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FACULDADE INDEPENDENTE DO NORDESTE- FAINOR CURSO DIREITO

RAVENNE CARDOSO FERREIRA

JUDICIALIZAÇÃO DAS POLÍTICAS PÚBLICAS: A REALIDADE FÁTICA DA RESERVA DO POSSÍVEL E DO MÍNIMO EXISTENCIAL

VITÓRIA DA CONQUISTA-BAHIA 2011


FACULDADE INDEPENDENTE DO NORDESTE- FAINOR

RAVENNE CARDOSO FERREIRA

JUDICIALIZAÇÃO DAS POLÍTICAS PÚBLICAS: A REALIDADE FÁTICA DA RESERVA DO POSSÍVEL E DO MÍNIMO EXISTENCIAL

Monografia

apresentada

a

Faculdade

Independente do Nordeste, Curso de Direito, como pré-requisito parcial para a obtenção do grau de Bacharel em Direito.

JOSÉ CARLOS MELO MIRANDA ORIENTADOR

VITÓRIA DA CONQUISTA- BAHIA 2011


F383j

Ferreira, Ravenne Cardoso Judicialização das políticas públicas : A realidade fática da reserva do possível e do mínimo existencial./ Ravenne Cardoso Ferreira._ _ Vitória da Conquista, 2011. 47 f. Monografia (Graduação em Direito) Faculdade Independente do Nordeste (FAINOR) Orientador(a): Prof. José Carlos Melo Miranda 1.Alocação 2. Direitos – sociais 3. Escassez 4. Poder público 5. Recursos públicos I. Título CDD 341.48

Catalogação na fonte: Biblioteca da Fainor


RAVENNE CARDOSO FERREIRA

JUDICIALIZAÇÃO DAS POLÍTICAS PÚBLICAS: A REALIDADE FÁTICA DA RESERVA DO POSSÍVEL E DO MÍNIMO EXISTENCIAL

Aprovada em ---/---/---

BANCA EXAMINADORA/ COMISSÃO AVALIADORA

___________________________________________________________________ JOSÉ CARLOS MELO MIRANDA FAINOR ___________________________________________________________________ VALDIR FERREIRA DE OLIVEIRA JÚNIOR FAINOR ___________________________________________________________________ ELPÍDIO LUZ FAINOR


Dedico este trabalho a Deus, à minha mãe Angélica por ter me proporcionado a oportunidade de ser alguém e pelo apoio irrestrito em todos os momentos da minha vida, ao meu pai Nimário pela força, e a toda a minha família e amigos pelo carinho e apoio.


AGRADECIMENTOS Primeiramente agradeço a Deus que diante das dificuldades me permitiu vencer mais um obstáculo em minha vida, às minhas amigas e colegas Anastácia Danielle e Lana pelo apoio, a Pedro Fialho pela colaboração fundamental, ao meu orientador José Carlos pela paciência, a Prof.ª Luciana Reis pela grande ajuda nos momentos de dúvida, e a todos que de uma forma ou de outra contribuíram para a formação e a conclusão deste trabalho.


“Não se trata de saber quais e quantos são estes direitos, qual é a natureza e seus

fundamentos,

naturais

ou

se

históricos,

são

direitos

absolutos

ou

relativos, mais sim qual é o modo mais seguro para garanti-los, para impedir que, apesar das solenes declarações, eles sejam continuamente violados.” (Norberto Bobbio, A Era dos Direitos)


RESUMO O presente trabalho foi realizado através de pesquisa bibliográfica no âmbito do Direito Constitucional, tendo com foco o princípio da reserva do possível e a garantia do mínimo existencial sob o aspecto da judicialização das políticas públicas. Com base nos direitos fundamentais sociais elencados no art. 6º da CF/88, estes são considerados normas programáticas de eficácia limitada que reclamam intervenção estatal para alcançar a sua eficácia plena. A materialização dessas normas ocorre com a criação e realização de políticas públicas através do Poderes Legislativo e Executivo. Para que haja efetividade dos mesmos, é a necessidade de disponibilidade de recursos financeiros por parte do ente estatal, que deve ser analisada em dois aspectos: a material em que o Estado possui recursos nos cofres públicos, e a jurídica, em que o Estado tem a disposição dos mesmos, diante de lei orçamentária que o autorize. O princípio da reserva do possível é examinado quanto a possibilidade e o poder de disposição de recursos públicos por parte do Estado. No caso de insuficiência de recursos para a satisfação da demanda surge uma deficiência do próprio Estado como garantidor da efetivação das políticas públicas. Nesse contexto, o Poder Público tem que comprovar através de provas robustas a indisponibilidade financeira, não pode invocar a cláusula da reserva do possível como argumento para se eximir da obrigação. Diante do conflito no emprego dos recursos materialmente escassos, surge a necessidade da alocação de recursos. Essa alocação é feita pelo Poder Judiciário, tendo que decidir qual direito deve preponderar sobre o outro, respeitando o princípio da proporcionalidade, razoabilidade e adequação. À luz do princípio da dignidade da pessoa humana, cabe ao Estado garantir condições mínimas de sobrevivência ao individuo diante de suas necessidades vitais como ser humano. O Poder Público tem o dever de garantir um padrão mínimo de segurança material ao cidadão que será assegurado por meio dos direitos fundamentais.

PALAVRAS- CHAVE: Alocação. Direitos sociais. Escassez. Poder Público. Recursos públicos.


ABSTRACT This work were maked through bibliografic search in the sphere of action of the Constitutional Law, with focal point in the possible’s reserve principle and the guarantee of necessary” under the aspect of the “public politics judicialization. Based on fundamental social law in the sixth article of the CF/88, they are considered program standards with limited efficacy that require state intervention to achieve total efficacy. The materialization of this standards occurs with the public politics creation and realization through legislative and judiciary power. Their effectiveness depends that the availability of state entity’s financial resources. This availability is analyzed from two aspects, the material, where the State has resources on his public coffers, and the juridic, where the State use that only when a budget law authorized this use. The possible’s reserve principle is analyzed for the possibility and use of the public resources by the State. In case of insufficient resources to satisfy a gap in demand from the state as a guarantor of effective public politics. In this context, the Public Power has to confirm through strong proofs the financial unavailability, without invoke the possible’s reserve’s clause in order to escape the obligation. In front of the conflict on the use of the low resources, the necessity for resource allocation appears. This allocation is done by the Judiciary Power, that determine the right that will prevail, observing the proportionality and reasonableness principle. According to the principle of human dignity, is a State obligation the guarantee of minimum conditions for survival for the individual in front of his vital needs like a human. The Public power has the obligation to assure a minimum material’s safety standard for the citizen that will assure through the fundamental rights.

Keywords: Allocation. Social Rights. Lack. Public Power. Public Resources.


SUMÁRIO

INTRODUÇÃO

10

CAPÍTULO 1 Os direitos sociais como normas programáticas

17

CAPÍTULO 2 A reserva do possível e a disponibilidade de recursos públicos 26 CAPÍTULO 3 O padrão do mínimo existencial e a escassez de recursos

34

CONCLUSÃO

44

REFERÊNCIA BIBLIOGRÁFICA

46


1- INTRODUÇÃO O presente trabalho trata da realidade fática e realidade jurídica existente entre o princípio da reserva do possível e o mínimo existencial na judicialização das políticas públicas. Para tanto, analisa a disposição material dos recursos públicos por parte do Estado na concretização dos direitos sociais, busca uma melhor abordagem e compreensão sobre o tema referido. Tem como objetivo geral, sob a perspectiva da escassez de recursos, o mínimo existencial, com base no princípio da dignidade da pessoa humana. E como objetivos específicos verificar se o princípio da reserva do possível pode ser um obstáculo à efetividade dos direitos sociais, e averiguar se o mesmo princípio impede que o Estado promova condições mínimas de sobrevivência ao indivíduo.

A Constituição Federal do Brasil/88 assegura aos cidadãos brasileiros os direitos fundamentais, no art. 6º, estão elencados os direitos sociais: educação, saúde, trabalho, moradia, lazer, segurança, previdência social, proteção à maternidade e à infância e assistência aos desamparados. Entretanto o conteúdo de que o art. 7º ao 11º trata é exclusivamente de conteúdo normativo, referente ao trabalho, onde muitas garantias, ainda que mínimas, são garantidas ao trabalhador brasileiro, seja ele urbano ou rural os direitos sociais. Entretanto, iremos tratar apenas dos direitos do art. 6º. Assim, cabe ao Estado promover a realização destes direitos constitucionais através das Políticas Públicas, que são ações, programas e serviços estatais. As Políticas Públicas são a forma de materialização dos direitos fundamentais. Havendo inércia, omissão ou insuficiência do Estado na implementação das Políticas Públicas, o Poder Judiciário tem a obrigação de intervir no Poder Executivo para controlar essas políticas públicas, tendo em vista que, o Poder Judiciário tem como uma de suas funções proteger os direitos fundamentais quando ocorre lesão ou ameaça aos mesmos. A judicialização das políticas públicas deve existir de forma limitada e comedida, devendo ser também adequada, necessária e razoável. Não se pode olvidar que estamos lidando com os denominados "direitos fundamentais", os quais são


indispensáveis à pessoa humana. No caso dos direitos sociais (educação, saúde, moradia, lazer etc.) exige-se uma conduta do legislador infraconstitucional em dois aspectos, o negativo em que exigi-se a não violação dos preceitos constitucionais e positivos em que impõem a efetiva prestação, visando à regulamentação dos serviços e das políticas públicas. Essas ações possuem a finalidade de obrigar o Poder Público a alterar o seu comportamento não só fundado na ilegalidade e inconstitucionalidade de atos, programas ou políticas públicas, como também objetivam corrigir desvios ou alterar concepções

ou

objetivos

na

implantação

de

determinados

programas

governamentais, envolvendo uma gama enorme de segmentos, como os relativos à saúde, educação, serviços públicos, etc. Desta forma a execução se torna efetiva quando o Estado dá respostas positivas às determinações judiciais. A Carta Magna de 88, no Título II, trata especificadamente dos “Direitos e Garantias Fundamentais”, em que os mesmos encontram-se presentes nos arts. 5º ao 17 da CF/88, tendo como espécies do gênero, classificados em direitos individuais, direitos coletivos, direitos sociais, direitos à nacionalidade e direitos políticos, observando-se que quanto ao tema a ser discutido, destacam-se em importância os direitos sociais. Os direitos fundamentais, também conhecidos como “direitos humanos ou liberdades públicas”, surgiram com a necessidade de proteger o homem do poder estatal, a partir dos ideais advindos do Iluminismo dos séculos XVII e XVIII, mais particularmente com a concepção das Constituições escritas. A partir do século XIX, a Revolução Industrial associada a um conjunto de mudanças tecnológicas causando elevado impacto no âmbito econômico e social da época. Diante da nova situação que se estabelecia, o homem da sociedade industrial, frente ao inconformismo em relação às condições impostas pela industrialização, surge a insatisfação do proletariado e a exploração da mão-de-obra sem condições dignas e humanas, como resultados do liberalismo clássico. Esse descontentamento da classe operária com o desemprego em massa, elevado índice de pobreza e excedente mão-de-obra, fez surgir numerosas necessidades frente às


carências pela falta de regulamentação estatal dando ensejo à formação de movimentos sindicais. Com o aparecimento de uma nova conjuntura social, verifica-se a necessidade de implementação de novos direitos, isto em razão do desenvolvimento industrial e o surgimento de um proletariado sujeito à dominação de uma burguesia em plena ascensão. Tal contexto histórico faz surgir, então, os direitos sociais, estes calcados no Manifesto Comunista e doutrinas marxistas, na doutrina social da Igreja com o papa Leão XIII, bem como no intervencionismo estatal. As normas definidoras dos direitos sociais são normas programáticas de eficácia limitada que reclamam uma intervenção estatal para alcançar a sua eficácia plena, estabelecendo finalidades, tarefas e ordens a serem atendidas pelo Estado através de meios que melhor atendam as mesmas. A materialização desses direitos acontece através das políticas públicas, que são programas, ações e serviços de atuação estatal que garantem a concretização dos direitos fundamentais do homem, tendo como princípio basilar a dignidade da pessoa humana, com a finalidade do bem-estar coletivo. Cabe ao Estado, tanto nas esferas federal, estadual e municipal, ser o idealizador e realizador de políticas públicas e que aos poderes Legislativo e Executivo cabe de forma direta a realização de tal papel estatal. Todavia, o Estado como destinatário das normas programáticas dos direitos sociais, para que o mesmo cumpra com a efetiva materialização das políticas sociais, necessita da utilização de recursos públicos. Nesse caso, antes da execução de tais prestações, deverá ser analisado se há disponibilidade material desses recursos por parte do Estado, como também, a disponibilidade jurídica dos mesmos, ou seja, tem que dispor de receita prevista por lei orçamentária. Na falta de disposição material e jurídica, pode o Estado invocar a cláusula da reserva do possível contanto que seja feita uma justificativa plausível. Entretanto, o Estado não pode utilizar essa cláusula como forma de se eximir da obrigação. Frente à crise de escassez de recursos públicos, o Estado tem que provar em juízo que há insuficiência de recursos para a concretização dos direitos


prestacionais. Por conseguinte, após a devida comprovação que não há recursos nos cofres públicos para a implementação de políticas públicas, cabe ao Poder Judiciário, em última instância, diante da colisão de direitos, decidir perante o caso concreto qual direito irá prevalecer sobre o outro, respeitando o princípio da proporcionalidade e razoabilidade. A partir do momento em que se constitui uma omissão ou mesmo uma insuficiência na implementação de políticas públicas por inércia ou abuso do próprio Poder Público, ou ainda na violação desses direitos, o poder Judiciário tem a obrigação de proteger e preservar os direitos assegurados pela Constituição, assumindo o controle de forma positiva com o escopo de promover a efetiva satisfação de tais direitos. Isto porque, conforme o artigo 5º, XXXV da Constituição Federal a lei não excluirá de seu controle qualquer lesão ou mesmo ameaça a direito, princípio da inafastabilidade da jurisdição. À luz do princípio da dignidade da pessoa humana, o Estado tem a obrigação de garantir condições mínimas de existência para que os indivíduos possam progredir e ter oportunidades reais de garantir o próprio sustento respeitando a sua dignidade como ser humano. Nesse sentido, tem-se por certo que o direito a uma existência digna com condições mínimas de sobrevivência requer o exercício pleno desse direito abrangendo muito mais do que a simples sobrevivência física. Esse direito somente é respeitado quando o Estado assegura a plena fruição dos direitos às condições existenciais mínimas frente às necessidades vitais dos indivíduos, que são essenciais às condições basilares para o próprio desenvolvimento da pessoa humana. O Poder Público tem o dever de garantir um padrão mínimo de segurança material ao cidadão que será assegurado por meio dos direitos fundamentais. Em sentido contrário, se o ente estatal refuta a garantia do mínimo existencial, significa negar a sua própria existência e razão de ser.


A judicialização das políticas públicas promove a concretização dos direitos sociais fundamentais através de decisões do Poder Judiciário frente à ineficiência do Poder Público na efetivação das políticas públicas. Para o melhor entendimento do presente tema, será feito uma abordagem sobre o que é os direitos sociais, em seguida, sobre o princípio da reserva do possível no que diz respeito à disposição dos recursos públicos pelo Estado, e sobre o mínimo existencial como obrigação do Estado em garantir condições dignas de sobrevivência ao indivíduo como ser humano e a escassez de recursos na efetivação dessas condições.


Capítulo 1: Os direitos sociais como normas programáticas Com o triunfo do liberalismo clássico, movimento político e econômico surgido no século XVIII, de inspiração iluminista, passou-se a preconizar uma substancial alteração no modelo de Estado, em oposição ao modelo absolutista até então existente, assim passou-se a preconizar a não-intervenção do Estado (laissezfaire). Entretanto, o liberalismo clássico com a fixação dos mecanismos da nãointervenção do Estado e limitação e repartição do poder, sobretudo para a proteção do indivíduo contra eventuais arbitrariedades estatais, não foram garantias suficientes para equilibrar a sociedade. Segundo Ana Cristina Costa Meireles, “a concepção liberal do Estado era invisível à questão social e as liberdades clássicas se tornaram conquistas meramente formais.” (MEIRELES, 2008, p. 39) Em decorrência, surge na Inglaterra, em meados do século XVIII, expandindose no mundo a partir do século XIX, a Revolução Industrial associada a um conjunto de mudanças tecnológicas causando elevado impacto no âmbito econômico e social da época. Diante da nova situação que se estabelecia, o homem da sociedade industrial, frente ao inconformismo em relação às condições impostas pela industrialização, adveio a insatisfação do proletariado e a exploração da mão-deobra sem condições dignas e humanas, como resultados do liberalismo. Esse descontentamento da classe operária com o desemprego em massa, elevado índice de pobreza e excedente mão-de-obra, fez surgir numerosas necessidades frente às carências pela falta de regulamentação estatal dando ensejo à formação de movimentos sindicais Nesse sentido, afirma Ingo Wolfgang Sarlet: O impacto da industrialização e os graves problemas sociais e econômicos que a acompanharam, as doutrinas socialistas e a constatação de que a consagração formal de liberdade e igualdade não gerava a garantia do seu efetivo gozo acabaram, já no decorrer do século XIX, gerando amplos movimentos reivindicatórios e o reconhecimento progressivo de direitos, atribuindo ao Estado comportamento ativo na realização da justiça social. (SARLET, 2006, p. 56)


É imperioso ressaltar que, a Revolução Francesa pode ser considerada como um marco no surgimento do constitucionalismo, e, conseqüentemente, das Constituições escritas, ao defender, de maneira expressa, que o Estado deveria ser formalizado por um documento escrito que previsse a separação do poder estatal, e que também contivesse uma declaração dos direitos do homem. Assim, influenciada pelos ideais iluministas, proclamou os princípios universais da “Liberdade, Igualdade e Fraternidade” (Liberté, Egalité, Fraternité), frase de autoria de Jean-Jacques Rousseau. Com efeito, em oposição ao antigo regime absolutista deposto e o Liberalismo consolidado, a famosa Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão de 1789 expressamente defendeu a criação de um governo limitado em seu poder, defensor das liberdades individuais. Sob essa perspectiva, a chamada liberdade autonomia, que impõe ao Estado um dever de abstenção na esfera de atuação dos indivíduos, nenhuma importância passaria a ter se o Estado, previamente, não criasse condições materiais adequadas que satisfizessem as necessidades vitais do indivíduo, como o direito à alimentação, o direito à habitação, o direito à saúde, o direito À educação, o direito ao lazer, etc. Impunha-se ao estado, portanto, cumprir, em favor das pessoas, uma série de encargos, prestações ou deveres, que adimplidos, tornariam possível, então, o gozo das chamadas liberdades clássicas. Processou-se

daí,

uma

evolução

político-jurídica

na

própria

concepção de Estado. Do Estado Liberal evoluiu-se para o Estado Social, caracterizando-se este por sua ação interventiva na ordem econômica e social. De simples espectador da cena sócioeconômica, o Estado passou a ser um de seus mais importantes protagonistas. (Trecho do voto do Min. Celso de Melo na ADIN 3194, DJU 10.03.1993)

Após a luta da classe operária, e, por conseguinte, às reivindicações conquistadas pelos movimentos sindicais, posteriormente à Revolução Industrial do século XIX, surgiram os direitos da segunda dimensão, considerados assim os direitos econômicos, sociais e culturais. Todavia, com a transição do Estado Liberal para o Estado Social (Welfare State), esses direitos só se consolidaram


constitucionalmente no século XX, com as Constituições do México (1917) e Weimar (1919). Os Estados passaram a incluir, nas Constituições, não só as tradicionais regras de organização do Estado, com a divisão funcional do poder e proteção do homem contra arbitrariedades estatais, como também um conjunto de direitos sociais e econômicos. Os direitos sociais surgiram com a necessidade de proteger o homem do poder estatal. Sendo classificados como direitos de segunda dimensão, assim sucedem os clássicos direitos de liberdade, que são normas de primeira dimensão. (MEIRELES, 2008, p. 75) Adverte Ingo Wolfgang Sarlet, “os direitos sociais referemse à pessoa individual, não se confundindo com os direitos coletivos e difusos, que são tidos como de terceira geração.” (SARLET, 2006, p. 57) Via de regra, voltam-se não a uma abstenção do Estado, mas a uma ação, o que lhes dá a característica de positivos. (AMARAL, 2001, p. 57) Os direitos positivos, como também são conhecidos, exigem para a sua proteção uma intervenção ativa do Estado. Cabendo ao Poder Público a criação de programas, bem como, a implementação por meio da instalação dos serviços públicos. Todavia, há impossibilidade de imposição, por parte do Estado, das prestações que lhes correspondem. Assim, através da realização das políticas públicas, tem-se a materialização dessas prestações estatais positivas. Nesse sentido, vale trazer a lição de Norberto Bobbio: É supérfluo acrescentar que o reconhecimento dos direitos sociais suscita, além do problema da proliferação dos direitos do homem, problemas bem mais difíceis de resolver no que concerne àquela “prática” de que falei no início: é que a proteção destes últimos requer uma intervenção ativa do Estado, que não é requerida pela proteção dos direitos de liberdade, produzindo aquela organização dos serviços públicos de onde nasceu até mesmo uma nova forma de Estado, o Estado Social. Enquanto os direitos de liberdade nascem contra o superpoder do Estado- e portanto, com o objetivo de limitar o poder- , os direitos sociais exigem, para a sua realização prática, ou seja, para a passagem da declaração puramente verbal à sua proteção efetiva, precisamente o contrário, isto é, a ampliação dos poderes do Estado. (BOBBIO, 1992, p. 72)


Os direito sociais elencados na Constituição vigente são denominados como cláusula pétrea, logo o Estado deverá promover a concretização desses direitos, bem como respeitá-los. Desta forma o Poder Público como garantidor da efetivação de tais direitos, através de imposição constitucional, deve torná-los efetivos. Para melhor exemplificar a assertiva acima, Jose Luiz Bolzan de Morais esclarece que “a idéia de direito social parece pressupor o atingimento de um outro homem que não aquele produzido pela teoria do direito individual; um homem integrante de uma comunidade.” (MORAIS, 1997, p. 76-77) Em complemento, Ingo Wolfgang Sarlet complementa que “ainda no capítulo dos direitos sociais, há que registrar a existência de direitos com titulares diversos, de vez que os direitos e garantias do art. 7º a 11 são outorgados apenas aos trabalhadores, ao passo que os direitos sociais do art. 6º são, em princípio, direito de todos.” (SARLET, 2006, p. 186) Porém, Ana Cristina Costa Meireles adverte não ser possível classificar os direitos sociais pelo comportamento do sujeito passivo ou pela titularidade do sujeito ativo por capítulos ou artigos de lei, eis que em todos eles, os titulares, as posições jurídicas dos titulares e os comportamentos contemplados não seguem um rigor lógico. (MEIRELES, 2008, p. 87) Ainda, os direitos sociais se enquadram na classificação proposta por Robert Alexy, em que foram divididos em dois grandes grupos: direito de defesa (direito a omissões) e direito a prestações (comportamento positivo). (ALEXY, 2006, p. 193-203) Assim, o direito social, independente da titularidade do direito que esteja a tratar, atribui a qualidade desse direito a um bem jurídico, é um direito constitucional a uma prestação positiva ou negativa do Estado em respeito aos mesmos. O que importa na verdade é o fim social visado pela norma com o intuito da redução da desigualdade social, assim permitindo ao indivíduo melhores condições de vida dentro da sociedade e proporcionar a igualdade material e liberdade real entre os indivíduos. Com a transição do Estado Liberal em Estado Social e a conseqüente necessidade de uma postura intervencionista estatal, a constituição passou a determinar tarefa e fins para o Estado e para a sociedade, dispondo sobre a ordem


jurídica básica de diversos setores sociais. Nesse contexto, como consequência do embate entre o liberalismo e intervencionismo e do papel que o Estado assume na sociedade como garantidor da satisfação das necessidades dos indivíduos, surgem as normas programáticas. As Constituições passaram a conter em seus textos, fórmulas transacionais inseridas em normas de conteúdo social ou ético-social- normas programáticas- as quais disciplinam os programas a serem desenvolvidas pelo Estado dentro dos objetivos por ele perseguido. As normas do art. 6º da CF/88 são programáticas em sentido estrito, considerando, como tais, estruturalmente abertas que precisam, necessariamente, de intervenção estatal obrigatória para completar a sua eficácia, embora a sua omissão não impeça, muitas vezes, a implementação da tutela nela enunciada. Luís Roberto Barroso, no seu critério de classificação das normas constitucionais, inclui os direitos sociais na categoria das normas constitucionais definidoras de direito, que em sua ideia, gira em torno dos direitos subjetivos, assim, resultam para os respectivos titulares do direito, “[...] situações jurídicas imediatamente desfrutáveis, a serem materializadas em prestações positivas ou negativas.” (BARROSO, 2003, p. 105) Em sua definição, os direitos sociais são aqueles que surgem para considerar o homem para além da sua condição individual, trazendo ao Estado certos deveres de prestações positivas, visando “[...] à melhoria das condições de vida e à promoção da igualdade material”. (BARROSO, 2003, p. 101) Ainda, para o autor as normas constitucionais programáticas são aquelas que têm por objeto estabelecer princípios ou fixar programas de ação para o Poder Público e, ao invés de definir direitos para o presente “[...] contemplam certos interesses, de caráter prospectivo, firmando determinadas posições diretivas, desde logo observáveis, e algumas projeções de comportamentos a serem efetivados progressivamente, dentro do quadro de possibilidades do Estado e da sociedade.” (BARROSO, 2003, p. 118) Entende que geram efeitos imediatos e diferidos, estando entre aqueles os de revogar os atos normativos anteriores que disponham em sentido contrário com o princípio que substanciam, o de acarretar em juízo de inconstitucionalidade para os


atos normativos editados posteriormente, se com elas colidentes, o de vincular o legislador de forma permanente à sua realização, o de condicionar a atuação da administração pública e o de informar a interpretação e aplicação da lei pelo Poder Judiciário. J. J. Gomes Canotilho compreende que as normas programáticas, dentro da sua classificação, se inserem na categoria dos princípios constitucionais impositivos e regras definidoras de fins e tarefas do Estado e constitucionais impositivas. Salienta que as normas programáticas aparecem no texto constitucional ora como princípios, ora como regras. (CANOTILHO, 2002, p. 1.156) Na categoria dos princípios constitucionais impositivos, inclui aqueles que impõem ao Estado, como um todo (órgãos estatais e legislador), a realização de fins e a execução de tarefas. No que se refere às regras determinadoras de fins e tarefas do Estado, entende que elas devem estar reunidas aos princípios constitucionais impositivos supracitados, da qual há uma certa dificuldade em distinguir os dois tipos de preceito (princípios ou regras), tendo em vista a falta de critérios para defini-los, entretanto conecta ambos às regras constitucionais impositivas que se unificam em imposições de caráter permanente e concreto de legislar. Quanto às normas programáticas, para J. J. Gomes Canotilho, são normas definidoras de fins e tarefas do Estado, como tais “[...] aqueles preceitos constitucionais que, de uma forma global e abstracta, fixam essencialmente os fins e as tarefas prioritárias do Estado”, ora transparecendo como princípios, ora como regras, cuja identificação obedecerá aos critérios anteriormente fincados pelo aludido autor lusitano. (CANOTILHO, 2002, p. 1.444-1.156) Este mesmo autor rejeita a ideia de ineficácia das normas programática, vez que possuem a definição de norma-fim e norma-tarefa, terminam por “[...] impor uma ‘actividade’ e ‘dirigir’ materialmente a concretização constitucional, vinculando órgãos do Poder Público”. (CANOTILHO, 2002, p. 1.1.56-1.161) Na classificação de Eros Roberto Grau, as normas jurídicas são subdivididas, conforme o conteúdo imediato a quem visam, em normas de comportamento que envolve a conduta; normas de organização que envolve a organização; normasobjetivo em que o conteúdo imediato for algum resultado visado. Entende que tais normas não podem ser englobadas na classificação das normas programáticas, eis


que estas estipulam princípios e programas e que sua classificação tem a ver com a eficácia da norma e não, com seu conteúdo, que é critério da classificação que subdivide as normas em de conduta, organização e objetivo. (GRAU, 1988, p. 139150) Observa-se nesse ponto, a linha de entendimento deste autor diverge do entendimento dos autores mencionados acima. José Afonso da Silva segue a trilha de que as normas programáticas fazem parte da subespécie de normas de

eficácia limitada, conceituadas

pelo

constitucionalista pátrio como: [...] aquelas normas constitucionais através das quais o constituinte, em vez de regular, direta e imediatamente, determinados interesses, limitou-se a traçar-lhes os princípios para serem cumpridos pelos seus

órgãos

(legislativos,

executivos

e

jurisdicionais),

como

programas das respectivas atividades, visando à realização dos fins sociais do Estado. (SILVA, 2002, p. 138)

Nesse sentido, entende que os princípios de ordem social são programáticos, mas apenas na acepção de que definem as bases dos fins e tarefas estatais e enquanto põem objetivos e determinações do programa a ser cumprido pelo Estado, daí porque podem ser tidos como direito imediatamente vigente e diretamente aplicáveis. Ainda, entende que as normas programáticas divergem entre si pela menção a uma legislação futura ou não, para a atuação positiva do programa previsto, assim as classifica segundo os sujeitos diretamente vinculados em: a) normas programáticas vinculadas pelo princípio da legalidade, neste caso, quando a lei é criada, a norma deixa de ser programática; b) normas programáticas referidas aos poderes públicos; c) normas programáticas dirigidas à ordem econômica-social em geral. (SILVA, 2002, 147-149) Dentro dessa perspectiva, o ilustre autor conforme sua classificação acima, com referência à primeira categoria, entende que os programas ficam dependentes da atividade do legislador e de sua discricionariedade (abrindo espaço para a discricionariedade da legislação, administração e jurisdição), nem sempre carecendo de lei para seu cumprimento, ao passo que as normas integrantes da segunda categoria vinculam todo o Poder Público, e na hipótese da terceira categoria, podese dizê-las como normas “[...] que postulam a observância de toda a ordem sócio-


econômica, diante das quais qualquer sujeito, público ou privado, que age em sentido oposto ao princípio comporta-se inconstitucionalmente”. (SILVA, 2002, p. 147) No entendimento de Ingo Wolfgang Sarlet, ele fala da dificuldade de especificar o conteúdo das normas programáticas, tendo em vista o fato de que tal nota é enquadrada uma variada gama de normas Constitucionais, distintas entre si. Contudo, propõe um elemento comum a identificar as normas programáticas salientando que todas elas reclamam, para que possam gerar, com plenitude, seus efeitos, uma interposição do legislador. Cuida-se, portanto, de normas que apresentam a característica comum de uma (em maior ou menor grau) baixa densidade normativa, ou, se preferirmos, uma normatividade insuficiente para alcançarem plena eficácia, porquanto se trata de normas que estabelecem programas, finalidade e tarefas a serem implementados pelo Estado, ou que contêm determinadas imposições de maior ou menor concretude dirigidas ao Legislador. (SARLET, 2006, p. 286287)

Entende o citado jurista, que variará, nesta espécie normativa, o grau de vinculação do legislador, como dos demais órgãos estatais, a depender da densidade da norma considerada. Desta forma, faz uma apontamento sobre os efeitos eficazes das normas programáticas, como de resto de todas as normas de direitos fundamentais: a) acarretam a revogação dos atos normativos anteriores e contrários ao conteúdo da norma definidora de direito fundamental; b) contêm imposições que vinculam o legislador no sentido de que não está obrigado apenas a concretizar os programas, tarefas, fins e ordens, mas também que, ao cumpri-los, não pode afastar-se dos parâmetros estabelecidos nas normas definidoras de direitos fundamentais a prestações; c) geram a inconstitucionalidade dos atos posteriores e contrários aos respectivos comandos; d) constituem-se em parâmetro para a interpretação, integração e aplicação das normas jurídicas (demais normas constitucionais e infraconstitucionais); e) sempre geram algum tipo de posição jurídica- mesmo os direitos prestacionais que reclamam intervenção do legislador-, tomando-se esta num sentido amplo e não restrito “[...] à concepção de um direito subjetivo individual a determinada prestação estatal”; f) impedem o retrocesso social


em relação ao que já fora concretizado, fazendo com que determinado direito social prestacional concretizado acabe transformando-se num típico direito de defesa. (SARLET, 2006, p. 290-293) As normas de direito social do art. 6º da CF/88, têm natureza de princípio, já que, ao instituírem bens jurídicos a serem tutelados, sem detalhar as condutas específicas que o realizarão, tais normas proclamam um estado ideal de coisas a atingir. Por exemplo, ao enunciar que a saúde é um direito social, o artigo acima citado proclama a tutela do bem jurídico saúde, o que representa a proclamação de um fim a ser atingido, sem que sejam declinados os comportamentos a tanto necessário e suficientes. Logo, entende-se que a eficácia das normas programáticas de direitos sociais enunciadas no art. 6º da CF/88 é inegável. Por fim, após a exposição de algumas teorias em torno das normas programáticas, percebe-se que a matéria está longe de ser entendimento pacífico na doutrina. No entanto, é possível a conclusão de que tais normas são de eficácia limitada, por serem estruturalmente abertas, exigem uma intervenção estatal para alcançar a eficácia plena, estabelecendo finalidades e tarefas a serem atingidas pelo Estado através de meios que possam melhor atendê-las. Essas finalidades a serem atingidas, seja através de fixação de programas, seja pela indicação de bens tutelados, de forma que, em uma ou outra hipótese, há de existir, necessariamente a intervenção do Poder Público para determinar, deixando que a atividade legislativa e administrativa posterior delineiem os comportamentos que serão necessários para tanto.


Capítulo 2- A reserva do possível e a disposição de recursos públicos Como já explanado acima, os direitos sociais, ou de segunda dimensão, exigem uma intervenção ativa do Estado, que se materializa precipuamente através das políticas públicas. Esses direitos são de cunho positivo, estando vinculados intrinsecamente às condições de melhoria, de distribuição e redistribuição dos recursos públicos existentes, assim como à criação de programas e serviços essenciais não disponíveis para todos os que dele necessitam. O princípio da reserva do possível teve origem na Alemanha, no início dos anos de 1970 (SARLET; FIGUEIREDO, 2008, p. 189), tendo como fundamento a ideia de que a efetividade dos direitos sociais a prestações materiais estaria sob a reserva da capacidade financeira do Estado, o que significa dizer, que tais prestações dependem do financiamento dos cofres públicos. No que concerne aos direitos fundamentais sociais caracterizados como direitos a prestações, há uma discussão no que se refere à efetividade do seu objeto. A norma impõe ao Estado que cumpra com suas obrigações, e este como destinatário da mesma, dentro das suas condições materiais de dispor de recursos tem o dever de cumpri-las. Assim, diante dessa disponibilidade material possui os meios para dar o impulso à realização das políticas públicas. Essa mesma discussão possui outro lado, o da possibilidade jurídica de disposição, em que o Estado tem o poder de dispor dos recursos. Essa disponibilidade jurídica dos recursos possui um estreito laço de dependência da distribuição de receitas fiscais e disposições orçamentárias, bem como, de atos legislativos e administrativos, para a efetividade dos direitos sociais. Encontramo-nos, portanto, diante de duas facetas diversas, porém intimamente entrelaçadas, que caracterizam os direitos fundamentais sociais prestacionais. É justamente em virtude destes aspectos que se passou a sustentar a colocação dos direitos sociais a prestações sob o que se denominou de uma “reserva do possível”, que, compreendida em sentido amplo, abrange tanto a possibilidade, quanto o poder de disposição por parte do destinatário da norma. (SARLET, 2006, p. 300-301)


É sobre esses dois aspectos apontado acima que o princípio da reserva do possível vai se amparar. Essa limitação recai sobre a disposição fática e jurídica de recursos por meio do Estado, frente às necessidades infinitas a serem supridas pelo Estado em prol do bem estar social. Tais noções foram acolhidas e desenvolvidas na jurisprudência do Tribunal Constitucional Federal da Alemanha, que, desde o paradigmático numerus clausus, versando sobre o direito de acesso ao ensino superior, firmou jurisprudência no sentido de que a prestação reclamada deve corresponder ao que o indivíduo pode razoavelmente exigir da sociedade, de tal sorte que, mesmo em dispondo o Estado dos recursos e tendo o poder de disposição nos limites do razoável. Assim, poderse-ia sustentar que não haveria como impor ao Estado a prestação de assistência social a alguém que efetivamente não faça jus ao benefício, por dispor, ele próprio, de recursos suficientes para seu sustento. O que, contudo, corresponde ao razoável também depende – de acordo com a decisão referida e boa parte da doutrina alemãda ponderação por parte do legislador. (SARLET, 2006, p. 301) Assim, é o entendimento de Ingo Wolfgang Sarlet: “A partir do exposto, há como sustentar que a assim designada reserva do possível apresenta pelo menos uma dimensão tríplice, que abrange a) a efetiva disponibilidade fática dos recursos para a efetivação dos direitos fundamentais; b) a disponibilidade jurídica dos recursos materiais e humanos, que guarda íntima conexão com a distribuição das receitas e competências tributárias, orçamentárias, legislativas e administrativas, entre outras, e que, além disso, reclama equacionamento, notadamente no caso do Brasil, no contexto do nosso sistema constitucional federativo; c) já na perspectiva (também) do eventual titular de um direito a prestações sociais

a

reserva

do

possível

envolve

o

problema

da

proporcionalidade da prestação, em especial no tocante à sua exigibilidade e, nesta quadra, também da sua razoabilidade.” (SARLET, 2006, p. 301-302)

Conforme o pensamento do mencionado autor, a reserva do possível deve ser analisada como um sistema sob os três aspectos, quais sejam: o da disposição fática, o da disposição jurídica, e ainda, diante da exigibilidade de um direito a


prestações sociais, o direito em pauta deverá ser analisado dentro da proporcionalidade e razoabilidade dessas disposições. Esse sistema busca um equilíbrio entre esses três aspectos adequando-os ao princípio da máxima eficácia e efetividade dos direitos fundamentais, e utilizando do mesmo, como ferramenta para a garantia dos direitos sociais de cunho prestacional. Sarlet conclui que: A reserva do possível constitui, em verdade (considerada toda a sua complexidade), espécie de limite jurídico e fático dos direitos fundamentais, mas

também poderá atuar, em

determinadas

circunstâncias, com garantia dos direitos fundamentais, por exemplo, na hipótese de conflitos de direitos, quando se cuidar da invocação – observados sempre os critérios da proporcionalidade e da garantia do mínimo existencial em relação a todos os direitos- da indisponibilidade de recursos com o intuito de salvaguardar o núcleo essencial de outro direito fundamental. (SARLET, 2006, p. 302)

Devido ao relevante caráter econômico do objeto dos direitos sociais prestacionais, e frente ao extenso rol de demandas dessa natureza, tais prestações demandam elevado gasto orçamentário, assim o elevado custo desses direitos encontra-se sob uma reserva do possível. Dependem tanto da política econômica adotada pelo país que dê ensejo à aplicação dos recursos públicos na implementação das políticas públicas, como também de uma situação econômica favorável. A destinação dos recursos públicos é uma decisão que fica a critério do legislador, legitimado pela Constituição. Logo, percebe-se que esta é uma escolha de caráter político. Além disso, cabe ao mesmo garantir a efetividade dos direitos sociais prestacionais. A insuficiência de recursos para a satisfação das demandas sociais surge como uma crise na efetividade das políticas sociais. A reserva do possível como limite imposto aos recursos públicos escassos, deverá ser feito, no primeiro momento, pelos Poderes Legislativo e Executivo, que ao elaborar as políticas públicas e alocar recursos a elas necessários, irão fazer uma análise da quantidade de recursos existentes e dos resultados que deles se podem extrair.


Nesse diapasão, Gustavo Amaral define recurso escasso como: Escassos são todos os recursos finitos, já que, em tese, será possível ocorrer situação onde seja necessário realizar opção disjuntiva entre atender um reclamo ou outro, embora também teoricamente ambos devam ser atendidos, pois o recurso não é suficiente para o atendimento de todos.

Por certo que há menos recursos do que indispensável para o atendimento das demandas, quanto maior a carência desses recursos exige-se do legislador, dentro da sua esfera de atuação, maior responsabilidade no que tange à escolha á sua destinação. Pois, dentro da seara dos direitos fundamentais não há discricionariedade, por conseguinte, o emprego de recursos escassos de forma desequilibrada acaba afetando o interesse público social. Nesse contexto, diante do conflito pelo emprego dos recursos materialmente escassos, surge a necessidade de decisão da alocação de recursos. Para Gustavo Amaral, as decisões alocativas em face da escassez de recursos são “escolhas trágicas, pois, em última instância, implicam na negação de direitos que, no campo da saúde, podem redundar em grande sofrimento ou mesmo em morte” (AMARAL, 2001, p. 147) Assim, diante da existência de uma situação de escassez dos recursos públicos, devidamente comprovada- não podendo ser sanada pelos Poderes Legislativo e Executivo- esta será apreciada pelo Poder Judiciário. Essas decisões alocativas contem três ordens relativas a quanto disponibilizar, a quem atender, uma vez que a decisão de proteger um dado interesse muitas vezes gera novas formas de ameaça, tornando-as decisões alocativas mais complexas, e ainda, a conduta dos potenciais beneficiados, bem como, há diversos critérios de escolha que permitem balizar cada caso concreto. As decisões tendem a ser políticas e locais. Em face da legislação social, e na medida em que os direitos fundamentais sociais são acolhidos em sua maioria mediante normas programáticas, torna-se necessário criar mecanismos que assegurem as condições para a efetivação do conteúdo constitucional. O poder público como destinatário dessa obrigação tem o dever de cumpri-las.


Assim agindo em desconformidade com os preceitos constitucionais, seja por inércia, omissão ou ineficiência no cumprimento das políticas públicas, ou ainda, violação a um direito subjetivo, surge a figura do Poder Judiciário, que é chamado de forma reiterada e habitual a intervir, tendo como finalidade a efetivação desses direitos sociais que logram efeito pelo Poder Executivo. Por conseguinte, o Judiciário é peça indispensável à concretização dos valores consagrados na Constituição Federal de 1988, procurando restabelecer a legalidade e a legitimidade do comportamento estatal. Nos tribunais brasileiros, tornou-se bastante freqüente a intervenção do Poder Judiciário na implementação das políticas públicas com a finalidade de outorgar efetividade à prestação dos direitos sociais considerados indispensáveis em respeito à cláusula constitucional. Diante da problemática exposta, é de grande valia o julgamento da ADPF nº 45 MC/DF, onde o Min. Relator Celso de Mello, em decisão monocrática, ementou que: ARGÜIÇÃO

DE

DESCUMPRIMENTO

FUNDAMENTAL.

A

QUESTÃO

DE

DA

PRECEITO LEGITIMIDADE

CONSTITUCIONAL DO CONTROLE E DA INTERVENÇÃO DO PODER JUDICIÁRIO EM TEMA DE IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS, QUANDO CONFIGURADA HIPÓTESE DE ABUSIVIDADE GOVERNAMENTAL. 4058 DIMENSÃO POLÍTICA DA JURISDIÇÃO CONSTITUCIONAL ATRIBUÍDA AO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. INOPONIBILIDADE DO ARBÍTRIO ESTATAL À EFETIVAÇÃO DOS DIREITOS SOCIAIS, ECONÔMICOS E CULTURAIS.

CARÁTER

CONFORMAÇÃO TORNO

DA

NECESSIDADE

DO

LEGISLADOR.

CLÁUSULA DE

RELATIVO

DA

DA

LIBERDADE

DE

CONSIDERAÇÕES

EM

“RESERVA

PRESERVAÇÃO,

DO

EM

POSSÍVEL”.

FAVOR

DOS

INDIVÍDUOS, DA INTEGRIDADE E DA INTANGIBILIDADE DO NÚCLEO CONSUBSTANCIADOR DO “MÍNIMO EXISTENCIAL”. VIABILIDADE

INSTRUMENTAL

DA

ARGÜIÇÃO

DE

DESCUMPRIMENTO NO PROCESSO DE CONCRETIZAÇÃO DAS LIBERDADES POSITIVAS (DIREITOS CONSTITUCIONAIS DE SEGUNDA GERAÇÃO). (Julgamento: 29.04.2004, Publicação: DJ 04.05.2004)


Mesmo com a promulgação da Lei nº 10.777/2003, que colocou em vigência dispositivo vetado na edição da Lei nº 10.707/2003, em seu art. 55, § 2º, que tratava de recursos financeiros mínimos a serem aplicados nas ações e serviços públicos de saúde, tenha prejudicado o julgamento no plenário, não há como negar as novas luzes que foram lançadas sobre a temática da jurisdição constitucional. Em sua fundamentação, o Min. Relator Celso de Mello afirmou que o Poder Judiciário poderia, embora excepcionalmente, formular e implementar políticas públicas, destacando que: Tal incumbência, no entanto, embora em bases excepcionais, poderá atribuir-se ao Poder Judiciário, se e quando os órgãos estatais competentes, por descumprirem os encargos político-jurídicos que sobre eles incidem, vierem a comprometer, com tal comportamento, a eficácia e a integridade de direitos individuais e/ou coletivos impregnados de estatura constitucional, ainda que derivados de cláusulas revestidas de conteúdo programático. [...] Não obstante a formulação e a execução de políticas públicas dependam de opções políticas a cargo daqueles que, por delegação popular, receberam investidura em mandato eletivo, cumpre reconhecer que não se revela absoluta, nesse domínio, a liberdade de conformação do legislador, nem a de atuação do Poder Executivo. É que, se tais Poderes do Estado agirem de modo irrazoável ou procederem com a clara intenção de neutralizar, comprometendo-a, a eficácia dos direitos sociais, econômicos e culturais, afetando, como decorrência causal de uma injustificável inércia estatal ou de um abusivo comportamento

governamental,

aquele

núcleo

intangível

consubstanciador de um conjunto irredutível de condições mínimas necessárias a uma existência digna e essenciais à própria sobrevivência

do

indivíduo,

aí,

então,

justificar-se-á,

como

precedentemente já enfatizado – e até mesmo por razões fundadas em um imperativo ético-jurídico -, a possibilidade de intervenção do Poder Judiciário, em ordem a viabilizar, a todos, o acesso aos bens cuja fruição lhes haja sido injustamente recusada pelo Estado.(RTJ 175/1212-1213, Rel. Min. Celso de Mello)


A força normativa constitucional impulsiona o Poder Judiciário para uma maior concretização dos direitos fundamentais, que não podem ser violados pela ausência total ou parcial de políticas públicas eficientes. A legitimidade do controle do Poder Judiciário provém do próprio texto constitucional que consagra os objetivos que devem ser alcançados pelo Estado, quer seja pelo Poder Executivo, Legislativo ou Judiciário, ainda que este tenha que assumir funções que, originariamente, não seriam de sua competência. Entretanto, se admitida a judicialização das políticas públicas na omissão dos poderes declarados competentes para implementá-las, é necessário salientar que o comportamento intervencionista do Poder Judiciário tem que estar em harmonia com as possibilidades e limites do que se pode exigir do Estado. A concreção dos direitos sociais por intermédio jurisdicional deve observar inicialmente a existência de fundamentos fáticos e jurídicos razoáveis, competindo ao Poder Judiciário tão somente a análise da razoabilidade e objetividade das razões suscitadas, assim, esse controle jurisdicional das políticas públicas apenas torna-se legitimado em razão de uma escolha desproporcional, imoderada ou não razoável por parte do Estado. Assim, a reserva do possível exsurge como elemento limitador no controle jurisdicional das políticas públicas, haja vista a indispensável análise das circunstâncias da possibilidade e do limite, tendo em vista a escassez de recursos públicos. Desta forma, se insere na capacidade financeira do Poder Público, o que é relevante no campo dos direitos sociais de cunho prestacional que exige do Estado uma intervenção ativa. Contudo, essa regra da reserva do possível como limite à concretização dos direitos sociais pelo Judiciário deve ser aferida com cautela e de acordo com a suposição fática, sob a consequência de haver negativa da plena eficácia de direitos fundamentais em virtude de obstáculo erigido ilegitimadamente, a fim de frustrar o oferecimento das condições mínimas de existência em favor da pessoa humana. O Estado não pode alegar a cláusula da reserva do possível como justificativa para a não implementação das políticas públicas que visam a garantir o mínimo


existencial. Neste caso, o Poder Judiciário poderá interferir no ato administrativo, principalmente porque se trata de garantir os fins do Estado (art. 3º da CF), de modo que impedi-lo seria inviabilizar a vontade do próprio constituinte. Sabe-se que em havendo provas robustas quanto à inexistência de disponibilidade financeira do Estado para tornar efetivas as normas constitucionais sociais, o Poder Público exime-se do cumprimento de algumas obrigações. Obviamente essa justificativa não pode ser usada de forma imprudente pelo Poder Público. Qualquer tentativa visando à criação de obstáculos ilegítimos e arbitrários deve ser punida na seara competente. Nesse sentido, o Relator da Ação de Argüição de Descumprimento Fundamental nº. 45, adverte que: [...] não se mostrará lícito, no entanto, ao Poder Público, em tal hipótese, mediante indevida manipulação de sua atividade financeira e/ou político-administrativa, criar obstáculo artificial que revele o ilegítimo, arbitrário e censurável propósito de fraudar, de frustrar e de inviabilizar o estabelecimento e a preservação, em favor da pessoa e dos cidadãos, de condições materiais mínimas de existência. Cumpre advertir, deste modo, que a cláusula da reserva do possível, ressalvada a ocorrência de justo motivo objetivamente aferível, não pode ser invocada, pelo Estado, com a finalidade de exonerar-se do cumprimento de suas obrigações constitucionais, notadamente quando, dessa conduta governamental negativa, puder resultar nulificação ou, até mesmo aniquilação de direitos constitucionais impregnados de um sentido de essencial fundamentalidade. (Julgamento: 29.04.2004, Publicação: DJ 04.05.2004)

Portanto, a reserva do possível como limite à atuação judicial, no que se refere aos recursos escassos, não pode ser utilizada como argumento pelo Poder Público com a finalidade de obstar esse controle quando efetivamente comprovada a necessidade da intervenção do Poder Judiciário. Além disso, a existência do direito subjetivo ante o Estado prepondera sobre a reserva do possível, dentro da sua razoabilidade e proporcionalidade, através da adequação de meios utilizados pelo


Judiciário, dentro da sua alçada de competência, que há de escolher o menos gravoso entre todos os considerados.


Capítulo 3- O padrão do mínimo existencial e a escassez de recursos: À luz do princípio da dignidade da pessoa humana, o Estado tem o dever de garantir condições mínimas de existência para que os indivíduos possam progredir e ter oportunidades reais de garantir o próprio sustento respeitando a sua dignidade como ser humano e, promover o seu desenvolvimento como indivíduo dentro da sociedade. A idéia do mínimo existencial ou do núcleo da dignidade da pessoa humana procura representar um subconjunto, dentro dos direitos sociais, econômicos e culturais, menor (minimizando o problema dos custos), mais preciso (procurando superar a imprecisão dos princípios) e, o mais importante, que seja efetivamente exigível do Estado. (BARCELLOS, 2002, p. 45) Representa em última instância, um patamar mínimo de condições materiais abaixo do qual a dignidade humana terá sido violada. Como diz Canotilho, é o minimum core of economic and social rights ou Standards mínimos, à falta dos quais a própria condição humana está sendo desrespeitada. (CANOTILHO, 2002, p. 511) Diante dessas considerações, à luz do princípio da dignidade da pessoa humana, conclui-se que o Estado tem o dever de garantir condições mínimas de existência para que os indivíduos possam progredir e ter oportunidades reais de garantir o próprio sustento respeitando a sua dignidade como ser humano. A discussão em torno da garantia do mínimo indispensável para a existência digna ocupou posição destacada não apenas nos trabalhos constituintes, mas também após a entrada em vigor da Lei Fundamental da Alemanha. Na doutrina, o primeiro nome a sustentar a possibilidade do reconhecimento de um direito subjetivo à garantia positiva dos recursos mínimos para uma existência digna foi o publicista Otto Bachof que, já no início da década de cinquenta, considerou que o princípio da dignidade da pessoa humana (art. 1º, inc. I, da LF) não reclamava apenas a garantia da liberdade, mas também um mínimo de segurança social, já que, sem os recursos materiais para uma existência digna a própria dignidade da pessoa humana ficaria sacrificada. (SARLET, 2006, p. 336)


Cerca de um ano depois da paradigmática formulação de Bachof, o Tribunal Administrativo da Alemanha, já no primeiro ano de sua existência, reconheceu um direito subjetivo do indivíduo carente a auxílio material por parte do Estado, argumentando, igualmente com base no postulado da dignidade da pessoa humana, direito geral de liberdade e direito à vida, que o indivíduo, na qualidade de pessoa autônoma e responsável, deve ser reconhecido como titular de direitos e obrigações, o que implica principalmente a manutenção de suas condições de existência. (SARLET, 2006, p.337) Por fim, o Tribunal Federal Constitucional também veio a consagrar o reconhecimento de um direito fundamental à garantia das condições mínimas para uma existência digna. Da argumentação desenvolvida ao longo desta primeira decisão, extrai-se o seguinte trecho: “certamente a assistência aos necessitados integra as obrigações

essenciais de um Estado Social. [...]

Isto inclui,

necessariamente, a assistência social aos concidadãos, que em virtude de sua precária condição física e mental, se encontram limitados nas suas atividades sociais, não apresentando condições de prover a sua própria subsistência. A comunidade estatal deve assegurar-lhes pelo menos as condições mínimas para uma existência digna e envidar os esforços necessários para integrar estas pessoas na comunidade, fomentando seu acompanhamento e apoio na família ou por terceiros, bem como criando as indispensáveis instituições assistenciais”. Para além disso, a doutrina alemã entende que a garantia das condições mínimas para uma existência digna integra o conteúdo essencial do princípio do Estado Social de Direito, constituindo uma de suas principais tarefas e obrigações. (SARLET, 2006, p. 337) Na visão de Stephen Holmes e R. Sustein no seu livro The Cost of Rights: Why Liberty Depends on Taxes, explicam que todos os direitos custam dinheiro, tantos os positivos como os negativos, e ainda, asseguram que tudo que custa dinheiro não é absoluto. (AMARAL, 2001, p.71- 86) Os referidos autores afirmam que os direitos costumam ser descritos como invioláveis, peremptórios e decisivos, entretanto, não obstante, não passa de uma simples eloqüência. Nada que custe dinheiro pode ser absoluto. Nenhum direito cuja efetividade pressupõe um gasto seletivo dos valores arrecadados dos contribuintes


pode, enfim, ser protegido de maneira unilateral pelo Judiciário sem considerações às conseqüências orçamentárias, pelas quais, os outros dois poderes são responsáveis. Os direitos sociais, conforme apresentado, são fundados em uma prestação estatal positiva cuja satisfação demanda da disponibilização de meios materiais, ou seja, da disposição de recursos nos cofres públicos. Esses recursos são limitados e, por isso, são escassos, já que as necessidades públicas são sempre infinitas ou tendentes ao infinito. Com base na assertiva, há menos recursos do que o necessário para o atendimento das demandas e que a escassez não é acidental, mas essencial, toma vulto a alocação de recursos. As decisões alocativas são, basicamente, de duas ordens: quanto disponibilizar e a quem atender. A decisão de proteger um dado interesse muitas vezes gera novas formas de ameaça, tornando as decisões alocativas ainda mais complexas. (AMARAL, 2001, p. 148-150) Frente à escassez dos recursos estatais na efetivação das políticas públicas e, em contrapartida, havendo conflito de direitos fundamentais, há insuficiência de critérios a serem adotados na resolução do impasse, sendo esta uma questão complexa devido ao fato da incerteza de qual direito deverá preponderar sobre o outro. Gustavo Amaral traça como já antes demonstrado, uma teoria toda própria em torno do assunto, a qual no seu entendimento, sendo a escassez inerente ás pretensões positivas e, de modo mais nítido, quanto à saúde, torna-se imperiosa a adoção de mecanismos alocativos, que terá uma dupla ética: “ [...] a escolha de quem salvar, mas também a escolha de quem danar. Há uma natural tentação a ‘decidir não decidir’, a não tornar clara a adoção de qualquer forma de alocação, tal como se a escolha não existisse ”. (AMARAL, 2001, p.181) Ele faz uma crítica às posições defendidas por Ricardo Lobo Torres e Robert Alexy, os quais diferenciam um núcleo nomeado como “mínimo existencial” ou como status positivus das liberdades fundamentais, que seria sempre exigível, de outros direitos, que vigeriam sob a reserva do possível, gerando uma grande dificuldade lógica. A terminologia empregada para a exigibilidade dos direitos induz a uma


aplicação binária, exigível x não exigível, ao passo que a noção de mínimo existencial inclui enorme gradação, não existindo divisões nítidas. Assim indaga: [...] o mínimo existencial é o mesmo em Brasília, Rio de Janeiro, São Paulo e interior de Alagoas e do Piauí? Se a resposta for positiva, então a escassez de recursos não estará sendo considerada. Se a resposta por negativa, então parecerá que foi incluída uma ‘condição que afasta a exigibilidade ‘incondicional’. (AMARAL, 2001, p. 185)

Para a correta compreensão dessas pretensões positivas, deve o intérprete pressupor a limitação de recursos para atender a todos e, assim, deve pressupor a existência e a legitimidade de decisões alocativas pelo Estado, de primeira e segunda ordem, com vistas à concretização dessas normas. (AMARAL, 2001, p. 199) A condição indagada, não se refere à exigibilidade e, sim à própria fixação do mínimo existencial que será variável no tempo e no espaço, sabendo-se que para chegar a tal núcleo, faz-se antes, também, cuidadosa ponderação. A escassez de recursos, a escassez de meios para satisfazer direitos, mesmo fundamentais, não pode ser descartada. Entretanto, a escassez de recursos não poderá ser óbice ao reconhecimento do direito ao mínimo existencial. Ana Cristina Costa Meireles expõe seu entendimento diante da lição de Robert Alexy, que considera na seara dos direitos sociais prestacionais, o direito subjetivo se refere ao que se chama de mínimo vital e elenca como argumento principal a favor desse entendimento o de que a liberdade jurídica para fazer ou omitir algo sem a liberdade fática, em outras palavras, sem a possibilidade fática de escolher em face do permitido, não tem qualquer valor. Desse modo, ele considera que o mínimo vital é um direito embasado numa norma que decorre da interpretação das demais normas de direito fundamentais. E, defende o jurista alemão, tal interpretação levará em conta os princípios opostos ao que embasa a prestação de direito social em tela, inclusive os relativos aos direitos de liberdade, haja vista que, em muitas vezes para satisfazer aquele, há de existir intervenção nestes. Ele salienta que o direito ao trabalho deixa tal circunstância particularmente clara, já que, se o direito a um posto de trabalho tivesse que ser satisfeito pelo Estado, tal implicaria grande intervenção na iniciativa privada.


Assim, Alexy demonstra que existem razões de peso tanto para quem entende que se podem conceder prestações sociais em sentido estrito que não foram previstas pelo legislador, como para quem entende que isto não é possível, de modo que a solução irá demandar uma ponderação de princípios. A fórmula proposta por ele é a seguinte: “[...] o indivíduo tem um direito definitivo à prestação quando o princípio da liberdade fática tem um peso maior que os princípios formais e materiais opostos tomados em seu conjunto”. (MEIRELES, 2008, p. 429) Sarlet entende, que

com base nos direitos sociais expressamente

consagrados na Carta Magna: “se encontra a necessidade de preservar a própria vida humana, não apenas na condição de mera sobrevivência física do indivíduo (aspecto que assume especial relevância no caso do direito à saúde), mas também de uma sobrevivência que atenda aos mais elementares padrões de dignidade. (SARLET, 2006, p.327)

Nesse sentido, tem-se por certo que o direito a uma existência digna com condições mínimas de sobrevivência requer o exercício pleno desse direito abrangendo muito mais do que a simples sobrevivência física. Esse direito somente é respeitado quando o Estado assegura a plena fruição dos direitos às condições existenciais mínimas frente às necessidades vitais dos indivíduos, que são essenciais às condições basilares para o próprio desenvolvimento da pessoa humana. O Poder Público tem o dever de garantir um padrão mínimo de segurança material ao cidadão que será assegurado por meio dos direitos fundamentais. Em sentido contrário, se o ente estatal refuta a garantia do mínimo existencial, significa negar a sua própria existência e razão de ser. Diante da possibilidade de reconhecimento de um direito subjetivo individual, sob determinadas condições, possui íntima vinculação dos direitos a prestações com o princípio da dignidade da pessoa humana, podendo este vir a assumir importante função demarcatória, estabelecendo a fronteira para o que se convenciona denominar de padrão mínimo na esfera dos direitos sociais, como também, com o direito à vida, como ocorre, por exemplo, com o salário mínimo, assistência e previdência social, direito à saúde, moradia e educação.


Sarlet também manifesta seu entendimento de que existe a possibilidade de se reconhecerem direitos subjetivos a prestações: [...] principalmente no caso do direito à saúde, o reconhecimento de um direito originário a prestações, no sentido de um direito subjetivo individual a prestações materiais (ainda que limitadas ao estritamente necessário para a proteção da vida humana), diretamente deduzido da Constituição, constitui exigência inarredável de qualquer Estado (social ou não) que inclua nos seus valores essenciais a humanidade e a justiça. (SARLET, 2006, p. 343)

No mesmo sentido, Dirley da Cunha Júnior se posiciona de que: [...] sempre haverá um conteúdo mínimo e essencial, a possibilitar a perfeita e imediata fruição dos direitos conferidos. E a depender da hipótese, deve e pode o Judiciário completar a norma, compondo construtivamente o conteúdo dos direitos fundamentais por ocasião de sua aplicação no caso concreto, sem que se cogite de qualquer ofensa ao princípio da separação dos poderes, uma vez que os direitos são dotados de força normativa autônoma contra ou na ausência do legislador, e é tarefa constitucional do Judiciário fazê-los aplicar. (CUNHA JÚNIOR, 2004, p. 290)

Ainda, manifesta-se esse jurista, no sentido de que o mínimo existencial compreende um “[...] completo, eficiente e qualificado atendimento básico das necessidades vitais do indivíduo, como saúde, educação, alimentação, moradia, assistência, variando seu conteúdo, evidentemente, de país para país”. (CUNHA JÚNIOR, 2004, p. 293) Ana Paula de Barcellos também admite a existência de um mínimo existencial tendo como função representar os direitos a prestações diretamente outorgados aos indivíduos em face das normas constitucionais, sugerindo que tal seja concedido com quatro elementos, sendo três materiais e um, instrumental, a saber: “ [...] a educação fundamental, a saúde básica, a assistência aos desamparados e o acesso à Justiça.” (BARCELLOS, 2002, p. 258) Por conseguinte, com base nas idéias supracitadas, é nítida a percepção de que as prestações relativas à saúde, assistência social, previdência social, moradia


e educação devem estar em correlação ao mínimo existencial. Assim, sob o aspecto de que tais prestações são essenciais para uma vida digna do ser humano, chegouse a essa conclusão através da reflexão ponderável de valores. Em oportuno, vale colacionar um exemplo para melhor elucidar o entendimento acima exposto dado pela jurista Ana Cristina Costa Meireles: Num primeiro momento, tem-se a tendência de responder, de uma forma um tanto refletida, que o lazer não é um bem jurídico que pudesse

originar

alguma

prestação

relacionada

ao

mínimo

existencial. Imagine-se, no entanto, uma hipótese em que, numa penitenciária, não existe qualquer local onde os presos possam entreter-se, nos momentos adequados, com atividades recreativas, tais como assistir televisão, jogar cartas, áreas restritas para passeios, de modo a que estão irremediavelmente condenados a ficar confinados em uma cela ou, no máximo, dispor de movimentos ao sol para manter a saúde. (MEIRELES, 2008, P. 432)

Portanto, correlacionar os direitos fundamentais sociais ao mínimo existencial diante das necessidades inerentes à sobrevivência do ser como indivíduo titular de direitos subjetivos, tem-se a realidade fática como elemento fundamental na análise dessa necessidade à luz do caso concreto. Tendo em vista que cada caso possui as suas peculiaridades, a realidade fática em conexão com as circunstâncias e o direito específico em pauta, é que irão definir qual a necessidade de um mínimo existencial a ser satisfeito através de um juízo de valores. É categórica a observação feita por Alexy em relação à ponderação entre os valores em conflito, na acepção de que a garantia de um padrão mínimo na segurança dos direitos sociais mínimos não pode atingir de modo substancial outros princípios constitucionais relevantes. Segundo esse raciocínio, um direito originário a prestações sociais somente pode ser reconhecido mediante uma ponderação de valores e bens, uma vez que a colisão com os direitos de defesa, ou mesmo outros direitos sociais, assim como com outros princípios constitucionais e valores sociais, se revela incontornável. O entendimento de Robert Alexy se adequa nesse contexto, em que o indivíduo tem um direito definitivo a uma prestação quando os princípios que a


sustentam possuem maior relevância em relação aos princípios opostos tomados em conjunto. Assim, além do princípio da dignidade da pessoa humana, o da liberdade material e os próprios princípios presentes nas normas programáticas dos direitos sociais amparam a concessão das prestações materiais. Na falta da garantia dessas condições materiais mínimas, o exercício da liberdade fica comprometido e a dignidade da pessoa humana desrespeitada. Percebe-se que, de acordo com o referido jurista alemão, apenas quando a garantia material do padrão mínimo em direitos sociais for considerada com primazia e se tiver como corolário uma limitação proporcional dos bens jurídicos, sendo eles fundamentais ou não, em choque, há como se admitir um direito subjetivo a determinada prestação social. Entretanto, em face dessa problemática, foi delineado um nítido limite ao reconhecimento de direitos originários a prestações sociais, de tal sorte que, mesmo em se tratando da garantia de um padrão mínimo, no qual a perda da absoluta funcionalidade do direito fundamental está em jogo, o sacrifício de outros direitos não parecer ser tolerável. É nessa trilha, que Sarlet se manifesta: Desde logo, constata-se que o problema do reconhecimento de direitos subjetivos a prestações sociais se encontra intimamente vinculado ao questionamento dos próprios limites do Estado social de Direito. Partindo-se da premissa- por mais que se queira questioná-la – de que a existência de direitos fundamentais sociais de cunho prestacional constitui exigência do Estado social de Direito consagrado pela nossa Constituição, é de perguntar-se, todavia até onde vai a obrigação dos poderes públicos no que diz com a realização da justiça social, questão umbilicalmente vinculada à do quantum em prestações sociais assegurado pelas normas de direitos fundamentais e que pode ser judicialmente reclamado pelos particulares. (SARLET, 2006, p. 368)

Desse modo, compreende-se que a dependência da realização dos direitos sociais prestacionais, não tem a precisão de refutar que “apenas se pode buscar algo onde este algo existe” (SARLET, 2006, p. 368) e menosprezar que o Direito não tem condão de gerar recursos materiais para a realização fática, significa, fechar os olhos para os limites do real. Assim, demonstra que existe uma clara propensão no


sentido de negar-se pura e simplesmente aos direitos de segunda dimensão sua eficácia e efetividade. Dentro desse contexto, o estimado constitucionalista entende que o problema na efetividade dos direitos prestacionais consiste em menor grau na completude da norma do que em face da alegada ausência de legitimação dos tribunais em determinar o objeto e o quantum da prestação, visto que, em virtude da relevância econômica dos direitos sociais prestacionais e da problemática relativa concernente à disponibilidade dos recursos, a decisão sobre a aplicação dos recursos públicos, por sua direta implicação orçamentária de encargo do legislador. Neste particular, assume especial relevo a íntima vinculação – destacada especialmente pela doutrina estrangeira- de vários destes direitos com o direito à vida e com o princípio da dignidade da pessoa humana, o que se manifesta de forma contundente nos direitos ao salário mínimo, assistência e previdência social, bem como no caso do direito á saúde. Lembrando-nos de que, se atentarmos contra a dignidade, estará, na verdade, atentando contra a própria humanidade do indivíduo. (SARLET, 2006, p. 369) Prevalecendo a função demarcatória do princípio da dignidade da pessoa humana na denominação do padrão mínimo na esfera dos direitos sociais. À vista do exposto, o modelo ponderativo de Alexy, permite-nos a melhor solução para a problemática, ao destacar a indispensável contraposição dos valores em pauta, como também de nos remeter para uma solução modelada nas circunstâncias do caso concreto dentro da proporcionalidade. Por fim, em conclusão, adverte Ingo Wolfgang Sarlet que: O que não se pode esquecer é que nem a previsão de direitos sociais

na

Constituição,

nem

sua

positivação

na

esfera

infraconstitucional têm o condão de, por si só, produzir o padrão desejável de justiça social, já que fórmulas exclusivamente jurídicas não fornecem o suficiente instrumental para a sua concretização, assim como a efetiva implantação dos direitos sociais a prestações não pode ficar na dependência exclusiva dos órgãos judiciais, por mais que estes cumpram destacado papel nesta esfera. (SARLET, 2006, p. 372)


Logo, frente ao princípio da dignidade da pessoa humana, o Estado tem a obrigação de garantir ao cidadão condições mínimas dignas de sobrevivência. Na presença de um direito subjetivo a prestação, havendo conflito entre os direitos sociais, há de ser feito um juízo de valor que irá ponderar dentro do razoável qual direito irá prevalecer levando-se em conta as necessidades inerentes ao ser humano.


5- CONCLUSÃO Os direitos sociais elencados no art. 6º da CF/88 são direitos fundamentais, logo, tal disposição é uma cláusula pétrea. Esses direitos são normas programáticas que reclamam intervenção estatal determinando as finalidades e ordens ao Estado. Assim, têm eficácia limitada que através dessa intervenção estatal ativa alcançará a sua eficácia plena. Tais direitos exigem do Estado prestações positivas que são materializadas em políticas públicas, através da realização de programas e serviços públicos. Entretanto, para que o Poder Público efetive as prestações sociais, há a necessidade de disposição de recursos financeiros nos cofres públicos. Portanto, são direitos que demandam ao Estado elevado gasto do dinheiro público. No que concerne à disposição de recursos públicos, o princípio da reserva do possível terá como fundamento a possibilidade fática e a disponibilidade jurídica desses recursos por parte do Estado. Tal princípio se aplica diante dessas duas realidades, limitando ao Poder Judiciário a sua intervenção na implementação das políticas sociais. No entanto esse princípio não pode ser invocado pelo Poder Público como argumento para de eximir da obrigação da prestação dos direitos sociais. O Poder Judiciário como fiscalizador da lei, em última instância, irá intervir no caso de omissão, abuso, ineficiência ou violação dos direitos na implementação das políticas públicas. O princípio da reserva do possível só poderá ser utilizado como justificativa pelo Poder Público quando a ineficiência de recursos por devidamente comprovado em juízo. No que pese o princípio da reserva do possível como limite à disponibilidade de recursos, em contrapartida, tem-se a garantia do mínimo existencial. O Estado tem o dever de promover condições mínimas de sobrevivência ao indivíduo visando o seu desenvolvimento pessoal como ser humano frente às suas necessidades vitais. Pelo exposto no presente trabalho, conclui-se que os direitos sociais são garantias inerentes ao ser humano e ao seu desenvolvimento como indivíduo que vive dentro de uma sociedade. A sua concretização através das políticas sócias de


intervenção do Estado com a finalidade de promover a sua efetividade permite ao indivíduo condições dignas de existência. Diante da realidade fática da escassez de recursos na implementação e efetividade das políticas públicas, há um elevado grau de diferença entre as necessidades dos cidadãos e a disponibilidade de receita pública. Dessa forma, na alocação de recursos através de decisões judiciais em que, face à colisão de direitos, no caso concreto é que será analisado ao ponderável qual direito deverá prevalecer sobre o outro dentro do limite do razoável e da proporcionalidade. Nessa direção, entende-se que o princípio da reserva do possível e o mínimo existencial são opostos, entretanto, estão interligados. Assim o mínimo existencial é o dever do Estado em promover condições dignas de sobrevivência ao cidadão, porém, a reserva do possível vem como elemento limitador na efetividade dessas condições, pois resulta gastos ao Poder Público. Todavia, o princípio da reserva do possível não pode obstar a efetividade das políticas públicas, pois se trata de cláusula pétrea. Essa intervenção estatal é ato vinculado, não podendo o Estado decidir de forma discricionária visando o interesse público acima do princípio da dignidade da pessoa humana. Assim, diante da escassez de recursos e das decisões alocativas, há de existir um rigoroso juízo de valores à luz da dignidade da pessoa humana e dentro dos limites do razoável.


5- REFERÊNCIA BIBLIOGRÁFICA

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MORAIS, Jose Luiz Bolzan. A ideia de direito social: o pluralismo jurídico de Georges Gurvitch. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 1997. RJT 175/1212-1213, Rel. Min. Celso de Mello. SARLET, Ingo Wolfgang. A eficácia dos direitos fundamentais, 6. ed. rev. atual. e ampl. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2006. SARLET, Ingo Wolfgang; FIGUEIREDO, Mariana Filchtiner. In: SARLET, Ingo Wolfgang; TIMM, Luciano Benetti (Orgs.). Direitos fundamentais: orçamento e reserva do possível. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2008. SOUSA, Pedro Ivo de. Controle Judicial de Políticas Públicas. Disponível em: < http://www.conpedi.org.br/manaus/arquivos/anais/salvador/pedro_ivo_de_sousa.pdf > Acesso em 03.05.2011. SILVA, José Afonso da. Aplicabilidade das normas constitucionais. 6. ed. São Paulo: Malheiros, 2002. TORRES, Ricardo Lobo. "O Mínimo Existencial e os Direitos Fundamentais", in Revista de Direito Administrativo, n.177, 1989. _______. Os direitos fundamentais sociais na Constituição de 1988. Revista Diálogo Jurídico, Salvador, CAJ - Centro de Atualização Jurídica, v. 1, n. 1, 2001, p.08. Disponível em: < http://www.direitopublico.com.br>. Acesso em: 03.05.2011.


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