Issuu

Prijavi se na Bilten

Ova publikacija je nastala u okviru projekta „Civilno društvo za unapređenje pristupanja Srbije Evropskoj uniji – Europe ASAP″ koji Beogradska otvorena škola realizuje uz podršku Švedske. Stavovi i mišljenja autora i autorki izneti u ovoj publikaciji ne predstavljaju nužno i mišljenje Beogradske otvorene škole i donatora.

SADRŽAJ

REČ UREDNIKA

INTEGRACIJA

Lični stav

PROŠIRENJE

Proširenje EU

USLOVLJAVANJE

Proširenje Unije i Zapadni Balkan

Nova arhitektura proširenja EU

BUDUĆNOST

Budućnost

IMPRESUM

Progovori o pregovorima, broj 130, mart 2026. godine

Izdavač: Beogradska otvorena škola (BOŠ)

Bulevar oslobođenja 177, 11000 Beograd, Srbija

Urednici: Branislav Cvetković, Milan Hiber

Urednica i saradnica: Jelena Jorgačević

Autori: Dezmond Dinan, Ivana Radić Milosavljević, Jovana Popova Paunović, Duško Lopandić, Augustin Paljokaj

Lektura i korektura: Marijana Milošević

Dizajn i prelom: Damir Matić

Ilustracije: Dana Tasovac

Fotografija sa naslovne stranice: BOŠ

REČ UREDNIKA

SAMO ŠTO SE NIJE RASPALA

„Evropska unija se raspada.“ Ukoliko čitate komentare na bilo kojoj vesti ili klipu u kojima se spominje Evropska unija, ili ako slušate polemike bilo koga iz „desne opozicije“, onda se često susrećete sa ovakvim stavom. Štaviše, verovatno ste i imali priliku da ga čujete, čitate već dugi niz godina. Stav se ponavlja kao mantra i živi koliko i neprimetan proces evropske integracije Srbije.

Evropska unija, originalno eksperiment u posleratnom pomirenju koji je počeo skromno, integracijom industrija uglja i čelika šest evropskih država, prešla je dalek put do onoga što je danas. Ekonomska, politička, a retko i vojna integracija izgledale su nezamislivo te davne 1951. godine. I dok se EU danas često kritikuje (i to sa pravom) zbog tromosti u donošenju odluka, reaktivnosti, nedovoljne integracije i nemogućnosti dostizanja konsenzusa, ona je ipak i više nego uspešna u svojim osnovim ciljevima: očuvanju mira i poboljšanju privrede svojih članica. Zašto je onda stav „Evropska unija se raspada” dominantan među građanima Srbije?

Mukotrpan „evropski put“ Srbije traje toliko dugo, i pun je loših poteza sa obe strane da i najveći evroentuzijasti ponekad posumnjaju u mogućnost njegovog okončanja. Čak i da izuzmemo sve ono za šta je odgovorna

Srbija, prećutna (a nekad i glasna) podrška nedemokratskom režimu u Beogradu dovoljna je da ogorči proces evropske integracije bilo kome. U takvim situacijama, lakše je reći šta će nama ta EU, ionako se raspada, nego realno sagledati posledice evropskog neuspeha Srbije.

Unija zaista ima probleme, ne uspeva dublje da se integriše, da se nosi sa evroskeptičnim članicama, da jedinstveno i efikasno deluje u međunarodnim odnosima... Ipak, tamo nema pištolja oko biračkog mesta, nema duplih biračkih spiskova koje čuva policija i momaka sa kapuljačama. U okviru nje postoje mogućnosti za spoljnu politiku u skladu sa vrednostima države članice, a ne samo povinovanje svakoj sili koja nudi neki novac, ili prodavanje oružja bez obzira na to u kakvim zlodelima će biti korišćena. Španija, na primer, kako-tako uspeva da se suprotstavi nezakonitoj intervenciji u Iranu, da pokaže principijelan stav nezavisan od velikih sila, a ne puku lažnu neutralnost koja podrazumeva jednaku zavisnost od svake. Neki minimalni standardi pri održavanju izbora i izborne kampanje nisu magični benefiti članstva u EU; oni su njen uslov.

Milan Hiber

PITANJA, ODGOVORI

„KAKO BISTE OPISALI IZBORNI DAN

ODRŽAN 29. MARTA U 10 GRADOVA I OPŠTINA?“

DEJAN BURSAĆ

Institut za filozofiju i društvenu teoriju

Nasilje, korupcija i manipulacije koje smo videli u nedelju predstavljaju očajničke pokušaje jednog režima da se održi na vlasti, uprkos ogromnom nezadovoljstvu građana. I to se vidi i u rezultatima izbora: mesta u kojima je SNS sa partnerima rutinski pobeđivala sa 70% osvojenih glasova su danas ista ona u kojima strepe. A to su i dalje male ili u najboljem slučaju opštine srednje veličine, u kojima je mnogo lakše ostvarivati kontrolu nad glasačima nego u velikim gradskim centrima.

To nam ujedno govori da parlamentarnih izbora verovatno neće biti skoro, jer sa ovakvim rezultatima (praktično egal u malim mestima), Srpska napredna stranka nije sigurna da može da pobedi na njima. Čak suprotno. Uostalom, iz rezultata u pojedinim opštinama se vidi da SNS više nije najjači politički akter u Srbiji – budući da su u svim mestima išli u širokim koalicijama i da im ponegde većina zavisi od koalicionih partnera. Sa druge strane, studenti su dokazali da mogu ne samo da mobilišu ogroman broj birača u veoma teškim uslovima, već i da organizuju izbornu logistiku, čak i tamo gde dugo nije bilo prave kontrole i posmatranja izbornog procesa.

STEFAN SIMIĆ

Porket slobodnih građana

Jasno je da je Srbija spremna za promenu vlasti i to je sada nezaustavljiv proces. Ovi izbori samo su potvrdili da je režim izgubio većinski podršku i sada u mestima u kojima je ranije lako pobeđivao sa dvotrećinskim brojem glasova, ima jedan mandat više uz nikad viđen pritisak i kupovinu glasova.

Utisak mi je ostavilo i jedinstvo i solidarnost građana koji su bili na ulicama u ovih 10 mesta, gde su štitili ustavno uređenje i zakone od vlasti, što je paradoks samo po sebi. Ono što ipak moramo da prihvatimo je da bez obzira na to što je većina građana protiv vlasti, to ne znači da je pobeda izvesna, jer je SNS spreman na sve kako bi opstao, zato je važno da svi koji su protiv režima već u narednih mesec dana dogovore strategiju koja će nas dovesti do pobede i pomoći nam da je sačuvamo na izborni dan.

LIČNI STAV KUDA IDE EVROPSKA UNIJA?

Zbog svoje nadnacionalne prirode, malo je verovatno da će EU ikada biti istinski voljena. Većina ljudi ima nacionalni, a ne nadnacionalni okvir razmišljanja, a malo ko ima emotivnu vezu s Briselom. U takvim okolnostima, većina nacionalnih lidera, koji su proevropski orijentisani, treba da odole iskušenju da krive Brisel za nepopularne ili pogrešno shvaćene EU inicijative, koje zapravo nastaju kroz proces odlučivanja u kojem nacionalne vlasti imaju značajnu ulogu. Prednosti evropske integracije su sveprisutne, ali često neopipljive.

Piše: Dezmond Dinan, profesor na Univerzitetu „Džordž Mejson” i jedan od vodećih stručnjaka za evropsku integraciju

Evropska komisija, Autor: Lukasz Kobus / Evropska unija

Integracija i dezintegracija predstavljaju ključne teme u evropskoj istoriji. U različitim periodima, različiti delovi kontinenta, a ponekad i sâm kontinent, prolazili su kroz faze intenzivne integracije i dezintegracije. Noviji primeri uključuju integraciju Jugoslavije u periodu nakon Drugog svetskog rata i njenu dezintegraciju nakon Hladnog rata ili ujedinjenje Nemačke krajem 19. veka i njenu podelu neposredno nakon Drugog svetskog rata.

Od pedesetih godina 20. veka, evropska integracija dobija specifično značenje: visoko institucionalizovana, ugovorima zasnovana ekonomska i politička integracija među sve većim brojem država sličnih vrednosti. Proces je započelo šest država, osnivanjem Evropske zajednice za ugalj i čelik 1952. godine. Početak Hladnog rata ograničio je ovaj novi oblik integracije na Zapadnu Evropu.

Istih šest država formiralo je 1958. Evropsku ekonomsku zajednicu (EEZ), poznatu kao Evropska zajednica (EZ), koja je imala znatno širi politički mandat od Zajednice za ugalj i čelik i postala je sinonim za proces evropske integracije.

Evropska zajednica predstavljala je novi politički entitet, zasnovan na deljenju nacionalnog suvereniteta u određenim oblastima politika, unutar sistema nadnacionalnog upravljanja u kojem su nacionalne vlade, Evropska komisija i (sve više s vremenom) Evropski parlament zajednički donosili zakonodavstvo i oblikovali javne politike.

Stepen i intenzitet interakcije između vlada, građana i privrede unutar EZ varirali su tokom narednih godina. Proces evropske integracije nikada nije bio lak niti linearan. Evropska zajednica se suočavala s brojnim ustavnim, ekonomskim i političkim izazovima, ali je bilo i značajnih uspeha, kao što su završetak carinske unije krajem šez

Niz kriza koje su pogodile EU od 2010. godine doveo je u pitanje njen opstanak, ali ga nije ugrozio. Neke od tih kriza, poput krize evra i Bregzita, bile su unutrašnjeg porekla; druge, poput migrantske krize, pandemije COVID-19 i rata u Ukrajini, potekle su izvan EU. U svakom slučaju, institucionalni aranžmani i političke strukture EU osnaživali su ili ograničavali njen odgovor na krize.

desetih godina, sprovođenje važnih politika tokom sedamdesetih i osamdesetih, kao i proširenje članstva 1973. godine (Danska, Irska i Ujedinjeno Kraljevstvo), 1981. (Grčka) i 1986. (Portugalija i Španija).

Početkom osamdesetih, proces evropske integracije suočio se s novim izazovom: intenziviranjem ekonomske globalizacije. Nagli pad konkurentnosti naveo je EZ da se vrati osnovnim principima i produbi ekonomsku integraciju kroz završetak jedinstvenog tržišta – prostora u kojem roba, kapital i usluge slobodno cirkulišu. Cilj završetka jedinstvenog tržišta, kao i institucionalni mehanizmi za njegovo ostvarenje, definisani su Jedinstvenim evropskim aktom iz 1986. godine.

Slobodno kretanje ljudi predstavljalo je veći politički izazov i započelo je među manjom grupom država članica kroz Šengenski sporazum,

izvan formalnog okvira EZ. Uspeh jedinstvenog tržišta i snažna podrška javnosti podstakli su zahteve za daljom integracijom, naročito u oblasti monetarne politike. Pozivi za Ekonomsku i monetarnu uniju (EMU), uključujući mogućnost jedinstvene valute, postajali su sve glasniji krajem osamdesetih. Međutim, neočekivani šok zbog ujedinjenja Nemačke pružio je politički podsticaj da se EMU i cilj jedinstvene valute (kasnije nazvane evro) ugrade u Ugovor o Evropskoj uniji (Mastriški ugovor).

Odbacivanje ugovora od strane Danske na referendumu u junu 1992. simbolizovalo je iznenadni uspon glasnog i vidljivog pokreta protiv evropske integracije, dok je uspeh jedinstvenog tržišta učinio mnoge Evropljane svesnim uticaja evropske integracije na njihov svakodnevni život. Dok je jedinstveno tržište uživalo široku podršku, monetarna unija nije. Takođe, mnogim građanima nisu se dopadali institucionalni aranžmani i politički aparat EU – u meri u kojoj su razumeli način njenog funkcionisanja.

Uspesi i skepsa

Paradoks ubrzanja evropske integracije u postmastriškom periodu jeste to što se odvijao paralelno

s rastom evroskepticizma – protivljenja postojanju EU ili određenim aspektima evropske integracije. Štaviše, porast populizma nakon globalne finansijske krize 2007−2009. godine, kao međunarodnog fenomena, u EU se manifestovao kao posebno izražen oblik evroskepticizma.

Uvođenje evra 1999. godine, prvo kao virtuelne valute, kao i proširenje EU u periodu 2004−2007. s dvanaest novih država članica, od kojih deset iz Centralne i Istočne Evrope, predstavljali su izuzetna dostignuća.

Ipak, svako od dostignuća donelo je nove izazove.

Put ka uvođenju evra bio je težak, jer su nacionalne vlade nastojale da smanje svoje deficite i dugove. U vreme visoke nezaposlenosti i slabe podrške javnosti monetarnoj uniji, nacionalni i evropski lideri pokazali su izuzetnu odlučnost da projekat dovedu do kraja.

Nedostaci u dizajnu Mastriškog ugovora u vezi sa EMU, posebno u pogledu koordinacije nacionalnih fiskalnih politika, postavili su temelje za krizu evra, koja je izbila 2010. godine nakon globalne finansijske krize.

Dotad je EU prošla kroz još jedan složen krug reforme ugovora, koji je rezultirao pregovorima i kasnijim odbacivanjem Ustavnog ugovora na referendumima u Francuskoj i Holandiji 2005. godine, kao i njegovim spašavanjem kroz Lisabonski ugovor, prihvatljiviji

javnosti. Sudbina Ustavnog ugovora ukazala je na rastuće nezadovoljstvo građana EU i dodatno ojačala evroskeptike.

Niz kriza i odgovora

Kriza evra (2010−2012, s ponovnim izbijanjem 2015) ozbiljno je narušila ugled EU i zapretila procesu integracije. Slično se dogodilo i tokom migrantske krize 2015−2016, kada su stotine hiljada tražilaca azila i izbeglica ušle u Evropsku uniju, uglavnom preko istočnog Mediterana i Zapadnog Balkana. Kao što je kriza evra razotkrila slabosti Ekonomske i monetarne unije (EMU), tako je i migrantska kriza ukazala na slabosti Šengenskog režima slobodnog kretanja među državama učesnicama. Spoljne granice šengenskog prostora bile su nesigurne i porozne. Kada bi jednom ušli, izbeglice i tražioci azila mogli su se slobodno kretati i odlaziti gde god žele.

Bregzit je bio dramatičan primer rasta evroskepticizma. Ujedinjeno Kraljevstvo pristupilo je Evropskoj zajednici kasno i nevoljno. Njegovo iskustvo u EZ, a kasnije i u EU, bilo je mešovito. Uzastopne vlade odlučivale su da ostanu izvan najprepoznatljivijih politika EU – Šengenskog prostora i Ekonomske i monetarne unije (EMU). Populistički akteri u UK rado su prihvatili evroskepticizam i izvršili pritisak na premijera da raspiše referendum o ostanku zemlje u EU.

Na iznenađenje većine, rezultat referenduma u junu 2016. bio

je tesna većina u korist izlaska. Međutim, umesto da podeli ostale države članice (EU27), Bregzit ih je dodatno zbližio. Proces pregovora o izlasku Ujedinjenog Kraljevstva bio je dugotrajan i složen. Pokazao se politički pogubnim za UK, ali ne i za EU27. Do kraja procesa, kada je UK konačno napustila EU, u januaru 2020. godine, nijedna druga država članica nije ozbiljno razmatrala izlazak iz Unije. Naprotiv, druge zemlje su stajale u redu za pristupanje, naročito države Zapadnog Balkana.

Kriza izazvana pandemijom COVID-19 nosila je rizik od razjedinjavanja EU, ali je na kraju ojačala solidarnost među državama članicama i produbila je evropsku integraciju. Centralizovana nabavka i distribucija vakcina, kao i značajna finansijska podrška slabije razvijenim državama članicama iz velikog Fonda za oporavak, kojim upravlja Evropska komisija, jasno su pokazali vrednost članstva.

Orbanov efekat i podrivanje Unije

Međutim, to nije zaustavilo rast populizma i evroskepticizma, jer su krajnje desničarski političari uspešno iskoristili široko rasprostranjeno nezadovoljsto establišment politikama i praksama. Najočigledniji primer je Mađarska, čiji je lider, premijer Viktor Orban, otvoreno autoritaran. Orbanova politika predstavlja direktan izazov EU, koja se, prema članu 2. Ugovora o Evropskoj uniji, nedvosmisleno zasniva na liberalnoj demokratiji. Ipak, Orban nema nameru da napusti EU. Ekonomski troškovi bi bili previsoki, a pouke Bregzita su jasne.

predstavlja hroničnu krizu za EU, koja je laka meta za populiste. Sistem upravljanja EU je teško razumljiv i lako ga je karikirati kao udaljen, tehnokratski, previše birokratski i okrenut sopstvenim interesima. Paradoksalno, protivnici demokratije na nacionalnom nivou kritikuju EU zbog nedostatka demokratije – zbog tzv. demokratskog deficita.

Može li se voleti Brisel?

Životni standard je znatno porastao širom EU zahvaljujući benefitima integrisanog tržišta i ogromnom povećanju prekogranične trgovine. Lideri EU bi trebalo više da ističu te prednosti, umesto da se uzdržavaju od pohvala EU u vreme sveprisutnog populizma i evroskepticizma.

Šta EU može da uradi? Tokom godina je reformisala svoje institucionalne aranžmane i sistem upravljanja, kroz izmene ugovora i proceduralne inovacije, čineći EU odgovornijom, otvorenijom i transparentnijom. Ipak, zbog svoje nove, nadnacionalne prirode, malo je verovatno da će EU ikada biti istinski voljena. Većina ljudi ima nacionalni, a ne nadnacionalni okvir razmišljanja, a malo ko ima emotivnu vezu s Briselom.

Orbanov efekat predstavlja hroničnu krizu za EU, koja je laka meta za populiste. Sistem upravljanja EU je teško razumljiv i lako ga je karikirati kao udaljen, tehnokratski, previše birokratski i okrenut sopstvenim interesima. Paradoksalno, protivnici demokratije na nacionalnom nivou kritikuju EU zbog nedostatka demokratije – zbog tzv. demokratskog deficita.

Orban i drugi istaknuti populisti unutar EU predstavljaju izvor destabilizacije i potencijalne dezintegracije. Podrivanjem liberalne demokratije, oni podrivaju i samu EU. Suprotstavljanje stavovima za koje većina nacionalnih vlada smatra da su u interesu Unije, poput podrške Ukrajini i protivljenja Rusiji, dodatno ograničava efikasnost Unije.

Iako Viktor Orban neće zauvek biti na vlasti, Orbanov efekat – remetilački uticaj istaknutih anti-EU političara širom država članica – trajaće dugo. Orbanov efekat

U takvim okolnostima, većina nacionalnih lidera, koji su proevropski orijentisani, treba da odole iskušenju da krive Brisel za nepopularne ili pogrešno shvaćene EU inicijative, koje zapravo nastaju kroz proces odlučivanja u kojem nacionalne vlasti imaju značajnu ulogu. Prednosti evropske integracije su sveprisutne, ali često neopipljive.

Takođe bi trebalo da podsete građane na opipljive koristi od evropske integracije, koje se uglavnom uzimaju zdravo za gotovo. Tu spadaju besplatan roming mobilne telefonije širom EU, nesmetano putovanje unutar Šengen zone i pogodnosti zajedničke valute u evrozoni. Evropska unija je u velikoj meri žrtva sopstvenog uspeha. Ljudi više ne smatraju neobičnim to što mogu da prelaze granice bez pasoške kontrole i troškova zamene valuta i rominga.

Šta je suprotnost evroskepticizmu? Da li je to evroentuzijazam? Taj pojam može delovati nevažno, jer malo ljudi je zaista oduševljeno EU. Ali većina ljudi prihvata EU. Radije bi da EU postoji nego da ne postoji i radije bi da njihove zemlje budu njen deo nego da nisu.

Ljudska je priroda da se žali, čak i bez poznavanja činjenica o konkretnom slučaju. Ljudi vole da kritikuju EU – njene institucije, politike i procese odlučivanja. Preduzeća se, delimično s pravom, žale na složenost i obim EU pravila i regulativa. Naizgled nepotrebna birokratija često se navodi kao opterećenje za poslovanje i uzrok opadanja konkurentnosti EU. Kao odgovor na to,

EU nastoji da ukloni suvišnu regulativu i pojednostavi regulatorni okvir.

Jačanje podrške među građanima

Istovremeno, EU se suočava s novim skupom izazova.

Jedan od njih je neprijateljski stav američkog predsednika Donalda Trampa prema EU, kao i zabrinjavajuće ponašanje njegove administracije na unutrašnjem i međunarodnom planu. Drugi je ogorčenost ruskog predsednika Vladimira Putina prema EU i rat u Ukrajini. Ipak, nenamerno, obojica doprinose jačanju podrške građana EU.

Suočeni sa ekonomskim i diplomatskim pritiscima sa Zapada, od antagonističkih SAD, i sa Istoka, od neprijateljski nastrojene Rusije, mnogi Evropljani uviđaju da im je bolje da pripadaju velikom bloku država sličnih vrednosti nego da se sami nose sa izazovima savremenih međunarodnih odnosa. Nije iznenađujuće što Island, mala, prosperitetna i potpuno demokratska zemlja usred Atlantika, razmatra ponovno aktiviranje svoje kandidature za članstvo u EU.

Kao što je ranije pomenuto, proširenje je od samog početka obeležje evropske integracije i predstavlja njen inherentni izazov. Petnaest postojećih država članica nisu bile naročito oduševljene proširenjem na zemlje Centralne i Istočne Evrope, svesne da će pristupanje velikog broja relativno siromašnih država, koje se bore da ispune stroge kriterijume članstva, promeniti ne samo sastav već i karakter Unije.

Uprkos izmenama uvedenim Lisabonskim ugovorom kako bi se EU prilagodila proširenju, činjenica da ima dvadeset sedam država članica – jednu više nakon što je Hrvatska pristupila 2013. i jednu manje nakon izlaska Ujedinjenog Kraljevstva 2020. godine – neminovno je preoblikovala EU. Veći broj nacionalnih predstavnika, komesara i poslanika Evropskog parlamenta za pregovaračkim stolovima, kao i širi spektar interesa u procesu donošenja politika, učinio je EU još složenijom i težom za upravljanje. Pojavio se jaz između Istoka i Zapada, pri čemu su mnogi građani i neke vlade novih država članica tvrdili da žive u EU dve brzine, gde su zemlje Centralne i Istočne Evrope u podređenom položaju.

Nema prečica u EU

Poučena iskustvom proširenja na Centralnu i Istočnu Evropu, posebno imajući u vidu nazadovanje demokratije i ukorenjenu korupciju u mnogim zemljama regiona, EU je usporila dalje proširenje. Zemlje

Zapadnog Balkana povremeno i neujednačeno napreduju ka članstvu u EU, dok sama EU pokazuje ograničenu podršku tom procesu. Godišnji samiti EU − Zapadni Balkan više su performativni nego suštinski, obeleženi praznom retorikom Evropske unije o evropskoj perspektivi kandidata. Kredibilitet EU je oslabljen, a reformski procesi na Zapadnom Balkanu su stagnirali.

Prijava Ukrajine za članstvo u EU, podneta odmah nakon što je Rusija pokrenula sveobuhvatnu invaziju, kao i rastući strateški značaj njenog pristupanja tokom rata, vratili su proširenje u fokus politike EU. Za predsednika Volodimira Zelenskog članstvo Ukrajine u EU ne može doći dovoljno brzo.

Proces evropske integracije nikada nije statičan. Nazadovanje je uvek moguće, ali napredak je pravilo — iako često spor i neujednačen.

Iako postoji snažna podrška, većina nacionalnih i evropskih lidera zna da brzo pristupanje Ukrajine jednostavno nije izvodljivo. Kao što je bilo očigledno u slučaju zemalja Centralne i Istočne Evrope tokom devedesetih i prve decenije 21. veka, put ka članstvu u EU se ne može skratiti. Ukrajina je danas jednako nespremna za članstvo kao što su mnoge zemlje Centralne i Istočne Evrope bile pre više od dvadeset godina. Dodatno, Ukrajina je u ratu i bori se za opstanak. Kako može da posveti vreme i resurse potrebne za sprovođenje

administrativnih, ekonomskih i regulatornih reformi koje su uslov za ulazak u EU? I kako EU može tvrditi da ozbiljno pristupa proširenju ako Ukrajini ponudi prečicu?

Kao što ovaj kratak pregled pokazuje, proces evropske integracije oduvek je bio složen. Bilo je zastoja

i frustracija, ali i perioda ubrzanja i napretka. Današnja EU s dvadeset sedam država članica, koja pokriva gotovo sve oblasti javnih politika, nije ni u potpunosti evropska ni u potpunosti ujedinjena. Neke zemlje žele da joj se pridruže, dok pojedine članice ne učestvuju u potpunosti u svim politikama. U određenoj

meri, EU predstavlja mozaik država i politika, a evropska integracija ostaje proces koji je i dalje u toku.

Proces evropske integracije nikada nije statičan. Nazadovanje je uvek moguće, ali napredak je pravilo — iako često spor i neujednačen.

PROŠIRENJE

PROŠIRENJE EU

IZMEĐU KRITERIJUMA I POLITIKE

Prelazni aranžmani najčešće su bili rezultat zahteva starih država članica koje su na taj način obezbeđivale neke svoje ili interese Unije, ali su neretko zadovoljavali i potrebu da se nova članica dodatno prilagodi ili umanji troškove prilagođavanja. Oni se, uz nadzorne mehanizme, mogu očekivati i pri budućim proširenjima – naročito ako ta proširenja budu ubrzana zbog aktuelnih geopolitičkih okolnosti – čak i šireg obuhvata nego što je to dosad bio slučaj.

Piše: Ivana Radić Milosavljević, Fakultet političkih nauka

Ivana Radić Milosavljević, izvor: Delegacija EU u Srbiji

Svako proširenje Evropske zajednice (EZ), kasnije i Evropske unije (EU), pripremalo se i odvijalo u specifičnim istorijskim okolnostima koje su odredile dinamiku i karakter tih proširenja. Tako se i aktuelno proširenje priprema u uslovima rastuće globalne nesigurnosti, uzrokovane napadima na postojeći, na pravilima zasnovan, poredak. Iako se u javnosti, ali i u akademskim krugovima, ističe geopolitički karakter savremenog procesa proširenja, gotovo svako prethodno bilo je podstaknuto ili omogućeno geopolitičkim razlozima ili promenjenim geopolitičkim okolnostima. To, međutim, ne implicira da u tim slučajevima, pa ni u savremenom kontekstu, nisu postojali i drugi motivi i uslovi za proširenje EU. Drugim rečima, iako se može činiti da su geopolitički razlozi povremeno bili dominantni, oni nikada nisu bili dovoljni te su takozvani suštinski kriterijumi za pristupanje (bazirano na zaslugama) morali biti zadovoljeni u velikoj meri.

Tokom poslednjih pedesetak godina, Evropskoj zajednici, odnosno Evropskoj uniji, pristupale su države međusobno različite po mnogim karakteristikama, sa određenim političkim, ekonomskim ili kulturnim specifičnostima, što je nalagalo prilagođen pristup Unije, a s vremenom i razvoj različitih načela, kriterijuma i pravila proširenja. Ugovor iz Rima (1958) definisao je da članstvo u EZ može zatražiti svaka „evropska država”, te da će se uslovi članstva pregovarati između država članica i države koja

pristupa. Međutim, uslovi i procedura pristupanja šturo definisani na početku procesa integracije, s vremenom su se razvijali ne menjajući pritom značajno ugovorni osnov, već nadograđujući se kroz praksu, gotovo kao jedan poseban set običajnih pravila.

Prilagođavanje u dva smera

Već prilikom pregovaranja prvog proširenja na UK, Irsku i Dansku (1973), postalo je jasno da je važno da svaka nova članica prihvati svu postojeću pravnu tekovinu EU (odnosno EZ pre 1993) i da bi izuzeća, ako ih ima, morala biti privremena. Ovo pravilo zadržalo se do današnjih dana, ali je jedno od onih koje bi u budućnosti moglo da se promeni. Ipak, pravilo o potrebi prihvatanja celokupne postojeće pravne tekovine EU pri pristupanju nije sprečilo diferencijaciju unutar Unije zbog trajnijeg izuzimanja pojedinih država članica iz određenih politika, ali su one najčešće definisane nakon njihovog pristupanja.

Prilikom drugog i trećeg proširenja na Grčku, odnosno Portugal i Španiju, države koje su tek izašle iz perioda diktatura, kao važan zahtev nametnuo se onaj da država mora biti demokratska. Tada je postalo jasno da zadovoljavanje kriterijuma evropejstva nije samo stvar geografije već i vrednosti koje bi trebalo da baštine i države kandidati. Južna ili mediteranska proširenja istakla su još jedno nepisano načelo, a to je da geopolitički razlozi mogu biti podsticaj proširenju tamo gde nivo ekonomskog

razvoja kandidata ne radi u prilog pristupanju. Pokazalo se da ti razlozi čak mogu podstaći postojeće države članice da, zarad dugoročnih koristi, kratkoročno snose i određene troškove, pa i reformišu određene politike EU (npr. strukturne fondove koji su se udvostručili u odnosu na period pre južnog proširenja) kako bi osigurale lakšu integraciju novih članica. Dakle, svako proširenje podrazumevalo je značajno prilagođavanje pridošlica pravilima EU, ali i određeno prilagođavanje same EU, čineći proširivanje i produbljivanje integracije međusobno uslovljenim.

Jasni kriterijumi

Ipak, tek pripreme za veliko proširenje na države Centralne i Istočne Evrope praktično su definisale politiku proširenja EU kakvu danas poznajemo, razvijajući detaljne kriterijume, postupke i instrumente ove politike, uključujući i programe finansijske i tehničke pomoći kandidatima. Sastanak Evropskog saveta u Kopenhagenu 1993. godine utvrdio je dobro poznate kriterijume pristupanja, koji su dodatno pojašnjeni na Samitu u Madridu 1995. godine. U pitanju su: politički kriterijumi – zemlja mora imati stabilne institucije koje garantuju demokratiju, vladavinu prava, ljudska prava, uključujući poštovanje i zaštitu manjinskih prava; ekonomski – kandidat mora imati održivu tržišnu ekonomiju, sposobnu da se nosi sa konkurencijom i tržišnim silama unutar Unije; pravno-administrativni – zemlja mora imati kapacitet da preuzme obaveze

članstva, naročito kroz prilagođavanje svojih administrativnih struktura sposobnih da primene pravo EU u nacionalnom sistemu. Ovi kriterijumi ostali su bazično uputstvo i okvir proširenja do danas, bez obzira na specifičnosti svake od zemalja koje su od tada bile u procesu.

Kada je reč o velikom proširenju iz 2004, koje je dovršeno 2007. pristupanjem Bugarske i Rumunije, EU je menjanjem osnivačkih ugovora preduzela opsežne reforme prilagođavajući svoje politike, institucije i načine odlučivanja kako bi obezbedila efikasno funkcionisanje sa 25 i više država članica. Kada je reč o aktuelnom procesu, takvu vrstu reforme radi pripreme za proširenje na potencijalno desetak novih država još uvek nismo videli.

Još jedan zahtev definisan u Kopenhagenu koji nije upućen kandidatima, ali koji naročito danas treba imati u vidu, jeste da i sama EU mora biti spremna da primi nove članice. Kada je reč o velikom proširenju iz 2004. koje je dovršeno 2007. pristupanjem Bugarske i Rumunije, EU je menjanjem osnivačkih ugovora preduzela opsežne reforme prilagođavajući svoje politike, institucije i načine odlučivanja kako bi obezbedila efikasno funkcionisanje sa 25 i više država članica. Kada je reč o aktuelnom procesu, takvu vrstu reforme radi pripreme za proširenje na potencijalno desetak novih država još uvek nismo videli.

Fleksibilnost i premošćavanja

Kako je već napomenuto, istorija proširenja nas uči da pod uticajem geopolitičkih okolnosti EU može biti i fleksibilna pri odlučivanju o prijemu novih država onda kada nije sigurno da su u potpunosti spremne za članstvo i kada bi to moglo proizvesti određene troškove za postojeće članice. Tako i nešto noviji slučaj „prevremenog” prijema Bugarske i Rumunije 2007. godine govori da je moguće nalaženje kreativnih rešenja, poput mehanizma produženog nadzora nad novom državom članicom u određenom periodu nakon pristupanja. Da je Unija nerado posegla za ovakvim mehanizmom govori i činjenica da je pred pristupanje Hrvatske promenila pristup pregovorima uvodeći logiku „najpre osnove” (Fundamentals First). Ovaj pristup, prvi put primenjen na preostale zemlje Zapadnog Balkana, trebalo je da poput demokratskih reformi i vladavine prava, adresiraju na samom početku procesa ne ostavljajući prostora da kandidat stigne pred vrata EU, a da ona nisu rešena.

Fleksibilnost pri proširenju bila je primenjena i kod država koje su nominalno bile spremne za članstvo, a podrazumevala je privremeno isključivanje, odnosno postepeno uključivanje novih članica u određene politike EU kroz tzv. prelazne aranžmane. Prelazni aranžmani bili su predviđeni pri svakom proširenju EU, ali je proširenje iz 2004. godine donelo dotad najekstenzivnija

izuzeća, ne samo zbog broja i slabijeg razvoja država koje su tada pristupale nego i zbog toga što su se do tog momenta počele primenjivati politike poput ekonomske i monetarne unije i Šengenskih pravila o slobodnom kretanju. Ove politike postale su predmet privremenih izuzeća novih članica nakon pristupanja, a tipično su bile izuzete i iz jednog seta pravila poljoprivredne politike ili zaštite životne sredine, što se definisalo ugovorima o pristupanju. Prelazni aranžmani najčešće su bili rezul

Istorija proširenja EU pokazuje da ono nikada nije bilo linearan niti isključivo tehnički proces, već duboko politički poduhvat, oblikovan promenljivim geopolitičkim okolnostima, odnosima moći, unutrašnjim ograničenjima i razumevanjem same EU i njene uloge.

tat zahteva starih država članica koje su na taj način obezbeđivale neke svoje ili interese Unije, ali su neretko zadovoljavali i potrebu da se nova članica dodatno prilagodi ili umanji troškove prilagođavanja. Ova privremena izuzeća imala su i ulogu navikavanja javnosti država članica zarad njihovog lakšeg prihvatanja novih proširenja. Prelazni aranžmani, ali i nadzorni mehanizmi se mogu očekivati i pri budućim proširenjima, naročito ako ona budu požurena zbog aktuelnih geopolitičkih okolnosti. Oni mogu biti čak i šireg obuhvata nego što je to dosad bio slučaj, imajući u vidu različite ideje koje cirkulišu u javnosti o različitim modelima faznog ili

fleksibilnog pristupanja aktuelnih kandidata.

U vezi sa savremenim procesom proširenja, predstavnici EU su više puta insistirali na tome da će aktuelni kandidati napredovati ka članstvu na osnovu individualnog uspeha u reformama. Međutim, isto tako, neretko su predstavnici EU izražavali stanovište da je proširenje u strateškom interesu Unije. Stoga, neće biti iznenađenje ukoliko bi pod pritiskom geopolitičkih

okolnosti države članice uspele da se dogovore i o većem paketu proširenja, uz korišćenje različitih mehanizama produžene kontrole i postepenog uključivanja novih članica u određene politike i programe.

Može se zaključiti da istorija proširenja EU pokazuje da ono nikada nije bilo linearan niti isključivo tehnički proces, već duboko politički poduhvat, oblikovan promenljivim geopolitičkim okolnostima,

odnosima moći, unutrašnjim ograničenjima i razumevanjem same EU i njene uloge. Napredak u ovom procesu zavisio je podjednako od strateške vizije, kredibiliteta obe strane, posvećenosti procesu i formalnog ispunjavanja kriterijuma.

AUTORKA: ANA ŠKILJEVIĆ

ŠPANIJA I EVROPSKI OTPOR TRAMPU

Od samog početka drugog mandata predsednika SAD Donalda Trampa bilo je jasno da transatlantske odnose očekuju određene promene. Ono što nije očekivano svakako su razmere tih promena, a što je iz današnje perspektive veoma razumljivo, imajući u vidu da je reč koja najbolje opisuje spoljnopolitičke poteze Trampa upravo nepredvidljivost.

AUTORKA: VANJA PARAUŠIĆ

SLOVENIJA NA POLITIČKOJ

KLACKALICI: TRILER IZBORI, ŠPIJUNSKE AFERE I BORBA ZA

EVROPSKI KURS

U nedelju, 22. marta 2026. godine, građani Slovenije izašli su na birališta u jednim od najneizvesnijih parlamentarnih izbora u novijoj istoriji ove alpske republike. Ono što je iz ugla Brisela delovalo kao rutinski demokratski proces, na terenu se pretvorilo u prvorazredni politički triler.

AUTOR: BORIS KALIČANIN

EVROPSKI PARLAMENT: PROŠIRENJE

EVROPSKE UNIJE JE WIN-WIN

SITUACIJA ZA DRŽAVE ČLANICE

I KANDIDATE

U izveštaji o politici proširenja koji je usvojen 11. marta, Evropski parlament ponovio je svoj stav da je proširenje strateški odgovor na novu geopolitičku realnost i istovremeno investicija u bezbednost i stabilnost Evropske unije.

AUTOR: ALEKSANDAR JAKOVLJEVIĆ

ORMUZ: EKONOMSKO NUKLEARNO DUGME IRANA

Ormuski moreuz, poznat i samo kao Ormuz, jedno je od strateški i ekonomski najvažnijih mesta na svetu. Širok oko 40 kilometra i smešten između Irana na severu i Omana na jugu, moreuz spaja Persijski zaliv sa Omanskim zalivom i dalje Arabijskim morem i Indijskim okeanom.

AUTOR: NIKOLA PERIŠIĆ

POLITIČKA I INSTITUCIONALNA KRIZA NA KOSOVU: MOŽE LI SE POKRENUTI NASTAVAK DIJALOGA?

Izgleda da se kraj političke i institucionalne krize na prostoru Kosova* i dalje ne nazire. Posle naizgled uspešno ponovljenog izbornog procesa, koji je trebalo da doprinese stabilizaciji političkih prilika i povratku u institucionalno funkcionisanje, usledio je neočekivan potez predsednice Vjose Osmani.

AUTORKA: IVANA JANKOVIĆ

MINHENSKA BEZBEDNOSNA KONFERENCIJA 2026: EVROPA

IZMEĐU AMBICIJE I REALNOSTI U FRAGMENTISANOM SVETU

Iako je od održavanja Minhenske bezbednosne konferencije prošlo nešto više od mesec dana, njeni zaključci ostaju izrazito relevantni za razumevanje aktuelnih globalnih previranja. Razlog za to leži u činjenici da su se brojni trendovi najavljeni u Minhenu u međuvremenu dodatno intenzivirali – od eskalacije bezbednosnih kriza do sve jasnijeg redefinisanja spoljnopolitičkih prioriteta velikih sila.

PROŠIRENJE UNIJE I ZAPADNI BALKAN

POLITIKA ŠTAPA

I ŠARGAREPE I NJENE PROMENE

Politika uslovljavanja je u slučaju država Centralne i Istočne Evrope pokazala da je uspešna, ali i da isti instrumenti ne odgovaraju različitim podnebljima. Naime, Zapadni Balkan je dugo na putu ka članstvu; za dve decenije desili su se izvesni pomaci, ali je politika proširenja, kako zbog stanja na terenu tako i zbog pažnje koju je Unija posvećivala proširenju, počela da beleži velike neuspehe. Stoga su uvedeni novi mehanizmi. Šta to tačno podrazumeva?

Piše: Jovana Popova Paunović, Fakultet političkih nauka

Jovana Popova Paunović, izvor: privatna arhiva

Politika uslovljavanja centralni je instrument politike proširenja Evropske unije i podrazumeva da država aspirant treba da ispuni zadate uslove kako bi napredovala u pregovorima i, najzad, postala punopravna članica. Uslovi su raznovrsni: politički, ekonomski i institucionalni i oslanjaju se na kopenhaške kriterijume, definisane 1993, kao i na usvajanje pravnih tekovina EU, ali i na pitanja od posebne važnosti za državu ili grupu država kandidata. Tako je za države Centralne i Istočne Evrope koje su pristupile Uniji 2004. poseban akcenat bio na političkoj i ekonomskoj transformaciju postkomunističkih sistema, dok je jedan od ciljeva EU za Zapadni Balkan bio postkonfliktna stabilizacija regiona.

Svaka runda proširenja bila je drugačija i svaka naredna odlikovala se detaljnije definisanim, pa i brojnijim, kriterijumima na osnovu kojih se ocenjivao napredak kandidata. Pored toga, razlike u rundama proširenja vidljive su i u pogledu uspešnosti politike uslovljavanja i mehanizama koji su korišćeni.

Nagrade i kazne

Jasno je, naravno, da je i sam cilj pristupnih pregovora – punopravno članstvo u EU – veliki podsticaj za kandidate. Ono donosi političku snagu, jer nova članica dobija mogućnost da na međunarodnoj sceni deluje u okviru velikog i snažnog političkog bloka. Pored toga, članstvom država dobija pristup ogromnom evropskom tržištu. Imajući u vidu, međutim, da put ka članstvu u EU nije lak i brz, da zahteva reforme

i mere koje mogu biti nepopularne, skupe i koje mogu opteretiti institucionalni sistem i politički život kandidata, Evropska unija je, pored samog članstva kao krajnjeg cilja, stvorila i druge podsticaje. Radi se o finansiranju kroz pretpristupne fondove, kao i trgovinskim olakšicama. Podsticaji služe motivisanju vlada kandidata da kontinuirano rade na reforma

Albanija može poslužiti kao poster child novom zamahu politike proširenja. Aplicirala je za članstvo 2009. godine, status kandidata dobila je 2014. Od tada nije ostvarila naredni korak sve do marta 2020. kada je Savet ministara doneo odluku o otvaranju pregovora. Oni su počeli 2024. i, već sada, ova država je druga najbolja, nakon Crne Gore.

ma. Ukoliko država napreduje u zadovoljavajućoj meri i dostigne zadata merila (engl. becnhmarks) na putu ka potpunom usklađivanju sa politikama EU, nagrađuje se otvaranjem ili zatvaranjem pregovaračkih poglavlja, odnosno, od 2020. godine, klastera.

Pored nagrada, politika uslovljavanja poseduje i instrumente kažnjavanja. Premda se kazne ne koriste često, EU može da potpuno ili privremeno zaustavi pretpristupne pregovore sa onim kandidatom koji se ne pridržava osnovnih vrednosti i ciljeva Unije, odnosno deluje u njihovoj suprotnosti ili ako prestane da sprovodi reforme. U slučaju privremenog zaustavljanja, pregovori se mogu nastaviti onda kada država ostvari

zadovoljavajući napredak. Dodatno, ukoliko država zatvori neko pregovaračko poglavlje ili klaster, Unija ga može ponovo otvoriti u slučaju nazadovanja. Na ovaj način, EU podstiče kandidate da kontinuirano rade na reformama i priprema ih za članstvo ukazujući da kriterijume nije dovoljno zadovoljiti jednom, već se mora osigurati stalno poštovanje političkih i ekonomskih principa i standarda Unije. Time Unija nastoji da zaštiti sebe od neposlušnih članica.

Zamor, uzroci i posledice

Šta primećujemo u praksi? Usled brojnih faktora, pokazalo se da je entuzijazam za proširenjem opao nakon velikog proširenja 2004. godine, tzv. zamor od proširenja bio je prisutan na obe strane – i u EU i njenim članicama, ali i u novim aspirantima za članstvo sa Zapadnog Balkana. Takođe, pokazalo se da je politika uslovljavanja bila vrlo uspešna u slučaju zemalja koje su pristupile početkom dvehiljaditih, ali da za Zapadni Balkan ovi instrumenti više nisu bili dovoljno podsticajni. U međuvremenu su Uniju potresale brojne krize: od krize evrozone, preko migrantske krize do Bregzita, što je pomeralo fokus Unije i njenih članica sa politike proširenja.

Kako bi se politika proširenja probudila iz dubokog sna u kom se Zapadni Balkan našao zaglavljenim više od decenije bez dovoljno značajnih pomaka, Unija je revidirala metodologiju pretpristupnih pregovora u želji da je učini kredibilnijom, predvidivijom, transparentnijom, dinamičnijom. Potcrtavajući da je

proces pregovora za članstvo proces zasnovan na zaslugama, Unija je politiku uslovljavanja obogatila novim mehanizmima. Negativno uslovljavanje, odnosno kazne i dalje postoje, premda se sada čine jasnijim, ali glavna novina i najpotentniji element revidirane metodologije u ovom pogledu jeste fazno pristupanje. Uvidevši da dotadašnji podsticaji nisu bili dovoljno privlačni vladama (potencijalnih) kandidata i suočena sa kritikama stručne i akademske javnosti da je u određenoj meri i sama doprinela sporom napretku, Unija je kroz mogućnost faznog pristupanja stvorila nove podsticaje. Sada država koja ostvari značajan napredak u pretpristunim pregovorima može dobiti dodatno finansiranje i biti uključena u unutrašnje politike i projekte kojima do tada države koje nisu članice Unije nisu imale pristup, može postati posmatrač u institucijama EU, može biti postepeno integrisana u unutrašnje tržište.

Stanje na terenu

Uspeh revidirane metodologije osujetile su dve nove krize: pandemija i rat u Ukrajini koji su u prvim godinama implementacije metodologije ponovo skrenule pažnju sa politike proširenja i nametnule nove prioritete spoljnom i unutrašnjem delovanju Unije. Nakon nekoliko godina u kojima nije bilo značajnijih i vidljivijih pomaka, politika proširenja ponovo je oživljena. Albanija može poslužiti kao poster child novom zamahu politike proširenja. Aplicirala je za članstvo 2009. godine, status kandidata dobila je 2014. Od tada nije ostvarila naredni korak sve do marta 2020.

kada je Savet ministara doneo odluku o otvaranju pregovora. Oni su počeli 2024. i, već sada, ova država je druga najbolja, nakon Crne Gore, te su vlade ovih država postavile ciljne datume za pristupanje, a zvaničnici Unije naveli 2030. godinu kao realističan datum za novo proširenje.

Dodatno, politika uslovljavanja obeležila je konkretne uspehe na Zapadnom Balkanu kroz svoje nove instrumente. Do početka 2025. godine, Unije je odobrila sredstva za Albaniju, Severnu Makedoniju, Srbiju i Crnu Goru iz Plana rasta za Zapadni Balkan čiji je cilj da ubrza reforme i omogući postepenu integraciju kandidata u tržište EU. Ove četiri države postale u su i članice SEPA, Jedinstvenog prostora plaćanja u evrima, koji olakšava, ubrzava i smanjuje troškove transakcija sa državama Unije.

Sveukupno, politika uslovljavanja je u slučaju država Centralne i Istočne Evrope pokazala da je uspešna, ali i da isti instrumenti ne odgovaraju različitim podnebljima. Naime, Zapadni Balkan je dugo na putu ka članstvu; za dve decenije desili su se izvesni pomaci, ali je politika proširenja i zbog stanja na terenu, i pažnje koju je Unija posvećivala proširenju, počela da beleži velike neuspehe.

Srbija je od predvodnice procesa, postala država koja stagnira. Severna Makedonija je načinila značajne reformske napore, ali zbog politički osetljivih pitanja ne dobija odobrenje svih država članica da dalje napreduje. Turska predstavlja specifičan slučaj: 2018. godine pregovori su

pauzirani i premda je odnos između Unije i Turske u međuvremenu napredovao, pregovori za članstvo nisu nastavljeni. S druge strane, države nekadašnjeg Istočnog partnerstva, pre svega, Moldavija i Ukrajina pokazuju da u EU postoji volja za pomacima u politici proširenja, kao i da se, uz trud obeju strana, napredak može ostvariti u relativno kratkom periodu. To pokazuju i slučajevi Albanije i Crne Gore.

Najzad, može se zaključiti da Unija do 2020. godine nije bila adekvatno opremljena instrumentima politike uslovljavanja koji bi: odgovorili na izazove sa kojima se suočavaju apsiranti za članstvo (i na unutrašnjem i na međunarodnom planu) i omogućili nesmetan napredak ka članstvu. Poput nekih drugih politika Unije, politika proširenja, pa samim tim i mehanizmi uslovljavanja, nisu bili dovoljno otporni na izazove. Revidiranom metodologijom se odgovara na mane dotadašnje politike proširenja i stvara prostor za veće podsticaje i brži napredak ka članstvu, istovremeno pomažući i Uniji i budućim članicama da se pripreme.

Novi podsticaji jesu dali pozitivne rezultate u nekim slučajevima, ali politika proširenja ostaje ali politika proširenja ostaje suočena sa izazovima i, ukoliko želi da integriše sve kandidate, EU mora pronaći načine da kroz pozitivno i negativno uslovljavanje, diplomatske i druge napore, podstakne i one koji beleže manji napredak da ubrzaju reforme i pokažu odlučnost da postanu članice.

NOVA ARHITEKTURA PROŠIRENJA EU

KONCENTRIČNI KRUGOVI I VIŠE BRZINA

U uslovima faktičke blokade bilateralnih pregovora Srbije sa EU, predsednik Srbije je u periodu od samo tri meseca izneo tri kontradiktorne ideje oko daljeg proširenja Unije. Prvo je u decembru 2025. pomenuo mogućnost kolektivnog ulaska svih kandidata Zapadnog Balkana u EU, zatim je u februaru 2026. istakao da bi Srbija prihvatila članstvo bez prava veta u Savetu EU, da bi nešto kasnije u zajedničkim pismu sa Edijem Ramom zatražio pristup jedinstvenom tržištu EU i prostoru Šengena, ne insistirajući čak ni na drugim elementima nekog delimičnog članstva.

Piše: Duško Lopandić, predsednik Foruma za međunarodne odnose Evropskog pokreta

Duško Lopandić, izvor: RAS - Đorđe Kojadinović

Proces proširenja Evropske unije je već duže vreme u središtu političke i akademske debate u Evropi. U svom Izveštaju o strategiji proširenja iz novembra 2025. godine, Evropska komisija istakla je da se „proces proširenja kreće brže nego u bilo kom trenutku u poslednjih petnaest godina”, najavljujući viziju „veće i jače Unije” i paralelno razmatranje institucionalnih reformi u EU potrebnih za prijem novih članica. U zaključcima iz decembra 2025. Evropski savet je naglasio da „i Evropska unija i buduće države članice moraju biti spremne u trenutku pristupanja”. Ipak, uprkos ovim političkim signalima, proces proširenja i dalje karakteriše raskorak između deklarativne političke podrške pri

Uz Crnu Goru koja ostaje „predvodnik“ procesa, nedavno se pojavio i Island, koji će sredinom godine održati referendum o obnovi pregovora sa EU, zaustavljenog 2015.

jemu novih članica i nedostatka napretka u institucionalnim reformama same Unije. U očekivanju konkretnijih predloga Evropske komisije, još uvek ne postoji jasan konsenzus oko dinamike i načina na koji bi politika proširenja trebalo da se realizuje do kraja ove ili početkom naredne decenije. U takvim okolnostima pojavljuju se brojni predlozi koji podrazumevaju različite oblike postepenog ili diferenciranog pristupa integraciji, uključujući ideje o „Evropi u više brzina”.

Između integracije i diferencijacije

Napredak pojedinih kandidata (kojih je ukupno deset) prošle godine bio je različit. Uz Crnu Goru, koja ostaje „predvodnik” procesa, nedavno se pojavio i Island, koji će sredinom godine održati referendum o obnovi pregovora sa EU, zaustavljenog 2015. Slučaj Ukrajine predstavlja glavnog „geopolitičkog slona” u staklenoj radnji proširenja EU. Mađarska je blokirala pregovore sa Ukrajinom juna 2025. Paralelno, pojavio se nacrt mirovnog plana SAD za mir/prekid vatre u Ukrajini, čija je jedna od tačaka i ideja da Ukrajina postane članica EU već 2027. godine.

Brojnost članica, složenost funkcionisanja i političke i objektivne razlike odavno su bile razlog za specifična rešenja u pojedinim oblastima evropske integracije. Ovaj princip se obično naziva „fleksibilnost” ili „diferencijacija” u organizaciji EU, što u praksi obuhvata razne teme, poput učešća u monetarnoj uniji – evrozoni (trenutno 21 članica), prostora Šengena (25 članica, bez Irske i Kipra plus, četiri zemlje koje su izvan EU) i drugih. Fleksibilnost je omogućena različitim pravnim instrumentima predviđenim u Ugovorima o EU (tzv. ojačana saradnja, sporazumi izvan institucionog okvira EU i dr.) koji su imali praktične rezultate u nizu oblasti, poput odbrane (PESCO), ekonomske saradnje (fiskalni dogovor) i ostalih.

Ova rešenja oslanjaju se na širu ideju o „Evropi koncentričnih

krugova” ili „Evropi u više brzina” kao konceptu koji nastoji da kombinuje, s jedne strane, načelo sve dublje integracije evropskih država sa činjenicom da nisu sve države politički i/ili ekonomski spremne za određene faze integracije. Iz ovog ugla možemo evropsku institucionalnu arhitekturu posma

Slučaj Ukrajine predstavlja glavnog „geopolitičkog slona” u staklenoj radnji proširenja EU. Mađarska je blokirala pregovore sa Ukrajinom juna 2025. Paralelno, pojavio se nacrt mirovnog plana SAD za mir/prekid vatre u Ukrajini, čija je jedna od tačaka i ideja da Ukrajina postane članica EU već 2027. godine.

trati kao seriju koncentričnih krugova u čijem su centru (1) članice evrozone i zone Šengena, zatim (2) sve članice EU, a u širem krugu (3) članice Evropskog ekonomskog prostora (EU i zemlje EFTA), dok bi najširi (politički) krug činile (4) članice Saveta Evrope i Evropske političke zajednice. Različiti uži regionalni oblici integracije i saradnje (na desetine njih) evropskih zemalja dodatno usložnjavaju ovu sliku (npr. Skandinavska saradnja, Višegradska grupa, RCC/CEFTA i dr.). U kontekstu najnovijih geopolitičkih i ratnih zbivanja treba pomenuti i tzv. neformalne „koalicije voljnih”, kakva se, npr. formirala povodom vojne i finansijske podrške Ukrajini i koja uz praktični ima. u prvom redu. politički značaj (posebno zbog učešća Velike Britanije).

Najnoviji oblik ideje o „Evropi u više brzina” pojavio se u vidu inicijative ministara finansija Nemačke i Francuske o okupljanju predstavnika šest najjačih privreda u EU (Nemačka, Francuska, Italija, Španija, Holandija i Poljska), koji bi u ovom užem (pa time i efikasnijem) formatu dogovarali različite programe čiji bi cilj bio jačanje finansijske suverenosti i konkurentnosti evropske privrede (uključujući i oblast finansiranja odbrane).

Koncepcijska lutanja i Vučićev „doprinos”

Kada je u pitanju proces proširenja EU, većina članica i dalje insistira na ispunjenju osnovnih uslova za članstvo u Uniji, a koji su uspostavljeni sredinom poslednje decenije 20. veka (Kopenhaški kriterijumi). U dokumentima EU pojavljuje se i ideja tzv. faznog ulaska u članstvo, koja nije konkretnije definisana, ali podrazumeva fleksibilniji odnos u procesu integracije i uključivanje država kandidata u pojedine, sektorske politike EU. Tako se, na primer, i u Planu rasta za Zapadni Balkan EU iz 2024. godine pominje „pristup jedinstvenom tržištu” svih zemalja Zapadnog Balkana, što je, međutim, zasad samo ograničeno realizovano. U seriji različitih predloga tink-tenkova koji sadrže ideju proširenja u vidu koncentričnih krugova, treba pomenuti dokument nemačko-francuske radne grupe iz septembra 20231, kao i novu ideju briselskog CEPS-a o

1 Sailing on High Seas – Reforming and enlarging the EU for the 21th. Century, report of the FrancoGerman working group on EU institutional reform, Paris-Berlin 18. september 2023.

uvođenju statusa zemlje kandidata koja bi postala „nominovani član”, tj. koja bi završila pregovore o članstvu, ali iz nekih razloga (blokada u Evropskom savetu, zastoj u ratifikaciji ugovora) još nije u pravnom smislu postala članica Unije.2

Zanimljiv primer koncepcijskog lutanja koje trenutna situacija pruža populističkim liderima sa Zapadnog Balkana predstavljaju i izjave predsednika Srbije Aleksandra Vučića, koji je, u uslovima faktičke blokade bilateralnih pregovora Srbije sa EU, u periodu od samo tri meseca izneo tri kontradiktorne „ideje” oko daljeg proširenja Unije. Prvo je u decembru

2025. pomenuo mogućnost kolektivnog ulaska svih kandidata Zapadnog Balkana u EU, zatim je u februaru 2026. istakao da bi Srbija prihvatila članstvo bez prava veta u Savetu EU, da bi nešto kasnije u zajedničkim pismu sa Edijem Ramom zatražio pristup jedinstvenom tržištu EU i prostoru Šengena, ne insistirajući čak ni na drugim elementima nekog delimičnog članstva (npr. pitanje

2 Michael Emerson and Steven Blockmans, „How to radically simplify and streamline the EU enlergement process”, CEPS Policy Brief, 05. September 2025.

učešća u radu institucija, pristup fondovima i sl.). Posebno je upadljivo da su dva lidera izbegli odgovor na glavne zamerke oko stanja u njihovim zemljama povodom poštovanja vladavine prava, demokratije, stope korupcije, slobode medija i sl. Vladavina prava ostaje neophodan preduslov čak i za delimičnu integraciju neke zemlje na jedinstveno tržište. Na primer, nema ni poštene konkurencije bez pravilne primene propisa i zaštite i ekonomskih aktera na tržištu koju obezbeđuju nezavisni sudovi.

Šta se može očekivati?

I pored geopolitičkih pritisaka, čini se da države članice EU ni početkom 2026. godine nisu u stanju da postignu konsenzus oko interne reforme sistema EU, kao neophodnog elementa za nastavak procesa proširenja. U ovim okolnostima može se očekivati da će Evropska komisija nastaviti s tradicionalnim metodom proširenja –u prvom redu podrškom završetku pregovora sa Crnom Gorom kao zemljom koja, u ovom momentu, jedina ima realnu perspektivu ulaska u članstvo EU do kraja decenije. Pritom će uslovi pristupnog ugovora, čija bi izrada trebalo da počne, verovatno obuhvatiti neke specifičnosti u pogledu prava korišćenja veta ili postpristupnih uslova (mehanizmi praćenja reformi i ispunjenja prelaznih obaveza i sl.). Uz ovo, može se očekivati da će EU nastaviti i s regionalnim pristupom ostalim zemljama Zapadnog Balkana u nekoj novoj formi sličnoj

Planu rasta za Zapadni Balkan (koji trenutno važi do 2027). Ovo bi, eventualno, moglo imati i elemente kompletnije integracije na unutrašnje tržište EU, uz proširenu Reformsku agendu (od čije

realizacije će zavisiti finansijska podrška EU) i možda, praćeno nekim dodatnim, originalnijim institucionalnim rešenjima (npr. posmatrački status u nekim od institucija i radnih tela u EU). Najveća

nepoznanica i izazov za EU ostaće pitanje odnosa sa Ukrajinom nakon eventualnog mirovnog sporazuma, koji bi mogao predvideti brže članstvo ove velike zemlje u Uniji.

BUDUĆNOST PROŠIRENJA

EU NEMA GARANCIJA, ALI NI NEMOGUĆIH SCENARIJA

Island je toliko spreman, a Crna Gora je toliki put prešla, da bi bilo nerealno i nepošteno sada njih staviti u paket s državama koje su jako daleko ili koje ne žele iskreno ispuniti uvjete te preferiraju neku alternativu punom članstvu. Barem te dvije zemlje, uz eventualno Albaniju, ne bi se trebale zamarati novim idejama o brzom alternativnom putu prema članstvu u Uniju.

Piše: Augustin Palokaj, dopisnik Koha Ditore i Jutarnjeg lista iz Brisela

Augustin Palokaj, izvor: privatna arhiva

Proteklih godinu dana je bilo puno govora o proširenju Europske unije, ali vrlo malo napretka u tom procesu. Dok su u Briselu govorili o tome da je stvoren „novi pozitivni momentum za proširenje”, samo su dvije zemlje kandidatkinje uspjele konkretno napredovati u pristupom procesu. Crna Gora je do sada otvorila sva poglavlja, a zatvorila njih 14. Albanija je u 2025. godini takođe uspjela otvoriti sva poglavlja, te su ove dve zemlje dobile epitet predvodnica u procesu proširenja.

Ukrajina i Moldavija su spremne otvoriti sve klastere, ali dok Ukrajinu blokira Mađarska, ostale članice EU ne žele izdvojiti Moldaviju, pa obije države još uvijek čekaju otvaranja poglavlja. Srbija već duže od četiri godine nije

Koliko je pitanje pripremljenosti EU za proširenje osjetljivo govori i činjenica da Europska komisija već duže od šest mjeseci odlaže objavu posebnog izvještaja o tome. Najavljivano je da će on biti gotov u jesen 2025, pa je to odgođeno za kraj godine, a sada kao da je nestao sa agende.

otvorila niti jedan klaster, Sjeverna Makedonija nije otvorila ni prvo poglavlje, jer je blokira Bugarska, Bosna i Hercegovina ne ispunjava uvjete za otvaranje pregovora, Gruzija je, kako kažu u EU, postala „kandidat samo u nazivu”, jer se udaljava od EU, a aplikacija Kosova za članstvo nije niti stavljena na dnevni red. Turska i dalje

ima status kandidata, ali pregovori s njom su odavno zamrznuti pa su mnogi i zaboravili da je ta velika zemlja formalno i dalje u procesu proširenja.

Dakle, stvarno stanje na terenu oko proširenja nije ni izdaleka tako pozitivno kao što bi se moglo naslutiti prema izjavama političara. A u takvoj situaciji nije lako predvidjeti kako će proces ići dalje, tko bi mogao uskoro postati članica i pod kojim uvjetima.

Apsorpcijski kapaciteti i (ne)spremnost EU

Paralelno s procesom reformi u državama kandidatima, odvija se i rasprava o unutarnjim reformama Europske unije kako bi ona bila spremna primiti nove članice. I ta rasprava niti je transparenta niti je formalna. Nije ništa novo u tome što EU razmišlja o svojoj spremnosti za proširenje, a ne samo o tome da li buduće članice ispunjavaju uvjete.

Od svog nastanka EU ona se širila paralelno s unutarnjim reformama, kako bi se tome prilagodila. Počela je sa šest država „osnivačica”, stigla do 28 kada joj je u ljeto 2013. pristupila Hrvatska, da bi pala na 27 koliko ima danas, jer je u međuvremenu iz EU izašla Ujedinjena Kraljevina.

Nikada proširenje nije bilo jednostavno, uvijek je bilo dvojbi i protivljenja, ali se na kraju pronašlo rješenje.

Sporazumom iz Nice 2000. godine je stvoren okvir za veliko proširenje

u kojem je 10 novih članica primljeno 2004, a dvije 2007. Međutim, nakon toga se stvorila atmosfera u EU da dalje proširenje neće biti moguće bez novih promjena. Čak je i pri prijemu Hrvatske, relativno male zemlje s četiri milijuna stanovnika, bilo rasprava ima li EU „apsorpcijske kapacitete” primiti novu članicu. Formalnih prepreka za primiti Hrvatsku nije bilo, okvir se mogao stvoriti kroz Pristupni ugovor, ali neke zemlje, uključujući i Njemačku, su koristile Hrvatsku kao izgovor da je nužno stupanje na snagu Lisabonskog ugovora, čiju ratifikaciju je tada odbijala Irska koja je, s druge strane, snažno podržavala proširenje.

I sada se rasprava o daljem proširenju vodi uz osjećaj da to jeste nužno, ali su mnoge zemlje oprezne, strepeći da bi prijem većeg broja novih članica imao negativan utjecaj na ionako kompliciran proces donošenja odluka. Uz to, postoji i stalna dilema o finansijskom teretu sadašnjih članica Europske unije u slučaju daljeg širenja.

Koliko je pitanje pripremljenosti EU za proširenje osjetljivo, govori i činjenica da Europska komisija već duže od šest mjeseci odlaže objavu posebnog izvještaja o tome. Najavljivano je da će on biti gotov u jesen 2025, pa je to odgođeno za kraj godine, a sada kao da je nestao sa agende.

Kao argument u korist proširenja, što je i službeni politički stav EU, spominje se geostrateška važnost, jačanje mira i stabilnost u starom

kontinentu i jačanje EU u svijetu. S druge strane, postoji zabrinutost da bi šira EU teško mogla funkcionirati kada i sa sadašnjih 27 članica ima problema.

Financijski teret i prednost Crne Gore

Pojavile su se ideje o „obrnutom procesu proširenja” prema kojima bi zemlje poput Ukrajine brzo bile primljene u članstvo, uz broj

Kada bi svi kandidati, bez Turske, odjednom ušli u EU, prosječni BDP po glavi stanovnika bi pao za oko devet posto.

na ograničenja oko prava glasa, prava veta i korištenja kohezijskih sredstava, a uvjete za punopravno članstvo bi ispunjavale nakon toga.

Iako se najčešće kao pitanje spremnosti EU za proširenje spominje institucionalni okvir – pa se kao rješenje nudi uskraćivanje prava veta, prava glasa, pravo na svog člana Europske komisije i broj zastupnika u Europskom parlamentu – najveći problem je ipak financijski. Kada bi svi kandidati, bez Turske, odjednom ušli u EU,

prosječni BDP po glavi stanovnika bi pao za oko devet posto. Iako je to slično proširenju 2004. godine, dakle „udar” na EU ne bi bio veći nego tada, mnoge bi sadašnje članice izgubile status neto korisnika EU fondova, a fondovi iz kohezije i zajedničke poljoprivredne politike bi masovno išli novim članicama, pogotovo Ukrajini.

Za Zapadni Balkan financijski teret za EU bi bio gotovo zanemariv, jer sve zemlje Zapadnog Balkana zajedno imaju dva puta manje stanovnika od Ukrajine. Crna Gora ima prednost i zbog toga što je mala, te bi novci koje bi EU za nju kao buduću članicu izdvajala bili na razini statističke greške. Uz to, Crna Gora bi se priključila Uniji koja je manja nego što je bila kada je u članstvo primljena Hrvatska, kao tada 28. članica. Iz EU je u međuvremenu izašla Ujedinjena Kraljevina, koja ima gotovo 70 milijuna stanovnika.

Realno je da Crna Gora bude prva koja će nakon Hrvatske postati nova članica EU. Ako se Island odluči ponovo za članstvo, može se priključiti Crnoj Gori. Island je toliko spreman, a Crna Gora je toliki put prešla, da bi bilo nerealno i

nepošteno sada njih staviti u paket s državama koje su jako daleko ili koje ne žele iskreno ispuniti uvjete te preferiraju neku alternativu punom članstvu. Barem te dvije

Crna Gora ima prednost i zbog toga što je mala, te bi novci koje bi EU za nju kao buduću članicu izdvajala bili na razini statističke greške.

zemlje, uz eventualno Albaniju, ne bi se trebale zamarati novim idejama o brzom alternativnom putu prema članstvu u EU.

I kada postoje dobre ideje u EU, i kada imaju veliku podršku, do njihovog ostvarenja prođe puno vremena, često nekolikog godina, jer i kada je reč o proširenju i o promjeni Ugovora, potrebna je jednoglasnost svih zemalja članica. Dok se nešto formalno ne promijeni u EU, proces proširenja će se nastaviti prema postojećim pravilima. A ona su zasnovana na principu individualnih zasluga.