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A EFICÁCIA EM POLÍTICAS EDUCACIONAIS: Um Estudo de Caso na Prefeitura Municipal de Itapetinga-Ba. ¹Deleon Ribas Silva

RESUMO O presente artigo tem como objetivo principal verificar se as políticas públicas educacionais da Prefeitura Municipal de Itapetinga foram realizadas conforme o Planejamento Governamental. A pesquisa foi realizada através do levantamento e análise dos dados dos instrumentos de planejamentos e dos relatórios contábeis referentes ao período de 2006 a 2009 da Prefeitura Municipal de Itapetinga, e logo após foi feita uma entrevista com o gestor responsável pela secretaria de educação do Município de Itapetinga, para identificar quais os principais problemas da secretaria de educação em executar os programas constantes dos instrumentos de planejamento do Município de Itapetinga. Através da pesquisa ficou constado que a secretaria de educação do Município de Itapetinga, no período de 2006 a 2009, não realizou os seus programas conforme os instrumentos de planejamento, e os programas que foram executados, em sua maioria foram realizados em discordância com os instrumentos de planejamento. Quanto a identificar os problemas enfrentados pela secretaria de educação para a execução de seus programas, foi confirmada na entrevista semi-estruturada que os principais problemas da secretária de educação do Município de Itapetinga em executar os seus programas, no período de 2006 a 2009, são a distância existente entre a secretaria e os órgãos responsáveis pela elaboração dos instrumentos de planejamento e a falta de informações necessárias no momento da execução. Palavras-Chave: Educacionais.

Gestão

Pública.

Planejamento

Governamental.

Políticas

ABSTRACT This article has as main objective to verify if the educational policies of the City of Itapetinga were performed according to the Governmental Planning. The survey was conducted through a survey and analysis of data from instruments of planning and accounting reports for the period 2006 to 2009 City Hall Itapetinga, and soon after was accounting reports for the period 2006 to 2009 City Hall Itapetinga, and soon after was an interview with the manager responsible for the Department of Education of City of Itapetinga to identify the main problems of the Department of Education to implement the programs contained in the instruments of planning the city of Itapetinga. Through research was featured in the Department of Education of City of Itapetinga in the period 2006 to 2009 has not implemented its program as instrument of planning, and programs that were executed, most were conducted in disagreement ________________ ¹ Graduando do curso de Ciências Contábeis pela Faculdade Independente do Nordeste. e-mail: delribas_10@hotmail.com Orientador: Profº. Msc. Alexsandro Rocha Campanha. Profº. TCC: Msc.Carlos Fernando Farias Leite.


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with the planning tools. How to identify the problems faced by the secretary of education to implement its programs, was confirmed in the semi-structured interview that the main problems of the secretary of education in the city of Itapetinga implement their programs during the period 2006 to 2009, are the distance between the department and the agencies responsible for the preparation of planning instruments and the lack of necessary information at runtime. Keywords:. Public Management. Governmental Planning. Educational Policy 1 INTRODUÇÃO A estrutura político-administrativa brasileira compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos, e tendo suas atribuições e competências bem definidas. Dentre os entes, os municípios possuem um maior grau de comprometimento em relação às políticas públicas de cada região, não só por muitas dessas políticas serem de sua competência, mas, por se apresentarem mais próximo e conhecer de perto as carências e demandas de cada comunidade, podendo estabelecer, programas ideais para cada região. Apesar dos municípios muitas vezes apresentarem resultados econômicos e financeiros satisfatórios, mas nem sempre conseguem executar os seus programas de acordo o planejado, que têm como finalidade principal promover o bem estar social, satisfazendo as necessidades da coletividade. Assim, é preciso identificar se os gastos públicos estão atingindo as demandas das políticas públicas previstos nos instrumentos de planejamento. Benno Sander, apud Rocha (2008, p.120) considera que a eficácia é um critério que revela a capacidade administrativa, de atingir metas estabelecidas ou resultados propostos. Uma determinada política pública é considerada eficaz, nesta visão, quando seu objetivo é alcançado. Assim sendo, a eficácia é demonstrada com o resultado obtido do que foi planejado, e em se tratando de políticas públicas seria aplicar os recursos públicos arrecadados, em contrapartida atingir a finalidade principal, que é garantir o bem estar da coletividade, seja na área de educação, saúde, ação social e outros, através da execução dessas políticas. A Prefeitura Municipal de Itapetinga ao longo dos anos tem respeitado o texto constitucional no que diz respeito à aplicação de 25% das receitas próprias resultantes de impostos, e as oriundas de transferências, nas despesas com educação, conforme comprovado nos relatórios contábeis e dos pareceres do


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Tribunal de Contas dos Municípios do Estado da Bahia. Ao se avaliar mais detalhadamente esses relatórios contábeis, percebeu-se uma divergência do executado em relação ao orçado, em alguns programas constantes dos instrumentos de planejamento da secretaria de educação do Município de Itapetinga, o que coloca sob questionamento a eficácia das políticas públicas educacionais do Município de Itapetinga. Diante desta situação, questionam-se: as políticas públicas educacionais da Prefeitura Municipal de Itapetinga foram realizadas conforme o Planejamento Governamental? Respondendo a este questionamento, essa pesquisa concentrou-se em verificar se as políticas públicas educacionais da Prefeitura Municipal de Itapetinga foram realizadas conforme o Planejamento Governamental, no período de 2006 a 2009, buscando contribuir para a eficácia das políticas educacionais oferecidas pela Prefeitura Municipal de Itapetinga. A pesquisa tem ainda como objetivos específicos: a) identificar quais os programas aprovados nos instrumentos de planejamentos da secretaria de educação do Município de Itapetinga durante os anos de 2006 a 2009; b) verificar como se deu a execução dos programas da secretaria de educação do Município de Itapetinga, no período de 2006 a 2009; c) identificar quais foram os principais problemas da secretaria de educação em executar os programas constantes dos instrumentos de planejamento do Município de Itapetinga, dos exercícios de 2006 a 2009. Entre as hipóteses encontradas para atingir os objetivos destacam-se: H1 no período de 2006 a 2009 o Município de Itapetinga teve realizadas as políticas públicas educacionais conforme planejamento governamental, tendo investido nos programas constantes dos instrumentos de planejamento; H2 os principais problemas da secretária de educação do Município de Itapetinga em executar os seus programas, no período de 2006 a 2009, é a distância existente entre a secretaria e os órgãos responsáveis pela elaboração dos instrumentos de planejamento e a falta de informações necessárias no momento da execução. A verificação da eficácia das políticas públicas educacionais foi feita através da análise dos instrumentos de planejamento e dos relatórios contábeis, confrontando o planejado com o executado dos programas da Secretaria de Educação, e a partir daí se fez uma entrevista semi-estruturada direcionada ao


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gestor responsável por tal Órgão, para identificar os problemas encontrados na execução dos programas educacionais. A fim de avaliar a eficácia das políticas públicas educacionais em relação aos instrumentos de planejamento, o presente trabalho tem por finalidade verificar se os programas da secretaria de educação do Município de Itapetinga foram executados conforme o planejado, de maneira a atingir os seus objetivos, que é proporcionar o maior grau de bem-estar social possível, através dos bens e serviços colocados a disposição da coletividade.

2 PLANEJAMENTO GOVERNAMENTAL Este capítulo mostra a importância do planejamento governamental, para buscar a materialização das ações do Estado, expressando com maior clareza a responsabilidade do Governo para com a sociedade. Contextualiza os principais instrumentos de planejamento governamental: Plano Plurianual - PPA, Lei de Diretrizes Orçamentárias - LDO e Lei Orçamentária Anual - LOA, demonstrando os aspectos conceituais e as suas funções. O Governo tem como responsabilidade fundamental o melhor nível dinâmico de bem-estar a coletividade. Para tanto se utilizam de técnicas de planejamento e programação de ações que são condensadas no chamado sistema de planejamento integrado. Esse sistema busca, principalmente, analisar a situação atual – diagnóstico – para identificar as ações ou alterações a serem desenvolvidas visando atingir a situação desejada (KOHAMA, 2003). O planejamento deve estar necessariamente ligado às organizações, todos os órgãos devem estar comprometidos com os objetivos que se pretende alcançar. É o princípio fundamental do Estado moderno que os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário devem organizar

e exercer suas

atividades com planejamento

permanente, atendendo as peculiaridades locais e aos princípios técnicos convenientes ao desenvolvimento econômico e social (SILVA,2004). Dessa forma, o planejamento assumiu a condição de atividade permanente e contínua de geração de serviços, de bens e de mudanças econômicas e sociais, incorporou algumas características e formas, como função gerencial e como processo. Registre-se que, na condição de função gerencial, o planejamento é desenvolvido em todos os níveis da organização, nas dimensões estratégica, tática e


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operacional, com a representação de todas as instâncias e de todos os membros da Organização. Como processo - que busca transformar a realidade -, o planejamento constitui uma atividade integrativa, viabilizando um sistema de tomada de decisões, que atua como macro de referência para as outras atividades da organização governamental (MATIAS, 2003). O Plano Plurianual, a Lei de Diretrizes Orçamentárias e a Lei do Orçamento Anual são componentes básicos do planejamento governamental. Podendo ser dividido em estratégico, que tem como documento básico o PPA, e operacional, que tem como instrumentos a LDO e a LOA. O Planejamento Estratégico compreende as diretrizes e interações que relacionam o presente com o futuro da organização e que vão tornando harmônicas as medidas adotadas em direção a uma situação idealizada, e o Planejamento Operacional refere-se às diretrizes e interações presentes que, com base na situação atual e tendo em vista os recursos disponíveis, procuram maximizar os resultados do período (SILVA, 2004). 2.1 Plano Plurianual É um programa de trabalho elaborado pelo Executivo para ser executado no período correspondente a um mandato político, a ser contado a partir do exercício financeiro seguinte ao de sua posse, atingindo o primeiro exercício financeiro do próximo mandato. (ANDRADE, 2002). O Poder Executivo ordenará suas ações com a finalidade de atingir objetivos e metas por meio do PPA, um plano de médio prazo elaborado no primeiro ano de mandato, para execução nos quatro anos seguintes, contendo um anexo com metas plurianuais da política fiscal, considerando despesas, receitas, resultado primário e estoque da dívida (SILVA e Outros, 2001). Considerando a legislação específica, os instrumentos para elaboração do Plano Plurianual são: as diretrizes, os programas, explicitando os objetivos e ações, e estas detalhando as metas do governo (ANDRADE, 2002). O PPA busca alocar os recursos públicos de modo eficiente e racional com base na utilização e nas modernas técnicas de planejamento. É apoiado em definições das diretrizes, metas e objetivos que a administração pública desenvolve suas ações, objetivando a alcançar o desenvolvimento do país (MATIAS, 2003).


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O Plano Plurianual estabelecerá todas as metas e objetivos para todos os investimentos do governo, tanto em despesas de capital como aquelas decorrentes de duração continuada. Segundo Kohama (2003, p.56): O plano plurianual é um plano de médio prazo, através do qual procura-se ordenar as ações do governo que levem ao atingimento dos objetivos e metas fixados para um período de quatro anos, ao nível do governo federal, e também de quatro ao nível dos governos estaduais e municipais. A lei que instituir o plano plurianual estabelecerá, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração pública para as despesas de capital e outras decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuadas.

O PPA é instituído por lei, estabelecendo, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da Administração Pública para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para aqueles programas de duração continuada. Os investimentos cuja a execução seja levada a efeito por períodos superiores a um exercício financeiro, só poderão ser iniciados se previamente incluídos no PPA ou se neles incluídos por autorização legal (SILVA e Outros, 2001).

2.2 Lei de Diretrizes Orçamentárias A Lei de Diretrizes Orçamentárias obedece à anualidade, orientando a elaboração da lei orçamentária anual, e deve ser compatível com o Plano Plurianual. Nos termos da lei de Responsabilidade Fiscal, integrará o projeto de lei de diretrizes orçamentárias anexo de metas fiscais, em que serão estabelecidas metas anuais, em valores correntes e constantes, relativa a receitas, despesas, resultados nominal e primário e montante da dívida pública, para o exercício a que se referirem e para os dois seguintes (PISCITELLI, 2002). Segundo Silva (2004, p. 39) a Lei de Diretrizes Orçamentárias compreende as metas e prioridades da administração, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subsequente, e terá como objetivos fundamentais: orientar a elaboração da lei orçamentária anual, bem como a sua execução; dispor sobre as alterações na legislação tributária; e estabelecer a política das agências oficiais de fomento. A LDO é um instrumento de planejamento operacional de determinado governo, onde serão estabelecidas as prioridades que devem ser realizadas pela Lei Orçamentária Anual.


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Sobre a LDO, Kohama (2003, p. 59) declara: A lei de diretrizes orçamentárias tem a finalidade de nortear a elaboração dos orçamentos anuais, compreendidos aqui o orçamento fiscal, orçamento de investimento das empresas e o orçamento da seguridade social, de forma adequá-los às diretrizes, objetivos e metas da administração pública, estabelecidos no plano plurianual.

Outro anexo a constar da LDO é o relativo aos riscos fiscais, onde serão avaliados os passivos contingentes e outros riscos capazes de afetar as contas públicas, no qual se informará as providências a serem tomadas, caso se concretize. Geralmente esses riscos são representados por grandes demandas judiciais que poderão culminar em significativas indenizações a serem pagas pelo o Município (SILVA e Outros, 2001). 2.3 Lei Orçamentária Anual Fuhrer, apud Rocha (2008, p.59) afirma que a Lei Orçamentária Anual é a peça técnica que demonstra as contas publicas para um determinado período, contendo a discriminação da receita e da despesa e toda a política econômicofinanceira de um governo, assim como, o seu programa de trabalho. Já para Filleni (1989) o orçamento do governo representa um sumário dos planos de receitas e gastos para despesas. É uma lista exaustiva dos custos da atividade governamental e das respectivas fontes de financiamento. Em seus vários estágios de preparação, o orçamento constitui uma ferramenta para a atividade de planejamento e controle desenvolvida pelos poderes Executivo e Legislativo. A ação planejada do Estado, quer na manutenção de suas atividades, quer na execução de seus projetos, materializa-se através do orçamento público, que é o instrumento que dispõe o Poder Público (em qualquer de suas esferas) para expressar, em determinado período, seu programa de atuação, discriminando a origem e o montante dos recursos a serem obtidos, bem como a natureza e o montante dos dispêndios a serem efetuados (PISCITELLI, 2002). O orçamento público tradicional tinha como finalidade principal o controle político das ações governamentais, que o Poder Legislativo exercia sobre as atividades financeiras do Poder Executivo, principalmente sob o aspecto contábilfinanceiro. Modernamente, entretanto, em face do entendimento de que o orçamento integra o Sistema de Planejamento, há uma extensão de sua definição, sendo


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considerado o orçamento, o processo pelo qual se elabora, expressa, executa e avalia o nível de cumprimento da quase totalidade do programa de governo, para cada período orçamentário (KOHAMA, 2003). Neste sentido, Silva (2004, p. 32) afirma: O orçamento-programa contribui para o planejamento governamental, pois é capaz de expressar com maior veracidade a responsabilidade do Governo para com a sociedade, visto que o orçamento deve indicar com clareza os objetivos perseguidos pela nação da qual o governo é interprete. A definição de orçamento é, portanto, a seguinte: orçamento é um plano de trabalho governamental expresso em termos monetários, que evidencia a política econômico-financeira do Governo.

Mesmo em sua concepção mais original, o Orçamento-programa já representava significativo avanço em relação aos sistemas orçamentários vigentes. A riqueza conceitual do novo modelo de orçamento era sua grande força, mas, ao mesmo tempo, uma forte limitação, pois implicava vencer, além da natural resistência às mudanças, típica da administração pública, as concepções e os princípios de uma área cheia de tradições (GIANCOMONI, 2003). O orçamento-programa é o documento que evidencia a política econômicofinanceira e o programa de trabalho da administração, discriminando as despesas segundo sua natureza, dando ênfase aos fins ou objetivos, e não à forma como será gerado ou gasto o recurso, de modo a demonstrarem quê e para quê o governo gastará, e também quem será responsável pela a execução de seus programas (ANDRADE, 2002).

3 POLÍTICAS PÚBLICAS EDUCACIONAIS Este outro capítulo apresentará a discussão sobre as políticas públicas, apresentado, inicialmente, o seu conceito e o planejamento para sua execução, e logo após, as políticas educacionais, em função da temática deste trabalho, abordando a sua garantia pelo texto constitucional. Para Shmitter, apud Matias (2003, p. 108) a função política é a de resolver conflitos entre indivíduos e grupos, sem que este conflito destrua um dos partidos em conflito. Talvez, resolução não seja a melhor expressão porque implica (falsamente) que a atividade política põe fim ao conflito. Ao contrário, existem conflitos permanentes dentro de qualquer sociedade que a política não pode extinguir, embora a sociedade sem conflito seja um antigo sonho de muitos filósofos


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políticos. A política pode simplesmente “desarmar” o conflito, canalizá-lo, transformálo em formas não destrutivas para os partidos e a coletividade geral. Já Oliveira, apud Rocha (2008, p.50) considera que as políticas públicas constituem o conjunto de ações que darão materialidade e visibilidade ao Estado com o propósito de garantir a ordem e o equilíbrio social, assim como, o atendimento das demandas responsáveis pelo os conflitos e desigualdades sociais. O

processo

de

planejamento

compreende

as

seguintes

funções:

planejamento, execução, controle e avaliação. A execução consiste em fazer com que as tarefas sejam realizadas de acordo com o plano, isto é, organizar e distribuir tarefas e delegar autoridade para a execução. É importante ressaltar que o planejado necessita ser exequível, assim como deve ter continuidade, considerando que o planejamento não deve ser entendido como o processo de elaborar um documento denominado plano ou programa (MATIAS, 2003). A educação, sendo um direito de todos, e dever do estado e da família, será promovida e incentivada com a colaboração da sociedade, visando ao pleno desenvolvimento da pessoa, seu preparo para o exercício da cidadania e sua qualificação para o trabalho. A educação é livre à iniciativa privada, atendendo as condições das normas gerais da educação nacional, bem como a autorização e avaliação de qualidade pelo Poder Público (CF, 1988). Pela leitura dos aspectos constitucionais expostos, a evidente e cristalina dubiedade de possibilidade de prestação dos serviços de educação, quer pelo Estado,

por

lhe

incumbir

obrigação,

e

também

por

iniciativa

particular,

subsidiariamente. Porém quando executado pelo Estado, estaremos diante de um serviço público, e quando exercida por particulares serão considerados serviços privado, motivo pelo qual denomina prestação de serviço mista (KOHAMA, 2003). Compete comum a União, Estados, Distrito Federal e Municípios proporcionar meios de acesso à educação, devendo assegurar a melhoria da qualidade do ensino e definirão formas de colaboração, de modo assegurar a universalização do ensino obrigatório. Os Municípios atuarão com prioridade no ensino fundamental e na educação infantil (CF, 1988). Nos Municípios a prestação de serviços públicos de educação é executada pela secretaria municipal de educação, sendo prioridade para os municípios o ensino fundamental e a educação infantil, daí a grande responsabilidade desta


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secretaria na formação educacional do cidadão, por ser nessa fase que é construída todo o alicerce que dará o suporte de formação para toda vida. Caberá aos Municípios aplicar no mínimo 25% da receita resultantes de impostos, compreendida e proveniente de transferências, na manutenção e desenvolvimento do ensino. Garantindo que a distribuição dos recursos assegurará prioridade ao atendimento dos ensinos obrigatório, no que se refere à universalização, garantia de padrão de qualidade e equidade (CF, 1988). Diante deste trecho constitucional, percebe-se a preocupação da legislação em garantir que os Municípios utilizem parte de suas receitas na educação, mas como também garanta o direito da educação a todos os cidadãos. 4 DESENVOLVIMENTO DO ESTUDO E METODO Esta seção é composta por tópicos e subtópicos, com a finalidade de apresentar os procedimentos metodológicos que foram utilizados nesta pesquisa, mostrando o tipo de estudo, as técnicas utilizadas aos instrumentos de coleta e entrevista, além do processamento e análise dos dados. Segundo Ander-Egg (1978, p. 28) apud Lakatos & Marconi (2003, p. 155), a pesquisa é um “procedimento reflexivo sistemático, controlado e crítico, que permite descobrir nos fatos ou dados, relações ou leis, em qualquer campo do conhecimento”. A pesquisa, portanto, é um procedimento formal, com método de pensamento reflexivo, que requer um tratamento científico e se constitui no caminho para conhecer a realidade ou para descobrir verdades parciais. A pesquisa foi desenvolvida em etapas, sendo a primeira um estudo bibliográfico. Em seguida foi feito um levantamento e análise dos dados dos instrumentos de planejamentos e dos relatórios contábeis referentes ao período de 2006 a 2009 da Prefeitura Municipal de Itapetinga, para verificar se as políticas públicas educacionais da Prefeitura Municipal de Itapetinga foram realizadas conforme o Planejamento Governamental, e logo após foi feita uma entrevista com o gestor responsável pela secretaria de educação do Município de Itapetinga, para identificar quais os principais problemas da secretaria de educação em executar os programas constantes dos instrumentos de planejamento do Município de Itapetinga.


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4.1 Do Levantamento Bibliográfico A pesquisa bibliográfica realizada objetivou fundamentar teoricamente o trabalho sob dois aspectos principais de raciocínio, a importância dos instrumentos de planejamento governamental, para buscar a materialização das ações do Estado, e as políticas públicas de educação, especialmente a sua garantia pelo texto constitucional e suas formas de financiamento. Este estudo tomou como base um amplo material teórico, tanto de natureza quantitativa como qualitativa, disponível em livros, artigos e internet. Lido os textos e artigos, procedeu-se primeiramente, a coleta sistemática e organizada de citações (fichamento e digitação), obedecendo a uma ordem de leitura de acordo com os temas propostos acima e, em seguida, com a escolha de expressões temáticas ou palavras-chave. A partir desse banco de dados organizados (citações) devidamente organizados e sistematizados, procedeu-se a produção textual. 4.2 Do Levantamento DocumentaI O levantamento de dados para a pesquisa foi realizado através da consulta a documentos e relatórios (impressos e digitalizados) constantes da Contadoria Municipal da Prefeitura Municipal de Itapetinga. Coube ao pesquisador a realização de um contato inicial, através de telefone e visita, e posterior formalização de pedidos dos documentos julgados necessários, pelo pesquisador, para o atendimento dos objetivos propostos pela pesquisa. Na Contadoria Municipal, objetivando, principalmente, a coleta de dados, quanto à execução dos programas da Secretaria de Educação do Município de Itapetinga, durante o período de 2006 a 2009 para comparação com as demandas do orçamento, assim como outros dados relativos às finanças municipais importantes para a realização da pesquisa. De posse dos referidos documentos, foram realizadas diversas leituras acompanhada de exaustivas anotações, especialmente quanto aos programas da Secretaria de Educação para o período de 2006 a 2009 aprovados nos instrumentos de planejamento, bem como, a execução desses programas, através dos relatórios contábeis (Quadro de Detalhamento de Despesa, Demonstrativo de Programa de Trabalho, Anexo 6 da Lei 4.320) do mesmo período.


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A realização de toda esta etapa da pesquisa (levantamento documental de dados) teve por finalidade cumprir os dois primeiros objetivos específicos propostos para este trabalho, primeiramente, o de identificar os programas aprovados nos instrumentos de planejamentos da secretaria de educação do Município de Itapetinga durante os anos de 2006 a 2009 e, em seguida, de verificar como se deu a execução dos programas da secretaria de educação do Município de Itapetinga, no período de 2006 a 2009. 4.3 Da Realização de Entrevistas Como propõe o terceiro objetivo específico desta pesquisa, seja o de identificar quais os principais problemas da secretaria de educação em executar os programas constantes dos instrumentos de planejamento do Município de Itapetinga, dos exercícios de 2006 a 2009, foi realizada uma entrevista semi-estruturada (orientada por um conjunto de questões abertas constantes de um roteiro elaborado antecipadamente pelo pesquisador) com o gestor responsável pela Secretaria de Educação do Município de Itapetinga. 4.4 Da Análise dos Dados As análises dos dados pesquisados tiveram por finalidade atingir o objetivo geral, que era verificar se as políticas públicas educacionais da Prefeitura Municipal de Itapetinga foram realizadas conforme o Planejamento Governamental, no período de 2006 a 2009, e confirmar ou não, as duas hipóteses sugeridas inicialmente na introdução deste trabalho, a saber, a de que no período 2006 a 2009, o Município de Itapetinga teve realizadas as políticas públicas educacionais conforme planejamento governamental, tendo investido nos programas constantes dos instrumentos de planejamento, e os principais problemas da secretária de educação do Município de Itapetinga em executar os seus programas, no período de 2006 a 2009, é a distância existente entre a secretaria e os órgãos responsáveis pela elaboração dos instrumentos de planejamento e a falta de informações necessárias no momento da execução. Dentro da análise para verificar se as políticas públicas educacionais da Prefeitura Municipal de Itapetinga foram realizadas conforme o planejamento


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governamental, são apresentadas, primeiramente, análises das ações constantes do Plano Plurianual, referente ao período de 2006 a 2009. Através dessas informações o leitor pode identificar quais eram as ações da secretaria de educação e a sua situação, além dos produtos a serem atendidos. Em seguida, atendendo ao que propõe a temática principal desta pesquisa, coube ao pesquisador, analisar individualmente, cada programa dos orçamentos de 2006 a 2009, através da tabela elaborada por ele (valores orçados X valores realizados). Deste exame, se tornou possível revelar quais os programas foram executado conforme o orçado pela secretaria de educação do Município de Itapetinga (constatação da eficácia). No que diz respeito às análises dos problemas enfrentadas pela secretaria de educação, coube ao pesquisador, elaborar um questionário semi-estruturado, para entrevista com o gestor responsável pela secretaria, onde são apresentados os problemas enfrentados pelo órgão para executar seus programas conforme os instrumentos de planejamento governamental. A análise dos dados coletados teve como objetivo principal conhecer as políticas públicas de educação da Prefeitura Municipal de Itapetinga, comparando o planejado com o realizado, e as dificuldades enfrentadas pela secretaria de educação

para

executar

os

seus

programas

conforme

o

planejamento

governamental, apontando os pontos positivos e passíveis falhas detectadas, para contribuir, de alguma forma, demonstrando a importância de se executar conforme o planejamento.

5 ANÁLISE E INTERPRETAÇÃO DOS DADOS COLETADOS Este capítulo tem por finalidade verificar a eficácia das políticas educacionais da Prefeitura Municipal de Itapetinga, assim como propõe o título deste trabalho. Primeiramente, serão apresentados os objetivos e metas da secretaria de educação do Município Itapetinga, no período de 2006 a 2009, conforme as ações constantes do Plano Plurianual. Adiante, objetivando verificar se as políticas públicas educacionais da Prefeitura Municipal de Itapetinga foram realizadas conforme o Planejamento Governamental, no período de 2006 a 2009, será identificado os programas constantes do PPA que foram levados para o orçamento do período, e feita uma avaliação da execução dos projetos e atividades de cada exercício em


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análise. O capítulo se encerra com a identificação dos problemas enfrentados pela secretaria de educação para execução dos programas, de maneira que irá ajudar a compreender o resultado dos dados analisados. 5.1 Políticas Educacionais no Plano Plurianual O Plano plurianual do Município de Itapetinga do período de 2006 a 2009 foi elaborado pela gestão do prefeito Michel Hagge, em 2005. Conforme consta no Plano Plurianual, ele foi elaborado elencando as prioridades definidas a partir do Programa do Governo Municipal, distribuídas em projetos e atividades obedecendo à sistematização sugerida pelo Manual de Elaboração do PPA, do Ministério do Planejamento, orçamento e Gestão. De acordo a metodologia do Plano Plurianual, sua elaboração obedeceu a um roteiro de procedimentos consecutivos e indispensáveis ao planejamento das ações a serem contempladas, sendo subdividida em duas etapas básicas: 1 - Base estratégica – compreendendo a avaliação da situação atual, com objetivo de subsidiar as novas ações necessárias ao suprimento deficiências governamentais; 2 - Elaboração de Programas –

instrumentos de organização das ações

governamentais, com objetivos voltados para atender

as necessidades de

determinado público alvo, sendo divididos em finalísticos, que resultam em bens ou serviços que são ofertados diretamente à população e de apoio administrativo, contemplando as despesas de natureza tipicamente administrativas. A secretaria de educação do Município de Itapetinga teve no Plano Plurianual como lema em seu programa setorial “Educação para Todos”, e como denominação “Treinar Pessoal, Reestruturar a Rede Física, Firmar Parcerias com Universidades e Ampliar a Rede Escolar”. E para conseguir atingir seus objetivos e metas, a secretaria de educação ordenou as suas ações de forma detalhada. Em síntese, o plano plurianual visa: orientar a ação governamental objetivando alcançar o desenvolvimento econômico que, por sua vez, propiciará a efetiva promoção do bem-estar social; orientar o planejamento, em sintonia com a programação e o orçamento do Poder Executivo, obedecendo aos princípios de regionalização da economia; definir diretrizes que irão nortear a elaboração dos


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orçamentos fiscal e de investimentos, que possibilitem a redução das desigualdades regionais e sociais; ordenar e disciplinar a execução de despesas com investimentos que se reverterão em benefício para a sociedade (MATIAS, 2003). Tabela 1 – Ações da secretaria de educação constantes do PPA (2006 a 2009) DESCRIÇÃO DA AÇÃO

PRODUTO

SITUAÇÃO

GESTÃO DO ENSINO FUNDAMENTAL

ATIVIDADES DO ENSINO FUNDAMENTAL MANTIDAS

EM ANDAMENTO

DESENVOLVIMENTO DA EDUCAÇÃO INFANTIL

ALUNOS ATENDIDOS

EM ANDAMENTO

FORMAÇÃO CONTINUADA

PROFISSIONAIS CAPACITADOS

NOVA

EDUCAÇÃO ESPECIAL

ALUNOS ATENDIDOS

NOVA

EDUCAÇÃO PROFISSIONAL

ALUNOS ATENDIDOS

NOVA

ENSINO À DISTANCIA

ALUNOS ATENDIDOS

NOVA

EDUCAÇÃO JOVENS E ADULTOS

ALUNOS ATENDIDOS

NOVA

IMPLANTAÇÃO DO ENSINO MÉDIO

ALUNOS ATENDIDOS

NOVA

AQUISIÇÃO DE VEÍCULOS

VEÍCULOS ADQUIRIDOS

NOVA

LICENC. PLENA GRADUADOS

P/

PROFESSORES

NÃO

PROFESSORES CAPACITADOS

REEQUIPAMENTO DE TODA A SECRETARIA

SECRETARIA REEQUIPADA

CAPACITAÇÃO E REQUALIFICAÇÃO DE PESSOAL

PESSOAL CAPACITADO

IMPLANT. DE ESCOLARES

BIBLIOTECAS IMPLANTADAS

BIBLIOTECAS

NAS

UNIDADES

REQUALIFICADO

EM ANDAMENTO NOVA E

NOVA NOVA

MELHORIA E MANUTENÇÃO DA REDE ESCOLAR

REDE ESCOLAR MANTIDA

EM ANDAMENTO

CONSTRUÇÃO E ESCOLARES

ESCOLAS CONSTRUÍDAS E AMPLIADAS

EM ANDAMENTO

AMPLIAÇÃO

DE UNIDADES

Fonte: PMI/Contadoria

Diante do quadro apresentado quanto às ações de educação descritos no plano plurianual de 2006 a 2009, ficou evidente as principais metas e objetivos das políticas de educação da Prefeitura Municipal de Itapetinga, destacando, em primeiro, a preocupação em manter as atividades do ensino fundamental e do ensino infantil, cumprindo assim o texto constitucional no que diz respeito à prioridade na atuação dos municípios. Em seguida, percebe-se a preocupação da


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secretaria em treinar os seus servidores, qualificando os profissionais da área de educação. E por fim, fica clara a intenção da secretaria de educação em ampliar a rede escolar do município, não só construindo e ampliando escolas, mas também implantando na rede municipal de ensino novos programas, entre eles: a educação profissional, educação especial, educação de jovens e adultos e o ensino médio, atingindo assim, a uma maior da comunidade. 5.2 Políticas Educacionais no Orçamento Diante do interesse do pesquisador em verificar se as políticas públicas educacionais da Prefeitura Municipal de Itapetinga foram realizadas conforme o Planejamento Governamental no período de 2006 a 2009, a necessidade de identificar os programas aprovados nos instrumentos de planejamentos da secretaria de educação do Município de Itapetinga nesse período e verificar como se deu sua execução, e assim poder constatar a eficácia das políticas educacionais, constitui finalidade essencial dentro da proposta metodológica. O plano, programa ou projeto é, portanto, a expressão física, ou o documento, resultante do processo de planejamento. O orçamento por sua vez apresenta-se como um instrumento do planejamento (MATIAS, 2003). Como pode ser verificado adiante, o Município de Itapetinga, segundo critérios adotados pela Lei de Diretrizes Orçamentárias, teve seus programas nos orçamentos da secretaria de educação do exercício de 2006 a 2009, representados por projetos e atividades.

Fonte: PMI/Contadoria


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Diante do gráfico apresentado quanto ao projeto Aquisição de Veículos, percebe que no ano de 2006 houve um gasto irrisório neste programa em relação ao orçado, e no ano de 2009 não houve gasto, mas em contrapartida observa-se que nos anos de 2007 e 2008 eles foram executados muito além do planejado. Esse programa tem como objetivo permitir maior mobilidade e agilidade na realização das atividades da secretaria, bem como, fornecer transporte aos alunos do município.

Fonte: PMI/Contadoria

O programa Implantação de Bibliotecas nas Unidades Escolares tem por finalidade disponibilizar para os alunos do município bibliotecas para realização de estudos. Segundo os dados apresentados demonstra-se que só houve investimento neste projeto no exercício de 2008, e muito aquém do que foi planejado.

Fonte: PMI/Contadoria


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O objetivo deste programa é dotar o município de espaço físico necessário a atender as demandas da população, e observa-se que houve execução deste programas em todos os anos pesquisados, havendo uma discrepância significante do valor realizado em relação ao orçado no exercício de 2008.

Fonte: PMI/Contadoria

O programa Reestruturação e Reequipamento da Secretaria têm como finalidade dotar a secretaria de educação das condições necessárias a realização de suas atividades. Percebe-se que nos anos de 2006 e 2007 a realização das despesas ficou muito abaixo em relação ao orçamento, enquanto no período de 2009 foi realizado muito acima do planejado. Já no exercício de 2008 houve uma execução bem parecida com o orçado.

Fonte: PMI/Contadoria


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Já o programa Gestão do Ensino Fundamental que tem como objetivo disponibilizar os recursos necessários à educação dos alunos do município, na faixa do ensino fundamental, tem a sua representação nos orçamentos pela as seguintes atividades: Manutenção do Ensino Fundamental - FUNDEB 40% e a Manutenção do Ensino Fundamental - FUNDEB 60 %. O gráfico acima demonstra que nos anos de 2006 e 2007 esta atividade foi executada de acordo com o planejado, mas já nos exercícios de 2008 e 2009 o executado ficou acima do orçado. É importante destacar que nos anos de 2008 e 2009 apesar do realizado ter um crescimento em relação aos de 2006 e 2007, no orçamento ocorreu o inverso teve uma redução dos seus valores.

Fonte: PMI/Contadoria

Em relação atividade Manutenção do Ensino Fundamental – FUNDEB 60% pode observar-se que ele teve o desempenho parecido à atividade Manutenção do Ensino Fundamental – FUNDEB 40%, conforme gráfico acima. Pois nos anos de 2006 e 2007 esta atividade foi executada de acordo com o planejado, e já nos exercícios de 2008 e 2009 o executado ficou acima do orçado. E repetindo também o destaque feito na atividade anterior, que nos anos de 2008 e 2009 apesar do realizado ter um crescimento em relação aos de 2006 e 2007, no orçamento ocorreu o inverso teve uma redução dos seus valores. O programa Melhoria e Manutenção da Rede Escolar que tem como finalidade dotar a secretaria de educação das condições necessárias à manutenção


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de suas atividades foram representados nos orçamentos analisados pela as seguintes atividades: Manutenção dos Serviços da Secretaria de Educação e Manutenção da Merenda Escolar.

Fonte: PMI/Contadoria

Na atividade Manutenção dos Serviços da Secretaria de Educação a execução ficou bem acima do orçado em todos os anos pesquisados, mas percebese também que o planejamento acompanhou o crescimento do executado durante todo o crescimento.

Fonte: PMI/Contadoria

Na atividade Manutenção da Merenda Escolar, percebe-se que o realizado acompanhou o fixado durante todos os anos pesquisados, tem que se destacar que


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nos exercícios de 2008 e 2009 houve em crescimento nos valores realizado, em contrapartida houve uma diminuição nos valores orçados.

Fonte: PMI/Contadoria

De acordo com o gráfico acima, percebe-se que o programa Formação Continuada foi incluído no orçamento de todo período analisado, mas não houve sua execução. Este programa tem como meta capacitar os professores do município com o objetivo oferecer um ensino de qualidade aos alunos. É importante destacar, que do mesmo modo aconteceram com outros programas constantes do orçamento: Educação Profissional que tem o objetivo disponibilizar os recursos necessários à educação profissionalizante dos alunos do município; Ensino à Distância e Inclusão Digital que tem como objetivo disponibilizar os recursos necessários à formação dos jovens e adultos do município em nível superior, através do ensino à distância; Educação para Jovens e Adultos o qual tem como finalidade disponibilizar os recursos necessários à atualização de alunos com defasagem no ensino fundamental; Implantação do Ensino Médio que possui como objetivo disponibilizar os recursos necessários à educação dos alunos do município, através do ensino médio; e a Regularização do fluxo escolar. O orçamento-programa integra o Sistema de Planejamento, há uma extensão de sua definição, sendo considerado o orçamento, o processo pelo qual se elabora, expressa, executa e avalia o nível de cumprimento da quase totalidade do programa de governo, para cada período orçamentário (KOHAMA, 2003).


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Fonte: PMI/Contadoria

Já no programa Licenciatura Plena e Professores Não Graduados que tem como meta capacitar os professores do município através do curso superior, para oferecer aos alunos do município um ensino com maior qualidade, percebe-se que o realizado acompanhou o fixado praticamente durante todos os anos pesquisados, com exceção do exercício de 2009 que não houve realização do valor orçado. Enquanto o programa Capacitação e Requalificação de servidores que tem como finalidade capacitar e requalificar os servidores, para que possa oferecer serviços de qualidade à população do município, teve valores orçados para todo o período em análise, porém só teve execução no ano de 2008.

Fonte: PMI/Contadoria


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O programa Educação Infantil que tem como meta disponibilizar os recursos necessários à educação dos alunos do município, na faixa etária de 4 a 5 anos, é importante destacar a contrariedade, enquanto houve um crescimento dos valores orçados para o período em análise, nos valores realizados teve uma redução.

Fonte: PMI/Contadoria

O gráfico acima demonstra o orçado e o realizado em relação a toda secretaria de educação do período em análise, percebe-se que nos anos de 2006 e 2007 o orçado realizou muito próximo do executado, mas já em referência aos 2008 e 2009 o executado ficou acima do planejado, destacando ainda, a redução do orçamento de 2007 para o de 2008, em contradição com o executado que no mesmo período houve crescimento. Já os gráficos apresentados dos projetos e atividades da secretaria de educação do Município de Itapetinga, no período de 2006 a 2009, demonstraram que muitos dos programas do PPA aprovados para os anos em análise, apesar de constarem no orçamento se quer tiveram algum investimento, enquanto os que foram realizados em sua grande maioria apresentaram uma discrepância com o planejado, alguns acima do orçado, e outros muito abaixo. Oliveira, apud Rocha (2008, p.50) considera que as políticas públicas constituem o conjunto de ações que darão materialidade e visibilidade ao Estado com o propósito de garantir a ordem e o equilíbrio social, assim como, o atendimento das demandas responsáveis pelo os conflitos e desigualdades sociais.


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O

processo

de

planejamento

compreende

as

seguintes

funções:

planejamento, execução, controle e avaliação. (MATIAS, 2003). A execução do orçamento constitui a concretização anual dos objetivos e metas determinadas para o setor público, e implica a mobilização de recursos humanos, materiais e financeiros. (KOHAMA, 2003). Benno Sander, apud Rocha (2008, p.120) considera que a eficácia é um critério que revela a capacidade administrativa, atingir metas estabelecidas ou resultados propostos. Uma determina política pública é considerada eficaz, nesta visão, quando seu objetivo é alcançado. Diante do resultado apresentado pelos os gráficos e fundamentado nos conceitos de planejamento governamental, políticas públicas e eficácia, conclui-se que as políticas educacionais da Prefeitura Municipal de Itapetinga, no período de 2006 a 2009, não foram eficazes, pois a secretaria de educação não conseguiu realizar grande parte de seus programas, e os que foram executados divergiram do que foi proposto para o período. 5.3 Dificuldades Enfrentadas pela Secretaria de Educação Com o propósito de constatar os principais problemas da secretaria de educação do Município de Itapetinga em executar os seus programas, no período de 2006 a 2009, foi elaborada uma entrevista semi-estruturada com o gestor responsável pelo Órgão. A pesquisa realizada constatou as dificuldades enfrentadas pela a secretaria de educação desde a elaboração dos programas no Plano Plurianual a sua execução e acompanhamento na Lei Orçamentária Anual. Questionado sobre o critério utilizado pela secretaria de educação para ordenar suas ações no Plano Plurianual, o entrevistado disse que: “a Secretaria Municipal de Educação, não tem bem um critério para ordenar suas ações no PPA por diversos motivos. Um dos fatores é que as Assessorias Contábeis que elaboraram o planejamento das Unidades Orçamentárias muitas vezes sem conhecimento da área educacional e não consultam os Secretários de Educação para saber quais atividades ou projetos pretendem realizar no período de vigente do Plano Plurianual”. Já em relação à maneira como é feita à avaliação da execução dos programas da Secretaria de Educação na Lei Orçamentária Anual, o entrevistado


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disse “que a avaliação é feita através do relatório de atividades da Secretaria de Educação e encaminhada para Tribunal de Contas dos Municípios e Câmara de Vereadores, onde fica disponível para apreciação dos vereadores e da população”. Em relação aos principais problemas enfrentados pela a secretaria de educação em executar os programas constantes dos instrumentos de planejamento do Município de Itapetinga, dos exercícios de 2006 a 2009, o entrevistado respondeu: “como o principal problema da Secretaria de Educação foi à falta de um sistema de informação para comparar sua execução com o que foi planejado. Outro fator relevante são as Assessorias Contábeis não elaboram relatórios ou informações gerenciais para tomada de decisões dos gestores da Secretaria de Educação”. Questionado sobre o que pode ser feito para melhorar a execução do programas de educação, o entrevistado afirmou que para melhorar a execução dos Programas Educacionais precisa-se realizar a descentralização da Educação, Educação Plena, pois muitos administradores da educação do Município de Itapetinga não terem acesso às informações necessárias da elaboração do orçamento da educação, e nem de sua execução. De tudo que pode ser coletado dessa pesquisa fica evidente a distância que há entre a secretaria de educação (órgão fim) e os órgãos responsáveis pela elaboração dos instrumentos de planejamento, como também a dificuldade enfrentada pela secretaria em executar e acompanhar a realização dos seus programas, devido à falta de informações necessárias.

6 CONSIDERAÇÕES FINAIS Este trabalho teve como objetivo verificar se as políticas públicas educacionais da Prefeitura Municipal de Itapetinga foram realizadas conforme o Planejamento Governamental, no período de 2006 a 2009, e identificar os problemas enfrentados pela secretaria de educação para execução dos programas. A pesquisa revelou, através da análise documental do Plano Plurianual e dos relatórios contábeis (Quadro de Detalhamento de Despesa, Demonstrativo de Programa de Trabalho, Anexo 6 da Lei 4.320), que a secretaria de educação do Município de Itapetinga, no período de 2006 a 2009, não executou os seus programas conforme os instrumentos de planejamento. O grande número de


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programas constantes do orçamento em que não houve realização e os programas que foram executados, em sua maioria em discordância com os instrumentos de planejamento, testemunham isso de modo expresso. Esta conclusão refuta a hipótese sugerida na introdução deste trabalho, de que no período de 2006 a 2009 o Município de Itapetinga teve realizadas as políticas públicas educacionais conforme planejamento governamental, tendo investido nos programas constantes dos instrumentos de planejamento. Quanto a identificar os problemas enfrentados pela a secretaria de educação para a execução de seus programas, foi confirmada na entrevista semi-estruturada a segunda hipótese, que os principais problemas da secretária de educação do Município de Itapetinga em executar os seus programas, no período de 2006 a 2009, são a distância existente entre a secretaria e os órgãos responsáveis pela elaboração dos instrumentos de planejamento e a falta de informações necessárias no momento da execução. Apesar desta confirmação, não era esperado pelo o pesquisador, o grau em que se encontra esta dificuldade na secretaria de educação, pois de acordo com a entrevista, fica evidente a impossibilidade da secretaria de planejar as políticas educacionais da Prefeitura Municipal, e pode fazer a sua execução. Em função do que foi exposto, e tendo como princípio de que toda pesquisa deva contribuir para a sociedade de maneira em geral, especialmente com a temática de políticas públicas e de educação, recomenda-se: (1) que seja inserida a secretaria de educação na elaboração dos instrumentos de planejamento e que ela possa ter servidores de sua área administrativa em relação diária com a contadoria municipal, sendo assim, possa fazer o acompanhamento da sua execução. (2) ou se mesmo assim, não tiver resultado, que seja implantada na Prefeitura Municipal de Itapetinga a educação plena, dando autonomia administrativa e financeira a secretaria educação. REFERÊNCIAS ANDRADE, Nilton de Aquino. Contabilidade pública na gestão municipal. São Paulo: Atlas, 2002. ARAÚJO, Inaldo da Paixão Santos. Redescobrindo a contabilidade governamental: uma mudança de transparência. Rio de Janeiro: Renovar, 2004.


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BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília, DF: Senado, 1988. FILLENI, Alfredo. Economia do setor público. São Paulo: Atlas, 1989. GIACOMONI, James. Orçamento público. 12. ed. Ampliada, revistas e atualizada. São Paulo: Atlas, 2003. KOHAMA, Heilio. Contabilidade pública teoria e prática. 9. ed. São Paulo: Atlas, 2003. MATIAS PEREIRA, José. Finanças públicas: a política orçamentária no Brasil. 2.ed. São Paulo: Atlas, 2003. PISCITELLI, Roberto Bocaccio. Contabilidade pública: uma abordagem da administração financeira pública. São Paulo: Atlas, 2002. ROCHA, Alexsandro Campanha. Alcances do Orçamento Participativo nos investimentos educacionais realizados pela Prefeitura Municipal de Vitória da Conquista no período de 2002 a 2007. 278 f. Il. 2008. Dissertação (Mestrado) – Faculdade de Educação, Universidade Federal da Bahia, Salvador, 2008. SILVA, Daniel Salgueiro da: Guia Contábil da Lei de Responsabilidade Fiscal: Para Aplicação nos Municípios. 3. ed. Brasília: Conselho Federal de Contabilidade; São Paulo: Instituto Ethos de Empresa e Responsabilidade Social, 2001. SILVA, Lino Martins da. Contabilidade administrativo. 7 ed. São Paulo:Atlas, 2004.

Governamental:

um

enfoque

SLOMSKI, V. Manual de contabilidade pública: um enfoque na contabilidade municipal. 2. ed. São Paulo: Atlas, 2003.


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ANEXOS

ANEXO A – Programa de Trabalho da Secretaria de Educação do Exercício de 2006


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ANEXO B – Programa de Trabalho da Secretaria de Educação do Exercício de 2007


30

ANEXO C – Programa de Trabalho da Secretaria de Educação do Exercício de 2008


31

ANEXO D – Programa de Trabalho da Secretaria de Educação do Exercício de 2009


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M0975  
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