Page 1

A DESAPROPRIAÇÃO COMO FORMA DE PRESERVAR A FUNÇÃO SOCIAL DA PROPRIEDADE E ORDENAR A OCUPAÇÃO DO ESPAÇO URBANO BRASILEIRO Drª Elza Maria Alves Canuto

BREVE INTRODUÇÃO A evolução das cidades, orientada pelo poder econômico, ao longo do tempo tem estimulado a ocupação do espaço urbano e permitido ocupações desordenadas, realçando uma despreocupação do Poder Público com projetos urbanos articulados. Surgem os espaços ocupados sem qualquer planejamento, onde os moradores não têm as condições mínimas para uma vida digna, como saneamento básico, escolas, hospitais, creches, parques. Por isso, a gestão do espaço urbano exige um exame e identificação de espaços territoriais que possam ser desapropriados em benefício do interesse coletivo, observada a função social da propriedade. A desapropriação – medida legal – é um instrumento que deve ser utilizado pelo Poder Público, tanto para corrigir as distorções habitacionais, como para planejar a ocupação do solo e construir espaços comerciais e para o lazer dos seus ocupantes, sempre com o olhar na referida função social. A PROPRIEDADE E A SUA FUNÇÃO SOCIAL A propriedade é um direito real sobre um bem e consiste na personalização desse direito em um titular. Esse direito de propriedade insere-se no campo do direito privado, permitindo ao seu titular usar, gozar e dispor do seu bem. Entretanto, esse direito não é irrestrito e absoluto. A Constituição Federal, ao garantir, no seu artigo 5º, inciso XXII1, o direito de propriedade, não dissociou desse direito a sua função social2, vindo a regulamentar a forma de alcançá-la3. O texto constitucional não descurou da exigência de utilização do solo urbano, mas, só em 2001, a Lei 10.257, conhecida como Estatuto da Cidade, veio regulamentar o dispositivo constitucional acerca da função social da propriedade. O Estatuto da Cidade, no capítulo “das diretrizes gerais”, define como objetivo da política urbana, o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e da propriedade urbana. Ao tratar dos “instrumentos de política urbana”, o Estatuto dispôs sobre as sanções a serem aplicadas aos casos de manutenção de terrenos já urbanizados em ociosidade. O Estatuto, por se tratar de norma que não é auto-aplicável, depende do plano diretor das cidades. A matéria tratada na Lei 10.257/01 vincula-se, diretamente, à função social da propriedade. Esse direito de propriedade é, em princípio, pleno, geral e irrestrito, não admitindo a intervenção na propriedade privada, senão naquelas formas tradicionais que implicam em desapropriação. 1

Constituição Federal – Artigo 5º, inciso XXII – é garantido o direito de propriedade. Constituição Federal – Artigo 5º, inciso XXIII – a propriedade atenderá a sua função social. 3 Constituição Federal – Artigo 182, § 2º -- A propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor. 2


Observa-se, pois, que o legislador fixou o direito à propriedade privada e, também, a sua função social, com a finalidade de assegurar uma vida digna, de acordo com os princípios de justiça social. O Estatuto da Cidade, regulamentando os artigos 182 e 183, da Constituição Federal, estabeleceu que “a política urbana tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e da propriedade urbana.” (artigo 2º). No artigo 39, informa que a propriedade “cumpre sua função social quando atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor, assegurando o atendimento das necessidades dos cidadãos quanto à qualidade de vida, à justiça social e ao desenvolvimento das atividades econômicas, respeitadas as diretrizes previstas no art. 2º desta Lei” (excerto do artigo 39). Preservar a função social da propriedade significa atender as necessidades do cidadão no que se refere à qualidade de vida, justiça social e desenvolvimento das atividades econômicas. Nesse propósito, a regularização fundiária, por meio da expropriação, surge para preservar o interesse público em detrimento do privado, de modo a proporcionar uma vida digna a todos. O DIREITO A UMA EXISTÊNCIA DIGNA A Constituição Federal diz, no seu artigo 1º, que o Estado Democrático de Direito tem, entre seus fundamentos, a dignidade humana4. Ao tratar da Ordem Econômica e Financeira, a Lei Magna, nos artigos 170 e ss., outra vez evidencia a existência digna5, que, diz José Afonso da Silva (2001, p. 201-202), “...consubstancia aspectos generosos de natureza material e moral...”. A vida constitui a fonte primária de todos os outros bens jurídicos. De nada adiantaria a Constituição Federal assegurar inúmeros direitos fundamentais, sem erigir a vida humana como um desses direitos. Por isso, no conteúdo do seu conceito, envolve o direito à dignidade humana. A concepção de um direito à vida e não sobre a vida, implica o reconhecimento do Estado da legitimidade do combate individual e coletivo das ameaças a uma qualidade de vida saudável. Não se pode, pois, descartar a moradia como componente de uma salutar qualidade de vida. O direito à moradia se insere naqueles direitos fundamentais alinhados pela Constituição Federal, pois, só se pode preservar a cidadania com o oferecimento dos serviços básicos ao povo. Oportuno, nesse contexto, a feliz expressão de Jorge Teixeira da Cunha (apud MIRANDA, 2000, p. 188): “enquanto houver uma pessoa que não veja reconhecida a sua dignidade, ninguém pode considerar-se satisfeito com a dignidade adquirida”. A existência digna não desagrega de sua compreensão o direito à moradia. Como reflexo do êxodo rural em busca de melhores condições de vida na cidade, com emprego e assistência social, as cidades passaram a ostentar um grande número de favelas, nas últimas décadas. Esses aglomerados de pobreza em torno das cidades ou dentro delas, sem planejamento, sem os serviços básicos mínimos, sem a própria moradia (não se pode classificar barracos de lona ou arremedos de construções, como 4

Art. 1º - A República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel dos Municípios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrático de Direito e fundamentos: ... III – a dignidade humana. 5 Art. 170 – A ordem econômica, fundada na valorização do trabalho humano iniciativa, tem por fim assegurar a todos existência digna, conforme os ditames social...

Estados e tem como e na livre da justiça


moradia), não acessam os direitos básicos de assistência social, educação, alimentação, saúde e, claro, moradia. O Poder Público tem tratado essa mazela social, depois de exposta. Preventivamente, nada, ou pouco, se faz. Como corolário da existência indigna, os moradores desses locais não podem ser considerados cidadãos plenos, dado que lhes falta um local para, efetivamente, morarem. É pertinente dizer, então, que “...os excluídos são pessoas comuns, [...], [pois] a exclusão implica a negação do acesso ao reconhecimento social e à participação na produção da riqueza, ao que acrescentaríamos o exercício da cidadania política junto ao Estado” (MIRANDA, 2000, p. 188). À vista dessa evidência, difícil responder à pergunta: “quem são os cidadãos de uma cidade?” (PESAVENTO, 2001, p. 15). Os favelados estão incluídos na comunidade dos cidadãos? São diferentes, ou rejeitados em um mundo de pretensos iguais? Buscando uma relação entre cidadania e exclusão, é lógico pensar-se em uma exclusão no espaço, diante da constituição de centros urbanos que, na apropriação do solo, reproduzem a assimetria social dos seus moradores. “Aos lugares da exclusão que definem a moradia, o lazer e a contravenção, acrescentam-se os lugares de ocultamento ou confinamento, redutos também dos excluídos. São eles o hospital, o hospício, o asilo, a cadeia” (PESAVENTO, 2001, p. 23). A existência de uma sociedade exige regras, códigos e valores a serem respeitados por seus moradores. Todavia, os moradores desses becos, dessas favelas, não partilham os valores inerentes aos cidadãos que usufruem os serviços básicos oferecidos pelo Estado. Pode-se afirmar que os favelados vivem em outra cidade, em um não-lugar presente no centro urbano e, ao mesmo tempo, excluído do centro urbano. A antítese é a constante. A cidade desejada e construída por e para alguns, revela-se o avesso para os excluídos do direito à moradia e existência digna. Contudo, essa contramão da cidadania plena não deslegitima esses moradores da cidadania jurídica, impondo-lhes deveres e obrigações, como, por exemplo, votar, servir ao exército pátrio. Buscar dignidade para a vida significa exercício da plena cidadania, o que, infelizmente, grande parte da população não tem podido fazer, em razão da inércia do Poder Público que se permite não agir antes, vindo a tomar (quando as toma) providências para organizar esses lugares depois de efetivada a ´moradia´ em condições sub-humanas, donde se pode afirmar que existe um “alguém que é ninguém” (DaMATTA, 1986, p. 100). A transformação e ascensão social do povo exigem medidas do Poder Público, tendentes a realizar a finalidade social da propriedade, oportunizando acesso aos direitos e serviços mínimos que fazem a cidadania, pois, inadmissível a concepção do cidadão pela metade, o que equivaleria dizer, um não-cidadão. A DESAPROPRIAÇÃO COMO FORMA DE PRESERVAR O FIM SOCIAL DA PROPRIEDADE E ORDENAR A OCUPAÇÃO URBANA A desapropriação é uma forma de intervenção do Poder Público na propriedade privada que não esteja cumprindo sua função social. O procedimento desapropriatório transfere para o Poder Público a propriedade de terceiros, por razões de interesse social ou utilidade pública, mediante justa indenização. A garantia emprestada pelo princípio da função social ao direito de propriedade visa, substancialmente, assegurar


o exercício pleno e efetivo de outro princípio estrutural do Estado democrático, inserido no art. 1º da Constituição Federal, qual seja, o da dignidade da pessoa humana. O ser humano, em sua busca pelo respeito aos direitos fundamentais consagrados pela Constituição Federal, pugna por um tratamento igualitário entre cidadão e Estado, e daquele para com seu semelhante. O exercício regular do direito de propriedade com fim social é um dos meios de se poder alcançar parte deste objetivo. A nova legislação civilista dispõe em seu art. 1.228, § 1º, que “o direito de propriedade deve ser exercido em consonância com suas finalidades econômicas e sociais”. Esta mudança no comportamento da norma privada em relação ao direito de propriedade se deve, substancialmente, a uma leitura das normas civis em consonância com as concepções apresentadas na Constituição, a fim de dar validade ao direito privado. O direito de propriedade exercido constitucionalmente deve observar os anseios sociais, sob pena de sofrer limitações em seu exercício. O poder cogente da norma permite a intervenção na propriedade privada, resgatando a sua função social, e instrumentalizou o Poder Público de meios destinados a consolidar os direitos previstos na Constituição Federal. O Estatuto da Cidade estabeleceu, no artigo 1º, normas de ordem pública e interesse social que regulam o uso da propriedade urbana em prol do bem coletivo, da segurança e do bem-estar dos cidadãos, bem como do equilíbrio ambiental. No artigo 2º, estabelece que a “A política urbana tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e da propriedade urbana, mediante as seguintes diretrizes gerais: XII -...desapropriação...” Como instrumento de política urbana, o Estatuto da Cidade (art. 4º, inciso V, letra “d”) prevê a desapropriação. A Lei 4.132, de 10.09.1962, regulamenta a desapropriação por interesse social, autorizando o Poder Público a intervir na propriedade privada para preservar a função social da propriedade. É sabido que a migração para as cidades levou ao estrangulamento urbano e, sob a globalização financeira, agravou-se a competição que as leva a se transformar em espaços autônomos, disputando investimentos e estimulando a especulação, mormente, imobiliária. A gestão das cidades, por vezes, realça o desmonte de políticas sociais, aumentando as desigualdades e a exclusão das populações mais pobres, especialmente das áreas de habitação, saúde e lazer. A fim de se combater a segregação sócio-espacial, permitir a defesa dos direitos de acesso aos serviços urbanos e buscar a superação das desigualdades sociais, é necessária a conquista de cidades mais justas, democráticas e sustentáveis. Como forma de realizar o fim social previsto na norma, o Poder Público não deve ter receios em desapropriar e permitir a prevalência do interesse público sobre o particular, atendendo a exigência constitucional de preservação da função social da propriedade. É certo que o proprietário, de acordo com o Código Civil Brasileiro, tem o direito de usar, gozar e dispor dos seus bens. Esse direito de propriedade, todavia, não pode se contrapor aos direitos fundamentais do ser humano, considerada a sua transindividualidade. A construção da liberdade do ser humano e da livre destinação dos bens que possui, encontra escolho nos chamados direitos de terceira geração ou difusos, que ultrapassam o indivíduo, pois são metaindividuais. A função social da propriedade identifica um macrobem, que se compõe de uma infinidade de outros bens entrelaçados e que, ora se localizam em propriedade privada, ora em propriedade pública, caracterizando-se, sempre, como de interesse público, e devem ser submetidos a um regime especial de proteção para uso e fruição das pessoas.


Essa sujeição dos bens a um regime jurídico especial, em face do interesse público, gera conflito, em razão do confronto entre dois direitos: o de propriedade privada e o direito a um espaço urbano compatibilizado com a função social da propriedade. Por isso, é permitido ao Poder Público, desapropriar espaços urbanos para fim social, valendo-se de um necessário estudo e projeto de zoneamento, a fim de se utilizar o instituto jurídico da desapropriação como recurso, e não solução para acomodar invasões. O que se tem hoje no Brasil é a desapropriação como meio para solucionar conflitos decorrentes de ocupações e surgimento de favelas, sem as mínimas condições de habitabilidade, e cujas carências contribuem para a ocorrência e/ou aumento da criminalidade, entre outros. Isso não é desejável, porquanto o Poder Público pode agir antes das ocupações, bastando, para isso, planejar. Pensar em comunidades planejadas é minorar os problemas sociais, é evitar ou tentar evitar o surgimento das cidades periféricas ou ilegais. Elevar a desapropriação a instrumento para corrigir ou legalizar as péssimas condições de vida, é desprezar esse importante meio de gestão urbana. O Poder Público, quando age apenas para tentar solucionar o problema social advindo das precárias condições de parte de seus cidadãos, é omisso, pois deixa de planejar a ocupação dos espaços vazios das cidades, permitindo, muitas vezes, a especulação imobiliária e a expansão urbana desordenada e sem as mínimas condições de vida. Promover e melhorar as condições de habitação, viabilizando uma vida saudável, social, material e espiritual, com cultura, educação, trabalho e lazer, para os munícipes, bem como proteger as condições geoambientais da cidade e seu entorno, e distribuir eqüitativamente os benefícios e ônus dos investimentos urbanos, exigem estratégias que devem resultar de amplo estudo e planejamento. Ao regular o uso da terra, observando-se a sobreposição do interesse coletivo sobre o individual, urge compreender que gerir espaços não é só permitir a construção de moradias, abertura de ruas, assentamento de favelados, regularização de ocupações clandestinas. É preciso ir além, para permitir a instalação de complexos de lazer e comércio em locais dessa natureza, além de viabilizar escolas, transportes e aproximar os serviços de saúde desses locais, se neles não se puder instalá-los, como componentes de um processo global de planejamento. Por sinal, o Estatuto da Cidade instituiu as diretrizes gerais da política urbana, como a gestão democrática da cidade, a política de regularização fundiária, a preservação do meio-ambiente e do patrimônio público e a melhoria da qualidade de vida pela garantia das cidades sustentáveis. A desapropriação por interesse social assegura um equilíbrio entre todas as pretensões de uso do solo para atender o interesse coletivo, de maneira que os favorecidos por tal medida possam, também, revelar a história do seu lugar e das suas vidas. Assim, a sociedade capitalista estará impedida de utilizar o espaço urbano como bem entender, cabendo ao Poder Público identificar locais que podem ser desapropriados, ordenar a ocupação do solo, regularizar invasões, as cidades irregulares e instalar áreas de lazer e comércio, a fim de permitir a tríade habitanteidentidade-lugar. CONSIDERAÇÕES FINAIS A regulação urbana tem um corpo básico de leis: lei do perímetro urbano, lei sobre parcelamento do solo, lei sobre o patrimônio cultural, lei sobre o meio ambiente,


códigos de posturas e sanitário. Mesmo com tamanho instrumental jurídico, nem sempre se planeja e administra o espaço urbano para uma maior eficácia social e uma distribuição igualitária dos benefícios e ônus de investimentos. Fundado nas leis vigentes, o instituto jurídico da desapropriação está à disposição do Poder Público, como forma efetiva de permitir, mediante necessário planejamento, uma melhor ordenação e ocupação do espaço urbano, mostrando-se um instrumento de gestão administrativa a ser utilizado sempre que a função social da propriedade se fizer ausente. BIBLIOGRAFIA ALVES, Vilson Rodrigues. Uso nocivo da propriedade. São Paulo: RT, 1992. BASTOS, Celso Ribeiro. Interpretação e aplicação das normas constitucionais. São Paulo: Saraiva, 1982. CANOTILHO, José Joaquim Gomes. Fundamentos da constituição. Coimbra: Coimbra Editora, 1991. CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 10ª. Edição. Rio de Janeiro: Editora Lúmen Júris, 2003. CARVALHO, José Murilo. Cidadania no Brasil. Rio de Janeiro: Civilização Brasileira, 2001. DaMATTA, Roberto. O que faz o brasil, Brasil? Rio de Janeiro: Rocco, 1986. MALUF, Carlos Alberto Dabus. Limitações ao direito de propriedade. São Paulo: Saraiva, 1992. MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. São Paulo: RT, 1993. MIRANDA, Francisco Cavalcanti Pontes de. Fontes e evolução do direito civil brasileiro. 2a. ed. Rio de Janeiro: Forense, 1981. MIRANDA, Jorge. Manual de direito constitucional: direitos fundamentais. 3a. ed. Coimbra: Coimbra Editora, 2000. (Tomo IV). PEREIRA, Caio Mario da Silva. Instituições de direito civil. 9a. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2003. PEREIRA, Luiz Portella. A Função Social da Propriedade Urbana. Porto Alegre: Síntese, 2003. PESAVENTO, Sandra Jatahy. Uma outra Cidade. São Paulo: Companhia Editora Nacional, 2001. RADBRUCH, Gustav. Filosofia do direito. 6a. ed. Coimbra: Arménio Armado, 1997. SILVA, José Afonso da. Curso de direito constitucional positivo. 19ª ed. São Paulo: Malheiros, 2001.


_____. Direito urbanístico brasileiro. 3. ed. São Paulo: Malheiros, 2000. SOUZA, Marcelo Lopes. Mudar a Cidade. 2a. ed. Rio de Janeiro: Bertrand Brasil, 2001. SPOSITO, Maria Encarnação Beltrão (Org.). Urbanização e cidades: perspectivas geográficas. Presidente Prudente: UNESP/FCT/GAsPERR, 2001.

A desapropriação  

Artigo Dra. Elza Maria Alves Canuto - A desapropriação como forma de preservar a função social da propriedade e ordenar a ocupação do espaço...

Read more
Read more
Similar to
Popular now
Just for you