de la nación, y que sólo por ella, representada por el Gobierno Federal, puede ser afectada, salvo contados casos de la competencia de los Estados (artículo 27 de la Constitución federal). Cuando en la exposición de motivos se asienta que "se procuró abandonar el ya in aceptado concepto del matrimonio como contrato civil", el autor de la frase parece objetar deliberadamente la siguiente expresión de nuestra ley suprema: "El matrimonio es un contrato civil" (artículo 130). Cuando en el artículo 95 se establece que "son indeseables las instituciones religiosas que difunden teorías de premios y castigos ultraterrenos", el legislador contradice la norma superior contenida en el artículo 24 de la Constitución federal: "Todo hombre es libre para profesar la creencia religiosa que más le agrade” y cuando en la exposición de motivos se invoca expresamente, para hacerla suya, "la fórmula más racional del marxismo", el constituyente yucateco se adhiere a una doctrina que no acepta la constitución mexicana. Sirvan esos ejemplos de lo impropio que es, desde el punto de vista Constitucional, pretender innovar en materia social a través de la legislación de los Estados.


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No ya a título de garantías, sino como limitaciones de índole política a la actividad de los poderes, es claro que los Constituyentes locales pueden establecer las que consideren pertinentes 8; del mismo modo pueden instituir obligaciones positivas para los gobernantes con tal que no pugnen con la ideología o con la letra del pacto federal. 9 Tocante a la parte orgánica, la primera limitación de los Estados al darse sus instituciones consiste en el deber de adoptar, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa el Municipio libre, conforme a las bases que precisa la Constitución Federal (art. 115). Para ajustarse a las indicadas características de la forma, de gobierno, las Constituciones locales comienzan por insertar en su texto la fórmula del 115 que se acaba de transcribir y posteriormente, en los preceptos adecuados, procuran observar los demás requisitos con que aquel artículo trata de preservar la forma de gobierno, según son los siguientes: a) El encargo de los gobernadores limitado a seis años como máximo, es requisito que por referirse a la renovación periódica mira al elemento republicano de la forma de gobierno.

En cambio, erigir en delito cualquiera infracción del artículo 123 Constitucional. como lo hacía el artículo 10 de la Constitución de Querétaro hasta antes de que se federalizara la materia del trabajo, no es restringir ninguna garantía individual, sino seleccionar en forma severa las extra limitaciones de lo ya previsto en la Constitución federal. En ese mismo orden de ideas, y una vez más por vía de ejemplo, cabe admitir como constitucional la disposición del artículo 2º de la Constitución de Tabasco, que proscribe en el Estado "la servidumbre adecuada del peonaje en las fincas de campo" Si el artículo 2º de la Constitución federal prohíbe en todo el país la esclavitud, no hace con ello referencia exclusiva a las antiguas y ya desusadas formas de enajenación de la libertad personal, sino a cualquier modo de servidumbre, que por variar de una región a otra, corresponde a los Estados evitar. 8 9

Por ejemplo, la de Coahuila prohíbe a las autoridades subvencionar periódicos de carácter político (art. 171).

En las Constituciones de México y de Morelos aparecen dos obligaciones positivas para los gobernantes, muy apropiados por la índole de las regiones: el establecimiento de escuelas especiales para indígenas en la primera (232) y de una escuela de agricultura en la segunda (115).


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b) La elección directa y la no reelección de gobernadores y de diputados locales, es limitación que trata de proteger al elemento democrático. c) El mínimo de diputados que en proporción al número de habitantes señala el 115 para las legislaturas locales, tiene por objeto evitar que por su escasa cifra de representantes la legislatura pierda su carácter de tal y quede a merced del ejecutivo 10, lo que sería contrario al sistema representativo y al equilibrio de los poderes. d) En el mismo artículo 115 se asienta: “Sólo podrá ser gobernador constitucional de un Estado un ciudadano mexicano por nacimiento y nativo de él, o con residencia efectiva no menor de cinco años inmediatamente anteriores al día de la elección.” Dentro de la defectuosa redacción del precepto consideramos que la ciudadanía mexicana por nacimiento es condición insustituible para ser gobernador; sobre esa base la alternativa se produce entre los otros dos requisitos: ser nativo del Estado o con residencia en él no menor de cinco años, y es que, mientras el primer requisito hace referencia al antecedente de la sangre mexicana, que la Constitución toma en cuenta cuando se trata de funcionarios a quienes se encomiendan altas funciones de gobierno, los otros dos miran tan sólo al apego o al conocimiento del Estado que se va a gobernar, por lo que explicablemente el uno puede ser reemplazado por el otro. 11

10

El precepto que establece el mínimo de diputados no existía en la Constitución de 57; apareció en la actual para realizar, aunque fuera parcialmente, el pensamiento de Rabasa en favor de un número suficiente de diputados en las legislaturas de los Estados. Decía el referido autor que "el número de los miembros que componen las legislaturas es tan corto, que éstas no tienen los caracteres esenciales y útiles de un Congreso". y agregaba: "Es muy difícil romper las preocupaciones que origina la costumbre, y pocos habrá que no repugnen la idea de que una legislatura deba componerse, por lo menos, de cincuenta diputados; pero lo cierto es que siete, quince o veinte no forma la institución especial que se llama Congreso, sino una Comisión que sólo puede ser útil o peligrosa." Para hacer tangible la teoría expuesta, Rabasa proponía la siguiente hipótesis: "Un congreso de doce personas podrá celebrar sesiones con siete miembros presentes, en que la mayoría absoluta será de cinco votos; suponiendo que concurran todos, la mayoría será de siete; la de dos tercios, de ocho; un voto determinará la diferencia entre la mayoría absoluta y la fuerte de dos terceras partes." (La organización política de México; págs. 334 a 340.) El Constituyente de Querétaro fijó un mínimo al número de diputados de las legislaturas locales, aunque no el de cincuenta que señalaba Rabasa, sino el de siete, nueve y once, en proporción al número de habitantes. Pensamos que los constituyentes procedieron juiciosamente al no señalar como mínimo el alto número que proponía Rabasa. Cincuenta diputados alcanzan a dotar a la asamblea de un auténtico espíritu colectivo con fuerza y agresividad suficientes para entorpecer la labor del ejecutivo. No sería posible realizar así el desiderátum que para las Constituciones lo cales presentaba el mismo autor de "un ejecutivo fuerte en la acción y limitado en la extensión, seguro contra las intrigas y confabulaciones de la legislatura, armado para impedir sus asechanzas y sus codicias”. 11

Nuestra interpretación se aparta de la contenida en la exposición de motivos de la Constitución de Hidalgo (magistral por tantos títulos, como que se debió Maquel Herrera y Lasso); allí se asienta que a ninguna Constitución local le sería dable, so pena de inconstitucionalidad, "declarar apto para gobernador a quien no siendo nativo del Estado tuviera en él una vecindad de sólo cinco años". A nuestro entender no se necesita la concurrencia, sino la alternativa de estos dos requisitos. Por lo demás. al establecer la Constitución de Hidalgo en su artículo 47 la concurrencia de ambos, hace lo que es lícito hacer: sobrepasa el mínimo fijado por la Constitución federal, instituyendo dos requisitos en lugar de uno entre dos.


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Es de reconocer que todas las Constituciones locales observan prescripciones generales y concretas de la federal en punto a la forma de gobierno. 12

las

44. Pasamos ahora al examen de la organización en sí misma de los Poderes. Todas las Constituciones locales consagran la clásica división en tres Poderes' (la de Puebla los llama Departamentos), excepción hecha de la de Hidalgo, cuyo artículo 16 considera dividido al poder público para el ejercicio de sus funciones en Legislativo, Ejecutivo, Judicial y Municipal. Este último no merece ciertamente un lugar al par de los otros tres, porque, aunque la autoridad municipal "quiere" en nombre del pueblo, sin embargo esa voluntad no es del Esta-

Coincide, por lo tanto, nuestra opinión con la acogida por la Constitución de Baja California, cuyo artículo 41 exige parecer gobernador, además de la ciudadanía mexicana por nacimiento, "ser nativo del Estado con residencia no menor de dos años, o vecino de él durante cinco años anteriores a la elección". 12

Tenemos que registrar aquí una innovación introducida por la Reforma Política de 1977, que afecta la integración del Poder Legislativo de los Estados y también, aunque de manera distinta, la de los Ayuntamientos de los mismos, según la siguiente adición al artículo 115, parte final de su fracción 111: "De acuerdo con la legislación que se expida en cada una de las entidades federativas se introducirá el sistema de diputados de minoría en la elección de las legislaturas locales y el principio de re- presentación proporcional en la elección de los ayuntamientos de los municipios cuya población sea de 300,000 o más habitantes." Propónese la adición llevar al ámbito local la participación de las minorías, tanto en las Legislaturas cuanto en los Ayuntamientos, a semejanza de lo que la Reforma Política realizó en la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, según lo veremos en su oportunidad. Pero hay una diferencia que conviene señalar. Mientras allá la representación proporcional se reserva para la Cámara de Diputados, destinada exclusivamente a la representación en ella de las minorías, aquí la representación proporcional puede aplicarse a la totalidad de la elección de los miembros de los Ayuntamientos en los municipios con más de 300,000 habitantes, de acuerdo con lo que disponga la legislación de cada una de las entidades federativas. Si la legislación adoptare íntegramente la representación proporcional, sería este sistema el que reflejaría espontáneamente, por su sola aplicación de conformidad con los votos emitidos, al partido político al que correspondiere la mayoría en cada Ayuntamiento, así como la representación de los minoritarios, lo que podría traducirse en un experimento democrático benéfico. Según la reforma, la legislación local está obligada a implantar la re- presentación proporcional, en la hipótesis de referencia. En cuanto a la composición de las legislaturas locales, la mencionada adición no impone sino el sistema de diputados de minoría, sin especificar si la realización ha de ser por medio de la representación proporcional, de los diputados de partido u otro análogo, todo lo cual queda al criterio de la legislación de cada entidad federativa. (Ver sistema instituido en materia federal; Apéndice, cap. III, núm. 3.)


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do (como sucede con los otros tres Poderes), sino de cada una de las municipalidades. 13 El Poder legislativo se encuentra depositado invariablemente en una sola asamblea, llamada legislatura o congreso. He aquí una diferencia importante con el sistema norteamericano, donde las legislaturas de los Estados se componen siempre de dos cámaras, la más pequeña llamada Senado y la más numerosa llamada ordinariamente Cámara de Representantes. El origen de este bicamarismo se debe, según Bryce, a que en varias colonias existió un pequeño consejo del gobernador, además del cuerpo representativo popular, y en parte a la natural tendencia a imitar a la madre patria con sus Lores y Comunes. 14 Dos de nuestras primeras Constituciones locales tomaron de modelo al bicamarismo norteamericano (la de Veracruz de 1825, artículo 17, Y la de Durango, de 1826, artículo 22) y hubo otra, la de Yucatán (de 1825, artículos 126 a 138) que, remontándose más al origen de la institución, estableció con el nombre de Senado un cuerpo consultivo del gobernador. Bajo la vigencia de la Constitución de 57 no se dio caso alguno de bicamarismo local, y aunque ningún texto lo prohíbe expresamente en la actualidad, cualquiera tendencia a entorpecer a las entidades con una cámara más, parecería a todas luces extravagante. Los períodos de sesiones suelen ser, anualmente, uno o dos. La Comisión Permanente existe en todas las Constituciones. Por lo que hace a las facultades de las legislaturas, bajo la vigencia de las tres Constituciones federales ha existido en todas las locales, con llamativa uniformidad, el precepto que autoriza a legislar en todo aquello que la Constitución Federal no somete a los Poderes de la Unión. Esto significa que las Constituciones locales excluyen el sistema de facultades expresas y definidas para la función propiamente legislativa, lo cual no se traduce por sí solo en flexibilidad de la Constitución, puesto que los demás Poderes, y aun la legislatura en sus funciones no legislativas, están dotados de facultades expresas y limitadas. El hecho mismo de que la función legislativa local esté acotada estrechamente por la esfera federal, y a veces por imperativos de la Constitución del Estado, resta importancia a la ausencia de un catálogo de facultades que en rigurosa técnica constitucional debería existir. 15

13

Así lo ha reconocido la Suprema Corte; Semanario judicial de la Federación, Quinta Época, t. IV, pág. 310. Admítelo también la exposición de motivos de la Constitución hidalguense, pero explica que si conservó al Poder Municipal fue por respeto a su tradición constitucional. 14 15

El gobierno de los Estados en la República Norteamericana; Madrid, pág. 101.

La razón del sistema, también existente en Estados Unidos, la expone Bryce en siguientes términos: “El gobierno de un Estado es un producto natural que posee, desde luego, todos los poderes de no importa qué gobierno. Por lo tanto, cuando se pregunta si la legislatura de un Estado puede hacer una ley cualquiera o si no la puede hacer, es de presumir que sí puede hacerla y se necesitan muy poderosas razones para probar que no la puede hacer. Esto puede estarle prohibido por una disposición que se encuentra en la Constitución federal o en la de su Estado. Pero es preciso demostrar que la prohibición de hacer esta ley existe realmente o, en otros términos, la Constitución de un Estado no es documento que confiere a la legislatura poderes definidos y especificados sino, por el contrario, un documento que fija y limita la autoridad general de que gozan los representantes del pueblo por el solo hecho de formar un cuerpo legislativo." Op. cit., pág. 50


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Como un matiz del sistema de facultades no expresas, algunas Constituciones imponen a la legislatura la obligación de legislar preferentemente sobre ciertas materias. 16 El sistema es bueno, pero mejoraría a nuestro entender si la facultad de legislar se erigiera en obligación inexcusable respecto de aquellas materias que no pueden dejar de ser legisladas, como las relativas a la hacienda pública, a salubridad local, a vías locales de comunicación, al derecho común, al derecho municipal, etc. Nada impide que en cualquiera materias, y en éstas particularmente, el legislador constituyente trace direcciones a la legislatura, como lo hace en materia educativa la Constitución de Veracruz (artículo 68, XLIV). Aparte de las facultades que otorgan las Constituciones locales a las legislaturas, tienen estas algunas que les confiere la Constitución Federal. Tales son, por ejemplo, la de determinar el número máximo de ministros de los cultos (artículo 130) y la de dar su consentimiento para que los inmuebles destinados al Gobierno de la Unión dentro de los Estados, y adquiridos con posterioridad a la Constitución de 17, queden sujetos a la jurisdicción federal (artículo 132). Las Constituciones locales no confieren ciertamente estas facultades, pero sí pueden determinar las condiciones de su ejercicio. Otras varias facultades, ya no de orden legislativo, suelen reconocer a las legislaturas las Constituciones de los Estados. Pero su número y su distribución entre la legislatura y el ejecutivo no están presididos por ninguna norma común. El poder ejecutivo se deposita en el gobernador 17. Sus facultades y obligaciones están inspiradas en las análogas del Presidente de la República: velar por la observancia de las leyes y el cumplimiento de las sentencias, expedir reglamentos, mandar la fuerza armada del Estado, hacer ciertos nombramientos, etc. En todas las Constituciones

16 17

Las de Chiapas (artículo 101), Michoacán (artículo 36, 111) Y Puebla (artículo 49, II).

En nuestros constitucionalismos locales el único caso de ejecutivo plural es el que consignaba la Constitución del Estado de México de 1827, cuyo artículo 121 depositaba el ejecutivo en un gobernador y un consejo.


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se le reconoce el derecho de veto. El secretario de gobierno suele representarlo cuando requiere su presencia la legislatura. En la mayor parte de las Constituciones los magistrados integrantes del Tribunal son designados libremente por la legislatura y en algunas a propuesta del ejecutivo. Como excepciones, en la de Coahuila son nombrados por la legislatura a propuesta en terna de los ayuntamientos (artículo 136) y la de San Luis Potosí por los ayuntamientos (artículo 64). Además de sus funciones propias de jueces de última instancia, los magistrados conocen generalmente de las acusaciones contra los funcionarios con inmunidad, previo el desafuero de la legislatura. Por lo que hace a su reforma, la gran mayoría de las Constituciones son de tipo rígido al exigir su modificación el voto mayoritario (casi siempre dos tercios) de la legislatura y de los ayuntamientos. En seis Constituciones la flexibilidad es atenuada: una legislatura propone la reforma y la siguiente la vota. Sólo dos Constituciones, la de Yucatán y la de Hidalgo, son netamente flexibles, pues bastan los dos tercios del total de diputados para aprobar la reforma. Forman también mayoría las Constituciones que erigen la ciudadanía local (nacimiento o vecindad), siempre sobre la base de la ciudadanía mexicana; esto último quiere decir que, a diferencia de las entidades norteamericanas, no existe entre nosotros una ciudadanía local independiente de la nacional, sino que aquélla se forma de requisitos locales que se agregan a la ciudadanía mexicana. La Constitución de Baja California acoge como ciudadanos del Estado a los ciudadanos mexicanos (artículo 8, II). Próximos a terminar el estudio de las Constituciones de los Estados, conviene llamar la atención acerca de un precepto previsor, cuya importancia ha pasado Inadvertida para la mayor parte de ellas. Según lo veremos en su oportunidad, la facultad que confiere al Senado la fracción V del artículo 76 para nombrar gobernador provisional de un Estado cuando han desaparecido todos los poderes constitucionales, es facultad que se ejercita siempre y cuando la Constitución del Estado no prevea el caso, lo cual quiere decir que, si existiese la previsión en el ordenamiento local, nunca podría llegar al gobierno del Estado un gobernador designado por la autoridad federal. A pesar de la importancia de esta previsión para la autonomía local, solamente la contienen nueve Constituciones: las de Nuevo León (artículo 144), Chihuahua (artículo 35), Zacatecas (artículos 130 a 133), Tabasco (artículo 34, reformada en 1946), Querétaro (artículos 174 a 176), Nayarit (art. 138), Guerrero (adiciones de 1930).


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Tamaulipas (art. 156) y Michoacán (art. 164). Las dos últimas se refieren expresamente al caso de la fracción V del artículo 76 de la Constitución Federal. Podemos decir, como conclusión del estudio dedicado a las Constituciones de los Estados, que en general están lejos de reflejar las necesidades locales, las que precisamente son invocadas como principal justificante de la descentralización federalista. Esas necesidades existen sin duda, pero varios factores influyen a nuestro entender en el fracaso de las Constituciones para subvenir a ellas. El factor político, que aprovechándose de antecedentes históricos y sociológicos tiende a una absorción centralizadora cada vez mayor, posterga con ella la autonomía local e impide el desarrollo de las peculiaridades regionales. Pero es notorio también que las Constituciones locales no han sabido defender y vigorizar, con técnica jurídico constitucional, esas peculiaridades, atendiendo así a las necesidades de cada región. Las Constituciones expedidas bajo la vigencia de la federal de 24, se sirvieron de ésta para trazar sus esquemas; lo poco de originalidad que se alcanzó en ese primer ensayo se perdió cuando en la segunda etapa del federalismo las Constituciones locales se plegaron servilmente a los trazos de la federal de 57; el fenómeno se repitió en 17, agravado por las desfavorables circunstancias en que se elaboraron las nuevas Constituciones (el país en guerra civil, los jefes militares improvisados en gobernadores, las asambleas constituyentes integradas por gente sin preparación). Sin otro modelo que su Constitución precedente y con el temor de incurrir en contradicción con la nueva Carta federal, no es de extrañar que casi todas las Constituciones que actualmente rigen en los Estados se compongan de artículos tomados de las anteriores o copiados de la federal, envejecidos muchos de aquéllos por el transcurso del tiempo e inútiles los segundos por estar su sitio en la Constitución general. 45. Después de haber estudiado el primer elemento constitutivo de un Estado Federal, como es la autonomía concretada en la Constitución, nos corresponde examinar el segundo de esos elementos, esto es, la participación de los Estados-miembros en la formación de la voluntad federal. Dicha participación puede ser indirecta o directa. La primera se canaliza a través de una Cámara, llamada Senado, en donde las entidades federativas están representadas como tales y que participa en la función legislativa a lado de la Cámara de Diputados o de Representantes, que representa a la población en general, independientemente de la división en Estados. El origen, el significado y la actuación de las dos Cámaras, o sea, el bicamarismo que nues-


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tra Constitución consagra como parte del sistema federal, serán materia del capítulo dedicado a la organización y funcionamiento de las Cámaras de la Unión. Bástenos afirmar por ahora que la existencia del Senado como colegislador común no es signo específico del Estado Federal. En nuestro concepto los elementos absolutamente necesarios del sistema federal son tres: una zona de materias retenidas por los Estadosmiembros (en la que opera la autonomía constitucional), una zona de facultades delegadas en los Poderes centrales y un sistema que garantice a los Estados-miembros la conservación del anterior status. Ni el primero ni el tercero de esos elementos se afectan en nada por la no intervención de los Estados en la legislación federal ordinaria; no el primero, porque el manejo de sus propias facultades por parte del legislativo central jamás podrá menoscabar la existencia y las competencias de las entidades federativas, cuya fuente está en la Constitución y por ello se mantienen inmunes a la potestad del órgano legislativo constituido, poco importa que éste se integre o no por representantes de los Estados; ni se afecta tampoco el tercer elemento, ya que, como vamos a verlo, la garantía del status federal no requiere forzosamente la existencia del Senado. El ejemplo de la Constitución norteamericana, al instituir el Senado federal y prohibir en su artículo V que se prive a los Estados sin su consentimiento de la igualdad de votos en el mismo, ha inducido a considerar a dicha Cámara como elemento específico del Estado federal Pero la lógica estricta nos llevaría a conclusión contraria, ya que si se admite que el respeto a la autonomía local excluye cualquier intromisión en ella de los Poderes centrales, del mismo modo habría que evitar toda interferencia de los Estados como tales en la legislación federal. Esta interferencia a través del Senado puede justificarse histórica, política y aun socialmente, pero nunca al grado de convertirla en signo específico del Estado Federal. 18 En cambio, la participación directa de las entidades federativas en la formación de la voluntad federal sí es elemento inexcusable del sistema de que tratamos.

18

Mouskheli, defensor de la doctrina opuesta a la que exponemos, comienza por asentar la afirmación absoluta de que la autonomía constitucional y la participación (directa e indirecta) de los Estados en la creación de la voluntad federal "son dos rasgos que se encuentran en todos los Estados federales y no podría haber Estado federal si uno de los dos estuviera ausente" (pág. 223). Pero páginas después mitiga tan categórica afirmación por lo que hace a la representación directa realizada a través del Senado: "Casi (presque) se puede considerar la existencia de esta segunda Cámara como necesaria a la existencia del Estado federal" (página 230). En la original Constitución de 57 no existía el Senado, lo que por sí solo nada prueba en favor ni en contra de que sea indispensable; conforme a la teoría extrema de Mouskheli, esa Constitución no era federal. En la Constitución vigente existe el típico Senado federal, con la organización del norteamericano.


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Entiéndase por participación directa la que en forma más o menos amplia tienen los Estados-miembros en la tarea de revisar la Constitución general. Esta participación garantiza la persistencia del status federal, es decir, asegura por lo que toca a los Estados-miembros su existencia y sus competencias en virtud de que precisa y exclusivamente al revisar la Constitución se puede alterar ese status. Si la reforma en tal sentido pudiera realizarse sin la participación de los Estados, la autonomía de éstos quedaría a merced de quien tuviera competencia para llevar a cabo la reforma, sea quien fuere. Se ha dicho que si en una Constitución de tipo federal se otorga la facultad de revisarla a un Constituyente especial o la revisión se pudiera hacer por medio de referéndum, la forma federal sobreviviría a pesar de quedar excluida la participación de los Estados-miembros 19. No podemos aceptarlo. En la creación de la Constitución Federal típica, como es la norteamericana, los Estados antes independientes se despojaron realmente de ciertas facultades para trasladarlas a los órganos centrales; pero conservaron en su patrimonio las no enajenadas con el propósito de ejercitarlas por sí mismos o, si se quiere, de desprenderse de ellas en lo futuro, pero siempre en virtud de un acto de propia y libre disposición. Transferir al titular que se quiera, así sea el pueblo, la potestad de mermar o aniquilar la personalidad de los Estados sería contrario a lo que, de mero antecedente histórico. se ha convertido en la razón de ser del sistema. y no se diga que la voluntad de los Estados se manifiesta en el hecho de enajenarla, en entregarla mediante una primera reforma, en la que ellos participarían, a un titular que después podría reformarla a su antojo sin el concurso de los Estados. Precisamente lo que no pueden hacer los Estados, si tratan de conservar el sistema federal, es desprenderse de su facultad de intervenir en las revisiones constitucionales, por lo menos en aquellas que afecten a su existencia y a sus competencias. Poco importa que el Constituyente ad hoc o el referéndum no toquen a los Estados; el solo hecho de que puedan hacerlo sin la intervención de éstos, quebranta fundamentalmente el sistema. Lo dicho de la Constitución norteamericana vale para todas las que, como la nuestra, han adoptado el procedimiento de facultades retenidas por los Estados. y si bien es cierto, según lo anticipamos, que el sistema federal se ha desvinculado de sus orígenes históricos para convertirse en mera técnica constitucional, sin embargo hay ciertos elementos que, aunque nacidos de la experiencia, fueron y siguen

19

Así lo sostiene Gaxiola en apoyo de su tesis de que la participación directa 110 es signo específico del Estado federal (Op. cit., pág. 66)


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siendo elementos conceptuales, integrantes lógicos de la definición. Entre ellos cuenta la voluntad inalienable de los Estados de seguir siendo Estados. Nuestra Constitución provee en su artículo 135 a la participación de los Estados en las reformas constitucionales al requerir su aprobación por la mayoría de las legislaturas. El hecho de que el precepto haga intervenir, además, a las dos Cámaras de la Unión, de las cuales en la de Senadores están representados los Estados, no significa sino' un fortalecimiento de la participación de las entidades. Si el Senado no existiera o no tomara parte en las reformas, de todas maneras la intervención de las legislaturas dejaría a salvo el principio. De donde se infiere que la participación directa (signo específico del Estado Federal por cuanto garantiza la persistencia del status en favor de las entidades) no requiere de la existencia de la Cámara Alta, pues le basta con la participación de las legislaturas.


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CAPITULO IX EL MUNICIPIO SUMARIO 46.-Renacimiento municipalista en América Latina. 47.-El municipio desde el punto de vista constitucional; contenido de la descentralización municipal. 48.-El municipio en Roma y en España; trayectoria histórica del municipio mexicano. 49.-El municipio libre en los debates de Querétaro. Defectos del sistema. El municipio y la democracia. 49 bis.- La reforma de 1983.

46. La Constitución coloca al municipio libre en la base de la división territorial y de la organización política y administrativa de los Estados. Dentro del capítulo que consagramos a estos últimos hubiera podido ser estudiado, por lo tanto, el municipio; pero el municipio no es mero integrante de la organización de los Estados, sino que ha gozado siempre de una relevante individualidad propia, merecedora por ello de un estudio aparte. Lo abordaremos desde el punto de vista constitucional y al hacerlo trataremos de soslayar lo relativo a la organización municipal propiamente dicha, materia que corresponde a una rama especial del derecho administrativo. Es pertinente aclarar esta última afirmación. El estudio del derecho relacionado con el municipio ha alcanzado recientemente un auge singular en varios países de Latinoamérica, entre los que infortunadamente no figura México. En la Universidad de La Habana existía desde 1906 una cátedra de Gobierno Municipal, servida sucesivamente por los profesores Francisco Carrera Justiz, Ramiro Capablanca Graupera y posteriormente Adriano G. Carmona Romay, quien ha escrito numerosas obras en pro del municipalismo 1. En Argentina encabezan el movimiento Rafael Bielsa y Alcides Greca, este último director de la "Revista de Derecho y Administración Municipal". En Brasil se publica por Ives Orlando Tito de Oliveira la "Revista de Direito Municipal". En la Universidad de Guayaquil la cátedra de la materia

1

Entre ellas: Programa de Gobierno Municipal, La Habana, 1950; Una tesis polémica, La Habana, 1937.


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está a cargo del doctor Sebastián Velázquez Sciacaluga. Se han celebrado conferencias panamericana s de municipios en La Habana, Santiago de Chile y Lima. 2 Este despertar del municipalismo se ha propuesto, entre otras metas, la de hacer del derecho municipal una disciplina jurídica autónoma. Independientemente de su importancia, es lo cierto que el derecho municipal no alcanza aún tradición vigorosa en la cátedra y en la bibliografía, suficiente para justificar un sitio autónomo. Es por ello que lo seguimos considerando una rama especial del derecho administrativo, cuyas bases de índole constitucional nos toca esclarecer. 47. En el parangón que para fijar los perfiles del Estado-miembro hubimos de establecer entre éste y el municipio, advertimos que, aunque en ambos casos se trata de fenómenos de descentralización, sin embargo la descentralización municipal excluye la posibilidad de otorgarse su propia ley, a diferencia de la que caracteriza a las entidades federativas, cuya autonomía se concreta en el hecho de darse una Constitución y expedir la legislación que de ella deriva. Si hemos de penetrar ahora en el otro término de la comparación, debemos ratificar que "el radio de la autoridad municipal se encuentra restringido a la etapa de creación de normas individuales". 3 Aun los llamados estatutos autónomos; por ejemplo, los bandos de policía y buen gobierno, no pueden estimarse como actos legislativos propiamente dichos, a pesar de su generalidad, sino como desarrollo de las leyes expedidas por el órgano legislativo central. Debemos hacer notar, no obstante, que existe la tendencia a reconocer al municipio la facultad de elaborar su propia ley orgánica. 4 Nuestra Constitución nada dice al respecto, pero las Constituciones locales han entendido que la función legislativa, especialmente la expedición de la ley orgánica municipal, en ningún caso compete al órgano municipal 5, lo que está de acuerdo con el principio de la

2

Hemos mencionado el renacimiento municipalista de Latinoamérica por la importancia que para nosotros representa. Pero no olvidemos que se imparte la cátedra de derecho municipal en veintitrés universidades y colegios de Norteamérica. entre los cuales figura la de Harvard a cargo de William Bennet Munro, tan destacado constitucionalista. Ni dejemos de recordar que en la Universidad Central de Madrid y en la de París, esa cátedra tuvo de titulares, respectivamente a Adolfo Posada y a Gastón Jéze, cuyos nombres no necesitan referencia encomiástica. 3

KELSEN. Teoría, pág. 331.

4

Tal fue la conclusión a que se llegó en el primer Congreso Nacional de Municipios Brasileños celebrado en Petrópolis. en 195O, de acuerdo con los Postulados del Municipalismo Americano que habían formulado en 1948 Alcides Greca y Tito Oliveira (Revista de Direito Municipal, vols. XI y VII). 5

La ley orgánica municipal ha sido expedida, en todos los Estados que la tienen, por la legislatura; aun en los pocos Estados en donde no existe dicha ley, ello no significa que puedan expedirla los municipios.


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división de poderes, que no toleraría la ampliación de la función legislativa a otro titular del que la tuviese en exclusividad, según es el Poder Legislativo (salvo en situaciones extraordinarias que autorizan su delegación en el ejecutivo). Ni siquiera en la Constitución del Estado de Hidalgo se llegó a la conclusión de conferir la función legislativa al llamado Poder Municipal, que según hemos visto establece dicha Constitución. Excluida la competencia legislativa, debemos precisar el contenido de la descentralización municipal, lo que nos pondrá en contacto con el artículo 115 de la Constitución Federal, cuyos primeros párrafos se refieren al municipio libre. Por razón de método nos hemos de separar del orden seguido en el precepto de referencia. En su fracción III el artículo 115 determina que "los municipios serán investidos de personalidad jurídica para todos los efectos legales". A nuestro ver ese precepto no zanja, por sí solo, la vieja querella entre quienes afirman que el municipio es de formación natural y anterior al Estado y aquellos otros que lo consideran como creación del Estado. Es a la legislación local a la que corresponde fijar las condiciones que ha de satisfacer una comunidad de personas -agrupadas comúnmente en familias- para merecer la categoría de municipalidad. Una vez satisfechas esas condiciones, y reconocida su existencia por la autoridad, surge el municipio con la personalidad jurídica que ipso jure le otorga la Constitución Federal. De este modo se desplaza hacia la legislación local el problema del nacimiento del municipio a la esfera del derecho. En su párrafo inicial el artículo 115 dispone que los Estados tendrán "como base de su división territorial y de su organización política y administrativa, el Municipio Libre". La fórmula es inexacta. Un Estado-miembro, en su calidad de tal, no puede fraccionarse en municipios para los efectos de su organización interna, tanto porque esta organización es distinta y en cierto modo antagónica a la municipal cuanto porque la descentralización burocrática confiada a los numerosos y variados municipios conduciría al caos. La división territorial de los Estados no tiene por base al municipio, sino a ciertas circunspecciones territoriales mucho más extensas llamadas distritos o cantones, cuya área se fija por los órganos centrales de acuerdo con las necesidades de la administración. Esa división territorial se utiliza principalmente para finalidades de orden fiscal y electoral y nada tiene que ver con los municipios. Lo que el precepto quiso instituir, a través de una fórmula imprecisa, fue la libertad del municipio y al mismo tiempo sus vínculos de coordinación con el Estado. Refirámonos a tales dos extremos


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que la Constitución trata de armonizar, como son la relativa autonomía del municipio y su relativa subordinación al Estado. 48. El fenómeno apareció por primera vez en el derecho público de Roma. Explica Mommsen que al diseminarse por toda la península itálica la ciudadanía, perteneciente al principio exclusivamente a Roma, la comunidad del Estado empezó a estar constituida por cierto número de comunidades sometidas al régimen de ciudad; fue entonces cuando se presentó el problema de ordenar convenientemente las relaciones que deberían guardar entre sí la autonomía de la comunidad del Estado y la. de las particulares comunidades de ciudad. "Lo cual dio origen -dice el mencionado autor- al nuevo derecho municipal, esto es, al derecho de la ciudad dentro del Estado." 6 El antiguo municipio romano, con algunos injertos de procedencia germánica, se aprovechó durante la Edad Media de la debilidad de la monarquía para fortalecer su independencia. Referido especialmente a España (por el interés que como inmediato antecedente histórico representa para nosotros), el municipio fue favorecido durante la Reconquista con numerosos privilegios como estímulo para las empresas bélicas y, además, como auxiliar de los reyes en su lucha con la nobleza. Los siglos XIV Y XV señalan el auge de la autonomía municipal, la que empezó a ser frenada a medida que la monarquía recuperaba su poder. En el siglo XVI los comuneros de Castilla libraron la batalla de Villalar (23 de abril de 1521) en defensa de sus fueros contra el absolutismo de Carlos V. Mas ya para entonces la monarquía española se había aliado con su antiguo adversario, la nobleza, en el común empeño de abatir la arrogancia municipal. Por virtud de esta alianza la contienda fue decidida en favor de la monarquía, que a partir de entonces se convirtió en absoluta. El episodio de Villalar representa por ende, en la historia de España, el ocaso de la autonomía municipal y la consolidación de la monarquía absoluta. En Inglaterra las cosas ocurrieron a la inversa, pues gracias a que los burgos presentaron un solo frente con la nobleza, las libertades inglesas no naufragaron cuando de la agonía del feudalismo surgieron todopoderosas las monarquías unificadas. El papel que. históricamente ha jugado siempre el municipio lo ha convertido en abanderado natural de la libertad. Así lo reconoce Kelsen en cuanto al origen del municipio: "La lucha por la autonomía local -afirma- fue originariamente una lucha por la democracia en el seno de un Estado autocrático." "Pero cuando el Estado tie-

6

TEODORO MOMMSEN: Compendio de derecho público romano; Buenos Aires, 1942; página 108.


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ne una organización esencialmente democrática -agrega- el otorgamiento de la autonomía local a un cuerpo territorialmente definido solamente implica una descentralización." 7 No podemos estar de acuerdo con este último aserto. Si el municipio es indudablemente una forma de descentralización, se debe ante todo, a que constituye una forma espontánea y primaria de organización comunal que el Estado autocrático puede pretender ahogar, pero que al Estado democrático sólo corresponde reconocerla e incorporarla a su estructura. En esa zona se refugia lo más elemental de las libertades individuales y de grupo y por eso sólo puede ser, mientras exista como municipio, una zona descentralizada. Aun en un Estado rigurosamente democrático, el municipio debe continuar existiendo a título de reducto final e incoercible de la libertad de la persona frente al Estado. El día en que la descentralización municipal obedezca a otra causa, el municipio habrá desaparecido como tal para convertirse en una célula más, así sea descentralizada, de la organización del Estado. Es, pues, el municipio una manera de descentralización, pero lo es precisamente por su contenido permanente de libertad, que en las épocas de autocracia se pone en pie de guerra. Por lo demás, la democracia perfecta está muy lejos de ser la forma final e inmutable de ningún Estado; la crisis actual de la democracia lo confirma. De allí que el solo hecho de que en determinado momento un Estado alcance la cúspide de la democracia no autoriza a liquidar, dentro de ese Estado, la misión histórica y social del municipio. Cuando el artículo 115 proclama la libertad del municipio, reivindícala como base y esperanza de la democracia mexicana, esto es, trata de que el municipio reasuma entre nosotros su misión de siempre, luchando por la democracia en el seno de un Estado tradicionalmente autocrático. Para damos cabal cuenta de la meta propuesta por la Constitución, conviene hacer breve recorrido por la historia del municipio en México. Es el municipio la institución que tiene en nuestros fastos el origen democrático más puro. El primer acto de gobierno de Hernán Cortés al pisar tierra mexicana fue la fundación de Veracruz, con cabildo propio, quien al otorgar al Conquistador, en ausencia del Rey, los títulos de Justicia Mayor y Capitán General, lo dotó de las atribuciones de que carecía para emprender la conquista. 8

7

Teoría, pág.332.

8

Aparte de que Cortés se proponía legalizar la ampliación de su empresa, hay que admitir que la forma por él adoptada respondía a las ideas de la representación popular, que todavía conservaban su arraigo en aquellos contemporáneos de las últimas libertades municipales. "Cortés, jefe y tipo de los conquistadores de México -dice Miguel Macedo-, traía acerca del Municipio las ideas dominantes en aquella época en España. que, si vencidas en Villalar, no habían muerto con Juan de Padilla ni desaparecido de las conciencias; respetaba al rey, en quien veía la autoridad suprema después del Papa. pero no concebía un sistema de gobierno sin ayuntamiento o concejos" (El Municipio, en "México. Su evolución social", t. 1, vol. 2", pág. 667). Las mismas ideas sustentan Toribio Esquivel Obregón (Apuntes para la historia del Derecho en México; México, 1938; t. 11, pág. 208). Y Carlos Pereyra (Hernán Cortés; Espasa Calpe; 1946; pág. 89)


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Bajo la dominación española fueron los Ayuntamientos el único y elemental reducto del gobierno propio de los pueblos, pues aunque la mayor parte de los oficios del ayuntamiento eran vendibles y renunciables en las ciudades y pueblos de españoles, quedaron, sin embargo, como de elección popular los alcaldes ordinarios. 9 Pero esta mezquina participación de la voluntad general en el gobierno de los Ayuntamientos no fue bastante a imprimir fisonomía política a los municipios. Al decir de Miguel Macedo, "el municipio fue casi nada más que el nombre de una división territorial y administrativa; no fue nunca una entidad política como la de España, y con ese carácter no existió en la época colonial ni ha sido posible crearlo después". 10 En 1808 el Ayuntamiento de la ciudad de México, que abrigaba inquietudes de emancipación, trató de revivir la tesis de Hernán Cortés, sosteniendo que, en ausencia del rey cautivo, le tocaba reasumir la soberanía. El hecho se explicaba, no en función de la autonomía municipal (que no existía), sino porque el Ayuntamiento de la Capital había ido a parar a manos de los criollos, quienes por su capacidad y por su riqueza estaban en condiciones de adquirir en venta o por herencia los oficios concejiles. No era que el Ayuntamiento actuara en nombre de una ciudadanía que con su voto le hubiera dado su representación, sino se trataba de una clase poderosa social y económicamente que había obtenido por medio distintos del sufragio los principales

9

Existe unanimidad de opiniones respecto al origen popular de los alcaldes ordinarios; sin embargo, la naturaleza puramente judicial de sus funciones restaba significación, desde el punto de vista del gobierno propio, al origen popular de su designación, En el nombramiento de los corregidores, como representantes de la Corona que eran, no tenía ninguna intervención la voluntad de los vecinos. Por lo que toca a los regidores. que eran propiamente los procuradores de la comuna, no existe uniformidad de opiniones acerca del origen de su designación. A pesar de su poca simpatía por la organización colonial, el doctor Mora admite que "parte de los regidores se elegía anualmente de entre los vecinos del lugar" (México y sus revoluciones; París, 1836; t. 1, págs. 160 Y 187). En cambio el hispanista Esquivel Obregón y el casi siempre imparcial Macedo sostienen que el cargo de regidor era vendible y renunciable, según lo disponía la cédula de doña Juana de 15 de octubre de 1522. Los datos tan serios que aporta el señor Esquivel Obregón en favor de su tesis nos hacen considerarla mucho más estimable que la sola afirmación de Mora (Esquivel Obregón: Apuntes..., págs. 207 Y 233. Macedo: El Municipio..., pág. 669). 10

0p. cit., pág. 617.


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cargos del cabildo y que desde allí intentaba hacer la independencia en beneficio propio. Desde la independencia hasta el triunfo de la República en 67, los Ayuntamientos resienten el desorden que entonces prevalecía. Instituciones democráticas, parecería que los municipios deberían haber merecido atención de los regímenes federales y que la libertad municipal figuraría en los programas del partido liberal. Pero no fue así; las Constituciones federalistas olvidaron la existencia de los municipios y fueron las Constituciones centralistas y los gobiernos conservadores los que se preocuparon por organizarlos y darles vida. 11 El Acta Constitutiva, la Constitución de 24, el Acta de reformas de 46 y la Constitución de 57 no dedican ni un solo artículo a los Ayuntamientos; esta última menciónalos tan sólo cuando en su artículo 31, fracción 11, establece la obligación del mexicano de contribuir a los gastos del municipio, cuando en el artículo 36, fracción I, considera obligación del ciudadano inscribirse en el padrón de su municipalidad y cuando en el artículo 72, fracción VI (antes de la reforma de 1901), aludía a la elección popular de las autoridades municipales del Distrito y Territorios. En cambio, la Constitución centralista de 36 los organiza minuciosamente en los artículos 22 a 26 de la Sexta Ley, entre los cuales el 25 señala como objetos de los Ayuntamientos cuidar de las cárceles. de los hospitales y casas de beneficencia que no sean de fundación particular; de las escuelas de primera enseñanza que se paguen de los fondos del común; de la constitución, reparación de puentes, calzadas y caminos y de la recaudación e inversión de los propios y arbitrios; promover el adelantamiento de la agricultura, industria y comercio y auxiliar a los alcaldes en la conservación de la tranquilidad y el orden público en su vecindario. Las Bases Orgánicas de 43 señalan como facultades de las asambleas departamentales establecer corporaciones y funcionarios municipales, expedir sus ordenanzas respectivas y reglamentar la Policía municipal, así como aprobar los planes de arbitrios municipales y los presupuestos anuales de los gastos de las municipalidades (art. 134, fracs. X y XIII) .Mejorando los dos precedentes centralistas, la legislación del Imperio emanado de la intervención fran-

11

El menosprecio del municipio por parte del liberalismo lo explica en los siguientes términos García Oviedo: "La Revolución, aunque por distinta vía que la monarquía absoluta, condujo al propio abatimiento de la vida municipal. El principio individualista ql1e la informaba determinó el menosprecio de la idea corporativa; por tanto, de la organización municipal. Imbuida de un espíritu legalista, significó, desde un primer instante. su hostilidad a las instituciones históricas. La legislación municipal del siglo XIX es su obra predilecta, obra que imprime al Municipio el sello individualista, legalista y centralizador que caracteriza a aquel gran movimiento político, “Derecho Administrativo por Carlos García Oviedo; 2ª ed.; Madrid, 1948; pág. 430.


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cesa dio normas para la organización municipal, no superadas hasta 'nuestros días. Dice al respecto Miguel Macedo: "El Imperio estableció el régimen municipal de alcaldes remunerados, de nombramiento del gobierno y encargados de toda la administración comunal y de la ejecución de las decisiones de los ayuntamientos, que eran simples cuerpos deliberantes e inspectores, de elección popular y sin función política alguna. Tal sistema dio buenos resultados en la ciudad de México, mejores que los que habían producido los precedentes; las rentas subieron a 733,000, 840,000 Y 956,000 pesos en los años de 1864 a 1866, para descender a 215,000 en 1867, año de grandes trastornos y del triunfo definitivo de la República, y aunque esos resultados hayan sido debidos en gran parte al celo y dotes poco comunes del distinguido alcalde de México, Ignacio Trigueros, tal régimen, implantado por otro gobierno que el imperial, hubiera llegado probablemente a arraigar en nuestro sistema administrativo, como más conforme con el buen principio de no confiar la administración a cuerpos colegiados y concejiles, sino a funcionarios unitarios y remunerados; pero el Imperio lo contaminó con su desprestigio y con el odio que despertó en el pueblo mexicano, y lo condenó así al olvido." 12 Como indicio del abandono en que los gobiernos liberales mantuvieron a los Ayuntamientos, debe tenerse en cuenta que el principal ayuntamiento del país, como era el de la ciudad de México, se gobernaba todavía a principios de este siglo, en que escribió Macedo su obra citada, por las ordenanzas centralistas de 1840 a 1841. 13 Para acentuar la centralización y borrar toda autonomía municipal, el gobierno del general Díaz agrupo a los Ayuntamientos en divisiones administrativas superiores que recibieron los nombres de partido, distrito, prefectura o cantón. Los prefectos, de origen centralista, pues fueron instituidos por la Constitución de 36 (art. 17 de la Ley VI), eran los agentes del gobierno central cerca de la población de los distritos; no obedecían otras órdenes que las del gobernador y los medios que empleaban para conservar la paz y el orden eran con frecuencia crueles e ilegales; su actuación hacíase incompatible con cualquier asomo de libertad municipal. El odio que despertaron tales funcionarios fue uno de los motivos inmediatos de la revolución, la cual consagró entre sus principales postulados la implantación del municipio libre. Los mismos partidarios del antiguo régimen convinieron al cabo en que "la supresión de las jefaturas políticas en la República es uno de los progresos que, en justicia, debemos acreditar a la revolución; sin discutir la utilidad admi-

12

Op. cit., pág. 678.

13

Op. cit., pág. 674.


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nistrativa de esas magistraturas, tenemos que convenir en que ellas fueron el más eficaz instrumento de despotismo gubernamental, por lo que llegaron a hacerse no sólo impopulares, sino odiosas". 14 49. El Constituyente de Querétaro se preocupó por llevar a la Constitución el principio de la libertad municipal, rectificando así la posición por lo menos agnóstica en materia municipal de las Constituciones liberales. Así lo reconoció la Segunda Comisión de Constitución, cuando refiriéndose al proyecto del Primer jefe expresó que el establecimiento del municipio libre constituía "la diferencia más importante, y, por tanto, la gran novedad respecto de la Constitución de 1857". 15 El proyecto del Primer jefe no contenía más regla, en relación con el municipio libre, que la de que los Estados tendrían "como base de su división territorial y de su organización política, el municipio libre, administrado cada uno por ayuntamiento de elección directa y sin que haya autoridades intermedias entre éste y el gobierno del Estado". 16 La asamblea entera, sin una sola discrepancia, admitió que la autonomía municipal que postulaba el proyecto carecía de un elemento que le era indispensable, según debe ser la autonomía financiera. Pero cómo asegurar al municipio recursos propios y suficientes, fue problema que dividió y desorientó al Constituyente. El primer dictamen relativo al artículo 115 proponía como fracción II la recaudación de todos los impuestos (estatales y municipales) por el municipio, la contribución del municipio a los gastos del Estado en la porción señalada por la legislatura, el nombramiento de inspectores por el ejecutivo para percibir la parte correspondiente al Estado y vigilarla contabilidad del municipio, la resolución por la Suprema Corte de los conflictos hacendarios entre el Estado y los municipios. 17 El sistema propuesto era evidentemente inadecuado, pues al dejar en manos de los municipios la recaudación de toda clase de impues-

14

Ensayo sobre la reconstrucción política de México, por Manuel Calero, Francisco S. Carbajal, etc.; pág. 33. Como dato curioso de la remota antipatía que despertaron las prefecturas, mencionemos la siguiente opinión que en 1873 externó un oscuro comentarista de la división territorial de Michoacán: "Hoy, que tenemos la triste convicción de que las prefecturas son enteramente inútiles y a veces hasta perjudiciales para que se hagan sensibles los beneficios de la libertad, quisiéramos ver hasta olvidada la palabra prefectura y que sólo quedasen los municipios vigilados por cuatro o seis visitadores que nombrase el Ejecutivo, sin más facultades que las de dar cuenta de las omisiones y abusos que notaren a los jurados de responsabilidad" (índice alfabético de los pueblos del Estado de Michoacán, por Anselmo Rodríguez; Morelia, 1873, pág. 7). 15

Diario de los Debates del Congreso Constituyente; México, 1917; t. II, página 404.

16

Diario de los Debates; t. I. pág. 357

17

Diario de los Debates, t. II, pág. 631


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tos, inclusive los que por corresponder al Estado les son ajenos, se subordinaba la administración del Estado a la recaudación independiente de cada municipio. Esta confusión, agravada con la intervención de inspectores y con la inusitada competencia que se atribuía a la Suprema Corte, suscitó una de las más vivas oposiciones registradas en el seno del Congreso. Retirado el dictamen, la Comisión se dividió a su vez. Los diputados Machorro Narváez y Arturo Méndez ofrecieron la solución más sensata, entre las muchas que se presentaron durante los interminables debates, al clasificar concretamente los ingresos que debían corresponder a los municipios; en caso de conflicto, si aparecía entre el ejecutivo y el municipio decidirían la legislatura, y si surgía entre ésta y el municipio, resolvería el tribunal superior. Los diputados Medina y Jara formularon un voto particular, donde en términos demasiado generales se proponía que la hacienda de los municipios "se formara de las contribuciones municipales necesarias para atender sus diversos ramos y del tanto que asigne el Estado a cada municipio"; las controversias entre los poderes del Estado y los municipios serían resueltas por el tribunal superior. 18 En la sesión permanente que puso fin a los debates del Congreso, efectuada los días 29, 30 y 31 de enero de 1917, se trató por tercera y última vez el tema del municipio libre. Las prolongadas sesiones y los numerosos asuntos tratados a través de enconados debates habían acabado por agotar la resistencia física de los representantes. 19 Cuando le llegó su turno a la fracción II del artículo 115, último de los asuntos tratados en la histórica jornada en que también se aprobó la reforma agraria, la desorientación de la asamblea parecía conducir al caos. Retirado el voto particular de Medina y Jara, nadie se refirió al dictamen de Machorro Narváez y Méndez. Alguien propuso que se tomara como base para la discusión el proyecto del Primer Jefe. De pronto el diputado Ugarte presentó una nueva fórmula de la fracción II que la asamblea, vencida por el cansancio, aceptó en el acto por 88 votos contra 62: "Los municipios administrarán libremente su hacienda, la cual se formará de las contribuciones que señalen las legislaturas de los Estados y que, en todo caso, serán las suficientes para atender a sus necesidades." 20

18

Diario de los Debates, t. II. pág. 708.

19

Se discutía la cuestión agraria cuando el secretario expresó: "La presidencia suplica a los CC. diputados se sirvan permanecer despiertos, puesto que. al aceptar la sesión permanente, se han impuesto la obligación de votar esta ley; como algunos diputados están durmiendo, no se sabe cómo irán a dar conscientemente su voto" (t. 11. pág. 807), Todavía se desarrollaron largos debates antes de iniciar la discusión de la fracción 11 del artículo 115, la cual fue votada a las 3.30 de la madrugada del 30 de enero. 20

Diario de los Debates; t. II, pág. 819.


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Para llenar el vacío del proyecto del Primer Jefe, se plantearon, como se ha visto, las más variadas soluciones en torno a la autonomía financiera del municipio. Dos soluciones aparentemente opuestas (la del primer dictamen, que hacía partícipe al Estado de los ingresos del municipio, y la aprobada que hace partícipe al municipio de los ingresos del Estado) adolecieron del mismo defecto, consistente en no señalar específicamente las fuentes impositivas que en todo caso corresponden al municipio. Nadie advirtió que el camino a seguir lo indicaba el segundo dictamen, que sus autores no acertaron a defender. De este modo la autonomía financiera, y con ella la libertad municipal, han quedado a merced de la legislatura y del ejecutivo, que de acuerdo con su conveniencia política pueden aumentar o disminuir los recursos municipales. 21 Atraída su atención por el trascendental problema de la autonomía financiera, la asamblea olvidó en la agonía de la discusión otro aspecto de vital importancia para la libertad del municipio: la forma de resolver los conflictos de éste con las autoridades del Estado. En todos los proyectos se había propuesto alguna solución, y en este punto también se destacaba, por su buen sentido, el segundo dictamen; a lo largo de las discusiones se había insistido sobre el tema, sin ninguna voz disidente respecto a la necesidad de la medida; pero por desgracia el impensado final a que condujo el cansancio de la asamblea hizo olvidar la defensa del municipio frente al Estado, a través de un sistema de garant��as. De este modo el municipio libre ingresó a la Constitución con los dos defectos sustanciales que acabamos de señalar. Ellos han sido aprovechados por las Constituciones de algunos Estados para socavar la libertad municipal 22 y han colaborado sin duda al hasta ahora escaso éxito de la democracia del municipio, la cual adolece por lo demás del vicio común a toda nuestra democracia por cuanto se falsea y suplanta en los comicios una voluntad popular inepta para expresarse e impotente para defenderse. Las medidas protectoras de la democracia, que en forma negativa instituye el artículo 115 al vedar la reelec-

21

En el mes de octubre de 1959, la Comisión de Estudios Legislativos de la Cámara de Diputados presentó una iniciativa de reformas a los artículos 73, fracción I XXIX, último párrafo, y 115, fracciones I y II, de la Constitución de la República, con el ánimo de abordar en su integridad los problemas del municipio en México. 22

Por ejemplo, la Constitución de Coahuila, por reforma de 1942, establece que corresponde "soberana y discrecionalmente" al Ejecutivo declarar, cuando haya desaparecido el Ayuntamiento de algún Municipio, que es llegado el caso de nombrar Ayuntamiento provisional.


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ción inmediata de los integrantes propietarios del Ayuntamiento, no alcanzan a purgar los vicios radicales de la institución. 23 La prohibición contenida en la fracción I del artículo 115, en el sentido de que no habrá ninguna autoridad intermedia entre el Ayuntamiento y el gobierno del Estado, aunque dirigida a extirpar las antiguas prefecturas como medio de favorecer la independencia de los municipios, ha impedido por excesiva los consorcios municipales, tan convenientes para unificar en zonas la actividad económica de varios municipios y para fortalecer políticamente a las que por ahora no son sino entidades aisladas entre sí, cada una por separado a merced de los gobiernos centrales o de facciones políticas. 24 Más a pesar de los defectos del sistema, acertaron los constituyentes de Querétaro cuando proyectaron el municipio libre como escuela primaria de la democracia, ensayo del gobierno por sí mismo, aprendizaje de la función cívica, que requiere no sólo independencia al emitir el voto, sino entereza para hacerlo respetar. Cuando los pueblos aprendan el ejercicio municipal de la democracia, estarán dotados para afrontar los problemas cívicos de cada entidad federativa y los del país en general, porque en los pueblos habrá despertado la conciencia de la propia responsabilidad. 25

23

En la Constitución reformada del Estado de Michoacán, que se publicó en el periódico oficial de 19 de febrero de 1960, se consagra una forma más de vasallaje del "municipio libre". Entre las facultades de la legislatura que enumera el art. 44, existe consignada, en la frac. XIX, la de separar de su cargo a los miembros de los ayuntamientos o declarar desaparecidos a éstos, a petición del ejecutivo, entre otros casos, "cuando se juzgue indispensable para la tranquilidad y beneficio del municipio". Enfrentándose a las intromisiones de esta índole en la libertad municipal, que infortunadamente permiten algunas Constituciones locales, la iniciativa de reformas al artículo 15 constitucional, a que antes se hizo alusión, establece con atingencia lo que sigue, en uno de los párrafos de la frac. I del art. 115: "Los integrantes de un Ayunta. miento, individualmente o en su totalidad, solamente podrán ser privados de su cargo por causas graves, previstas en la ley, a juicio de la Legislatura correspondiente, después de practicar las diligencias que estime convenientes y de oír a los afectados. Su destitución no podrá ser acordada sino por el voto de más de las dos terceras partes de los miembros del Congreso Local y el decreto en que se consigne esta resolución, si se refiere a la totalidad de los integrantes de un Ayuntamiento, sólo tendrá validez si es aprobado en referéndum por la ciudadanía del Municipio correspondiente.” 24

La iniciativa que en notas precedentes hemos venido mencionando, acoge la formación de consorcios de Municipios para obras que interesan en común a varios de ellos. Dice así la exposición de motivos: "Como se considera que hay obras que requieren realización en el territorio de dos o más Municipios colindantes, así como servicios públicos que pueden ser comunes a varios de ellos, se prevé la posibilidad de que se asocien los que están interesados en esos objetivos, condicionando su agrupamiento temporal a la autorización de la Legislatura del Estado o Estados a que pertenezcan esos Municipios.” 25

Hemos registrar un amago más a la autonomía del municipio, consumado ahora en la Constitución federal, que de este modo se suma a parecidos asaltos provenientes de Constituciones locales, algunos de ellos mencionados en ediciones anteriores, especialmente en las inmediatas notas 22 y 23.Nos referimos a la adición de 29 de junio de 1971, publicada el 6 de julio del mismo año, a la frac. I del art. 74, por la cual, después de conceder a la Cámara de Diputados la facultad de calificar las elecciones de Ayuntamientos en los Territorios Federales, se agrega el párrafo que sigue, encabezado por hiriente gerundio: “...pudiendo suspender y destituir, en su caso, a las miembros de dichos Ayuntamientos y designar sustitutos o juntas municipales, en los términos de las leyes respectivas". Aunque provisional, la misma facultad le fue conferida a la Comisión Permanente por adición de la frac. VIII al art. 79. El art. 73, en la base 2ª de su frac. VI, instituyó para los Territorios Federales el municipio libre, al igual que el art. 115 lo reconoce a los Estados. En esa virtud. la suerte del municipio libre, dentro del marco de la Constitución, tiene


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que ser la misma en los Estados y en los Territorios, a menos de expresa previsión en contrario. Hasta antes de la reforma de 71, habíamos expuesto sin titubeos la inconstitucionalidad de las disposiciones locales que permiten el desconocimiento de Ayuntamientos de elección popular, con la consiguiente sustitución de sus miembros por los que designe la autoridad política que corresponda. Después de la reforma de 71 no podemos ya, infortunadamente, sostener esa tesis. La facultad que se ha concedido a la Cámara de Diputados para suspender, destituir y designar a los miembros de los Ayuntamientos de los Territorios, denuncia que con ello la Constitución admite que el gobierno municipal puede tener un origen diverso de la elección popular. No habría razón alguna para negar a las legislaturas de los Estados eso mismo que la Constitución ha reconocido a la Cámara de Diputados como legislatura local de los Territorios Federales, ya que no existe salvedad al respecto en el art. 115. Es este un cambio en el concepto del municipio libre, concretado hasta ahora en la base I, párrafo primero del art. 115, cuando asienta: "Cada municipio será administrado por un Ayuntamiento de elección popular directa y no habrá ninguna autoridad intermedia entre éste y el Gobierno del Estado" He allí la nota esencial y característica del municipio libre, valedera por igual para los Estados y para los Territorios, en grado tal .que al hacerla extensiva a los Territorios, quiso reiterar la frac. VI del art. 73, al final de su base 2', el principio fundamental de la institución: "Cada municipalidad de los Territorios estará a cargo de un Ayuntamiento de elección popular directa". Al autorizar la reforma de 71 la posibilidad de que la Cámara de Diputados sustituya a los miembros de elección popular directa por otros que no lo son y de que, inclusive, haga desaparecer al Ayuntamiento para reemplazarlo por una junta municipal que tampoco es de elección popular directa, con todo ello la reforma consiente la abolición del municipio libre en cada municipalidad de los Territorios donde se presente esa situación. No nos preocupa tanto el ejercicio de la facultad atribuida a la Cámara de Diputados en relación con los Territorios, cuanto las consecuencias indirectas que la reforma entraña para los Estados. Constitucional izada por la reforma la práctica de que autoridades políticas dispongan de la suerte de los Ayuntamientos, queda franca la puerta para que las Constituciones locales que todavía no lo han hecho sometan los municipios a la voluntad de los gobernadores, mediante la amenaza o la efectividad de destituir a sus Ayuntamientos para colocar en su sitio a agentes del gobierno. Ciertamente la facultad atribuida a la Cámara de Diputados será inoperante mientras el Congreso de la Unión no expida la ley prevista en la reforma. De proponérselo, esa ley podrá atenuar los efectos indeseables del sistema adoptado, al rodear de precauciones el ejercicio de la facultad, de suerte que se impida en lo posible la remoción de funcionarios municipales a pretexto de indebidos manejos, los cuales, por otra parte, son del todo factibles y requieren para su correctivo la previsión legal. Pero lo que no podrá hacer la ley será variar en su raíz el sistema implantado por la reforma y cuya censura inevitable consiste, según nuestro criterio, en que lejos de restituir sus fueros electorales a la voluntad popular, convocando a nuevas elecciones en caso de destitución o suspensión de los miembros del Ayuntamiento, se le trasmite la responsabilidad de la designación de los sustitutos a un órgano político, extraño a la fuente primaria v única del municipio libre, como es la voluntad de la ciudadanía del municipio. El dato a la institución se agrava cuanto los miembros separados no son suplidos individualmente, situación en que por lo menos se conservaría la entidad del Ayuntamiento; sino que en ejercicio de la exorbitante atribución concedida por la reforma, la Cámara reemplaza al Ayuntamiento por una "junta municipal", organismo nunca imaginado por el Constituyente, y cuya misión consiste en privar al municipio de su Ayuntamiento. Estas juntas, utilizadas ya por algunas entidades con fines totalitarios, constituyen la negación misma del municipio libre. Deploramos la imitación que de ellas hizo la reforma de 71. Cumplía a la Constitución, en ejercicio de su cometido de ley suprema del país, proteger frente a las leyes secundarias la libertad del municipio, caro ideal de la Revolución, modesta esperanza de aprendizaje democrático, que de este modo ha recibido dentro de la propia Constitución uno de los más recios embates, así haya pasado totalmente inadvertido. Adición de 1974 a la precedente nota 25. El añadido de junio de 1971 a la fracción I del artículo 74, glosado en la nota 25 de anterior edición, abandonó la ley suprema en octubre de 1974, en pos de las numerosas enmiendas que originó en esa fecha la supresión de los Territorios Federales.


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49 bis (Comentario en la edición de 1984 a la reforma de 1983, relativa al art. 115, en 1m párrafos que se indican). Por circunstancia no prevista, a continuación de la precedente nota 25 y de la adición que la acompaña, hemos de comentar ahora una tercera y reciente reforma al art. 115, la cual comparte con las otras dos, aunque con diferencias por señalar, la normación constitucional del Municipio Libre. Sería curioso, si no afectara a la Ley Suprema en una de sus instituciones esenciales, contemplar el divagan te criterio que hasta ahora ha presidido el tratamiento del tema a través de las tres sucesivas reformas al 115, durante los años transcurridos de 1971 a 1983, publicada la primera el 6 de julio de 1971, la segunda el 7 de octubre de 1974 y la tercera el 3 de febrero de 1983. En efecto, la inicial de tales reformas menoscabó sólo en los Territorios Federales, no así en los Estados, el origen directamente popular del Municipio Libre, según queda descrito en la precedente nota 25. Pero cuando la segunda reforma suprimió en la Constitución la figura de los Territorios Federales, puso fin con ello a la excepción que tocante tan sólo a los municipios de dichas entidades había introducido la primera reforma, con lo que el Municipio Libre recobró en la Constitución la plenitud de sus fueros populares. Así las cosas, la tercera reforma, tema de las presentes líneas, inesperadamente ha hecho reaparecer, ahora para los Estados de la Federación, en relación con el Municipio Libre, una disposición substancialmente idéntica a la que en virtud de la primera acompañó durante los finales de su existencia a los Territorios Federales. Como se ve, en el

Nada venturoso destino e1 de la reforma de 1971, egresada de la Constitución en breve término y subrepticiamente como habla entrado. De su efímero paso sólo sobrevive el ejemplo admonitorio de lo inconveniente que es manejar a manera de acto ejecutivo, de pronta resolución, aquello que por afectar la ley de leyes -y con ello nuestro sistema jurídico- merece reflexiva lentitud, meditativa y respetuosa discreción.


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breve lapso de once años que incluye a las tres reformas, se ha hecho oscilar a la Constitución de extremo a extremo en materia tan delicadamente suya, según es el Municipio Libre. La actual reforma de 3 de febrero de 1983 al art. 115, conservó intactos en dicho precepto únicamente el párrafo inicial, así como los dos primeros de la base I, de las enumerativamente destinadas a la siguiente finalidad literal: "Los Estados adoptarán, para su régimen interior la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa, el Municipio Libre conforme a las bases siguientes". A partir de esa porción subsistente, el extenso art. 115 fue objeto de modificación total; al agregar tres párrafos a la base I y aumentar diez las primitivas cinco bases. De todo ello sólo corresponde a nuestro estudio, en la materia estrictamente constitucional, la relacionada con el Municipio Libre, cuyas innovaciones se han consignado principalmente en las siguientes disposiciones, adicionadas a la base I del primitivo art. 115: “Las Legislaturas locales, por acuerdo de las dos terceras partes de sus integrantes, podrán suspender Ayuntamientos, declarar que éstos han desaparecido y suspender o revocar el mandato a alguno de sus miembros, por alguna de las causas graves que la ley prevenga, siempre y cuando sus miembros hayan tenido oportunidad suficiente para rendir las pruebas y hacer los alegatos que a su juicio convengan. En caso de declararse desaparecido un Ayuntamiento o por renuncia o falta absoluta de la mayoría de sus miembros, si conforme a la ley no procediere que entraren en funciones los suplentes ni que se celebraren nuevas elecciones, las Legislaturas designarán entre los vecinos a los Consejos Municipales que concluirán los periodos respectivos." 26 La exposición de motivos de la Iniciativa Presidencial que precedió al articulado cuya iniciación acaba de transcribirse, lejos de aludir en alguna forma al intento de mermar la autonomía del Municipio Libre, recoge y galvaniza en los siguientes términos el propósito de acrecentarla "...el proceso de cambio y la voluntad nacional requieren la actualización y ajustes necesarios a la Constitución para que

26

Las disposiciones constitucionales que aquí se transcriben, están tomadas del folleto intitulado "Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Diario Oficial. Secretaria de Gobernación. 1983”.


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el municipio recupere y adquiera las notas políticas y económicas que deban corresponderle como primer nivel de gobierno, de manera tal que superando el centralismo que se había venido dando a este respecto, los ciudadanos se reencuentren con sus municipios". El propósito claro y enérgico de reivindicar para la autonomía municipal, al nivel de la Constitución, sus notas características, se revela en la exposición de motivos de la Iniciativa Presidencial mediante párrafos vehementes, entre los cuales trasladamos literalmente los siguientes: "Estamos convencidos que la redistribución de competencias que habremos de emprender comenzará por entregar o devolver al Municipio todas aquellas atribuciones relacionadas con la función primordial de esta institución: el gobierno directo de la comunidad básica. "El Municipio es la comunidad social que posee territorio y capacidad política, jurídica y administrativa para cumplir esta gran tarea nacional: nadie más que la comunidad organizada y activamente participativa puede asumir la conducción de un cambio cualitativo en el desarrollo económico, político y social, capaz de permitir un desarrollo integral. "La centralización ha arrebatado al Municipio capacidad y recursos para desarrollar en todos sentidos su ámbito territorial y poblacional: indudablemente, ha llegado el momento de revertir la tendencia centralizadora, para el fortalecimiento de nuestro sistema federal. No requerimos una nueva institución: tenemos la del Municipio." 27 Como síntesis de los propósitos expresados, la Iniciativa Presidencial manifestó: "Dentro de estos grandes lineamientos, como consecuencia de los estudios realizados y como corolario de la intensa consulta popular efectuada, consideramos como medida fundamental para robustecer al Municipio, piedra angular de nuestra vida republicana y federal, hacer algunos cambios al artículo 115 de la Constitución, tendientes a vigorizar su hacienda, su autonomía política y en lo general aquellas facultades que de una u otra manera, paulatina pero constantemente habían venido siendo absorbidas por los Estados y la Federación". 28 No dice la exposición de motivos de la Iniciativa cuáles son, en

27

Folleto citado; p.p. 22 Y 22.

28

Id., p. 25.


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concreto, algunos de esos cambios que se propone introducir en el artículo 115. Pero cabe interpretar, a la luz de los párrafos transcritos, que ninguno de dichos cambios podría afectar, ni en mínima parte, intención declarada reiteradamente por la exposición de motivos, n el sentido de restituir a la comunidad básica sus pertenencias esenciales, entre ellas primordialmente "su autonomía política", expresión esta última que textualmente acabamos de transcribir. Ahora bien, en la categoría de cambios que podríamos llamar permisibles, por cuanto no afectan la naturaleza del Municipio Libre, nos es imposible incluir los contenidos en los párrafos de la reforma al art. 115, transcritos literalmente en los inicios del actual párrafo 19 bis, ya que con ellos se subvierte y de hecho se anula la "autonomía política", nota suprema del Municipio Libre, según lo enaltece a vigorosa y persuasiva exposición de motivos de la Iniciativa Presidencial. En efecto, según la reforma, la legislatura de cada Estado puede, por mayoría de dos tercios de sus integrantes, suspender Ayuntamientos de la entidad y aun declarar que éstos han desaparecido. Puede también suspender o revocar el mandato que, para el efecto le que la represente, otorga la voluntad popular a cada uno de los integrantes del Ayuntamiento. Ciertamente el precepto comentado previene tocante a esta última facultad, literalmente, lo que sigue: 'Suspender o revocar el mandato a alguno de sus miembros, por alguna de las causas graves que la ley local prevenga, siempre y cuando sus miembros hayan tenido oportunidad suficiente para rendir las pruebas y hacer los alegatos que a su juicio convengan". Por su redacción, así como el lugar que gramatical mente ocupa, el párrafo acabado de transcribir parece referirse únicamente al caso de afectación individual de alguno de los miembros del Ayuntamiento. De ser así, quedarían desprotegidos del derecho de audiencia los Ayuntamientos en sí mismos considerados. Pero aun suponiendo que el precepto los incluyera en el derecho de ser oídos, tal derecho sólo podría hacerse valer cuando la legislatura ejercitara la facultad de "suspender Ayuntamientos", que se suponen existentes puesto que se pretende suspenderlos; no así cuando se trata de la otra hipótesis, la de declarar que "han desaparecido" los Ayuntamientos, caso en que sería imposible conceder el derecho de audiencia a un organismo ya inexistente. Este último supuesto es el de mayor riesgo para el Municipio Libre, debido a la posibilidad de que un Ayuntamiento existente sea declarado por la autoridad como desaparecido, con lo cual se le impediría ser oído en defensa y recibir pruebas.


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Más allá de la literalidad del precepto en análisis, cuya formulación acaso pudiera mejorarse, queda para nosotros una cuestión de fondo, imposible de eludir, cuya presencia en el precepto de que se trata afecta irreversiblemente la naturaleza misma del Municipio Libre. Nos referimos a que el intervencionismo en comento queda a merced exclusiva de un órgano estrictamente político, según es la legislatura de cada Estado de la Federación, con la expectativa natural de que dicho órgano político se comporte como tal, y no como juzgador imparcial, en decisiones predominantemente políticas, como sería, v.gr., la declaratoria de que ha desaparecido un Ayuntamiento, integrado según los comicios por candidatos de partidos de oposición. El origen popular del municipio, y por ende su autonomía, características esenciales de la institución, se sustituyen de ese modo por la sola voluntad de la legislatura, fenómeno que puede ser llamado de cualquier modo, menos con el nombre de Municipio Libre. No olvidemos, por otra parte, que es usual en la práctica de gobierno de nuestras entidades federativas que la decisión del gobernador del Estado se imponga a la voluntad de la legislatura y se ejerza omnímoda sobre los presidentes municipales. De tal manera la desquiciante facultad de suspender y de hacer desaparecer Ayuntamientos, aunque otorgada por la reforma del 115 a cada legislatura, suele localizarse en la persona de un solo funcionario, el gobernador del Estado. Más no se detiene en ese punto el arrojo de la reforma en contra del Municipio Libre. En el último de los párrafos que al principio hemos transcrito, se dispone que en los casos allí indicados, "las legislaturas designarán entre los vecinos a los Consejos Municipales, que concluirán los períodos respectivos". He allí, previsto sin evasivas por la Constitución, el amago final al concepto de Municipio Libre. Suprimido su origen popular, se le sustituye por vecinos designados soberanamente por un órgano político. Ni siquiera se prevé una ley ordinaria que regule la hipótesis. Al desaparecer la entidad, la reforma cambió el nombre de Municipio por el de Consejo Municipal. Desde la institución hasta el nombre, ha sido repudiado del texto de la Constitución el Municipio Libre. A quien figura en el orden constitucional como autor de una iniciativa de ley, sobre todo cuando se trata de un funcionario de tan complejas y variadas atribuciones como es el Presidente de la República, no se le puede imputar la responsabilidad personal y total del acto, desde el aspecto meramente gramatical o de simple redac-


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ción, hasta la alteración misma de los conceptos, cuando todo ello queda en segundas manos. 29 Sobrevive en la Iniciativa de que venimos tratando, como auténtica y directa expresión del Presidente de la República, quien aparece como su autor, la exposición de motivos del citado documento, de la que hemos trasladado ya los párrafos conducentes. Para fundar, y en lo posible para justificar tan perentoria afirmación, no acudiremos a otra fuente sino a una de las lecciones impartidas a sus alumnos de Derecho Constitucional de la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional Autónoma de México, por el maestro Miguel de la Madrid Hurtado. Aparece la opinión que vamos a transcribir, en su obra Elementos de Derecho Constitucional, la cual se terminó de imprimir el 20 de noviembre de 1982, con pie de imprenta del mismo año, esto es, a punto de iniciarse la reforma al art. 115, publicada a su vez el 3 de febrero del año siguiente. Ambos documentos, es decir, la exposición docente y la legislativa, comparten el común propósito de reivindicar las características del genuino Municipio Libre. Pero sobresale en la enseñanza oral del profesor el estilo directo, elocuente, acaso apasionado, según conviene a quien es portador ante la juventud de una convicción en pie de guerra. El estadista, en cambio, que al dirigirse al órgano revisor de la Constitución lo hace desde el nivel más alto de nuestra organización política, sabe que por ello debe moderar la elocuencia de su ideal. En la exposición de motivos de la Iniciativa, su autor alcanza ya la exposición serena, sin mengua por ello de la personal convicción, y sin embargo, ciertas frases parecen todavía reclamar para sí, la energía verbal que suele acompañar a la dignidad del pensamiento emancipado. Transcribimos a continuación, literalmente copiada, la opinión a que nos estamos refiriendo, vertida por el profesor en su cátedra. 785 b) ENORMIDAD DE LAS FACULTADES LEGISLATIVAS y POLÍTICOADMINISTRATIVAS DE INTERVENCIÓN ESTADUAL. En las constituciones locales,

29

Como aplicación inmediata del punto de vista expuesto, y en relación con la reforma constitucional al art. 115 que nos ocupa, podemos señalar el uso indiscriminado de mayúsculas y de minúsculas que se observa en el texto oficial, lo cual evidentemente no es imputable al funcionario firmante de la Iniciativa. De las dos instituciones que aquí comentamos, las palabras "municipio" y "ayuntamiento", inevitablemente reiteradas en la reforma, aparecerá encabezadas al azar con mayúscula o con minúscula. Sirva de mero ejemplo, relativo a uno de los dos mencionados. vocablos, el siguiente breve párrafo tercero de la reforma: “Las legislaturas de los Estados aprobarán las leyes de ingresos de los Ayuntamientos (con mayúscula) y revisarán sus cuentas públicas. Los presupuestos de ingresos serán aprobados por los Ayuntamientos (con minúscula) con base en sus ingresos disponibles".


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se da a los gobernadores de la entidad un amplio margen para que tomen participación en el gobierno interno de los municipios; al mismo tiempo, a las legislaturas locales se les conceden facultades enormes para dictar reglas para el funcionamiento de los mismos, cosa que revela claramente una limitación a la ya relativa autonomía de la que, en principio, gozan los ayuntamientos. "En algunas constituciones locales, no conformes con las facultades de intervención que se otorgan a los poderes locales en los municipios, establecen la institución de la desaparición de poderes municipales, arma política que arbitrariamente pueden esgrimir estos poderes locales, cuando determinado cabildo municipal no sea de su agrado. A esto se agrega que el gobernador, en principio, es el líder político de la entidad, y por lo mismo, a él se encuentran subordinados los presidentes municipales, no habiendo, por consiguiente, una verdadera democratización del municipio en nuestro país." 30 Al leer cada una de las enérgicas denuncias que el autor de los párrafos transcritos formula en relación, según sus palabras, con "la enormidad de las facultades legislativas" que a sí mismas se habían venido atribuyendo las constituciones locales, llama la atención que el conflicto de entonces se hubiera resuelto, no en favor de la Norma Máxima vulnerada por los gobiernos de los Estados, sino mediante una reforma que en el texto mismo de la Constitución otorgó la victoria a sus adversarios, reconociendo como propias y no usurpadas las atribuciones de las autoridades locales para zaherir al Municipio Libre, institución de alto rango constitucional. No cabe duda que el legislador constituyente, único que tiene acceso a las enmiendas constitucionales, debe: de corregir o rectificar preceptos de la Constitución, aplicando así en su acepción propia el vocablo "enmienda" a título de "corrección de lo errado", que gramaticalmente mira lo mismo a la conducta personal que a la idoneidad de los textos legales. Pero cuando la reforma no es enmienda de lo censurable, sino al contrario, según ocurre en el caso, subvierte la institución del Municipio Libre (que ha sido entre nosotros esperanza o quimera, realidad desengaño, pero en todo caso uno de los más generosos hallazgos de la Carta del 17), entonces esa reforma es merecedora a su vez de una enmienda que la despida y ahuyente del recinto constitucional. No está por demás registrar, como cierre del tema, que la garantía

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Elementos de Derecho Constitucional, por Miguel de la Madrid Hurtado); México. 1982; p. 368. (Los subrayados son nuestros).


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formal de oír en defensa a los Ayuntamientos (derecho de audiencia que la reforma tiene a bien conceder les) deja a salvo en todo caso el arbitrio final de la legislatura para desconocerlos, todo lo cual es incompatible a su vez con la naturaleza misma del Municipio Libre, institución que no tolera sumisión jerárquica a la autoridad política. 31

31

Nota de la vigesimoprimera edición de la obra (año de 1985). relacionada con los comentarios vertidos en el texto del párrafo 49 bis de la edición de 1984, que mira al tema del Municipio Libre. Lo entonces expuesto subsiste intacto en la actual edición. Pero intentaremos ensayar ahora una interpretación en tomo de los sucesivos y al parecer opuestos criterios que acerca del Municipio Libre ha sustentado el jurista Miguel de la Madrid Hurtado, como profesor de Derecho Constitucional primero y, después, como Presidente de la República. Antagónicos en teoría ambos puntos de vista. consideramos que los dos pueden ser entendidos dentro de los estrictos límites de la lógica, si se estima que el uno pertenece al criterio doctrinario, en tanto que es político el otro. La observación anterior nos fue sugerida por las siguientes breves palabras que pronunció el Presidente De la Madrid Hurtado ante la asamblea del Partido Revolucionario Institucional del 25 de agosto de 1984, es decir, quince días después de concluida la impresión de la anterior edición de la presente obra (según consta en el colofón de la misma), motivo por el que la declaración presidencial no alcanzó a ser considerada en aquella precedente edición. He aquí, literalmente transcrito, el párrafo fundamental de dicha declaración: "De ustedes, el Partido Revolucionario Institucional, surgieron en la campaña política de 1982, las tesis rectoras que han orientado mi Programa de Gobierno. No son tesis de Miguel de la Madrid. Son las tesis de los Principios y del Programa de Acción del Partido." (El discurso presidencial fue profusamente difundido; las palabras transcritas están tomadas del magazine que el periódico Excélsior acompañó a su edición de 29 de agosto de 1984.) La política partidista no corresponde a nuestro estudio. Es por ello que nos reducimos a rescatar las palabras, antes literalmente transcritas, que el 'profesor de Derecho Constitucional, Miguel de la Madrid Hurtado, pronunció en su cátedra. y conservamos la esperanza inmóvil de que algún día esos conceptos de libertad regresarán al sitio del que nunca deben de ser desahuciados.


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CAPITULO X NORMACIONES COMPLEMENTARIAS DE NUESTRO SISTEMA FEDERAL SUMARIO 50.-0bligaciones positivas contenidas en los artículos 119 y 121, 51.-El artículo 120; su discusión en el Constituyente de 56. 52.-Su antecedente en la Constitución argentina. 53.-EI fracaso del artículo 120 en la doctrina, en la legislación y en la jurisprudencia. 54.-Prohibiciones absolutas para los Estados, consagradas en el artículo 117. Y prohibiciones relativas del 118. 55.-La intervención federal en los Estados.

50. Dispersas en el articulado de la Constitución existen algunas normaciones complementarias de nuestro sistema federal, cuyo conocimiento no debemos omitir. Podemos clasificarlas en tres categorías, que estudiaremos por su orden: obligaciones positivas para los Estados- miembros, prohibiciones para los mismos, facultad de intervención de los Poderes centrales en los Estados-miembros. Por lo que hace a las obligaciones positivas hemos considerado ya las que por disposición de la Ley Suprema tienen que ser incorporadas a las Constituciones locales, como son las contenidas principalmente en el artículo 115. Ahora nos corresponde tocar aquellas otras obligaciones positivas que deben acatar los Estados, independientemente de que las acojan o no en su legislación constitucional o en la ordinaria. El artículo 119 dispone: "Cada Estado tiene obligación de entregar sin demora los criminales de otro Estado o del extranjero a las autoridades que los reclamen. En estos casos el auto del juez que mande cumplir la requisitoria de extradición será bastante para motivar la detención por un mes, si se tratare de extradición entre los Estados, y por dos meses cuando fuere internacional." El artículo 113 de la Constitución de 57. que era el correspondiente al actual, consignaba la misma obligación, pero únicamente respecto a los criminales de los Estados y no del extranjero. La ley reglamentaria del


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artículo 113, de 12 de septiembre de 1902, referíase naturalmente a la extradición de reos de los Estados; aparte de ella se expidió la Ley Federal de 18 de mayo de 1897, aplicable a falta de estipulación internacional, y que ciertamente no era reglamentaria de ningún precepto constitucional, porque se refería a la extradición a petición de país extranjero, que sólo tenía en el artículo 15 ciertas limitaciones para el caso de que se concertara en tratados. La Constitución de 17 agregó al texto de la anterior no sólo lo relativo a la extradición de delincuentes del extranjero, sino también la segunda parte del actual artículo 119, que señala plazos, de uno y dos meses como máximum para las extradiciones, respectivamente, entre los Estados y las internacionales. Actualmente existe la Ley de 9 de enero de 1954, reglamentaria de la primera parte del artículo 119; mas para las extradiciones internacionales sólo subsiste la Ley de 97, que ahora sí puede estimarse como reglamentaria de un precepto constitucional, así resulte notoriamente anacrónica. Respecto al artículo 121, es importante para el derecho constitucional por cuanto contiene disposiciones que completan y perfeccionan el sistema federal mexicano. El alcance de dichas disposiciones en sí mismas, independientemente de su significado dentro del sistema federal, es materia que corresponde al derecho internacional privado, porque la Constitución no ha hecho sino aplicar, con mayor o menor acierto, nociones de aquel derecho a las relaciones de los Estados entre sí. El artículo 121 impone a cada Estado de la Federación la obligación de dar entera fe y crédito a los actas públicos, registros y procedimientos judiciales de todos los otros. Mientras entre naciones soberanas esa obligación no existe, si no es porque la aceptan voluntariamente en virtud de convenciones internacionales o por expresión espontánea de sus propias leyes, los Estados de la federación la tienen como obligación impuesta por el Constituyente. Todo acto pasado ante la autoridad de un Estado, es válida para todos los demás; obligación es ésta cuya existencia viene a corroborar que no hay en nuestro régimen federal a lo que la Constitución llama impropiamente soberanía de los Estados. Mas no basta con la existencia del acto, sino que es necesario probarla ante las autoridades de los demás Estados donde va a tener efectos, así como fijar el alcance de dichos efectos .No habría razón alguna para que la Constitución federal impusiera las normas de la prueba y el alcance de los efectos para el Estado donde se engendró el acto, pues tales normas pertenecen al derecho común, el cual es de la competencia de los Estados. Pero cuando la prueba debe ofrecerse y los efectos


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producirse en otras entidades federativas distintas a aquella que fue cuna del acto, entonces la Constitución federal debe intervenir para fijar las reglas relativas, de modo que quede a salvo y sea eficaz el principio original de que todo acto pasado ante la autoridad de un Estado, es válido para todos los demás. Con ese objeto la Constitución encomienda en su artículo 121 al Congreso de la Unión la expedición de leyes que prescriban la manera de probar en un Estado los actos verificados en otros, así como señalar en tales casos el efecto de los mismos actos de acuerdo con las bases consignadas en el precepto. 1 51. Otra obligación de índole positiva que la Constitución impone a los Estados es la contenida en el artículo 120: "Los gobernadores de los Estados están obligados a publicar y hacer cumplir las leyes federales." Aunque de escasa o de ninguna aplicación, este artículo servirá en nuestro estudio para poner en movimiento algunos principios del sistema federal. En la Constitución de 24 no existía ninguna disposición semejante a la actual. El vacío se llenó, al decir de Arriaga en el Congreso de 56, encomendando a los gobernadores la publicación de las leyes federales; pero éstos “las publicaban, las obedecían, las aplicaban o dejaban de hacerlo, según lo creían conveniente”. 2 De allí que en el proyecto de Constitución de 56 figurara como artículo 114 el siguiente: "Los agentes de la Federación, para cumplir y hacer cumplir las leyes federales, son los tribunales de circuito y de distrito.” La discusión se entabló entre quienes sostenían que los gobernadores debían ser los agentes de la Federación, como de hecho lo habían sido anteriormente, y aquellos otros que en reducido número defendían el artículo del proyecto, el cual atrajo la oposición de la asamblea por encomendar a los funcionarios judiciales federales tareas administrativas y políticas del todo ajenas a sus funciones judiciales. La primera fase de la discusión terminó al ser reprobado el artículo por 59 votos contra 20. Inmediatamente después el diputado Castañeda, considerando que la asamblea estaba por los gobernadores como agentes de la Federación, propuso en un nuevo artículo, aceptado a discusión con dispensa

1

Acerca de los antecedentes, alcance y defectos del artículo 121, consultar los estudios de Eduardo Trigueros Saravia publicados en Revista Mexicana de Derecho Público (T. l. pág. 157) Y El Foro (100 VII, pág. 145), así como el Manual de Derecho internacional Privado de Alberto G. Arce (Guadalajara, 1943; pág. 349 y sigs.). 2

ZARCO, Historia del Congreso Constituyente; T. II, pág. 525. Los debates relativos al artículo que se comenta, en el Constituyente de 57, se desarrollaron en la. lesiones del 7 y del 11 de noviembre de 56 y constan en las páginas 525 a 540 del tomo II de la obra de Zarco.


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de trámites, que los gobernadores fueran los agentes de la Federación para publicar y hacer cumplir las leyes federales. En nombre siempre del sistema federal campearon en la discusión del nuevo artículo las más contradictorias opiniones. Unos consideraban que se hacía de los gobernadores agentes subalternos de la Federación, con lo que se acababa la soberanía de los Estados; otros sostenían, por el contrario, que la vigencia de las leyes federales quedaba a merced de los gobernadores, lo que llevaría a la impotencia a los Poderes federales. La al parecer interminable discusión concluyó cuando el diputado Ruiz, después de considerar dignos de reprobación los dos proyectos sucesivamente discutidos, propuso que para atenuar los inconvenientes del de Castañeda se impusiera a los gobernadores, precisamente como obligación, la de promulgar las leyes federales, con lo que se eludía el peligro de que se negaran a hacerlo. Con esta modificación se aprobó el artículo 114 de la Constitución de 57 (idéntico al 120 de la actual). por 55 votos contra 24. Asistía la razón a Ruiz al censurar los dos artículos. No sabemos cuál sistema era más desacertado: si el que convertía a los jueces de distrito en jefes de operaciones y administradores de hacienda o el que traspasaba esas funciones federales a los gobernadores de los Estados 3. La voz más sensata entre todas fue sin duda la de Zendejas cuando, atemperando los excesos verbales de ambos bandos, advirtió con palabras que no fueron atendidas: "Se trata simplemente de la publicación de las leyes, es decir, del modo de hacerlas llegar al conocimiento de todos los ciudadanos, acto sencillísimo que pierde la gravedad que dársele quiere si se reflexiona que no tiene nada de la sanción del ejecutivo que es indispensable para dar a la ley fuerza de tal." 4 Mas a pesar de la desorientación que entonces prevaleció, es lo

3

Nada menos que Castañeda, el autor del artículo que fue aprobado, explicaba su alcance diciendo que "sean los gobernadores los únicos que gobiernan en su territorio; no haya mando de armas ni de hacienda que no esté sometido a su intervención", Y agregaba las siguientes palabras, reveladoras de que su autor ignoraba en absoluto el sistema federal: "La creación de comandantes generales, de jefes de hacienda y de otros empleados del gobierno federal, independientes de la autoridad de los Estados, ha sido un elemento de complicación y de discordia que es necesario destruir si aspiramos de buena fe a afianzar las instituciones federales. Y cuando haya un Estado que salga del orden, para restablecer la tranquilidad puede emplearse la guardia nacional de otro Estado" (pág. 529). Ignacio Ramírez opinaba por su parte que "no pueden introducirse disposiciones a los Estados sin el pase, sin la intervención de sus gobiernos" (pág. 530). Si estas ideas hubieran orientado la aplicación del precepto, como informadoras que habían sido de su adopción, se hubiera implantado en México una especie de confederación de Estados del todo distinta; al sistema federal. Ante ese destino imposible, el precepto., quedó relacionado al olvido. 4

ZARCO, pág. 530.


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cierto que al discutir el artículo 114 el Constituyente se enfrentó con uno de los problemas medulares del federalismo, que había suscitado análogas discusiones en la asamblea de Filadelfia. Nos referimos al problema que planteó en Norteamérica el tránsito de la confederación a la federación. ¿Debería depender el nuevo gobierno federal de la sanción de los gobiernos de los Estados, es decir, sus relaciones deberían contar con el beneplácito y con la ejecución coercitiva de los Estados? ¿O bien el gobierno federal determinaría por sí mismo sus propias sanciones, ejecutándolas por sus propios funcionarios y directamente mediante el poder coactivo sobre los individuos? La asamblea de Filadelfia se decidió por este último extremo y con ello estableció una de las diferencias características entre la federación y la confederación. No hay en la Constitución norteamericana un artículo semejante a nuestro artículo 120, porque las ideas que presidieron el nacimiento de éste hubieran dislocado el sistema que se adoptaba. Pero sí hay en la organización total que erige aquella Constitución elementos bastantes para entender que el gobierno federal, por nacional y al mismo tiempo independiente de los Estados, tiene su personal propio que actúa en toda la extensión del territorio nacional, sin invadir la órbita coexistente de la burocracia de los Estados. Subordinar en todo o en parte un personal a otro sería contrario a la naturaleza coextensa y autónoma de la federación y de los Estados. 5 Los Constituyentes de 56 trataron de resolver el problema en función de confederación, sin comprender la sencilla y ya experimentada solución norteamericana. Sírvales de atenuante que en ellos influía, perturbando su buen juicio, la dura realidad mexicana, que varias veces invocaron durante los debates. Los gobernadores indóciles que se aprovechaban de la anarquía general (así como la desorganización y debilidad de la administración federal), parecían requerir que se

5

La posibilidad constitucional de que funcionarios de los Estados ejerzan funciones federales, resultando por este precepto subordinados de la federación con menoscabo de su independencia. fue tema ampliamente discutido en Estados Unidos con motivo de la Orden Ejecutiva del Presidente Coolidge de 1926. El Presidente Grant habla prohibido en 1873 la tenencia por una misma persona de un empleo civil federal y de empleos de los Estados o municipales; en 1926 el Presidente Coolidge modificó la orden anterior; autorizando que cualquier empleado del Estado. del Condado o del Municipio pudiera ser, nombrado empleado dependiente de la federación para el efecto de hacer cumplir la ley de la prohibición alcohólica, excepto en aquellos Estados que vedaran la tenencia por los empleados del Estado de empleos bajo el gobierno federal. Entre las muchas objeciones que se formularon a la constitucionalidad de la orden de Coolidge figuran la de que ella creaba un conflicto de lealtades en el empleado sujeto a dos jurisdicciones y en que, con referencia especial a los gobernadores, el nombramiento de éstos como agentes federales dañarla la dignidad de los Estados, argumentos que parecían un de los que expresaron algunos diputados en nuestro Constituyente de 57. (El más acabado estudio sobre la controversia a que nos referimos es el de James Hart, publicado con e1 título de "Some legal questions growing out of the President's executive older for prohibition enforcement", en Virginia I.aw Review, diciembre de 1926, págs. 86 a 107.)


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contara con la buena voluntad de los gobiernos de los Estados a fin de que cumplieran las disposiciones del gobierno federal. Donde no puede haber disculpa es en los constituyentes de Querétaro. Ya para entonces el artículo había demostrado su esterilidad, gracias a lo cual había desaparecido su peligrosidad. La administración federal se había extendido por todo el país y nadie ponía en tela de juicio que las dos jurisdicciones coextensas debían contar con su propio personal. A pesar de ello, el postergado e inútil precepto pasó a la Constitución de 17, sin que mediara explicación alguna en la exposición de motivos del proyecto, en el dictamen de la Comisión ni en el seno de la asamblea. 52. Si, pues, nuestro artículo 120 no reconoce filiación norteamericana, cabe preguntarse si fue hallazgo espontáneo del Constituyente de 56. Desde luego no olvidemos que desde el principio de la discusión actuó en el ánimo de todos el papel independiente que habían desempeñado los gobernadores. De esta circunstancia histórica que todos reconocían, surgieron las dos tesis rivales que se disputaron los votos de la asamblea: la de Arriaga, que pretendía abatir el poder de los gobernadores utilizando a funcionarios judiciales como agentes de la federación, y la de Castañeda, que quería fortalecer a los Estados mediante la ejecución federal en manos de los gobernadores. Esta última tesis, que fue la aceptada, ¿debemos suponerla como mera incorporación al texto constitucional del fenómeno histórico que la provocó? Así pudo ser; pero es el caso que la solución a que llegó el Constituyente mexicano .en noviembre de 56 coincidió notablemente con la adoptada por la Constitución argentina tres años antes. El artículo 110 de dicha Constitución, todavía vigente, dice así: "Los gobernadores de provincia son agentes naturales del gobierno federal para hacer cumplir la Constitución y las leyes federales." El artículo habla sido el 107 del proyecto de Constitución de Alberdi, quien quizá lo había tomado de un proyecto de Constitución publicado en Chile en mayo de 1852. 6 La adopción del precepto provocó una célebre controversia entre Sarmiento y Alberdi. En sus Comentarios a la Constitución decía el primero, con indudable perspicacia, que "si la Constitución, haciendo a los gobernadores como en los gobiernos unitarios agentes naturales del poder general, se propuso enfrenar su acción o hacerla concurrir mejor a la unidad común, creemos que mejor hubiera conseguido

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CLODOMIRO ZAVALÍA: Derecho Federal; Buenos Aires, 1941; T. I, pág. 470.


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este objeto teniendo en las provincias autoridades suyas, independientes de toda influencia, ejecutando en lo que es privativo de la federación y obrando en todas las provincias bajo un mismo sistema" 7. A lo que replicaba Alberdi que los antecedentes del virreinato conducían a emplear a los gobiernos de provincia existentes como agentes inevitables del nuevo gobierno general. Ignoramos si Castañeda tuvo a la vista la Constitución argentina y si conocía las Bases de Alberdi (publicadas en Valparaíso en 1851); pero llama la atención, además de la similitud entre ciertos argumentos, que Castañeda haya empleado durante su exposición, por lo menos dos veces, la frase de que "los gobernadores son los agentes naturales del gobierno federal", que varios diputados repitieron y que, si no está tomada de la Constitución argentina, por lo menos coincide claramente con su texto. Lo curioso es que el precepto argentino es de raigambre centralista y Castañeda lo utilizó con fines ultra federalistas. Alberdi, cuyas tendencias centralistas eran conocidas, llegó a sostener que en Argentina, a diferencia de Estados Unidos, el Presidente de la República es el jefe de los gobernadores provinciales. Castañeda, en cambio, pretendía hacer de cada gobernador casi un jefe de Estado confederado. Y es que el gobernador como agente federal lo mismo puede ser, según se quiera, o agente subalterno de los poderes centrales o titular: casi autónomo, dentro de su territorio, de la administración federal; nada más que en uno y otro caso se desvirtúa el sistema federal. La semejanza de los dos preceptos va más allá de lo puramente formal. En Argentina los comentaristas han señalado lo dislocador del sistema que sería la aplicación literal del artículo y la jurisprudencia

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Op. cit.; págs. 268 y sigs. La similitud de conceptos entre los constituyentes argentinos de 53 y los nuestros de 56 es de tal manera impresionante que sólo podría explicarse por la semejanza de situaciones (que apenas existió) o por el conocimiento que los nuestros tuvieron de las obras de allá. He aquí explicado claramente por Sommariva el ideario argentino de entonces, que no parece sino un resumen de la actitud de Castañeda: Ahora resulta fácil considerar la intervención de las autoridades nacionales en el territorio de las Provincias como desvinculada de su injerencia en los Gobiernos locales, puesto que aquél forma parte del territorio nacional, uno e indivisible; pero los convencionales de 1860, así como los constituyentes de 1853, contemplaban las cosas con otro criterio y sustentaban ideas falsas a fuerza de ser demasiado simples. Preocupadas por imaginarios constantes choques entre el ejercicio de las autoridades nacionales y provincial, concebían a los Gobiernos locales, como organismos dotados de jurisdicción exclusiva y excluyente sobre el propio territorio, y al Gobierno Federal como a otro organismo cuya molesta complicación pensaban eludir encerrándolo dentro del lugar fijado para su asiento. Resultábales difícil entender cómo dos órdenes de autoridades pudiesen ejercer imperio simultáneo sobre las mismas personas y cosas, y puesto que las autoridades nacionales eran supremas sobre las de Provincia, creyeron salvar el aparente conflicto manifestando unos poderes a través de los otros, a cuyo efecto convirtieron a los gobernadores en agentes del Gobierno general:' (Historia de las intervenciones federales en las Provincias, por Luis H. Sommariva; Buenos Aires, 1929; T. I, pág. 28.)


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lo ha tenido en cuenta para fundar la obligación de las autoridades de provincia de cumplir las resoluciones de cualquiera de los Poderes del gobierno federal 8. Lo que ha ocurrido entre nosotros, tocante a la raquítica vida del artículo 120, lo veremos en seguida. 53. La literalidad de dicho artículo conduce a distinguir las dos obligaciones que impone a los gobernantes, la primera consistente en publicar las leyes federales y la segunda en hacerlas cumplir. Por lo que toca a la primera, su interpretación más llana y al mismo tiempo más jurídica es la que en el Constituyente de 56 expresó el diputado Zendejas: la obligación de "publicar" las leyes federales no es la de "promulgarlas", es decir, sancionarlas o darles el pase como quería Ramírez, ya que este último poder sólo es propio de los Estados de una confederación, sino que tal obligación se reduce a hacer saber a los habitantes del Estado la existencia y el contenido de la ley federal. Pero aun constreñida a estos límites la obligación de los gobernadores, falta saber cuáles serían los efectos de su incumplimiento. ¿Qué validez tiene en un Estado la ley federal no publicada por el gobernador? O en otros términos, ¿qué le puede agregar a una ley federal expedida, promulgada y publicada por los órganos federales, la publicación realizada por el gobernador? Al triunfo de la República, el Secretario de Relaciones y de Gobernación, Lerdo de Tejada, giró a los gobernadores la circular de 16 de agosto de 67 por la que les hacía saber el acuerdo del Presidente de la República en el sentido de que "las leyes, decretos y demás disposiciones de las autoridades federales son obligatorios por el hecho de publicarse en el periódico oficial del Gobierno Supremo". Durante el período preconstitucional el secretario de Gobernación, Zubarán, giró desde Veracruz la circular de 6 de mayo de 1915, en cuyo primer párrafo reiteraba la tesis de Lerdo de Tejada y en el segundo asentaba lo que sigue: "Pero teniendo en consideración que el artículo 114 de la Constitución de la República (después 120) impone a los gobernadores de los Estados la obligación de publicar y hacer cumplir las leyes federales, así como es conveniente que las disposiciones de carácter obligatorio tengan la mayor publicidad posible, a fin de que puedan llegar más fácilmente al conocimiento del pueblo, el C. Primer jefe se ha servido disponer que se recomiende a usted la inserción en el periódico oficial del Estado de todas las leyes,

8

jurisprudencia de la Constitución argentina, por Clodomiro Zavalía; Buenos Aires, 1924; T. II págs. 580 a 483.


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decretos y demás disposiciones que se publiquen en 'El Constitucionalista"... Ambas circulares se expidieron en situaciones semejantes, cuando la anarquía general había traído como consecuencia el debilitamiento del gobierno central y la indisciplina de los gobiernos locales. 9 Fue preciso defender entonces la unidad del sistema federal, impidiendo que se hiciera uso de la tesis destructora que había campeado en el Constituyente y que al abrigo de las circunstancias podía hacer funcionar el peligroso precepto constitucional. En la circular de Veracruz se apuntaba, además, una aplicación de dicho artículo, entendiendo que la obligación de los gobernadores llevaba por fin dar una mayor publicidad a las leyes federales, para hacerlas llegar más fácilmente al conocimiento del pueblo. Nuestros comentaristas no captaron el problema, con excepción de Ramón Rodríguez. 10 La jurisprudencia de la Suprema Corte, por su parte, se ha enfrentado con dos problemas derivados del artículo 120. Plantea el primero la no aplicabilidad de una ley federal en el Estado donde no ha sido publicada por el gobernador; la jurisprudencia prevaleciente en este caso es en el sentido de que "si el artículo 120 constitucional impone a los gobernadores de los Estados la obligación de publicar y hacer cumplir las leyes federales, eso no quiere decir que dejen de regir por su no publicación en alguna entidad federativa, supuesto que no hay sanción constitucional, y que sería facultativo para aquellos mandatarios el cumplimiento del pacto federativo y de las leyes federales por el solo hecho de no publicar éstas en los territorios respectivos". 11

9

La circular de 16 de agosto de 67 respondió a la actitud de los gobernadores de Puebla y Guadalajara, que se habían negado a publicar la convocatoria para elecciones generales de 14 del mismo mes. La circular de Veracruz se propuso hacer respetar por los jefes militares en funciones de gobernadores, las disposiciones del Primer Jefe. 10

Vid. Eduardo Ruiz, ed. 1902, pág. 370; Mariano Coronado, ed. 19()6, pág. 219; José M. del Castillo Velasco, ed. 1888, pág. 241; Miguel Lanz Duret, ed. 1933, página 395, quien en nuestros días sostiene todavía que la tesis de que '.el hecho de que los gobernadores publiquen y manden cumplir las leyes federales es una garantía de la autenticidad de ellas para los habitantes del Estado". En cambio Rodríguez dice: "El precepto consignado en este artículo, sobre ser innecesario para los objetos de la Constitución, es peligroso para las instituciones y puede en algún caso llegar a ser atentatorio a los principios democráticos. Siendo México una federación y no una confederación, y teniendo en cada Estado autoridades y funcionarios del orden judicial, civil, militar y además todos los empleados necesarios para el cumplimiento de sus leyes, ¿qué objeto puede tener la obligación impuesta a los gobernadores de hacer cumplir las leyes federales?' (edición 1875, págs. 546 a 550). 11

TERÁN, ARTURO: 27 de marzo de 1925, T. XVI, pág. 706. En una ejecutoria reciente, extensamente razonada, la Suprema Corte adopta la misma tesis, "porque esa obligación se estableció cuando los medios de publicidad eran todavía imperfectos, con el fin de facilitar el conocimiento de las leyes federales por los habitantes del país porque su desobediencia sólo puede constituir un motivo de responsabilidad" (amparo D. 7441/49/1' Rodolfo Mario Alanís Treviño; fallado por la primera Sala en 8 de junio de 1953). El Pleno ha ratificado la tesis expuesta en las revisiones 4484/51, de Gregorio Garza Guzmán, fallada ello de febrero de 1959, y 832/48, de Cooperativas de Autobuses, resuelta el 2 de junio de 1959.


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El otro problema consiste en la vacatio legis. Si se entiende que la publicación de las leyes federales por los gobernadores tiene por objeto cubrir la vacatio legis, de suerte que sólo se presumen conocidas por tos habitantes del Estado las publicadas por el gobernador, entonces resultarían inconstitucionales los preceptos federales que otorgan esa presunción a la sola publicación en el "Diario Oficial de la Federación" (art. 3º del Código Civil en materia federal y 7º del Código Fiscal de la Federación). Esta consecuencia es inadmisible no sólo porque la vacatio legis está prevista por la legislación federal, sino también porque es más idóneo como vehículo de publicidad el "Diario Oficial", de amplia y regular difusión, que las raquíticas y esporádicas gacetas de los Estados. Sobre todo, y esto de acuerdo con la índole del sistema, nunca podrá sostenerse que la vigencia de la legislación federal quede supeditada a la voluntad, negligente o caprichosa, de las autoridades locales. 12 Así, pues, hemos de admitir que en lo relativo a la publicación de las leyes federales el artículo 120 ha sido hasta ahora, y tendrá que seguir siéndolo, un precepto mal avenido con la doctrina, ignorado por el legislador e inutilizado por la jurisprudencia; solamente la mala fe de ciertos litigantes lo exhuma de vez en cuando para excusarse, aunque sin resultado, de la obediencia a las leyes federales no publicadas por los gobernadores de los Estados. En cuanto a la segunda parte del artículo que impone a los gobernadores la obligación de hacer cumplir las leyes federales, la finalidad de su adopción quedó frustrada desde el primer momento, y hasta ahora a nadie se le ha ocurrido resucitar la idea de que son ellos los titulares de la ejecución federal dentro de sus respectivas entidades. La única aplicación de esta parte del precepto podrá darse en aquellos casos en que las leyes Federales encomienden a los gobernadores determinadas funciones, casi siempre ejecutivas o de colaboración, como acontece en materia agraria; en tales casos la obligación impuesta a los gobernadores se justifica a la luz de dicho precepto y habrá que entender entonces que aquéllos ejercen funciones delegadas en materia federal. Mas en esos casos, excepcionales y contados, la delegación está prevista en la ley suprema o bien es aceptada convencionalmente

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En alguna ejecutoria la Suprema Corte sostuvo la tesis mixta, y a nuestro ver infundada, de que conforme al artículo 120 las leyes federales "deben ser publicadas en el órgano oficial de cada Estado o esperar el tiempo suficiente para que el Diario Oficial de la Federación llegue a los Estados, para que, siendo dadas a conocer de uno u otro modo, puedan ser debidamente observadas". Ángeles Velarde, 2 de abril de 1926; T. XVIII, pág. 846.


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por los Estados, por lo que en la práctica tampoco ha tenido aplicación la segunda parte del artículo 120. Por inútil y peligroso, por extraño más que todo al sistema federal, sería de desear que fuera testado de nuestra Constitución el artículo que hemos comentado. 54. Veamos ahora los preceptos constitucionales que imponen prohibiciones a los Estados. Estas son absolutas, que en ningún caso pueden ser dispensadas, o relativas, de cuya observancia puede excusar a los Estados el Congreso de la Unión. Son prohibiciones absolutas las que enumera el artículo 117. De ellas hay algunas que no necesitan figurar entre las prohibiciones en virtud de que por pertenecer a la federación los actos relativos, como facultad exclusiva de ella, están excluidos de la jurisdicción de los Estados por aplicación del artículo 124. Celebrar alianza, tratado o coalición con potencias extranjeras es facultad federal, según los artículos 76, fr. I, y 89, fr. X; acuñar y emitir papel moneda son facultades que también pertenecen a la federación, de acuerdo, respectivamente, con las fracciones XVIII y X del artículo 73; en esos casos es superfluo imponer prohibiciones expresas a los Estados, como hacen las fracciones I y 111 del artículo 117. En dichas fracciones sólo se justifican las siguientes prohibiciones: celebrar alianza, tratado o coalición de un Estado con otro, que si no es facultad de la federación, tampoco deben tener las entidades federativas, por no ser soberanas; emitir estampillas o papel sellado, forma de recaudar impuestos que de no prohibirlo la fr. III tendrían los Estados, puesto que gozan de la facultad impositiva en general, es decir, la federación y los Estados pueden cobrar contribuciones, pero la forma especial de recaudarlas, que consiste en el timbre y el papel sellado, está vedada a los Estados y no a la federación, por lo que es esta última la única que puede emplearla. Las fracciones IV, V, VI Y VII, que se agregaron al artículo 117 mediante la reforma de 1896, consagran prohibiciones relativas a formas de alcabala; su estudio corresponde al de la facultad que tiene el congreso para impedir que en el comercio interestatal haya restricciones. La fr. VIII, adicionada en el ano de 1901, prohíbe a los Estados en términos generales, contraer compromisos económicos con el extranjero, no sólo por las dificultades internacionales que con ello podrían suscitarse, sino también porque análoga facultad corresponde a la federación, según el artículo 73, fr. VIII. Mediante nueva adición a la fr. VIII (17 de octubre de 1953) se estableció que los Estados y los municipios no podrán celebrar em-


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préstito sino para la celebración de obras que estén destinadas a producir directamente un incremento en sus respectivos ingresos, con lo que se quiso prohibir las inversiones irrecuperables e improductivas, realizadas a base de empréstitos. Para terminar el estudio del artículo 117 hay que fijarse en que el párrafo final, no numerado como fracción, que le agregó al artículo el Constituyente de Querétaro, no significa prohibiciones a los Estados, sino que contiene el mandamiento positivo de que el Congreso de la Unión y las legislaturas de los Estados dictarán, desde luego, leyes encaminadas a combatir el alcoholismo. Precepto es éste que no ha tenido aplicación en la práctica y que sólo revela el empeño justificado de los legisladores de Querétaro para combatir el alcoholismo, aunque sólo fuera por medio de estas disposiciones generales, que señalan obligaciones concurrentes a la federación y a los Estados, más que otorgarles facultades. En cuanto a las prohibiciones no absolutas que a los Estados se imponen, enuméralas el artículo 118, que por cierto deberá desaparecer de la Constitución, pues su sola presencia en ella disloca y quebranta nuestro régimen. Según el citado artículo 118, fracs. I y 11, los Estados no pueden, sin consentimiento del Congreso de la Unión, establecer derechos de tonelaje ni otro alguno de puertos, ni imponer contribuciones o derechos sobre importaciones o exportaciones, así como tener en ningún tiempo tropa permanente ni buques de guerra. Estas facultades pertenecen exclusivamente a la federación, según los arts. 73, fr. IX y 89, fr. VI, pues es propio y característico de todo sistema federal que las aduanas exteriores y el ejército de mar y tierra estén, bajo el control exclusivo e intransferible de la federación, ya que si algo es materia estrictamente federal, sin la cual no existiría el sistema, es lo relativo a las relaciones internacionales (diplomáticas y financieras) y la fuerza militar. La concurrencia de los Estados en esas facultades, cuando lo permite el Congreso de la Unión, según lo disponen las fracciones I y II del artículo 118, es, por lo tanto, un caso de delegación o transferencia de facultades que subvierte y aniquila el sistema federal. Pero más desafortunada aún, si cabe, es la hipótesis de la fracción III del mismo artículo, según la cual los Estados no pueden, sin consentimiento del Congreso de la Unión, hacer la guerra por sí a alguna potencia extranjera. Esto quiere decir que si el Estado de Sonora, verbigracia, obtiene permiso del Congreso de la Unión, puede hacer la guerra por su cuenta a Estados Unidos. Pero ello siempre y cuando haya tiempo de madurar la declaratoria de guerra y de alcanzar el permiso, pues sin necesidad de éste puede el Estado hacer la guerra


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en los casos de invasión y de peligro inminente que no admite demora; en estos casos, dice la segunda parte de la fracción II, los Estados darán cuenta inmediata al Presidente de la República. Es increíble que los absurdos contenidos en la citada fracción hayan aparecido en la Constitución de 57 y, sin protesta de nadie, perduren en la vigente. Las entidades que componen un Estado Federal no existen internacionalmente; .para los países extranjeros sólo existe la Unión, sujeto único de las relaciones internacionales. Es, pues, inadmisible que una de las entidades federativas se segregue de la Unión frente a los demás países para hacer por sí sola la guerra. Ni habría país alguno que tomara en serio la declaración de guerra de una entidad federativa aislada. La guerra se hace entre soberanías internacionales, no con fracciones del país carentes de soberanía. Menos que absurda es infantil la segunda parte de la fracción III. Claro está que en caso de invasión o de peligro tan inminente que no admita demora no sólo un Estado de la Federación, sino cualquier mexicano, está exceptuado de pedir permiso para hacer la guerra, la que se traduce en esos casos en la defensa del suelo nacional. 13 Son tan opuestos a nuestro sistema y tan extraños a la realidad los mandamientos del artículo 118. que no es de llamar la atención que jamás se haya intentado ponerlos en práctica. Que sigan olvidados mientras llega el momento de que abandonen definitivamente el lugar que nunca debieron ocupar en nuestra ley suprema.

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La única explicación posible de la existencia en nuestra Constitución del precepto contenido en la frac. 11 del artículo 118 es de índole histórica, En los artículos de la Confederación norteamericana se decía: "Se prohíbe a los Estados emprender la guerra sin autorización de los Estados Unidos otorgada a través de su Congreso. excepto cuando un Estado sea invadido por el enemigo o posea noticias ciertas en el sentido de que alguna nación india ha determinado invadirlo y el peligro sea tan inminente que no permita esperar a que se consulte a los Estados Unidos por el intermedio de su Congreso.” Este mandamiento se justificaba en la Confederación al igual que aquellos otros -como los que tenían los Estados para celebrar tratados con permiso del Congreso- que estaban de acuerdo con la soberanía exterior, un tanto mermada. que conservaban los Estados confederados, Pero cuando al establecerse la federación por virtud de la Constitución de Filadelfia los Estados federados perdieron íntegramente su soberanía exterior, ya no hubo razón para mantener el precepto de que uno de los Estados puede hacer la guerra con permiso del Congreso, Sin embargo. como la Convención de Filadelfia hubo de transigir algunas veces con los defensores de la antigua Confederación, en la Constitución de los Estados Unidos perdura. con otros resabios contrarios al sistema federal, el mandamiento de que sin el permiso del Congreso ningún Estado podrá establecer derechos de tonelaje, celebrar convenio o pacto alguno con otro Estado o con una potencia extranjera, o hacer la guerra, a menos de ser invadido realmente o de hallarse en peligro tan inminente que no admita demora (art. I, sec. 10). Nosotros copiamos el precepto de la Constitución norteamericana por mera imitación y sin necesidad alguna. pues nuestro pacto federal no tuvo que transigir con ninguna tendencia a la Confederación.


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55. Concluiremos el presente capítulo con el estudio de la facultad de intervención que la Constitución otorga a los Poderes centrales en los Estados-miembros; con ello nos referimos al artículo 122, otro mandamiento constitucional que ha caído en desuso. La Constitución norteamericana procreó tres preceptos análogos, como son el nuestro, el argentino y el brasileño, Mas a pesar de sus semejanzas de origen, son patentes las diferencias entre los cuatro mandamientos, así en el texto como en su aplicación, y revela cada uno de ellos un fondo histórico diferente. Dicho precepto consagra lo que se denomina "la garantía federal", que consiste en la protección de la Unión para los Estados y que se traduce en la obligación de los poderes federales de intervenir en un Estado, en cualquiera de estos dos casos: de oficio, cuando en el Estado se altera la forma republicana de gobierno o hay invasión; a petición de la legislatura del Estado o en su caso del ejecutivo, cuando hay violencia doméstica. El artículo 6º de la Constitución Argentina dice así: "El Gobierno Federal interviene en el territorio de las provincias para garantizar la forma republicana de gobierno o repeler invasiones exteriores y a requisición de sus autoridades constituidas, para sostenerlas o restablecerlas, si hubiesen sido depuestas por la sedición o por invasión de otra provincia," Como se ve, ese artículo estatuye las dos clases de intervención que hemos visto consignadas en el precepto norteamericano. El comentarista argentino Raúl Bisán las llama, respectivamente, intervención reconstructiva e intervención ejecutiva y las distingue en la siguiente forma: "La intervención reconstructiva tiene lugar cuando esta subvertida la forma republicana de gobierno y el poder federal es el llamado a llevar su acción al lugar del conflicto para garantizar y restablecer esa forma republicana de gobierno, Se entiende en cambio por intervención ejecutiva, cuando se trata de una invasión exterior o bien cuando las autoridades han sido depuestas por sedición o invasión de otra provincia, y en tal caso el gobierno federal debe proceder únicamente a requisición de las autoridades constituidas y con el propósito de sostenerlas o restablecerlas." 14

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RAÚL BISÁN: Derecho Constitucional Argentino y comparado; Buenos Aires, 1940: pág. 132. En la Constitución argentina de 1853, que organizaba la confederación, el régimen de las intervenciones autorizaba al gobierno federal para intervenir en las provincias a requisición, o sin ella, de las legislaturas o de los gobernadores, "al solo efecto de restablecer el orden público perturbado por la sedición o de atender a la seguridad nacional amenazada por un ataque o peligro exterior". Buenos Aires se separó de las demás provincias y dicto en 54 su propia Constitución como Estado soberano. Subsistía la escisión cuando ocurrió la intervención federal en la provincia de San Juan, que culminó con la muerte del interventor federal a consecuencia del choque entre éste y el gobernador provisional. Cuando, en 1860, Buenos Aires se incorporó a la federación argentina, exigió que se tomaran en cuenta las reformas que propondría a la Constitución federal. La convención porteña, en la cual figuraba gente de tanto valer romo Mitre y Sarmiento, abrigó como principal preocupación la reforma del artículo de la intervención federal, cuya aplicación en el caso de San Juan había producido resultados indeseables. Se quería subordinar la intervención federal al requerimiento de las autoridades de la provincia, y para ello se presentaron tres fórmulas: la primera, tomada textualmente de la Constitución norteamericana, y la tercera, demasiado difusa; se eligió la segunda, que con algunos retoques se incorporó a la Constitución federal. Esta fórmula, aunque inspirada en la norteamericana, surgió de las circunstancias propias del país y ha tenido una existencia prolífica. y es que el federalismo argentino, a diferencia del nuestro y del brasileño, tiene por antecedente la arraigada autonomía de las provincias, que en el caso se traduce en la limitación


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La Constitución del Brasil prescribe en su artículo 6º que "el gobierno federal no podrá intervenir en los asuntos peculiares de los Estados, salvo: 1º, para repeler una invasión extranjera o de un Estado con otro; 2º, para mantener la forma republicana federativa; 3º, para restablecer el orden y la tranquilidad de los Estados, a requisición de sus respectivos gobiernos; 4º para asegurar la ejecución de las leyes y sentencias federales". Agrega, pues, esta Constitución un caso de intervención no previsto por las dos anteriores, que consiste en la facultad de la federación para intervenir a fin de asegurar a los Estados la ejecución de las leyes y sentencias federales; mientras en los otros países que se citan es obligación de los Estados hacer cumplir mediante su propia fuerza y autoridad las leyes y sentencias de la federación, de suerte que el incumplimiento de esa obligación se traduce únicamente en responsabilidad personal del funcionario respectivo, en Brasil la autoridad federal puede sustituir con su propia fuerza a la de la autoridad local que se abstiene de prestarla en ejecución de las leyes y sentencias federales; tal intervención amplía notablemente la esfera de autoridad de los Poderes Federales. 15

cuidadosamente elaborada, de la facultad del centro para intervenir en ellas. Nuestro actual artículo 122, en cambio, pasó inadvertido en los dos Constituyentes que 19 aprobaron. 15

El texto mencionado es el de la Constitución de 1934; en la de 1946 (arts. 79 a 10) se hace una regulación más prolija, pero se conservan los lineamientos generales del sistema, entre los que conviene destacar que la intervención puede ser solicitada por cualquiera de los tres poderes estatales que aparezca coaccionado, lo que permite al gobierno federal dirimir conflictos entre los poderes de un Estado mediante la facultad de intervenir, lo que no ocurre en ninguno de los otros tres sistemas. El comentarista Pontes de Miranda explica de la siguiente manera el proceso de formación de la cláusula de garantía en el derecho brasileño: "La Constitución de los Estados Unidos de América y la de la República Argentina sirvieron de fuente al texto de 1891. El de 1925-1926 fue más prolijo. El de 1934 lo condensó, lo aumentó y lo enmendó. El de 1937 siguió, como ya 10 dijimos, un camino intermedio...La Constitución de 1946 acompaña, de cerca, al texto de 1934. Ya no debemos pedir elementos a las prácticas norteamericana y argentina; no sólo la vida brasileña, en casi medio siglo de actividad federativa, ha constituido ya su doctrina y su conciencia de los principios del Estado federal, sino que también, a través de la revisión de 1925-1926 y de la Constitución de 1934, el texto brasileño de 1946 se basta a sí mismo y difícilmente, en sus lagunas, sería útil la invocación de los escritores, de las resoluciones de los congresos nacionales y de los juzgados de aquellos países" (op. cit., T. I, pág. 359).


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Expuesta la garantía federal en las constituciones federales que se acaban de mencionar, veamos cómo la realiza la nuestra. El artículo 122 dice: "Los Poderes de la Unión tienen el deber de proteger a los Estados contra toda invasión o violencia exterior. En cada caso de sublevación o trastorno interior les prestarán igual protección, siempre que sean excitados por la legislatura del Estado o por su ejecutivo, si aquélla no estuviere reunida." A primera vista el artículo 122 es imitación cabal del precepto norteamericano, pero si se le examina detenidamente se verá que difiere de dicho precepto, así como de los análogos que figuran en las demás Constituciones citadas, en que nuestra garantía federal no incluye la protección de la forma de gobierno de los Estados, es decir, no autoriza la intervención reconstructiva, sino sólo la ejecutiva. La forma reconstructiva de intervención ha sido fecunda respecto al de. Techo federal en los países que la han adoptado, se la considera como elemento indispensable del sistema y sirve de control legal de la forma republicana, puesto en manos de la federación. Su ausencia en nuestro artículo 122 es inexplicable; si su supresión fue deliberada en el Congreso de 56, que fue donde se presentó el artículo, es cosa imposible de esclarecer, pues presentado en el proyecto el precepto tal como ahora aparece, fue aprobado sin discusión y por 64 votos contra 15 en la sesión de 11 de noviembre de 1856. 16 No existe, por lo tanto, en nuestro derecho constitucional sino la intervención ejecutiva, que se ejercita en dos casos: de oficio, cuando hay invasión o violencia exterior; a petición de la legislatura del Estado o de su ejecutivo en su caso, cuando hay en el Estado sublevación o trastorno interior. Difiere, además, nuestro mandamiento constitucional de los otros citados en que aquél confiere la facultad de intervención 'a "los Poderes de la Unión", mientras que en los demás corresponde tal intervención a la Unión en general. Hay imprecisión desde luego en reconocer dicha atribución a los tres Poderes federales, pues sería difícil hallar un caso en que pudiera ejercitarla con eficacia el desarmado e impotente Poder Judicial. A quién corresponde la intervención, si al legislador o al ejecutivo, ese es el problema. En los Estados Unidos la ley de 1795 confiere la intervención ejecutiva al Presidente; la Corte reconoce que la intervención reconstructiva corresponde al Congreso, según los casos Luther vs. Borden y Texas vs. White. En Brasil la jurisprudencia ha adoptado la tesis norteamericana para cada clase de intervención. Por prescripción constitucional lo mismo su-

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En cambio, el Acta Constituyente de 1824 lo único que acogió fue la garantía de la forma de gobierno en favor de los Estados (art. 34).


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cede en Suiza. Pero en Argentina la jurisprudencia ha resuelto que en todo caso de intervención, lo mismo la ejecutiva que la reconstructiva, se requiere la decisión del Congreso para ser ejecutada por el Presidente. "Todos los casos de intervención en las provincias han sido resueltos y ejecutados por el Poder ejecutivo, sin ninguna participación del Poder judicial", ha dicho la Suprema Corte Argentina en jurisprudencia confirmada en el caso "Lobos vs. Donovan" y después, en el año de 1925, en "Compañía Azucarera Concepción vs. Provincia de Tucumán". Tocante a la primera parte del artículo 122, que consagra la obligación de los poderes de la Unión de proteger a los Estados contra toda invasión o violencia exterior, debemos estimarla innecesaria en un régimen federal, pues por carecer de personalidad internacional las entidades federativas, ninguna de ellas es susceptible de ser objeto aisladamente de un ataque exterior, tal como lo vimos al estudiar la fracción III del artículo 18, esa otra disposición que, como un resabio de la confederación norteamericana, se coló indebidamente en nuestro derecho público. Por demás estaría decir que dicha primera parte no ha tenido ni podrá tener nunca aplicación entre nosotros. En cuanto a la segunda parte del 122, idéntica a la correspondiente del 116 de la Constitución anterior, inició su vigencia con extraordinaria vitalidad, ya que desde el año de 69 hasta el de 74 (esto es, desde la restauración del orden constitucional hasta las reformas de Lerdo de Tejada) ocurrieron siete casos en que se invocó su procedencia. En todos ellos, sin excepción, se trataba de conflictos entre la legislatura y el gobernador, cada uno en solicitud de ayuda federal para vencer a su adversario. Con todo acierto don Emilio Rabasa repudió esta aplicación del precepto con las siguientes razones: "El artículo 116 era inadecuado para resolver los conflictos entre Poderes, porque se limita a imponer a los de la Unión el deber de proteger a los Estados cuando una sublevación interior interrumpa el orden público, y supone precisamente que el Legislativo y el Ejecutivo locales, amenazados por la revuelta, tienen un interés común. y la experiencia enseñó que no era éste el caso frecuente, puesto que todos los que se presentaron en cinco años consistían en desavenencias entre los mismos Poderes en el ejercicio de sus funciones. A éstos se refirió la fracción VI que hemos citado, fracción que importa sin duda una limitación a la independencia local, pero que la necesidad impuso y la salud pública aconsejó para dar medios de resolución pacífica y legal a las desavenencias que antes no tuvieron fin sino por resoluciones locales vergonzosas en el seno de una República Federal, o por la


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aplicación forzada de un precepto sin relación con los casos jurídicos, que, por otra parte, lastimaba más gravemente la independencia interior de los Estados." 17 La tesis de Rabasa se oponía a la que años atrás sostuvo Ignacio L. Vallarta en ocasión exactamente igual, ocurrida también en el Estado de Jalisco 18. Según Vallarta, el artículo 116 debía servir para resolver los conflictos de poderes de los Estados. He aquí su tesis: "Por sublevación o trastorno interior entiendo yo aquel conjunto de hechos más o menos graves que importan la rebelión contra la ley, contra las autoridades constituidas, el desobedecimiento de éstas, la usurpación del poder público, la interrupción del orden constitucional; todos aquellos hechos que perturban la paz pública, y la perturban tan hondamente, que la autoridad del Estado no puede con sus recursos, con sus fuerzas, restablecerla. Cuando tal trastorno existe en un Estado, cuando a juicio de la legislatura, o de su gobernador si ella no estuviere reunida, no puede el desorden público reprimirse con sólo los elementos locales, el artículo constitucional tiene su más cabal aplicación, la protección federal es necesaria e inexcusable. La insurrección de la fuerza armada, lo mismo que el pronunciamiento de un gobernador, producen ese trastorno: una facción que se apodera del poder público o resiste a las autoridades por medios violentos; un gobernador que dé un golpe de Estado y desprecie la ley y el poder legislativo; una invasión de salvajes en el territorio del Estado; un levantamiento de jornaleros pidiendo tumultuosamente el alza de los jornales, etc., etc.; todo eso causa 'una sublevación o trastorno interior' y cuando el Estado representado por su legislatura, juzga que no puede dominar el desorden y pide el auxilió, nunca jamás al poder federal es permitido negarlo," Las reformas constitucionales de 74 privaron de todo fundamento a la tesis de Vallarta (según este mismo lo reconoció en el amparo de Salvador Dondé, pronunciado en 1881), al otorgar al Senado la facul-

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Las palabras transcritas figuran en el dictamen que emitieron las comisiones del Senado, y que éste aprobó en 17 de mayo de 1912, Aparece firmado el dictamen, en primer lugar, por D. Emilio Rabasa; por ello, por el conocimiento que denotan de nuestro derecho constitucional y por el estilo inconfundible, no dudamos en atribuirlas al eminente constitucionalista. (Folleto publicado en Guadalajara. 1912, con el título de "Documentos relativos al conflicto que surgió entre los Poderes Legislativo y Ejecutivo del Estado de Jalisco y que fue resuelto por la H. Cámara de Senadores del Congreso de la Unión"; pág., 43.) 18

En 1870 y en 1912 el gobernador de Jalisco se negó a promulgar una ley de la legislatura por estimarla inconstitucional. La solicitud del gobernador para que en cada uno de esos casos interviniera el gobierno federal, con apoyo en el artículo 116. dio motivo de que expusieran sendas teorías, en sentido contrario, nuestros dos más destacados constitucionalistas. La opinión de Vallarta apareció en un folleto de 135 páginas, publicado en México en 1870, con el título de "La cuestión de Jalisco examinada en sus relaciones con el derecho constitucional, local y federal"


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tad de "resolver las cuestiones políticas que surjan entre los poderes de un Estado cuando alguno de ellos ocurra con ese fin al Senado, o cuando con motivo de dichas cuestiones se haya interrumpido el orden constitucional, mediante un conflicto de armas". (Corresponde al artículo 76, fracción VI de la Constitución vigente.) A partir de las reformas los conflictos políticos entre los poderes locales pasaron al conocimiento del Senado, con lo que se vació el artículo 122 del único contenido que hasta entonces había tenido. Y cuando el artículo 105 de la Constitución de 17 otorgó a la Suprema Corte la facultad de conocer de las controversias entre los mismos poderes sobre la constitucionalidad de sus actos, se acabó de cerrar la puerta a toda posibilidad de que a través del 122 se pueda dirimir dificultades entre los poderes de un Estado. Queda en pie, por lo tanto, como única aplicación teórica del precepto, la que le asignó Rabasa, o sea, la de que los poderes del Estado acudan de común acuerdo a los de la Unión en solicitud de ayuda cuando una sublevación interior interrumpe el orden público. Pero esta posibilidad teórica de viabilidad del artículo 122 en su segundo párrafo, no medraba en la práctica. Si el gobierno federal admitía la conveniencia de apoyar a los poderes locales, acostumbraba proceder de oficio a reprimir la revuelta interior; si estimaba, en cambio, que los poderes no merecían su apoyo, los declaraba desaparecidos. En todo caso el precepto que comentamos quedaba relegado al olvido, por lo que en anteriores ediciones de esta obra no dudamos en denunciar su inutilidad. De pronto, en un caso de aplicabilidad exacta, el mandamiento recibió inesperada reanimación. Nos referimos a los sucesos ocurridos en la capital del Estado de Michoacán, a principios del mes de octubre de 1966, que evocaremos con la objetividad y en la medida necesaria para explicar el uso que entonces se hizo de la segunda parte del artículo 122. Algunos disturbios en la ciudad de Morelia, agravados repentinamente por la muerte de un estudiante que se atribuyó a agentes de la policía local, enardecieron los ánimos de parte de la población en contra de los poderes del Estado. Se pedía su desaparición por los descontentos, unificando así en el común destino a sus titulares y excluyendo cualquiera hipótesis de conflicto entre ellos, todo lo cual venía a configurar claramente la situación de trastorno interior prevista por el artículo 122 y no la de desavenencia entre los poderes a que se refiere el artículo 76, fracción VI. Durante varios días el desorden se enseñoreó de la población y amenazaba con propagarse a otros lugares de la entidad. Por razones


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obvias, la policía se abstenía de intervenir. El ejército, respetuoso de la autonomía del Estado, sólo se movilizó para proteger las estaciones de energía eléctrica, en su calidad de vías generales de comunicación. Los comerciantes anunciaron públicamente que rechazarían por la fuerza cualquier amago de agresión. En esas condiciones, la legislatura michoacana solicitó del gobierno federal, el 6 de octubre, la intervención prevista por el segundo párrafo del artículo 122. Acordada favorablemente la solicitud, al día siguiente el ejército se hizo cargo de la situación, y sin disparar ni un solo tiro, en pocas horas restableció el orden en la ciudad. Declaró al efecto la Secretaría de la Defensa Nacional: "El ejército, ante una solicitud expresa del Congreso del Estado, con apoyo en el artículo 122 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, intervino para restablecer el orden, cumpliendo con su misión." Ajenos por nuestro cometido a cualquier alusión a los móviles de los acontecimientos, sólo hemos querido consignar en estas páginas la afortunada exhumación de un precepto que creíamos definitivamente caído en desuso. 19

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Pronto habría de ser aplicado nuevamente el artículo 122, en circunstancias semejantes a las descritas. El 16 de mayo de 1967, el Congreso del Estado de Sonora solicitó de los Poderes de la Unión, con fundamento en el artículo 122, "la protección del Gobierno federal para poder lograr que en Sonora termine el trastorno interior que viene presentándose y se restablezca cabalmente la normalidad". El secretario de Gobernación contestó de inmediato que, habiendo sometido dicha solicitud al acuerdo del Presidente de la República, "se procede a girar las órdenes pertinentes a efecto de que el Estado de Sonora goce de auxilio federal que prevé el artículo 122 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, a efecto de que en su caso, puedan las autoridades competentes aplicar el artículo 134 del Código Penal en vigor". Los disturbios provenían de grupos de ciudadanos descontentos con la candidatura oficial para gobernador del Estado.


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CAPITULO XI EL CAPITULO GEOGRÁFICO SUMARIO 56.-El territorio nacional; dominio directo y originario de la nación. 57.-El territorio y la jurisdicción en el sistema federal. 58.-Partes integrantes de la federación; origen y transformación de sus límites. 59.-Arreglo de límites entre los Estados. 60.-Situación geográfica del Distrito Federal. 61,-Consecuencias de la traslación de los Poderes federales respecto al área del actual Distrito Federal. 62.- Consecuencias, respecto al territorio a donde se trasladan dimos Poderes. 63.- Estudio de las fracciones 1, II Y III del artículo 73. 64.Situación geográfica de los Territorios Federales y de las islas.

56. Bajo el rubro de capítulo geográfico que le dio Rabasa, vamos a agrupar todas las disposiciones constitucionales que tienen relación con la geografía del país, las cuales están contenidas, en su mayor parte, en el capítulo segundo del título segundo de la Constitución. Más antes de entrar a su estudio conviene ventilar algunas cuestiones que, aunque pertenecientes por su naturaleza a la teoría del Estado, guardan estrecha relación con la materia que estamos por tratar. Admítase generalmente que el territorio es uno de los elementos constitutivos del Estado, al igual que lo son el poder de mando y la población. En fórmula sucinta, el concepto de Estado se integra por la existencia de un poder público ejercido sobre la población comprendida dentro de un espacio territorial determinado. El poder público (por antonomasia el Estado), al hacer uso de su imperio sobre la población dentro del territorio, excluye en la órbita internacional a todo poder extraño e incluye en la zona del derecho interno a todos aquellos que viven dentro del territorio. De este modo podemos afirmar con Kelsen que el territorio de un Estado no es otra cosa que el ámbito espacial de validez del orden jurídico llamado Estado. 1

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Teoría, pág. 219. Al hablar de “territorio” no nos referimos únicamente a la superficie terrestre, sino al terrestre como espacio tridimensional, que comprende el espacio situado arriba y abajo del plano terrestre, además de éste. Hacia abajo, se supone que el espacio estatal adopta la forma de un cono, cuyo vértice se encuentra en el centro de la tierra. Hacia arriba, se ha reconocido la soberanía de cada Estado sobre el espacio aéreo correspondiente a su superficie terrestre; pero la penetración en la estratósfera empieza a proponer serios problemas respecto al dominio de los Estados más allá de la atmósfera, especialmente más allá de la región de atracción de la tierra. (Ver El vuelo a gran altura y la soberanía nacional, conferencia pronunciada por John C. Cooper en la Escuela Libre de Derecho, el 5 de enero de 1951.)


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Ahora bien: el poder coactivo del Estado, así limitado espacialmente, no cabe duda que se ejerce sobre las personas. Pero aparte de las personas, ¿qué potestad le corresponde al Estado sobre el territorio? En este punto difieren los criterios. Para Jellinek, en un extremo. jamás puede el Estado directamente, sino por mediación de sus súbditos, ejercer dominio sobre el territorio, y al efecto distingue entre "dominium", derecho de propiedad que no corresponde al Estado, e "imperium", que es el poder de mando del Estado, sólo referible a los hombres. 2 En el extremo opuesto Laband considera que existe cierta analogía entre el derecho del Estado sobre el territorio y el derecho "de propiedad, al primero de los cuales llama un derecho real de naturaleza pública. 3 Para Ranelleti, en una posición intermedia, una cosa es el señorío o potestad suprema del Estado sobre todo el territorio nacional, y otra cosa el derecho de propiedad que corresponde al Estado sobre determinadas fracciones del dicho territorio (calles, plazas, ríos, zona marítima, fortalezas, etc.). 4 En el campo del derecho constitucional pensamos que la solución debe darla el legislador de acuerdo con los antecedentes históricos y las necesidades del país para el cual legisla. Las corrientes doctrinarias sólo nos pueden servir para situar y esclarecer la solución adoptada por nuestra Constitución. Según la tesis que en el Constituyente de Querétaro sirvió de justificación ideológica al artículo 27, la propiedad actual deriva de la que se formó durante la colonia. "El principio absoluto de la autoridad del rey, dueño de las personas y de los bienes de sus súbditos, dio a la propiedad sobre todos estos bienes el carácter de precaria... El rey era el dueño, a título privado, de las tierras yaguas, como cualquier particular puede disponer de los bienes de su patrimonio; pero dentro de ese derecho de disposición concedía a los pobladores ya existentes y a los nuevamente llegados, derechos de dominio... Por virtud precisamente de existir en dicha legislación colonial el derecho de propiedad absoluta en el rey, bien podemos decir que ese derecho ha pasado con el mismo carácter a la Nación. En tal concepto, la Nación viene a tener el derecho pleno sobre las tierras y aguas de su Te-

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Teoría, pág. 325.

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Citado por Ranelleti, istituzione di Diritto Publico, I, pág. 31.

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Obra y lugar citados.


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rritorio, y sólo reconoce u otorga a los particulares el dominio directo en las mismas condiciones en que se tuvo, por los mismos particulares, durante la época colonial, y en las mismas condiciones en que la República después lo ha reconocido u otorgado," Las palabras transcritas figuraron como exposición de motivos de la iniciativa que acerca del artículo 27 presentó ante el Constituyente de Querétaro un grupo de diputados, encabezados por el Ing. Pastor Rouaix, y ellas sirvieron de fundamento al primer párrafo del artículo, que resultó aprobado con la sola supresión del vocablo que se señala: "La propiedad de las tierras y aguas comprendidas dentro de los límites del territorio nacional, corresponde originariamente a la nación, la cual ha tenido y tiene el derecho de transmitir el dominio (suprimido "directo") de ellas a los particulares, constituyendo la propiedad privada." 5 De fijo no estuvo afortunada la iniciativa al invocar un antecedente del absolutismo para la adopción de una tesis revolucionaria. 6 Pero es lo cierto que en su dictamen acerca de la iniciativa la Comisión encontró "aceptables sobre este punto las ideas desarrolladas por el señor diputado Rouaix" y, sobre todo, el Constituyente aprobó el primer párrafo del precepto, que, aunque se le desligue del antecedente colonial, recoge el principio de la propiedad originaria de la nación sobre las tierras y aguas. Entendemos, en consecuencia, que el Constituyente se afilió a la tendencia que considera el derecho de Estado sobre el territorio nacional como un derecho real de naturaleza pública. El principio no quedó en la mera declaración del párrafo primero, sino que inmediatamente después se hizo aplicación del mismo en dos casos principales: al sustraer de la propiedad privada, para incorporarlos al dominio directo de la nación, ciertos bienes, especialmente sustancias del subsuelo, y al autorizar la imposición de modalidades a la propiedad privada.

5

La iniciativa figura en la obra Génesis de los artículos 27 y 123 de la Constitución Política de 1917, por el ingeniero Pastor Rouaix; Puebla, 1945, págs. 146 y sigs. 6

La invocación del antecedente colonial fue idea del licenciado Andrés Molina Enríquez, que, aunque no era diputado, participó en la formación de la iniciativa. Según él, la atribución que de cierta zona de las tierras descubiertas hizo a la Corona de España la Bula de Alejandro VI de 4 de mayo de 1493 fue en favor de los reyes de España y no de la nación española; a partir de la independencia, México sustituyó en todos sus derechos, inclusive en la naturaleza del dominio, a la Corona española; fue en cierto modo su causahabiente a titulo universal. Esta tesis, que ha sido impugnada con argumentos muy serios (véase El sistema agrario constitucional, por el doctor Lucio Mendieta y Núñez, 2º ed., págs. 3l y sigs.), fue rechazada años más tarde por el ingeniero Rouaix, principal autor de la iniciativa (véase Génesis..., pág. 114). No obstante, alguna ejecutoria de la Suprema Corte la acogió expresamente (Semanario Judicial de la Federación; T. XXXIII, Sup., pág. 421).


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La primera aplicación del principio sólo el órgano constituyente pudo entonces, y podrá en lo sucesivo, llevarla a cabo, porque no importa una simple limitación de la garantía a la propiedad que todavía consagra el artículo 27, sino que implica su abolición cuantas veces se incorpora al dominio directo de la nación una clase de bienes que hasta entonces figuraban en el patrimonio de los particulares; como se ve, puesto en manos del órgano constituyente, el principio tiene un alcance ilimitado. No así las modalidades a la propiedad privada, que, aunque también son consecuencia del mismo principio, su ejercicio por parte de los poderes constituidos no podrá constitucionalmente hacer nugatoria la garantía individual de la propiedad. Así, pues, no parece que nuestra Constitución actual, a diferencia de las del siglo pasado, siga acogiendo el concepto clásico del dominio eminente del Estado, sino que consagra en favor de éste un dominio más concreto y real, un dominio que puede desplazar a la propiedad privada, convirtiendo en domaniales los bienes de los particulares, no por vía de expropiación, sino en vía de regreso al propietario originario, que es la nación. De ser así, quiere decir que el autor de la Constitución sustentó un nuevo concepto del derecho de propiedad, por más que conservó como garantía individual en favor del particular una especie de propiedad precaria y derivada. Tal transformación la pudo operar el Constituyente de 17 en ejercicio de la soberanía, del mismo modo como las Constituciones del siglo XIX transformaron en sentido individua- lista el concepto de propiedad que, como patrimonio del soberano, había prevalecido durante la Colonia. 57. Hemos de preguntamos ahora quién es el titular del dominio originario o del directo de que venimos tratando, y ello principalmente por el interés que representa para los Estados-miembros la de. terminación de sus derechos sobre la porción territorial en la que ejercen jurisdicción. La respuesta la da a primera vista el artículo 27 cuando reiteradamente habla de la "nación", ya sea como propietaria originaria de las tierras y aguas, bien como titular del dominio directo en los casos que enumera, o, por último, para imponer modalidades a la propiedad privada. Sin embargo, en otras ocasiones el extenso artículo 27 sustituye la palabra "nación" por "Estado" 7, y a veces se usan en lugar de dichos términos las expresiones "federación" o "gobierno federal". 7

No es de extrañar que nuestro texto constitucional haga a veces un uso indiferenciado de los vocablos "nación" y "estado", ya que también la doctrina y la legislación extranjera suelen confundirlos. Oigamos al respecto las siguientes palabras de un tratadista italiano: "No obstante la diversidad del significado atribuido al término Nación en las varias legislaciones y en las varias disposiciones en su contenido efectivo, aparece evidente que para los varios ordenamientos actualmente en vigor en Europa, y de modo particular para el nuestro, la Nación, al igual que como opina la doctrina dominante, es una entidad diversa y distinta de aquella en la que se concreta el Estado; ella es, precisamente, una unidad étnico social, mientras que el Estado es una unidad jurídica que ejercita su potestad, ora sobre individuos pertenecientes, por lo menos en su casi totalidad, a la misma Nación, ora sobre individuos de nacionalidad diversa, como en el caso de Suiza, cuya población está constituida por individuos de nacionalidad francesa, alemana e italiana. Además, la Nación, como unidad social apoyada en la conciencia de la existencia de vínculos comunes, continúa en tanto permanece este elemento espiritual que liga a la mayor parte de los individuos; el Estado, en cambio, está destinado a sufrir continuamente las profundas transformaciones debidas a los conflictos y a los choques de intereses de los varios Estados entre sí. El .Estado, sin embargo, aunque diferenciándose de la Nación, tiende a identificarse con ella". ALFONSO TESAURO: Diritto Costituzionale; 10ª, ed., pág. 33.


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Es claro que, en rigor técnico, no es posible emplear como sinónimas tales voces, por lo que se necesita explorar la realidad a que se refiere el texto. En otro lugar expusimos nuestra opinión, discrepante de la de Kelsen, en el sentido de que en todo sistema federal existe un orden total o nacional, que no es suma de los órdenes central y locales como quiere aquel autor, sino entidad diversa. 8 Ratificamos ahora lo que entonces afirmamos, a saber: el territorio nacional no pertenece a ninguno de los dos órdenes coextensos (federación y Estados-miembros), sino a la nación, representada generalmente por el gobierno federal. 9 Asentado que el territorio nacional no es pertenencia de los Estados-miembros ni del gobierno federal, procede agregar que, no obstante ello, es en el territorio nacional donde aquéllos y éste ejercen sus jurisdicciones respectivas. La jurisdicción federal propiamente dicha cubre, geográficamente considerada, toda la extensión del territorio nacional, pero no excluye en el espacio, sino sólo por razón de la materia, a las jurisdicciones

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Capítulo VII, Nº 41, especialmente nota 169.

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La doctrina francesa (la más aceptable de todas) que considera al Estado como personificación jurídica y política de la nación, es una realidad en el orden internacional y lo es también en los regímenes centralizados; pero en el orden interno del sistema federal no es exacto que la nación se personifique en ninguno de los dos órdenes coextensos ni en la suma de los dos. Para emplear los términos oficiales, aunque impropios del artículo 41, podemos decir que la nación ejerce su soberanía por medio de los órdenes coextensos, de donde resulta que ninguno de ellos es personificación total sino a lo sumo parcial de la nación. Y como esos dos órdenes son distintos entre sí, in transferibles y de igual jerarquía, jamás podremos sumarlos ni confundirlos para formar un solo todo, excepto en la función constituyente, que es cosa distinta. De aquí que no podamos aceptar que cuando el artículo 27 dice "nación" se refiere a "Estado", palabra esta última que en el sistema federal no puede connotar la personificación jurídica de la nación, sa1vo en la proyección internacional. El territorio es "nacional", porque pertenece a la nación. Los derechos de ésta sobre el territorio los ejercitan generalmente los órganos centrales; pero no siempre, porque según la frac. XVII, del art. 27, "el Congreso de la Unión y las legislaturas de los Estados, en sus respectivas jurisdicciones, expedirán leyes para fijar la extensión máxima de la propiedad rural".


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locales. Éstas a su vez se excluyen entre sí espacialmente (Estados-miembros y gobierno federal en sus funciones locales), de suerte que la acotación geográfica, la cuestión de límites, sólo cobra vivencia respecto a las jurisdicciones locales. De allí el error a que llegó un federalismo exagerado cuando consideró que el territorio sobre el cual despliegan su jurisdicción los Estados-miembros, es pertenencia de los mismos. Como en tantas otras aplicaciones que hemos observado, esa tesis es propia de una confederación. En el sistema federal el área geográfica no es sino la medida de la jurisdicción en el espacio, lo que en última instancia se resuelve en aplicabilidad para los Estados-miembros, y sólo para ellos, de la teoría de Jellinek, esto es, los Estadosmiembros ejercen dentro del territorio de su circunscripción no un dominium sobre el territorio, sino un imperium sobre las personas. Lo que no pudimos admitir en la relación de la nación con su territorio (donde sí existe el dominium y no simplemente el imperium, según nuestra Constitución), hemos de aceptarlo en la relación de los Estados miembros con el territorio dentro del cual ejercen su jurisdicción. A menos de fraccionar el dominium, eso que la Constitución llama la propiedad originaria de la nación, hemos de convenir en que los Estados-miembros no gozan sino del imperium sobre las personas que se encuentran dentro de los límites de su demarcación. Sólo a través de ellas -para seguir utilizando la construcción de Jellinek- el Estado-miembro usufructúa una potestad refleja sobre el territorio. Congruente con el criterio sustentado, la frac. XIX del 73 concede facultad al Congreso de la Unión para fijar las reglas a que deba sujetarse la ocupación y enajenación de terrenos baldíos y el precio de éstos. Dichos terrenos son los que la autoridad no ha destinado al uso público ni cedido a título oneroso a particulares, como dice el artículo 2º de la ley de 1894, es decir, aquellos que, por no ser objeto hasta ahora de propiedad privada, permanecen en el acervo de los bienes que integran el dominio originario de la nación en espera de que se transmita su dominio derivado a los particulares, constituyendo así la propiedad privada, para emplear los mismos términos del artículo 27. Pues bien: si el territorio de los Estados perteneciera a éstos, no se explicaría porqué no son los Estados, sino la federación, quienes pueden legislar sobre terrenos que, como los baldíos, caen bajo el dominio de la Nación. Es el Congreso el que legisla sobre terrenos baldíos, porque ellos pertenecen a la Nación, que en el sistema federal se confunde para los efectos jurídicos con la federación -la que representa a aquélla-. y es la Nación la propietaria de tales terrenos en virtud del dominio originario que le reconoce el artículo 27 sobre las


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tierras comprendidas dentro de los límites del territorio nacional, tal como la legislación española consagraba la propiedad del monarca sobre los baldíos. En aparente oposición a la tesis que se viene exponiendo, el artículo 132 de la Constitución actual (igual al 125 de la de 57, reformado en 1901), establece lo siguiente: "Los fuertes, los cuarteles, almacenes de depósito y demás bienes inmuebles destinados por el Gobierno de la Unión al servicio público o al uso común, estarán sujetos a la jurisdicción de los Poderes Federales en los términos que establezca la ley que expedirá el Congreso de la Unión; mas para que lo estén igualmente los que en lo sucesivo adquiera dentro del territorio de algún Estado, será necesario el consentimiento de la legislatura respectiva." A primera vista pudiera parecer que los inmuebles a que se refiere el precepto transcrito se segregan del territorio del Estado para incorporarse al de la Federación, motivo por el cual se requiere el consentimiento del Estado afectado; de ser así, habría que admitir la propiedad del Estado respecto a su territorio, pues de otro modo no se justificaría el requisito de que para desmembrarse un inmueble de determinado Estado se necesita el consentimiento de éste. Pero si se examina con atención el artículo se advertirá que nada tiene que ver con la propiedad del territorio, sino tan sólo con la jurisdicción. El territorio no sirve para los Estados sino como base o asiento de su jurisdicción. El límite, en el espacio, de cada jurisdicción se marca en la superficie sobre la cual se ejerce. El artículo 132 no hace otra cosa que erigir la jurisdicción federal en sitios enclavados en el territorio que cae bajo la jurisdicción de los Estados. Estos tienen jurisdicción dentro de las zonas territoriales que a cada uno corresponden; pero como una excepción se excluyen de dicha jurisdicción ciertos lugares que, según el artículo 132, ingresan a la jurisdicción federal. Es pues, un caso de ampliación de jurisdicción, no de desplazamiento en la propiedad territorial. La jurisdicción consiste en la facultad de dictar leyes y de aplicarlas dentro de determinado territorio. La relación entre aquella facultad y el territorio, o sea el aspecto territorial de la jurisdicción, consignan las fracciones I y II del artículo 121, que consagran la territorialidad de las leyes en un Estado y el régimen de los muebles e inmuebles, según la ley del lugar donde están ubicados. Precisado el alcance de la expresión "territorio de los Estados", pasemos a estudiar las disposiciones que en materia geográfica contiene la Constitución. 58. De acuerdo con la reforma al artículo 42, publicada el 20 de enero de 1960, el territorio nacional comprende:


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DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO I. El de las partes integrantes de la Federación; II. El de las islas, incluyendo los arrecifes y cayos en los mares adyacentes; III. El de las 'islas de Guadalupe y las de Revillagigedo situadas en el Océano

Pacífico; IV. La plataforma continental y los zócalos submarinos de las islas, cayos y arrecifes; V. Las aguas de los mares territoriales en la extensión y términos que fije el Derecho Internacional y las marítimas interiores, y VI. El espacio situado sobre el territorio nacional, con la extensión y modalidades que establezca el propio Derecho Internacional. Como se ve, en la enumeración que formula el referido precepto la primera y principal categoría comprende el territorio de las partes integrantes de la federación, las cuales son, según el artículo 43, los, Estados que enumera, el Distrito Federal y los Territorios. Examinaremos a continuación, en su aspecto geográfico, desde el punto de vista constitucional, lo relativo a las partes integrantes de la Federación. El artículo 45, común para los Estados y Territorios, dice en la parte relativa a la extensión y límites de los mismos: "Los Estados y Territorios de la Federación conservan la extensión y límites que hasta hoy han tenido." Esta parte del precepto plantea el problema relativo a la determinación de los límites de los Estados y Territorios. El texto de la disposición nos hace suponer que antes de la Constitución de 17 ya estaban definidos tales extensión y límites. Pero si ocurrimos a la Constitución inmediatamente anterior a la vigente, o sea, la de 57, hallaremos en su artículo 44 una disposición análoga a la actual. Obligados, pues, a acudir en busca de luces a la primera Constitución federal, que es la de 24, nos damos cuenta de que en su artículo 2", dispone que por una ley constitucional se hará una demarcación de los límites de la federación, luego que las circunstancias lo permitan. Esa ley nunca llegó a expedirse. Por lo tanto, cuando el actual artículo 45 dispone que los Estados y Territorios conservan la extensión y límites que hasta hoy han tenido, se refiere a una situación de hecho que no ha sido esclarecida ni determinada por ninguna ley. ¿Cómo definir en cada caso concreto esos límites? Es preciso, para dar una solución general, aplicable a los casos concretos, remontarse al origen de la extensión y límites que adquirieron los Estados y Territorios cuando nacieron como tales para integrar la federación mexicana. Hubo en la Colonia divisiones territoriales que sin duda no co-


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rrespondían a gobiernos autónomos ni menos independientes, sino que pertenecían a jurisdicciones eclesiásticas o administrativas, con fines puramente de división de trabajo. No obstante ello, algunas de esas divisiones territoriales sobrevivieron para servir de asiento a los futuros Estados y Territorios. De tres clases fueron las divisiones territoriales de la época colonial: a) la eclesiástica, que a su vez dividía el territorio en porciones sujetas a jurisdicciones correspondientes a la jerarquía de la Iglesia, en Provincias de Evangelización encomendadas a las órdenes monásticas, y en jurisdicciones judiciales eclesiásticas encomendadas a los tribunales del Santo Oficio; b) la administrativa-judicial que tenía por base los distritos jurisdiccionales de las Audiencias, subdivididas en Gobiernos, Corregimientos y Alcaldías mayores; c) las originadas en las innovaciones territoriales del siglo XVIII, consistentes en la creación de las Provincias internas y en la implantación del sistema de Intendencias. 10 No se piense, sin embargo, que las divisiones territoriales de la Colonia fueron definidas y permanentes. La forma en que se realizó la conquista y las transformaciones posteriores, prestáronse poco para ello. Los conquistadores fundaban poblaciones, que con el tiempo llegaban a ser centro de vida comercial, religiosa, social, etc. De allí partían los aventureros, generalmente al amparo de capitulaciones, a colonizar regiones nuevas, pero reconociendo siempre como capital a la ciudad primeramente fundada, que era donde residían las autoridades. Así, con la colonización irradiaba la autoridad central, que iba extendiéndose como mancha de aceite a medida que adelantaban los colonizadores. Hasta que llegaba un momento en que éstos topaban con los que venían avanzando de otras regiones en el mismo afán de adueñarse de las tierras; entonces el lugar del encuentro marcaba el límite de las dos regiones, cada una de las cuales obedecía a su respectiva autoridad central. Los límites se marcaban por medio de mojoneras o aprovechando indicaciones naturales, como ríos, barrancos, cerros, etc. Las regiones de tal suerte conquistadas eran más o menos extensas, según la audacia de los conquistadores o las facilidades de la colonización. Sobre esos territorios, vagamente demarcados, se erigió la jurisdicción de las distintas autoridades coloniales. Pero como dichas autoridades carecían de gobierno propio, los límites primitivos no llegaron a esclarecerse ni a profundizarse, porque nadie tenía interés en ello.

10

Vid. Edmundo O ‘Gorman: Breve historia de las divisiones territoriales; México, .1937.


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“Tanto el territorio de Nueva España como el de Nueva Galicia -dice Toribio Esquivel Obregón- se dividían en diversas circunscripciones, originadas en las primitivas capitulaciones que daban a los adelantados y cabos la jurisdicción, pero siempre sujetas a la Audiencia y al Virrey en sus respectivos casos; de suerte que esa subdivisión no entrañaba grandes diferencias en justicia ni administración.” 11 Las Leyes de Indias no hicieron sino respetar las ocupaciones consumadas, sin cuidarse de fijar concreta y exactamente los límites de las provincias, y aunque aquellos ordenamientos mandaban a los virreyes, audiencias, gobernadores y alcaldes mayores guardar los límites de sus respectivas jurisdicciones, según estaban señalados por las leyes, sin embargo de esa alusión a leyes sobre límites no había tales leyes. A fines del siglo XVIII se estableció la división territorial en Intendencias, que, según el doctor Mora, "sirvió de base al establecimiento de la Federación Mexicana, pues cuantas se han hecho después han partido de ella". 12 No obstante que en la Ordenanza respectiva se hizo descripción del territorio que comprendía cada intendencia, la división adoptaba los límites ya existentes de cada porción territorial. Así, pues, el territorio de las provincias, y después de las intendencias, tiene su origen en la ocupación, que protegida o no por capitulaciones, es una de las maneras de adquirir que existen en derecho, y ese territorio se determinó de una manera enteramente espontánea. El mismo territorio pasó a serlo de las entidades jurídicas llamadas Estados de la Federación cuando en ellos se convirtieron las provincias que existían en 1824; volvió a serlo al restablecerse el federalismo en, 46 Y en 57; con las modificaciones territoriales operadas bajo la vigencia de las constituciones federales, y lo sigue siendo en la Constitución de 17. En consecuencia, para fijar los límites de los actuales Estados hay que determinar la ocupación primitiva y la posesión constante por los medios de prueba adecuados. Como la posesión se revela en estos casos por actos de autoridad, la prueba consistirá en demostrar la permanencia de esos actos de autoridad, como son principalmente la jurisdicción de los tribunales y los actos administrativos. 59. Si pues los límites de los Estados carecen de exactitud, no es de extrañar que con frecuencia se susciten dificultades entre los Estados respecto a sus límites. Para resolverlas, la Constitución establece dos procedimientos dis-

11

Apuntes para la Historia del Derecho en México; México, 1939; T. II, pág. 231.

12

México y sus revoluciones; Paris. 1936; T .I, pág. 176.


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tintos, ante dos autoridades también diferentes, según que haya o no arreglo amistoso entre los Estados. El artículo 46 es el que se hace cargo, en general, de la posibilidad de que se presenten tales problemas y por ello ordena que “los Estados que tuviesen pendientes cuestiones de límites, las arreglarán o solucionarán en los términos que establece esta Constitución”. El primer medio para arreglar las cuestiones de límites consiste en un convenio amistoso entre los Estados que las tienen, para cuya validez se necesita la aprobación del Congreso de la Unión. La facultad de los Estados para celebrar el convenio en las referidas condiciones está consignada en el artículo 116: "Los Estados pueden arreglar entre sí, por convenios amistosos, sus respectivos límites; pero no se llevarán a efecto esos arreglos sin la aprobación del Congreso de la Unión," y la facultad correlativa del Congreso consta en la fracción IV del artículo 73: "Para arreglar definitivamente los límites de los Estados, terminando las diferencias que entre ellos se susciten sobre las demarcaciones de sus respectivos territorios, menos cuando estas diferencias " tengan un carácter contencioso." La única razón que puede existir para subordinar la validez del convenio sobre límites a la aprobación del Congreso, consiste en que, el convenio revestiría la forma de un verdadero tratado entre los Estados que lo celebraran, si el Congreso Federal no lo privara de ese aspecto mediante la intervención de su autoridad general, Como los; tratados entre los Estados de la federación están prohibidos por la fracción I del artículo 1 17, la Constitución cuidó en sus artículos 116 y 73, fracción IV, de que al admitir la celebración de un convenio entre los Estados, ese convenio no pudiera traducirse en un tratado, para cuya eficacia basta la libre voluntad de las partes que lo celebran, sino en un acto que culmina en la intervención de un poder ajeno al de los Estados, según es el Congreso, sin cuya aprobación el convenio carece de eficacia. La forma más usada para llevar a cabo los convenios sobre límites es el arbitraje, gracias al cual un tercero imparcial y apto puede definir la situación de los límites en vista de las pruebas y alegaciones de las partes. Es claro que el compromiso arbitral, por ser un convenio que por sí solo no llena el requisito constitucional de la aprobación del Congreso, está viciado de nulidad; por la misma razón lo está el laudo del árbitro, de suerte que si alguno de los Estados se rehusara a cumplirlo no le sería exigible, así constara en escritura pública y hubieran intervenido en la celebración todos los poderes de los Estados. Pero si ni el compromiso ni el laudo son por sí mismos válidos, el laudo adquiere empero plena eficacia cuando aceptado voluntaria-


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mente por las partes, es aprobado por el Congreso. El laudo se convierte de esta suerte en el convenio de los Estados, sancionado por el Congreso, que prevé y admite la Constitución, y el arbitraje no fue por ello sino el medio práctico de llegar al convenio. ¿De qué naturaleza es la intervención del Congreso cuando conoce de un convenio sobre límites? ¿Es puramente formal, a la manera de la del notario que autoriza un acto para cuya validez se necesita la forma solemne? ¿O es una verdadera participación en el convenio, al par de los Estados y quizá por encima de ellos? Si se admite la primera hipótesis, el Congreso no podrá rehusar su aprobación, como no puede negar su autorización el notario a un contrato lícito que ante él celebran personas capaces; en ambos casos es la sola voluntad de las partes la que rige los términos del pacto. Pero si es la segunda hipótesis la que se admite, entonces habrá que concluir que el Congreso puede rehusar su aprobación al convenio si estima que por algún motivo no la merece, especialmente si es notoriamente lesivo para alguno de los Estados. Es esta segunda solución la más aceptable, no sólo porque ella da oportunidad al Congreso para impedir que por impericia o mala fe de sus gobernantes alguno de los Estados resulte perjudicado, sino también porque esa solución es la que está más de acuerdo con el fin a que responde la intervención del Congreso, pues sólo entendiendo que en el convenio participa el Congreso es como se priva a dicho convenio de toda apariencia de tratado. Una vez aprobado el convenio por el Congreso, las diferencias de límites que lo motivaron quedan terminadas "definitivamente", según lo dice la fracción IV del artículo 73, esto es, ya no podrán resucitarse en lo futuro esas mismas diferencias. La aprobación del Congreso tiene en cierto modo la autoridad de cosa juzgada, con objeto de ir reduciendo en número los problemas de límites a medida que desaparecen definitivamente los solucionados en cada convenio. Adviértase que la facultad del Congreso para aprobar convenios sobre límites, se refiere a los celebrados entre Estados, según lo dice la fracción IV del artículo 73, en relación con los ya citados artículos 46 y 116, que también se refieren a 'las facultades de los Estados para arreglar amistosamente sus cuestiones de límites. ¿Qué sucederá cuando las diferencias sobre límites ocurran entre el Distrito o Territorios Federales por una parte y un Estado por la otra? A nuestro entender el Congreso de la Unión, en ejercicio de las facultades no enumeradas que como legislatura del Distrito y de los Territorios le otorga la fracción IV del artículo 73, puede celebrar convenios sobre límites con un Estado. Poco importa que a diferencia de los convenios entre Estados, no exista en este caso disposición constitucional, ya que se trata


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de un convenio entre el Congreso de la Unión y un Estado, convenio con el que no reza la prohibición de la fracción I del artículo 117, que se refiere a los tratados entre Estados. Además, si el Congreso de la Unión, en funciones de legislatura local, es el que lleva a cabo el convenio con el Estado, ¿qué razón habría para exigir que el mismo Congreso, en funciones de Poder legislativo federal, aprobara su propio acto? A falta de convenio amistoso entre los Estados o entre los Estados y la Federación, con motivo de límites, las dificultades deben resolverse en la vía judicial, para lo que tiene competencia en única instancia la Suprema Corte de Justicia, de acuerdo con el artículo 105. Se trata entonces de un juicio ordinario ante la Corte el cual concluye con sentencia, que por ser dictada por un tribunal de única instancia, es definitiva; al igual que la aprobación del convenio amistoso por el Congreso, esa sentencia pone fin, de una vez por todas, a la cuestión de límites ventilada en el juicio. 60. Corresponde ahora examinar la situación, en cuanto a territorio, del Distrito Federal. Al respecto el artículo 44 dice: “El Distrito Federal se compondrá del territorio que actualmente tiene, y en el caso de que los Poderes Federales se trasladen a otro lugar, se erigirá en Estado del Valle de México, con los límites y extensión que le asigne el Congreso General.” La primera parte del precepto dispone que el Distrito Federal se compondrá del territorio que actualmente tiene. Para damos cuenta cumplidamente del territorio actual del Distrito, hagamos breve recorrido por los antecedentes históricos. La Constitución de 24, en la fracción XXVIII de su artículo 50, facultaba al Congreso de la Unión para elegir un lugar que sirviera de residencia a los Supremos Poderes de la Federación; pero anticipándose al Congreso ordinario, fue el propio Constituyente quien designó para ese objeto a la ciudad de México. "Su distrito -decía en su artículo 2'.' el decreto de 18 de noviembre de 1824- será el comprendido en un círculo cuyo centro sea la plaza mayor de esta ciudad y su radio de dos leguas." Bajo la vigencia de la Constitución centralista de 36, el Distrito Federal se incorporó al Departamento de México, pero volvió a aparecer, en las mismas condiciones de 24, al restablecerse esta Constitución en 46. Las Bases de 53 respetaron la división territorial creada en 46, inclusive el Distrito Federal, pero bajo la vigencia de esas Bases se expidió por Santa Anna el Decreto de 16 de febrero de 1854, que amplió notablemente el área de lo que llamó Distrito de México, señalándose como límites aproximados en sus distintos rumbos, los siguientes: San Cris-


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tóbal Ecatepec, Tlalnepantla, Los Remedios, San Bartolo y Santa Fe, Huixquilucan, Mixcoac, San Ángel y Coyoacán, Tlalpan, Tetepa, Xochimilco e Ixtapalapa, el Peñón Viejo y la medianía de las aguas del lago de Texcoco. Al estallar la revolución de Ayutla, el Plan de Acapulco dispuso que se nombrarían representantes para la elección de Presidente interino por cada "Departamento y Territorio de los que hoy existen, y por el Distrito de la Capital", lo que significa que implícitamente se respetaba el Distrito con el área que se le dio en 54. El Estatuto Orgánico no hizo sino ratificar la división territorial existente al reformarse en Acapulco el Plan de Ayutla. En el seno del Constituyente de 56 se produjo largo y enconado debate acerca del lugar de residencia de los Poderes federales. Sucesivamente se propusieron para ese objeto el Estado de Querétaro y la ciudad de Aguascalientes. En pro y en contra de la ciudad de México se adujeron argumentos políticos, económicos y hasta morales. La vieja capital del virreinato -según sus adversarios- había medrado a expensas de todo el país, por lo que no era justo que se le sumara el privilegio de ser asiento de los Poderes federales; era, además, una ciudad moralmente corrompida, que envilecería a los representantes venidos de los Estados. Pero estos argumentos eran vueltos al revés por los defensores de la ciudad; treinta años antes, cuando se suscitó, en 24 la misma discusión, D. Lorenzo de Zavala había dicho que, si todo el país había cooperado a levantar los monumentos en la metrópoli, ella debía ser la capital, debía pertenecer a todo el país y no a un solo Estado; y en 56 uno de los Constituyentes dijo que al poblarse el país, al desarrollarse en todas partes sus elementos de riqueza, la virtud, la probidad y el patrimonio de los representantes del pueblo no tendrían más refugio que las cumbres del Popocatépetl. 13 Los defensores de la ciudad de México alcanzaron al fin el triunfo, mediante la aprobación del artículo 46 de la Constitución de 57: "El Estado del Valle de México se formará del territorio que en la actualidad comprende el Distrito Federal; pero la erección sólo tendrá efecto cuando los Supremos Poderes Federales se trasladen a otro lugar." La traslación incumbía al Congreso de la Unión, según la fr. V del artículo 72. El triunfo obtenido tuvo la apariencia de una transacción entre los dos bandos; en efecto, no se incluyó entre las partes de la federación al Distrito Federal, sino al Estado del Valle de México, porque se. supuso que la permanencia de los Poderes federales en ese lugar sería del todo provisional, y que al trasladarlos el Congreso

13

ZARCO: T. II, págs. 656 y sigs.; México a través de los siglos: T. IV. pág. 137: Manuel Herrera y Lasso: Estudios Constitucionales; México. 1940. págs. 55 Y sigs.


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Constitucional aparecería automáticamente el Estado del Valle. La transacción se convirtió con el tiempo en éxito total de los partidarios de la ciudad de México, pues a ningún Congreso se le ha ocurrido nunca ejercitar su facultad de trasladar definitivamente los Poderes a otro lugar del país. Si como dice al art. 46 de la Constitución de 57, el Estado del Valle se formaría del territorio "que en la actualidad comprende el Distrito Federal", quiere decir que en 57 el Distrito conservó el área que le había dado el Decreto de Santa Anna de 54 y que habían respetado el Plan de Acapulco y el Estatuto Orgánico. Así, pues, la superficie en círculo de dos leguas por radio, que le había asignado al Distrito el Decreto de 18 'de noviembre de 1824, bajo la vigencia de una Constitución federalista, apareció profundamente modificada en la Constitución de 57 y la variación se debió al más centralista de todos nuestros regímenes, como era el que prevalecía en 54, cuando Santa Anna amplió la superficie del Distrito de México. En 15 y 17 de diciembre de 1898 el Congreso de la Unión fijó nuevos límites al Distrito Federal. Por no coincidir dichos límites con los anteriores, implicaron una variación al art. 45 de la Constitución de 57, en el punto en que ordena que el Estado del Valle, es decir, el Distrito Federal en él situado, se compone de la superficie que tenía en 56; por tal motivo los decretos de 98 deben reputarse inconstitucionales, pues evidentemente el Congreso de la Unión carecía de facultad constitucional para reformar la Constitución. 14 Pero en 1917 la Constitución dijo en el art. 44: "El Distrito Federal se compondrá del territorio que actualmente tiene..." Como ese territorio era precisamente el que habían señalado los decretos de 98, la inconstitucionalidad primitiva quedó purgada al alcanzar la situación de hecho que prevalecía en 1917 la categoría de ordenamiento constitucional. Así se justifica que la Ley Orgánica del Distrito Federal, de 31 de diciembre de 1941, considere como territorio actual del Distrito Federal el fijado por los decretos de 15 y 17 de diciembre de 1898, según lo dice el art. 1º. 15

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Los decretos que se mencionan, expedidos por el Congreso de la Unión con el aparente objeto de ratificar lo convenios sobre limites celebrados con los Estados de Morelos y de México, modificaron los limites existentes del Distrito Federal, por lo cual los consideramos inconstitucionales, ya que un convenio sobre limites sólo puede tener por objeto precisar cuestiones dudosas o en disputa acerca de dicha materia. pero de ninguna manera adquirir o ceder parte del territorio no dudoso de una entidad federativa. 15

Cuidémonos de no confundir. en la actualidad, al Distrito Federal con la ciudad de México, como indebidamente lo ha hecho en su art. 10 la vigente Ley Orgánica del Departamento del Distrito Federal de 1970, al asentar "el Distrito Federal o Ciudad de México". El Distrito Federal no es una ciudad, sino entidad federativa, que topográficamente no coincide con el perímetro urbano de la ciudad de México y que políticamente corresponde a la residencia y jurisdicción de los Poderes Federales, independientemente del centro urbano donde se asienten. Cosa distinta ocurrió bajo la vigencia (le la Constitución de 24, cuando expresamente fue señalada la ciudad de México como residencia de los Supremos Poderes de la Federación, con el radio que al efecto se le fijó, según hemos visto.


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Ya la Constitución de 17 rectificó el error en que hizo incurrir a los Constituyentes de 56 la transacción de que se ha hablado. En lugar de enumerar entre las partes integrantes de la federación al Estado del Valle de México, que no existe, el art. 43 incluye entre ellas al Distrito Federal, que sí existe; en tanto que el artículo 44 define que si se trasladan los Poderes a otro lugar se erigirá en el actual Distrito Federal el Estado del Valle de México. 61. La traslación de los Poderes Federales a un lugar fuera del área del actual Distrito entraña una serie de consecuencias que debemos examinar, no tanto por su importancia, sino porque nos dan oportunidad de poner en movimiento el mecanismo constitucional. Ante todo hay que distinguir la traslación provisional de esos Poderes de su traslación permanente. La primera se ha efectuado varias veces en nuestra historia, sin que por ello el Distrito Federal se establezca en otro lugar; así sucedió, bajo la vigencia de la Constitución de 57, durante la Guerra de Tres Años y durante la Intervención Francesa. Traslaciones de esa índole son impuestas por las circunstancias y sólo merecen nuestra alusión en cuanto no entrañan desplazamiento geográfico del Distrito Federal. La traslación permanente del Distrito Federal se realiza por ley del Congreso, de acuerdo con la frac. V del art. 73. Analicemos las consecuencias de dicho cambio, primero por lo que toca al territorio que en otro lugar del país vaya a ocupar el Distrito Federal. Respecto al primer punto, la consecuencia inmediata y automática del cambio del Distrito Federal es la erección del Estado del Valle de México. Esta consecuencia entraña una reforma constitucional, pero es una reforma que en sí misma no es obra del Congreso, sino que está prevista por la Constitución en su art. 44; quiera o no el Congreso, el Estado del Valle sustituirá al Distrito Federal. Si pues la reforma es obra del Constituyente y no del Congreso ordinario, debemos entender que ella no implica una excepción a la rigidez de nuestra Constitución. Lo único que sucede es que la erección del Estado del Valle está condicionada al cambio del Distrito Federal. A diferencia de los Territorios Federales, que son Estados en formación, porciones del territorio nacional que cuando tengan las condiciones constitucionales de número de habitantes y de medios de subsistencia se


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convertirán en Estados, el Estado del Valle es un Estado condicionado, cuya erección depende de la condición de que se trasladen los Poderes federales. La segunda consecuencia que en ese orden de ideas se opera, consiste en el señalamiento de la extensión y límites del Estado del Valle. Corresponde dicho señalamiento al Congreso de la Unión, conforme al mismo art. 44. El Congreso puede señalar al Estado del Valle una extensión igual, mayor o menor de la del actual Distrito Federal. Si la señala igual, no hay modificación constitucional, porque no se afectan los límites de los Estados limítrofes. Pero en los otros dos casos sí hay reforma constitucional, puesto que al aumentarse o disminuirse el territorio que ocupó el Distrito Federal, se alteran necesariamente los límites del Estado o Estados vecinos que ganen o pierdan superficie, y eso trae como consecuencia una modificación al art. 45 en la parte que dispone que los Estados conservarán la extensión y límites que hasta hoy han tenido. Como la alteración de límites es obra exclusiva del Congreso, la reforma constitucional consiguiente también lo es del Congreso y no del Constituyente, por lo que es éste un caso de excepción a la rigidez de nuestra ley suprema. ¿Hasta dónde llega la facultad del Congreso de variar los límites del Estado del Valle, con relación a los del actual Distrito Federal? La Constitución no lo dice, pero el intérprete debe fijar el alcance de esa facultad. Si el Congreso disminuyera la superficie, tendría que ser porque estimara que si el Estado del Valle conservara toda la superficie del actual Distrito Federal, sería un Estado exageradamente poderoso, en riqueza y en población, con respecto a los demás Estados. Y si la aumentara, no podría deberse sino a que el Congreso supusiera (en hipótesis del todo improbable) que con la superficie del actual Distrito Federal el Estado del Valle no podría subsistir como entidad federativa por no contar con el mínimum de población y con los elementos necesarios que para los Estados exige el art. 73 en su frac. II. De allí se sigue que la disminución de superficie no puede llegar hasta impedir que el Estado del Valle subsista como Estado, ni el aumento de esa superficie a costa de los Estados vecinos puede llegar hasta impedir que los Estados afectados subsistan como tales. En el propósito que inspiró el precepto están los límites propios de la facultad. Si el Congreso considera necesario mermar superficie al territorio que fue del Distrito Federal o, por el contrario, al territorio de Estados limítrofes, debe hacerlo en la medida de la necesidad y respetando siempre un principio que, por superior, señorea la organización constitucional toda entera; ese principio es el del pacto federal, que sería


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desconocido y vulnerado si, en ejercicio de una facultad secundaria, el Congreso ordinario pudiera suprimir a un Estado de la federación. 62. Analicemos ahora las consecuencias que la traslación definitiva de los Poderes Federales engendra respecto al territorio adonde se trasladaren. Un primer problema surge en el punto relativo a si los Poderes Federales desalojan o no la jurisdicción de los Poderes locales en el territorio que dentro de alguno de los Estados ocupe el Distrito Federal. La solución no la suministra expresamente el texto constitucional, pero se puede obtener si se ponen en juego determinadas atribuciones de los Poderes Federales. Según la frac. VI del art. 73, corresponde al Congreso de la Unión legislar en todo lo relativo al Distrito Federal, lo que equivale a que sea el Congreso la legislatura local del Distrito; como este precepto debe operar cualquiera que sea el territorio que ocupe el Distrito, infiérese de allí que el Congreso, como legislatura local del Distrito, excluye la jurisdicción de la legislatura local del Estado en el territorio donde se establezca el Distrito, ya que nuestra organización federal no admitiría que un mismo territorio estuviera regido por dos legislaturas locales. La misma frac. VI, en su inciso 1º, establece que el Gobierno del Distrito Federal estará a cargo del Presidente de la República, quien lo ejercerá por conducto del órgano u órganos que 'determine la ley respectiva; esto quiere decir que, al igual que en lo que se refiere a la legislatura,' el ejecutivo federal desaloja la jurisdicción del ejecutivo local. El inciso 4? de la citada fracción crea y organiza a los tribunales locales del Distrito, por lo que ellos no podrían coexistir con los del, Estado. Por último, de acuerdo con la reforma que se hizo a "dicha fracción VI en el año de 1928, desapareció el Municipio Libre en el Distrito Federal; en consecuencia, el Municipio, que por prescripción del art. 115 debe existir en los Estados, tendría que desaparecer en la porción de aquel Estado que ocupara el Distrito Federal. En resumen, si la Constitución otorga autoridades propias al Distrito, si crea una organización peculiar del Distrito, Síguese necesariamente la exclusión de las autoridades del Estado. ¿Podría el Distrito Federal ocupar el territorio total de un Estado o mermarle tal porción de territorio que no le permitiera subsistir como Estado? De ninguna manera, por las razones que ya expusimos al tratar de la ampliación de los límites del Estado del Valle. La facultad implícita de tomar territorio de un Estado, derivada de la facultad ex-


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plícita de trasladar el Distrito Federal, no puede ejercitarse, como toda facultad implícita, sino en la medida de la necesidad, la cual en ningún caso podría exigir la desaparición de una entidad federativa; pero, sobre todo, el ejercicio tan amplio de aquella facultad vendría a quebrantar el sistema federal, principio superior que debe servir de pauta y de límite al ejercicio de cualquiera facultad. Una última consecuencia de la traslación de los Poderes Federales consiste en la reforma que debe llevarse a cabo en el inciso 5º de la frac. VI del art 73, el cual dispone que el Procurador del Distrito Federal residirá en la ciudad de México. Este ordenamiento es incompatible con la posibilidad de cambiar la residencia de los Poderes Federales; su presencia en la Constitución sólo puede obedecer a que se redactó bajo la impresión de que los poderes residirían siempre en la ciudad de México. Pero como constitucionalmente pueden trasladarse por ley del Congreso, llegado ese caso podría el Congreso, en , uso de la facultad implícita contenida en la explícita de trasladar los Poderes, modificar el texto constitucional que señala a la ciudad de México como residencia del procurador del Distrito, ya que el cambio de los Poderes no podría ser sino total. Como, según anticipamos, hemos utilizado las disposiciones relativas al cambio de residencia de los Poderes Federales, más que nada para poner en actividad nuestra hermenéutica constitucional, terminaremos la materia resumiendo las reformas constitucionales que entraña dicho cambio de residencia, lo que nos servirá para señalar algunos casos en que, como excepción a su rigidez, nuestra Constitución es flexible. Desde este punto de vista, esas reformas son: Primera. La aparición del Estado del Valle de México, al trasladarse definitivamente los Poderes Federales, no es por sí sola una excepción al principio de la rigidez constitucional, porque esa aparición no es obra del Congreso, sino que está prevista en la Constitución. Segunda. La alteración de los límites del Estado del Valle, con relación a los del actual Distrito Federal, es un caso de flexibilidad de la Constitución, porque es obra exclusiva del Congreso de la Unión. Tercera. La modificación geográfica que se opera en el territorio del Estado donde se forma el nuevo Distrito Federal, es otro caso de flexibilidad constitucional, porque es obra del Congreso. Cuarta. La supresión en el inciso 5º de la frac. VI del art. 73 del requisito de que el Procurador de, Justicia del Distrito Federal resida en la ciudad de México, es el último caso de flexibilidad de la Constitución, como consecuencia de la traslación de los Poderes Federales.


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63. Las tres primeras fracciones del art. 73 (que enumeran las facultades del Congreso), pertenecen también al capítulo geográfico y se refieren unas veces a los Estados y otras a los Territorios. La primera otorga al Congreso de la Unión la facultad "para admitir nuevos Estados o Territorios a la Unión Federal". Es éste el caso en que ingresan a la Federación mexicana nuevos Estados o Territorios, por aumento de la superficie que actualmente tiene el territorio nacional; ejemplo: si la posesión británica de Belice pasara al dominio de México en calidad de Estado o de Territorio Federal. Cuando la porción territorial no se anexara como Estado o como Territorio, es decir, como entidad federativa nueva, sino que se sumara a una entidad ya existente, no se trataría del caso previsto en la citada fracción I; y como dicha anexión significaría reforma constitucional, por implicar modificación a los límites geográficos de la entidad o entidades que recibieran la anexión, correspondería al Constituyente admitir tal anexión. Así, pues, el Congreso ordinario tiene facultad para lo menos, como es admitir una nueva entidad federativa, pero no tiene facultad para lo menos, como es admitir una porción territorial que río llegue a la categoría de entidad federativa; si el texto constitucional no es lógico y congruente consigo mismo, no por ello .podemos suplir su deficiencia, haciendo extensiva 'una de las facultades expresas a un caso no comprendido en ella. El ejercicio de la facultad consignada en la frac. I entraña otro caso de excepción a la rigidez constitucional; no se puede ampliar una excepción de flexibilidad a hipótesis no previstas exactamente, pues eso equivaldría a dotar al, Congreso ordinario de facultades propias del Constituyente, que no le otorga expresamente la Constitución. La frac. II del art. 73 da facultad al Congreso de la Unión “para erigir los Territorios en Estados cuando tengan una población de ochenta mil habitantes y los elementos necesarios para proveer a su existencia política". La desaparición de uno de los Territorios existentes y la aparición en su lugar de un nuevo Estado, importa modificación al art. 43; he allí una excepción más a la rigidez de nuestra Constitución. En dicha frac. II el legislador constituyente ha señalado el mínimum de requisitos para que un Estado pueda aparecer como tal, dejando de ser Territorio. El requisito del número de habitantes es fácilmente verificable; por lo que toca a los elementos necesarios para proveer a su existencia política el precepto constitucional no los determina, por lo que queda a la discreción del Congreso resolver en cada .caso concreto si existen esos elementos, mientras no se expida, la ley reglamentaria que los fije de modo general. Ciertamente la fracción que se analiza sólo señala los requisitos


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para la conversión de un Territorio en Estado. ¿Podría entenderse que, cuando uno de los Estados existentes deja de llenar tales requisitos, la facultad del Congreso alcanza para convertir al Estado en Territorio? La contestación debe ser negativa, tanto por no ser esa la facultad que consigna expresamente el precepto, cuanto porque las tres fracciones que estamos analizando se refieren siempre a mejoramiento de las entidades y nunca a su degradación. Pero ello no significa que, teniendo en cuenta el espíritu de la frac. II, el Constituyente esté impedido de convertir a un Estado en Territorio, cuando, por faltarle los requisitos señalados en dicha fracción, ya no pueda subsistir como Estado. Más esa es facultad del Constituyente y no del Congreso. La frac. III, que se refiere a la formación de nuevos Estados dentro de los límites de los existentes, señala para su ejercicio ciertos requisitos. Las hipótesis que se pueden presentar son dos: que las legislaturas de los Estados afectados con la formación del nuevo Estado estén de acuerdo con la erección, o que no lo estén. En la primera hipótesis se necesita, en primer lugar, que la fracción o fracciones que pidan erigirse en Estado cuenten con una población de ciento veinte mil habitantes por lo menos. La circunstancia de que se trata de afectar a una o más entidades existentes, justifica que se exija un mínimum en el número de habitantes superior al que se requiere para erigir, en el caso de la frac. II, un Territorio en Estado. En segundo lugar es preciso que se compruebe ante el Congreso, como en la frac. II, que hay los elementos bastantes para que el nuevo Estado provea a su existencia política. En tercer lugar deben ser oídas las legislaturas de los Estados de cuyo territorio se trata, sobre la conveniencia o inconveniencia de la erección del nuevo Estado, quedando obligadas a dar su informe dentro de seis meses, contados desde el día en que se les remita la comunicación respectiva. El precepto no dice cuál es el efecto de que la legislatura no conteste o de que lo haga fuera del plazo de seis meses. Por tratarse de un derecho público de los Estados para conservar el territorio que les pertenece, ese efecto no puede consistir en suponer anuente al Estado a perder parte de su territorio; si en el derecho privado; la falta de contestación de una de las partes puede interpretarse como contestación afirmativa, no ocurre lo mismo en el derecho público, cuando la falta de contestación del órgano entrañaría la pérdida de derechos fundamentales del Estado. El efecto de la falta de


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contestación debe ser, por lo tanto, que el Estado no está de acuerdo con la mutilación de su territorio. En cuarto lugar debe ser oído el ejecutivo de la federación, el cual enviará su informe dentro de siete días, contados desde la fecha en que le sea pedido. No podemos entender que el informe del Ejecutivo pueda tener otro objeto que dar a conocer su opinión desde el punto de vista nacional o político, y no en lo que ve a la conveniencia particular del Estado afectado; por lo tanto, no se le puede dar ningún efecto especial a la falta de dicho informe. Por muy importante que se le suponga no es más que una opinión autorizada, de la que el Congreso puede prescindir si el Presidente no la da. En quinto lugar, la erección del nuevo Estado debe ser votada por dos terceras partes de los diputados y senadores presentes en sus respectivas Cámaras, y por último, la resolución del Congreso debe ser ratificada por la mayoría de las legislaturas de los Estados. Estos requisitos relativos a la votación que se necesita del Congreso y de las legislaturas coinciden exactamente con los que exige el art. 135 para toda reforma constitucional. Esto quiere decir que, aunque la reforma constitucional consistente en la erección de un nuevo Estado dentro de los límites de los existentes se atribuye como facultad al Congreso ordinario por el art. 73, lo que aparentemente es un nuevo caso de flexibilidad de la Constitución, se trata en realidad de una reforma constitucional operada por el órgano constituyente. Más todavía: los requisitos previos a la erección del nuevo Estado que señala la frac. III, hacen que el procedimiento de la reforma constitucional sea en este caso más estricto que el señalado en general por el art. 135. En la segunda hipótesis que señalábamos, o sea cuando las legislaturas de los Estados afectados no están de acuerdo con la formación del nuevo Estado, se necesita que, además de llenar todos los requisitos señalados en la primera, la ratificación de la resolución del Congreso se haga por las dos terceras partes del total de legislaturas de los demás Estados. Si en la primera hipótesis es el órgano constituyente el que lleva a cabo la reforma constitucional, con la misma mayoría del artículo 135, aunque con especiales requisitos previos, en esta segunda hipótesis ya no basta esa mayoría, pues en lugar de la simple mayoría absoluta de las legislaturas se necesitan los dos tercios de las mismas. Aumenta, pues, el rigor para realizar la reforma constitucional en la segunda hipótesis que hemos analizado; pero como en las dos hipótesis no es el Congreso de la Unión, sino el Constituyente, quien lleva a cabo la reforma, debemos concluir que indebidamente se hace


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figurar como facultad del Congreso, en la frac. III del art. 73, la de formar nuevos Estados dentro de los límites de los existentes. 64. Los Territorios Federales se equiparan a los Estados en su situación geográfica, salvo las escasas diferencias que hemos advertido. En cuanto a las islas, el art. 42 considera como partes integrantes de la Federación a las “islas adyacentes” de ambos mares y, además, a la isla de Guadalupe y a las de Revillagigedo, situadas en el Océano Pacífico; en virtud de la reforma constitucional de 18 de enero de 1934, realizada para acatar un laudo del rey de Italia, pronunciado en un arbitraje internacional entre México y Francia, desapareció de dicho artículo el nombre de la isla de la Pasión, conocida internacionalmente con el nombre de Clipperton, la cual pasó al dominio de Francia. El art. 48 dispone que las islas de ambos mares (entendiendo por tales las adyacentes y las que no lo son) que pertenezcan al territorio nacional, dependerán directamente del gobierno de la federación, con excepción de aquellas sobre las que hasta la fecha hayan ejercido jurisdicción los Estados. Para demostrar la jurisdicción de un Estado sobre alguna isla, deben servir parecidas pruebas de las que hemos señalado en relación con el territorio de los Estados. La posesión constante, revelada principalmente por actos de jurisdicción, es en esta materia la prueba decisiva. 16

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Las referencias que en el presente capítulo se dedican a los territorios Federales, al igual que en otras partes de la obra, han perdido correlación con el texto constitucional, al suprimirse dichas entidades y toda la preceptiva aplicable, mediante reforma a la Constitución de 7 de octubre de 1974.


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SEGUNDA PARTE LOS PODERES FEDERALES

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CAPÍTULO XII LA DIVISIÓN DE LOS PODERES SUMARIO 65.-Precursores y realizadores de la doctrina. 66.-Su proyección en la ley y en la doctrina contemporánea. 67.-La suspensión de garantías. 67 bis.-Comentario a la reforma de 1981, art. 29, que suprimió la denominación de Consejo de Ministro. 68.-La delegación de facultades extraordinarias en el Ejecutivo. 69.-Las facultades de excepción en nuestra historia política: desde la independencia hasta el Acta de reformas. 70.-Los debates en el Constituyente de 56. 71.-El destino del texto Constitucional en la legislación y en la jurisprudencia. 72.-El Constituyente de 17: la frustración de su texto en la legislación y en la jurisprudencia. 73.Reforma de 1938; la experiencia posterior. 74.-Consideraciones generales.

65. Después de haber expuesto en la primera parte de este estudio la organización constitucional que incluye por igual a los Poderes Federales y a los Estados, vamos a comenzar ahora el estudio de los Poderes Federales en sí mismos. En el primer párrafo de su artículo 49, nuestra Constitución establece que el Supremo Poder de la Federación se divide, para su ejercicio, en legislativo, ejecutivo y judicial. Ese precepto consagra la teoría de la división de los tres Poderes. Aunque no es materia de nuestro curso exponer doctrinas, sino indagar su realización en la ley suprema, no podemos omitir en este caso la exposición de los antecedentes de la teoría de la división de Poderes, por considerarlos necesarios para entender su realización en nuestra ley. La división de Poderes no es meramente un principio doctrinario, logrado de una sola vez y perpetuado inmóvil; sino una institución política, proyectada en la Historia. De allí que sea preciso asistir a su alumbramiento y seguir su desarrollo, si se quiere localizar y entender su realización en un momento histórico determinado. Desde Aristóteles hasta Montesquieu, todos los pensadores a quienes preocupó la división de Poderes, dedujeron sus principios de una realidad histórica concreta. De la comparación entre varias constitu-


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ciones de su época, y teniendo en cuenta el Estado-ciudad realizado en Grecia, Aristóteles diferenció la asamblea deliberante, el grupo de magistrados y el cuerpo judicial. 1 De las varias formas combinadas que descubrió en la constitución romana, Polibio dedujo la forma mixta de gobierno. 2 En presencia de la realidad francesa de su época, Bodino afirmó la existencia de cinco clases de soberanía, que por ser ésta indivisible incluyó en el órgano legislativo 3. En presencia del Estado alemán después de la paz de Westfalia, Puffendorf distinguió siete potencias summi imperi. 4 y por último, infiriendo sus principios de la organización constitucional inglesa, Locke y Montesquieu formularon la teoría moderna de la división de Poderes. Pero si es verdad que estos dos últimos doctrinarios adoptaron el método de sus predecesores, deduciendo una doctrina general de las realidades observadas, sin embargo hay en su teoría un elemento nuevo. Hasta entonces la diversidad de órganos y la clasificación de funciones parecían obedecer exclusivamente a la necesidad de especializar las actividades, esto es, a una mera división del trabajo. A partir de Locke, este motivo para fraccionar el poder público, aunque no desaparece, pasa a ocupar un lugar secundario. y entonces surge como; razón superior de dividir el poder, la necesidad de limitarlo, a fin de impedir su abuso. De este modo la división de Poderes llegó a ser, y siéndolo continúa hasta la fecha, la principal limitación interna del Poder público, que halla su complemento en la limitación externa de las garantías individuales. Según Locke, "para la fragilidad humana la tentación de abusar del Poder sería muy grande, si las mismas personas que tienen el poder de hacer las leyes tuvieran también el poder de ejecutarlas; porque podrían dispensarse entonces de obedecer las leyes que formulan y acomodar la ley a su interés privado, haciéndola y ejecutándola a la vez, y, en consecuencia, llegar a tener un interés distinto del resto de la comunidad, contrario al fin de la sociedad y del Estado" 5. Montesquieu dice en frase que ha llegado hasta nuestros días como médula del sistema: "Para que no pueda abusarse del poder, es preciso que, por disposición misma de las cosas, el poder detenga al poder." 6 La limitación del Poder Público, mediante su división, es en Locke, y sobre todo en Montesquieu, garantía de la libertad individual.

1

ARISTÓTELES: La Política; Libro VI, capítulos XI, XII Y XIII.

2

POLIBIO: Historia de Roma; Libro VI, capítulo XI.

3

BODINO: Los seis libros de la República; Libro I, capítulo X.

4

PUFFENDORF: Jus naturae; Libro VII, capítulo IV.

5

LOCKE: Ensayo sobre el gobierno civil; capítulo XII.

6

MONTESQUIEU: Espíritu de las leyes; Libro XI, capítulo VI.


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“Cuando se concentran el poder legislativo y el poder ejecutivo en la misma persona o en el mismo cuerpo de magistrados -dice el pensador francés- no hay libertad...; no hay tampoco libertad si el poder judicial no está separado del poder legislativo y del ejecutivo...; todo se habrá perdido si el mismo cuerpo de notables, o de aristócratas, o del pueblo, ejerce estos tres poderes." El nuevo destino que se le dio a la separación de Poderes, al ponerla al servicio de la libertad, fue inspirado a Locke y a Montesquieu por la dramática conquista de las libertades públicas, en que empeñó su historia entera el pueblo inglés. A la inversa de las naciones continentales, principalmente España y Francia, donde según hemos visto el absolutismo del monarca va segando con el auxilio de los nobles hasta el último vestigio de las libertades comunales, Inglaterra emprende la tarea de arrancar al rey, uno a uno, los derechos de la persona. A partir del siglo XIII casi siete centurias tardo en consumarse la obra, pero en la prolongada gesta hay jornadas que alcanzan el ámbito de la epopeya. Se inicia el brillante torneo con la Carta Magna, lograda del rey Juan por los barones, donde se asienta el principio que habría de informar al derecho público contemporáneo: "Ningún hombre libre será puesto en prisión, desterrado o muerto, si no es por un juicio legal de sus pares y conforme a la ley del país." Es verdad que el precepto sólo protegía a los hombres libres, pero estaba llamado a cubrir a la noción entera, cuando los pecheras se convirtieran en hombres libres. La limitación en el número de los favorecidos por la garantía del "debido proceso legal" se explica si se tiene en cuenta que la Carta Magna fue conquista de los nobles; pero en Inglaterra la nobleza, que como dice Maurois fue de servicio más que de nacimiento, tuvo el acierto de unirse con el pueblo en la empresa de reivindicar sus derechos frente a la Corona, por lo que tarde o temprano el pueblo tendría que recibir su parte en las conquistas, logradas en común. De todas maneras la Carta Magna consagró los dos principios esenciales de que se iba a nutrir el constitucionalismo del futuro: el respeto de la autoridad a los derechos de la persona y la sumisión del Poder público a un conjunto de normas, que en Inglaterra integraban el "common law". En torno de esos dos principios se debate, a partir de la Carta, la historia inglesa; cada rey, hasta el siglo XV, juró respetarlos; postergados bajo la dinastía de los Tudores, resurgieron bajo Jacobo I para poner en jaque el derecho divino de los reyes. Y fue entonces cuando los proclamó el Justicia Mayor del Reino, Lord


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DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO Eduardo Coke, en frases lapidarias, amajestadas ahora por el tiempo, y la

victoria. En un conflicto de jurisdicciones, el rey Jacobo I declaró que podía fallar personalmente en cualquiera causa, sustrayéndola del conocimiento de los jueces ordinarios, a quienes consideraban sus delegados. Coke se opuso y la Historia ha conservado, en los documentos que se cambiaron entre sí, el diálogo intrépido que sostuvo el Justicia con su rey. “De acuerdo con la ley de Inglaterra -dijo el Justicia-, el rey en persona no puede juzgar causa alguna; todos los casos civiles y penales, tendrán que fallarse en algún tribunal de justicia, de acuerdo con la ley y la costumbre del reino.” A lo que respondió el rey: “Creo que la ley se funda en la razón; yo, y otros, poseemos tanta razón como los jueces.” “Los casos que atañen a la vida, a la herencia, a los bienes o al bienestar de los súbditos de su Majestad -replicó Coke-, no pueden decidirse por la razón natural, sino por la razón artificial y el juicio de la ley, la cual es un arte que requiere largo estudio y experiencia, antes de que un individuo pueda llegar a conocerla a fondo.” Esta respuesta ofendió al rey, quien dijo que en tal caso, “él estaría sometido a la ley, lo cual era traición sostener”. Allí estaba la tesis fundamental del absolutismo; frente a ella, Coke no evadió la afirmación de la monarquía constitucional: el rey no está sometido a ningún hombre, pero sí está "bajo Dios y la ley". 7 He allí las dos tesis en pugna, expuestas con magistral concisión en el momento mismo en que se juega el destino de las libertades inglesas. De las ideas de Coke surge nítidamente la diferencia de funciones y de órganos. Porque si sólo los jueces y no el rey, podían fallar las causas civiles y penales, quería decir que la función jurisdiccional estaba encomendada a un órgano independiente del monarca, titular éste de la función gubernativa. y si el rey mismo estaba bajo la ley, entonces la ley, emanada del Parlamento, era ajena y aun superior a la voluntad del soberano. La supremacía absoluta de la ley, que pregonaba Coke, engendró alternativamente, en los años sucesivos, el absolutismo regio, el absolutismo parlamentario y la dictadura de Cromwell, lo que permitió advertir que era necesario establecer una fórmula armónica de equilibrio entre el poder que hace la ley y el que la ejecuta. Esto fue lo que buscó Cromwell en su "Instrumento de Gobierno", estatuto que inspiró a Locke su teoría de la división de Poderes.

7

Las frases textuales están tomadas de Walter Lippman: Retorno a la Libertad; México, 1940; pág. 384.


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Para Locke, tres son los Poderes: el legislativo, que dicta las normas generales; el ejecutivo, que las realiza mediante la ejecución, y el federativo, que es el encargado de los asuntos exteriores y de la seguridad. Los dos últimos pertenecen al rey; el legislativo corresponde al "rey en parlamento", según la tradición inglesa. Cuando años más tarde Montesquieu llegó a Inglaterra, el Acta de Establecimiento de 1700 se había preocupado por la independencia de los jueces, problema este último que en Francia había interesado al filósofo. No es de extrañar, por lo tanto, que al revaluar la teoría de Locke, Montesquieu fijara su atención en la situación de los jueces, que había pasado inadvertida para aquél. Situado en este punto de vista, Montesquieu pensó que aunque la justicia es aplicación de leyes, sin embargo "la aplicación rigurosa y científica del derecho penal y del derecho privado, constituye un dominio absolutamente distinto, una función del Estado naturalmente determinada por otras leyes". 8 La novedad de Montesquieu con respecto a Locke, no así en relación con Aristóteles, consiste en haber distinguido la función jurisdiccional de la función ejecutiva, no obstante que las dos consisten en la aplicación de leyes. Por otra parte, Montesquieu reunió en un solo grupo de funciones las referidas a las relaciones exteriores (que en Locke integraban el Poder federativo) y las que miran a la seguridad interior (que constituían el poder ejecutivo de Locke). Por último, Montesquieu respetó la función legislativa, tal como, Locke la había explicado, aunque sin advertir la intervención del rey en la actividad parlamentaria, que era peculiaridad del sistema inglés. Después de distinguir las tres clases de funciones, Montesquieu las confirió a otros tantos órganos, con la finalidad ya indicada de impedir el abuso del poder, Y así surgió la clásica división tripartita, en Poder legislativo, Poder ejecutivo y Poder judicial, cada uno de ellos con sus funciones específicas. Veintidós siglos después de Aristóteles, reencarnaba en el genial filósofo francés la teoría de la división de Poderes. Llegaba con la oportunidad suficiente para suscitar la inquietud de un mundo que nacía a la vida de la libertad y del derecho. Se presentaba como fruto de la experiencia secular del pueblo inglés y en su éxito debía contar también el estilo seductor de que exornaba Francia a su pensador ilustre, Pero si tanto debe a Montesquieu el derecho público, cumple a la justicia rendir al precursor de la doctrina el homenaje que nuestro tiempo le ha negado.

8

ESMElN: Eléments de Droit Constitutionnel; 8ª ell. Tomo I. pág. 497.


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66. El pueblo inglés no suele construir arquetipos, a los cuales deba plegarse su organización política; sino que, procediendo a la inversa, sabe extraer de la experiencia la organización, que mejor responde a sus necesidades y a su índole; de allí la flexibilidad de su constitución. Esta táctica de ir de los hechos a las instituciones, permitió dotar a aquel país de un conjunto de instituciones políticas, que eran a su vez hechos reales y vivientes. La organización política, así nacida y elaborada espontáneamente, merecía ser organizada ella misma en doctrina. Tal fue el propósito de Montesquieu. Pero a partir de ese momento la doctrina que era un a posteriori respecto al proceso constitucional de Inglaterra, se convirtió en el a priori fundamental del derecho político de Europa y de América. Inglaterra siguió fiel a su método experimental y en ella para nada influyó Montesquieu; las demás naciones hicieron, no del método inglés, sino de las instituciones inglesas elaboradas con ese método, el paradigma a que debía aspirar su organización política. La realidad se sometía al ideal y, en lugar de constituciones espontáneas y flexibles, se iban a expedir constituciones rígidas y escritas, donde quedaran fijados para siempre los postulados de Montesquieu. A partir de 1776, en que aparecen las primeras constituciones de los Estados que iban a integrar la Unión Americana, todos los documentos constitucionales de la Europa continental y de América acogen la división de Poderes como elemento esencial de su organización. y no satisfechas con instituir los tres Poderes, algunas de las primitivas constituciones formulan doctrinariamente el principio. Así la Constitución de Massachusetts, de 1780, declara que el motivo de separar los Poderes en una rama legislativa, otra ejecutiva y otra judicial, es asegurar que su gobierno sea de leyes y no de hombres. y en la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano, que votó la Asamblea Constituyente de Francia en 1789, se asienta esta categórica afirmación: "Toda sociedad en la cual la garantía de derechos no está asegurada ni la separación de Poderes determinada, no tiene Constitución." A pesar del éxito sorprendente que alcanzó en el derecho positivo, la doctrina de Montesquieu ha tenido desde su cuna hasta nuestros días numerosos impugnadores. Se ha sostenido que, por no haber conocido en su integridad la organización constitucional de Inglaterra, Montesquieu incurrió en el error de sustentar una separación rígida de los tres Poderes, puramente mecánica y no orgánica


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En efecto, en el supuesto de que Montesquieu hubiera postulado la absoluta independencia entre sí de los tres órganos, su doctrina no respondía a la realidad inglesa, pues aunque en su tiempo no aparecía aún el gobierno de gabinete, que es de íntima colaboración entre el legislativo y el ejecutivo, sin embargo debía haber observado que ya por entonces la función legislativa pertenecía al "rey en parlamento", lo que era incompatible con la diferenciación neta de los órganos y las funciones. Es difícil defender con éxito la tesis de que Montesquieu edificó su sistema sobre la base de que los tres órganos debían combinar entre sí sus actividades. Con esfuerzos de dialéctica, y torturando textos aislados del autor francés, Hauriou 9 y Fischbach 10 sostienen lo contrario. Cualquiera que haya sido el pensamiento de Montesquieu, es lo cierto que a partir de Kant y Rousseau se advierte la tendencia entre los pensadores a atenuar la separación de los Poderes. Kant sostiene que "los tres Poderes del Estado están coordinados entre sí...; cada uno de ellos es el complemento necesario de los otros dos...; se unen el uno al otro para dar a cada quien lo que es debido". 11 Más radical, Rousseau afirma la sumisión del ejecutivo al legislativo, porque el gobierno, titular del poder ejecutivo, no es más que el "ministro" del legislador, un "cuerpo intermediario", colocado entre el soberano y los súbditos y que transmite a éstos las órdenes de aquél. 12 En el derecho alemán, Jellinek advierte que la doctrina de Montesquieu "establece Poderes separados, iguales entre sí, que se hacen mutuamente contrapeso y que, aunque es verdad que tienen puntos de contacto, son esencialmente independientes los unos de los otros... ni examina la cuestión general de la unidad del Estado y de las relaciones de los diferentes Poderes del Estado con esa unidad". 13 En el derecho francés Duguit asienta: "Teóricamente, esta separación absoluta de poderes no se concibe. El ejercicio de una función cualquiera del Estado se traduce siempre en una orden dada o en una convención concluida, es decir. en un acto de voluntad o una manifestación de su personalidad. Implica. pues, el concurso de todos los órganos que constituyen la persona del Estado." 14

9

HAURIOU: Principios de Derecho Público y Constitucional; Madrid, 1927; página 379.

10

FISCHBACH: Teoría general del Estado; Edit. Labor. Barce1ona, pág. 93.

11

Citado por De la Bigne de Villeneuve: La fin du principe de Séparation des Pouvoirs; París, 1934; pág. 29.

12

ROUSSEAU: Contrato Social; II.

13

Cita de Bigne de Villeneuve; ob. cit., pág. 37. Vid., Jellinek: Teoría General del Estado: Ed. Albatros. Buenos Aires, 1943; pág. 492. 14

DUGUIT: La Séparation des Pouvoirs et l'Assemblée nationale de 1789; pág. 1.


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En el derecho italiano, Groppali considera que "esta concepción puramente estática debía estar en contraposición con la dinámica de la vida estatal, que es movimiento, acción, espíritu de iniciativa frente a las situaciones nuevas que se determinan en el tiempo y por las que el gobierno, una vez que han sido fijados sus poderes legislativamente, debe tener autonomía de iniciativa y libertad de acción en los límites del derecho". 15 En el derecho español, Posada dice lo siguiente: "Los problemas políticos y técnicos actuales sobrepasan, y mucho, la doctrina de separación de Poderes, que, por otra parte, no ha podido realizarse prácticamente nunca, por oponerse a ello la naturaleza de los Estados, organismos y no mecanismos, y la índole de las funciones de gobierno que piden, con apremio, gran flexibilidad institucional." 16 En el derecho norteamericano, Woodrow Wilson clama contra la pulverización del poder que realiza la Constitución de aquel país y dice al respecto: "El objeto de la Convención de 1787 parece haber sido simplemente realizar este funesto error (la separación de Poderes). La teoría literaria de los frenos y de los contrapesos es simplemente una exposición exacta de lo que han ensayado hacer los autores de nuestra Constitución; y estos frenos y contrapesos han resultado nocivos, en la medida en que se ha pretendido aplicarlos en la realidad." 17 Pero entre los autores modernos, es sin duda De la Bigne de Villeneuve quien, desarrollando una idea de Santo Tomás de Aquino, formula mejor que otros la tendencia a resolver en colaboración y no en dislocación la actividad de los tres Poderes. "No separación de Poderes estatales -dice en su libro El fin del principio de separación de Poderes-, sino unidad de poder en el Estado. Diferenciación y especialización de funciones sin duda. ..Pero al mismo tiempo coordinación de funciones, síntesis de servicios, asegurada por la unidad del oficio estatal supremo, que armoniza sus movimientos... Esto es lo que expresaba Augusto Comte, en una fórmula espléndida, cuando interpretando el pensamiento del sabio Aristóteles, que veía como rasgo característico de toda organización colectiva 'la separación (o, mejor, la distinción). de los oficios y la combinación de los esfuerzos, definía al gobierno como la reacción necesaria del conjunto sobre las partes." 18

15

GROPPALI: Doctrina general del Estado; México, 1944; pág. 238.

16

POSADA: La crisis del Estado el Derecho Político; Madrid, 1934; pág. 77

17

WILSON: Congressional government, pág. 290.

18

MARCEL DE LA BIGNE DE VILLENEUVE: La Fin du principe de Séparation des Pouvoirs; París, 1934: pág. 128.


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Tal tendencia a vincular entre sí los órganos del Estado, la realizan las constituciones modernas con una gran variedad de matices, todos los cuales caben entre los dos sistemas colocados en los puntos extremos: el sistema parlamentario inglés, que realiza el máxima de colaboración, y el sistema presidencial norteamericano, donde la independencia entre sí de los Poderes ha sido enérgicamente denunciada por Wilson. Nuestra Constitución consagra la división de los tres Poderes en legislativo, ejecutivo y judicial, y realiza su colaboración por dos medios principales: haciendo que para la validez de un mismo acto se necesite la participación de dos Poderes (ejemplo: en la celebración de los tratados participan el Presidente de la República y el Senado), u otorgando a uno de los Poderes algunas facultades que no son peculiares de ese Poder, sino de alguno de los otros dos (ejemplo: la facultad judicial que tiene el Senado para conocer de los delitos oficiales de los funcionarios con fuero). Así pues, aunque el primer párrafo del artículo 49 no hace sino expresar la división de los Poderes Federales, es posible deducir de la organización constitucional toda entera que esa división no es rígida, sino flexible o atenuada; no hay dislocamiento, sino coordinación de poderes. 67. Asentado el principio general de la división de Poderes, vamos a ver en qué casos excepcionales puede hacerse a un lado constitucionalmente dicho principio. Estos casos nos los ofrecen los artículos 29 y 49, estrechamente relacionados entre sí. El art. 29 funciona "en los casos de invasión, perturbación grave de la paz pública o cualquiera otro que ponga a la sociedad en grande peligro o conflicto". Cuando se presenta cualquiera de los dos primeros casos especialmente señalados (invasión o perturbación grave de la paz pública), no puede caber duda de que se está en la hipótesis del art. 29; fuera de tales casos, queda a la discreción de los poderes ejecutivo y legislativo definir, con la competencia que a cada uno señala el precepto, si existe una situación "que ponga a la sociedad en grande peligro o. conflicto". Supuesto el estado de necesidad previsto por el artículo 29, este precepto indica dos medios para hacer frente a la situación: la suspensión de garantías individuales y la concesión por el Congreso al Presidente de las autorizaciones que aquél estime necesarias para que éste haga frente a la situación. Las "autorizaciones" que consagra el artículo 29, son las "facultades extraordinarias" a que se refiere el artículo 49, La suspensión de garantías y las facultades extraordinarias


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medidas ambas que en ciertos casos pueden implicar una derogación excepcional y transitoria al principio de la división de poderes, serán estudiadas a continuación. La suspensión de garantías significa que se derogan relativamente las limitaciones que en favor de determinados derechos de los individuos, impone la Constitución al poder público; ábrase así la puerta, que en épocas normales no puede franquear la autoridad sin cometer violación. La medida de la suspensión de garantías debe tomarse por el concurso de tres voluntades: la del Presidente de la República, la del Consejo de Ministros y la del Congreso de la Unión (o en sus recesos la Comisión Permanente). Es el Jefe del Ejecutivo el que propone la medida; es el Consejo de Ministros, en funciones excepcionalmente de régimen parlamentario, el que se solidariza con aquél al aceptar la medida; y es el Congreso de la Unión el que decreta la suspensión al aprobar la iniciativa presidencial. La suspensión de garantías no es absoluta, sino relativa y limitada por varios conceptos, que el artículo 29 estatuye. En primer lugar, el Presidente de la República es la única autoridad que puede solicitar y utilizar la suspensión de garantías. Todas las demás autoridades del país siguen acotadas, detenidas por esa barrera que la Constitución erigió en beneficio de las personas; la grave responsabilidad de ejercer el poder sin la cortapisa de las garantías individuales, la asume exclusivamente el, Jefe del Ejecutivo ante la Nación y la Historia. De allí que sea indelegable la facultad de intervenir en las garantías suspendidas. En efecto, ni siquiera se refiere el artículo 29, cuando autoriza la suspensión de garantías, al Poder ejecutivo, sino al Presidente de la República, de suerte que los secretarios de Estados sólo pueden ejecutar los acuerdos que en ese particular dicte el Presidente, lo que se corrobora si se tiene en cuenta que en nuestro régimen presidencial los secretarios de Estado carecen de funciones autónomas. En la iniciativa sobre suspensión de garantías que en el mes de mayo de 1942 presentó el Presidente ante las Cámaras, con motivo de la declaración del estado de guerra a Alemania, Italia y Japón, se incurrió en el error de consignar en el art. 3º transitorio, la facultad del ejecutivo para delegar parcialmente sus atribuciones relacionadas con la suspensión, mientras aparecía el reglamento, en las autoridades federales por él designadas; advertida la Comisión dictaminadora del error cometido, suprimió en su dictamen aquel artículo, y de conformidad con el ejecutivo se votó y publicó la ley sin hacer advertencia alguna de que la iniciativa había


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sido mutilada, con lo cual se violó el reglamento del Congreso, pero se salvó la recta interpretación del artículo 29 de la Constitución. 19 En segundo lugar, no deben suspenderse todas las garantías individuales, sino solamente aquellas que fuesen obstáculo para hacer frente, rápida y fácilmente, a la situación. Hay, pues, entre la suspensión de garantías y la defensa frente al estado de necesidad una relación de medio a fin. Cuáles garantías deben suspenderse para alcanzar el fin que se busca, es cosa que queda a la discreción de los poderes que intervienen en la suspensión. A diferencia del texto de 57, que excluía categóricamente de la suspensión la garantía de la vida, el artículo 29 actual no limita las garantías que pueden suspenderse. En tercer lugar, las garantías pueden suspenderse en todo el país o en lugar determinado, según se localice total o parcialmente la situación de emergencia. En cuarto lugar, la suspensión debe producir sus efectos por un tiempo limitado, pues no sería conveniente que la interrupción del régimen de legalidad que ella significa se convierta en situación permanente. Para hacer frente a la invasión francesa, la ley de 27 de mayo de 1863 declaró que la suspensión de garantías duraría hasta treinta días después de la próxima reunión del Congreso, o antes, si terminaba la guerra con Francia. La ley de 19 de junio de 1942 determinó que la suspensión duraría todo el tiempo de la guerra y sería susceptible de prorrogarse, a juicio del Ejecutivo, hasta treinta días después de la fecha de cesación de las hostilidades. La suspensión no puede contraerse a determinado individuo, con lo cual se excluye la expedición de las llamadas leyes privativas que colocan fuera de la ley a individuos concretamente especificados, como la relativa a Iturbide en 1824 y la referente a Leonardo Márquez y sus cómplices en 1861. Por último, la suspensión debe hacerse por medio de prevenciones generales. Se satisface este requisito en virtud de la ley expedida por el Congreso, en la cual se enumeran las garantías suspendidas y las

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Si no se rectificó por el procedimiento señalado para la tramitación de las leyes el error cometido en la iniciativa, sino que simplemente se hizo perdidizo el art. 39 transitorio, ello se debió a que no se consideró conveniente hacer públicamente la rectificación, en momentos en que el proyecto de suspensión de garantía había despertado alarma en todo el país. La supresión del artículo se hizo por indicación del Ejecutivo, quien de hecho modificó la iniciativa después de presentarla al Congreso y de publicada en la prensa. Las ideas que inspiraron la supresión quedaron consignadas en la ley de Prevenciones generales relativas a la suspensión de garantías, ex- pedida por el Ejecutivo como reglamentaria de la suspensión de 19 de junio. En la exposición de motivos de aquella ley se dice que "el Ejecutivo considera que las limitaciones que deben sufrir algunas de las garantías consagradas en la Constitución, y cuya suspensión fue autorizada, ha de realizarse exclusivamente por el propio Ejecutivo"; los arts. 29 y 49 de la ley consagran las ideas expuestas.


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facultades de que goza el Ejecutivo respecto a cada una de dichas garantías suspendidas. Aunque el texto constitucional no es suficientemente claro, debe entenderse que todo lo relativo a este punto debe ser obra del Congreso, a fin de que el Ejecutivo reciba íntegramente sus facultades del órgano legislativo. No lo entendió así la ley de 1º de junio de 1942, la cual Se redujo a decretar la suspensión de ciertas garantías y dejó al ejecutivo su reglamentación, lo que se tradujo en que el presidente se auto limitó en el ejercicio de las amplias facultades que le otorgó el Congreso. En resumen, es relativo todo cuanto toca a la suspensión de garantías, porque la suspensión sólo existe y opera en cuanto a cierta autoridad, a determinadas garantías, al lugar, y por un tiempo limitado. La relatividad se debe a que la suspensión sólo tiene razón de ser en cuanto tiene relación con el objeto que, con ella se persigue. 67 bis. La normación constitucional de la suspensión de garantías, glosada en los renglones precedentes, ha sido modificada en parte por la reforma al primer párrafo del artículo 29, publicada en el Diario Oficial de la Federación de 21 de abril de 1981, con origen en la Iniciativa Presidencial de 19 de noviembre de 1980. Transcribimos a continuación el texto ya vigente de dicho párrafo, con el señalamiento respectivo de los cambios operados. Dice así: "En los casos de invasión, perturbación grave de la paz pública, o de cualquier otro que ponga a la sociedad en grave (antes decía grande. con lo que se evitaba la repetición del calificativo) peligro o conflicto, solamente el Presidente de los Estados Unidos Mexicanos (en lugar de Presidente de la República Mexicana, expresión que utilizaba el art. 29 y que conservó con buen juicio la Iniciativa Presidencial, pero que fue cambiada durante la secuela de la reforma, ya que si bien el art. 80 de la Constitución consagra formalmente aquella denominación oficial, el articulado restante la relega al olvido para sustituirla en más de cuarenta ocasiones por la de Presidente de la República, ahora desalojada del art. 29), de acuerdo con los titulares de las Secretarías de Estado; los Departamentos Administrativo y la Procuraduría General de la República (anteriormente decía tan sólo el Consejo de Ministros) y con aprobación del Congreso de la Unión y, en los recesos de éste, de la Comisión Permanente, podrá suspender… "Reservamos para el lugar correspondiente el estudio de la igualación de los Jefes de Departamento Administrativo con los Secretarios de Estado que toma en cuenta la reforma en el ahora art. 29. y pasamos a glosar aquí la supresión del nombre de Consejo de Ministros, que en el texto de la presente obra hemos considerado que actúa excepcionalmente en funciones de régimen parlamentario.


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Ciertamente cabe admitir, desde un punto de vista formal, que la expresión Consejo de Ministros) empleada desde 1857 en nuestras dos Constituciones, es ajena al léxico del sistema presidencial. Mas para los fines del presente estudio conviene tener en cuenta que aunque desaparezca la locución considerada intrusa, sobrevive en la reforma el matiz parlamentario que aquélla trató de señalar. Baste considerar, al efecto, que según el reciente texto, la suspensión de garantías incumbe al Presidente “de acuerdo con los titulares de las Secretarías de Estado, los Departamentos Administrativos y la Procuraduría de la República y con la aprobación del Congreso de la Unión y, en los recesos de éste, de la Comisión Permanente”. La expresión de acuerdo que sobrevive en el texto actual, tenía en el anterior un sentido nada dudoso de resolución solidariamente colectiva, la cual no emanaba de la sola voluntad del Presidente ni del mero asesoramiento de los Ministros, sino que se integraba mediante la voluntad de todos ellos, ya fuera por mayoría o por unanimidad. Esta solidaria voluntad colectiva, en la que la del Presidente podía resultar vencida por la voluntad en contrario de sus colaboradores, es lo que quedaba suficientemente aclarado con la denominación de Consejo de Ministros, que servía para señalar intencionalmente el matiz parlamentario de esa medida de excepción, entendiendo por matiz el añadido ajeno que no muda la naturaleza de la cosa a la cual se añade, en este caso nuestro régimen presidencial. Si a lo anterior se agrega que entonces como ahora se requiere la aprobación del acuerdo colectivo por el Congreso de la Unión, habrá de concluirse que la importancia para el país de la medida que suspende los derechos de la persona, justifica la intromisión en nuestro régimen presidencial de una figura correspondiente al régimen parlamentario. No descubrimos indicio alguno en la génesis de la reforma al art. 29, indicativo de que con la supresión de la consabida frase se hubiera tratado de innovar en la responsabilidad personal y en cierto sentido autónoma que siempre ha caracterizado, en la suspensión de garantías, la participación de los colaboradores inmediatos del Presidente. De ser así, la referida supresión no pasó de ser sino un ademán de purismo en el uso de los vocablos, que no debe inducir a pensar en un cambio de fondo. En pos de luces fuimos a la Iniciativa Presidencial, donde hallamos la siguiente motivación, relacionada con el punto de que se trata: “La mención que hace el artículo 29 constitucional de un Consejo de Ministros, no corresponde a la noción unitaria de la responsabilidad de la función pública en un régimen presidencial.” Este párrafo asienta una verdad que nadie discute. Lo que debió de haber expli-


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cado la Iniciativa, es si al suprimirse la expresión que servía para señalar, no la desaparición del régimen presidencial sino una excepción al mismo, se alteraba fundamentalmente con ello el sistema tradicional en punto a la suspensión de garantías individuales; o si por, el contrario, seguía en vigor el matiz parlamentario que tal sistema Implica, suprímase o no la impugnada denominación de Consejo de Ministros. Una vez más en busca de orientación, acudimos al dictamen de las Comisiones del Senado, que como Cámara revisora expuso el criterio final del Congreso de la Unión, y allí hemos leído: "el que se suprima del artículo 29 la referencia al Consejo de Ministros, no es más que depurar normativamente el régimen presidencial que es correspondiente a México, y en el que la citada referencia no es otra cosa más que una mera reminiscencia histórica". Quede aclarado que para nosotros no es "mera reminiscencia histórica" la que como tal se menciona, pues para serlo se necesitaría que la misma hubiera quedado como resto, como supervivencia de un anterior régimen parlamentario, el cual de cierto nunca ha existido en México. Se trata (hay que insistir) de un matiz parlamentario traído de fuera y que como excepción a nuestro sistema presidencial se utiliza con la finalidad de impedir que el Presidente de la República se convierta en un dictador, llegado el caso extraordinariamente grave de suspender las garantías individuales. Modificar un texto que, como el comentado, ha permanecido en vigor sin provocar dudas ni cavilaciones durante más de un siglo, sólo cabe entenderlo a manera de intento perfeccionista, que al fin y al cabo deja incólume el mandamiento primitivo. Pero llegado el caso de aplicar el nuevo texto, acaso podría sostenerse con propósitos predeterminados que la supresión deliberada de una frase quiso significar un cambio en el sistema. Ese cambio se traduciría, en el presente caso, en la cancelación de las precauciones contra la dictadura que instituía por sí sola, a pesar del anacronismo que se le atribuye, la destituida, expresión de Consejo de Ministros. Tal consecuencia, a la que podría dar lugar la alteración innecesaria de un texto respetable, socavaría en su base nuestra Ley Suprema, al admitir que ella se negaría a sí misma si depositara en la voluntad sin trabas de un solo funcionario el poder de manejar dentro de su esfera los derechos fundamentales de las personas. Es cierto, como lo hacemos notar en el caso del refrendo, que existe la posibilidad constitucional de que el Presidente haga a un lado al Secretario que se niegue a refrendar una decisión presidencial, sustituyéndolo por quien se docilite a hacerlo; pero esta posibilidad es meramente teórica cuando se trata de reemplazar a los


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integrantes del Acuerdo previsto en e1 art. 29, ya que tal medida exhibiría peligrosamente al Jefe del Ejecutivo ante la opinión pública como un dictador disfrazado de formas constitucionales, en materia tan delicada como es la suspensión de garantías. 68. El otro medio con que, aparte de la suspensión de garantías, el artículo 29 provee al Ejecutivo para hacer frente a una situación de grande peligro o conflicto, consiste en el otorgamiento de las autorizaciones que el Congreso estime conveniente conferir al Ejecutivo para hacer frente a la situación. Dichas autorizaciones presuponen necesariamente la existencia de la situación anormal, que como premisa rige el contenido todo del artículo 29. Puede consistir en dar al ejecutivo una mayor amplitud en la esfera administrativa o en transmitirle facultades legislativas, pero en uno y en otro caso las autorizaciones deben estar regidas por las mismas reglas de relatividad que señorean todo el artículo 29, puesto que al igual que la suspensión de garantías las autorizaciones son simples medios para hacer frente a un estado de necesidad. Así, pues, deben enumerarse las facultades conferidas al Ejecutivo, su duración y el lugar; todo ello por medio de prevenciones generales, y sin que las autorizaciones se dirijan en contra de determinado individuo. Hay, sin embargo, una diferencia entre los requisitos para la suspensión y los que deben satisfacerse para el otorgamiento de las autorizaciones. La suspensión es obra del Presidente, del Consejo de Ministros y del Congreso, o en sus recesos, de la Comisión Permanente. Una vez que se acuerda la suspensión por el concurso de esos tres órganos, las autorizaciones se conceden exclusivamente por el Congreso y nunca por la Permanente. Ello se debe a que las autorizaciones pueden consistir en la delegación de facultades legislativas -y de hecho en eso consisten-, por lo que la Permanente no podría delegar lo que no tiene, según son las facultades legislativas, que pertenecen siempre al Congreso. Como consecuencia, la iniciativa para la suspensión de garantías corresponde exclusivamente al Presidente, por los requisitos previos que ella supone, mientras que la iniciativa para conceder autorizaciones se rige por la regla general del artículo 71. La exposición que acabamos de hacer es la que deriva rectamente del artículo 29, pero al margen de ella o, por mejor decir, en contra de ella, se desarrolló en México, con fecundidad al parecer inagotable, una interpretación torcida, que ha sido la base de un extenso derecho consuetudinario. Importa, pues, conocer no sólo el estudio genuino del texto, sino también las peripecias que han corrido en nuestra azarosa vida constitucional las "autorizaciones" que menciona el artículo 29, más conocidas con el nombre de "facultades extraordinarias", que es el que les da el artículo 49, así como el no menos


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agitado destino de la suspensión de garantías, que consagra el primero de los dos señalados preceptos. 69. La suspensión de garantías y el otorgamiento de facultades extraordinarias en favor del ejecutivo son medidas que han ambulado en nuestra historia constitucional íntimamente asociadas, como que ambas sirven para facilitar al Poder Público la salida de la zona acotada por la división de Poderes y las garantías individuales. Sin embargo, hubo un primer período en que, por táctica o por desconocimiento del sistema, se propuso a veces una sola de las dos medidas. Ese primer período corre desde la independencia hasta el Constituyente de 56. La Constitución española de 12 (vigente en México al consumarse la emancipación) consagraba cierta suspensión de garantías, pero no la delegación de facultades. Lo contrario ocurrió en el Constituyente de 24; Ramos Arizpe propuso en el proyecto del Acta Constitutiva y en el de la Constitución el otorgamiento de facultades extraordinarias, que no aceptó la asamblea; tocante a la suspensión de garantías, nadie se atrevió a proponerla. Y, sin embargo, los años siguientes hasta la derogación de la Carta de 24, pusieron de relieve la necesidad de las medidas de excepción que el Constituyente se rehusó a acoger. El ejecutivo se vio obligado a emplear facultades extraordinarias que no consagraba la Constitución, para hacer frente al desorden social; pero una vez que hizo a un lado la ley suprema, y carente de toda normación para el ejercicio de tales facultades, el Ejecutivo llegó a extremos de desenfreno. 20 Ante esta situación, no faltaron voces que reclamaron el ingreso a la Constitución de las facultades extraordinarias 21. Mas el ambiente no era

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Como ejemplo Curioso de facultades extraordinarias puede citarse el decreto expedido por el Presidente Guerrero el 4 de diciembre de 1829, en el que "usando de las facultades extraordinarias concedidas, entre otros objetos, para proporcionar recursos con qué atender a los gastos urgentísimos de la hacienda pública", declaró nulo un testamento, reconoció a los herederos ab intestato y ordenó que la comandancia general pusiera en posesión de los bienes a estos herederos dispuso, además, que no se admitiera a los albaceas testamentarios reclamo ni oposición y que pala esto "quedarían sin efecto las disposiciones de las leyes de que puedan prevalerse", Para hacer caber dentro de las facultades extraordinarias en el ramo de hacienda (que 1a Constitución no autorizaba) esta monstruosa invasión de la autoridad ejecutiva y mi. litar en la esfera judicial, y esta derogación de las leyes para un caso especial, el decreto de que se trata admitió la donación que los herederos ab intestato se obligaron a hacer de cuarenta mil pesos en efectivo y sesenta mil en créditos reconocidos, en favor de la hacienda pública; de este modo el gobierno despojaba de la herencia al heredero instituido en el testamento para repartírsela con los herederos ab intestato. y todo esto en ejercicio de facultades extraordinarias que la Constitución no autorizaba, precisamente por temor al abuso. 21

Los dos ilustres corifeos de los partidos antagónicos, Alamán y Mora, coincidieron casi simultáneamente en la necesidad de las facultades extraordinarias. Después de referirse al "sello de odiosidad" de las facultades extraordinarias que entonces se concedían fuera de la Constitución, el primero dijo por los años 32 a 34: "Si, por el contrario, se hubiese establecido por regla general en la Constitución... lo que debe hacerse en los casos no muy raros de turbaciones públicas, el Gobierno podría hacer uso en tiempo oportuno de una amplitud de facultades que vendrían a ser ordinarias, aunque sólo aplicables en tiempos y circunstancias determinadas, y las revoluciones cesarían de ser tan frecuentes y peligrosas habiendo una mano fuerte pronta y siempre con el poder suficiente para reprimirlas" (Alamán, por José C. Valadés; México, 1938; pág. 337). Por su parte el doctor Mora sostuvo en 1833: "He aquí la necesidad de las facultades extraordinarias para ciertos casos, que no pueden ser otros que los de una agresión armada, a virtud de la cual se pone en riesgo la existencia de la sociedad" (Obras sueltas; París. 1837: T. l. Revista Política, pág. CCXXXII).


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propicio todavía a estas tendencias y la Constitución de 24 siguió hasta el final de sus. días con la puerta cerrada para las medidas de excepción. La Constitución de 36 fue más allá, por lo menos en la forma, pues no se redujo a prohibir de manera general la confusión de poderes, como lo hizo la de 24, sino que en el artículo 45, fracción VI de la Tercera Ley, erigió la prohibición para el Congreso de reasumir en sí o delegar en otros, por vía de facultades extraordinarias, dos o los tres Poderes. El Congreso ordinario que en el año de 40 formuló un proyecto de Constitución, impugnó francamente la solución a que había llegado la Carta de 36 en punto a facultades extraordinarias y propuso la procedencia de otorgarlas cuando la seguridad y la conservación de la República lo exigiesen. Parecido rumbo siguieron en el Constituyente de 42 los proyectos de la mayoría y de transacción, en contra del proyecto de la minoría (integrada entre otros por Otero), en donde se sostuvo la obstinada tesis de la prohibición total de las medidas de excepción. En 43 se expidió la Constitución centralista conocida con el nombre de Bases Orgánicas. Fue entonces cuando por primera vez ingresaron a nuestro derecho positivo las facultades de excepción, pues se autorizó que el Congreso ampliara las facultades del Ejecutivo y suspendiera las formalidades prescritas para al aprehensión y detención de los delincuentes, si en circunstancias extraordinarias la seguridad de la nación lo exigiere en toda la República o en parte de ella. El Congreso que se reunió en los días más amargos de la intervención norteamericana, declaró vigente la Constitución de 24, pero adicionó a ella el documento llamado Acta de Reformas, cuyo autor fue Mariano Otero. Este distinguido moderado, a quien hemos visto en el Congreso de 42 formando parte de los minoritarios de la Comisión que rechazaron las medidas de emergencia, parece ya convertido a la tesis contraria, aunque sólo sea débilmente. En efecto, en el artículo 49 de su proyecto figuraba que "sólo en el caso de una invasión extranjera o de rebelión interior, podrá el Poder Legislativo suspender las formas establecidas para la aprehen-


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sión y detención de los particulares y cateo de las habitaciones, y esto por determinado tiempo". Como se ve, Otero no hacía otra cosa que acoger la ya anticuada disposición de la Constitución de Cádiz, que varias veces había llamado infructuosamente a las puertas de nuestro derecho positivo. No obstante la moderación de esa idea, Otero retiró la parte transcrita del artículo 4º en la sesión del 26 de abril de 1847, por lo que en el Acta de Reformas no tuvo cabida ninguna de las prevenciones de emergencia que examinamos. ¿Fue acaso porque Otero dudó una vez más de sus ideas? ¿O fue porque previó la hostilidad de la asamblea? No lo sabemos, pero es lo cierto que si alguna vez contrasta patéticamente en nuestros fastos legislativos la teoría de los legisladores con la cruda y apremiante' realidad fue sin duda en aquella ocasión, en que una guerra extranjera, la más desastrosa que ha padecido el país, hacía resaltar el vacío de las Constituciones que se habían rehusado a prever situaciones como la que entonces se presentaba. Hay algo más. Aquellos hombres que no se atrevían a llevar a la ley suprema las medidas de precaución contra los males que estaban padeciendo, fueron los mismos que expidieron el Decreto de 20 de abril de 1847, que "facultó al Gobierno Supremo de la Unión para dictar las providencias necesarias, a fin de llevar adelante la guerra, defender la nacionalidad de la República y salvar la forma de gobierno -republicano, popular federal-, bajo la cual está constituida la nación"; dichas facultades deberían cesar luego que concluyera la guerra. Eso equivalía, lisa y llanamente, a instituir en una disposición secundaria el sistema de las providencias de excepción, en forma demasiado amplia, técnicamente defectuosa y al margen de la Constitución. Se repetía de este modo, una vez más, lo que estaba sucediendo en México a partir de la independencia: la realidad prevalecía sobre las decisiones de los Congresos Constituyentes, en cuyo seno la batalla librada entre los adversarios y los defensores de las medidas de emergencia no se había decidido en favor de los segundos, salvo en el episodio centralista de 43. 70. La batalla decisiva se libró en el Congreso de 56, donde, merced a su habilidad y en parte a la suerte, los partidarios de las medidas de excepción alcanzaron por fin el triunfo, en memorables y agitados debates. Pero antes de entrar en el examen de las tareas del Constituyente, conviene recordar el Estatuto Orgánico que expidió el Presidente Comonfort el año de 56, mientras el Congreso formulaba la Constitu-


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Ción. Como la organización y las funciones de los poderes emanados de la revolución de Ayutla no constaban en ninguna ley, salvo en las bases insuficientes, por elementales, del Plan de Ayutla reformado en Acapulco, Comonfort creyó necesario autorizar el funcionamiento del gobierno mediante el Estatuto Orgánico, que desempeñaría un papel análogo al del Acta Constitutiva en relación con la Constitución de 24. Sabido es que el recelo del Congreso frustró los designios del Presidente y que el Estatuto Orgánico no tuvo aplicación en la práctica; pero de todas maneras conviene tomar nota de las ideas que campeaban en el Estatuto, en relación con las medidas de emergencia. Acaso por primera vez en nuestro Derecho, la exposición de motivos del Estatuto plantea el problema de las medidas de excepción, como un conflicto entre la sociedad y el individuo. Hasta entonces se había hablado (y el mismo lenguaje seguirá empleándose en los años posteriores) de la necesidad de fortalecer al poder público cuando sus facultades comunes no bastaran para resolver situaciones extraordinarias; pero aquí en el Estatuto se expone un concepto avanzado, si se tiene en cuenta el criterio rigurosamente individualista que prevalecía en la época. Con mesura, como si temiera ofender el dogma de que los derechos del individuo son la base y el objeto de las instituciones sociales, la exposición de motivos apunta que la sociedad "tiene tantos derechos o más que los individuos para ser atendida". Y agrega "Aunque el deber y la voluntad del gobierno son no lastimar a los ciudadanos, como su primera obligación es salvar a la comunidad, cuando: por democracia haya que elegir entre ésta y aquéllos, el bien público será necesariamente preferido."- "De otra manera asienta con habilidad- las garantías individuales servirían no más de escudo a los revolucionarios, con positivo perjuicio de la sociedad." Pero el artículo 82 del Estatuto, que pretendió responder a las anteriores ideas, no estuvo a la altura de las mismas, pues debe estimarse técnicamente defectuoso que conforme a ese precepto el Presidente pudiera obrar "discrecionalmente", sin otra limitación que la de no imponer la pena de muerte ni otras prohibidas. Esto equivalía a que el orden constitucional todo entero quedara a merced del Ejecutivo. ¿Tuvieron influencias estas ideas en el Congreso Constituyente? Es muy dudoso, no sólo por la hostilidad política hacia el Estatuto, sino también porque el individualismo de la asamblea tenía que ver con malos ojos el argumento un tanto socialista de la exposición de motivos. Los debates del Congreso tomaron otro rumbo y llegaron a una realización positiva, diversa de la del Estatuto, como en seguida lo veremos. El 10 de septiembre de 1856, el Congreso aprobó el artículo 52


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del proyecto, que vino a ser la primera parte del artículo 50 de la Constitución "Se divide el supremo poder de la Federación, para su ejercicio, en Legislativo, Ejecutivo y Judicial." 22 Al día siguiente el diputado Ruiz presentó una adición al artículo anterior, que fue aprobada por la abrumadora mayoría de 77 votos contra cuatro en la sesión del 17 de septiembre: "Nunca podrán reunirse dos o más de estos poderes en una sola persona o corporación, ni depositarse el legislativo en un solo individuo." Con la referida adición se completaba, copiándolo textualmente, el artículo 99 del Acta Constitutiva, que sirvió en 1824 para rechazar deliberadamente la tesis de Ramos Arizpe sobre delegación de facultades extraordinarias del Congreso en favor del Presidente. Parecía, pues, que el Constituyente de 50 se decidía, hasta este momento, por el sistema de 24, adverso a las medidas de emergencia. Esto se corrobora por el hecho de que pocos días antes, el 26 de agosto, la Comisión de Constitución había retirado el artículo 34 del proyecto, que autorizaba la suspensión de garantías en los casos de invasión, perturbación grave de la paz pública o cualesquiera otros que pongan a la sociedad en grande peligro o conflicto. La historia se repetía. La comisión de 56 retiraba el artículo sobre suspensión de garantías, previendo su derrota, y pocos días después la asamblea adoptaba un sistema diverso, copiando el artículo del Acta. Del mismo modo Ramos Arizpe había retirado el artículo sobre facultades extraordinarias en el Constituyente de 24 y la asamblea había cerrado la puerta a esa tesis, mediante el precepto que ahora copiaba el Constituyente de 56. Pero poco tiempo después, el 21 de noviembre, la Comisión volvió sobre sus pasos y presentó nuevamente, sin modificación, el artículo 34 del proyecto; que decía: "En los casos de invasión, perturbación grave de la paz pública o cualesquiera otros que pongan o puedan poner a la sociedad en grande peligro o conflicto, solamente el Presidente de la República, de acuerdo con el Consejo de Ministros y con consentimiento del Congreso de la Unión, y en los recesos de éste el Consejo de gobierno, puede suspender las garantías otorgadas en esta Constitución, con excepción de las que aseguran la vida del hombre; pero deberá hacerlo por un tiempo limitado, por medio de prevenciones generales, y sin que la prevención pueda contraerse a determinado individuo." La discusión tenía que suscitarse vivamente. Entre otros impugnaron el proyecto Zarco y Moreno y lo defendieron Mata, acampo y Arriaga.

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Los debates relativos a esta materia constan en las siguientes páginas del tomo II de la Historia del Congreso Constituyente de Zarco (México, 1857); 291. 304, 316. 331, 361, 364 a 570, 640 a 645 y 808.


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Como reflejo de la opinión predominante en la época, según la cual debía bastar la organización política regular aun para situaciones irregulares, Zarco dijo: "Si el código político ha de organizar la vida de la sociedad, le debe bastar para tiempos normales y para épocas difíciles." Los miembros de la Comisión, que eran los autores del precepto expresaron terminantemente que no se afectaba la división de poderes. "El artículo -dijo, Mata- no puede referirse a la división de poderes." "Tampoco importa -agregó poco después- la unión de dos o más poderes en un solo individuo, porque esto ya está terminantemente prohibido por la Constitución", afirmación esta última del todo exacta, pues ya hemos visto cómo a solicitud de Ruiz se había admitido poco antes el precepto de la Carta de 24, que prohibía la confusión de poderes. "Justa es la alarma al creer que se trata de todas las garantías sociales -explicó Arriaga-, pero debo declarar que la Comisión sólo tiene ánimo de proponer la suspensión de las garantías individuales." Por último, acampo, el otro miembro destacado de la Comisión, anunció que ésta modificaba el artículo, "refiriéndolo sólo a garantías individuales". Con esta modificación, y otras dos de mera forma, el artículo se aprobó en la sesión del día siguiente, por 68 votos contra 12. Quedaba claro, por lo tanto, que el artículo afectaba exclusivamente las garantías individuales y no lo que entonces se llamaba garantías sociales, esto es, la organización de los poderes, principalmente la división de los mismos. Se cerraba la puerta, en tal virtud, a la delegación de facultades legislativas en el Ejecutivo. Pero por una inadvertencia de la Comisión de estilo, es lo cierto que en el texto oficial de la Constitución no apareció el adjetivo "individuales", que por voluntad manifiesta del Constituyente debía limitar el alcance del sustantivo "garantías" 23. Dentro de poco tendremos oportunidad de conocer los interesantes debates que en el campo de la jurisprudencia provocó la omisión de aquel vocablo. En la sesión del 9 de diciembre el diputado Olvera presentó un proyecto, adicionando el ya aprobado artículo de suspensión de ga-

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De los tres miembros que designó el Constituyente para integrar la Comisión de estilo, solamente cumplió su cometido León Guzmán, quien años más tarde explicó de esta guisa la omisión de que se trata: "Es cierto que el artículo 34, hoy 29 de la Constitución, fue adicionado con la palabra "individuales", y es cierto también que esta palabra no figura en la minuta y por consiguiente ni en el texto de la Constitución... ¿Qué explicación damos al hecho?... En el inventario oficial que se nos entregó no figuraba esa adición, y por tan poderoso motivo no pudimos incluirla en el texto constitucional... León Guzmán debió notar esa falta, debió reclamarla, debió exigir que se subsanara. Confesamos que no hizo tal reclamo ni exigió la reparación del mal. ¿Por qué no lo hizo? Francamente porque no se apercibió la falta," (Defensa de León Guzmán en el núm. 19 de La Verdad Desnuda, de 5 de abril de' 1879; tornado del Juicio de Amparo. de Vallarta. págs. 461 a 470.)


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rantías, con la facultad de otorgar autorizaciones extraordinarias al Ejecutivo en los casos del mismo precepto. No decía el proyecto en qué podían consistir dichas facultades, pero debe entenderse que eran de índole legislativa, pues la fracción 6ª decía así: "Concedidas las facultades extraordinarias, el Congreso cerrará sus sesiones y nombrará su diputación permanente, que por entonces. no tendrá más objeto que formar expediente sobre las leyes que expida el triunvirato…" (Este triunvirato que debía ejercer las facultades extraordinarias, estaría formado por el Presidente de la República y otras dos personas designadas por el Congreso.) La proposición pasó a la Comisión, quien en una de las últimas sesiones, el 24 de enero de 57, presentó lo que vino a ser la segunda parte del artículo 29 de la Constitución: "Si la suspensión tuviere lugar hallándose el Congreso reunido, éste concederá las autorizaciones que estime necesarias para que el Ejecutivo haga frente a la situación. Si la suspensión se verificara en tiempo de receso, la Diputación convocará sin demora al Congreso para que las apruebe." El punto era trascendental. Se trataba nada menos que de introducir en la Constitución las facultades extraordinarias después de haber arrancado al Congreso, con la suspensión de garantías, el otro medio de hacer frente a las situaciones anormales. Si se hubieran presentado juntas las dos medidas, si lo que después fue el artículo 29 se hubiera llevado completo a la consideración de la asamblea, parece seguro que ésta lo hubiera rechazado. Pero la casualidad o el tino de la Comisión hicieron que primeramente se presentara sola y aislada la primera parte del artículo y que hasta después, por virtud del proyecto de Olvera, apareciera la segunda parte. Y fue precisamente en una de las postreras sesiones, agobiada la asamblea por el abrumador trabajo de los últimos días, cuando la segunda parte del artículo fue votada. Ya los diputados no estaban para largos debates, Con la sobriedad que años después deploraba Vallarta, Zarco reseña de este modo la aprobación de la trascendental medida relativa al otorgamiento de facultades extraordinarias: "La Comisión presenta dictamen sobre el proyecto del Sr. Olvera, relativo a la concesión de facultades extraordinarias al Poder Ejecutivo. En vez del proyecto, el dictamen propone una adición al artículo 34, que establece la suspensión de garantías individuales. La adición consulta que si la suspensión ocurre estando reunido el Congreso, este cuerpo concederá al Gobierno las autorizaciones necesarias para hacer frente al peligro que amaga a la sociedad. y si la suspensión se verifica durante el receso de la Cámara, la diputación permanente la convocará para que pueda conceder dichas autorizaciones. La adición es aprobada por 52 “otros contra 28.”


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El artículo que se aprobaba se había inspirado evidentemente en el proyecto de Olvera. ¿Pero significaba esto que del referido proyecto admitía que las facultades extraordinarias pudieran ser de índole legislativa? Además de las garantías individuales, que podrían suspenderse según la primera parte del artículo, ¿podrían afectarse por la segunda las garantías sociales, es decir, la división de poderes, a pesar de la voluntad tan claramente manifestada por la asamblea en el primer debate? Todas estas cuestiones quedaron en la sombra y, más que aclararlas, la jurisprudencia y la costumbre iban a crear un derecho nuevo en esta materia de las facultades extraordinarias, un derecho consuetudinario que con, el tiempo estaría llamado a ser la rama más fecunda y el fenómeno más interesante de nuestro derecho público. Pero a pesar de las deficiencias del texto, atribuibles en buena parte a la difícil gestación del mismo, el grupo de diputados constituyentes que se propusieron incorporar a. la Constitución las medidas de emergencia, supieron dar cima a su tarea con acierto poco común. Para apreciar su labor, téngase en cuenta que la organización constitucional norteamericana, que le servía de modelo, carece de esta institución, pues solamente autoriza la suspensión del Writ of habeas corpus en los casos de rebelión o invasión. Y en cuanto a los demás países latinoamericanos, su realización tocante a facultades de emergencia o no existe o deja mucho que desear si se la compara con la mexicana. La Constitución chilena en 1833 establecía la dictadura al abolir el imperio de la Constitución en caso de suspensión de garantías. El proyecto de Alberdi, que inspiró la Constitución argentina de 53, adoptaba el sistema de la chilena, pues terminantemente decía que, "declarado en estado de sitio un lugar de la Confederación, queda suspenso el imperio de la Constitución". La asamblea constituyente de 53 no adoptó esta solución de Alberdi, demasiado rigurosa, sino que se fue al extremo opuesto, pues según el artículo 23 de la Constitución (todavía en vigor) la suspensión de garantías no tenía otro efecto que autorizar al Presidente de la República para arrestar o trasladar a las personas de un punto a otro de la nación, si ellas no prefiriesen salir del territorio argentino. Por excesiva la solución chilena y por tímida la argentina, no podían convenir al medio social mexicano, cuando el país oscilaba entre la dictadura y la anarquía. Nuestros constituyentes Arriaga, Mata y acampo -los verdaderos forjadores de la Constitución de 57- acertaron con una solución intermedia, que según hemos visto fue resultado de encendidas discusiones y encontrados pareceres, que se disputaron el triunfo durante los años que corren desde la indepen-


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dencia hasta que el artículo 29 de la Constitución quedó totalmente aprobado en el mes de enero de 57. 71. Bajo la vigencia de la Constitución de 57 de las dos medidas que otorgaba el artículo 29 para hacer frente a una situación grave, una de ellas se mantuvo siempre dentro de los moldes rígidos del precepto constitucional: es la suspensión de garantías individuales. Jamás llegó el Congreso a suspender garantías, sino con el propósito de combatir la situación prevista por el 29; los demás requisitos exigidos para la suspensión por este precepto, se observaron en casi todos los casos. En cambio. la otra medida excepcional. como es el otorgamiento de facultades extraordinarias al Ejecutivo, se separó poco a poco del texto y de su espíritu, para seguir un camino independiente. Las facultades extraordinarias fueron casi siempre de índole legislativa. Concedidas al principio como un complemento de la suspensión de garantías, para afrontar con ésta una situación anormal, pronto el Ejecutivo utilizó sus facultades legislativas fuera del objeto para el cual le fueron concedidas; quiere decir que las utilizó para expedir o reformar la legislación ordinaria. que no podía considerarse como de emergencia. Una vez que esta desviación se consumó, ya no había razón para seguir condicionando el otorgamiento de facultades extraordinarias a la previa suspensión de garantías, no obstante que el texto del 29 supone la suspensión de garantías como antecedente de las facultades extraordinarias; en efecto, la suspensión de garantías llegó a ser un estorbo para la delegación de facultades legislativas, pues la gravedad de aquélla sólo permitía emplearla cuando se presentara realmente una situación anómala, mientras que la función legislativa encomendada al Presidente era algo que parecía natural y que por eso podía emplearse aun en épocas normales; de aquí que si la segunda medida no podía existir sin la primera, como lo quería la Constitución, la suspensión de garantías venía a ser un verdadero estorbo para la delegación de facultades extraordinarias. Hecho a un lado el obstáculo, independientes entre sí los de recursos, las facultades extraordinarias medraron con vida propia y lozana. Frente a este fenómeno, frente a la colisión de dos de los Poderes para forzar el texto constitucional, ¿qué actitud iba a adoptar el tercer Poder, el que tiene a su cargo la custodia dé la Constitución? El Poder Judicial se hizo cómplice, en general, de los otros dos Poderes. A medida que éstos se alejaban cada vez más del recto sentido del artículo 29, la Suprema Corte buscaba nuevos argumentos para justificarlos. Vamos a ver cómo la jurisprudencia fue en pos de la legislación. en cada una de las principales etapas que esta última recorrió.


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El 26 de octubre de 1876, la señora Guadalupe Bros promovió amparo ante el Juez 1º de Distrito del Distrito Federal, José M, Landa, contra la ley de 19 de julio de 76, que impuso una contribución extraordinaria y fue expedida por el Presidente Lerdo en uso de las facultades extraordinarias que, previa la suspensión de garantías, le otorgó la ley de 28 de abril de 76, la cual a su vez prorrogó la vigencia de la de 2 de diciembre de 71, que autorizó expresamente al Ejecutivo para imponer contribuciones y hacer los gastos necesarios para el establecimiento y conservación de la paz pública. Parecía, por lo tanto, que el acto reclamado llenaba los requisitos del artículo 29, ya que la suspensión de garantías había precedido a la delegación de facultades legislativas y éstas se habían concedido y ejercitado con la finalidad de restablecer la paz pública. Sin dejar de reconocer que se estaba en la hipótesis del 29, la quejosa planteó la cuestión de si, en esa hipótesis, procedía la delegación de facultades legislativas o si las autorizaciones que en ese caso el Congreso puede conceder al Ejecutivo sólo podían ser de índole administrativa. Y al efecto al quejosa sustento la siguiente tesis, en términos claros y precisos: "La autorización que en el caso de trastorna de la paz pública puede dar el Congreso al Ejecutivo confor me al artículo 29 de la Constitución, no debe comprender la de legislar, porque esta facultad es la del Poder Legislativo, sino extenderse únicamente a mayor amplitud de acción administrativa, pues de lo contrario se infringiría el artículo 50 (ahora 49 que trata de la división de Poderes) , se alteraría la forma de gobierno convirtiéndose la República representativa en una oligarquía, se daría el caso de que un Poder creará a otro Poder, asumiendo de esta manera un atributo de la soberanía que sólo reside en el pueblo." El Juez de Distrito negó el amparo. Entre otros varios argumentos, destaca el expuesto en el considerando cuarto de la sentencia: "El artículo 29, además de permitir la suspensión de los derechos del hombre, concede facultades al Congreso para que dé al Ejecutivo las autorizaciones que; estime necesarias a fin de que haga frente a la situación; por lo mismo, las autorizaciones del Congreso en este punto no tienen más límites que los determinados por una justa apreciación de las circunstancias, que por extraordinarias que se supongan nunca exigirán la abdicación absoluta de un Poder y una alteración radical de la forma de gobierno," Pero sobre todo hay que tener en cuenta la razón invocada en el considerando séptimo, que sirvió para justificar toda la jurisprudencia posterior, desde Vallarta hasta nuestros días: "A esto no se opone el artículo 50 de la Constitución, que prohíbe absolutamente se reúnan dos Poderes en una persona o corporación o que se deposite el legislativo en un solo individuo, porque la


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reunión de poderes supone su confusión en uno solo, y esto no puede entenderse sin la destrucción de uno de ellos, y la autorización que nos ocupa no implica un depósito de todas las atribuciones del Poder Legislativo en una sola persona." El 13 de noviembre de 76, la Corte confirmó la anterior sentencia que negó el amparo. Pero el 6 de julio del año siguiente, la Corte concedió el amparo en el caso de Faustino Goríbar, exactamente igual al de la señora Bros, pues también se reclamaba la ley de julio de 76. La Corte rectificó así su criterio y lo hizo en forma deliberada, al asentar "que la ejecutoria de 13 de noviembre de 1876, que negó a la señora Bros el amparo de la justicia federal en un caso semejante al presente, sólo se funda en las razones emitidas por el inferior, que interpretó erróneamente el artículo 50... dando al artículo 29 una extensión contraria al propio artículo 50...” Cuando se concedió el amparo de Goríbar figuraba en la Corte Ezequiel Montes, quien según Vallarta pronunció entonces un notable discurso en contra de la delegación de facultades legislativas; lo acompañaban entre otros, Ignacio Altamirano, Ignacio Ramírez y Antonio Martínez de Castro. Fue entonces cuando la jurisprudencia revivió aquella cuestión que se suscitó en los debates del Congreso de 56, cuando acampo puso fin a la interminable disputa de la primera parte del 29 con la adición del adjetivo "individuales" al sustantivo "garantías", adición que no figuró en el texto de la Constitución, a pesar de haberla aprobado la asamblea. La Corte consideró en el amparo de Goríbar "que el Congreso Constituyente aprobó el artículo 34 del proyecto, hoy 29 de la Constitución, en la inteligencia de que se trataba sólo de la suspensión de las garantías individuales, consignadas en el acta de derechos, y no de todas las garantías sociales, de que nunca se podrían subvenir los principios constitucionales, por no referirse el artículo a la división de poderes por no importar la unión de dos o más poderes en un solo individuo, porque esto estaba ya terminantemente prohibido por la Constitución". Refiriéndose a la iniciativa de Olvera, que mencionamos con motivo de los debates del Constituyente de 56. la ejecutoria de Goríbar dijo: "Legítimamente se deduce que el Congreso Constituyente desechó la iniciativa del ciudadano diputado Olvera y, por consiguiente, su idea dominante de delegar el Poder Legislativo en el Ejecutivo." 24 Tres años después de la ejecutoria que se acaba de citar, el 25 de octubre de 79, la Corte volvió a mudar de criterio, regresando al que había sustentado en el amparo de la señora Bros. Ello se debió

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Las sentencias pronunciadas en los amparos de Bros y Garibay constan en el Tratado del Juicio de Amparo, por S. Moreno; México. 1902; págs. 795 a 801.


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a la presencia en la Corte de Ignacio Vallarta, quien tanto habría de influir con sus votos en los derroteros de nuestro Derecho público. La Corte, que estaba integrada entre otros por Montes y Altamirano, aceptó por mayoría la opinión de su Presidente, negando el amparo a la viuda del general imperialista Almonte, contra la orden de confiscación de una casa, fundada en la ley de 16 de agosto de 63, que expidió el Presidente de la República con apoyo en la ley de suspensión de garantías de 27 de mayo de 63. Vallarta se hizo cargo de cada uno de los argumentos que se expusieron en la sentencia que concedió el amparo a Goríbar, puesto que era éste el precedente que debía invalidar. Por lo que hace a que la delegación de facultades legislativas era contraria en todo caso a la división de poderes que consagraba el artículo 50, para desvirtuar ese argumento Vallarta reprodujo el del juez Landa, en los siguientes términos: "Reteniendo el Congreso la suprema potestad legislativa ni se reúnen dos poderes en una persona, ni deposita el legislativo en un individuo, ni se infringe por consecuencia el artículo 50. Yo creo que ese artículo prohíbe que en uno de los tres poderes se refundan los otros dos, o siquiera uno de ellos, de modo permanente -es decir, que el Congreso suprima al Ejecutivo para asumir las atribuciones de éste, o que a la Corte se le declare poder legislativo, o que el Ejecutivo se arrogue las atribuciones judiciales." Refiriéndose al voto de Olvera y a la adición al artículo 34 que aquél suscitó, Vallarta dijo: "Es una lamentable desgracia que por la premura de tiempo no hubiera habido discusión alguna sobre este punto; pero los documentos oficiales y auténticos que existen, bastan para dar testimonio de que fue el proyecto del señor Olvera, sobre dictadura, el que motivó esa adición; de que fueron las graves consideraciones que acabo de indicar, las que tuvo presentes la mayoría del Congreso para creer que ni las facultades ordinarias del Ejecutivo, ni la suspensión de las garantías individuales bastaban en ciertos casos para salvar situaciones difíciles, sino que podían ser necesarias autorizaciones al Gobierno, tantas cuantas el Congreso creyese convenientes, para ese fin." Y agrega: "El Constituyente creyó que además de la suspensión de garantías individuales, podía en circunstancias anormales, ser necesario en el Gobierno un poder extraordinario..., y sancionó expresa y terminantemente la teoría de las facultades extraordinarias." 25 Hasta entonces el debate de la jurisprudencia había versado acerca del alcance y sentido de las autorizaciones que el Congreso podía conceder al Ejecutivo para hacer frente a una situación de grande peligro o conflicto, es decir, exclusiva y precisamente en los casos, señalados por el artículo 29.

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Votos; T. 1, pág. 105.


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Pero la legislación seguía adelante, en el camino de divorciar del artículo 29 la delegación de facultades legislativas; la Corte, por lo tanto, debía enjuiciar los nuevos derroteros. Todavía estaba Ignacio Vallarta en la Suprema Corte, cuando ésta pronunció la ejecutoria del 21 de enero de 82, en el amparo de Guadalupe Calvillo contra la Ley de Organización de Tribunales de 15 de septiembre de 80, que fue de las leyes expedidas por el Ejecutivo con autorización del Congreso y aprobadas posteriormente por éste. Ignoramos si el ponente en el amparo haya sido Vallarta, pero es evidente que la ejecutoria buscó conciliar las ideas tan empeñosamente sostenidas con anterioridad por aquel magistrado, favorables a la delegación de facultades legislativas exclusivamente en el caso del artículo 29, con la nueva situación que se presentaba, en que la delegación no se había operado en funciones del 29. De allí la tesis de que las leyes expedidas por el Ejecutivo sólo tuvieron carácter de tales desde que se les dio la aprobación del Congreso. 26 Cuando Vallarta salió de la Corte, sobrevivió su argumento de que no se faltaba al principio de la división de poderes si la transmisión de la función legislativa era parcial y no implicaba la desaparición del órgano legislativo, que era lo que prohibía el artículo 50. Nada más que de allí en adelante la Corte hizo uso de este argumento como nunca lo pensó su autor, es decir, para justificar la delegación fuera de los casos del artículo 29. Claro está que hasta ese punto no alcanzaba la validez del argumento de Vallarta. Porque no basta con la ausencia de violación a una prohibición constitucional (en el caso la prohibición del artículo 50), sino que se necesita la presencia de una facultad expresa para que el Congreso pueda delegar su función legislativa. Se podía discutir si la facultad delegatoria existía en la hipótesis del artículo 29, pero era indiscutible que fuera de esa hipótesis no existía. La Suprema Corte tenía que salvar la numerosa legislación expedida por el Presidente Díaz en uso de facultades extraordinarias. y a falta de una seria defensa constitucional, echó mano del argumento que Ignacio Vallarta tomó del Juez Landa y al que el eminente magistrado dio el prestigio de su nombre.

26

La ejecutoria dice así: "Si bien en los casos expresados en el artículo 29 de la Constitución el Poder Legislativo puede conceder al Ejecutivo las autorizaciones que estime necesarias para que haga frente a la situación, ni este artículo ni otro alguno del Pacto Federal autoriza la delegación del Poder Legislativo al Ejecutivo para expedir Códigos y organizar los tribunales del D. F. En consecuencia la organización de tribunales y los Códigos de Procedimientos Penales y Civiles publicados por el Ejecutivo hubieron de tener carácter de leyes cuando se les dio la aprobación expresa y especial del Congreso de la Unión por medio de una ley"


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72. El Constituyente de Querétaro tuvo que tomar en consideración el fenómeno tan importante que se había presentado en nuestro Derecho público, al evadirse del texto constitucional la legislación expedida en virtud de las facultades extraordinarias. En la exposición de motivos del proyecto del Primer Jefe se reprochó que se hubiera dado "sin el menor obstáculo al Jefe del Poder Ejecutivo la facultad de legislar sobre toda clase de asuntos, habiéndose reducido a esto la función del Poder Legislativo, el que de hecho quedó reducido a delegar facultades..." 27 Para terminar con esa situación, en el proyecto se presentó y el Congreso aprobó una adición al artículo 49, cuya segunda parte quedó redactada en los siguientes términos: "No podrán reunirse dos o más de estos Poderes en una sola: persona o corporación, ni depositarse el Legislativo en un individuo, salvo el caso, de facultades extraordinarias al Ejecutivo de la Unión, conforme a lo dispuesto en el artículo 29," Esta última excepción fue lo que se adicionó al precepto, por lo que quedó establecido claramente que sólo en el caso del artículo 29 procedía la .delegación de facultades legislativas. Tal conclusión correspondía a lo asentado en el siguiente pasaje del dictamen de la Comisión: "En todos estos casos vienen, por la, fuerza de las circunstancias, a reunirse en el personal de un Poder dos de ellos, si bien esto sucede bajo la reglamentación estricta del artículo 29, la vigilancia de la Comisión Permanente y por un tiempo limitado. Pero la simple posibilidad de que suceda, es bastante para ameritar la excepción al principio general que antes se ha establecido." Lo mismo quedó corroborado durante la discusión, cuando el diputado Machorro Narváez, miembro de la Comisión, dijo lo siguiente: "El artículo 49 no es sino una consecuencia lógica del artículo 29. Ahora veamos si en el caso del artículo 29, ya aprobado, puede presentarse el caso de que se reúnan en una sola persona dos Poderes. Dice el artículo 29: ...Y muy bien pudiera ser que las prevenciones generales a que el artículo leído se refiere, tuvieran algún aspecto de disposiciones legislativas, y para que en ese caso no se alegara que las disposiciones que diera el Presidente eran nulas, porque no estaba autorizado a darlas y no le correspondía, por ser atribuciones del Poder Legislativo, se hace la salvedad de que en ese caso sí podrá él también dictar disposiciones generales con carácter legislativo." 28

27

Diario de los Debates; T. I, pág. 261.

28

Diario de los Debates; T. II, págs. 343 y siguientes.

El primer párrafo del precepto aprobado en Querétaro, Igual al de la Constitución de 57. establece la división del Supremo Poder de la Federación para su ejercicio, de acuerdo con la clásica teoría que antes expusimos. El Segundo párrafo -"No podrán reunirse dos o más de estos Poderes en una sola persona o corporación"- es igual al de la Constitución de 57, excepto en dos detalles de forma, al cambiarse el adverbio "nunca" por el adverbio "no" y al agregue en la Constitución vigente el adjetivo "sola" a "persona", En este párrafo se consignan dos prohibiciones, con la mira de proteger la división de Poderes es una sola persona o corporación; lo que aquí se prohíbe es que una persona o corporación, -sea o no poder- asuma la totalidad de funciones de dos o más Poderes, con desaparición de los titulares constitucionales de los Poderes cuyas funciones asume, La segunda prohibición consiste en que no podrá depositase el legislativo en un individuo; esta prohibición no se refiere al caso en que se deposita el legislativo en el Presidente de la República (aunque es un individuo) , porque el caso sería de reunión de Poderes, previsto ya en la primera prohibición; lo que se busca prohibir es que el legislativo resida en un titular que no sea asamblea, prohibición inútil, puesto que numerosos preceptos constitucionales organizan al Congreso en asamblea;


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Si bajo la vigencia de la Constitución de 57, pudieron los constituyentes Vallarta y Montes discutir si en el caso del artículo 29 cabía la delegación- de facultades legislativas en favor del Ejecutivo, la discusión queda sin materia mediante la adición que aprobó el Constituyente de Querétaro, el cual acogió íntegramente la tesis de Vallarta de que "en los casos de invasión, perturbación grave de la paz pública o cualquiera otro que ponga a la sociedad en grande peligro o conflicto", es decir, en los casos del artículo 29 -pero sólo en ellos- el Congreso puede conceder al presidente autorizaciones de índole legislativa. Parecía, pues, que salvo en esos casos quedaba terminantemente impedido el Congreso para conceder al Ejecutivo facultades legislativa". y sin embargo, siete días después de haber entrado en vigor la Constitu-

además, esta prohibición nada tiene que ver con la división de Poderes, pues el hecho de que el legislativo resida en un solo individuo (distinto al Presidente, a quien no se refiere esta prohibición) en nada afecta a la división de Poderes; en consecuencia; por superflua y por él lugar que indudablemente ocupa la prohibición que se examina debe desaparecer. El tercer párrafo del art. 49, como fue aprobado en Querétaro, dice: "Salvo el caso de facultades extraordinarias al Ejecutivo de la Unión, conforme a lo dispuesto en el art. 29:' Esta adición al artículo de la Constitución de 57 establece una excepción, que por el lugar que ocupa parece referirse a la locución que inmediatamente le produce. De ser así, ello significaría que la excepción alude a la prohibición de que el legislativo se deposite en un individuo, lo cual es inadmisible, pues el art. 49 remite al 29 y éste no dispone que en los casos por él previstos el legislativo se deposite en un individuo, sino únicamente que el legislativo conceda en esos casos determinadas autorizaciones al ejecutivo. Tampoco puede referirse la excepción a la prohibición que se reúnan dos o más de los Poderes en una sola persona o corporación o que se deposite el legislativo en un individuo, pues ya vimos que en el caso de excepción del art. 29 no hay reunión de Poderes, sino delegación parcial de facultades de un Poder en favor de otro. Teniendo en cuenta que la adición al art. 49 aprobada en Querétaro, significa que las autorizaciones a que se refiere el art. 29 sí pueden ser de índole legislativa, hay que concluir que esa adición constituye una excepción a la división de Poderes establecida en el primer párrafo del art. 49, ya que esa división se altera parcialmente al desprenderse uno de los órganos del Poder de algunas de las atribuciones que le son propias en beneficio de otro órgano. No tuvieron, pues, razón los autores del dictamen relativo al art. 49 cuando asentaron que la adición constituía una excepción a "las dos últimas reglas", es decir, a las dos prohibiciones que inmediatamente le 'Preceden. Lista interpretación sería profundamente nociva, le formaría el recto sentido de los arts. 29 y 49, pues permitiría que en los casos del art. 29 el Congreso pudiera desaparecer para ser reemplazado por el ejecutivo, como lo propuso en el Congreso de 46 el desechado proyecto de Olvera. La indebida colocación de la adición en el art. 49 lleva a casa conclusión que no por literal deja de ser errónea; el orden constitucional sólo Si: se salva si como lo hemos dicho a apuntado, se hace la exégesis del art. 49 a la luz del 29


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ción, el 8 de mayo de 1917, el Congreso concedió al Presidente Carranza facultades legislativas en el ramo de Hacienda, sin tiempo fijo para su ejercicio, esto es, sin observar las formalidades el artículo 29. 29 La Ley de 8 de mayo de 17 siguió en vigor indefinidamente y la situación por ella creada se hizo permanente, de manera que el Congreso abdicó de sus facultades constitucionales en materia hacendaria. Años más tarde la Suprema Corte pronunció una ejecutoria, justificando aquella delegación en términos tan amplios que causan asombro. Dijo la Corte: "El Decreto de 8 de mayo de 1917, que concedió al Ejecutivo facultades extraordinarias en el ramo de Hacienda, capacitándolo para expedir todas las leyes que deben normar el funcionamiento de la Hacienda Pública Federal, no limitó esas facultades a la expedición de la Ley de Ingresos y del Presupuesto de Egresos, y aunque el Congreso de la Unión haya expedido dichos presupuestos para el año fiscal de 1923, eso no significa que cesaron las facultades del Ejecutivo para expedir las demás leyes necesarias para el funcionamiento de la Hacienda Pública, creando fondos de ingresos y permanentes, que son considerados al promulgar las leyes de ingresos y egresos, que tienen un carácter transitorio; y la expedición por el Congreso, de dichos presupuestos, incapacitó al Ejecutivo Federal para legislar sólo respecto de ellos, durante ese año." 30 De allí en más, se desarrolló incontenible el fenómeno de la delegación de facultades legislativas en el Ejecutivo, con absoluta independencia del artículo 29, en grado tal que la mayor parte de nuestra legislación común ha sido obra del Ejecutivo, sin que para expedirla exista una situación grave, sin haber suspensión de garantías y sin que esa legislación tenga pretensiones, ni por asomo, de servir de medio para hacer frente a dicha situación anormal. ¿Cuál fue la actitud del Poder judicial Federal ante esa situación tan abiertamente contraria a la Constitución? Para justificarla, parecería imposible hallar una dialéctica siquiera medianamente seria. A falta de toda otra razón, la Corte echó mano de un argumento inspirado en el de Landa y Vallarta, que tanto éxito había alcanzado bajo

29

Debe reconocerse que la delegación de facultades extraordinarias para legislar en el ramo de hacienda, que violando la Constitución cuando apenas acababa de entrar en vigor otorgó el Congreso al Presidente Carranza, no halló una sumisión servil por parte del Senado. La Cámara de Diputados, el mismo día lo de mayo de 1917 en que fue instalada conforme a la Constitución que en esa fecha entró en vigor, cometió agravio a la misma aprobando dicha delegación, pero el " del propio mes el Senado se negó a ratificar la delegación acordada por la colegisladora y en su lugar ofreció que "presentará un proyecto para acudir en ayuda del Ejecutivo". Ante la insistencia del Secretario de Hacienda, el Senado aprobó el 8 del mismo mayo la delegación solicitada, aunque haciendo notar que sin facultad para suspender las garantías individuales. La medida se adoptó tras acalorados debates, en los que el senador Zubarán Capmany acusó severamente al Secretario de Hacienda de rehuir el análisis de los textos constitucionales y conformarse con lanzar cargos y amenazas. 30

Semanario Judicial de la Federación; T. XXI, pág. 1578.


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la vigencia de la Constitución de 57. La jurisprudencia de la Corte, constantemente reiterada, se concretó en los siguientes términos: "Las facultades extraordinarias que concede el Poder Legislativo al Jefe del Ejecutivo en determinado ramo, no son anticonstitucionales, porque esa delegación se considera como cooperación o auxilio de un Poder a otro, y no como una abdicación de sus funciones de parte del Poder Legislativo." 31 La cooperación o auxilio consistentes en que un Poder le transmita sus facultades a otro Poder, es lo que no está consignado en parte alguna de la Constitución, fuera del caso del artículo 29; no hay, pues, facultad del Congreso para delegar sus facultades en época normal. 73. En esas condiciones, después de prevalecer durante más de veinte años la situación descrita, por iniciativa del Presidente Cárdenas, que se convirtió en reforma constitucional con fecha 12 de agosto de 1938, se agregó al art. 49, en su parte final, el siguiente párrafo: "En ningún otro caso se otorgarán al Ejecutivo facultades extraordinarias para legislar." El caso a que se refiere la adición es el del párrafo que inmediatamente le precede, es decir, el caso de excepción del artículo 29. La iniciativa presidencial decía así en su exposición de motivos: "Ha sido práctica inveterada que el Presidente de la República solicite del Honorable Congreso la concesión de facultades extraordinarias para legislar sobre determinadas materias o ramos, facilitándose así la expedición de leyes que se han estimado inaplazables para regular nuevas situaciones y para que la actividad del Estado pudiera desenvolverse en concordancia con las necesidades del país. La Administración que presido estima que la continuación indefinida de esa práctica, produce el lamentable resultado de menoscabar las actividades del Poder Legislativo, contrariando en forma que pudiera ser grave al sistema de gobierno representativo y popular establecido por la Constitución, puesto que reúne, aunque transitoria e incompletamente, las facultades de dos Poderes en un solo individuo, lo cual, independientemente de crear una situación jurídica irregular dentro del Estado Mexicano, ya que la división en el ejercicio del Poder es una de sus normas fundamentales, en el terreno de la realidad va sumando facultades al Ejecutivo con el inminente peligro de convertir en dictadura personal nuestro sistema republicano, democrático y federal. Cree el Ejecutivo de mi cargo que solamente en los casos de invasión, perturbación grave de la paz pública o cualquiera otro que ponga a la sociedad en grave peligro o conflicto mencionados en el artículo 29 constitucional, se justifica debidamente la concesión de facultades extraordinarias."

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Semanario judicial de la Federación; T. L, pág. 849.


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La enmienda de que se habla no alteró el sentido del texto primitivo ni le agregó nada, pues antes de la reforma el art. 49 decía exactamente lo mismo que después de ella, y lo decía en términos suficientemente claros. Lo que en realidad hizo la adición de 1938, fue derogar la jurisprudencia, que por reiterada y antigua había deformado el correcto sentido del art. 49. Si, pues, nada nuevo introdujo la reforma, si únicamente repitió lo que ya estaba consignado en el artículo, hay el peligro de que llegado el caso la jurisprudencia reproduzca su argumento de siempre, el que haciendo punto omiso del caso de excepción se fija tan sólo en la primera parte del precepto, que consagra la división de Poderes, para inferir de allí que no es confusión de Poderes, sino auxilio y cooperación, la transmisión de facultades del uno en beneficio del otro. El caso del art. 49 es el único que se ha presentado en México, en que para derogar una jurisprudencia reformatoria del artículo, haya sido preciso que interviniera el Constituyente, regresando bajo la apariencia de una reforma al sentido auténtico del texto. Lo natural hubiera sido que la Corte hubiera llevado a cabo la rectificación de su jurisprudencia, con lo que no hubiera sido necesaria la reforma constitucional. Pero además de que la Corte nunca se propuso volver por la pureza del texto, el procedimiento habría engendrado graves consecuencias de orden práctico, al entrañar la inconstitucionalidad de todas las leyes expedidas en uso de facultades extraordinarias. Hay, por lo tanto, en la actualidad dos situaciones sucesivas: la anterior a la reforma de 38, respecto a la cual prevalece la jurisprudencia que considera constitucional la delegación de facultades legislativas realizada bajo la vigencia de esa situación, y la posterior a la reforma, en que la jurisprudencia tendrá que aceptar, si es respetuosa de la enmienda, que cualquiera ley expedida por el ejecutivo bajo la vigencia de la reforma y fuera del caso del art. 29, es inconstitucional. Después de la reforma de 38, el primer caso en que funcionaron la suspensión de garantías y las facultades extraordinarias, se presentó en el mes de mayo de 1942, con motivo del estado de guerra con Alemania, Italia y Japón. El decreto de 19 de junio de ese año aprobó la suspensión de las garantías individuales que estimó conveniente y, satisfecha esa condición previa, facultó al ejecutivo para imponer en los distintos rama de la administración pública todas las modificaciones que fuesen indispensables para la eficaz defensa del territorio nacional, con lo que el Congreso concedió al ejecutivo "una mayor amplitud en la esfera administrativa", según la frase feliz empleada en el amparo de la señora Bros, lo cual cabe dentro del término "autorizaciones" que usa el artículo 29.


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Además, y con el mismo objeto, el Congreso facultó al ejecutivo para legislar en los distintos ramos de la administración pública, lo cual está incluido también en las "autorizaciones" del art. 29, por más que en el artículo 49 recibe el nombre de "facultades extraordinarias para legislar". Durante el tiempo en que estuvo vigente la suspensión de garantías con la correspondiente delegación de facultades, o sea desde el mes de junio de 42 hasta septiembre de 45, aparecieron varios brotes de la vieja tendencia a extralimitarse el Ejecutivo en el uso de las facultades delegadas. Sobre todo en materia hacendaria, se expidieron por el Presidente numerosas disposiciones legislativas en las que no es posible descubrir, ni con mucha. voluntad, relación alguna de medio a fin entre la disposición legislativa del Ejecutivo y la finalidad para la cual se le concedieron las facultades extraordinarias. La Suprema Corte declaró inconstitucionales algunas de esas disposiciones, porque corresponden a la vida normal del país y su expedición incumbe, por lo tanto, al órgano legislativo ordinario. 32 Fue a partir del regreso a la normalidad cuando propiamente se volvió a abrir la interrogación que formulaba nuestra historia de las facultades extraordinarias, perpetuamente insumisa a la dirección constitucional. ¿Sería capaz el poder público de mantenerse dentro de los límites estrictos que le imponen los arts. 29 y 49, ratificados esos límites en un postrer esfuerzo por la reforma de 38? ¿O bien volvería a prevalecer la realidad desorbitada sobre el texto diáfano? El tiempo transcurrido desde el año de 45, en que no se ha dado ningún caso de delegación de facultades legislativas en favor del Ejecutivo, autoriza a pensar que la reforma de 38 ha conseguido su objeto de desterrar la inveterada práctica. Pero el logro de la reforma está muy lejos de significar que el Congreso hubiere reasumido de hecho la función legislativa que a él, y sólo a él, le compete conforme a la Constitución. La vigorosa realidad que hemos visto actuar por encima de todos los valladares de la ley, se ha impuesto una vez más, en el sentido de que el Presidente de la República sigue siendo el único legislador, ya que sus iniciativas son las que se toman en cuenta, para ser aprobadas casi siempre sin modificaciones. Así se conserva inactiva la responsabilidad del Congreso, carente de toda otra manifestación que la de adherirse rutinariamente a las mociones del Ejecutivo. El fenómeno de la abdicación de su función legislativa por parte del Congreso, a fuerza de reiterado y proteico obliga a pensar si la solución debe estar al margen del empeño, entre nosotros siempre

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Así la resolución pronunciada por la Segunda Sala. el 6 de diciembre de 1944, en el amparo de Fernando Coronado y coagraviados.


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frustrado, de reivindicar para las asambleas legislativas la totalidad de la función de emitir leyes. Es significativo que esta solución, la única ejemplarmente constitucional, no cuenta con simpatías, por la desconfianza que inspiran para producir una legislación cada vez más técnica y especializada las asambleas deliberantes de origen popular, lo que lejos de ser exclusivo de nuestro medio, constituye una tendencia que se va generalizando en la práctica y en la doctrina constitucional. Si entre nosotros la absorción ,legislativa por parte del Ejecutivo se ha debido fundamentalmente, como tantos otros desarreglos constitucionales, a factores sociales derivados de la impubertad política, consideramos que es llegado el tiempo de reconocer, no sólo la presencia insoslayable del fenómeno, sino también su justificación en parte. El reconocimiento de que es justificado y la medida de su justificación, a que nos referimos en el parágrafo siguiente, implican la indeclinable necesidad de constitucional izar el fenómeno en lo que tiene de justificado. 74. El traspaso aun en épocas normales de funciones legislativas por parte del titular nato de las mismas, en favor del órgano ejecutivo, no es anomalía exclusiva de nuestra todavía inmatura organización política, sino fenómeno contemporáneo, común a casi todos los países que con anterioridad habían aceptado como un dogma la separación de Poderes. Tal parece que la teoría de fondo rousseauniano, que otorgaba a las asambleas deliberantes el monopolio de la función legislativa por ser ellas los personeros inmediatos y fidedignos de la voluntad popular, es teoría de las más castigadas en el trance crítico del constitucionalismo de la posguerra. 33 Entre otros muchos ejemplos que podrían citarse, vamos a elegir el de Inglaterra, no sólo porque ha sido y sigue siendo guía en estas materias, sino también porque contamos para conocer su caso con un estudio de incomparable exactitud y competencia, que nos permite apreciar la similitud de nuestra situación con aquélla. En octubre de 1929, el Lord Canciller, previa consulta con el Primer Ministro, designó a una comisión encabezada por el conde de Donoughmore (con cuyo nombre se conoce el dictamen, aunque pronto dejó de figurar en la comisión) y otras dieciséis personas, entre

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Mirkine-Guetzévitch asienta lo que sigue: “La vida actual es tan compleja que de un lado, muchos problemas de la vida social deben recibir una reglamentación, administrativa y no legislativa, y, por otra parte, es el Ejecutivo quien juega predominante papel en el procedimiento legislativo. Para preparar una ley es preciso tener muchos especialistas y contar con la competencia técnica de un gran número de sabios, de técnicos, de administradores, de funcionarios, etc." Modernas tendencias del derecho constitucional, pág. 202.


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quienes figuraba el eminente profesor en ciencias políticas Harold J. Laski. El comité debía examinar los poderes ejercidos por los Ministros de la Corona, o por otras personas o cuerpos, en virtud de legislación delegada o por vía de decisión judicial, y debía "dictaminar acerca de qué garantías son deseables o necesarias para asegurar los principios constitucionales de la soberanía del Parlamento y la supremacía de la ley". En abril de 1932 la comisión produjo su dictamen, firmado por quince de sus miembros 34 y en él se considera, por lo que toca a la delegación de facultades legislativas, que "la práctica, buena o mala, es inevitable". y se agrega por vía de explicación: "En el derecho constitucional, es fácil observar transformaciones en nuestras ideas de gobierno como resultado de cambios en las ideas políticas, sociales y económicas, del mismo modo como ocurren modificaciones en las circunstancias de nuestras vidas a consecuencia de descubrimientos científicos" (pág. 5). Entre otras varias causas de la creciente delegación de facultades legislativas, los autores del dictamen consideran que "la materia de la legislación moderna es con mucha frecuencia de naturaleza técnica", lo que requiere conocimientos que por lo común no están al alcance de las asambleas populares; por otra parte, "es imposible prever todas las contingencias y las condiciones locales en vista de las que debe ser formulada cada normación". "La flexibilidad -agregan- es esencial. El método de la legislación delegada permite la utilización rápida de la experiencia" (pág. 51). Observan que "las críticas al sistema se enderezan más bien contra el volumen y el carácter de la legislación delegada que contra la práctica de la delegación en sí misma" (pág. 53). Los autores del dictamen están de acuerdo en que es preciso corregir la anarquía y falta de método que hasta ahora han prevalecido en la delegación de facultades y que se manifiestan en la imprecisión de los límites del poder delegado, en el procedimiento de la delegación, en la salvaguardia de los derechos de los particulares y en la preservación del control parlamentario, anarquía que se debe en buena parte a que las medidas se dictan por consideraciones oportunistas, carentes de principios rectores. Por la especial organización inglesa, varias de las medidas aconsejadas por el dictamen no podrían tener aplicación en nuestro medio, Sin embargo, por su importancia son para consideradas tres limitaciones a la delegación de facultades legislativas: la imposibilidad de que en el ejercicio de dichas facultades se amplíe su alcance por el mismo

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Fue publicado en 138 páginas con el título de "Committee on Minister, Powers, Report".


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poder en quien se delegan, lo que en nuestro régimen de facultades expresas es claramente perceptible, ya que el órgano legislativo no desaparece, sino sólo traspasa determinadas y estrictas facultades al ejecutivo; la sustracción al régimen delegatorio de los derechos esenciales de la persona, sustracción que entre nosotros no opera cuando a la delegación acompaña la suspensión de garantías; la prohibición de delegar facultades en materia impositiva, lo que en Inglaterra obedece a un motivo histórico. 35 Si hemos mencionado con cierta amplitud la situación que contempla el dictamen de referencia, ha sido con el propósito de poner de relieve no sólo que nuestro caso no es único, sino también que sus anomalías son semejantes a las que se advierten en un país de tan rica tradición constitucional como Inglaterra. Pero lejos de pretender adoptar las soluciones allá preconizadas, consideramos que las nuestras han de buscarse en nuestra propia experiencia. La solución no debe consistir, a nuestro ver, en levantar barreras artificiales (como lo hizo la reforma de 38), a fin de contener y abatir una tendencia natural y espontánea, sino en organizar constitucionalmente esta tendencia. Nada se adelanta mientras siga confundiéndose en el mismo tratamiento la función política del órgano legislativo, que es delegable, con la función predominantemente técnica de confeccionar leyes que presuponen conocimientos especiales. Esta última corresponde por su naturaleza al Ejecutivo, quien está en posibilidad de encomendar la preparación de las leyes a comisiones idóneas. Mas como aun en estas leyes de carácter técnico no desaparece por completo el aspecto político, ya sea en el orden social, en el económico o en el gubernativo, conviene conservar para tales casos cierto control del órgano legislativo., que se manifiesta en dos momentos: antes de la elaboración de la ley, en las direcciones políticas que imprime el legislador y que el Ejecutivo debe respetar; después de confeccionada la ley, en la verificación por parte del Congreso del adecuado desarrollo de las direcciones generales por él trazadas.

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En el derecho norteamericano James Hart, autor clásico de An lntroduction to Administrative Law (N. York, 1940), señala varios requisitos para que la delegación de facultades legislativas sea constitucional, entre ellos los siguientes: 1º El Congreso debe tener potestad para legislar sobre la materia que delega. 2º El Congreso debe fijar de modo preciso los límites de la delegación, definiendo su objeto y estableciendo una política en forma de standard o criterio de principio. 3º La delegación no puede hacerse nunca en favor de particulares, sino sólo de funcionarios públicos o autoridades. 4º No son posibles las delegaciones del Congreso en favor de los Estados ni de las legislaciones de éstos en favor de aquél. (Vid. pág. 163). En los Estados Unidos, el año de 1941, un Comité designado por la American Political Science Association y encabezado por George Galloway (Committee on Congress) llegó a semejante conclusión de la auspiciada años atrás en Inglaterra por el Committee on Minister' Powers, en el sentido de que "es perfectamente sabido que la formulación de la legislación no es ya una función exclusiva del Congreso".


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En México existen precedentes al respecto. Durante la administración de Díaz, así haya sido al margen de la Constitución, se observó en varios casos el doble control a que nos hemos referido. 36 Ya dentro de la Constitución, una reforma reciente de señalada importancia parece constitucionalizar por primera vez la tendencia apuntada. Nos referimos a la publicada el 28 de marzo de 1951, por la que se agregó al art. 131 el siguiente párrafo: "El Ejecutivo podrá ser facultado por el Congreso de la Unión para aumentar, disminuir o suprimir las cuotas de las tarifas de exportación e importación, expedidas por el propio Congreso, y para crear otras; así como para restringir y para prohibir las importaciones, las exportaciones y el tránsito de productos, artículos y efectos, cuando lo estime urgente, a fin de regular el comercio exterior, la economía del país, la estabilidad de la producción nacional, o de realizar cualquier otro propósito, en beneficio del país. El propio Ejecutivo, al enviar al Congreso el Presupuesto Fiscal de cada año, someterá a su aprobación el uso que hubiese hecho de la facultad concedida." En congruencia con la anterior reforma al 131, en la misma fecha se adicionó el 49 en los siguientes términos: "En ningún otro caso, salvo lo dispuesto en el art. 131., se otorgarán facultades extraordinarias para legislar." 37

36

Así los Códigos Civil (31 de marzo de 84), de Procedimientos Civiles para el Distrito Federal (15 de mayo de 84) y de Comercio (15 de abril de 84), los cuales fueron sometidos a la ratificación del Congreso el 24 y el 31 de mayo del mismo año. Del mismo modo en 1906 el Congreso aprobó el uso que el Ejecutivo hizo de las facultades para legislar sobre ríos, navegación y obras en los puertos que le concedió la ley de 1899. 37

Las modificaciones de 1951. introducidas en los artículos 29 y 131 merecen especial comentario.

El 9 de noviembre de 1950, el Presidente de la República, Miguel Alemán, envió a la Cámara de Diputados una iniciativa para adicionar el art. 131 de la Constitución. En su exposición de motivos, la iniciativa comienza por referirse a la situación que así describe: "Ha sido práctica parlamentaria ya ancestral en el Estado mexicano que ese H. Congreso de la Unión otorgue al Ejecutivo Federal la facultad de elaborar todas las disposiciones complementarias de las Leyes Fiscales y no simplemente la de proveer en la esfera administrativa a su exacta observancia. Esa costumbre, no privativa de México, es conocida por la doctrina extranjera con el nombre de Leyes Marcos, porque el órgano legislativo se limita a sentar en ellas mismas los principios generales del ordenamiento sin descender a los detalles, los cuales son encomendados al Poder Ejecutivo tanto por lo que respecta a su precisión cuanto por lo que atañe a adaptarlos a las exigencias cotidianas, dentro del marco que ha sido trazado por los principios rectores consignados en las propias leyes.” Para constitucionalizar la práctica indicada por lo que hace a las facultades impositivas y restricciones en materia de comercio exterior, la iniciativa presidencial propuso la siguiente adición al art. 131: "El Ejecutivo Federal queda facultado para aumentar o disminuir las cuotas de las tarifas de exportación e importación expedidas y aun prohibir las importaciones, exportaciones y el tránsito de productos, artículos y efectos, a fin de regular el comercio exterior, la economía del país... la estabilidad de la moneda, la determinación de los precios y de proteger la producción nacional, así como cualquier otro propósito en beneficio del país." La justificación de la iniciativa, desde el punto de vista de nuestra tradición constitucional, se expuso en los siguientes términos "La colaboración del Poder Ejecutivo con ese H. Poder Legislativo, que se propone, en modo alguno infringe decisión política fundamental emanada del Constituyente 1916-1917. En efecto, con la iniciativa de adición que se propone no hay violación al principio de la división de poderes con. sagrado en el artículo 49 de nuestra Carta Magna, porque es conocido el hecho de que nuestra Constitución vigente no ha plasmado una teoría rígida de la división de poderes haciendo de los mismos, poderes dislocados, sino, por el contrario, una división flexible que impone hablar de una verdadera colaboración entre ellos. El artículo 49 ya citado, prohíbe que una sola persona o corporación asuma la totalidad de funciones se arrogue aquélla y es evidente que al concederse al Ejecutivo la facultad que se pretende con la


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actual iniciativa, no asumirá las funciones propias del Congreso, ni éste, por tanto, desaparecerá ya que continuará teniendo la potestad legislativa, y el Poder Ejecutivo, dentro del marco que el propio Constitúyete le señalé, gozará de la facultad de modificar las prescripciones legales. Por así decirlo, el Ejecutivo gozará esencialmente de la facultad de reglamentar un texto constitucional desarrollado en forma mínima por el Congreso de la Unión como órgano legislativo constituido. El propio texto constitucional aludido, proscribe que el legislativo se deposite .en una sola persona y por lo expresado con antelación queda desvirtuada esta posibilidad, va que el Congreso subsiste y el Ejecutivo simplemente colaborará con él en una mínima proporción. Por lo demás, es bien conocido por esas HH. Cámaras que integran el Congreso de la Unión y por las HH. Legislaturas de los Estados, que la colaboración entre los Poderes del Estado Federal Mexicano se efectúa otorgando a uno de ellas algunas facultades que no son particulares de él, sino de alguno de los otros dos, de tal suerte que, mediante la iniciativa que someto a vuestra alta consideración, simple. mente se confirmó la colaboración entre los diversos poderes integrantes del Estado Federal Mexicano." Como se observa, los argumentos aducidos, son, en su mayor parte, los que se habían venido usando en el derecho público mexicano cuantas veces se había pretendido dotar al ejecutivo de facultades legislativas. Pero la iniciativa 'incurría en grave error cuando, empleando los argumentos tradicionales, quebrantaba lo que ella decía ser la tradición nacional. En efecto, esa tradición había operado siempre en el sentido de la delegación de facultades legislativas, esto es, la transmisión de facultades legislativas ocurría por virtud de que el Congreso de la Unión, titular nato de las mismas, tenía a bien descolgarlas, por un acto de su propia voluntad, en el poder ejecutivo. Tal fue desde sus comienzos, y sigue siéndolo hasta ahora, el caso de las facultades extraordinarias para legislar. No actúa en la especie el Ejecutivo como órgano legislativo independiente del Congreso, sino como delegado que cumple una comisión conferida por el delegante. Contrariamente a dicha tradición, la iniciativa proponía que, sin conocimiento ni consentimiento del Congreso, se dotara al ejecutivo federal de la facultad de "aumentar o disminuir las cuotas de las tarifas de exportación e importación expedidas por el Congreso de la Unión, crear y suprimir las propias cuotas", con la cual el ejecutivo recibía de la Constitución; y no del Congreso, la potestad de legislar en materia arancelaria. De esta manera la iniciativa pretendía crear una dualidad de órganos legislativos en materia de tarifas al comercio exterior, ya que por una parte el Congreso conservaba sus facultades al respecto, pero por la otra se le otorgaba idénticas facultades al Ejecutivo, sin nexo alguno entre las actividades de los dos poderes. Caso semejante no se había llegado a registrar en nuestro derecho público; el Congreso reasumió por un momento su descuidada unción legislativa y enmendó certeramente la iniciativa presidencial. Después de aceptar los motivos de la reforma propuesta, las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales y de Aranceles y Comercio Exterior de la Cámara de Diputados expresaron en su dictamen la siguiente salvedad: "Pero las comisiones que suscriben consideran indispensable introducir una reforma al texto de la adición que propone la Iniciativa, a fin de que no se realice un cercenamiento permanente y definitivo de la facultad atribuida por la ley constitucional al Poder Legislativo, sino para hacer posible una delegación de facultades en materia arancelaria al Ejecutivo por una ley del Congreso, cuando aquél la solicite o éste considere conveniente y necesario otorgarla, pero sujeta siempre a la revisión y aprobación por su parte de lo que hubiese hecho el Ejecutivo en uso de la facultad otorgada. Y como indispensable corolario, ha de modificarse el párrafo segundo del artículo 49, a fin de que en forma indubitable quede establecido que sólo pueden otorgarse facultades al Ejecutivo para legislar, en los casos de suspensión de garantías de que habla el articulo 29 y en materia arancelaria en los términos del párrafo que se adiciona al artículo 131." El texto aprobado en los términos propuestos por las Comisiones, abre algunas interrogaciones. Es la primera la relativa a si las atribuciones delegadas por el Congreso al Ejecutivo, de acuerdo con el párrafo adicionado al 131, son de naturaleza legislativa. El dictamen mismo plantea la duda, al decir que dicha adición "podría estimarse que no constituye una típica delegación de facultades, sino una delegación de autoridad para determinar un hecho o estado de cosas, de los que depende la actuación de la ley'... Sin embargo, el dictamen acaba por no acoger ese criterio, cuando propone la reforma del art. 49 como consecuencia de la adición al 131, en los siguiente términos: "En ningún otro caso, salvo lo dispuesto en el segundo párrafo del artículo 131, se otorgarán al Ejecutivo facultades extraordinarias para legislar." Lo que significa, a todas luces, que para el texto reformado son facultades


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Poco importa que hasta ahora no haya sido saltada ostensiblemente la barrera que erigió la reforma de 38. El fenómeno de la absorción legislativa por parte del ejecutivo sigue en pie, obedeciendo a las mismas causas de siempre, nada más que canalizado ahora a través del monopolio presidencial de las iniciativas de ley. Por lo demás, esta otra vía de abdicación por el Congreso de sus funciones legislativas, tampoco es exclusiva de nuestro medio. Mirkine-Guetzévitch la registra como una manifestaciones más de la tendencia predominante en el constitucionalismo moderno: "Nosotros hemos dicho ya que las condiciones de la vida actual son de tal complicación que los proyectos de ley resultan de tacto un monopolio del Gobierno. Es el Gobierno quien dispone del aparato técnico necesario para preparar los proyectos de ley. Si el Gobierno tiene una gran mayoría, la discusión en el seno del Parlamento se hace rápidamente y, salvo oposición u obstruc-

extraordinarias para legislar, aquellas a que refiere el artículo 131. (El Pleno de la Suprema Corte de justicia admitió que son de naturaleza legislativa las disposiciones de carácter general dictadas por el Presidente de la República en materia arancelaria con apoyo en el párrafo adicionado del art. 131, cuando el propio Pleno resolvió que es competente para conocer de los amparos enderezados, contra dichas disposiciones, por tratarse de amparos contra leyes. Toca N° 1636/58, en el amparo de Adamás, S. A. y coagraviados, resuelta la competencia del Pleno el 9 de mayo de 1961.) Otra cuestión que suscita la adición del artículo 131, surge del párrafo final de la misma: “El propio Ejecutivo, al enviar al Congreso el Presupuesto Fiscal de cada año, cometerá a su aprobación el uso que hubiese hecho de la facultad concedida." Su sentido literal (único que, según parece, hay que tomar en cuenta por ser suficientemente claro obliga a dos cosas: 1ª desde luego entrarán en vigor las disposiciones que dicte el Ejecutivo en uso de la facultad concedida, sin esperar la aprobación del Congreso, puesto que el precepto no lo dice; 2ª no obstante, el Ejecutivo deberá someter a la aprobación del Congreso el uso que hubiere hecho de la facultad concedida, posteriormente a su ejercicio, ya que no cabe entender de otro modo, por los tiempos de lo,; verbos empleados, la expresión "someterá a su aprobación el uso que hubiere hecho de la facultad concedida". Así entendido el precepto, resulta que las disposiciones legislativas emitidas por el Ejecutivo con fundamento en el mismo son leyes de naturaleza singular, sujetas a la condición resolutoria de la aprobación del Congreso. En nuestro Derecho Público se hablan dado casos semejantes al que contemplamos; pero en ellos la aprobación del Congreso era anterior a la fecha en que entraba en vigor la ley expedida por el Ejecutivo, de tal suerte que cuando dicha ley comenzaba a ser obligatoria, ya se había producido respecto de la misma el concurso cabal de voluntades necesario para su vigencia: la del Congreso, al delegar en el Ejecutivo determinada facultad legislativa, bajo la condición suspensiva de dar cuenta oportunamente al Congreso del uso que hiciera de esa delegación; la del Ejecutivo, al expedir la ley en ejercicio de la facultad delegada; finalmente, otra vez la del Congreso, al aprobar la ley expedida por el Ejecutivo. (Por vía de ejemplo, bajo la vigencia de la Constitución de 57, se puede citar el caso del Código Civil para el Distrito Federal y el Territorio de Baja California. El 14 de diciembre de 1883 el Congreso autorizó al Ejecutivo para expedirlo, con el siguiente requisito: "El Ejecutivo dará cuenta oportunamente al Congreso de la Unión, del uso que hiciere de esta autorización.” El Ejecutivo expidió dicho Código el 31 de marzo de 1884, para entrar en vigor el l. de junio siguiente. El Congreso, por ley promulgada el 24 de mayo de 1884, es decir, antes de la fecha en que iba a entrar en vigor el referido Código, decretó lo siguiente: "Se aprueba el Código Civil expedido por el Ejecutivo el 31 de marzo del presente año, en uso de las facultades que le concedió el decreto de 14 de diciembre de 1833"). La aprobación de una ley con posterioridad a su vigencia, que es lo establecido como una novedad sin precedente en la adición al artículo 131, plantearía una situación prácticamente irresoluble si llegara a presentarse el caso de que una ley expedida por el Ejecutivo en la hipótesis de dicho precepto, aplicada desde su promulgación a casos particulares, no fuera aprobada posteriormente por el Congreso.


LA DIVISION DE LOS PODERES

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ción de la minoría, el papel de la mayoría parlamentaria se reduce a la aprobación de los proyectos gubernamentales." 38 Terminemos ratificando nuestra idea de siempre: la reforma de 38, en lugar de haber confirmado una situación que abiertamente rechaza nuestra realidad, debió haber abordado el problema desde el punto de vista de esa realidad, par a acoger otros casos en que, aparte de los previstos por el art. 29, el Congreso pudiera delegar facultades legislativas en el Presidente de la República.

38

Op. cit., pág. 204.


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CAPÍTULO XIII RELACIONES ENTRE SÍ DE LOS PODERES FEDERALES SUMARIO 75.-Naturaleza de cada uno de los tres poderes federales. 76.-Relaciones entre el legislativo y el ejecutivo. Los sistemas parlamentario y presidencial. 77.- Aparente excepción de nuestro sistema presidencial: el refrendo. 78. Otros llamados matices parlamentarios. 79.-EI veto.

75. Según nuestra organización constitucional, la primera y fundamental distribución de competencias se opera entre los Estados y la federación; la segunda, entre los tres Poderes de la federación. Examinada anteriormente la primera, conviene ahora referirse a la segunda. De los tres Poderes federales, los dos primeros que enumera la Constitución están investidos de poder de mando; el legislativo manda a través de la ley, el ejecutivo por medio de la fuerza material. El tercer Poder, que es el judicial, carece de los atributos de aquellos otros dos Poderes; no tiene voluntad autónoma, puesto que sus actos no hacen sino esclarecer la voluntad ajena, que es la del legislador contenida en la ley; está desprovisto también de toda fuerza material. Sin embargo, el Poder judicial desempeña en el juicio de amparo funciones especiales, que fundan la conveniencia de darle la categoría de Poder, otorgada por la Constitución; mediante ellas, el Poder judicial se coloca al mismo nivel de la Constitución, es decir, por encima de los otros dos Poderes, a los cuales juzga y limita en nombre de la ley suprema. Las relaciones del Poder judicial con los demás Poderes, se confunden con las funciones que la Constitución asigna a dicho Poder y cuyo estudio será la materia de otro capítulo. Por ahora es conveniente señalar las relaciones del Poder legislativo con el ejecutivo, para estar en aptitud de conocer la organización y funcionamiento de uno y otro. 76. Dos sistemas principales realizan, de diferente manera cada cual, las relaciones entre sí de los Poderes legislativo y ejecutivo: el


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sistema parlamentario y el sistema presidencial. En el primero la actuación del ejecutivo está subordinada a la dirección de las Cámaras; el mayor predominio de éstas da al sistema el nombre de parlamentario. En el segundo el ejecutivo participa con independencia en la dirección política; se llama presidencial porque. en la forma republicana es en la que el Jefe del ejecutivo, esto es, el Presidente, halla el ambiente propicio para ser independiente de la asamblea deliberante. El parlamentarismo es sistema europeo. Nació en Inglaterra, en forma espontánea, por las relaciones poco a poco modificadas del Parlamento con una dinastía que él mismo había llevado al trono; lo adoptaron más tarde como programa los países del continente y en Francia alcanzó los lineamientos de la teoría. El sistema parlamentario busca que el ejecutivo refleje en sus actos la voluntad del pueblo, manifestada a través del Parlamento, que se supone representante genuino de aquél. Para ello el Jefe del gobierno lo designa su gabinete de acuerdo con la mayoría que prevalezca en el Parlamento; el gabinete así nombrado debe obrar de conformidad con la mayoría parlamentaria a la que pertenece y es ese gabinete el único responsable de los actos del ejecutivo frente al Parlamento y la opinión pública. Porque si el Jefe del ejecutivo no es libre para designar a sus ministros, sino que debe elegir los según la mayoría parlamentaria, ni tampoco puede ejercer las funciones del gobierno, es natural y justo que la responsabilidad política la asuma, no el Jefe del gobierno, sino el gabinete. Cuando el gabinete cesa de representar la opinión de la mayoría debe dimitir, para ser sustituido por quienes reflejan dicha mayoría. Lo mismo por lo que hace a la responsabilidad política como por lo que respecta a la representación de la mayoría, el vaivén político concluye en el gabinete; el .Jefe del gobierno está por encima del reflujo, inmune a los cambios; inmutable e irresponsable. Pero cuando la oposición irreducible entre el Jefe del ejecutivo y el Parlamento hace suponer que alguno de los dos no interpreta la voluntad popular, el primero tiene el derecho de apelar directamente al pueblo, mediante la disolución de la cámara popular y la convocación a elecciones; en los comicios el pueblo decidirá si apoya la política del parlamento o la del Ejecutivo. De esta suerte es la facultad de disolver el Parlamento la válvula de escape del sistema, porque si el Ejecutivo tuviera que subordinarse sin excepción a la voluntad de la asamblea, se llegaría al absolutismo congresional. El sistema parlamentario presume la existencia de partidos organizados y una alta educación cívica. Sin partidos fuertemente organiza-


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dos, sin un respeto sumo para la opinión de la mayoría, el parlamentarismo comienza por los cambios frecuentes y desorientados en el gabinete, que entorpecen la labor del gobierno, y termina en el uso de la violencia, que destruye hasta sus raíces el sistema. El parlamentarismo es cortesía cívica, tolerancia, discusión pública, tradición; es, pues, sistema exótico en regímenes de caudillaje. En el sistema presidencial el Jefe del ejecutivo designa libremente a sus colaboradores inmediatos, que son los Secretarios de Estado, sin necesidad de que pertenezcan al partido predominante en el Congreso; los actos de los Secretarios de Estado son, en principio, actos del Jefe del gobierno, pues aquéllos obran en representación de éste; para la perfección jurídica de sus actos el Jefe del gobierno no necesita, en general, contar con la voluntad de sus Secretarios y, por todo ello, el único responsable constitucional de los actos del ejecutivo es el Jefe mismo. No hay, pues, en el sistema presidencial subordinación del Ejecutivo al Legislativo; antes bien, -mediante la facultad de convocar a sesiones extraordinarias, la de iniciar leyes y, sobre todo, por la facultad de vetarlas, el Ejecutivo adquiere cierto predominio sobre el Legislativo, que al fortalecer al primero se resuelve al cabo en el equilibrio de los dos. Nacido en Estados Unidos, el sistema presidencial se propagó en casi todos los países latinoamericanos. México lo ha adoptado, aunque con algunos matices parlamentarios, como lo veremos en seguida. 77. El Presidente de la República tiene facultad para nombrar y remover libremente a los Secretarios de Estado, según el art. 89, fr. II, de la Constitución. Dicha facultad es la que imprime sustancialmente a nuestro sistema el carácter de presidencial. Conforme al art. 92, todos los reglamentos, decretos y órdenes del Presidente deberán estar firmados por el Secretario del Despacho, encargado del ramo a que el asunto corresponde, y sin este requisito no serán obedecidos. Esta participación del Secretario de Estado en el acto del Jefe del gobierno, necesaria para la validez de dicho acto, se conoce en la teoría constitucional con el nombre de "refrendo". "Presupone siempre el refrendo -según Cáceres Crosa- un acto concomitante y en cierto sentido principal, al que la acción de refrendo se suma, para completarlo o perfeccionarlo. Más concretamente, el refrendo implica la simultánea concurrencia de dos voluntades coincidentes, a veces de distinto rango, cuyas determinaciones se manifiestan en la efectiva realización de un acto participado o complejo, que


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se expresan mediante el elemento formal de la aposición de la firma y del refrendo o contrafirma de las personas que en el mismo intervienen." 1 Teóricamente las finalidades del refrendo pueden ser tres: certificar la autenticidad de una firma; limitar la actuación del jefe del gobierno mediante la participación del Secretario o Ministro, indispensable para la validez de aquella actuación; trasladar la responsabilidad del acto refrendado, del jefe del gobierno al Ministro refrendatario. Veamos cuál de esas finalidades persigue el refrendo en nuestro sistema. Desde luego advirtamos que no hay en la Constitución, ni en la Ley de Secretarías de Estado, ninguna disposición expresa en ese respecto. Podría pensarse que entre nosotros el refrendo sirve para autentificar la firma del Presidente. Nada hay en nuestro régimen presidencial que se oponga a esta finalidad, la cual por, otra parte suele acompañar a la institución del refrendo. Sin embargo, además de que un ordenamiento, así sea secundario como es el Reglamento del art. 24 (ahora 25) de la Ley de Secretarías de Estado, priva al refrendo de su cometido de autentificación al disponer que el Secretario de Estado firmará antes que el Presidente 2, debemos considerar posteriormente, a la luz dé otros conceptos, que la intervención del Secretario: del Ramo no se agota en la modesta función de dar fe de la firma del Jefe del Ejecutivo. La segunda finalidad que la teoría atribuye al refrendo existe aparentemente en nuestro sistema, puesto que si conforme al art. 92 de la Constitución el acto del Presidente carece de validez sin la firma del Secretario del Ramo, parece que la actuación del primero está limitada por la necesaria intervención del segundo, pues exige para su eficacia una voluntad ajena; si esta voluntad falta, la del Presidente no basta. La limitación que produce el refrendo es manifiesta en los regímenes parlamentarios, donde el jefe del ejecutivo está imposibilitado para separar de su encargo al Ministro que se rehúsa a estampar el refrendo, porque en el sistema parlamentario la designación y la renuncia del gabinete dependen de la mayoría que prevalezca en el Parlamento y no de la voluntad del Ejecutivo, según hemos visto. La negativa a firmar por parte del Ministro equivale en ese caso a reprobación del acto por parte del Parlamento. De tal suerte, en el sistema parlamentario es insustituible la voluntad personal del Ministro re-

1

GONZALO CÁCERES CROSA: El refrendo ministerial; Madrid, 1934; Introducción, página V.

2

Reglamento de 29 de enero de 1936.


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frendatarío. Cosa distinta ocurre en nuestro caso: si un Secretario de Estado se niega a refrendar un acto del Presidente, su dimisión es inaplazable, porque la negativa equivale a no obedecer una orden del superior que lo ha designado libremente y que en igual forma puede removerlo. Es cierto que el Presidente necesita contar, para la validez de su acto, con la voluntad del Secretario del Ramo, pero no es preciso que cuente con la voluntad insustituible de determinada persona puesto que puede a su arbitrio mudar a las personas que integran su gabinete. El refrendo, por lo tanto, no implica en nuestro sistema una limitación insuperable, como en el parlamentario; para ello sería menester que el Presidente no hallara a persona alguna que, en funciones de Secretario, se prestara a refrendar el acto. El refrendo, en el sistema presidencial, puede ser a lo sumo una limitación moral; cuando un Secretario de relevante personalidad pública no presta su asentimiento por el refrendo a un acto del Presidente, su negativa puede entrañar una reprobación moral o política que el Jefe del ejecutivo, consciente de su responsabilidad, debe tener en cuenta. La tercera finalidad del refrendo, o sea la de hacer recaer la responsabilidad en el Ministro signatario, es complemento de la anterior y ambas son propias y características del régimen parlamentario. En efecto, si en dicho régimen las funciones del gobierno pertenecen al gabinete, el cual no es designado a su arbitrio por el jefe del ejecutivo, impónense como consecuencias que la responsabilidad total de las actividades gubernativas la asuma el gabinete y que el Jefe del ejecutivo quede exento de toda responsabilidad. Pues bien: la responsabilidad de que se priva al Jefe del Estado se traslada mediante el refrendo a los Ministros. Si el Jefe del Estado no necesitara contar con los Ministros, su irresponsabilidad conduciría al absolutismo; de aquí la función limitadora del refrendo. Por otra parte, el Jefe del Estado no puede responder por actos ajenos, como son los del gabinete; de aquí la función del refrendo, consistente en transferir la responsabilidad al Ministro refrendatario. En el sistema presidencial sucede lo contrario. El Presidente es responsable, constitucional y políticamente, de los actos de sus Secretarios, quienes obran en nombre de aquél, y son designados libremente por el mismo. En ningún momento ni por ningún motivo pasa la responsabilidad constitucional o política del Presidente a los Secretarios. El refrendo, en consecuencia, no persigue en nuestro sistema la finalidad de eximir de responsabilidad al Presidente para transferirla al refrendatario. Hemos de inferir de lo expuesto que de los tres cometidos relacionados principalmente con el régimen parlamentario, que asigna la


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doctrina al refrendo, sólo el primero de ellos parece conciliable con nuestro sistema constitucional, y ello siempre que prescindamos de la desviación que al respecto ha introducido el ordenamiento reglamentario que hemos mencionado. Pero si atribuyéramos a nuestro refrendo esa única finalidad de certificación, convertiríamos a los Secretarios de Estado en meros agentes subalternos del Jefe del Ejecutivo, sin otra voluntad que la de ejecutar sus órdenes o renunciar. Para eludir esta conclusión, que repugna con la práctica constante de nuestras instituciones más bien que con la letra del texto constitucional, hemos de empeñar nos en descubrir las finalidades propias de nuestro refrendo. En este orden de ideas, consideramos que entre nosotros el refrendo sirve para actualizar una triple responsabilidad del agente refrendatario: la penal, la técnica y la política. La responsabilidad penal se finca en el Secretario al asociarse voluntariamente al acto del Presidente mediante la aposición de su firma, cuando el acto refrendado es delictuoso. Puede sin duda el Secretario realizar por su cuenta y bajo su propia responsabilidad actos delictuosos en el desempeño de su gestión: de ellos es responsable exclusiva y personalmente. Pero cuando el acto delictuoso es del Presidente y el Secretario lo refrenda, este último asume como copartícipe su personal responsabilidad en los términos del art. 108 de la Constitución. He aquí localizada la responsabilidad penal autónoma del Secretario, la cual no existiría si se tratara de un simple empleado que obedece a su superior legítimo en el orden jerárquico (con las salvedades que establece el art. 15, fr. VII, del Código Penal vigente.) La responsabilidad en que incurre en estos casos el agente signatario, se justifica plenamente en nuestro régimen constitucional, pues ella constituye la contrapartida de la irresponsabilidad penal de que goza el Presidente durante el tiempo de su encargo (excepto por traición a la patria o delitos graves del orden común). A fin de que la actividad del Jefe del Ejecutivo no quede totalmente al margen de las normas punitivas, lo que parece inadmisible en un régimen de derecho, surge como mantenedor del acto en el aspecto de la imputabilidad penal, el Secretario que lo refrenda. Su responsabilidad, a diferencia de la presidencial, sí es exigible penalmente durante el desempeño del encargo, previo el desafuero. Este reemplazo de una responsabilidad por otra, da la impresión de que estamos en presencia de un matiz parlamentario. Obsérvese, sin embargo, una diferencia sustancial. En nuestro sistema tanto el Presidente como el Secretario responden penal mente de sus actos propios, con la diferencia que al primero sólo se le puede procesar hasta


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después de concluido su mandato. De ninguna manera se exime de responsabilidad penal al Presidente para desplazarla hacia el Secretario; este último podrá ser condenado como cómplice o coautor por haber participado mediante el acto personal del refrendo en el acto criminoso del Presidente, pero ello no libera al Presidente de la responsabilidad exigible oportunamente. Todo ello se explica si se tiene en cuenta que la irresponsabilidad penal del Presidente es de naturaleza del todo diversa a la irresponsabilidad parlamentaria del jefe del Ejecutivo y obedece a otros motivos. La irresponsabilidad penal es más bien inmunidad con que se protege a los altos funcionarios mientras duran en su encargo, con objeto de impedir que mediante un proceso injustificado se les prive de sus funciones. Solamente la Cámara de Diputados o la de Senadores, según la naturaleza del delito, puede despojar de la inmunidad, pero tal cosa sólo puede acaecer, tratándose del Presidente de la República, por traición a la patria o delitos graves del orden común; la inmunidad de dicho funcionario es casi absoluta. La responsabilidad de carácter técnico que asume el Secretario de Estado por virtud del refrendo, obedece a que es la Secretaría de cada ramo, a través de sus expertos, la que debe preparar el material de información y decisión que el titular de la Secretaría presenta bajo su responsabilidad al jefe del Ejecutivo. No es posible que este último alcance a dominar las numerosas y variadas cuestiones técnicas de la administración; de allí la necesidad de las Secretarías, cada una de ellas especializada en una materia administrativa. Esta responsabilidad de orden técnico es la que posiblemente tuvo en cuenta el ya citado Reglamento del art. 24 de la Ley de Secretarías de Estado, al otorgar al refrendo una finalidad que no registra la teoría. En efecto, si conforme con el art. 1 Q de ese Reglamento el Secretario debe firmar antes que el Presidente, ello sólo puede significar que el Secretario asume frente al Presidente la responsabilidad técnica del acto. Nos hallamos, por lo tanto, en presencia de un cometido del refrendo que se despliega principalmente en el ámbito interno del Ejecutivo, en las relaciones del Secretario con su superior jerárquico. Íntimamente relacionada con la función técnica del refrendo, aparece su finalidad política. Como habremos de verlo con mayor detenimiento al estudiar la organización del Poder ejecutivo, en el Constituyente de Querétaro la Comisión dictaminadora propuso la creación de los Departamentos Administrativos, con funciones exclusivamente técnicas y no políticas, a diferencia de las Secretarías de Estado, que gozarían de esas dos funciones. Como consecuencia de la anterior dis-


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tinción el dictamen otorgaba el refrendo únicamente a los Secretarios, en consideración a su función política, y lo rehusaba a los jefes de los Departamentos Administrativos. El art. 92 responde a estas ideas, al conferir tan sólo a los Secretarios la potestad refrendataria. 3 Fúndase en lo expuesto la finalidad política del refrendo, la cual responde a la función política del Secretario. Es aquí donde apunta, a nuestro ver, el único posible matiz parlamentario de nuestro refrendo. Si por virtud del refrendo el Secretario asume una responsabilidad política, en la medida de ésta adquiere una personalidad autónoma. Sin embargo, de existir el matiz parlamentario tiene que ser muy débil. La imputabilidad política del jefe del Ejecutivo es plena en nuestro régimen, a diferencia de su imputabilidad penal; de aquí que la primera no puede ser sustituida por el Secretario de Estado, a la manera de lo que acontece en el sistema parlamentario. Pero sí puede ser compartida, y en el grado en que lo sea el sistema presidencial puede derivar hacia apariencias parlamentarias. Tal cosa sucederá si la censura congresional toma por blanco a un Secretario de Estado, a través principalmente de la facultad de las Cámaras, a que después nos referiremos, para llamar a los Secretarios de Estado a que informen ante ellas. La responsabilidad política sigue siendo sin duda del Presidente, pero el choque de los Poderes se atenúa si en lugar de atacar directamente al Presidente, el reproche se dirige al refrendatario. Pero aun en este caso sobrevive una diferencia capital: el Secretario censurado no está obligado a dimitir como en el régimen parlamentario, y el Presidente puede constitucionalmente sostenerlo contra la voluntad del Congreso. Las dos posibilidades constitucionales, aparentemente opuestas aunque en el fondo del todo congruentes, a saber, la de que el Presidente destituya al Secretario que no quiere refrendar un acto y la de que sostenga frente al Congreso al Secretario que lo refrendó, vienen a ser las dos características supremas de nuestro régimen presidencial, en donde la voluntad del jefe del Ejecutivo no se menoscaba en forma alguna, ni por el hecho de que el Secretario del Ramo deba participar en sus actos ni por la responsabilidad política del Secretario participante. Mientras subsistan esas dos características fundamentales, cualquier matiz parlamentario que se advierta en nuestro refrendo, no alcanza a desnaturalizar el sistema. 78. Hay otros casos, además del refrendo, en que por otorgar la Constitución cierta autonomía a los Secretarios de Estado, parece adquirir nuestro sistema presidencial matices de parlamentario.

3

Tómese en cuenta la nota N° 7 del Capítulo XXIV, donde se registra la reforma al art. 92, publicada en 21 de abril de 1981, que otorgó el refrendo a los Jefes de los Departamentos Administrativos.


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Uno de ellos es el previsto por el art. 29, según el cual la suspensión de garantías puede ser decretada por el Presidente de la República, pero siempre de acuerdo con el Consejo de Ministros. En este caso se exige algo distinto al refrendo; se necesita la aprobación del Consejo de Ministros. La similitud entre las situaciones previstas por los arts. 29 y 92 consiste en que en ambas el acto del Presidente carece de validez sin la intervención de alguno o de varios de sus Secretarios; pero hay la diferencia de que en la hipótesis del art. 29 la intervención de los Secretarios debe asumir el aspecto formal de aprobación, además de que debe participar todo el gabinete, con el quórum de dos tercios que señala el art. 47 de la Ley de Secretarías de Estado. La trascendencia que tiene la suspensión de garantías justifica el requisito de la aprobación del gabinete, lo que implica necesariamente que los Secretarios se constituyen solidariamente con el Presidente en responsables del acto. Aquí sí hay una genuina responsabilidad personal de cada Secretario, independientemente de la del Ejecutivo. No obstante, dicha responsabilidad no se identifica plenamente con la parlamentaria, porque políticamente no se asume frente al Congreso y porque constitucionalmente la resolución es exclusiva del jefe del Ejecutivo. Trátese más bien de una responsabilidad mancomunada ante la sociedad y de una limitación a la actividad del Presidente, todo ello en vista de la gravedad de la medida. No cabe duda, sin embargo, que el funcionamiento de nuestro sistema presidencial en el caso del art. 29 se aproxima, como en ninguno otro, al sistema parlamentario. Así se explica que en el propio artículo se dé a la reunión del gabinete, por esa sola vez en toda la Constitución, el nombre del Consejo de Ministros, que es característico del régimen parlamentario. Otro caso en que también se observa cierto matiz parlamentario, es el art. 93, relativo al informe que los Secretarios de Estado deben rendir ante el Congreso, luego que esté abierto el período de sesiones ordinarias, respecto al estado que guarden sus respectivos ramos, y al que deben rendir ante cualquiera de las Cámaras cuando sean citados para ello. Si la Constitución no autoriza a las Cámaras para llamar ante ellas al Presidente de la República, es por el respeto debido a su investidura y en beneficio del equilibrio de los Poderes. Pero en lugar del Presidente y en su representación puede concurrir el Secretario del Ramo para informar. El informe es del Presidente, aunque de hecho lo rinda el Secretario. La desaprobación de los hechos a que se refiere el informe, es reproche a la política del Presidente, aunque por las razones que anteriormente expusimos, a veces la censura se locali-


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ce en la persona del Secretario. Por lo tanto, el art. 93 consagra un matiz parlamentario puramente formal; el Secretario de Estado no va a defender ante las Cámaras mediante su informe, la política del gabinete, no va a provocar un voto de aprobación o de censura de que dependa la vida del gabinete, como ocurre en el sistema parlamentario; va simplemente a informar en nombre del Presidente, a ilustrar el criterio de las Cámaras tocante a los hechos a que se refiere el informe. A pesar de lo dicho, existe el peligro de que al abusar el Congreso de la facultad del art. 93 nuestro régimen presidencial se deforme, con pretensiones de un falso e inconveniente parlamentarismo. Tal cosa sucederá si abdicando de hecho de su facultad constitucional de nombrar y remover libremente a los Secretarios de Estado, se pliega el Presidente a la dirección de las Cámaras, removiendo a cuantos Secretarios sean objeto de censura. Así lo advirtió Lerdo de Tejada en su circular de 14 de agosto de 1867. Según el art. 89 de la Constitución entonces vigente, los Secretarios debían informar del estado de sus respectivos ramos al abrirse el primer período de sesiones, pero el reglamento del Congreso autorizaba a éste para llamar a los Secretarios cuando lo tuviera a bien. Lerdo propuso como adición a la Constitución, la de que los informes del Presidente o de los Secretarios fueran siempre por escrito y nunca verbales, para derogar la disposición del reglamento. Después del fracaso de dicha circular, las reformas constitucionales de 74 no recogieron la proposición de Lerdo a que. nos estamos refiriendo; pero la Constitución de 17 realizó precisamente lo contrario de lo propuesto por Lerdo, al autorizar los informes verbales de los Secretarios, que es lo que hace el art. 93 al permitir que las Cámaras llamen ante sí, para informar, a los Secretarios de Estado. 4

4

La situación planteada por Lerdo de Tejada ha venido variando bajo la vigencia de la Constitución de 17, hasta modificarse sustancialmente por virtud de la reforma al artículo 93 del 31 de enero de 1974, cuya interpretación es incompatible con la que en su tiempo exponía el ministro de Juárez. La primera parte del precepto reformado, al disponer que "los Secretarios del Despacho y los Jefes de los Departamentos Administrativos, luego que esté abierto el periodo de sesiones ordinarias, darán cuenta al Congreso del estado que guarden sus respectivos ramos", incluyó a la segunda clase de funcionarios en la obligación impuesta a los Secretarios del Despacho. Pero dicha obligación ha quedado subsumida tradicionalmente en la que señala el artículo 69 al Presidente para que al asistir a la apertura de sesiones ordinarias del Congreso presenta "un informe por escrito, en el que manifieste el estado general que guarde la administración pública del país". En el pormenorizado informe que en la ocasión señalada acostumbra leer personalmente el Jefe del Ejecutivo, se da cuenta del estado que guardan los respectivos ramos de la administración pública, por lo que sería redundante que los encargados de dichos ramos rindieran por separado un informe semejante. En lugar de suprimir el primer párrafo del artículo 93, la reforma de 1974 ha procedido como si pretendiera galvanizarlo con la participación en él de los Jefes de los Departamentos Administrativos. El segundo párrafo del artículo 93, relativo a que "cualquiera de las Cámaras podrá citar a los Secretarios de Estado para que informen, cuando se discuta una ley o se estudie un negocio relativo a su Secretaría", fue adicionado en 74 al ampliar la posibilidad de la citación, no sólo a los Jefes de los Departamentos Administrativos, sino también "a los Directores y Administradores de los Organismos Descentralizados Federales o de las Empresas de Participación Estatal Mayoritaria". La adición introducida aleja por anacrónico el temor de Lerdo de que la comparecencia para informes verbales de los Secretarios pudiera hacer derivar nuestro sistema presidencial hacia un falso parlamentarismo. La inclusión de funcionarios que no pertenecen a la administración pública, menos aún a organismos políticos, convierte su comparecencia ante las Cámaras en mera información técnica. Este cambio de rumbo, impuesto por la reforma de 74 al artículo 93, alcanza a los demás funcionarios mencionados en el precepto a pesar de no figurar en la administración pública, pues ni hay salvedad en el texto ni para hacerla cuenta el intérprete con base alguna.


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Hay todavía otros dos casos en la Constitución, en los cuales el matiz parlamentario es menos acentuado y casi se desvanece. Cuando las Cámaras no se ponen de acuerdo en la fecha en que clausurarán sus sesiones ordinarias, el art. 66 dispone que el Presidente de la República fijará la fecha de clausura; con criterio sutil podría decirse que ello equivale a disolución del Congreso por el ejecutivo, pero claro se ve que dicha disolución nada tiene que ver con la autorizada en el sistema parlamentario, como suprema apelación a los comicios, en caso de pugna del ejecutivo con el Parlamento. Cuando en caso de falta absoluta del Presidente de la República, el Congreso designa al que debe reemplazarlo, según los arts. 84 y 85, hay algo remotamente parecido a lo que sucede cuando en el régimen parlamentario el gabinete es nombrado de acuerdo con la mayoría parlamentaria; pero es evidente que el jefe del Ejecutivo, designado en los términos de los arts. 84 y 85, no queda supeditado al Congreso, como el gabinete lo está en el régimen parlamentario. En resumen, los casos previstos por los arts. 92, 29, 93, 66, 84 Y 85, que se refieren respectivamente al refrendo, a la suspensión de garantías, a los informes de los Secretarios ante las Cámaras, a la clausura del período ordinario de sesiones del Congreso y a la designación de Presidente cuando ocurre la falta absoluta del titular, son casos en los que se advierte cierto matiz puramente formal del sistema parlamentario, que de ninguna manera altera, ni siquiera parcialmente, el sistema presidencial que consagra nuestra Constitución, porque en ninguno de esos casos el Poder Ejecutivo queda subordinado al Congreso. 79. Si los llamados matices parlamentarios no debilitan la posición del Ejecutivo frente al Congreso, existe en cambio en la institución del veto un medio de fortalecer al primero de dichos Poderes en relación con el segundo. El veto es la facultad que tiene el Presidente de la República para


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objetar en todo o en parte, mediante las observaciones respectivas, una ley o decreto que para su promulgación le envía el Congreso. La tendencia contraria al Ejecutivo que predominó en el Constituyente de 57 privó a dicho Poder de la facultad de vetar las resoluciones del Congreso. El art. 70 enumeraba en sus fracs. IV a VII, como trámites relativos a la formación de las leyes, las consistentes en pasar al Ejecutivo copia del expediente del asunto con primera discusión, para que manifestara su criterio; si éste era favorable, el asunto se votaba sin más trámite, y en caso contrario debía pasar el expediente a comisión para que examinara de nuevo el negocio en presencia de las observaciones del gobierno; el dictamen era sometido a nueva discusión y concluida ésta se procedía a votación, la cual se decidía por mayoría absoluta. Según el art. 71, en caso de urgencia notoria el Congreso podía dispensar los trámites señalados en el artículo anterior, lo que equivalía a la facultad de suprimir la consulta al Ejecutivo. En su ya citada circular de 14 de agosto de 1867, Lerdo de Tejada propuso que el Presidente de la República pudiera poner veto suspensivo a las primeras resoluciones del Congreso, para que no se pudieran reproducir sino por dos tercios de votos, tal como se hallaba establecido en nuestra Constitución de 24 y en la de Estados Unidos. "En todos los países donde hay sistema representativo -decía el Ministro de Juárez- se estima como muy esencial para la buena formación de las leyes, algún concurso del Poder ejecutivo, que puede tener datos y conocer hechos que no conozca el legislativo." Las reformas de 74 no hicieron sino modificar en detalles sin importancia el punto relativo a las observaciones del Ejecutivo, disponiendo que hubiera una primera votación y, en caso de formularse observaciones por el Presidente, se efectuara una segunda votación, en la que se decidiría el asunto definitivamente; pero como la segunda votación decidía al igual que la primera, por simple mayoría de votos, el veto del Ejecutivo era notoriamente débil. Su eficacia tenía que ser tan sólo de índole moral, esto es, las Tazones del Ejecutivo no podían perseguir otro objeto que mudar la opinión, y con ella el voto, de la misma mayoría que en la primera votación se había manifestado en sentido contrario. En un conflicto político, el veto del Presidente era ineficaz para quebrantar la oposición del Congreso, porque la misma mayoría de la primera votación, al reiterar en la segunda su punto de vista, era bastante para hacer triunfar la oposición congresional. "Es fácil comprender que si las Cámaras cuentan con una mayoría adversa al Ejecutivo, o bien interesada en llevar adelante un proyecto


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político o un interés de administración, la mayoría que votó la confirmará sin duda."

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Bajo la influencia del modelo norteamericano y de las ideas de Rabasa, los constituyentes de Querétaro consagraron en el art. 72, inciso c), el incumplido propósito de Lerdo de Tejada. Según dicho precepto, el proyecto de ley o decreto desechado en todo o en parte por el Ejecutivo, será devuelto, con sus observaciones, a la Cámara de su origen; deberá ser discutido de nuevo por ésta, y si fuere confirmado por las dos terceras partes del número total de votos, pasaría otra vez a la Cámara revisora; si por ésta fuese sancionado por la misma mayoría, el proyecto será ley o decreto y volverá al Ejecutivo para su promulgación. A fin de fundar la diferencia entre la mayoría de dos tercios que consigna la Constitución vigente para superar el veto y la simple mayoría absoluta que establecía la del 57, nada mejor que transcribir las siguientes palabras de Rabasa, inspiradoras del cambio de sistemas "La diferencia entre la simple mayoría y dos tercios de votos es considerable y hacía decir en aquella época (la de 57) que serviría para despojar al Congreso de la facultad legislativa. El privilegio del veto no tiene tal poder, porque es simplemente negativo: es la facultad al impedir, no de legislar, y como una ley nueva trae la modificación de la existente, la acción del veto, al impedirla, no hace sino mantener algo que ya está en la vida de la sociedad. El valor de los dos tercios de votos no puede calcularse simplemente por la aritmética, como ha hecho observar un escritor, porque es preciso agregar a los números la influencia moral del Presidente en cada una de las Cámaras, que tienen, hasta en los malos tiempos, una minoría de hombres sensatos, capaces de sobreponer a los sentimientos comunes el juicio superior del bien público. Podrá decirse que el mal no se evitará si en ambas asambleas hay una mayoría de dos tercios contra el Ejecutivo. Probable es, si tal sucede, que sea el Congreso quien tenga la razón;' pero aun supuesto lo contrario, el caso es más remoto y todas las precauciones tienen un límite". 6 De las dos finalidades que persigue el veto, como son la de asociar al ejecutivo en la responsabilidad de la formación de la ley y la de dotarlo de una defensa contra la invasión del legislativo, la primera podría lograrse aun dentro del sistema de la Constitución de 57, pero la segunda se fortalece y adquiere eficacia solamente aumentando el

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EMILIO RABASA: La organización política de México, pág. 257.

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RABASA: Op. cit., y loc. Cit.


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número de votos necesarios para superar la resistencia del ejecutivo, y ya sabemos hace la Constitución vigente. 7 El artículo 71 de la Constitución de 57, reformado y adicionado en 74, regulaba minuciosamente la tramitación de todo proyecto de ley o decreto, "cuya resolución no sea exclusiva de alguna de las Cámaras”. En dicho precepto figuraba la facultad del Ejecutivo que venimos examinando; por lo tanto, la mencionada facultad de vetar o de hacer observaciones sólo podía referirse a los actos del Congreso, no así a los de una sola de las Cámaras en ejercicio de facultades exclusivas. Congruente con la finalidad de que se dotó el veto, el autor de la reforma señaló como únicos casos en que no procedía el veto los consistentes en las resoluciones del Congreso, prorrogando sus sesiones o ejerciendo funciones de cuerpo electoral o de jurado. Al igual que el art. 71 de la Constitución de 57, el 72 de la vigente se refiere tan sólo a la tramitación de los proyectos cuya resolución no nos sea exclusiva de alguna de las Cámaras. Sin embargo, el inciso j) del artículo consigna actualmente como excepciones a la facultad de vetar las relativas a las resoluciones del Congreso o de alguna de las Cámaras cuando declare que debe acusarse a uno de los altos funcionarios de la federación por delitos oficiales y las de la Comisión Permanente cuando convoque a sesiones extraordinarias. Da a entender el precepto "a contrario sensu" que, fuera de esos casos de excepción expresamente señalados, son votables las resoluciones de cada una de las Cámaras en uso de sus facultades exclusivas y las de la Comisión Permanente, lo que es erróneo, porque el art. 72 sólo concede al Ejecutivo el derecho de veto respecto a las resoluciones del Congreso de la Unión. En resumen, la facultad de vetar no existe respecto a las resoluciones exclusivas de cada una de las Cámaras, ni de las dos cuando en asamblea única, ni de la Comisión Permanente 8, porque en ninguno de tales casos se trata de resoluciones del Congreso,

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En Estados Unidos el veto se ha transformado de hecho en los últimos tiempos. "Lo que se proyectó como una arma de autodefensa del ejecutivo, ha llegado a ser un medio de guiar y dirigir la autoridad legislativo de la nación" (op. cit. Página 178). Franklin. D. Roosevelt usó a veces en forma teatral del derecho de veto para impresionar al Congreso, como la ocasión en que, rompiendo todos los precedentes, se presento ante las Cámaras para entregar personalmente su mensaje de veto (e1 22 de marzo de 1935). 8

Rodolfo Batiza da la siguiente explicación de fondo respecto a la imposibilidad de vetar las enmiendas constitucionales: "Las enmiendas constitucionales representan la actividad específica del Poder Constituyente Permanente, que es expresión de la soberanía del pueblo ; en consecuencia, siendo el Poder Ejecutivo un Poder constituido ajeno a su, carece en absoluto de facultades legitimas para oponerse a las decisiones que emita (Veto Presidencial y enmiendas constitucionales; Revista mexicana de Derecho Público ; T. I, pág. 310.)


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y ya sabemos que los Poderes Federales no tienen otras facultades que las expresamente recibidas de la Constitución. El inciso j) del art. 72 sería superfluo, si no condujera a consecuencias equivocadas. 9 La facultad que venimos analizando asocia al Ejecutivo en la labor del Congreso, haciéndolo intervenir en la generación de la ley, además de constituir una defensa del primero frente al segundo. Y es asimismo esta facultad de vetar la que, con la del Presidente para nombrar libremente a sus Secretarios de Estado, caracteriza y define nuestro sistema presidencial, pues en el sistema parlamentario, donde el Ejecutivo es realmente emanación y prolongación del legislativo, sería inadmisible que pudiera el primero objetar los actos del segundo, ya que con ello se quebrantaría la sumisión que como base del sistema debe guardar el gabinete respecto del Parlamento y la confianza que a este último debe inspirar aquél. No nos resta sino anotar que el veto ha perdido entre nosotros todo interés práctico, desde que la actividad de legislación ha quedado subordinada a la voluntad del Ejecutivo. Si las leyes son iniciadas en su casi totalidad por el Presidente y se aprueban por el Congreso sin otras modificaciones que las aceptadas previamente por los órganos del Ejecutivo, no se da ocasión de que el Presidente objete la voluntad del Congreso, que es al fin y al cabo la suya propia. El estudio del veto nos ha servido para precisar los lineamientos constitucionales de nuestro sistema, de ninguna manera para enfrentarnos con la realidad de la institución, que como otras varias espera ser probada en la práctica.

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De las prohibiciones de vetar que contiene el inciso mencionado, sólo podría rezar con un acto del Congreso: el acto que realiza en funciones de jurado, consistente en la destitución de funcionarios judiciales, del que conocen separada y sucesivamente ambas Cámaras. Pero como en este caso la iniciativa corresponde exclusivamente al Presidente de la República, de hecho el veto no se ejercitará con la prohibición o sin ella, pues no sería de esperar que vetara la destitución el mismo que la solicito. Si en este único caso referido al Congreso no tiene por que actuar el inciso mencionado, quiere decir que se trata de un precepto absolutamente inútil.


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CAPÍTULO XIV ORGANIZACIÓN Y FUNCIONAMIENTO DEL PODER LEGISLATIVO SUMARIO 80.-El bicamarismo en Inglaterra y en Estados Unidos. Ventajas del sistema. 81.-El bicamarismo en México. 82.-Organización constitucional de cada una de las Cámaras. La suplencia. 83.-Requisitos para ser diputado o senador. 84.-Los artículos 56 y 60. 85.Irresponsabilidad e inmunidad de los representantes populares; casos en que según la Constitución se les puede imponer sanciones. 86.-El quórum y la votación. 87.-Período ordinario y sesiones extraordinarias. El informe del Presidente ante las Cámaras. 88.-Ley y decreto. Diversas acepciones en que la Constitución emplea la palabra "ley". 89.-La facultad de iniciar las leyes y decretos. 90.-Formación de las leyes y decretos en ambas Cámaras.

80. El art. 50 de la Constitución dice así: "El Poder Legislativo de los Estados Unidos Mexicanos se deposita en un Congreso General, que se dividirá en dos Cámaras, una de diputados y otra de senadores." Realiza, pues, la Constitución en lo que se refiere al Poder Legislativo el sistema de dos Cámaras, o bicamarista. Nacido en Inglaterra dicho sistema, cuando en el siglo XIV se agruparon los integrantes del Parlamento por afinidades naturales en dos cuerpos distintos, cada una de las dos Cámaras representó a clases diferentes: la Cámara Alta o de los lores representó a la nobleza y a los grandes propietarios: la Cámara Baja o de los Comunes representó al pueblo. Siglos más tarde, el pueblo norteamericano, heredero del inglés en la creación del derecho sin sujeción a fórmulas preconcebidas, aplicó el sistema bicamarista con fines del todo diversos a los entonces conocidos, al conferir a la Cámara de Representantes la personería del pueblo y al Senado la de los Estados. Las respectivas realizaciones del bicamarismo en Inglaterra y en Estados Unidos fueron producto de los hechos, no de las doctrinas. Pero más tarde los teóricos se han encargado de proponer nuevas apli-


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caciones del sistema. La principal de ellas consiste en dar a una de las dos Cámaras la representación de los diferentes sectores económicos del país (industriales, agricultores, obreros, etc.), y reservar para la otra la clásica representación popular que siempre ha ostentado. Este sistema se implantó en Australia, pero no ha dado los resultados que de él se esperaban. Prescindiendo de sus diversas aplicaciones, el sistema bicamaral tiene ventajas propias, cualesquiera que sean los fines que con él se busquen. He aquí tales ventajas: 1º Debilita, dividiéndolo, al Poder legislativo, que tiende generalmente a predominar sobre el Ejecutivo; favorece, pues, el equilibrio de los Poderes, dotando al Ejecutivo de una defensa frente a los amagos del Poder rival. 2º En caso de conflicto entre el Ejecutivo y una de las Cámaras, puede la otra intervenir como mediadora; si el conflicto se presenta entre el Ejecutivo y las dos Cámaras, hay la presunción fundada de que es el Congreso quien tiene la razón. 3º La rapidez en las resoluciones, necesaria en el Poder ejecutivo, no es deseable en la formación de las leyes; la segunda Cámara constituye una garantía contra la precipitación, el error y las pasiones políticas; el tiempo que transcurre entre la discusión en la primera Cámara y la segunda, puede serenar la controversia y madurar el juicio. 1 81. En México la Constitución de 1824 consagró el bicamarismo de tipo norteamericano o federal, al establecer la Cámara de Diputados sobre la base de la representación proporcional al número de habitantes y el Senado compuesto por dos representantes de cada Estado. La elección de los primeros se hacía por los ciudadanos y la de los segundos por las legislaturas de los Estados (arts. 8 y 25). La Constitución centralista de 36 conservó el bicamarismo, pero naturalmente el Senado no tuvo ya la función de representar a los Estados, que habían dejado de existir. No obstante ello, el Senado no fue un cuerpo aristocrático o de clase, sino que se distinguía de la

1

El bicamarismo de tipo inglés parece que ha cumplido ya su destino histórico. El modelo y único superviviente de Senado aristocrático, como es la Cámara de los Lores, es ya una cámara secundaria, que sólo a manera de símbolo integra el parlamento inglés; despojada de sus facultades en materia financiera en 1911, se convirtió en comparsa de la Cámara Baja cuando en 1949 el partido laborista limitó a un año el tiempo en que podía demorar la revisión de la, legislación ordinaria. Del general ocaso del bicamarismo se ha salvado hasta ahora el de tipo federal, al que se ha acogido una Constitución reciente, la de Italia. El Senado democrático de la Tercera República desapareció de la actual Constitución francesa, para ser sustituido por el Consejo de la República, que no vota sino sólo dictamina, pues la decisión corresponde a la Asamblea Nacional; el bicamarismo ha desaparecido, por lo tanto en Francia.


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Cámara de Diputados únicamente por la elección indirecta de sus miembros, que debían hacer las Juntas Departamentales de acuerdo con tres listas de candidatos, formadas respectivamente por la Cámara de Diputados, el gobierno en Junta de Ministros y la Suprema Corte de Justicia (Ley 111, art. 8); se exigían como requisitos para ser senador la ciudadanía mexicana, la edad mínima de treinta y cinco años y un capital físico o moral que produjera anualmente no menos de dos mil quinientos pesos (Ley 111, art. 12); no podían ser senadores los altos funcionarios que enumer4ba el art. 13 de la misma Ley. En las Bases Orgánicas de 43, de centralismo más acentuado que la anterior Constitución, el Senado sí adquirió cierto matiz de representante de clases. Un tercio del número total de senadores era designado por la Cámara de Diputados, el Presidente de la República y la Suprema Corte de Justicia, eligiéndose precisamente entre aquellas personas que se hubieran distinguido en la carrera civil, militar o eclesiástica y que hubieran desempeñado algunos de los Cargos de Presidente o Vicepresidente de la República, Secretario del Despacho, Ministro plenipotenciario, gobernador, senador o diputado, obispo o general de división (arts. 32, 39 Y 40).”Cuartel de invierno de las nulidades políticas", "almácigo de obispos y generales", fue llamado en el Constituyente de 56 el Senado que así se integraba. Los otros dos tercios de senadores eran elegidos por las Asambleas Departamentales y debían pertenecer a alguna de las clases, de agricultores, mineros, propietarios o comerciantes y fabricantes (art. 40). Así pues, al lado del primer tercio, integrado por personas distinguidas y de índole claramente conservadora, figuraban los otros dos tercios, que representaban a las clases productoras, con lo cual el Senado centralista de 43 pretendió encarnar la representación de todas las clases sociales, anticipándose así a los modernos sistemas bicamaristas. No fue ciertamente en el año de 1843 cuando por primera vez se trató en México de crear la representación legislativa desde el punto de vista económico, pues en 1822 Iturbide propuso que el primer Congreso, próximo a reunirse, estuviera integrado por dos Cámaras y que la elección se hiciera por clases o gremios; el proyecto fue aprobado por la Junta Provisional de Gobierno, pero fracasó por no haberse hecho la elección en la forma propuesta y por no haber funcionado nunca el Congreso en dos Cámaras. Al restablecerse en 46 la Carta de 24, el Acta de Reformas alteró la organización federalista del Senado, pues además de los representantes de cada uno de los Estados y del Distrito Federal debería estar integrado por un número de senadores equivalente al número de


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Estados, elegidos por los demás senadores, los diputados y la Suprema Corte, entre aquellas personas que hubieren desempeñado puesto de importancia, tal como se establecía en las Bases Orgánicas de 43 (arts. 8, 9 y 10 del Acta de Reformas). En el Constituyente de 56 el dictamen de. la Comisión propuso el sistema unicamarista, que suprimía el Senado. En contra presentó un voto particular el diputado Olvera, y Zarco lo fundó con claras razones, distinguiendo el Senado propio del sistema federal, que era el que se proponía, del cuerpo aristocrático que habían fundado las Bases Orgánicas y había perdurado en el sistema mixto del Acta de Reformas. No obstante la distinción tan neta entre las dos clases de Senado, la asamblea se decidió por el unicamarismo por 44 votos por 38 2, llevada de su malquerencia a los Senados más próximos, que habían sido cuerpos de clase con tendencias aristocráticas. Sin embargo, la Comisión pretendió suplir, mediante las diputaciones, la función del Senado consistente en representar a las entidades federativas. La diputación de un Estado es el grupo de diputados, elegidos por la población de ese Estado. "Cuando la diputación de un Estado, por unanimidad de sus individuos presentes -decía el art. 69 del proyecto-, pidiere que una ley, además de la votación establecida en los artículos anteriores, se vote por diputaciones, se verificará así, y la ley sólo tendrá efecto si fuere aprobada en ambas votaciones." El precepto servía "para que no se frustre el objeto de la igual representación de los Estados 3", según las palabras del dictamen. Además, mediante un lento y laborioso proceso en la formación de las leyes, el proyecto buscaba enmendar el inconveniente de premura que se atribuía a la institución de la Cámara única. Fueron los derrotados partidarios del bicamarismo, Olvera y Zarco en especial, en actitud que por incongruente extrañó a Mata, autor del dictamen, quienes consiguieron echar abajo los propósitos de la Comisión, borrando el artículo que se refería a las diputaciones y simplificando el relativo a los trámites de la discusión y votación. Suprimiéronse así en la Constitución las únicas huellas de bicamarismo y, por la ausencia total del Senado, se creó un sistema federal diferente de su modelo. En la circular de 14 de agosto de 1867, Lerdo de Tejada propuso como primera reforma constitucional la introducción del bicamarismo, fundándose en que sirve "para combinar en el Poder Legislativo el elemento popular y el elemento federativo", en que "lo que pueden y deben representar los senadores en un poco de más edad,

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ZARCO; T. II, págs. 201 y 303.

3

Id; T. I, pág. 457.


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que dé un poco más de experiencia y práctica en los negocios" y en que dicha experiencia y práctica "modere convenientemente en casos graves algún impulso excesivo de acción de la otra". 4 En las reformas de 74 cristalizó el pensamiento de Lerdo, consagrándose cumplidamente el bicamarismo de tipo norteamericano, con la Cámara de Diputados elegida proporcionalmente a la población y el Senado compuesto por dos representantes de cada Estado y del Distrito Federal. Desde entonces nadie ha discutido la necesidad de que exista el Senado; pero hay que reconocer que en México esa institución no ha llenado sino escasamente sus fines. En el Senado nunca han hallado los Estados representación de tales; más que en sus delegados del Senado, los Estados suelen tener defensores en sus diputaciones, que por el número de sus miembros han adquirido importancia real, en contraste con la ausencia casi completa de personalidad constitucional. La necesidad de debilitar, dividiéndolo, al Congreso frente al ejecutivo, pocas veces ha aparecido en nuestra historia, por la docilidad habitual del primero respecto al segundo. La madurez y ponderación en la formación de las leyes, que pretenden lograrse mediante el trabajo sucesivo de las dos Cámaras, no son cualidades indispensables para nuestro Congreso, puesto que en México las leyes se han expedido por el ejecutivo en uso de sus facultades extraordinarias o por el Congreso acatando habitualmente las iniciativas presidenciales. Debemos concluir, por lo tanto, que el bicamarismo ha sido entre nosotros una de tantas instituciones que esperan, en el ejercicio democrático, la prueba de su eficacia. 82. Veamos ahora la organización constitucional de cada una de las dos Cámaras federales. Desde las reformas de 1933 a los arts. 51, 55, 58 Y 59 se varió la duración en su encargo de los diputados y senadores. 5 El período de los primeros se aumentó de dos a tres años y el de los segundos de cuatro a seis años; además, a partir de entonces el Senado se renueva totalmente en el término que se indica, en lugar de la renovación por mitad cada dos años que prescribía el artículo original. Es plausible el aumento en la duración de los períodos, pues la frecuente agitación; electoral perjudica las actividades normales de la población 6; pero

4

DUBLÁN y LOZANO: Legislación Mexicana; T. 10, pág. 52.

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Las reformas de 29 de abril de 1933. que modificaron los artículos que se citan reunieron en el actual artículo 56, alterándolos además, los artículos 56 y 58; este último reprodujo el antiguo 59, que señalaba los requisitos para ser senador, y el, 59 actual se llenó con el texto que conserva, el cual constituye, por nuevo, una adición. 6

Sin embargo, no sería deseable un período mayor de tres años para los diputados. En la Constitución norteamericana; como en la nuestra antes de la reforma de 1933 el período es de dos años, lo que justificó El Federalista mediante las siguientes razones: “Así como es esencial a la libertad que el gobierno en general tenga intereses comunes con el pueblo, es particularmente esencial que el sector que ahora estudiamos (el de la Cámara de Representantes). dependa inmediatamente del pueblo y simpatice estred1amente con él. Las elecciones frecuentes son, sin duda, la única política; que permite lograr eficazmente su dependencia y esta simpatía” Atribuido a Hamilton o a Madison. El Federalista, núm. LII.


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no lo es la implantación de la renovación total del Senado, porque la renovación parcial que antes existía tenía por objeto conservar en una de las Cámaras la tradición parlamentaria. Como en la Cámara de Diputados la representación es proporcional a la población, es necesario fijar en la Constitución el número de habitantes al cual corresponde cada diputado. Según el art. 52 de la Constitución de 17, debía elegirse un diputado propietario por cada sesenta mil habitantes o fracción que pasase de veinte mil, y la población del Estado o Territorio que fuere menor de la indicada debería. no obstante, elegir un diputado propietario. Las reformas de 28, de 43, de 51 y de 60 han ido aumentando el número de habitantes que se requiere como base para la elección de cada diputado. La iniciativa del presidente Echeverría, de 10 de noviembre de 1971, propone una proporción todavía mayor, atendiendo a la misma razón de la precedente, o sea al aumento de población. 7 Según los arts. 53 y 57, por cada diputado o senador propietario se elegirá un suplente. El suplente reemplaza al propietario en sus funciones, en los casos de licencia, de separación definitiva del cargo o cuando, en las hipótesis del segundo párrafo del art. 63, la ausencia a las sesiones del propietario durante diez días consecutivos hace presumir que renuncia a concurrir hasta el período in