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INSTITUT D’URBANISME DE GRENOBLE Université Pierre-Mendes-France Master 2 Urbanisme, Habitat et Coopération Internationale  

La gestion urbaine de proximité face à la culture organisationnelle : enjeux et pratiques à Strasbourg

         

Aurélien LOMBARD Sous la direction de Paulette DUARTE Maître d’apprentissage : Christian CUGNEY

Année 2012-2013


NOTICE ANALYTIQUE   AUTEUR

LOMBARD

TITRE

La Gestion Urbaine de Proximité face à la culture organisationnelle : enjeux et pratiques à Strasbourg Paulette DUARTE

DIRECTION D’EVALUATION UNIVERSITE COLLATION

Aurélien

Université pierre-Mendes-France Institut d’Urbanisme de Grenoble

117

1 VOLUME

PAGES

32  REF.   BIBLIO.  

2   ANNEXES  

Gestion urbaine de proximité, politique de la ville, territorialisation, acteurs, participation, organisation TERRAIN D’ETUDE OU Communauté Urbaine de Strasbourg Quartier de Hautepierre D’APPLICATION Direction de proximité

MOTS-CLES

  Résumé en français : La Gestion Urbaine de Proximité s’est progressivement affirmée au sein de la politique de la ville pour devenir aujourd’hui un outil contractuel obligatoire dans les projets de rénovation urbaine et dans les Zones Urbaines Sensibles. Les fondements de la démarche ont été précisés lors de la note de cadrage en 1999. Cependant, l’appropriation de cet outil par les collectivités territoriales est très variable alors même qu’il est essentiel au fonctionnement social et urbain des quartiers. Sous l’impulsion de ses Directions de Proximité, la Communauté Urbaine de Strasbourg s’interroge sur l’intégration de cet outil dans son action et sa politique.

Résumé en Italien : La gestione urbana di prossimità è uno dei principali strumenti della politicha per la città. La nota di inquadramento di 1999 ha gettato le basi dell’ approccio. Tuttavià, l’appropriazione del strumento non è tuttà acquisita degli enti locali proprio mentre è fondamentale per il funziamento urbano e sociale dei quartieri. La Comunità Urbana di Strasbourg si interrogato sull’integrazione del strumento nella sua politicha e azione.  


REMERCIEMENTS     Les   missions   auxquelles   j’ai   participé   durant   tout   la   période   de   mon   apprentissage   à   la   Direction   de   Proximité   des   quartiers   de   Hautepierre,   Cronenbourg,   Poteries   et   Hohberg   m’ont   permis   de   comprendre   les   enjeux   de   la   gestion   urbaine   et   plus   largement   le   fonctionnement   interne   des   collectivités   locales   et   les   relations   entre  acteurs.  Cela  m’a  conduit  aussi  à  participer  pleinement  aux   opérations   de   rénovation   urbaine   ainsi   qu’aux   dispositifs   de   la   politique  de  la  ville.   En   préambule   de   ce   mémoire,   je   tiens   donc   à   remercier   tout   particulièrement   Christian   Cugney   pour   m’avoir   donné   l’opportunité   de   réaliser   mon   apprentissage,   pour   son   accompagnement,   sa   gentillesse   et   pour   tous   les   conseils   et   informations  qu’il  m’a  donné  qui  m’ont  aidé  à  sa  réalisation.   Je   remercie   également   toute   l’équipe   de   la   Direction   de   Proximité  :   Annie   Broglio,   Franck   Cimbaro,   Sandrine   De   Bonn,   Anne-­‐Flore   Migeon,   Jacques   Mobetie,     Corinne   Padilla   et   Annie   Schmitter   pour   leur  convivialité  et  pour  m’avoir  fait  découvrir  leur  métier.   J’exprime  ma  gratitude  à  toutes  les  personnes  rencontrées  lors  de   mes  entretiens  qui  ont  accepté  de  répondre  à  mes  questions.   Enfin,   j’adresse   mes   remerciements   à   Paulette   Duarte,   pour   son   suivi   régulier   de   ce   mémoire,   pour   sa   patience   et   ses   précieux   conseils.  


SOMMAIRE INTRODUCTION …………………………………………………………………………. 7 1ERE PARTIE : PRESENTATION DE L’OUTIL GUP ................................................... 12 I.

Les étapes et textes fondateurs ...................................................................................... 12 1.

La crise des grands ensembles ..................................................................................... 12

2.

La genèse de la GUP .................................................................................................... 13

3.

L’intégration progessive de la GUP dans la politique de la ville ................................. 15

II. Territorialisation et politique de proximité ................................................................. 23 1.

Territorialisation des politiques publics et des services ............................................... 23

2.

La recherche de la proximité : l’échelle du quartier..................................................... 24

III.

Définition et contenu .................................................................................................. 25

1.

Définitions .................................................................................................................... 25

2.

Fonctionnement ............................................................................................................ 27

3.

Le conventionnement ................................................................................................... 28

IV.

Strasbourg : territorialisation et politique de la ville.............................................. 29

1.

Du Contrat de Ville au CUCS ...................................................................................... 31

2.

ZUS et rénovation urbaine ........................................................................................... 32

3.

Politique de territorialisation ........................................................................................ 33

2EME PARTIE : ETAT DES LIEUX DE LA GUP A STRASBOURG …………………. 35 I.

Les acteurs de la GUP .................................................................................................... 35 1.

Les directions de proximité .......................................................................................... 35

2.

Les services thématiques .............................................................................................. 40

3.

Les bailleurs ................................................................................................................. 41

4.

Les autres acteurs intervenant dans le champ de la GUP ............................................. 42

II. Organisation de la GUP : un outil de l’action publique qui peine à s’affirmer ....... 43 1.

Du Grand Projet de Ville aux Programmes de Rénovation Urbaine............................ 43

2.

Les conventions de GUP .............................................................................................. 44

3. L’absence de portage politique .................................................................................... 47                                                                                                                         5  


III. Fonctionnement de la GUP............................................................................................ 49 1.

Rôle des directions de proximité .................................................................................. 49

2.

Les outils de la GUP..................................................................................................... 54

3.

Le rapport à l’habitant .................................................................................................. 56

IV. Focus sur le quartier de Hautepierre ........................................................................... 59 1.

Présentation du quartier ................................................................................................ 59

2.

Le programme de rénovation urbaine .......................................................................... 61

3.

La GUP en mode projet ................................................................................................ 63

4.

Le processus de participation ....................................................................................... 68

  3EME PARTIE : ENJEUX ET EXPERIENCES DE LA GUP ......................................... 71 I. L’enjeu organisationnel ................................................................................................... 71 1.

Une implication du politique indispensable ................................................................. 71

2.

La conduite du changement.......................................................................................... 73

3.

Quelle place pour quelle contractualisation ? .............................................................. 78

II. L’enjeu de la traduction opérationnelle ........................................................................ 81 1.

GUP et ANRU : une pérennité des investissements à assurer ..................................... 81

2.

Quelle évolution des métiers ? ..................................................................................... 85

3. La place du citoyen : un rôle d’expertise d’usage à renforcer et une participation à améliorer............................................................................................................................... 87 III. La mutalisation d’outils ................................................................................................. 91

CONCLUSION ……………………………………………………………………………….. 96 ANNEXES …………………………………………………………………………..……….. 100 BIBLIOGRAPHIE ………………………………………………………………….………..109 TABLE DES MATIERES ………………………………………………………………..…. 112 LISTING DES ENTRETIENS ……………………………………………………….…….. 113 TABLE DES FIGURES .......................................................................................................... 116 TABLES DES SIGLES ………………………………………………………………………117                                                                                                                        

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INTRODUCTION

Les grands ensembles, héritage architectural, ont marqué le territoire des grandes villes françaises en imposant la vision d’urbanistes et d’architectes qui ont redéfini les codes de constructions et la façon de penser l’habitat. Aujourd’hui encore, après plus de 50 ans, les acteurs de la ville tentent de résorber les erreurs et les dérives dans la conception de ces bâtiments qui n’ont pas eu l’existence ni la fonction que leurs prévoyaient leurs créateurs. Territoires de ségrégation sociale et spatiale, plusieurs programmes issus de la politique de la ville ont œuvré et continuent encore à le faire pour résorber cette crise de ce que l’on désigne maintenant par « banlieues ». D’abord uniquement concentré sur le bâti, ces politiques d’amélioration ont intégré peu à peu le facteur social pour faire revivre ces quartiers qui n’ont de cesse de se dégrader. Malgré cela, après plusieurs procédures : Habitat et Vie Sociale, Développement Social des Quartiers …, les mêmes processus de dégradation réapparaissent et, tout en faisant mentir les engagements des politiques, les obligent à repenser leurs actions sur ces quartiers. Bien que certains chercheurs aient tenté d’alerter les politiques sur les origines de cette dégradation, la question de l’efficacité de la gestion urbaine de ces quartiers n’a été réellement posé qu’à la suite de violentes émeutes dans les quartiers lyonnais qui ont obligé les bailleurs sociaux, dans un premier temps, à se saisir des questions de gestion urbaine, pour réattirer les populations parties et pour entretenir leur parc de logements sociaux. A la suite de ces premières expériences, l’Etat va prendre peu à peu la mesure de cet outil qu’est la gestion urbaine en apportant des aides aux bailleurs. Seulement, la gestion urbaine n’était alors traitée qu’en marge et faisait piètre figure par rapport aux politiques de rénovation se focalisant sur le bâti. En 1998, le comité interministériel des villes (CIV) s’empare de cet outil et sensibilise les acteurs de la ville en mettant en lumière l’enjeu de la gestion urbaine et en intégrant cette réflexion comme préconisation à la signature des contrats de ville. La Gestion Urbaine est née. La note de cadrage en 1999 réalisée par la délégation interministérielle de la ville (DIV), la direction générale de l’urbanisme, de l’habitat et de la construction (DGUHC) et l’Union nationale des fédérations d’organisme HLM (UNFOHLM) précise les fondements de cette nouvelle démarche partenariale qui vise l’association de la ville avec les bailleurs pour s’emparer de la démarche et agir ensemble.

                                                                                                                       

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Depuis une vingtaine d’années, l’importance de la gestion urbaine de proximité (GUP) s’est sans cesse affirmée. Démarche essentielle pour améliorer la qualité de vie des habitants, la loi du 1er Août 2003 d’orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine rend obligatoire la signature de conventions GUP dans les quartiers en rénovation urbaine et dans les zones urbaines sensibles de plus de 500 logements. Elle est aussi, dès 2006, une composante incontournable du volet « habitat et cadre de vie » des contrats urbain de cohésion sociale (CUCS). Cependant, ces efforts réalisés pour inciter les politiques à se saisir de la démarche et à la rendre opérationnelle sur leurs territoires, font face à plusieurs problèmes qui entravent une intégration forte de la GUP dans les politiques des collectivités locales. La gestion urbaine intègre et nécessite la mobilisation d’un large éventail d’acteurs et de thématiques. Pour la rendre opérationnelle et efficace, les municipalités ou les intercommunalités doivent le plus souvent repenser leur organisation pour mieux agir. Vouloir opérer pour une meilleure gestion urbaine, cela sous entend la remise en cause des concepteurs et maîtres d’ouvrage des grands ensembles et nécessite une réflexion sur les modes d’intervention et les organisations des services gestionnaires. Elle met la lumière par ailleurs sur les dysfonctionnements des quartiers et des mauvais usages des habitants. Ainsi en considérant que la gestion urbaine joue un rôle dans l’amélioration du fonctionnement des quartiers, c’est reconnaître qu’elle contribue aussi à ses dysfonctionnements et par conséquent à la remise en cause des modes d’intervention des acteurs de la gestion urbaine. D’autre part, la GUP fait référence aux activités de gestion qui restent considérées dans les représentations collectives comme peu qualifiantes voir même dévalorisantes. Les politiques sont souvent assez frileuses à s’engager dans des mesures d’amélioration de ces activités. Par ailleurs, leur volonté d’action dans ce domaine peut être considérée comme un signe de renoncement politique. Les activités de construction, d’aménagement et de renouvellement urbain restent considérées comme plus stratégiques et « effacent » l’intégration des questions de gestion urbaine. Alors que la politique de la ville a reconnu la GUP et l’a progressivement intégrée dans son action, tout en sensibilisant les acteurs sur la démarche, l’outil ne semble pas totalement intégré dans l’action des collectivités locales avec des différences d’appropriation de ces outils entre ces dernières. Alors que les opérations de rénovation urbaine touchent à leur fin dans plusieurs territoires, on observe plusieurs signes d’un nouveau processus de dégradation sur ces nouveaux équipements qui montrent donc le déficit de gestion urbaine, démarche qui n’est visiblement pas encore totalement intégrée.                                                                                                                        

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La Communauté Urbaine de Strasbourg (CUS) s’interroge sur sa position face à cette politique. Les Directions de Proximité, structures crées en 2001 symbole de la collectivité dans son engagement à se rapprocher de ses citoyens, agissent au quotidien pour le bon fonctionnement de leurs quartiers. Leurs actions intègrent naturellement celles relevant de la GUP. Confrontées à certains dysfonctionnements, les Directions de Proximité cherchent à améliorer leurs actions par une réflexion commune sur la culture de travail de chacun, sur la mutualisation de leurs outils et méthodes de travail. Il leurs apparaît nécessaire d’amorcer cette réflexion, alors que la CUS s’est engagée dans plusieurs programmes de rénovation urbaine, pour résoudre les problèmes auxquels ils sont confrontés dans leurs actions et faire valoir l’action de la collectivité dans les territoires dans une optique d’amélioration.

Questionnements et problématiques soulevées : Le succès de l’outil Gestion Urbaine de Proximité reposant sur les modalités de sa mise en œuvre, comment cette démarche se traduit-elle dans le fonctionnement de la Communauté Urbaine de Strasbourg ? Quels sont les services qui jouent un rôle quotidien dans l’animation de la démarche et quelles sont les difficultés auxquelles ils peuvent être confrontées ? Quel rôle joue les Directions de Proximité sur cette question ? Comment se traduit leur action et quelle en est la perception par les habitants ? Quels sont finalement les grands enjeux soulevés par la démarche de Gestion Urbaine de Proximité et quels peuvent être, à l’échelle nationale, les sources d’inspiration dans une perspective d’amélioration de la démarche ?

De ces différentes interrogations émerge une problématique transversale : Comment la Communauté Urbaine de Strasbourg s’approprie t-elle la Gestion Urbaine de Proximité comme outil de l’action publique ?

                                                                                                                       

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Hypothèses : De ce premier travail d’introduction émanent plusieurs éléments : Les difficultés énoncées à l’affirmation de la démarche de GUP se retrouvent dans le fonctionnement de la Communauté Urbaine de Strasbourg. Les Directions de Proximité implantées au cœur des quartiers jouent un rôle primordial dans l’animation de la démarche de GUP. L’important travail de réflexion et de capitalisation de certains chercheurs dans le domaine montre qu’un certain nombre d’expériences sur le territoire national ont fait leurs preuves. Méthodologie : Le présent mémoire reprend l’objet d’une réunion en Comité de Directions où les Directions de Proximité ont exprimé le désir d’avoir une réflexion sur les actions menées en terme de GUP. Il vise donc à établir un état des lieux des pratiques dans ce domaine à l’échelle de la CUS, mais qui en aucun cas constitue une véritable évaluation de la politique. Ce travail cherche d’avantage à mener une réflexion sur le chemin parcouru dans l’intégration à la politique de la ville de la GUP, à sa traduction opérationnelle sur le territoire strasbourgeois et enfin à une série d’exemples à l’échelle nationale venant alimenter la réflexion. Ce travail s’appuie donc sur une série d’entretiens menée sur les 6 Directions de Proximité, ainsi que quelques acteurs de la politique de la ville. Il est également mené par la richesse des expériences vécues dans le cadre de mon apprentissage à la Direction de Proximité des quartiers Hautepierre, Cronenbourg, Poteries et Hohberg qui m’ont permis d’observer des situations concrètes, de rendre compte des jeux d’acteurs et du fonctionnement de la collectivité tout en relevant les principaux dysfonctionnements observés. Enfin une recherche sur des expérimentations d’outils de la GUP sur d’autres villes françaises permet d’élargir mes propos.

Organisation de l’étude : Cette réflexion s’organise en trois temps distincts : Le premier s’attache à retracer le chemin parcouru par la GUP dans la politique de la ville. Il s’agit d’expliquer sa genèse et la définition qui en est faite aujourd’hui. Un exposé sur la                                                                                                                        

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politique de territorialisation et une présentation succincte de la Communauté Urbaine de Strasbourg viendront alimenter ce premier travail. L’état des lieux sur la démarche de GUP au sein de la Communauté Urbaine de Strasbourg constituera la deuxième partie de ce mémoire et présentera les différents constats et conclusions apportées par l’ensemble des entretiens menés et des observations. Cet état des lieux s’appuie d’avantage sur l’expérience des Directions de Proximité qui nous le verrons, sont au cœur de l’animation de la gestion urbaine. Enfin, le troisième temps sera consacré à synthétiser les principaux enjeux que recouvrent la GUP, et de montrer comment à travers diverses expériences dans d’autres villes françaises, l’action publique peut tenter d’y répondre et quels sont alors les enseignements éventuels que peut en tirer la Communauté Urbaine de Strasbourg.

                                                                                                                       

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1 ère PARTIE : Présentation de l’outil GUP I.

Les étapes et textes fondateurs

L’émergence de la notion de gestion urbaine de proximité est assez récente. Elle remonte en effet à la fin des années 1990, bien que des prémices à sa nécessaire mise en place soient apparues dès le début des années 1980 avec les premières émeutes dans la banlieue lyonnaise. La question de cet outil est directement liée à la politique de la ville. L’Etat, montrant sa volonté, à traves les collectivités locales, de s’occuper de la question des quartiers d’habitat social et des problématiques récurrentes de vie quotidienne. Afin de comprendre le processus dans lequel s’est progressivement intégré la gestion urbaine de proximité, il est nécessaire de revenir sur le contexte de la crise des grands ensembles, avant d’expliquer, comment, dans ce cadre, s’est développé la GUP.

1. La crise des grands ensembles La construction des grands ensembles s’est menée dans l’urgence et sans véritable réflexion sur leur conception. Ils avaient pour but de répondre à la crise du logement suite aux destructions massives de la guerre, et à l’augmentation des naissances, du fait du baby-boom. Les grands ensembles apparaissent donc être un moyen rapide et efficace pour résorber cette crise. Par leurs grandes tours d’habitat social, ils transforment le paysage urbain. La conception de ces bâtiments ne répondait pas un objectif de durabilité. La création d’espaces urbains, où la délimitation entre le domaine public et privé, a eu pour conséquence l’apparition d’espaces résiduels, l’ensemble ne faisant qu’accroître les coûts de gestion. De fait, la gestion urbaine n’était pas intégrée dans la conception. Ainsi, services municipaux et bailleurs se renvoyaient mutuellement la « responsabilité du déficit d’entretien »1. Les enjeux de gestion étaient considérés comme une « mesure secondaire ». La crise pétrolière des années soixante-dix à l’origine de la crise économique va mettre fin à la dynamique. Les populations les plus aisées vont quitter ces quartiers tandis que les familles issues de « classes moyennes inférieures » vont se retrouver « bloquer » dans ces nouveaux quartiers. Les logiques de regroupement familiaux et le chômage grimpant vont peu à peu transformer durablement ces zones en des territoires d’exclusion marqués par la concentration                                                                                                                 1

Les risques de dérive dans la transformation des grands ensembles, Michel BONETTI, Les annales de la recherche urbaine, n° 97

                                                                                                                       

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de populations précarisées. Ces populations, plus durement touchées par la crise, vont faire face à un certain désengagement de l’Etat d’où ce sentiment d’exclusion, de rupture entre l’individu et la société. Le sociologue Alain Touraine fait état du passage d’une opposition verticale à une opposition horizontale : « ceux du dedans et ceux du dehors ». La ségrégation est devenue d’abord territoriale. L’image de la ville, autrefois symbole de progrès, de modernité et créatrice de richesses, est impactée et fait alors ressortir les incohérences et les échecs d’un urbanisme trop rapide et monofonctionnel. La circulaire Guichard de 1973 mettra fin à la construction des grands ensembles. A cette époque, peu de personnes osaient parler d’un déficit de gestion urbaine pour signaler les dégradations de l’habitat social. L’échec de ces grands ensembles a été imputé à l’accroissement de populations pauvres et de pratiques destructrices au lieu de reconnaître l’existence d’un lien entre déficit de gestion urbaine et dégradation de ces quartiers (Michel BONETTI, 2007). Les différentes politiques de réhabilitations entreprises dès la fin des années 70 jusqu’aux actuelles opérations de rénovation urbaine montrent l’entêtement de l’Etat à développer des politiques urbaines sans réellement se préoccuper des enjeux de gestion. La reproduction systématique des processus de dégradation à la suite de ces opérations montre la défaillance de l’intervention des pouvoirs publics. Les premiers incidents dans le quartier des Minguettes durant l’été 1981, suivies des violences à Vaulx-en-Velin vont contraindre l’Etat à se saisir du problème de ces quartiers qui n’étaient jusque là qu’une question marginale traitée par des chercheurs et universitaires. Une transformation des politiques publiques va alors s’opérer avec la création de dispositifs successifs et d’exception. L’approche de ces politiques va se recentrer sur le local, à l’échelle de ces quartiers en difficultés et va donc être à l’origine d’une logique d’intervention par un zonage territorial.

2. La genèse de la GUP a. Les émeutes lyonnaises : le quartier des Minguettes Les émeutes urbaines survenues sur certains des grands ensembles lyonnais vont jeter les bases d’une réflexion sur la gestion urbaine. En 1981, le quartier des Minguettes, quartier résidentiel de Vénissieux dans la banlieue sud de Lyon constitué en grande partie d’habitat social des années 60, est le théâtre d’affrontements entre les forces de police et des « groupes » du quartier. Cet évènement est le premier de son genre à connaître une couverture médiatique de grande ampleur. La population prend connaissance de la situation critique de                                                                                                                        

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ces grands ensembles et est marquée par les images des voitures brûlées, phénomène nouveau et qui prend de l’ampleur. Cet épisode marque les esprits au niveau national ainsi que ceux des opérateurs locaux. Ces incidents ont pour conséquence le départ de nombreux ménages de ces quartiers. Certains immeubles atteignent des taux de vacances record. Face aux pertes de loyers que ce mouvement représente, les bailleurs s’organisent et tentent de répondre à la crise. Entre les années 1983 et 1984, sont mis en place des « plans de résorption de la vacance » initiés par certains bailleurs avec l’aide de l’Etat, mais sans soutien des collectivités locales. Ces plans prévoient : ►

la réhabilitation des immeubles

le conventionnement des logements

un renforcement et une adaptation de la gestion, avec des actions : - de décentralisation des budgets d’entretien, - de sur-entretien et de remise en état des logements - d’attribution « fine » des logements concertée avec la proximité, - de commercialisation active des logements - d’embauche de jeunes pour les actions de sur-entretien, - de mise en place d’animateurs pour développer la vie sociale.

Alors que les opérations de réhabilitation tardent à être lancées, les actions de gestion entreprises montrent leurs premiers résultats positifs en réduisant fortement la vacance et en contribuant à un retour à une situation plus proche de la « normale » du patrimoine bâti. Ces actions portent sur l’entretien courant des immeubles et des logements, opérations réalisées par des équipes de jeunes dans le cadre d’actions d’insertion. Par ailleurs une étude de peuplement permît une politique d’attribution plus fine des logements, les logements furent reloués d’une manière plus intelligente2. En parallèle, les bailleurs mirent en place des animateurs pour développer du lien entre les habitants. b. Les émeutes lyonnaises : Vaulx-en-Velin La banlieue lyonnaise va être marquée par de nouvelles émeutes, cette fois-ci à Vaulxen-Velin, avec de nouveaux affrontements avec la police. De nouveau, les médias s’emparent du sujet et contribuent à la sur-médiatisation du « problème des banlieues ». Ces émeutes représentent un véritable coup dur pour la politique de la ville car le quartier, situé en Zone                                                                                                                 2

La Gestion Urbaine de Proximité : une ambition et une pratique au service des habitants des quartiers

                                                                                                                       

14  


d’Urbanisation Prioritaire (ZUP) faisait l’objet d’une réhabilitation depuis 1985 ainsi que de « figure de modèle de la politique de la ville »3 notamment grâce au projet Banlieue 89. Les bailleurs sociaux, sous l’impulsion du maire, souhaitant renouveler la démarche entreprise sur le quartier des Minguettes, engagent une nouvelle génération de plans actions. Ces nouveaux plans adoptent une politique globale pour l’ensemble des quartiers sensibles de l’agglomération lyonnaise et visent à un renforcement de la gestion et à son adaptation sur ces quartiers. Les actions ont alors pour but : - un sur-entretien des parties communes des immeubles - une remise en état des logements par des publics en insertion professionnelle - un renforcement de la présence en proximité - une qualification et un soutien accru des personnels de proximité. Ce renforcement des personnels de proximité en terme de présence mais aussi de qualification se concrétise notamment grâce à la création du centre de ressources et de formation pour les gardiens de Vaulx-en-Velin. C’est une nouvelle étape qu’aborde alors la Gestion Urbaine de Proximité car ces nouveaux plans actions reçoivent le soutien des collectivités locales, en plus de celui de l’Etat.

3. L’intégration progressive de la GUP dans la politique de la ville a. Le Comité Interministériel de la Ville du 30 Juin 1998 Alors que les premiers signes d’un déficit de gestion urbaine sont apparus à la fin des années 70, il aura fallu attendre plus de 20 ans pour que les acteurs et responsables politiques se saisissent de cette problématique. Le concept de Gestion Urbaine de Proximité n’a été consacré par le Comité Interministériel de la Ville (CIV) qu’en 1998. L’Etat avait alors placé le sujet des « quartiers sensibles » comme priorité nationale en apportant des moyens supplémentaires notamment sur le plan législatif. En 1993, l’évaluation des opérations DSQ fait apparaître 3 enjeux à surmonter : -

l’absence de lisibilité et la complexité liée au nombre de procédures

-

l’inadéquation de l’échelle d’intervention qu’est le quartier

-

la nécessité d’une intervention renforcée sur certains quartiers

                                                                                                                3

« 20 ans après les émeutes à Vaulx-en-Velin, hommage à Thomas Claudio », Laurent BURLET, LyonCapitale, 7 Octobre 2010  

                                                                                                                       

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Une procédure unique est alors mise en œuvre en 1994 par l’intermédiaire des nouveaux contrats de ville. Leurs objectifs sont de lutter contre les processus d’exclusion, de réinsérer dans la ville les quartiers marginalisés et d’améliorer le cadre de vie. L’Etat par l’intermédiaire du CIV et dans le cadre de la politique de la ville, préconise alors l’introduction de la thématique « gestion urbaine de proximité » dans les contrats de ville pour la deuxième génération 2000-20064. Lors de ce conseil furent réaffirmés que « l’entretien, la sécurité et l’éducation étaient les trois composantes essentielles qui concourent à la dignité des habitants et à l’image du quartier ». Les engagements respectifs de l’Etat, des bailleurs et des villes sont alors contractualisés. Le CIV du 2 Décembre suivi de la circulaire du premier ministre précisent que les futurs contrats de ville comporteront une convention cadre déterminant les objectifs, le programme d’actions, leur périmètre…

b. GUP et Contrat de Ville L’engagement de l’Etat dans cette politique pour les contrats de ville se traduit par l’objectif d’avoir une cohérence entre les différentes actions. Ainsi le volet « gestion urbaine de proximité » des contrats de ville doit s’articuler avec les autres thématiques. Le nouvel outil de la politique de la ville qu’est le contrat de ville cherche à dépasser l’échelle restreinte du quartier en définissant un projet global de GUP dont la vocation est l’intégration où la réintégration du quartier à la ville. Et enfin, à l’échelle de la ville ou de l’agglomération, l’Etat, les départements et les villes doivent réfléchir à une réorganisation de leurs services publics afin de correspondre aux réalités des quartiers et à la demande des habitants. Le rapport d’Anne MONTANOLA5 est intéressant car il compare la manière dont les villes ou agglomérations ont intégré le volet GUP dans leur contrat de ville. Ainsi il est constaté que dans certains cas, il relève d’une démarche spécifique, alors que pour d’autres, il est intégré dans chaque thème. Par ailleurs, quatre acteurs institutionnels sont placés au cœur de la démarche de GUP dans les contrats de ville, à savoir :

                                                                                                                4

La première génération des contrats de ville ont été signé pour la période 1994-1999

5

Anne MONTANOLA : « La gestion urbaine de proximité : nouvel enjeu de la politique de la ville », DESS, Octobre 2001

                                                                                                                       

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-

Le bailleur, en charge de l’aménagement ou de l’entretien de son patrimoine foncier et bâti

-

Les collectivités locales, pour leur gestion des équipements, des services et infrastructures dans un objectif d’équité territoriale.

-

Le département et la Caisse d’Allocations Familiales, engagés dans l’action sociale et l’accompagnement des familles.

-

L’Etat, qui reste garant de la cohésion sociale par l’application de politiques territorialisés et des services de sa responsabilité (sécurité, justice, éducation, etc.)

En appui aux contrats de villes, 50 Grands Projets de Ville sont mis en place. Il s’agit d’une procédure visant des opérations de grande envergure dans le domaine du renouvellement urbain dans le but d’amplifier et d’ancrer dans la durée, le projet social et économique conduit dans le cadre du contrat de ville.

c. La note de cadrage Cette première mesure engagée par le CIV va ensuite donner lieu, en 1999, à une note de cadrage réalisée conjointement par la délégation interministérielle à la ville (DIV), la direction générale de l’urbanisme, de l’habitat et de la construction (DGUHC) et l’Union nationale des fédérations d’organismes HLM (UNFOHLM). Elle y apporte une définition : « La gestion urbaine de proximité est l’ensemble des actes qui contribuent au bon fonctionnement d’un quartier » dont l’objectif est de permettre à « chaque citadin d’accéder à la qualité de la ville, c’est à dire de pouvoir disposer de services urbains, publics ou privés, de proximité ou d’une mobilité pour y accéder, prétendre à la qualité de son logement et de son environnement et vivre dans un cadre de vie en toute sécurité ». Pour la première fois, un cadre et un contenu est donné à la Gestion urbaine de proximité, elle devient dès lors un véritable outil identifié de la politique de la ville. La note de cadrage préconise une démarche cohérente, conduite sur la base d’un diagnostic partagé, pour le logement et son environnement, avec les bailleurs. Elle met l’accent sur la nécessité d’une réorganisation des services de proximité. Elle fait le constat d’un déficit de gestion dans les quartiers d’habitat social, malgré les moyens mis en place dans le partenariat Etat – ville – bailleurs, et d’un sentiment d’abandon de la part des habitants. Elle est composée d’un rappel de l’objet du CIV de 1998, d’une problématique sur la question de la GUP, de l’intégration du volet GUP dans les contrats de ville. Elle y expose aussi les                                                                                                                        

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principes généraux de la démarche : s’appuyer sur une volonté politique forte, un engagement et une action prioritaire sur les quartiers en difficulté identifiés dans les contrats de ville, un partenariat large et dynamique incluant la participation habitante, un diagnostic partagé pour mettre en évidence les manques et les dysfonctionnements sur le quartier. De plus, de manière globale, cette note fait état de la nécessité d’agir dans une démarche de « qualité », en intégrant la gestion urbaine à tous les niveaux des projets, de la conception à sa livraison, tout en insistant sur le besoin de dispositifs d’évaluation. La note de cadrage expose dans une deuxième partie la mise en œuvre opérationnelle de l’outil dans le cadre des contrats de ville. Celle-ci passe par la réalisation d’un diagnostic avec l’ensemble des partenaires et habitants, qui doit se suivre par des engagements et des actions à entreprendre. L’ensemble se concrétise par la signature d’une convention de Gestion Urbaine de Proximité par l’ensemble de ces acteurs formalisant leur engagement. La GUP montre l’importance accordée aux questions liées à l’amélioration du cadre de vie et à la gestion des espaces publics dans les quartiers de la politique de la ville. Alors que les problèmes des banlieues ont toujours été renvoyés à l’environnement bâti et à ses habitants, la gestion urbaine de proximité aborde la problématique d’une manière plus large. Seules la forme urbaine et l’accumulation de fragilité sur un territoire étaient présentées comme facteurs des dysfonctionnements des banlieues. La GUP élargit ce champ pour y intégrer l’habitat, le cadre de vie et l’action politique. Deux approches caractérisent la GUP, l’une territoriale et l’une sociale. Ainsi l’outil GUP apparait comme une démarche territorialisée et inter-partenariale.

d. Sources de financement de la GUP Plusieurs sources de financement peuvent venir soutenir les conventions de GUP. Tout d’abord, la GUP étant partie intégrante de la politique de la ville, des crédits spécifiques peuvent lui être allouée en investissement (aménagements des espaces) et en fonctionnement (fonds d’intervention pour la ville). D’autre part, les financements dits de « droit commun » du Ministère de l’Ecologie, du Développement durable, des Transports et du Logement (via les Directions Départementales des Territoires) à destination des bailleurs peuvent être consacrés à des petits travaux dans les logements et parties communes. Le Secrétariat d’Etat au Logement permet aussi des financements pour l’amélioration du cadre bâti et l’intérieur des résidences.                                                                                                                        

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La mesure la plus représentative reste cependant celle de l’exonération (partielle) de la TAXE Foncière pour les Propriétés Bâties. Effective depuis la loi de finance (LOV) de 2001, elle concerne les patrimoines HLM en zones de la politique de la ville. Les organismes HLM peuvent alors bénéficiés d’un abattement de 30% sur la taxe foncière sous condition d’un engagement en matière de gestion urbaine, portant sur l’entretien et la sécurisation des immeubles ainsi que des espaces collectifs. Enfin, un décret du 28 décembre 2001, relatif aux « obligations de gardiennage ou de surveillance de certains immeubles d’habitation », impose aux organismes HLM des Zones Urbaines Sensibles (ZUS) la présence d’un agent de proximité pour 100 logements.

e. L’ANRU et l’évolution de la GUP Programme d’ampleur inédite, la Rénovation Urbaine concerne aujourd’hui 4 millions de citadins. Cette politique transforme en profondeur les quartiers les plus en difficulté classés en zone urbaine sensible afin de les réintégrer à la ville. La loi du 1er août 2003 d’orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine a ainsi crée l’Agence Nationale pour la Rénovation Urbaine (ANRU) qu’elle a doté d’une ressource financière pour soutenir les collectivités territoriales et les bailleurs sociaux souhaitant mener de tels projets de transformation urbaine et sociale sur leur territoire à travers la réalisation du programme national de rénovation urbaine (PNRU). En 2012, le PNRU concernait 490 quartiers d’habitat social et 4 millions d’habitants. L’investissement représentait 12,350 milliards d’euros (subventions ANRU apportés par l’Etat et l’UESL – Action Logement). C’est au travers de cette nouvelle politique que la GUP va trouver un nouvel élan. En effet, dans un objectif d’assurer le bon fonctionnement urbain et social des quartiers, ainsi que la pérennité des investissements réalisés, l’élaboration d’une convention de gestion urbaine de proximité est demandée par l’ANRU et ses partenaires dans les six mois suivant la signature de la convention pluriannuelle6. En s’intéressant à la gestion quotidienne des quartiers, on remarque que les projets de rénovation urbaine peuvent avoir un double effet, en agissant comme révélateur et comme accélérateur.

                                                                                                                6

La Gestion Urbaine de Proximité dans les projets de rénovation urbaine, FORS Recherche social, rapport d’études, Mars 2009

                                                                                                                       

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Ils sont révélateurs des dysfonctionnements lorsqu’il n’y a pas de politique suffisante en matière de GUP. A contrario, ils peuvent être accélérateurs, notamment pour les personnels de proximité dans la mesure où les opérations de rénovation urbaine permettent une reconsidération de la GUP et représentent l’occasion de réinvestir dans cette politique.

f. 2006 : Lancement des CUCS et création de l’Acsé. En 2005, le rapport ANDRE sur « L’avenir des contrats de ville » fait un bilan mitigé du dispositif. Bien qu’il fasse état d’avancées, comme la mobilisation des acteurs et des associations, la création de nouvelles formes de partenariat et aussi l’adaptation des politiques publiques aux territoires, les critiques concernent la lisibilité et l’empilement des dispositifs ainsi que la multiplication des actions. Dans ce bilan, l’auteur propose donc de rénover et de simplifier le contrat tout en soulignant l’importance d’une politique contractualisée entre l’Etat et les collectivités. En 2007, les Contrats Urbains de Cohésion Sociale (CUCS) succèdent aux contrats de ville. D’une durée de trois ans et reconductibles une fois, ils ont pour objectif d’articuler et coordonner l’ensemble des dispositifs de la politique de la ville existant sur le territoire quelque soit leur échelle d'intervention : PRU, PLH, ZFU, PLIE, PRE, CLAS, ASV, CEL, CLS, VVV ... Le contrat s'articule autour de 3 axes : • Un projet global de cohésion sociale visant les objectifs définis dans les articles 1 et 2 de la loi d’orientation et de programme pour la ville et la rénovation urbaine du 1er août 2003. • Des programmes d'actions pluri-annuels déclinant ce projet sur 5 champs prioritaires : l'accès à l’emploi et le développement économique, l’amélioration du cadre de vie,

la réussite éducative, la citoyenneté et la

prévention de la délinquance, lasanté. • Les modalités de mise en oeuvre, de suivi, d'évaluation et de révision du contrat à mi-parcours. Ces nouveaux contrats font l’objet d’une forte évaluation afin de répondre aux différentes critiques des dernières années faisant état d’un manque de résultats identifiables de la politique de la ville.                                                                                                                        

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Prévus initialement, sur la période 2007-2009, Les contrats sont actuellement prolongés et demeureront en vigueur jusqu'au 31 décembre 20147. L’évaluation de ces contrats est à la charge de l’Agence nationale pour la cohésion sociale et l’égalité des chances (Acsé) qui attribuent les financements spécifiques accordés par l’Etat dans le cadre de ces contrats. L’Acsé, créée

par la loi pour l’égalité des chances du 31 mars 2006, est chargée de renforcer la

cohésion sociale des territoires de la politique de la ville. Quatre missions lui sont assignées : • intégration et lutte contre les discriminations • conduite des actions de terrain au profit des habitants des quartiers prioritaires de la politique de la ville (réussite éducative, ateliers santé-ville, dispositifs ville-vievacances, prévention de la délinquance, adultes-relais..) • lutte contre l'illettrisme • mise en oeuvre du service civil volontaire Avec la mise en œuvre des CUCS, la GUP bénéfice d’un nouveau cadre règlementaire8. Il y est prévu l’élaboration d’un programme de gestion urbaine de proximité dans les Zones Urbaines Sensibles de plus de 500 logements, qu’elles soient inscrites ou non dans le Programme National de Rénovation Urbaine. Le programme de GUP définit, pour une durée de trois ans, les actions contribuant à la propreté et l’entretien de l’espace public, voire des espaces intermédiaires, à l’enlèvement plus rapide des ordures, des encombrants et des épaves, à des actions de sensibilisation au tri sélectif, à la réparation rapide des petites dégradations, à l’entretien accru des halls d’entrée… par une meilleure mutualisation des moyens, une plus grande coordination des interventions et une territorialisation de l’action. Par ailleurs ces textes prévoient également que les objectifs de chaque programme seront fixés et mesurés par des enquêtes de satisfaction auprès des habitants. g. Changements en cours … Le bilan de la Politique de la Ville sur ces 25 dernières années reste contrasté. Les évaluations restent difficiles du fait que la mise en œuvre de cette politique diffère selon les territoires. Elle ne semble pas parvenir à agir sur les causes des ségrégations dans les quartiers. Mais on doit reconnaître que la situation aurait été bien pire sans son action.                                                                                                                 7 8

Circulaire du 8 Novembre 2010 relative à la prolongation des CUCS en 2011 Circulaire du 24 mai 2006 relative à la mise en œuvre des CUCS  

                                                                                                                       

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Cette « remise à niveau » tant recherchée des quartiers sensibles semblerait plus pertinente si elle s’effectuait d’abord sur les politiques que pour ces quartiers9. Si on s’arrête sur la géographie prioritaire du Pacte de relance pour la Ville de 1996, cela fera bientôt 20 ans que ces zones ont été définies. Leur périmètre est-il toujours pertinent aujourd’hui ? Depuis Octobre 2012, le ministre délégué à la Ville François Lamy a lancé une concertation nationale pour une réforme de la politique de la ville. La réforme aborde plusieurs points : -

celle de la « géographie prioritaire ». L’idée étant de concentrer les crédits de la politique de ville sur environ un millier de quartiers où les besoins sont les plus criants (contre 2500 actuellement).

-

La création d’un contrat de ville unique qui regroupe l’ensemble des dispositifs d’un seul projet de territoire. Déployé sur la durée du mandat municipal (2014-2020), il sera porté au niveau de l’intercommunalité et non plus des communes.

-

Rapprocher l’Acsé et le secrétariat général du CIV

-

Favoriser la concertation avec les habitants dont les modalités sont en cours d’étude.

-

Faciliter le travail des associations, en privilégiant des financements pluri annuels et en simplifiant les demandes de subventions.

L’enjeu semblerait donc de concentrer les efforts sur les territoires les plus en difficultés et de revoir par ailleurs le système de géographie prioritaire qui ne correspond peut être plus avec les dynamiques actuelles que suivent les quartiers et la ville de manière plus générale. Il y a un intérêt fort pour la GUP dans cette réflexion sur la politique de la ville. Il s’agit peut être d’une période charnière dont elle pourrait bénéficier en profitant de nouveaux cadres juridiques et règlementaires, obligeant les collectivités à se saisir plus sérieusement de son objet. Enfin, un portage de la politique de la ville sur une échelle intercommunale et non plus communale permettrait d’élargir les possibilités.

                                                                                                                9

C. Avenel, Sociologie des quartiers sensibles, Domaines et Approches, 3ème édtition, 2010, Armand Colin

                                                                                                                       

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II.

Territorialisation et politiques de proximité 1. Territorialisation des politiques publiques et des services La démarche de GUP renvoie à la notion de « proximité », c’est à dire être aux plus

proche des attentes et besoins des citoyens. Cette recherche de proximité rentre dans le processus de territorialisation qu’ont effectué les collectivités territoriales depuis une dizaine d’années dans le cadre de l’acte II de la décentralisation qui a fait évolué un territoire étatique centralisé à un pouvoir décentralisé. Si les collectivités se sont lancées dans cette démarche, c’est qu’elles font face à des problématiques de ségrégation spatiale. La ville voit son périmètre se morcelé en territoires suivant des dynamiques différentes, on assiste à une certaine fracture entre ces espaces. Certains sont touchés par la pauvreté et la concentration de ménages en difficulté, d’autres profitent d’une dynamique plus favorable et voit une population plus active et aisée arriver. Ainsi les pouvoirs publics urbains tentent d’impulser des politiques de développement local afin d’augmenter une « valeur ajoutée urbaine »10 et de rééquilibrer les territoires entre eux. Par ailleurs, les collectivités territoriales doivent aussi répondre à de nouveaux enjeux démocratiques et organisationnels que sont le besoin d’une proximité et d’une implication du citoyen, une adaptation des politiques aux diversités et spécificités des espaces, à la nécessité transversalité des politiques et d’une gestion efficace des services pour l’action publique locale.

Par « territorialisation », il est fait référence à deux conceptions : celle de la territorialisation des politiques publiques, et celles des services. La territorialisation des politiques publiques visent à traduire une politique de droit commun (s’appliquant à l’ensemble du territoire), à une politique adaptée aux spécificités des espaces identifiés. La recherche d’une proximité spatiale serait donc gage d’une meilleure efficacité de l’action publique, par légitimation d’une définition spatialisée d’un bien commun localement négocié : territorialisation pragmatique (BÉHAR, 2000), ou de la recherche de reconstruction des solidarités horizontales : territorialisation normative (DONZELOT, 2003).

                                                                                                                10

« Gouvernance, régulation et territorialisation des espaces urbanisés, Approches et méthode », Alain DUBRESSON & Sylvy JAGLIN in « Le territoire est mort, Vive les territoires ! », IRD, 2005

                                                                                                                       

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Cette territorialisation normative faisant écho au constat d’une nouvelle opposition horizontale entre les populations définie par le sociologue Alain Touraine. La territorialisation des services porte quant à elle sur une volonté de la collectivité à se réorganiser, par une décentralisation ou une déconcentration, pour une action plus locale. Cette territorialisation doit prendre en compte plusieurs éléments notamment celui des échelles de découpage en essayant de coordonner les territoires institutionnels (cantons, intercommunalités) aux espaces de projet (quartiers, etc.). Ce processus de territorialisation des politiques publiques comme celle des services est commun à l’ensemble des niveaux des collectivités territoriales : de la commune à la région, en passant par les niveaux intermédiaires.

2. La recherche de la « proximité », l’échelle du quartier Le terme territorialisation associe donc inévitablement celui de proximité. Il présuppose une amélioration de la gestion, plus efficace et donc plus pertinente si elle s’effectue à un niveau local. Cette supposition rejoint une autre idée selon laquelle cette proximité signifierait le rapprochement des décideurs du terrain qui seraient plus légitimes dans leur décision et donc dans la gestion. Le recours au terme de « proximité » est d’ailleurs devenu chose courante dans la communication des élus. Cela rejoint l’idée selon laquelle rapprocher les décideurs du terrain permettrait de « mieux décider » et donc de mieux gérer ». Le terme « proximité » s’est aussi vite trouvé une échelle d’application : celle du quartier. Bien que « jamais clairement défini »11, son objet reste une entrée couramment utilisée. La loi Démocratie et proximité de 2002 a défini l’échelle de la participation démocratique à celle du quartier. Dans cette dynamique d’éloge à la proximité ont été crée les conseils ou comités de quartier ainsi que les « délégués » désignés pour les quartiers ou pour des activités sectorielles comme par exemple la création des « délégués de préfet » pour soutenir les politiques à l’échelle du département.                                                                                                                 11

Jean-Yves Authier, Marie-Hélène Bacque et France Guérin-Pace (dir.), Le Quartier : Enjeux scientifiques, actions politiques et pratiques sociales, 2007.

                                                                                                                         

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Objet d’étude, le quartier est avant tout associé au territoire et donc à une délimitation physique, comme par exemple une circonscription administrative. Porteur d’un sens politique à l’échelon local pour le politique, et ce malgré l’absence d’un statut électoral ou administratif propre, il se substitue aux notions « local » et de « territoire », plus facilement assimilées aux découpages institutionnels (C. Neveu, A, p. 33). La politique de la ville ainsi que celle de la décentralisation dans les années 80 ont mobilisé cette échelle du quartier sans pour autant en définir les contours. Or, en terme géographique et urbanistique le territoire du quartier peut s’analyser en tant que territoire identifié, caractérisé par une morphologie spatiale et sociale commune à l’ensemble de ces habitants. Ces quartiers peuvent représenter alors une « catégorie de l’action publique » (S. Tissot, A, p. 65) ou une communauté de proximité (Y. Fijalkow, A, p. 75). La Gestion Urbaine de Proximité s’applique à cette échelle du quartier. On parle en effet de « quartier en rénovation urbaine », de « quartier en zone sensible ». Ces espaces sont le périmètre dans lesquels sont définis les chartes et conventions de Gestion Urbaine de Proximité. C’est peut être un des points où l’outil perd de sa pertinence. C’est à dire qu’en se cloisonnant à l’échelle d’espaces restreints définis par des politiques, il manque d’une vue globale et aspirerait à rentrer dans les politiques de droit commun. La critique peut se poursuivre sur le concept de territorialisation en général, les modalités de sa mise en œuvre doivent faire l’objet d’un suivi et d’une évaluation particulière pour éviter des effets inattendus comme une complexité accrue de l’action publique ou une rupture de l’équité territoriale.

III.

Définition et contenu

1. Définitions Depuis ses prémices dans les années 1980, l’importance de la GUP s’est affirmée, à la suite de plusieurs étapes. Son cadre a tout autant évolué. Si une définition de la GUP est apparue dans les textes officiels fin des années 90, son champ de définition s’est élargie au fil des années et au fur et à mesure que ses finalités, au delà de la résolution des problèmes de vie quotidienne, s’ajoutaient.

                                                                                                                       

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Ainsi, la note de cadrage définit la GUP comme « l’ensemble des actes qui contribuent au bon fonctionnement d’un quartier ». Une année auparavant, le GIE « Ville et Quartier » en offrait une définition plus précise, mettant l’accent sur l’habitant, et sur la démarche partenariale12. Le CSTB, met en avant l’ensemble des organisations qui concourent à ce bon fonctionnement du quartier en les regroupant en trois cercles selon leur thème et leur rôle : -

Premier cercle : La gestion de l’habitat et de l’espace urbain (bailleurs, services techniques, gestionnaires de réseaux) : rôle structurant,

-

Deuxième cercle : La gestion politique par les institutions garanties du droit et de l’éducation (police, justice, éducation nationale) : rôle intermédiaire

-

Troisième cercle : La gestion des équipements et services aux habitants (services sociaux, sanitaires commerciales) : rôle secondaire mais non négligeable.

L’enjeu de « qualité » urbaine est souvent employé dans ces définitions. L’habitant devant aspirer à la qualité de son logement, de son environnement proche et jusqu’à la qualité générale du quartier et la ville. Ce gage de qualité doit donc être la réponse apportée par les pouvoirs publics et les bailleurs sociaux aux attentes de la population, en termes de qualité du cadre de vie. Cette recherche de qualité est donc directement liée à l’action des services des collectivités locales et à celles des bailleurs sociaux sur leur patrimoine. Autrefois réduite aux simples problématiques de vie quotidienne avec une vision très technique et s’appuyant que sur la plainte des habitants, la GUP embrasse aujourd’hui de nombreuses thématiques grâce à une appropriation progressive de l’outil par l’ensemble des acteurs. Elle englobe donc des thématiques tout d’abord visuelles et techniques (propreté, entretien des espaces verts). Elle participe aussi à l’intégration des populations au sein des quartiers, que ca soit sur l’habitat (accompagner les habitants sur leurs nouveaux logements et faciliter leur insertion dans le quartier), où sur une aide à l’insertion professionnelle. En plus de cet accompagnement social, elle participe au dynamisme culturel des territoires par leur travail en

                                                                                                                12

« La gestion urbaine de proximité a pour objectif la mise en œuvre d’une démarche partenariale cohérente entre les différents services urbains privés et/ou publics sur un quartier et /ou des formes innovantes de délégation, dans le but d’améliorer la qualité de vie des habitants, tant au quotidien que sur le long terme et de renforcer l’attractivité du quartier. » GIE « Villes et Quartier », 1998

                                                                                                                       

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collaboration avec les associations. Et enfin, elle joue un rôle crucial sur tout ce qui a trait aux processus de participation et à l’accompagnement de projet (coordination, suivi, évaluation).

2. Fonctionnement Les démarches de GUP se font par et pour l’habitant. Il est le sujet principal de son objet. De ce fait, les habitants, usagers et associations sont des acteurs à part entière. La « participation habitante » est donc un aspect incontournable et nécessaire à la bonne réalisation d’une démarche de GUP. Si les habitants constituent le cœur de la démarche, les gardiens d’immeubles, régie de quartier et gestionnaires de patrimoine forment le premier cercle de cette « proximité » en étant au plus proche des habitants. Ensuite, dans le deuxième cercle, viennent les services urbains des collectivités territoriales qui agissent au quotidien pour le bon fonctionnement des quartiers. Elles sont est les premières prestataires de services à la population. La territorialisation de ces services a permis un rapprochement des services publics aux habitants. La GUP œuvre donc dans un souci d’amélioration du cadre de vie et du quotidien des habitants. Son orientation de l’action s’appuie sur le postulat suivant : les dysfonctionnements d’un quartier viennent moins de la défaillance d’un acteur que d’un déficit de coordination. Ainsi, le succès de la démarche dépend donc d’une mobilisation et d’une coordination de l’ensemble des acteurs qui font la ville. A l’échelle de la commune et/ou de l’intercommunalité, le bon fonctionnement d’un quartier est lié à la cohérence des services urbains. Les bailleurs doivent eux aussi entretenir et se montrer présents sur leur patrimoine. L’objectif pour une bonne gestion urbaine réside donc dans la bonne coordination des interventions des acteurs qui concourent, ensemble, à la qualité du cadre de vie. Les démarches de gestion urbaine se traduisent donc au minimum par une contractualisation entre l’Etat, les collectivités territoriales et les bailleurs sociaux. La traduction opérationnelle de la GUP s’établie donc sous la forme de programmes définis conjointement par l’ensemble des partenaires. Un diagnostic en marchant constitue la première étape de la démarche. Il s’agit d’une méthode d’observation sous la forme d’une ballade au cours de laquelle sont recensés les atouts, les faiblesses, les problèmes ainsi que les enjeux du territoire parcouru. Ces éléments sont discutés entre l’ensemble des acteurs y participant. L’objectif est également d’identifier les besoins et les points de satisfaction.                                                                                                                        

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Il s’en suit un échange entre les acteurs lors de la restitution des observations qui abouti à la réalisation d’un diagnostic de quartier. Les acteurs se mettent d’accord ensuite sur les pistes de solutions à apporter en rappelant le rôle de chacun. Un agenda est souvent réalisé à la suite de ce diagnostic pour que chaque acteur puisse, selon son secteur et ses modalités d’intervention, intervenir pour la résolution des problèmes observés. Ces diagnostics sont donc la base d’une démarche de gestion urbaine de proximité. Ils permettent ensuite la réalisation de conventions et de programmes qui prévoient un ensemble de dispositifs en terme organisationnelle (comité de pilotage, comité de suivi) et en termes d’actions et d’objectifs. Aujourd’hui la réalisation de convention de gestion urbaine est obligatoire pour les secteurs en rénovation urbaine, ainsi que sur les secteurs inscrits en politique de la Ville au titre de Zone Urbaine Sensible avec au moins 500 logements.

3. Le conventionnement Depuis la note de cadrage de 1999, la GUP a suivi un développement important à travers deux générations de conventions. Entre 2000 et 2004, 150 conventions ont été signées. Bien qu’elles œuvrent toutes pour un même objectif, elles peuvent être très différentes. Une évaluation menée par la DIV montre des réalités très diverses. Elles diffèrent en termes d’échelle du territoire sur lesquelles elles s’appliquent, sur les champs d’intervention et sur celui des approches et des débouchés13. La première génération, impulsée par l’Etat et les bailleurs, vise des actions de gestion courante, de l’ordre du quotidien et du « technique ». Il s’agit de renforcer les actions de proximité par un état des lieux succinct et par des engagements réciproques pris entre les bailleurs, la collectivité et l’Etat. La deuxième génération des conventions, se détache du cadre établi par la note de cadrage. Elle est d’avantage appuyée par les collectivités locales où à travers les dispositifs comme le GPV. L’enjeu dépasse celui de l’amélioration de la gestion courante pour amener à une réflexion en terme de coordination entre acteurs et de clarification du rôle et du secteur d’intervention de chacun.

                                                                                                                13

« Gestion Urbaine de proximité : Bilan et Perspectives », Habitat et Territoires conseil, Avril 2006

                                                                                                                       

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Les politiques de renouvellement urbain ont rendu obligatoire la signature de conventions « Gestion Urbaine de Proximité » pour les quartiers ANRU. Les priorités et modalités d’intervention au niveau de la GUP se sont modifiées pour s’adapter au contexte des transformations lourdes engagées sur ces quartiers. Nous allons voir par l’analyse de l’action de la GUP sur le territoire strasbourgeois, que son appropriation par les acteurs de la ville n’est pas encore complètement acquise. Par ailleurs, il sera intéressant de comparer les modes d’intervention dans les quartiers sous conventionnement et dans ceux qui fonctionnement sans.

IV.

Strasbourg : Politique de la Ville et territorialisation

Strasbourg, dénommée capitale européenne, compte environ 276 000 habitants et constitue la ville centre de la Communauté Urbaine de Strasbourg (CUS). Crée par la loi de 1966 relative aux communautés urbaines14, la CUS intègre 28 communes pour 475 000 habitants (60 % de la population de la CUS est donc concentrée à Strasbourg). Cette même loi transfère donc les compétences suivantes à la communauté urbaine : urbanisme et réserves foncières, lycées et collèges, logement, lutte contre l’incendie, transports urbain, eau, assainissement, ordures ménagères, cimetières, abattoirs, stationnement. La CUS rentra officiellement en fonction le 1er Janvier 1968. Son président actuel est Jacques BIGOT. Couvrant une superficie totale de 309 kilomètres carrés, son périmètre ne tient pas compte des découpages administratifs ou techniques antérieurs (cantons, groupement d’urbanisme, programme de modernisation et d’équipement). Seize communes sont ajoutées à ce qui constituait «l’agglomération INSEE». En plus des compétences obligatoires instaurées par la loi fondatrice, la CUS reçoit le transfert des compétences communales portant sur trois piscines existantes et sur celles à créer. Ce furent les seuls transferts facultatifs admis15.                                                                                                                 14

Publiée au Journal Officiel du 4 Janvier 1967, l’article 3 de cette loi désignait les agglomérations où une communauté urbaine était créée d’office : « Une communauté urbaine est créée dans les agglomérations de Bordeaux, Lille, Lyon et Strasbourg. » 15 L’article 5 de la loi de 1967 sur les communautés urbaines rend possible le transfert des compétences suivantes (en plus de celle automatiquement transférée) : équipements culturels, sportifs et socio-éducatifs, sanitaires et services sanitaires et sociaux, espaces verts, éclairage public  

                                                                                                                       

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Chaque commune demeure maîtresse de ses équipements culturels, sportifs ou socio-éducatifs, de ses équipements et services sanitaires et sociaux, comme de ses espaces verts. Strasbourg est une ville dynamique, notamment du fait de son privilège d’être le siège d’organisations internationales. Elle aspire donc à rayonner au niveau européen et international. Elle doit cependant éviter de produire une « ville à deux vitesses », et répondre aux objectifs d’une agglomération et à ceux d’envergure internationale. Alors que d’autres villes-centres de communautés urbaines ont des administrations séparées et distinctes, les administrations communautaires et celles de la Ville de Strasbourg sont regroupées depuis 1972 en une seule et même administration. Celle-ci met en œuvre les décisions du conseil municipal et celles du conseil de communauté. L’agglomération Strasbourgeoise joue le rôle de métropole régionale et rhénnane. Le territoire strasbourgeois est encadré par un Plan d’Occupation des Sols, publié le 28 Janvier 1991 et dont l’approbation est intervenue le 12 Décembre 1992 sous la délibération du conseil communautaire. Ce POS fait suite au plan Vivien (du nom de l’architecte André Vivien), fondé sur le concept d’un maillage de voies express définissant, en plus d’un zonage global, un puzzle dont les pièces devaient correspondre à des "unités de voisinage". Actuellement, Strasbourg et la CUS sont en phase d’élaboration d’un PLU communautaire qui devra devenir le document d’urbanisme de référence à l’horizon 2016. Strasbourg tente donc de rattraper son retard en matière d’urbanisme. En effet, comme le souligne le géographe Martin Vanier, cela fait environ 40 ans que Strasbourg vit « sans exercer sa première compétence obligatoire, à savoir avoir un vrai Plan local d’urbanisme communautaire » 16 . La loi du 12 juillet 2010 portant Engagement National pour l'Environnement (dite loi Grenelle II) précise en effet que toute intercommunalité compétente en matière d'urbanisme, le PLU doit désormais s'élaborer à l'échelle intercommunale, c'est-àdire sur toute la Communauté Urbaine de Strasbourg. L’élaboration de ce document semble nécessaire pour le dynamisme de l’agglomération strasbourgeoise en en dessinant les contours d’un projet de territoire ambitieux.

                                                                                                                16

« Centre et périphérie : Comment construire ensemble l’agglomération de demain », extrait de la conférence-débat, Strasbourg, 4 Novembre 2011

                                                                                                                       

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Strasbourg possède une autre caractéristique qui lui est propre, celle d’un fonctionnement des services publics qui se traduit majoritairement par des régies directes, contrairement à d’autres villes privilégiant la délégation de services publics.

1. Du contrat de ville au CUCS Les 27 communes de la CUS ont signé en 1994 la mis en place du premier Contrat de Ville pour la période 1994-1999. Son programme d’action avait pour ambition les objectifs suivants : - le développement économique solidaire - la politique sociale de l’habitat et la requalification des territoires, - la prévention de la délinquance - la promotion des habitants à l’échelle de chaque territoire. Le second Contrat de Ville 2000-2006 reprend les enseignements du précédent, et développe ses grands principes sous différentes thématiques : renouvellement urbain, éducation, sécurité et tranquillité, développement économique, santé, services publics et services aux publics se déclinant là aussi sous la forme de plans d’actions. Dans le cadre de Contrat de Ville, la ville de Strasbourg s’est engagée dans la réalisation d’un Grand Projet de Ville (GPV) sur sa tranche Sud-Est. Les GPV prennent le relais des Grands Projets Urbains (GPU, lancés en 1994) pour les années 2001 à 2006 et concernent une cinquantaine de « sites » (pouvant regrouper plusieurs villes ou communes) en France. Le GPV de la Ville de Strasbourg porte sur le quartier du Neuhof17 (19 610 habitants, en 1999, 4 866 logements sociaux soit 80 % des logements du quartier et 12 000 habitants) dont l’objectif est une transformation durable du quartier. C’est à travers la convention territoriale de ce GPV (signé en 2003), que les fondements de la GUP ont été définis par un volet « Gestion Urbaine de Proximité » intégré au GPV. En revanche, le Contrat Urbain de Cohésion Sociale (CUCS) qui succède au Contrat de Ville, mis en place pour la période 2007-2012, n’inscrit aucune action en matière de GUP. Ces CUCS se caractérisent par une concertation plus approfondie avec les acteurs de terrain ainsi qu'un renforcement du volet suivi et évaluation18.

                                                                                                                17 18

Carte en Annexe Voir en Annexe : « Evaluation des CUCS en Alsace, des acquis à conforter, un sens à valoriser », ORIV, 2011

                                                                                                                       

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2. ZUS et rénovation urbaine Le territoire de la CUS contient dix Zones Urbaines Sensibles, dont deux sont classées en Zone Franche Urbaine (ZFU). Ces ZUS représentent : -

3% de la superficie de l’unité urbaine

-

17% des ménages

-

18% de la population

-

44% des ménages de 6 personnes et plus19

Figure 1 Carte des quartiers prioriatires (source : convention GUP)

                                                                                                                19

« Observatoire des Zones Urbaines Sensibles », Agence de Développement et d’Urbanisme de la région Strasbourgeoise (ADEUS), Rapport annuel Octobre, 2011

 

                                                                                                                       

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Le projet de rénovation urbaine de la CUS a pour objectif le rééquilibrage des territoires. En 2004, la Communauté urbaine de Strasbourg et les villes de Strasbourg et Lingolsheim se sont donc engagées dans une politique de rénovation urbaine en direction des quartiers qui présentent des signes de fragilisation sociale et urbaine, dans le cadre du programme national de rénovation urbaine (PNRU) mis en place par la loi d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine du 1er août 2003. Le PNRU concerne 5 territoires inscrits en Zone Urbaine Sensibles : -

4 territoires font l’objet d’un projet conventionné avec l’Agence Nationale pour la Rénovation Urbaine (ANRU) à Strasbourg. Ce sont les quartiers du Neuhof (2005), de la Meinau (2006) et d'Hautepierre (2009) à Strasbourg et ; le quartier des Hirondelles à Lingolsheim, (2007).

le quartier de Cronenbourg à Strasbourg fait également l'objet de la mise en œuvre d'un projet urbain d'ensemble depuis 2008, financé partiellement par l'ANRU au titre d'opérations dites "isolées".

3. Politiques de territorialisation En 2001, la ville de Strasbourg a décidé de suivre à son tour le mouvement de territorialisation, mené par un objectif : celui de rapprocher l’administration des habitants. La Municipalité a ainsi décidé de définir 10 quartiers, représentatifs de la réalité sociologique et historique de la Ville de Strasbourg. Ces 10 quartiers correspondent au découpage administratif des 10 cantons (Les quartiers Elsau et Koegnishoffen-Montagne Verte étant regroupés sous une même administration). Ces quartiers se sont vus délégués des compétences comme l’entretien des espaces verts, le nettoyage des voies publiques, la maintenance des petites écoles, des CMS, mairies de quartiers et autres équipements de quartier. Ils ont par ailleurs la charge de l’organisation des réunions publiques et conseils de quartiers, ainsi que de l’animation du quartier. Les services centraux gardent deux missions principales : -

Ils restent garants de la cohérence de l’action de la collectivité au niveau de l’ensemble de la ville de Strasbourg ou de la CUS, et doivent donc en assurer le suivi et le contrôle.

-

Ils sont forces de proposition sur l’évolution des missions, les propositions aux élus des grands axes de politiques publiques.

                                                                                                                       

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Avec la territorialisation des services municipaux, 3 000 agents œuvrent au plus près de la population notamment dans les domaines de l'éducation, du sport, de l'action sociale ou de la propreté... Les équipes des directions de proximité mises en place en 2001 constituent le cœur du dispositif de territorialisation. Réparties sur toute la ville, 12 mairies de quartier et 2 antennes administratives forment le relais local du siège social pour les démarches administratives les plus courantes. Nous allons voir dans la partie suivant le rôle et fonctionnement de ces directions de proximité.

Figure 2 : Cartographie des 11 quartiers de Strasbourg (documentation interne de la CUS)

Partie 2 : Etat des lieux de la GUP à Strasbourg                                                                                                                        

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I. Les acteurs de la GUP La Gestion Urbaine de Proximité mobilise un panel d’acteurs qui agissent pour la qualité et le bon fonctionnement des quartiers. Ces acteurs peuvent occuper des postes différents selon les collectivités en fonction de l’organisation interne de cette dernière. A l’échelle de la Communauté Urbaine de Strasbourg, ce sont les directions de proximité qui semblent mener le dispositif de GUP, mais nous allons voir comment d’autres acteurs y participent.

1. Les directions de proximité

La territorialisation initiée à Strasbourg s’est concrétisée par la mise en place en 2001 des équipes de proximité constituée autour des adjoints de quartier. Regroupant les correspondants de quartier et chargés de missions, ces équipes de proximité étaient auparavant centralisées au siège administratif. Cette position allait à l’encontre de la vocation de leur métier, à savoir être au plus proche des habitants. La construction de ces équipes s’est finalisée par une nouvelle étape, franchie en 2004, avec la mise en place des Directions de Proximité disposant de leur propre local et avec l’entrée en fonction des Directeurs de Proximité. Ces nouvelles structures visent à rapprocher les services publics des habitants et de traduire les politiques et projets de la collectivité à l’échelle du quartier. Leur implantation dans ces quartiers permet de favoriser le sentiment de proximité avec les habitants, et de développer une relation à une échelle plus « humaine » avec l’administration souvent représentée comme un « mille-feuille » illisible et difficilement accessible. Ces nouvelles entités locales, fonctionnant avec les mairies de quartier, permettent d’être d’avantage à l’écoute des habitants et d’être au plus près de leurs attentes et besoins. L’administration transforme peu à peu sa place dans les représentations collectives, passant de celle du siège social situé au cœur de la place de la Bourse, perçu comme un mastodonte architectural, impressionnant dans ses dimensions, et comme un labyrinthe lorsqu’il s’agit de trouver le bon interlocuteur. Les habitants ont ainsi le sentiment d’être plus écouté, d’avoir des personnes disponibles, du fait de l’échelle locale revendiquée par ces structures et leur taille « humaine ».                                                                                                                        

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Six directions de proximité ont été mises en place sur les quartiers de Strasbourg. Elles regroupent un ou plusieurs quartiers.Voici la liste de ces 6 directions de proximité : • • • • • •

Cronenbourg, Hautepierre, Poteries, Hohberg Koenigshoffen, Montagne verte et Elsau Neudorf, Esplanade et Krutenau Neuhof, Meinau Robertsau, Conseil des XV Gare, Kléber

Figure 3 : Carte des Directions de Proximité (document interne à la CUS)

Les directions de proximité contribuent à mieux prendre en compte les besoins des quartiers. Elles ont pour missions :                                                                                                                        

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• Apporter une réponse aux problèmes quotidiens des habitants notamment en termes d’interventions techniques en étant un relais actif avec les services concernés. • Travailler avec les forces vives à l’amélioration de la vie du quartier en appui de l’adjoint de quartier. • Apporter la vision du quartier dans l’élaboration et le suivi des projets. • Apporter la vision du quartier dans l’élaboration des politiques thématiques. • Animer et porter la transversalité sur le quartier : coordonner les actions des intervenants sur le secteur ; animer une équipe pluridisciplinaire avec les responsables thématiques du secteur afin de traiter les problèmes et les projets des quartiers. Les directions de proximité travaillent en collaboration avec les responsables de terrain des directions thématiques. Elles sont amenées à animer des réflexions, à coordonner l’action sur le territoire, voire à mener des projets sur le terrain. Leur travail et leur connaissance du terrain leur apporte une « plus-value » au près des autres services. Leur vocation d’un fonctionnement « à l’horizontal » les place au cœur du réseau des partenaires. Elles agissent comme des facilitateurs dans les relations, la mise en réseau et la coordination entre acteurs Leur travail s’apparente souvent autour du « technique », se traduisant par la résolution de petits problèmes du quotidien, remontés par les habitants. Cela peut aller à la poubelle oubliée sur le trottoir, à la plainte d’habitants contre des incivilités ou autres désordres dans l’espace public. A l’opposé d’une mission « technique », elles font prévaloir leur rôle dans « l’humain » : « Le technique c’est à peu près la moitié du problème. Mais l’autre moitié c’est clairement de l’humain »20. La proximité qu’elles ont avec les habitants les positionne comme des interlocuteurs privilégiés. Elles doivent gérer l’exaspération de certains habitants et donc jouer un rôle de médiateur. Ces équipes reconnaissent cependant être parfois« trop dans l’humain », et montrent leur attachement à dépasser les intérêts individuels et être porteuses de l’intérêt général. Les Directions de Proximité font reconnaître aussi « une vue d’ensemble qui est plus globale, plus exhaustive », dépassant celle du technique. Cela leur permet d’appréhender les projets sur leur quartier et d’anticiper sur les défaillances qu’ils peuvent présenter. Or nous verrons que ce rôle précis de conseil dans la conception des projets n’est pas complètement acquis. Les équipes des directions font valoir leur rôle d’expertise dans ce genre de                                                                                                                 20

Extrait d’entretien avec un correspondant de quartier (1)

                                                                                                                       

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concertation et cherchent à faire reconnaître ce droit : « Il y a peu d’anticipation, on est dans le curatif et pas assez dans le préventif »21. Leur association en amont des projets n’étant pas systématique, elles se retrouvent souvent à devoir régler des problèmes qu’elles auraient pu anticipés en alertant les services. Les directions de proximité mises en place en 2004, restent des constructions récentes. C’est pourquoi leur identification peine parfois à se faire aussi bien au sein des services qu’aux yeux des habitants. Il y a encore 5 ans, elles étaient considérées comme des « OVNI »22, c’est à dire des structures qui peinent à être identifiées dans l’organisation mais aussi territorialement. Les mairies de quartier mis en place bien auparavant, sont parfois d’avantages identifiées et reconnues par les habitants. L’amalgame est souvent fait entre les deux et il est souvent nécessaire de rediriger les personnes vers la structure concernée. Cependant l’ensemble de ces équipes fait état d’une montée en puissance progressive des directions de proximité et ce depuis leur création. Intéressons-nous maintenant aux différents postes de ces directions. Elles sont composées d’un directeur de proximité, d’une secrétaire, et pour chacun des quartiers, d’un correspondant de quartier et d’un chargé de mission.

a. Le directeur de quartier A la tête des directions de proximité se place le directeur de quartier, qui chapote l’ensemble des actions sur son quartier. Ils ont participé depuis leur nomination à la construction de cette nouvelle organisation. Leur rôle est primordial, ils doivent se tenir informé de tout ce qui se passe sur le quartier et ils doivent en assurer le bon fonctionnement. En tant que directeur, ils doivent montrer leur bonne connaissance du quartier et établir des relations durables avec l’ensemble des services thématiques pour asseoir leur position dans les processus de concertation et de décision. Ils sont les responsables hiérarchiques des équipes intervenant sur le quartier. Vis-à-vis des agents, ils ont la même autorité qu’un chef de service.

b. Le correspondant de quartier                                                                                                                 21 22

Extrait d’entretien avec un Directeur de Proximité (1) Extrait d’entretien avec un correspondant de quartier (2)  

                                                                                                                       

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Les correspondants de quartier sont au cœur de la démarche de proximité de part leur présence sur le terrain et les contacts privilégiés qu’ils peuvent avoir avec les habitants. Il se définit donc par sa fonction d’être à l’interface entre la population et l’administration. Ils se trouvent donc à être beaucoup dans l’ « humain », que ce soit dans leurs relations avec les services ou les habitants. Le correspondant de quartier a pour mission de répondre aux problèmes du quotidien, qui peuvent être les dysfonctionnements de l’espace public en général : dégradation de voirie, problèmes de voisinage, etc. Il intervient en coordination avec l’ensemble des services mais souvent dans l’urgence et en faisant l’interface entre les services et l’adjoint, et les demandeurs. Le rythme de travail du correspondant de quartier est très évolutif car il peut se retrouver une journée avec des appels en grand nombre d’habitants pour signaler différents problèmes, et, de ce fait, mettre de côté leur travail initialement prévu, alors qu’à d’autres moments, ils seront beaucoup moins sollicités. C’est donc un métier où le côté humain est mis en avant : « humainement c’est un métier qui est très enrichissant mais qui est aussi épuisant »23. Le correspondant de quartier a un fonctionnement très souple. Il n’avait, au départ, pas de mission précise. Un recadrage est intervenu par la suite notamment par la création des directions de proximité. c. Le chargé de mission Les chargés de mission sont les animateurs de la vie associative du quartier. Ils mènent leurs actions en particulier à travers les Ateliers Territoriaux de Partenaires (ATP). Ces ateliers participent, aux côtés des autres dispositifs de démocratie locale de la ville de Strasbourg (Conseil de l’Assemblée des Jeunes, Conseil des résidents étrangers, Ateliers Urbains ou de Projet), à la démarche de la municipalité de développer la participation de tous à la vie de la cité au travers des conditions d’un échange entre habitants, acteurs de terrains, techniciens et élus. Ces ATP sont organisés sur plusieurs thèmes (jeunes, familles, séniors, santé …) et participent à la dynamique de proximité sur les quartiers par la mise en œuvre d’actions d’accompagnement des habitants dans leur insertion sociale et professionnelle, de préservation de leur santé, de lutte contre l’isolement avec les rencontres intergénérationnelles. Ils sont aussi l’occasion de proposer des activités sur les espaces publics ou en pied                                                                                                                 23

Extrait d’entretien avec un correspondant de quartier (1)

                                                                                                                       

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d’immeuble mais aussi de sensibiliser sur certains sujets comme l’environnement ou la propreté. Ces ateliers territoriaux sont le cœur du travail des chargés de mission et permettent un travail en réseau dans les quartiers, dans une logique de co-construction, de réflexions et d’actions. Les chargés de mission développent de bonnes relations avec les partenaires associatifs. Ils participent à des réunions où ils sont les portes parole de ces associations, en exprimant leurs besoins et leurs attentes. Ils participent aussi au dispositif du volet humain de l’ANRU. Ces relations privilégiées qu’ils peuvent avoir avec ces partenaires associatifs semblent tout aussi importantes que celles que peuvent avoir les correspondants de quartier avec les riverains. En effet, ces partenaires ont une « connaissance » et « un ressenti »24 que n’ont pas forcément les équipes des directions de proximité. Bien que ces postes semblent clairement définis dans leurs missions, les entretiens réalisés

dans

les

différentes

directions

de

proximité

ont

montré

une

certaine

« transpiration des fonctions »25. En effet, selon les dynamiques à l’œuvre sur le quartier, les directions de proximité doivent s’y adapter. Sur certains quartiers, le rôle du correspondant de quartier s’est rapproché de celui du chargé de mission, notamment dans son travail de suivi des projets, où il anime avec les partenaires un certain nombre de réunions sur la concertation et le suivi de chantier et ce, sous son initiative. Les manières de travailler sont différentes selon les quartiers. Elles dépendent des caractéristiques du quartier. Par exemple les ATP peinent à se développer sur certains territoires à cause d’un tissu associatif moins actif que sur d’autres quartiers. Ce constat fait donc ressortir la grande polyvalence des agents de ces directions de proximité, qui jouent un rôle primordial dans le bon fonctionnement du quartier et qui sont au cœur du dispositif de GUP. 2. Les services thématiques

Avec la territorialisation des services municipaux, 3 000 agents œuvrent au plus près de la population notamment dans les domaines de l'éducation, du sport, de l'action sociale, de la propreté ou de l’environnement. Leur action au quotidien sur l’ensemble des quartiers participe pleinement à leur bon fonctionnement général.                                                                                                                 24 25

Extrait d’entretien d’un correspondant de quartier (1) Extrait d’entretien d’un correspondant de quartier (3)  

                                                                                                                       

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En revanche, les secteurs d’intervention qui leurs sont attribués ne correspondent pas au découpage des directions de proximité, nécessitant un jonglage constant de coordination. Il est utile de préciser aussi qu’avec une seule et même administration pour la Ville de Strasbourg et la Communauté Urbaine de Strasbourg, le personnel, employé par la CUS, travaille aussi pour le compte de la ville de Strasbourg qui, chaque année, rembourse le coût de ses prestations à la communauté urbaine. Des économies en fonctionnement sont ainsi faites, et la gestion y gagne en efficacité. Pour les services territorialisés, un référent par secteur est désigné. Cela permet d’avoir un interlocuteur privilégié et de faciliter la coordination. Les services gestionnaires de la CUS et de la Ville de Strasbourg agissent donc sur le domaine public. Le domaine privé est quant à lui régie principalement par les bailleurs.

3. Les bailleurs

Les bailleurs sont très présents sur la Communauté Urbaine de Strasbourg, notamment « CUS Habitat », Office Public d’Habitat (OPH) et ayant acquis depuis 2007 le statut d’Etablissement Public à Caractère Industriel et Commercial. Les bailleurs sont aussi des acteurs incontournables dans les démarches de Gestion Urbaine de Proximité. La GUP représente un moyen de lutter contre la vacance des logements et la dégradation. Dans les quartiers sont mis en place des antennes ou des agences territorialisés pour renforcer la gestion de leur patrimoine et pour mieux répondre aux besoins de leurs locataires. En décidant de mettre en place des gardiens d’immeubles, concierges et responsables de site ainsi qu’en multipliant les moyens d’information, de sensibilisation et de communication, ils jouent un rôle important d’information et de proximité auprès de leurs usagers. Les bailleurs sont en lien étroit avec la direction de proximité. Bien qu’il s’agisse du domaine privé, si un ensemble d’immeubles sous la responsabilité d’un bailleur est dégradé, c’est l’ensemble de l’image du quartier qui est impacté.

                                                                                                                       

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4. Les autres acteurs intervenants dans le champ de la GUP

Les principaux acteurs de la GUP ont été énumérés ci-dessus. Il en existe pourtant d’autres. Bien qu’il ne soit pas question d’en faire une liste exacte et exhaustive, on peut simplement rappeler que tout acteur œuvrant sur une politique du quartier participe de manière directe ou indirecte à son bon fonctionnement. Cependant on peut s’arrêter sur certains de ces acteurs notamment les régies de quartier. Associations de loi 1901, elles sont par nature, des instruments de la gestion urbaine en développant ses métiers autour du nettoyage, de l’entretien des espaces verts, etc. Elles sont en grandes parties issues de la volonté des habitants car elles ne se créent pas par décret municipal. Elles sont vectrices d’un certain dynamisme à l’échelle du quartier puisqu’elles emploient en général des habitants du quartier. Certains bailleurs et parfois même la collectivité délègue ses services à ses régies. A l’échelle de l’habitant, les conseils de quartier représentent une instance incontournable des quartiers en étant porteurs de la parole habitante et en apportant son expertise et son avis sur les projets de la CUS. L’Etat lui-même a développé des postes devant répondre aux nouveaux enjeux de la politique de la ville et donc intrinsèquement de la GUP, en créant notamment les délégués du préfet dans les quartiers prioritaires. Ils représentent l’Etat et sont les interlocuteurs de l’ensemble des acteurs dans le but d’être mieux informé sur les difficultés rencontrées, de régler les problèmes qui peuvent l’être à leur niveau. Ils sont aussi forces de propositions qu’ils soumettent au préfet. Tous ces acteurs participent à répondre aux enjeux de la gestion urbaine mais à un niveau différent. Ce degré d’implication s’explique par l’organisation interne à laquelle appartiennent ces acteurs mais aussi par l’implication de leur hiérarchie dans la démarche.

                                                                                                                       

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II. Organisation de la GUP : un outil de l’action publique qui peine à s’affirmer 1. Du Grand Projet de Ville aux Programmes de Rénovation Urbaine

Dans le cadre du contrat de ville 2000-2006, le Grand Projet de Ville du quartier du Neuhof est le premier document cadre incluant la GUP dans son objet. En effet, la convention territoriale du GPV, signée en 2003, contient un volet GUP. Avant le GPV, le champ de la GUP était très peu investi : « A un moment donné, la Gestion Urbaine de Proximité, on n’en parlait pas»26 . Cela peut s’expliquer selon plusieurs facteurs. En premier lieu, dans les quartiers en zones sensibles, il y avait très peu de domanialité publique avec des îlots directement gérés par les bailleurs. Les questions de gestion urbaine étaient donc directement renvoyées aux bailleurs. De plus, il n’y avait pas de budget d’investissement dégagé à cet effet, et le fait que certaines zones de ces quartiers soient des zones de « non-droit » n’était pas complètement admis. Cependant, avec le grand projet de ville et avec les perspectives de démolition, reconstruction, les choses ont commencé à changer. La modification structurelle de ces quartiers a mobilisé les acteurs à se concerter pour organiser ces investissements et les pérenniser. La GUP ne concernait plus alors que de simples petits espaces en marge, mais tout un quartier dont il fallait réfléchir à son fonctionnement et ce de manière globale. Tous les partenaires, mobilisés depuis la dégradation du secteur social, objet de plusieurs procédures (HVS, DSQ, GPV) ont donc contractualisé ensemble et une dynamique a dès lors été lancée. Même si il est reconnu que avant, « les acteurs du quartier travaillaient déjà ensemble dans le cadre de la politique de la ville »27. La démarche de GUP a donc été engagée dès la mise en place du GPV qui s’est poursuivie dans le cadre de la territorialisation des services avec la mise en place des Directions de Proximité. La ville de Strasbourg et la Communauté Urbaine de Strasbourg se sont engagées dans un programme de rénovation urbaine dès 2004 à destination de 5 quartiers classés en zone sensible. Or les chantiers se sont étalés dans le temps avec des conventions ANRU qui ont été signées dès 2005 pour le quartier de la Meineau et en 2009 pour Hautepierre.

                                                                                                                26 27

Extrait d’entretien avec un Directeur de Proximité (2) Ibid.  

                                                                                                                       

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L’ANRU, considérant la GUP comme une composante indispensable du projet de rénovation urbaine a rendu obligatoire la signature de convention GUP dans les 6 mois suivant celle d’un Programme de Rénovation Urbaine. Cette disposition n’a pas été immédiatement respectée par la CUS, puisque la convention GUP n’a été signée qu’en 2010. Cela s’explique par le choix de la collectivité de rédiger une charte GUP pour l’ensemble des secteurs en rénovation urbaine. Cette charte présente les modalités d’application de l’outil et définit leur périmètre et les diagnostics sous les déclinaisons territoriales correspondant à chaque quartier ANRU. Cette réticence de la CUS pourrait s’expliquer par le fait que cette obligation faite par l’ANRU oblige la collectivité à se doter d’un outil supplémentaire « qui vient s’ajouter à d’autres mis en place »28, alors que celle-ci ne dispose pas forcément des moyens de suivre et d’appliquer ce dispositif dans ses autres quartiers. L’analyse de ces conventions sera réalisée ci-dessous. A noter aussi, qu’à partir de 2006, la GUP devient une composante essentielle du volet « habitat et cadre de vie » des contrats urbains de cohésion sociale (CUCS). Une fois encore, ce volet est absent du CUCS mis en place à Strasbourg. La GUP est donc séparée du fonctionnement du CUCS, pour « des raisons historiques de structuration de l’organigramme des services […] Le CUCS communautaire est donc aujourd’hui peu mobilisé, tant dans le financement que dans un pilotage global du dispositif de GUP »29. Un rapport de l’ORIV30 (Observatoire régional de l’intégration et de la ville, Alsace) précise cependant que le financement d’action sur des financements CUCS n’apparait pas comme judicieux. Le CUCS devant se rapprocher cependant du fonctionnement de l’ANRU et financer des actions dans l’objectif global de développement de quartier.

2. Les conventions de GUP

L’ANRU précise que le « projet [de rénovation] contient la convention partenariale d’amélioration de la gestion urbaine de proximité, concertée avec les habitants, si elle existe, ou à défaut les engagements immédiats des divers partenaires (bailleurs, collectivités locales, propriétaires privés) sur la base d’un diagnostic spécifique ; ces mesures devant intervenir dès la première phase du projet. »31                                                                                                                 28

Extrait d’entretien d’un acteur de la politique de la ville (1) FORS Recherche Sociale, La gestion urbaine de proximité dans les projets de rénovation urbaine, sous la direction de l’ANRU, Rapport d’étude, Mars 2009 30 DONNARD Gaëlle, La Gestion Urbaine de Proximité, Journée des professionnels de la ville, ORIV, compte-rendu de séance du 23 septembre 2008 à Colmar   31 Source : Règlement général de l’ANRU – Arrêté du 19 Juin 2006 – Titre III - article 1.4.3. 29

                                                                                                                       

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Les conventions de rénovation urbaine des quartiers du Neuhof, de la Meineau et « des Hirondelles » à Lingolsheim ont respectivement été signées en 2005, 2006 et 2007. Cependant, contrairement à ce qui est prescrit par l’ANRU, ces signatures n’ont pas été accompagnées de celle d’une convention GUP. Suite au comité de pilotage du 12 Mai 2010, le principe d’avenants d’étapes pour les conventions de ces 3 quartiers à été validé, cette fois ci accompagnée par la signature de la convention GUP au 4ème semestre 2010, la pression étant mise sur les équipes de l’ANRU pour rédiger cette convention. Ce retard s’expliquerait notamment aussi par un souhait de faire une charte intégrant l’ensemble des territoires en rénovation urbaine, alors que les chantiers ont débuté progressivement les uns après les autres. La forme de cette charte comprend donc une présentation des 5 PRU de la CUS ainsi qu’un historique et une présentation de la démarche de GUP. Elle définit ensuite les axes d’interventions prioritaires qui intègrent en particulier la clarification des domanialités entre la Ville et les bailleurs, la participation des habitants et des représentants des locataires sur les questions de gestion urbaine de proximité et sur la gestion de chantier. Les instances de pilotage, les équipes opérationnelles ainsi que les modalités de suivi et d’évaluation y sont exposés. Cette première partie de la charte constitue le cadre global de la convention. Dans une deuxième partie figurent les déclinaisons territoriales de la convention territoriale. Sont alors déclinées la présentation du quartier, les démarches entreprises en matière de GUP, les résultats des diagnostics en marchant entrepris durant l’année 2010 par un cabinet mandaté par l’ACsé dont il résulte un tableau récapitulatif des actions à mener avec les résultats attendus, les échéances, les indicateurs de suivi et d’évaluation ainsi que le gestionnaire responsable. Ces tableaux sont bien structurés par thèmes et assez détaillés pour avoir un aperçu des actions à mener. Cependant les entretiens menés font état des faiblesses de cette convention, « peu étoffée »32. Il n’y aurait pas non plus de suivi et d’évaluation faite de cette convention et ce pour cause de manque de moyens humains et financiers. En effet, la charte GUP précise : « La signature des conventions GUP ne s’accompagnant pas de moyens financiers supplémentaires, les actions relevant de la GUP devront mobiliser en priorité les crédits de

                                                                                                                32

Ibid, Acteur de la politique de la ville (2)  

                                                                                                                       

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droit commun de chaque partenaire »33. Cela pourrait expliquer le manque d’implication de certains partenaires dans la démarche et la difficulté à faire reconnaître l’outil. L’analyse par l’ANRU de certaines conventions GUP de rénovation urbaine, précise pour celle de Strasbourg que « la mise en place du PRU n’a pas été l’occasion de réactualiser les pratiques de GUP » malgré les « réels liens [qui] existent entre ANRU et GUP ». Ce constat démontre que cette convention ne semble avoir été signée que pour répondre à une forme d’obligation et qu’elle correspond donc à une GUP « prescrite »34. Par ailleurs, bien que des actions concrètes de gestion urbaine soient menées sur le terrain, les instances de pilotage et les dispositifs de suivi prescrits dans la charte globale restent peu lisibles. Les comités de pilotage et comité technique à l’échelle de la CUS ont pour rôle notamment de 35 : • Veiller au respect et à la mise en œuvre des enjeux de la convention de GUP • Permettre le dialogue entre institutions, améliorer la coopération entre organismes en vue d’améliorer l’intervention sur le territoire Cependant les questions relatives à la GUP, méritant d’avoir des temps de réunion spécifique comme il y est préconisé, se perdent dans des objets dé réunions qui lui sont supérieurs. Par exemple dans le comité de pilotage qui est « l’instance de gouvernance des PRU », la démarche de GUP « pourra y être abordée parallèlement à l’avancement des PRU »36. En aucun cas, la question de la GUP y est affirmée clairement. Elle se retrouve en marge par rapport au PRU. Elle y est évoquée à travers un bilan annuel sans préciser les modalités ou renvoyée à la restitution annuelle du CUCS (mais alors sous d’autre appellation). L’absence de compte rendu de ces réunions et de l’association des Directions de Proximité semble le démontrer. Les Directions de Proximité ont d’ailleurs alerté, notamment en comité de direction où l’ensemble des directions thématiques de la CUS est réuni périodiquement, sur les problèmes affairant à la Gestion Urbaine de Proximité. Cependant, il n’y a pas eu de retour concret en termes d’actions pour améliorer la situation. C’est pourquoi, lors d’un entretien mené, ces conventions GUP ont été assimilées à des « coquilles vides ». Pour les équipes opérationnelles en charge de l’animation de la démarche à l’échelle des quartiers, leur forme et organisation diffèrent selon les territoires. Par ailleurs, elles ne                                                                                                                 33

Convention de Gestion Urbaine de Proximité, Communauté Urbaine de Strasbourg, Juillet 2010, p. 14 Art. cit. : BOUVIER Jean, « Genèse, finalités et conceptions de la GUP », Cycle de qualification Gestion sociale et urbaine de proximité, CR-DSU & ARRA, 24 novembre 2009 35 Liste non exhaustive 36 Art. cit. : Convention de Gestion Urbaine de Proximité, p. 11   34

                                                                                                                       

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rassemblent pas systématiquement l’ensemble des partenaires de la GUP. Certains font état d’un comité de pilotage de la GUP, censé « avoir lieu tous les deux mois qui ne se fait pas ». La CUS ne chercherait pas à faire respecter ces temps de réunion. Par ailleurs lorsque ces réunions prennent des formes différentes, il n’y a pas de retour qui en est fait aux autres acteurs traduisant un manque flagrant de communication. Le volet humain est lui critiqué sur son suivi et dans sa communication. Les réunions épisodiques sur le thème de la GUP ont souvent lieu lorsqu’il s’agit de faire remonter un certain nombre de problèmes. Enfin, les programmes locaux d’action définis sur chaque déclinaison territoriale n’ont pas été suivis ni évalués. Réalisés à la suite des diagnostics en marchant, ils ont été abandonnés pour être remplacés par des tableaux de suivi propres aux directions de proximité. Ces constats révèlent les contours flous de la GUP ainsi que le manque d’implication politique dans la démarche. Alors que les conventions auraient été l’occasion de consolider et de développer une certaine culture de la gestion urbaine de proximité sur Strasbourg, elles n’ont eu aucun effet, hormis celui de se réajuster à une obligation faite par l’ANRU.

3. L’absence de portage politique

La commune ou l’établissement public de coopération intercommunale, ici la Communauté Urbaine de Strasbourg pour notre cas d’étude, doit être le porteur de la démarche de gestion urbaine de proximité et il lui revient par conséquent, la responsabilité de la co-construction ainsi que la mise en œuvre de la GUP avec l’ensemble des acteurs intervenant dans les quartiers. Or, si les questions de gestion urbaine sont porteuses d’un intérêt pour la collectivité, la CUS ne semble visiblement pas très impliquée dans la formalisation d’un outil sur la GUP. Les acteurs interrogés font état d’un manque d’un réel portage politique de la démarche pour en assurer son efficacité. C’est pourtant la collectivité qui rend légitime la démarche en lui donnant un cadre et en est donc responsable dans sa réussite et dans sa pérennité. En s’intéressant aux différents ouvrages sur le concept de GUP, on constate très clairement que cet outil a émergé difficilement et a rencontré plusieurs difficultés à se faire reconnaître. Outre la dévalorisation des métiers de la gestion et la focalisation faite de la politique de la ville sur l’urbain et le social (J. BOUVIER, 2009), c’est aussi parce qu’elle remet en cause les modes de fonctionnement et d’organisation des collectivités. En effet, la GUP mobilise un                                                                                                                        

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champ très large de compétences et d’acteurs et nécessite un financement que doit supporter la collectivité, en plus de la volonté des acteurs à rentrer dans la démarche. Par ailleurs, la gestion urbaine ne constitue pas réellement « un véritable objet des politiques publiques » 37 hormis celle du développement social urbain. Les responsables locaux se préoccupent d’avantage d’autres politiques. L’auteur continu en indiquant : « Le fait de considérer que la gestion urbaine constitue un véritable enjeu politique apparaît comme une forme de dégradation de l’action politique, de la noblesse politique »38. Une des difficultés de l’outil GUP est qu’il a longtemps été réduit à la résolution de problèmes techniques comme la réparation des voiries, la tonte des pelouses, le ramassage des ordures ménagères. Considérer ces activités comme un réel projet politique pourrait être alors être perçu comme « un signe de renoncement du politique à vouloir développer ou transformer la société »39. La GUP couvre des enjeux à la fois politiques, organisationnels, techniques et sociaux. S’investir dans la GUP nécessite donc de porter un discours volontariste sur les changements à apporter pour que celui-ci soit suivi par des faits et respecté des acteurs qui devront faire vivre l’outil. Certains acteurs reconnaissent que le « souhait politique est là »40, mais que l’enchevêtrement des politiques « quartier » et « thématique » le rende difficile. Les adjoints de quartier sont en effet les représentants politiques directs de ces quartiers mais ont à leur charge en plus l’animation d’une thématique, et le thématique l’emporterait sur le territoire à en juger les entretiens menés. Toutefois, il est fait état d’une certaine évolution depuis ces 4 ou 5 dernières années. Le champ de la GUP aurait été réellement investi depuis la nouvelle équipe municipale. « On a mis le pied dans la porte »41. Cette évolution se serait fait notamment dans la communication. La mise en place d’un protocole Inter-PRU préparant les conventions ANRU montre un certain engagement des politiques à rattraper leur retard dans cette démarche. Dans son travail sur la GUP, Jean BOUVIER42 différencie en 3 conceptions la vision que peuvent avoir les collectivités de l’outil. Le constat précédemment réalisé sur l’investissement de la collectivité dans la formalisation de l’outil GUP (et non sur les questions de fond qu’elle soulève qui restent une préoccupation constante de l’administration), la CUS se trouverait dans une démarche de « GUP prescrite ». A savoir que les acteurs s’engagent dans la GUP par « nécessité de signer une convention et créent un partenariat pour répondre aux besoins                                                                                                                 37

M. BONETTI, Le statut et l’enjeu politique de la gestion urbaine de proximité, CSTB, Avril 2007, p. 4 Ibid 39 Ibid 40 Extrait d’entretien avec un directeur de proximité (1) 41 Extrait d’entretien avec un correspondant de quartier (2) 42 BOUVIER Jean, « Genèse, finalités et conceptions de la GUP », Cycle de qualification Gestion sociale et urbaine de proximité, CR-DSU & ARRA, 24 novembre 2009   38

                                                                                                                       

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d’une telle convention »43. En effet, pour les conventions GUP des territoires ANRU, elles restent une demande de cette dernière, c’est probablement la raison pours lesquelles les acteurs n’ont pas réellement suivi les prescriptions de ces conventions et ont continué de fonctionner selon leurs habitudes dans le domaine de la gestion urbaine. Ces conventions auraient pu par exemple êtres suivies par un « protocole d’action entre l’ANRU et la collectivité […] avec des objectifs bien précis voir des financements supplémentaires ». Ce sont des choses que les responsables politiques « n’ont pas encore anticipé » ni « analysé financièrement »44. Cette difficulté à renforcer les démarches de GUP par la formalisation d’un cadre viendrait aussi d’une certaine « réticence »45 des services gestionnaires. La GUP restant quelque chose de « techno ». Les directions de proximité font état d’un travail à faire dans ce sens là : « il va falloir les accompagner vers cette démarche là »46. Bien que les questions de gestion urbaine soient une réelle préoccupation des responsables politiques et des services gestionnaires, on constate que la formalisation d’un outil visant à cadrer cette démarche en termes d’organisation et de moyens se heurte à certaines réalités.

III. Fonctionnement de la GUP 1. Rôle des directions de proximité a. Approche organisationnelle Depuis que la GUP s’est progressivement intégrée dans les politiques publiques, les communes ou structures intercommunales se sont investies dans la démarche et ont profité de cette occasion pour mener une réflexion sur leur organisation et leur mode de fonctionnement. Certaines collectivités ont donc fait le choix, souvent en prolongement des logiques de territorialisation, de réorganiser leurs services pour mener à bien la démarche de GUP. Cela s’est traduit le plus souvent par un développement à « l’horizontal ».                                                                                                                 43

Ibid Extraits d’entretien avec un Directeur de Proximité (2) 45 Extrait d’entretien avec un correspondant de quartier (2) 46 Extrait d’entretien avec un Directeur de Proximité (2)   44

                                                                                                                       

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A l’échelle de la Communauté Urbaine de Strasbourg, et lors de réflexions menées sur la territorialisation, il avait été évoqué la possibilité que la GUP occupe une fonction transversale dans l’organigramme. Cependant, ce projet a été abandonné et la traduction opérationnelle s’est effectuée seulement par la mise en place des Directions de Proximité et la territorialisation de certains services. Les Directions de Proximité sont isolées dans le pôle « Culture, Territoires et Démocratie locale » de la CUS. Il n’y a pas eu de bouleversement organisationnel. D’abord rattachées à la Direction de l’Intercommunalité et de la territorialité, elles ont été rattachées au nouveau pôle mentionné ci-dessus après 2008. Au sein de ce pôle sont rattachés la Politique de la Ville et les Dispositifs de proximité. Ainsi, en reprenant le travail mené par le département du Val d’Oise47, la GUP se trouverait entre une approche dite « traditionnelle » (lorsqu’elle est rattachée à la Politique de la ville) et « politique » (rattachées aux dispositifs de proximité). Il est intéressant de noter ici alors qu’il est fait état d’un manque de portage politique de la GUP, celle-ci se trouve néanmoins dans une approche politique du fait qu’elle soit articulée autour des élus de quartier. Lorsque l’outil est rattaché aux services de gestion, l’approche est dite « technique ». La création des Directions de Proximité qui se sont progressivement renforcées semble donc avoir été le signe d’une volonté politique de donner les moyens d’une mise en œuvre de la GUP mais d’une manière qui apparaît trop réduite. Les Directions de Proximité sont donc au cœur du dispositif de GUP à l’échelle de Strasbourg et en constitue donc l’ossature principale. b. La « cheville ouvrière » de la GUP L’ensemble des acteurs s’accordent à dire que les Directions de Proximité sont les « chevilles ouvrières » de la Gestion Urbaine de Proximité. « On sait qu’on fait de la GUP » reconnaissent les agents des directions de proximité. De part leur travail au quotidien, elles animent cette démarche du fait de leur présence : « on se rend bien compte que c’est notre quotidien ». Elles comblent le fossé entre les besoins des habitants et le projet du service public. Elles en sont l’interface. Ainsi, les directions de proximité « médiatis[ent] les relations entre les habitants et le rapport au territoire »48.

                                                                                                                47

La gestion urbaine de proximité, une démarche au cœur du développement des territoires, groupe de travail du Pôle Ressources ville et développement social du département du Val d’Oise, 2009-2010, p.9

48

Jean Bouvier in « La gestion urbaine de proximité : une ambition et une pratique au service des habitants des quartiers », Rencontre des acteurs de la ville, 17 Décembre 2009

                                                                                                                       

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Le travail des correspondants de quartier, des chargés de missions sur l’ensemble de leurs missions participe pleinement à la vocation de l’outil GUP, à savoir, le bon fonctionnement des quartiers.

c. La pratique informelle Les conventions de GUP sur les secteurs ANRU n’ont pas initié les démarches de GUP sur les territoires. Elles ont simplement donné un cadre à celles-ci. Bien avant ces conventions, les services avaient déjà cette culture de la gestion urbaine : « Les conventions GUP permettent de caler dans l’écrit ce qui se faisait déjà et de rappeler les positionnements des uns et des autres. »49. Les Directions de Proximité à travers l’ensemble de leurs actions concourent à ce dispositif mais elles ne s’inscrivent pas dans un document référence qui cadre ces actions. Les directions de proximité font de la GUP à travers leur action quotidienne. Contrairement à d’autres villes françaises, les directions de proximité n’ont pas été identifiées par les politiques comme des « référents GUP » ou des chargés de mission en charge de la GUP avec un poste dédié à l’animation de cette démarche. Leur travail remplit cependant les missions qui sont attribués à ce type de poste et les personnels des directions de proximité ont conscience de leur apport sur la GUP : « On le sait peut être moins que les autres qui agissent dans un cadre un peu définit mais ca reste exactement le même type de boulot »50.

d. La coordination Direction de Proximité / Services thématiques Le succès et la pérennité des démarches de gestion urbaine repose sur une cohérence des services urbains. L’objectif est alors une meilleure coordination des interventions des acteurs qui concourent à la qualité du cadre de vie dans le quartier. Ainsi, les Directions de Proximité ont été crées pour coordonner les actions des intervenants sur les quartiers en animant une équipe pluridisciplinaire avec les responsables thématiques du secteur afin de traiter les problèmes et les projets des quartiers. Cela fait environ dix ans que ces structures ont été crées, et on observe que leur rôle et leur légitimité dans l’action n’est pas encore totalement acquise.                                                                                                                 49 50

Extrait d’entretien avec un Directeur de Proximité (2)   Extrait d’entretien un correspondant de quartier (1)

                                                                                                                       

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L’association des directions de proximité aux services thématiques dans les projets doit permettre d’appréhender au mieux les réalités du territoire. Ces dernières détiennent une expertise du territoire propre à leur quartier qui s’avère très utile pour les autres services dans la définition de leurs actions et projets. Cependant, les entretiens réalisés dans les Directions de Proximité montrent que les services « ne se rendent pas encore compte de cet outil qu’est la direction de proximité »51. Plusieurs arguments semblent expliquer ce phénomène. Le premier semble lié directement à l’identification des directions de proximité. La territorialisation, à l’origine de la création de ces structures, ne serait pas « une chose naturelle chez eux »52 (les services thématiques). C'est-à-dire que les services ne se seraient pas encore totalement adaptés à la nouvelle organisation issue de la territorialisation. Les directions de proximité font valoir une nécessaire « formation » et « habitudes » 53 à prendre pour ces services afin que leur association aux directions de proximité se fasse automatiquement : « Ca a mis un peu de temps [ ...] ca n’a pas été quelque chose de spontanée »54. En cause par ailleurs, l’échelle d’une « administration énorme » où la multiplicité des acteurs, organisation et des compétences ne rend pas aisé ce processus. Certains abondent dans ce sens : « ce n’est pas que les gens ne nous reconnaissent pas et ne veulent pas travailler avec nous, c’est qu’ils n’y pensent pas »55. D’autre part, les services territorialisés comme la Direction des Espaces Publics et Naturels (DEPN) ou le service de propreté ont d’avantage « une culture de travail » en lien avec la Direction de Proximité. Ces services qui « jouent le jeu », se sont très vite rendu compte de la « plus-value de la proximité » dans leur savoir et la sensibilité que les directions ont sur leur quartier. Leur présence quotidienne sur le terrain apparaît donc comme un atout. Ainsi, les services thématiques ayant développé de bonnes relations et habitudes de travail, « parce qu’ils y trouvent eux aussi leurs intérêts »56, ces derniers associent les directions de proximité en amont du cahier des charges, pour avoir un avis et un ressenti des choses sur le quartier, pour identifier les problèmes qu’ils risquent de rencontrer afin de les éviter.

                                                                                                                51

Extrait d’entretien avec un correspondant de quartier (1) Extrait d’entretien avec un Directeur de Proximité (1)   53 Ibid 54 Extrait d’entretien avec un Directeur de Proximité (3) 55 Ibid, Directeur de Proximité (1) 56 Ibid, correspondant de quartier (1) 52

                                                                                                                       

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Cependant, tout n’est pas parfait. Pour d’autres services, « c’est beaucoup plus compliqué ». « Ils ne nous connaissent et ils ne veulent pas », « ils ne savent pas ce qu’on fait et on ne sait pas ce qu’ils font »57. Ce constat à l’opposé de ce qui a été décrit ci-dessus fait état d’un certain cloisonnement de certains services. Les directions de proximité reconnaissent la difficulté parfois de travailler avec eux. Ces derniers, qui ont le plus souvent à la charge de gros projets, ne voient pas toujours d’un bon œil l’association des directions de proximité, perçus comme des « grains de sable »58. Ces services font aussi face à de lourdes contraintes, à savoir un calendrier et des financements restreints et doivent remplir des objectifs serrés. La charge et la responsabilité leur sont beaucoup plus lourdes de fait de la dimension importante que représentent les projets qu’ils portent. Les relations qu’ont les Directions de Proximité avec l’ensemble des services conditionnent les actions portées sur le quartier et la cohérence des services urbains. Lorsque cette coordination ne s’effectue pas, le travail des directions de proximité en est affecté, celui des correspondants de quartier en particulier. Ils doivent alors « chercher l’info » dont ils ont besoin et sont souvent renvoyés d’un service à l’autre. Ne pas avoir un retour d’information automatique peut rendre leur travail « épuisant »59. L’organisation des services ne facilite pas toujours cette transmission d’information. Certains services fonctionnent différemment des autres. La présence de référents territoriaux est un atout non négligeable dans les relations de travail. En prenant l’exemple de la DEPN, 4 secteurs avec un référent pour chaque, ont été identifiés. Ces référents territoriaux existent dans certains services (Petite Enfance, Voie publique, propreté urbaine, collecte des ordures ménagères, Education …) mais pas de manière systématique. L’identification d’un interlocuteur permet de tisser un réseau et de faciliter des habitudes de travail en évitant les pertes de temps liées à la recherche de l’information. Le fait de n’avoir aucun référent identifié sur une thématique rend plus difficiles la communication. Un désir d’ « uniformiser les choses »60 est mis en avant. Les relations avec les services sont « la base de [leur] travail et du bon fonctionnement »61. Elles doivent cependant surmonter quelques obstacles. L’approche du travail de chacun est différente. Les services n’ont pas la même vision ni la même approche que les directions de proximité. Il y a parfois la confrontation entre le technique et la vision pragmatique. Parfois il                                                                                                                 57

Ibid, correspondant de quartier (1) Ibid, directeur de proximité (3)   59 Ibid correspondant de quartier (1) 60 Ibid, correspondant de quartier (1) 61 Ibid 58

                                                                                                                       

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s’agit de faire correspondre la vision de terrain à celle de la théorie, celles des réflexions menées sur des plans. « Eux ont une commande et ne la dépassent pas », les directions de proximité ont une « vue d’ensemble », « plus exhaustive »62. L’enjeu est donc de faire correspondre les objectifs de chacun. Tant que les objectifs des uns « ne dépendent pas de l’atteinte des objectifs des aux autres »63, cette coordination ne pourra pas se faire pleinement. Les acteurs doivent chacun trouver leurs intérêts à s’associer. Tous ces éléments montrent bien l’importance que joue le facteur « humain » dans ces relations. Les enjeux de pouvoir sont aussi évoqués. Les directions des services thématiques sont évoquées comme de véritables « citadelles », « où chaque chef de service manage ses troupes » et ont une « forme de pouvoir » avec une tendance au « chacun pour soi », à défendre « son budget, ses priorités et son personnel » 64 . Les Directions de Proximité s’avouent un peu désemparées face à ces problématiques : « çà, ca nous dépasse »65. Elles sont aussi impactées de part leur position apparentée comme trop proche du politique. Leurs relations qu’elles entretiennent avec l’adjoint de quartier qui est nettement accentuée par le fait que celui-ci occupe les mêmes locaux jouent en leur défaveur car elles peuvent être vues comme étant instrumentalisées. L’enjeu pour les Directions de Proximité est donc de « faire infuser cette culture de proximité »66. Elles revendiquent le besoin d’avoir une légitimité renforcée notamment de formaliser leurs actions dans le cadre de convention comme c’est le cas pour le PRU via une convention financière avec une méthodologie, une visibilité et des temps techniques et de validation politique.

2. Les outils de la GUP Afin de mener à bien leurs actions en terme de GUP, les Directions de Proximité mettent en œuvre différents outils qu’ils soient formalisés ou non. Cependant, chaque direction de proximité a sa propre façon de travailler et qui est directement liée aux caractéristiques propres de son territoire. En effet, les enjeux et les problématiques d’un secteur comme celui du centre-ville ne sont pas les mêmes que celles d’un quartier en                                                                                                                 62

Extrait d’un entretien avec un correspondant de quartier (3)   Ibid, directeur de proximité (1) 64 Extrait d’un entretien avec un chargé de mission (1) 65 Ibid 66 Ibid, Directeur de proximité (3)   63

                                                                                                                       

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rénovation urbaine ou en zone dite « sensible ». Par exemple, pour le secteur regroupant les quartiers du Neuhof et de la Meineau, il existe des « visites GUP » organisées avec le chef de projet de rénovation urbaine, les bailleurs, le correspondant de quartier tous les mois. Cette visite consiste à faire le tour du secteur pour relever les éventuels dysfonctionnements qui sont ensuite relevés dans un tableau de suivi où sont identifiés les demandeurs, les solutions envisagées ainsi que les services responsables des actions à mener. Sur l’ensemble du quartier il y a aussi les ATP « cadre de vie » où sont discutées avec les partenaires associatifs les problématiques liées au secteur. Sur un autre secteur, ces outils sont moins formalisés, les correspondants de quartier et chargés de mission adaptent ces outils en fonction des circonstances. Le correspondant de quartier va par exemple monter des groupes de travail dans le cadre de résolutions de problèmes. Il peut aussi décider d’organiser des réunions avec les riverains dans la période précédant le commencement du chantier. Pour tous les problèmes « techniques » du quotidien de l’espace public, la CUS a développé un logiciel de gestion des demandes (GEDMA)67 qui permet à la suite d’une constatation, par exemple la dégradation d’un trottoir, ou un espace vert non entretenu, d’alerter le service compétent avec la date de la constatation, la source, une photo appuyant le cas échéant. Cela permet d’avoir un suivi de la demande en temps réel avec les services. Les correspondants de quartier sont les premiers à utiliser ce logiciel, certains fonctionnent cependant, en parallèle, avec leur propre tableau personnel, car toutes les demandes ne nécessitent pas une telle procédure. La GUP vise aussi la tranquillité et la sécurité des habitants. Les Directions de Proximité sont donc en contact permanent avec les services de police et de secours. Elles participent dans ce cadre aux cellules de veille. Ces cellules sont composées d’une dizaine de partenaires dont le commissaire de police qui permettent de surveiller en continu les tensions dans les quartiers avec la mobilisation des acteurs de proximité en favorisant l’échange d’information entre les partenaires. Mis à part les territoires en rénovation urbaine où l’action semble d’avantage cadrée, les agents des directions de proximité développent leurs propres outils pour mener la                                                                                                                 67

Annexe : GEDMA

                                                                                                                       

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démarche de GUP. Ils reconnaissent qu’il n’y a pas de « cadre particulier dans lequel on inscrit l’action de la GUP ».68 C’est à travers « l’expérience, la connaissance du terrain, des acteurs, [qu’ils font] de la GUP »69. L’utilisation du terme « rubik’s cube » dans l’un des entretiens pour qualifier ce jonglage permanent est très révélatrice : « il faut trouver tout le temps la solution et il ne faut pas trouver la solution, mais il faut trouver la meilleure solution […] C’est constamment de la réflexion »70.

3. Le rapport à l’habitant Les habitants étant les premiers destinataires des démarches de GUP, il est intéressant d’analyser leur mode d’association à ces démarches et leur perception qu’ils peuvent avoir sur les actions entreprises. Les Directions de Proximité constatent tout d’abord, une reconnaissance accrue de leurs missions par les habitants. Ces derniers ont pour la plupart bien identifié la Direction de Proximité et n’hésitent pas à se déplacer ou téléphoner pour signaler les problèmes pouvant affecter le quartier. Nous avons vus précédemment que la GUP médiatise les relations entre les habitants et le territoire. Cette médiation se doit d’être forte et visible. En effet, le déficit de gestion urbain est une des premières causes d’une mauvaise appropriation de l’individu à son environnement et se répercute souvent par sa dégradation (BONETTI, 2007). Si les pouvoirs publics n’assurent pas cette médiation, les « individus partageant un espace social ne vont pas spontanément respecter leur environnement et les règles de vie collective »71. Lorsque l’entretien de leur environnement assure une bonne qualité du cadre de vie, les habitants le perçoivent comme un « signe de respect »72. Les modes de gestion urbaines influencent donc les pratiques des habitants. Si les institutions ont perdu « toute maîtrise de l’espace public »73, cela se traduit par une dégradation accélérée de l’espace de vie où

                                                                                                                68

Ibid, correspondant de quartier (1) Ibid 70 Ibid, correspondant de quartier (3) 71 Art.cit, M. BONETTI, Le statut et l’enjeu politique de la gestion urbaine de proximité, CSTB, Avril 2007, p. 22 72 Ibid   73 Ibid 69

                                                                                                                       

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s’engouffre la délinquance et se traduisant par un « sentiment d’abandon et de perte de confiance envers les institutions »74. Michel BONETTI alerte aussi sur le fait que parfois, les services ont tendance à reproduire les inégalités sociales au lieu de les réduire en différenciant les modes de gestion urbaine en fonction des territoires et du statut des habitants. Cette différenciation serait « l’expression d’un processus sociologique classique, qui conduit les agents des services publics à traiter inconsciemment les usagers en fonction de leur statut social »75. Les Directions de Proximité étant les premiers interlocuteurs auprès des habitants, il est intéressant de voir que celles-ci constatent une différenciation dans l’attitude des riverains dans l’expression de leurs besoins en termes de GUP.

a. Un exercice de la citoyenneté qui se différencie selon les quartiers Les médias renforcent l’image négative des quartiers sensibles, comme des zones de non-droit où les individus s’approprieraient l’espace et où, par conséquent, les pouvoirs publics n’en seraient plus maîtres et ne pourraient plus en assurer l’entretien. Le discours d’acteurs ayant connues des expériences professionnelles dans des quartiers en politique de la ville et dans des quartiers plus « bourgeois » montre que les populations des quartiers plus « favorisés » se sont, à leur surprise, aussi appropriés l’espace public. Cette appropriation se traduit par une sorte de revendication d’un « chez-soi » qui irait au-delà de l’espace privé. Ces individus se revendiqueraient comme propriétaires d’un morceau de l’espace public. A ce constat s’ajoute celui d’une population qui change progressivement, ainsi que ses usages. Les populations jeunes seraient d’avantage demandeuses d’une « privatisation » accrue de l’espace. Ainsi, les agents des Directions de Proximité signalent le fait que leur travail n’est pas moins difficile parce qu’ils ne sont pas dans des quartiers dits « difficiles ». Au contraire, les habitants des quartiers plus « aisés » (dans les quartiers du centre-ville ou de la Robersteau par exemple) peuvent se montrer plus « exigeants », la « jouissance » de leur exercice de citoyenneté se fait avec « beaucoup plus d’exigences »76. Dans l’expression de leurs attentes et de leurs besoins, ces populations se mettent dans une posture qui se différencie de celle des habitants des quartiers populaires. Ces derniers expriment d’avantage un sentiment d’abandon                                                                                                                 74

Ibid, p. 23 Ibid, p. 21   76 Extrait d’un entretien avec un employé venant en appui au correspondant de quartier 75

                                                                                                                       

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et ont un discours plus « victimaire »77. Les populations plus aisées, elles, font valoir leurs droits en avançant le fait qu’ils « payent des impôts »78 et demandent donc un retour visible de leur contribution. De manière globale, les Directions de Proximité constatent par ailleurs, un climat individualiste qui s’accentue et une augmentation de riverains se revendiquant « bienfaiteurs du quartier »79. Il est important donc de leur apporter une réponse et des arguments concrets à leurs demandes et besoins.

b. Les conseils de quartier La loi sur la « démocratie de proximité et les institutions locales » de 2002 rend obligatoire la constitution de conseils de quartiers dans les communes de plus de 80 000 habitants. Strasbourg a bien investi dans cette politique en permettant la constitution de 10 conseils de quartier. Ces conseils ont un rôle consultatif et d’initiative, sans pouvoir de décision. En effet, ils peuvent être consultés par le maire et peuvent lui faire des propositions sur toute question concernant le quartier et la ville. Le maire peut les associer à l’élaboration, à la mise en œuvre et à l’évaluation des actions intéressant le quartier, en particulier celles menées au titre de la politique de la ville. De manière générale les Directions de Proximité font état d’un bon fonctionnement de ces conseils de quartier. Cependant des critiques s’élèvent sur leur rôle. Tout d’abord, certains pensent qu’on donne trop aux habitants le sentiment d’avoir un certain pouvoir sur les décisions relatives aux sujets qui leurs sont soumis. Par ailleurs, la critique se porte aussi sur le nombre de dossiers qu’on leur transmet, jugés trop nombreux et qui empêcherait les participants à s’investir pleinement sur ces dossiers, les amenant ainsi à un sentiment de frustration. La mobilisation des participants sur un ou deux dossiers majeurs avec un suivi sur le long terme semblerait plus judicieuse selon certains avis. D’autres parts, c’est directement les fondements des Conseils de quartier qui sont remis en cause. Ceux-ci ne mobilisant que les habitants d’un quartier, cela irait à l’encontre de la vocation même des réunions publiques organisées par les conseils de quartier et qui par nature sont ouvertes à tous les citoyens de la ville. Cette idée rejoint le constat établit par Eric

                                                                                                                77

Ibid Ibid, correspondant de quartier (1) 79 Ibid, correspondant de quartier (2)   78

                                                                                                                       

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Blondiaux dans son ouvrage sur la démocratie 80 , c'est-à-dire que ce type de réunion appréhende ses participants comme des « habitants » et non des « citoyens ». La portée de ces dispositifs est donc mise en cause car ils ne chercheraient pas à rassembler un public varié en se restreignant à une échelle micro-locale. L’auteur poursuit d’ailleurs en expliquant que cette participation se limite très souvent à de la démocratie de proximité où seules des questions de gestion urbaine sont abordées. Par ailleurs, les acteurs constatent un fait récurrent des dispositifs de participation à savoir que l’on retrouve en général les mêmes personnes dans ces réunions, qui, soit se placent comme on l’a vu, dans une position de « bienfaiteurs » du quartier, ou alors dans une attitude consistant à ne faire valoir que ses intérêts particuliers et à interpeller directement le politique. Loïc Blondiaux préconise l’importance de bien établir le cadre des règles institutionnelles de la participation avec une relation à la décision finale qui doit être clairement précisée. Il met aussi en garde à ne pas faire de la participation « pour de la participation » et que les institutions de la démocratie participative doivent offrir un aboutissant, une visibilité et une possibilité d’être informées et entendus.

IV. Focus sur le quartier de Hautepierre Le quartier de Hautepierre fait partie du périmètre de la Direction de Proximité dans laquelle j’ai effectué mon apprentissage. A travers mes missions réalisées et les observations que j’ai pu faire, cela m’a permis d’avoir une vision plus précise sur les outils de GUP dans la rénovation urbaine.

1. Présentation du quartier En 1964, le Conseil municipal de Strasbourg décidait de construire 8000 logements sur 253 hectares de champs et pâtures situés à la périphérie de la ville. Le ministère de la Construction autorisa par conséquent la création d'une zone à urbaniser en priorité (ZUP) dans l'espace vacant entre Cronenbourg et Koenigshoffen.                                                                                                                 80

Loic BLONDIAUX, Le nouvel esprit de la démocratie. Actualité de la démocratie participative, Seuil, coll. « La république des idées », 2008

                                                                                                                       

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Figure 4 : Carte du périmètre du quartier de Hautepierre

Comme la plupart des grandes villes dans la période d’après guerre, la ville de Strasbourg devait faire face à une croissance exceptionnelle de sa population entrainant la peur d’une pénurie de logements. La construction d’un nouveau quartier d’habitat social devenait donc indispensable. La ville confia donc dès 1965 l’aménagement à la société d’aménagement et d’équipement de la région strasbourgeoise (SERS). L’architecte Pierre Vivien (alors architecte en chef des Palais et bâtiments nationaux) fut appelé par cette même société pour réaliser le schéma directeur du futur quartier. Hautepierre fut imaginé selon l’idée d’un « village » en lien avec les réflexions novatrices du « vivre-ensemble » portées par une nouvelle génération d’architectes et d’urbanistes. L’objectif de l’architecte est alors de créer des villages dans la ville, des mailles d’au maximum 3 000 habitants. Le projet avait pour ambition de répondre aux impératifs de la civilisation moderne dont celui de la circulation automobile. Cette recherche de modernité s’est traduite par une conception hexagonale en nid d’abeilles qui divise l’espace en sous quartiers appelés « mailles », entourées de voies en sens

                                                                                                                       

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unique pour les véhicules. Hautepierre est constitué de 8 mailles hexagonales81. Trois de ces mailles sont consacrées à des services et activités : celles du CHU (Centre Hospitalier Universitaire), du centre commercial et du parc de loisirs. Les cinq autres ont une fonction principale de logement. Chaque maille d’habitation est largement pourvue en espaces verts et possède des équipements propre (crèche, école, gymnase, etc.). Les cheminements à l’intérieur des mailles sont exclusivement piétons et complexes voir labyrinthiques. Depuis 1994, la desserte est assurée par une ligne de Tram82 et fonctionne avec plusieurs lignes de bus. Le tramway permet de relier le centre-ville de Strasbourg en un quart d’heure environ. Parmi les caractéristiques sociales, le secteur connaît des difficultés importantes avec un taux de chômage supérieur à 20%. On note par ailleurs la part importante des moins de 20 ans, les taux élevés de familles nombreuses et monoparentales, une forte population ouvrière et immigrée. Le taux de logements sociaux est élevé : dans l’ensemble du quartier, la part de logement social s’élève à 77.6%83. Malgré certaines qualités comme une bonne desserte, une relative mixité sociale qui perdure ou encore le dynamisme du tissu associatif, l’image du quartier reste négative. Sont en cause les violences urbaines qui ont marqué le quartier au début des années 2000. Ces violences sont néanmoins en nette diminution notamment grâce aux évolutions faites en matière de sécurité (présence des Unités Territoriales de Quartiers auxquelles ont succédées les Brigades Spécialisées de Terrain). Le quartier est classé Zone Franche Urbaine depuis janvier 2004. Le projet de rénovation urbaine a été lancé fin 2006.

2. Le Programme de Rénovation Urbaine Les premières réflexions sur le projet ont été entamées dès 2003. La convention n’a été signée qu’en 2009 pour une période de 4 ans alors que les premiers travaux ont débuté début 2007 (la phase la plus importante ayant commencée en 2011). Le projet de rénovation urbaine s’articule autour de cinq grands axes importants :                                                                                                                 81

13 étaient prévues au départ, mais le projet a été réduit suite à des restrictions budgétaires liées à la crise pétrolière de la fin des années 1970 82 Ligne du Tramway A faisant la liaison entre la ville d’Illkirch et le quartier de Hautepierre 83 Indicateurs socioéconomiques de 2009  

                                                                                                                       

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1.

Clarifier les limites entre espace public et espace privé, grâce à une reprise des voiries, à la résidentialisation des logements et à l’identification des usages en cœur de maille

2.

Aménager un « quartier jardin », dans le respect des mesures environnementales, par le biais du tri sélectif et l’usage facile des modes de déplacements doux

3.

Désenclaver le quartier tout en préservant les avantages du concept architectural par maille. L’objectif est de favoriser l’utilisation des transports collectifs (bus, tramway) d’où la limitation du nombre de places de stationnements (0,9 à 1 place par logement)

4.

Développer la qualité de l’habitat tout en diversifiant l’offre de logements. Ainsi, 534 nouveaux logements seront proposés en accession sociale ou en accession à la propriété.

5.

Renforcer la centralité du quartier et son développement économique avec l’installation d’équipements religieux, de commerces, d’une bibliothèque / médiathèque, de locaux pour les associations tout en ouvrant le quartier sur son environnement.

Alors que le PRU de Hautepierre a fait l’objet d’un avenant d’étape en janvier 2013, le bilan du programme de rénovation urbaine reste contrasté. Si on ne peut nier un apport positif du fait de la revalorisation du quartier, des critiques s’élèvent autour du projet. Le résultat d’un entretien mené avec un acteur de la politique de la ville rapporte les conclusions suivantes : Tout d’abord, le projet de rénovation urbaine reste « très modeste par rapport au quartier » (le projet s’inscrit dans le périmètre de la ZUS composée de 13 000 habitants (soit 6% de la population strasbourgeoise). Le problème principal du quartier à savoir son effet « village » n’a pas été traité. Le désenclavement ne semble pas avoir été suffisant. L’image du « village » n’est pas « cassée », alors que l’objectif de l’ANRU est d’ouvrir le quartier. D’autres part, il est fait état d’un manque d’équipements de proximité et d’espaces de rencontres84. Les réflexions semblent encore trop portées autour de la voiture. Enfin, alors que le quartier dispose d’un nombre important d’équipements sportifs et culturels, le projet n’aurait pas suffisamment mis en valeur ces équipements qui auraient pu servir de « tremplin ».                                                                                                                 84

A ce propos il est intéressant de noter le dialogue avec des jeunes du quartier à propos du futur centre social et culturel. Ces derniers avaient clairement affichés leur désintéressement face à ce projet et montraient d’avantage d’intérêt à des commerces de proximité

                                                                                                                       

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Cependant ces critiques sont à nuancer. Le programme de rénovation urbaine n’en est qu’à la moitié de sa réalisation, et il faudra laisser vivre les nouveaux aménagements et le quartier quelques temps avant d’en tirer les conclusions sur ses résultats.

3. La GUP en mode projet a. Traduction opérationnelle Le chantier de rénovation urbaine qui se préparait sur le quartier de Hautepierre a obligé les services, via la convention territoriale de GUP, à se mobiliser pour faciliter la vie du quartier avant et pendant les phases de travaux. Des enjeux ont été fixés en termes de propreté du chantier, sécurisation, information, gestion des fins de chantier et leur articulation. Deux types de réunions périodiques permettent d’assurer son suivi : les réunions de coordinations du volet « technique », et celle du volet « humain ». Dans le volet « technique » sont abordées les questions liées à l’avancement des travaux. Le volet humain est consacré aux composantes sociales liées au PRU : questions d’insertion, économiques, et tout ce qui relève de la gestion du chantier et plus globalement de la GUP. Pour appuyer sa démarche GUP, les équipes de l’ANRU ont recruté un service civique. Sa mission étant de faire l’interface entre les habitants et l’ANRU. Au niveau de la direction de proximité de Hautepierre, plusieurs dispositifs ont été mis en place. Tout d’abord, le directeur de proximité et la directrice du PRU se rencontre une fois toutes les deux semaines pour faire un point sur les travaux et traiter des problématiques récurrentes. Par ailleurs, le correspondant de quartier participe au tour de chantier qui a lieu toutes les semaines et qui permet de balayer l’ensemble du chantier et de relever les dysfonctionnements. Une synthèse est ensuite réalisée à chaque fin de ces tours de chantier pour en assurer le suivi. Les réunions pluri thématiques organisées chaque mois par le directeur de proximité permettent de rassembler un important panel d’acteurs et de faire passer les informations en ayant tous les interlocuteurs autour de la table. Les correspondants de quartier jouent un rôle fondamental dans la bonne réalisation des démarches de GUP en étant l’interlocuteur des habitants (comme celui des acteurs) sur tous les problèmes liés aux chantiers et jouent alors le rôle d’interface entre les alertes et le traitement de l’information en lien avec les services.                                                                                                                        

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Exemples de réflexions menées avec les services en terme de gestion urbaine :

Figure 5 : Exemple d'usages non anticipés après rénovation urbaine (source Direction de Proximité)

                                                                                                                       

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Figure 6 : Exemple de concertation entre services sur la pose de mobilier urbain (source : Direction de Proximité)

Figure 7 : Exemple d'une situation où les matériaux et revêtements choisis ne correspondent pas à une gestion efficace (source : Direction de proximité)

                                                                                                                       

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b. Les problèmes de domanialité et de gestion Le quartier de Hautepierre a été aménagé par la SERS (société d’économie mixte de la CUS). Il n’y a jamais eu de rétrocession du foncier à la ville (la SERS possède la grande majorité du foncier sur le quartier notamment à l’intérieur des mailles), ce qui pose des problèmes de norme, de renouvellement et même de justice sociale. En effet, en plus des impôts locaux, les habitants doivent payer les charges de l’ASERH (Association syndicale de l’ensemble résidentiel Hautepierre) qui en a la gestion. Le projet de rénovation urbaine vise donc à corriger cette situation : « Ces projets d’intégration s’inscrivent en cohérence avec le principe de réduction du périmètre de la concession prévu par l’avenant 14 à la convention publique d’aménagement signé le 16 avril 2010 et qui vise à mettre en œuvre les régularisations foncières nécessaires à la réalisation des opérations de réaménagement projetées par la Ville et par la CUS. »85. Le PRU va donc occasionner un grand nombre de rétrocessions, et ainsi mobiliser les services gestionnaires de la CUS avec de nouveaux espaces qui vont être sous leur responsabilité. Or, cette reprise en gestion n’est pas aisée et se confronte à des problèmes d’anticipation, de coordination et de fonctionnement interne des organisations. Ces problèmes trouvent leurs origines sur plusieurs points. Le premier est celui de l’absence d’un langage commun sur les différentes formes de procédure. En effet la rétrocession des espaces est en attente de la fin des travaux liés à la rénovation urbaine. Ainsi on parle de « livraison », de « rétrocession » et de « réception » des travaux. Ces termes sont souvent employés sans que leur signification juridique soit connue ce qui ne rend pas lisible la date précise à laquelle les services doivent reprendre en gestion. Tout d’abord, l’achèvement correspond au moment où les travaux prévus au contrat sont exécutés. Vient ensuite les opérations de réception qui mettent fin à la responsabilité contractuelle de l’entrepreneur, si elle est acceptée sans réserve. C’est seulement à la suite de ces deux opérations qu’intervient la « livraison » qui est l’acte par lequel le vendeur remet l’ouvrage à l’acquéreur. Bien que la livraison ne soit juridiquement définie par aucun texte, elle emporte le transfert du bien en la puissance de l’acquéreur. Or, l’affectation de ces nouveaux espaces dans le domaine public n’est complète que suite au classement dans le domaine communal de ces espaces qui s’effectue par délibération du Conseil Municipal. C’est à ce moment seulement que les services gestionnaires de la collectivité sont réellement en charge de l’entretien de ces espaces. Les phases de chantier brouillent la gestion quotidienne                                                                                                                 85

Délibération au Conseil Municipal du lundi 11 avril 2011

                                                                                                                       

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de ces espaces. Cette phase du chantier, entre le début des travaux et la réception suivie (ou non) du classement dans le domaine public des nouveaux espaces, est souvent une période difficile à gérer où la gestion de ces espaces n’est pas clairement établie. Prenons exemple d’une situation concrète : des riverains constatent un problème d’éclairage sur un secteur en fin de chantier où des candélabres ont été posés. L’information remonte à la Direction de Proximité qui traite alors l’information. Le contact est pris alors avec l’équipe de l’ANRU qui renvoie vers le service en charge des travaux, à savoir la DEPN, qui une nouvelle voie renvoie la balle à l’ASERH. Mais ce dernier précise que ce n’est pas à lui de régler le problème vu que cet espace va être rétrocédé à la commune. Ce genre de problèmes est fréquent et n’est pas propre au quartier de Hautepierre. Mais cette situation y est beaucoup plus prégnante du fait de l’importance des rétrocessions à venir et de la grande diversité des acteurs intervenant sur le quartier. Cette phase de transition des chantiers est critique car ce renvoi des responsabilités de gestions entre acteurs pénalise le travail de chacun et on assiste alors à des situations où des espaces nouvellement crées se dégradent à cause d’une gestion qui se fait attendre. Les services s’arrangent néanmoins pour trouver une solution provisoire pour résoudre le problème. Cette situation confirme le constat que les services ne sont pas assez dans l’anticipation mais trop dans le « curatif ».

Une autre difficulté à laquelle sont confrontées les Directions de Proximité est celle du manque de concertation et d’anticipation sur la gestion des espaces et ce dès la phase de conception des projets. La Direction de Proximité ainsi que les services gestionnaires alertent souvent les équipes de projet sur les risques de dérive de certains aménagements. Il s’agit par exemple du type de revêtement choisi ou du positionnement d’un mobilier urbain. Le choix effectué sur tel et tel matériau change le degré d’entretien nécessaire et les services gestionnaires précisent qu’avec tel aménagement, ils seront obligés d’effectuer un entretien plus régulier. Les conseils sur la conception peuvent aussi concerner des aménagements. La direction de proximité donne souvent des préconisations sur l’emplacement du mobilier urbain pour, par exemple, anticiper sur les mauvais usages qu’il pourrait entraîner. Enfin, précisons aussi qu’avec les rétrocessions à venir, les services gestionnaires vont devoir entretenir de nouveaux espaces au périmètre très large, chaque maille représentant un véritable petit quartier où le nombre d’espaces verts et linéaires de voirie y sont conséquents. Cependant, le politique a pris la décision que ces changements se feront à moyens et à effectifs constants. C'est-à-dire que les services ne bénéficieront ni d’effectifs ni de                                                                                                                        

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financements supplémentaires pour assurer l’entretien de ces nouveaux espaces. Les services gestionnaires ainsi que la Direction de Proximité alertent régulièrement les responsables politiques sur le risque de dégradation que pourrait engendrer cette décision. Les services vont devoir s’ajuster et peut être diminué leurs prestations sur d’autres quartiers pour pouvoir assurer l’entretien des mailles de Hautepierre. Alors que le projet de rénovation urbaine vise à clarifier la domanialité et la gestion des espaces, ces problèmes sont toujours récurrents 3 ans après le début des travaux. Les équipes de projets ne se sont pas attaquées au fond du problème, à savoir l’organisation et l’anticipation de ces questions. Des réunions ont eu lieu pour tenter de résoudre ces problèmes en invitant tous les gestionnaires et la Direction de Proximité.

4. Le processus de participation Le projet de rénovation urbaine s’est fait en lien avec les habitants du quartier. Le plan guide du projet de rénovation urbaine a été élaboré au cours d’un processus de concertation approfondi d’avril 2008 à juin 2009 avec les forces vives du quartier (habitants et acteurs). Cette concertation s’est traduite par la mise en place de forums de concertation. Le premier qui a eu lieu durant l’été 2008 a permis de présenter le pré-diagnostic aux habitants et de discuter avec eux. Les personnes ont pu alors participé aux débats et donné leur avis. L’urbaniste a alors retravaillé le projet et est revenu devant la population pour une nouvelle phase de concertation. Les deux phases suivantes d’octobre 2008 puis de juin 2009 ont été consacrées à la présentation du projet de rénovation urbaine. Bien que les réunions publiques aient réunis jusqu’à 300 personnes, cela parait peu si on considère que chaque maille de Hautepierre représente environ 3000 personnes. Cela rejoint les difficultés générales de la participation, à savoir mobiliser et toucher un large éventail de personnes de toutes tranches d’âge et d’origine. Le projet de rénovation urbaine a été « très favorablement accueilli dans sa globalité et ses principes »86 notamment grâce au travail de communication et d’information organisé par la CUS.

A titre d’exemple, le projet HTP40, mené en partenariat avec l’association

strasbourgeoise HORIZOME, présenté comme un projet de recherche transdisciplinaire en art,                                                                                                                 86

Source : convention de rénovation urbaine de Hautepierre à Strasbourg, p. 17

                                                                                                                       

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anthropologie et architecture, a été l’occasion de travailler avec des artistes et des jeunes des différentes mailles et de réfléchir sur la mémoire du quartier. Cependant, certaines critiques s’élèvent sur cette participation notamment sur l’idée que le processus s’est arrêté «à ce que les gens ne veulent pas »87. Il n’y aurait pas eu un travail assez important sur la volonté réelle des habitants : « on ne creuse pas ce qu’ils veulent »88. Ce travail aurait peut être mérité une véritable co-construction du projet. Les critiques vont parfois plus loin en faisant état du sentiment des habitants qui auraient l’impression d’être pris pour des « andouilles »89 car ils sont simplement consultés et que leurs aspirations n’ont pas été réellement prises en compte. Le PRU a prévu le prolongement de cette phase de concertation tout au long du chantier. Des « ateliers espaces partagés » ont notamment été mis en place pour affiner la concertation à l’échelle de l’intérieur des mailles pour discuter sur les aménagements envisagés et les résidentialisations. Les membres du conseil de quartier ont été associés à la démarche. Enfin l’information est assurée de manière continue grâce aux réunions du Comité de projet, au « Petit déjeuner des partenaires » qui réunit les acteurs du quartier (établissements scolaires, acteurs sociaux, éducatifs, relais-emploi, associations…), au centre socioculturel, et par les différentes réunions publiques pour les projets d’aménagement, de réhabilitation, de construction, d’expositions, ainsi que par la mise en place d’un Journal du projet de rénovation urbaine. Par ailleurs, un local de la rénovation urbaine s’est installé en cœur de quartier pour informer en continu les habitants, avec une permanence un jour par semaine.

La Communauté Urbaine de Strasbourg s’est investie de manière très marginale dans la démarche de GUP. En prenant appui sur la politique de territorialisation, les Directions de Proximité dont leur création avait pour objectif de rapprocher l’administration des citoyens sont aujourd’hui au cœur des missions investies par le champ de la gestion urbaine. Cependant, depuis leur création, des structures n’ont pas évoluées. Elles peinent à s’intégrer dans l’organisation, à se faire reconnaître, et donc à rendre légitimes leurs actions. La GUP ne                                                                                                                 87

Ibid, acteur de la politique de la ville (2) Ibid 89 Ibid   88

                                                                                                                       

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bénéficiant d’aucun portage politique et étant pratiquement une thématique désinvestie par le politique, le rôle des Directions de Proximité, qui sont de véritables chevilles ouvrières du dispositif, n’en est que plus difficile. Mis à part ces problèmes d’organisation et de reconnaissance, le réel frein se situe dans les luttes de pouvoirs au sein des hiérarchies qui bloquent les tentatives de changements dans l’organisation ou même dans les pratiques. Il est nécessaire de rappeler que les enjeux de la GUP recouvrent un champ plus large que celui de la simple gestion quotidienne de nos quartiers, celle de la vision « techniciste ». Certaines collectivités se sont donc emparées du dispositif de GUP pour tenter de renouveler leur organisation et d’expérimenter certaines actions ou certains outils.

                                                                                                                       

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PARTIE 3 : Enjeux et expériences de la GUP I.

L’enjeu organisationnel 1. Une implication du politique primordiale La Gestion Urbaine de Proximité est un outil qui mobilise un large panel d’acteurs, qui,

afin de mener à bien leurs actions, doivent se coordonner en travaillant ensemble. Si on suit l’exemple de Strasbourg, on s’aperçoit que les différents services s’adaptent, à défaut d’avoir un cadre qui les oriente dans leurs actions. Ils fonctionnent au coup par coup, souvent dans une démarche curative, sans anticipation. Cette position n’est pas viable à long terme si l’on souhaite améliorer la démarche de GUP et en faire un véritable outil partenarial au service des habitants. Pour cela, il est nécessaire que la GUP bénéficie d’un portage politique qui doit être suffisant, mais aussi visible de tous, pour que les acteurs se sentent soutenus dans leur travail. Sur ce portage politique, Michel BONETTI offre un éclairage intéressant. Tout d’abord, si les quartiers d’habitat social sont victimes d’une gestion urbaine insuffisante si ce n’est médiocre, « les élus locaux (en) sont largement responsables »90. Pour étayer son propos, l’auteur indique que cette responsabilité est due à une « faible conscience des enjeux que recouvrent la gestion urbaine et de ses effets sociaux. »91. La gestion urbaine de proximité serait perçue par les élus locaux comme une politique dégradante de leur action politique. En effet, les activités de gestion liées à l’entretien ou à la réparation ont toujours été dénigrées dans la conscience collective. Les élus pour justifier leurs mandats ont besoin d’affichage et de publicité que représentent les nouveaux investissements publics, se traduisant par la construction de routes, d’hôpitaux, d’écoles, de logements. En effet elles apparaissent concrètes et tangibles à contrario des activités de gestions qui ne possèdent pas cet effet de nouveauté. Améliorer la gestion des équipements et des services, malgré l’impact décisif que cela peut avoir sur la dynamique social des quartiers, n’aurait guère de succès et n’est pas immédiatement perceptibles par les habitants. Il est intéressant de noter aussi que ce manque d’intérêt envers la gestion est partagé par les concepteurs des aménagements urbains eux mêmes. Ces derniers placent la question de la gestion de leurs investissements en marge de leur programme.                                                                                                                 90 91

M. BONETTI, le statut et l’enjeu politique de la gestion urbaine, CSTB, Avril 2007, p. 10 Ibid, p. 13  

                                                                                                                       

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Si les élus ne se sont pas mobilisés sur la gestion urbaine, c’est aussi parce qu’elle remet en cause les systèmes d’organisations qu’il est souvent nécessaire d’ajuster ainsi que les aménagements réalisés et donc les concepteurs. Les élus sont donc assez fébriles à agir en ce sens. Les cadres intermédiaires dirigeant les services protègent leur champ d’action et sont hostiles à tout changement. Les élus craignent donc de se heurter à cette hostilité. A défaut de remettre en cause ces éléments, et de reconnaître le lien entre déficit de gestion et dégradation des quartiers, l’échec a été remis sur le compte de l’accroissement de la paupérisation des habitants et de leurs pratiques peu respectueuses de l’environnement. La Communauté Urbaine de Strasbourg n’échappe pas à ce constat, bien que ce manque d’investissement puisse être aussi imputable à des processus qui n’ont pas été identifiés. Le portage politique sur la démarche est inexistant. Les directions de proximité sont très peu soutenues dans leurs démarches d’amélioration de leur fonctionnement notamment lorsqu’ils alertent les autres directions sur les difficultés de travail. Seul un élu politique pourrait disposer d’une force de persuasion pour mobiliser l’ensemble des services sur cette question. C’est pourquoi la nomination d’un élu référent GUP à la ville ou à l’intercommunalité est favorable, car cela donne une légitimité importante aux actions demandées par les acteurs de la GUP. Certaines villes comme Brest et Angoulême se sont dotés d’un élu référent sur la GUP. Lorsqu’un élu porte sur ses épaules l’animation de la démarche, on observe que la politique en terme de GUP est clairement plus affichée et mobilisatrice. Cette mobilisation de l’élu est généralement accompagnée par la présence d’une personne dédiée à la coordination de la démarche qui est un véritable atout lorsqu’elle est positionnée à un niveau suffisamment stratégique, là où elle peut facilement interpeller le politique. Pour que cette mobilisation soit généralisable, il est souvent nécessaire de passer par une étape de sensibilisation et de formation de ces élus afin qu’ils intègrent bien les enjeux et préparent leurs actions. Le portage politique apparaît donc comme essentiel pour mettre une démarche d’amélioration de la gestion urbaine. Face au poids et aux contraintes des projets urbain et de l’attitude « protectionniste » voir « individualiste » des services, l’implication des élus au plus haut niveau est nécessaire pour rappeler l’importance de la gestion urbaine. Un portage politique de la démarche dans la Communauté Urbaine de Strasbourg s’avère donc nécessaire au regard des différents dysfonctionnements relatés dans les entretiens, afin de les corriger et d’amorcer un processus d’amélioration de la GUP. L’identification d’un élu porteur de la                                                                                                                        

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démarche semble donc judicieuse, et un acteur dédié à la coordination du dispositif trouverait amplement sa place et son rôle à jouer, en venant en appui aux Directions de Proximité et ayant assez de légitimité pour interpeller le politique. Le rôle du politique est donc primordial car il doit « assurer une régulation permanente du fonctionnement social, faire tenir ensemble les éléments qui composent les sociétés, en gérant les contradictions qui les traversent »92.

2. La conduite du changement Les activités de gestion urbaine recouvrent une organisation complexe qui n’est pas directement visible. Celle-ci repose en effet sur une coordination permanente de l’ensemble des services et acteurs intervenant sur les territoires pour de l’entretien, de la réclamation d’usagers, contrôle de conformité etc. Ainsi l’exemple du traitement des ordures ménagères illustre bien cette complexité. Ce service aux usagers nécessite une étude des volumes à traiter, des circuits, du nombre de personnels et véhicules à affecter pour assurer le ramassage des ordures et en assurer le traitement. Ce service est quotidien et son fonctionnement dépend de facteurs extérieurs qu’il faut aussi prendre en compte (absentéisme, pannes de matériels, accidents) Le ramassage des ordures ménagères est d’ailleurs une question importante lors de la réalisation des chantiers où il faut réfléchir à l’impact de ces derniers sur le fonctionnement général du service de ramassage. Les circuits sont modifiés du fait des travaux qui peuvent bloquer les accès aux îlots résidentiels, les bacs à ordures doivent alors être déplacés pour être accessibles aux véhicules. Cela montre bien l’enjeu de l’anticipation de ces questions lors des chantiers. Cette complexité organisationnelle est accrue par le fait que ces activités soient assurées par une « grande diversité d’acteurs professionnels et d’organisation qui ont chacune des compétences, des cultures, dès règles et des modes de fonctionnement particuliers »93. Cela nous renvoie au constat d’un des acteurs interrogés qui compare les directions des services thématiques à des « citadelles » ayant une « forme de pouvoir » et défendant « son budget, ses priorités et son personnel »94. Ce discours révèle l’influence de la culture sur le phénomène organisationnel (M. CROZIER, E. FRIEDBERT, 1981) qui est le                                                                                                                 92

Ibid, M. BONETTI, p. 25 M. BONETTI, Le statut et l’enjeu politique de la gestion urbaine de proximité, op.cité., p. 5.   94 Ibid, chargé de mission (1) 93

                                                                                                                       

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support à la coopération entre les acteurs. Elle est la clé pour appréhender les règles formelles et informelles qui gouvernent les relations entre individus et groupes d’individus. Cette culture peut se définir de façon succincte par l’ensemble des valeurs, des modes de pensée et des compétences qui orientent les conduites des membres d’une organisation et ainsi déterminent leurs modes d’action. Elle est le lieu de « combinaisons mais aussi d’affrontement » 95 entre les différents modèles culturels professionnels. Elle serait par conséquent la « résultante de l’hybridation des différentes cultures professionnelles : techniques, financières, juridique, commerciales »96. Il y aurait donc un rapport de force entre les cultures professionnelles des Directions de Proximité (culture d’une approche transversale et globale), de l’ANRU (culture du projet) et des autres services thématiques (gestionnaire, projet …). Au niveau de la démarche de GUP, la CUS s’appuie sur une culture organisationnelle dont l’action est déjà territorialisée par la mise en place des Directions de Proximité se traduisant par une relation entre territoire et organisation déjà effective. La GUP s’inscrit donc dans un système d’actions, une culture de projet préexistante, qui est centrée sur l’action de ces Directions. En prenant l’exemple sur la ville de Grenoble, on peut différencier les cultures d’organisation et les différences d’appropriation de l’outil GUP. A Grenoble, des antennes de mairies existent depuis 1970 sur 6 secteurs pour répondre à l’enjeu de proximité. Leur action a été repensée en 2006 pour intégrer la modernisation de l’action publique et donc du service à l’usager et leur place au sein de l’organisation a été précisée. Autrefois rattachées au même service que d’autres missions (politique de la ville, cimetières, bureaux publics), elles ont été dès 2006 rattachées au pôle « Gestion Urbaine de Proximité ». Contrairement à la CUS, l’outil GUP est ici clairement identifié et intégré à l’organigramme. Ce pôle a ainsi une « fonction de vigilance à l'intérieur de l'organisation permettant de contribuer à la meilleure réactivité qui soit des services centraux et des partenaires (bailleurs, concessionnaires etc.) »97. Les acteurs, dans ce schéma, ont donc une meilleure culture organisationnelle en terme de GUP puisqu’elle est clairement identifiée et reconnue par le politique. Cette culture s’appuierait sur ce « groupe formel » 98 qui permet une protection et une garantie de l’autonomie et de coopération des individus. Les Directions de Proximité ne disposent pas de ce cadre « protectionniste » en termes d’actions sur la GUP.                                                                                                                 95

M. BONETTI, La culture des organisations et la conception des démarches qualité, CSTB, Avril 2003 Ibid, p. 3 97 Journée nationale d'échanges sur la gestion urbaine de proximité (GUP), 17 novembre 2011, Grenoble   98 M. CROZIER et E. FRIEDBERG, L’acteur et le système, Point Politiques, 1981, p. 199 96

                                                                                                                       

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Par ailleurs cette coordination se joue sur l’articulation des échelles territoriales. Les organisations n’intervenant pas sur les mêmes périmètres, ce qui nécessite une adaptation permanente. Sur l’échelle de Strasbourg, les périmètres des directions de proximité ne correspondent pas à ceux des services territorialisés comme ceux, à titre d’exemple, des Espaces Verts et de Nature dont les périmètres sont définis à l’échelle de « faubourgs » englobant de très larges portions de territoires très différents des uns des autres.

Figure 8 : Comparaison des périmètres entre directions de proximité et secteurs DEPN

Le service « Propreté » est lui aussi divisé, en six secteurs, avec des zones dont le périmètre est restreint et dont les enjeux sont différents. Le centre-ville nécessite par exemple des prestations particulières et qui mobilise la moitié des effectifs. Les fréquences mais aussi les prestations sont très variables d’un secteur à l’autre. Faire correspondre le périmètre de ces deux services serait-il un facteur d’amélioration dans leurs interventions ? Il est clair que cela leur permettrait d’avoir un langage commun et donc de connaître les limites, les contraintes et les marges de manœuvre de chacun. Cela faciliterait aussi une meilleure interconnaissance entre acteurs par un travail collaboratif organisé sur un même territoire.                                                                                                                        

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Le succès de la démarche de GUP dépend beaucoup de l’organisation interne des partenaires. Ainsi, une organisation des équipes en mode projet, en transversalité entre services, et en partenariat avec les maîtres d’ouvrages est incontournable. L’exemple ci dessous de la Ville de Saintes montre comment la municipalité s’est organisée pour se saisir de la démarche : À Saintes, la désignation d’un élu référent sur la GUP est récente, mais les comités de suivi du PRU font aujourd’hui systématiquement remonter les problématiques de GUP sur la ville. L’élu à la GUP n’est cependant pas l’élu référent du PRU, ce qui nécessite une bonne coordination. Avoir 2 personnes référentes sur la GUP (une GUP « ville » et une GUP « quartier PRU ») nécessite également une forte complémentarité et coopération. Au niveau technique, une nouvelle organisation des services de la Ville a permis d’élaborer un organigramme qui valorise la GUP comme une démarche essentielle au bon fonctionnement de la collectivité. Les services techniques disposent d’ailleurs d’une « direction GUP » dédiée à la proximité sur l’ensemble de la ville, ce qui permet de légitimer les actions demandées dans le cadre de la GUP. Source : Villes au carré – Centre et Poitou-Charentes

La coordination peut se retrouver par ailleurs sur une même thématique mais réalisée par différents gestionnaires. Par exemple sur un secteur où se jouxtent de l’espace privé et public, les services de la ville et ceux des bailleurs doivent définir d’une certaine cohérence dans leurs interventions pour qu’il n’y ait pas de différence de niveau d’entretien. Cette coordination d’acteurs et d’organisations pose la question des « différences de normes et de valeurs entre les acteurs, ainsi que celle de la légitimité de leur présence dans le champ d’action considéré »99. Ces problèmes organisationnels et de légitimité ne sont évidemment pas propres à Strasbourg puisqu’on les retrouve notamment à Paris avec les équipes de développement local (dont les missions sont équivalentes à celles des Directions de Proximité) qui font état d’un manque de légitimité et évoquent « des points de blocage liés à des questions organisationnelles et/ou des questions de moyens financiers »100 La multiplication des services spécialisés, qui a pour conséquence un certain cloisonnement, joue en défaveur d’une coordination efficace entre les organisations. Pour éviter ces « armées mexicaines »101, certaines collectivités tentent de regrouper sous une                                                                                                                 99

Y. FIJALKOW, Sociologie des villes, La Découverte, Paris, 2007, p. 83 « Gérer et entretenir les espaces publics et privés à usage public », rapport d’étude, APUR, Novembre 2009 101 M. BONETTI, le statut et l’enjeu politique de la gestion urbaine, op. cit., p. 11   100

                                                                                                                       

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même direction l’ensemble des services intervenant sur l’espace public comme cela a été le cas à Aulnay. La ville a en effet réorganisée au sein d’une seule direction dite des « espaces publics » qui regroupe l’ensemble des services qui assurent des prestations d’entretien sur les espaces extérieurs (voirie, circulation, espaces verts, mobilier urbain…), ainsi que le bureau d’étude en charge de la définition des projets d’aménagement sur les espaces publics. Les services voirie et propreté ont été territorialisés en secteurs. Cette configuration participe à ce que préconise Michel BONETTI : une simplification des modes organisationnels pour éviter le

« développement

de

logiques

d’interventions

et

de

cultures

professionnelles

hétérogènes »102. A Strasbourg, tous ces services ne sont pas réunis sous une même direction mais sous un même pôle regroupant ces différentes organisations (directions de projet) avec pour chacune d’entre elles un responsable de direction (chef de service), et un directeur général adjoint en charge des pôles, ce qui favorise le cloisonnement et la volonté de protéger son pouvoir et son autonomie. Cette réorganisation des services engagée par les collectivités fait état d’une volonté politique forte à s’investir dans les questions de gestion urbaine. Ce type de réorganisation est assez rare dans les collectivités. Cela est dû à une faible culture de « conduite du changement »103 qui s’explique par les enjeux de pouvoir, que l’on retrouve dans le discours des acteurs interrogés. Il y a effectivement une certaine réticence des responsables politiques à modifier les organisations et une crainte de s’attaquer à ces fameuses « citadelles ». Une réorganisation implique une remise en cause des méthodes de travail de ces services, ce qui peut être mal vue par les responsables de ces directions qui se jugent à même de diriger leurs services et « connaître leur métier ». Par ailleurs, les décideurs n’ont pas la logique opérationnelle des équipes de terrain et ne semblent guère pouvoir répondre aux problèmes du fait de leur éloignement du niveau opérationnel qu’ils ne maîtrisent pas. Pour amorcer ce changement et faire de la GUP un véritable outil de l’action publique, la Communauté Urbaine de Strasbourg gagnerait à avoir une véritable réflexion sur une conduite du changement de ses organisations pour mieux répondre aux enjeux du territoire, à celui de la territorialisation et intrinsèquement à ceux de la gestion urbaine. Mais nous avons vu que ce changement n’est pas simple pour les décideurs politiques. Elle nécessite une formation des acteurs afin qu’ils s’approprient les modalités de ce changement, cet apprentissage requiert                                                                                                                 102 103

M. BONETTI, Le statut et l’enjeu politique de la gestion urbaine, op. cit., p. 11 Ibid

                                                                                                                       

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une « rupture »104, et ce changement peut signifier une « crise » pour ceux qui la vivent. La CUS avait initialement entamé cette réflexion d’une réorganisation horizontale de son organisation pour répondre aux enjeux de la GUP, avant de finalement l’abandonner. Face aux problèmes que rencontrent les Directions de Proximité, il apparaît nécessaire de reprendre cette réflexion et d’y apporter des solutions opérationnelles. Notons pour finir qu’une conduite d’un tel changement à l’échelle de la CUS remettrait probablement en cause l’administration fusionnée de la Communauté Urbaine et de la ville de Strasbourg, ce qui bloquerait d’avantage ce processus.

3. Quelle place pour quelle contractualisation ? a. Le conventionnement Les Directions de Proximité expriment, dans leur majorité, la nécessité qu’un cadrage de la GUP soit réalisé et dans lequel s’inscrirait leurs actions qui seraient alors plus visibles, entrainant ainsi une meilleure légitimité et reconnaissance de leurs missions. Cependant, ces structures se caractérisent par le caractère informel de leur travail, et certains acteurs veulent le garder pour le fonctionnement quotidien qui concerne les missions techniques de la GUP, à savoir la résolution des dysfonctionnements sur le quartier. Les acteurs ont en effet acquis une forme d’expérience de travail et donc un fonctionnement qui leur est propre. Ils ne souhaiteraient pas que ces habitudes de travail soient changées. En revanche, ils font remonter le besoin d’un cadrage pour les projets plus conséquents, notamment lorsqu’il s’agit d’associer aux services sur la conception, la réalisation et le fonctionnement des projets et investissements réalisés, ou simplement pour mettre tous les acteurs autour d’une table. Ce cadrage qui pourrait prendre la forme d’une nouvelle génération de conventions avec une charte globale qui serait étendue à tout le territoire strasbourgeois (et non plus aux seuls territoires ANRU) et qui définirait des protocoles d’actions précis à mener en terme de coordination des services. Si nouvelle convention il y a, elle doit impérativement s’accompagner d’un portage politique fort pour ne pas assister au désengagement de la charte de GUP signée en 2011, qui n’est pas suivie.

                                                                                                                104

M. CROZIER et E. FRIEDBERG, L’acteur et le système, op.cit., p. 400  

                                                                                                                       

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Preuve en est que le comité technique du PRU prévu en date du Mardi 4 Juin indique dans son volet GUP : « Aujourd’hui l’opportunité et les conditions de mise en place d’un comité de pilotage GUP restent à étudier avec l’ensemble des partenaires. » La GUP à travers son conventionnement doit permettre la coordination des métiers existants qui concourent à la gestion urbaine. Le respect de cette convention doit être assurée par un dispositif de suivi et d’évaluation. Or, à Strasbourg comme dans d’autres collectivités, les conventions ne font pas l’objet d’une véritable évaluation (seules 23% des conventions prévoient les modalités précises de l’évaluation)105. A Lyon, les actions prévues dans la convention de Gestion Urbaine et Sociale de Proximité (GUSP) sont financées dans le cadre du CUCS et font l’objet d’un bilan et d’une évaluation annuels dans le cadre de la démarche d’évaluation prévue au chapitre 5 du contrat urbain de cohésion sociale 2007-2009 de Lyon. Par ailleurs, le programme d’actions et de résultats attendus qui en découle intègre les indicateurs d’évaluation pour juger de l’efficacité des actions.

Ces indicateurs sont de l’ordre de la réalisation d’un tableau de bord des

dysfonctionnements, d’enquête de satisfaction et d’écoute auprès des habitants ainsi que d’un suivi de l’évolution des marchés et prestations passées entre les collectivités et la régie de quartier. Autre exemple fort intéressant, la ville de Martigues a détaillé les coûts d’investissement et de fonctionnement pour chaque quartier en zone prioritaire106, ce qui permet d’avoir une lisibilité et un rapport concret sur les actions envisagées.

b. Faire rentrer la GUP dans le droit commun La note rédigée par les Directions de Proximités sur la nécessité d’amorcer une réflexion sur la GUP et qui est à l’origine de ce travail, indique le besoin de faire rentrer le dispositif dans les politiques de droit commun de la CUS. En effet, la démarche de gestion urbaine est transversale et ne se limite pas aux territoires en rénovation urbaine. L’équité de traitement est importante, c’est pourquoi cette démarche a pour vocation d’être réintégré dans le droit commun. Le maintien de la qualité du cadre de vie des habitants concerne l’ensemble des territoires.                                                                                                                 105 106

Source : Habitat et territoires conseil, Gestion Urbaine de Proximité : Bilan et perspectives, Avril 2006 Annexe x : Relevé d’expérience n°1, CPRV  

                                                                                                                       

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Bien que la GUP met en œuvre des moyens supplémentaires et tente de créer des modalités d’intervention nouvelles dans les quartiers sensibles, sa vocation est d’être rattachée au droit commun. C’est en cela même qu’elle peut être considérée comme un « progrès ». Elle ne doit pas se substituer au droit commun et se restreindre à n’être que l’objet des quartiers défavorisés : « c’est une démarche qui coordonne les moyens existants et qui renforce l’effort sur un territoire au regard des besoins spécifiques de celui-ci »107. Dans cette perspective, la ville d’Angers a construit une politique municipale de cohésion sociale qui intègre dans son droit commun les éléments constitutifs de la politique de la ville. Le CUCS ne représente alors qu’un volet de l’action municipale de la ville, et de ce fait traduit la vocation de la politique de la ville à être un prolongement de cette action. La GUP a donc été considérée comme une politique relevant du droit commun applicable à tous les quartiers de la ville. Alors qu’à Strasbourg, aucun lien n’existe entre le CUCS et la GUP, l’intégration d’un volet GUP dans la prochaine génération des contrats de ville (2014-2020) ainsi que la mobilisation de financements pour les actions à mener sur les quartiers prioritaires permettrait à la fois de se doter des moyens nécessaires à son suivi et à son évaluation, mais aussi d’afficher une certaine volonté politique à s’engager dans la démarche. La Communauté Urbaine de Strasbourg peut voir dans les prochaines étapes qui s’annoncent (élections municipales, réforme de la politique de la ville) une occasion pour repenser la place de la Gestion Urbaine de Proximité, et quelle portée elle souhaite donner à son action dans le cadre de cet outil.

                                                                                                                107

VANONI Didier, « La gestion urbaine de proximité : de quoi parle-t-on ? Quels enjeux pour une politique de la ville renouvelée ? » in La Gestion Urbaine de Proximité : une ambition et une pratique au service des habitants des quartiers, Rencontre des acteurs de la ville, CIV, 17 Décembre 2009, p. 34

                                                                                                                       

80  


II.

L’enjeu de la traduction opérationnelle 1. GUP et ANRU : Une pérennité des investissements à assurer Le programme de rénovation urbaine lancé en 2003 est encore en cours dans de

nombreux quartiers. A Hautepierre, l’avenant a été signé prolongeant le programme jusqu’en 2015. Alors que les opérations de rénovation urbaines ne sont pas encore terminées, plusieurs signes alertent sur un déficit de gestion urbaine qui pourrait provoquer à terme la dégradation prématurée de ces quartiers rénovés. Ce phénomène n’est pas nouveau. La construction des grands ensembles n’a pas été pensée avec un système de gestion efficace. De plus ces nouveaux quartiers souffraient de graves défauts de conception. La structure des bâtiments, leur organisation urbaine et leur articulation à l’environnement étaient problématiques, ce qui a enclenché un processus de dégradation. Michel BONETTI explique que les pouvoirs publics ont depuis 40 ans menés des politiques urbaines sans se préoccuper des enjeux de gestion. Leur conception dans les années 60 n’a pas intégré la définition d’un système de gestion viable. A la suite des opérations de réhabilitation engagée dans les années 80 et, plus récemment, au début des années 2000, de rénovation urbaine, le processus de dégradation semble se renouveler après chaque opération, car les enjeux de gestion ne sont toujours pas pris en compte. Ce constat conduit l’auteur à parler d’ « obsolescence programmée » de ces équipements. A Hautepierre, les dysfonctionnements dans la conduite de gestion impactent les nouvelles réalisations d’équipements et d’espaces publics. Les problèmes d’anticipation de la gestion et de conception conduisent à plusieurs problèmes : espaces verts non entretenus, problèmes d’éclairage qui perdure plongeant des rues dans le noir, stationnement sauvage sur des espaces publics récemment livrés. Ce déficit de gestion qui entraînera certainement une dégradation de ces nouveaux équipements risque d’avoir d’autres effets négatifs vis-à-vis de la population. Elle pourrait entraîner de nouveau des processus de ségrégation et un sentiment d’abandon total de la part des habitants ainsi que la perte de confiance envers les institutions. En 2006, l’IREV, l’USH (Union Sociale pour l’Habitat) et l’ARH-NPC3 (Association Régionale pour l’Habitat Nord Pas-de-Calais) se sont associés pour étudier 6 démarches de GUP en PRU. Cette réflexion inter-partenariale leurs ont permis de sortir des conclusions et                                                                                                                        

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préconisations diffusées aux échelles régionale et nationale à travers un ouvrage publié en 2010108. Quatre temps ont été identifiés tout au long du projet comme nécessaires à une bonne approche en termes de gestion : Communiquer, Anticiper, Maîtriser et Pérenniser. La communication est la première étape qui a été identifiée comme indispensable. En effet, leurs observations ont montré un manque de communication en phase amont des projets de rénovation urbaine. Les habitants de ces quartiers en mutation sont inquiétés par ce silence qui finit par être mal interprété. Une véritable communication sur la gestion urbaine permet de mieux appréhender et de mieux comprendre la portée et la finalité du projet tout en maintenant informés les habitants sur toute la durée de réalisation du projet. Ce travail de communication se fait à deux échelles : celles des institutions avec les plans, réunions, maquettes etc. et celles des de la proximité, plus humaines à travers les concierges, personnels de proximité, commerçants, chefs de projet etc. qui sont de véritables relais de l’information. « Anticiper » consiste à prendre en compte les problématiques de gestion urbaine dès la conception du projet. L’ANRU privilégiant une approche par opération (construction, aménagement d’espaces public, etc.), la question est de savoir comment intégrer la GUP dans chacune de ces opérations. Les équipes de l’ANRU doivent répondre à des contraintes en termes de calendrier et de budget et ont tendance à mettre de côté la question des usages. Or gestion et usages sont directement liées. Il s’agit de - Connaître et de comprendre de façon fine l’utilisation de l’espace par les habitants, - Repérer ce qui fonctionne, ce qui dysfonctionne, - Produire une connaissance collective, objectivée et partagée de l’utilisation des espaces publics et des besoins, - Construire la légitimité du projet. En prenant l’exemple du projet de rénovation urbaine de Hautepierre, cette anticipation peut se traduire par la mise en place de réunions de « validation de l’emplacement du mobilier urbain » où sont invités la direction de proximité et les services gestionnaires. Cette concertation permet d’anticiper, par exemple, des problèmes liés à l’emplacement de bancs qui peuvent se retrouver trop près des habitations et gênés les riverains si des regroupements y ont lieu. Le mobilier implanté ne doit pas non plus gêner le travail des services de nettoiement lorsqu’ils passent avec des véhicules motorisés. Ce travail collectif sur la prise en compte des                                                                                                                 108

« La gestion urbaine de proximité en chantier », IREV – USH – ARH, Repères pour Agir, n°2 Avril 2010, 87 pages

                                                                                                                       

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usages est primordial et ils doivent être pris en compte suffisamment en amont dans la mise en œuvre du projet et le cas échéant modifier le cahier des charges. Cela nécessite de mobiliser les différents acteurs (cette mobilisation doit se faire par une personne qui peut en porter la légitimité) et de réaliser un travail d’animation de la démarche en intégrant les différences culturelles de chaque acteur. « Maîtriser » signifie que la gestion urbaine de proximité est considérée comme une question centrale de la direction de projet. Il s’agit alors pour les équipes d’être réactives aux problèmes des chantiers de rénovation. Ces problèmes peuvent concerner le ramassage des ordures ménagères, l’accès au parking, les problèmes d’éclairage etc. La présence de personnel de proximité sur le terrain est donc indispensable. Sur le quartier de Hautepierre, la proximité de l’équipe ANRU, implanté au cœur du quartier en rénovation urbaine est un atout. Les tours de chantier hebdomadaires permettent de repérer les problèmes liés au chantier. Cependant, l’absence d’un véritable comité de pilotage sur la GUP empêche de traiter les problèmes de fond sur la gestion urbaine, ce qui entraîne les services à être dans une démarche « curative » et non d’anticipation. Enfin, lorsque le projet arrive à son terme, l’enjeu est de pérenniser les investissements réalisés. Le départ de l’ANRU ne doit pas être associé à une baisse de la vigilance sur les questions de gestion urbaine. Le pilotage de la GUP doit se poursuivre pour assurer le bon fonctionnement du quartier rénové. Les premiers signes de dégradation ou de mauvais usages doivent être directement traités pour ne pas laissés des situations s’aggraver et assister à un processus de dégradation accéléré. Cela nécessite un diagnostic en continu. Dans ce cadre, les Plans Stratégiques Locaux (PSL) représentent un atout pour la GUP. Élaborés sous la responsabilité de l’EPCI ou de la commune, ces plans identifient les enjeux auxquels se trouvent confrontés le ou les quartiers en fin de rénovation urbaine. Ils formalisent les orientations concertées sur l’habitat et les fonctions accueillies par les quartiers, ils visent au maintien des dynamiques à l’insertion par l’activité économique (charte nationale d’insertion) mais aussi formulent des engagements relatifs à la gestion du quartier et à la poursuite des actions de gestion urbaine de proximité. Si le premier objectif du PSL est de définir la place du quartier en relation avec son environnement, la réflexion sur le fonctionnement du quartier lui-même doit également tenir une place majeure dans cette démarche.                                                                                                                        

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Au regard des travaux réalisés, des espaces reconfigurés et des nouveaux usages observés, le plan stratégique local doit inviter les acteurs locaux à travailler collectivement sur les conditions d’une gestion optimisée du quartier rénové, en prenant appui sur ces dynamiques engagées. Ils doivent aussi définir les conditions d’une gouvernance et d’une gestion de quartier permettant de pérenniser et de poursuivre les interventions déjà réalisées. Le PSL représente donc une opportunité pour remettre la démarche de GUP au cœur des préoccupations des acteurs. Ces PSL, lancés en juillet 2011 par le ministère de la Ville ont d’abord été expérimentés sur dix territoires. Dans le quartier du Neuhof, un groupe de travail a été formé pour préparer la sortie de la convention urbaine et préparer le futur plan stratégique local. S’appuyant sur une évaluation de l’impact de la rénovation urbaine sur le quartier, les objectifs du groupe de travail sont de préciser les actions à mener à court terme sur le territoire (avenant de sortie de convention) et d’identifier des pistes d’actions à l’horizon 2025. Se basant sur les expériences de GUP précédentes, l’enjeu est donc de résoudre les dysfonctionnements récurrents, d’accompagner l’appropriation par les habitants des nouveaux aménagements et le cas échéant de redéfinir les modes de gestion tout en expérimentant d’autres modes et outils. Le PSL apparaît donc comme un outil favorable à l’amélioration de la GUP. Agir pour assurer la pérennité des investissements de la rénovation urbaine, et ne pas tomber dans les mêmes erreurs des précédentes réhabilitations, constitue un enjeu du développement durable (BONETTI, 2007). L’entretien des équipements lorsqu’il se fait de manière judicieuse et efficace permet de réaliser d’importantes économies. L’investissement nécessaire pour rénover un quartier serait égal au budget de fonctionnement pour entretenir le quartier sur une durée de 20-30 ans109 (supposée comme étant la période au-delà de laquelle les équipements rénovés redeviennent vétustes). Par ailleurs, il n’est évidemment pas possible de prédire et d’anticiper les mauvais usages ou les dérives une fois que le projet est livré. Certains acteurs préconisent alors le fait de mobiliser une petite partie du budget (à hauteur de 5% par exemple) d’investissement pour palier à d’éventuelles modifications du projet, en cours de réalisation ou une fois livrée selon si on assiste ou non à des dysfonctionnements.

La gestion urbaine de proximité, en mobilisant de nombreux acteurs et thématiques participe au bon fonctionnement de la société et constitue « un élément clé d’une conception                                                                                                                 109

M. BONETTI, Le statut et l’enjeu politique de la gestion urbaine de proximité, op. cité., p.7

                                                                                                                       

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sociétale du développement durable » 110. La rénovation urbaine qui tente d’apporter un renouveau à ces quartiers doit se mobiliser sur ces questions de gestion, car les habitants attendent beaucoup de ces nouveaux investissements et sont d’avantage attentifs à comment ils vont s’approprier ces nouveaux aménagements, et à comment ces derniers vont vivre.

2. Quelle évolution des métiers ? L’évolution des organisations et la modification des pratiques rendent nécessaire l’adaptation des métiers existants ou en suppose la création de nouveaux. La territorialisation a favorisé la création de postes de proximité comme les responsables de secteurs mais a aussi fait évoluer le métier de gardien du côté des bailleurs en apportant une dimension administrative à son travail. Les collectivités qui ont investi dans la GUP ont parfois créé des postes spécifiques à l’animation de la démarche. Cependant, il est impossible d’affirmer aujourd’hui qu’il existe une typologie précise de métiers consacrés à la GUP tant que les postes occupées par les acteurs induisent des niveaux de responsabilités différents, et que ces postes sont directement liés à la volonté de la collectivité à animer la démarche. Alors que beaucoup préconisent la présence d’un coordonnateur GUP dans les organisations internes des collectivités, la nécessité d’avoir un référentiel métier pour ce type de poste apparaît essentiel. D’autant que ces acteurs occupant cette responsabilité peuvent être positionnés de façon variable dans les hiérarchies et les organisations. Ils peuvent être en effet intégrés à l’équipe PRU, à celle du CUCS, au sein des services techniques ou bien dans une structure extérieure type OPCU (Ordonnancement, Programmation et Coopération Urbaine). L’identification de missions GUP dans les fiches de poste est nécessaire, car beaucoup d’acteurs s’investissent de façon volontaire dans cette démarche, sur leur temps de travail, ils peuvent donc être vites démotivés dans leurs actions si celles-ci fonctionnent mal. Par ailleurs, les acteurs avouent être désemparés parfois face à cet outil que représente la GUP. Cela est du notamment du fait que chacun n’entend pas la même chose par GUP. Ce manque d’un langage commun décrédibilise la démarche, et ne motivent pas les acteurs à s’y engager. Les entretiens menés avec les Directions de Proximité révèlent des approches différentes sur les métiers de correspondants de quartier et de chargés de mission.                                                                                                                 110

M. BONETTI, l’amélioration de la gestion urbaine : un enjeu majeur du développement durable, Avril 2007  

                                                                                                                       

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L’importance du tissu associatif ainsi que le rôle des ATP est parfois remis en question. Ces métiers se croisent et leurs missions diffèrent selon les territoires si bien qu’une fiche de poste précise ne peut être établie. Par ailleurs, les différents problèmes de légitimité et de fonctionnement des Directions de Proximité mériteraient d’être analysés dans la perspective d’une évolution de ces structures. Dans un premier temps, le regroupement de ces directions avec les mairies de quartiers (qui n’est pas systématique) semble incontournable pour faciliter la lisibilité aux habitants de l’action publique. Leur position dans l’organigramme peut-elle aussi être remise en question afin de palier à ce problème d’identification et de légitimité. Comme le préconise Michel Bonetti, la présence d’un responsable de quartier qui dirigerait les services thématiques intervenant sur le secteur (cela supposerait une convergence des secteurs d’intervention) faciliterait la coordination entre les services. On peut alors facilement imaginer une position de l’actuel directeur de proximité, en lien avec l’adjoint de quartier, avec un niveau hiérarchique équivalent à celui d’un directeur général des services à l’échelle du quartier, qui serait alors en chef de file pour diriger l’ensemble des activités sur le secteur. Mais ce poste imposerait une réorganisation des Directions de Proximité qui ne feraient plus face aux mêmes objectifs. Il est intéressant de noter que lors des réflexions sur la création de ces structures, la question de les nommer Directions de Proximité ou Directions de quartier s’était posée ainsi que la question d’en faire de véritable directions fonctionnant parallèlement à l’organisation centrale et exerçant leurs propres compétences. Une dénomination par direction de quartier n’avait pas la même « portée » que celle d’une « proximité ». Les décideurs réticents à cette idée d’élargir les possibilités d’évolution et de vocation de ces structures ont préféré adopter le terme « proximité » moins significatif. A Grenoble, les antennes de mairie fusionnent les activités des directions de proximité et des mairies de quartier. Par ailleurs, une « maison de l’habitant » a été crée dans la ville de Pont de Claix qui fait partie de l’agglomération grenobloise. Elle constitue un véritable pôle de services urbains de proximité avec notamment les services de la ville, des bailleurs sociaux, les habitants, les associations, les fédérations de locataires et syndics de copropriété auxquels s’ajoute un pôle d’animation, de ressources et de formation pour l’ensemble des acteurs de la Gestion Urbaine et Sociale de Proximité qui est aussi un lieu d’information et de rencontre entre habitants, associations et professionnels. En plus de rassembler en un seul lieu différentes structures d’aide aux habitants, ce lieu d’information et d’échanges permet la transmission et l’échange de savoir-faire sur la culture de la gestion urbaine. Ces temps de                                                                                                                        

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formations et d’échanges sont ce qui manque à l’organisation de la Communauté Urbaine de Strasbourg qui permettrait de mieux faire valoir le travail des Directions de Proximité pour aussi mobiliser les autres acteurs. Cependant on peut émettre quelques mises en garde sur cette structure multi-accueil. En effet, le danger est que ces « plates-formes », regroupant plusieurs organismes publics, soient mal perçues par les habitants les considérant comme faisant partie d’une « politique d’équipements qui les isole du reste de la ville »111. La GUP a mis longtemps à se faire reconnaître comme véritable outil de la politique de la ville et plus largement de l’action publique. De par ce fait, elle est encore méconnue des acteurs qui ne l’appréhendent pas de la même façon. Définir des postes types de GUP est donc une erreur car cela signifierait faire abstraction des cultures professionnelles et organisationnelles de chaque collectivité. Pour répondre aux mieux aux attentes des habitants et aux objectifs de la gestion urbaine, le plus important semble être de former les acteurs qui agissent, de près ou de loin sur la gestion urbaine, les techniciens comme les élus. Il s’agirait donc d’être d’avantage dans une démarche d’adaptation des métiers existants. Cependant la présence d’une personne dédiée à l’animation de la démarche de GUP et à la coordination (du type « coordonnateur GUP » est un atout majeur à condition qu’elle soit positionnée à un niveau suffisamment stratégique.

3. Place du citoyen : un rôle d’expertise d’usage à conforter et une participation à améliorer La GUP constitue un véritable enjeu démocratique. Elle contribue à la cohésion sociale en agissant sur l’environnement, le cadre de vie des habitants. La participation des habitants est l’un des ingrédients indispensables à cette démarche. Ils sont les premiers concernés par la modification de leur cadre de vie. D’autres parts, ils sont détenteurs d’une expertise d’usage. En pratiquant le territoire quotidiennement ils en connaissent les caractéristiques et les différents usages qui en sont faits. Cette connaissance est précieuse pour les acteurs de la ville, et les habitants ont alors une légitimité à faire valoir leurs préconisations pour telle action dans un quartier. Une des modalités en termes de participation sur la gestion urbaine reste le diagnostic en marchant. Organisé par l’Acsé ils permettent un travail de veille et de signalement des                                                                                                                 111

Yankel, Fijalkow, Sociologie des villes, op. cit. p. 85

                                                                                                                       

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dysfonctionnements sur le quartier. Les habitants associés à la démarche, peuvent alerter directement les acteurs sur les problèmes qu’ils ont repérés. Dans le cadre de la mise en œuvre de la GUP, les modalités de la participation peuvent aussi concerner la prise en compte des enjeux d’usages dans les projets d’aménagement. Les ateliers de travail urbain en sont un exemple. Les habitants peuvent aussi se placer en tant que coproducteurs sur des règles d’usages concernant des espaces et jusqu'à leur régulation (charte de bon voisinage, habitants relais). Enfin ils peuvent jouer un rôle dans l’évaluation de la qualité de la gestion urbaine et du service rendu (sondages, enquêtes, diagnostic en marchant …). En France, le processus de participation tend à se développer avec la création de plusieurs dispositifs, comme les conseils de quartiers avec la loi de 2002 dite de « proximité ». Cette question émerge dans les années 70 en France et dans d’autres pays où les premiers mouvements sociaux urbains voient le jour avec, par exemple, le quartier de l’Alma à Roubaix où la forte mobilisation habitante participa à la création du premier atelier populaire d’urbanisme en 1974 pour contrer les projets municipaux et proposer une alternative à la rénovation. De manière générale, ce que l’on nomme « démocratie participative » fait aujourd’hui débat. Elle est souvent opposée à la « démocratie de proximité » qui prédomine en France. Cette dernière reste limitée généralement à de la consultation où les élus conservent le monopole de la définition de l’intérêt général ainsi que celui de la prise de décision. La démocratie participative vise quant à elle à donner un réel pouvoir de décision aux citoyens. En ce sens, les démarches de co-constructions sont exemplaires en plaçant le citoyen au cœur du débat et de la décision bénéficiant alors d’un réel contrôle. Les processus de co-construction se sont illustrés à travers des exemples en Amérique latine, dans certains pays anglo-saxons, ou encore en Allemagne où les habitants ont effectivement été associés à la définition des orientations stratégiques des politiques de la ville ainsi qu’à leur association à la définition des ressources financières qui y sont allouées. En ce sens, l’expérience la plus célèbre de budget participatif reste celle de Porto Alegre au Brésil en 1989. Mais nous allons nous intéresser à l’expérience allemande avec les jury citoyens qui permettent notamment de répondre à la question de comment associer l’ensemble de la société. A Berlin, un projet pilote de deux ans qui s’est terminé en 2003, a dans chacun des 17 quartiers ciblés par la politique fédérale de régénération urbaine, associé un groupe d’habitants composé pour moitié de personnes tirées au sort sur la liste des résidents, et pour                                                                                                                        

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moitié de citoyens organisés ou actifs sur leur quartier. Ces membres du groupe ont ainsi pu disposer d’une somme de 500 000 euros pour soutenir des projets micro-locaux. Pour organiser ces groupes et leurs actions, un management de quartier a été mis en place sur les zones concernées par le programme de rénovation urbaine. Leurs managers provenaient généralement de bureaux d’urbanisme. Leur rôle étant de faire l’interface entre les responsables politiques, l’administration et les citoyens (Röcke, Sintomer, 2005). La participation y étant décrite comme un « but stratégique ». L’enjeu était alors d’élargir le cercle des citoyens au-delà des habitués de la participation. Pour ce faire, un système de tirage au sort a été organisé. La mise en place de ce système repose sur un contexte favorable issu du mouvement de réforme de l’administration engagé dès les années 1990 inspirée par les théories du New Public Management, dont l’objectif est de favoriser une action plus transversale, la transparence, le contrôle et la responsabilité à tous les échelons administratifs ainsi que la réduction des échelles hiérarchiques. De plus, le modèle de gouvernance développé par cette théorie doit impliquer plusieurs types d’acteurs dont les habitants. Ces budgets participatifs sont très peu développés en France, et quand ils le sont, l’enveloppe budgétaire accordée aux projets micro-locaux est insignifiante. Par ailleurs, le modèle même de jury citoyen en France est un débat houleux si on se réfère à la proposition faite par Ségolène Royale en 2006 de créer ce type de structure pour évaluer le travail des élus.

Cette proposition a été très mal reçue par les élus la qualifiant de

« populiste ». Ces réactions témoignent de la faible culture de nos politiques de démocratie participative et des expériences engagées dans les pays voisins. Le problème récurrent auxquels sont confrontés les processus de participation en France est celui de l’institutionnalisation de la participation : « lorsqu’elle prend une forme organisée et délibérative, la participation est perçue comme une menace pour la démocratie participative classique »112. Ces structures participatives sont souvent menées par des leaders associatifs ou communautaires qui « s’imposent dans une optique qui n’est pas forcément celle du bien public »113. Yankel Fijalkow à travers l’étude d’une ville française montre que les membres des conseils de quartier de cette ville sont majoritairement enseignants, retraités, ou membres d’une association locale. Les conseils de quartier représentent soit une structure issue d’une demande sociale, soit une structure issue des pouvoirs publics (pour être conforme à la loi dite de « proximité » de 2002). Leur fonctionnement et leur rôle sont donc variables d’un conseil à un autre. Ils sont aussi représentatifs des enjeux de pouvoir inscrits sur le                                                                                                                 112 113

Y. FIJALKOW, Sociologie des villes, op.cit. , p. 88 Ibid  

                                                                                                                       

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territoire. Bien qu’ils représentent un potentiel fort pour instituer la place des habitants dans la gestion publique du quartier, leur caractère « malléable » nécessite l’élaboration d’une forme de charte ou cadre délimitant les champs d’interventions et instituant les règles de fonctionnement pour assurer l’intérêt et l’indépendance du conseil.

De l’autre côté de l’Atlantique, le modèle des « community development » qui intègre une démarche d’ « empowerment » sont de réels succès en terme de participation et sont sources d’inspiration en terme de démocratie participative. Emblème des pratiques urbaines aux Etas-Unis, l’ « empowerment » se définit pas un « processus par lequel un individu ou un groupe acquiert les moyens de renforcer sa capacité d’action, de s’émanciper » 114. Ces mouvements communautaires américains sont fondés sur l’idée d’un développement endogène des unités de voisinage (neighbourhood). Le territoire agit alors comme lien entre les acteurs (Fijalkow, 2007). Les « community development » tirent leur légitimité du fait de leur ancrage territorial. Le concept d’empowerment valorise les capacités des individus et des groupes sociaux ou ethniques à s’auto organiser, plutôt que de subir une politique publique de transformation urbaine. Il est à ce propos, souvent décrit par les chercheurs comme le moyen de placer les citoyens en situation de codécision, degré de participation le plus haut. Cependant, fonctionnant sur fonds propres, ces « community development » sont en perpétuelle recherche de financements ce qui les fragilisent dans leur structure. Dans le souci de mobiliser un large éventail de populations dans les processus participatifs comme les diagnostics en marchants, dont les jeunes sont souvent absents, la démarche engagée par la ville de Niort est intéressante. En associant une population peu présente et peu écoutée que sont les jeunes scolarisés du collège, aux diagnostics en marchant, cela a permis à la municipalité d’identifier des défauts de signalétique et l’absence d’un plan de quartier. Ce travail avec les jeunes a été précédé d’une aide pour la compréhension du domaine de l’urbanisme ainsi qu’une formation aux enseignants. Par ailleurs ce projet a permis aux jeunes de mesurer l’ampleur des projets de rénovation urbaine en cours et le nombre d’acteurs impliqués dans ces chantiers.

                                                                                                                114

Bacqué M.-H., L’intraduisible notion d’empowerment vue au fil des politiques urbaines américaines, Territoires, n° 460, 2005, p. 32-35.

                                                                                                                         

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Un autre défi pour mener à bien des processus de participation est de trouver les structures d’accueil adéquates pour inviter les populations tout en choisissant les bons horaires. Une des expériences qui marche particulièrement bien est celle des animations en pied d’immeuble. En invitant les habitants d’un immeuble à se rencontrer en bas de chez eux, c’est à dire leur environnement proche, cela permet de faciliter les rencontres entre habitants ainsi que le dialogue et l’échange. Par ailleurs, dans un quartier où perdurent de bonnes relations de voisinage, le pilotage de la gestion urbaine sont plus faciles à mettre en œuvre. Bien sûr, la démocratie participative n’est pas une recette miracle et les expériences engagées sont confrontées à plusieurs défis. Les enjeux sont d’assurer une participation quantitative significative mais aussi socialement représentative tout en dépassant les logiques du micro local et en élargissant l’échelle de la participation à tous les citoyens pratiquant le territoire (ou non) et pas seulement aux habitants. Il s’agit aussi d’éviter les récupérations politiques, l’institutionnalisation de la participation et de favoriser les pratiques de coconstruction où le citoyen a un réel pouvoir sur la décision. La démocratie de « proximité » spécifique à la France gagnerait à « épouser » celle de la démocratie participative dont l’objectif est de contribuer au renouvellement de l’action publique et donc intrinsèquement à la démarche de gestion urbaine.

III.

La mutualisation d’outils

La fin de cette troisième partie est consacrée à la présentation de quelques outils opérationnels de mis en œuvre de la démarche de GUP. Ce sont des outils qui ont montré leur efficacité et qui peuvent dans une certaine mesure inspirer les acteurs de la gestion urbaine ainsi que les décideurs à Strasbourg. Certaines collectivités profitent déjà de cette mutualisation d’expériences, comme à Grenoble à travers la maison de l’habitant qui est un lieu d’échanges entre professionnels sur les pratiques de la GUP et qui recense les bonnes pratiques dans le domaine. Des fiches synthétiques en annexes présentent ces fameux outils. Cette sous-partie a pour objectif d’en faire une brève analyse, d’en exposer les limites éventuelles et de faire le parallèle avec le fonctionnement de la GUP sur Strasbourg.

                                                                                                                       

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• Projet de Gestion Urbaine sur Site (Grenoble) : Leur but premier est la qualification des acteurs afin d’être en mesure de pouvoir confier aux responsables d’antennes la responsabilité d’un projet, d’avoir une démarche, un diagnostic, un plan d’action, une équipe projet. En faisant le parallèle avec Strasbourg, on s’aperçoit que cette expérience gagnerait à être testée. Les problèmes du manque de coordination entre acteurs ainsi que celui de la légitimité des Directions de Proximité permettraient d’être travaillés par cet exercice. En plaçant le directeur de proximité comme chef de projet, cela renforcerait son action auprès des autres services et améliorerait la culture de travail de la Direction de Proximité avec les autres services. Il est intéressant de noter que sur le quartier de Hautepierre s’est organisé le rallye d’Alsace en Octobre 2012. L’organisation et la préparation de cet événement a nécessité une forte implication et disponibilité de l’ensemble des services pour qu’il se passe dans les meilleures conditions. Le directeur de proximité a joué un rôle quasi similaire à celui du chef de projet, car les services ont reconnu son expertise et son savoir sur le quartier et ont donc travailler ensemble dans de bonnes conditions. On voit donc à travers cet exemple et celui des PGUS que l’expérimentation de la GUP en mode projet semble pertinente et nécessaire pour former les acteurs à la démarche et à pérenniser des cultures de travail et de ce fait conforter la place de la GUP dans les objectifs politiques. • Les référents de proximité (Aulnay-sous-Bois) : L’expérience des référents de proximité montre l’enjeu d’un référentiel métier pour les coordonnateurs et référents GUP. En effet, à travers cet exemple, on voit tout l’intérêt que porte la désignation de référents de proximité dans les services agissant sur l’espace public ou privé. Cette association avec les bailleurs permet d’assurer une équité dans le traitement des espaces. La Communauté Urbaine de Strasbourg a crée un équivalent de ces référents de proximité par l’intermédiaire des correspondants de quartiers qui assurent le suivi de leur territoire. Or, nous l’avons vu précédemment, leur fonction et méthodes de travail varient selon les directions de proximité. Un référentiel commun serait donc nécessaire afin de préciser les bonnes méthodes à adopter tout en leur laissant un champ libre de manœuvre dans l’exécution de leur tâche. Cependant ces correspondants de quartier agissent de manière isolée. Ils ne sont pas accompagnés par des référents de proximité chez les bailleurs ou dans les autres services. Bien que les référents de secteurs sur certains services territorialisés et les responsables d’antennes chez les bailleurs pourraient être identifiés comme tels. Ces derniers                                                                                                                        

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ne sont pas identifiés au même titre que ces « référents de proximité » et ne sont pas systématiquement reconnus. Il serait donc intéressant de développer une méthode de travail comme il a été fait à Aulnay-sous-Bois afin de favoriser l’interconnaissance des acteurs et leur coordination dans leurs actions. Pour cela il apparaît nécessaire de cadrer le dispositif dans la convention de GUP à condition que celle-ci, contrairement à la situation actuelle, soit un réel outil de référence et de suivi avec un caractère prescriptif. A Aulnay-sous-Bois, le coordonnateur chargé du suivi du dispositif à la direction de l’espace public de la mairie permet d’assurer le bon fonctionnement du dispositif en apportant un portage politique.

• Livret de Gestion de Vaulx-en-Velin : La réalisation de cet outil de gestion fait écho aux problèmes rencontrés sur le quartier de Hautepierre. En effet, le projet de rénovation urbaine a pour objectif la clarification des domaines publics et privés. Les résidentialisations et la refonte des principales voiries occasionnent un bon nombre de rétrocessions qui ont lieu progressivement. Cependant la coordination pas assez effective des services et le manque de lisibilité sur les phases de chantier occasionnent des problèmes de responsabilités de gestion. C’est pourquoi ce type d’outil se révèle extrêmement intéressant. Une de mes missions au cours de mon apprentissage fut d’ailleurs d’expérimenter ce type d’outil pour éventuellement le généraliser sur l’ensemble des secteurs de Hautepierre. En apportant un document qui cartographie les domanialités et en rappelant les secteurs d’intervention et modalités de prestation de chaque acteur, les acteurs bénéficient d’un cadre de référence qui leur permet d’avoir une vision globale sur les actions de l’ensemble des acteurs. En affichant les prestations (prix et fréquence) de chaque service, cela permet d’évaluer la « quantité » de travail que peuvent avoir les services gestionnaires et ainsi de mieux anticiper les modifications que peut engendrer les projets de rénovation urbaine. Cependant, une des limites de cet outil est son actualisation, le support papier choisi rend difficile son actualisation. C’est pourquoi cet outil a pour vocation d’être informatisé afin de permettre une mise à jour régulière. L’idéal étant qu’il devienne un réel outil collaboratif où chaque service puisse apporter sa contribution et faire vivre l’outil.

                                                                                                                       

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• La Gouvernance de l’Espace Public – GEP (Brest) : L’animation du dispositif de GUP à Brest est très intéressante car l’outil n’a pas vocation à rentrer dans la politique de « droit commun » de la ville alors que beaucoup de chercheurs le préconise. La GUP à Brest reste un dispositif d’exception, limité aux seuls territoires prioritaires (ZUS ou autres) dans l’objectif d’une remise à niveau de la gestion. Il ne semble donc pas y avoir une politique globale de gestion urbaine sur l’ensemble du territoire brestois ce qui peut être considéré comme un manque. C’est probablement dans cette perspective qu’a été crée l’outil de Gouvernance de l’Espace Public, afin de palier à l’absence d’uniformisation des actions sur les différents territoires. Ces actions sont discutées dans les trois réunions de coordination technique avant leur mise en œuvre. Il y a donc une sélection qui est effectuée mais dans une optique de mise en cohérence de l’ensemble des actions. Ce dispositif est difficile à mettre en perspective avec ce qui se fait à Strasbourg, puisque il s’agit de réintégrer la GUP dans le droit commun et de ne pas en faire un dispositif d’exception. Cependant les réunions de coordination de la GEP sont intéressantes et font écho aux réunions pluri thématiques qui ont lieu sur certains quartiers de la ville de Strasbourg. Leur rôles sont sensiblement les mêmes et l’efficacité de ces réunions montre bien tout l’intérêt à les mettre en place. Absentes sur certains secteurs, ces réunions pluri thématiques gagneraient à se formaliser sur tous les quartiers et à élargir leur fonction. • L’extranet GUP (Nantes) : Cet outil est dans lignée de ce qui s’est fait à Vaulx-en-Velin avec le livret de gestion ou encore à Grenoble à travers la Maison de l’habitant. L’objectif partagé par ces outils est de bénéficier d’une plateforme de ressources pour conduire les démarches de GUP. Elle doit permettre par ailleurs de favoriser l’interconnaissance entre acteurs et d’améliorer le travail collaboratif et donc les cultures organisationnels. Ces dispositifs nécessitent un portage politique de la démarche, notamment vis à vis de leur coût et de la portée de ces instruments (10 000 euros pour l’extranet qui est porté par Nantes Métropole, et par une convention partenariale de 39 000 euros pour la maison de l’habitant, soutenu par la communauté d’agglomération Grenoble Alpes Métropole). Alors qu’à l’échelle de la Communauté Urbaine de Strasbourg, les programmes d’actions envisagés dans les conventions GUP pour les territoires ANRU n’ont pas bénéficié de financements spécifiques, il apparaît difficile l’adoption d’une telle démarche alors qu’elle porte un réel intérêt.

                                                                                                                       

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• Résidentialisation du quartier Teisseire (Grenoble) : Cette expérience peut s’avérer particulièrement utile pour la Communauté Urbaine de Strasbourg. En effet, notamment sur le quartier de Hautepierre où un important nombre de résidentialisations ont été effectuées, des craintes se font ressentir sur la capacité des bailleurs à maintenir en l’état leur parc de logements redéfinis. L’expérience de Teisseire montrant qu’en mobilisant des fonds pour accompagner les bailleurs, les résultats peuvent être très satisfaisant. A noter néanmoins que si l’échelle de gestion constituée par l’unité résidentielle a permis le développement d’une réelle gestion de proximité, elle a constitué un facteur aggravant en termes de coût pour le locataire. Au travers de conventions de mise à disposition et de conventions de gestion, la ville a décidé de prendre en charge de façon dégressive les charges induites par la résidentialisation. La démarche participative sur la gestion malgré des débuts difficiles a finalement permis de formaliser en 2008 cinq accords de gestion différenciée. Cette expérience a aussi pour mérite de placer les habitants au cœur de la démarche de GUP. Les comités de résidents sont des structures clairement distinctes du bailleur et de la ville. Une vie collective se structure autour de ces comités. Ces derniers, dynamiques et autonomes, sont forces de propositions pour des aménagements et travaux auprès du bailleur. Cela constitue en soit une piste de réflexion sur les démarches participatives et les processus d’ « empowerment ». Le besoin d’une mutualisation des expériences et des habitudes de travail des Directions de Proximité a été exprimé lors des entretiens. C’est pourquoi la capitalisation de bonnes expériences paraît importante pour conforter le travail des directions de proximité. Les outils présentés en annexes ont été choisis pour leur pertinence par rapport au contexte strasbourgeois. Ils visent à apporter une réflexion sur les possibles améliorations envisageables de la Gestion Urbaine de Proximité.

A travers ces exemples, on constate qu’il n’existe pas une organisation idéale de la GUP. Son fonctionnement et son appropriation par les organisations et les acteurs est variable et doit répondre aussi à des spécificités de chaque collectivité. Le fait que l’outil s’intègre dans une ville ou dans une intercommunalité change complètement son rapport avec l’organisation. Pour prendre exemple sur la Communauté Urbaine de Strasbourg, cette dernière est une grosse administration et il est très difficile d’en modifier les fondements de son organisation d’autant plus lorsqu’elle est gouvernée par des personnes politiques fortes.                                                                                                                        

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Si les modèles d’organisations pour intégrer la GUP sont à relativiser, il apparait néanmoins nécessaire voir indispensable que les acteurs, toute échelle hiérarchique confondue, bénéficient d’une sensibilisation et d’une formation dans la démarche de GUP. Ainsi, ils seront plus à même pour s’emparer de l’outil de se coordonner avec les acteurs avec lesquels ils travaillent quotidiennement. La GUP semble donc d’avantage être régie par de l’humain.

                                                                                                                       

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CONCLUSION

Le secrétariat général du Comité Interministériel à la Ville a publié en mai 2012 une note de cadrage relative à la gestion urbaine de proximité afin de sensibiliser les acteurs dans laquelle est réaffirmé la vocation de l’outil, à savoir être une « réponse qualitative que les pouvoirs publics et les bailleurs sociaux peuvent apporter aux attentes de la population, pour améliorer la qualité du cadre de vie et des conditions de vie. »115 Pour la communauté urbaine de Strasbourg, cette réponse qualitative s’est traduite par la territorialisation de son action. La municipalité a choisi de définir onze quartiers au début des années 2000 et de territorialiser l’action de ses services en les divisant en secteurs dans l’objectif d’un projet de directions de quartiers qui regrouperaient et encadreraient l’action des services sur les quartiers. Cet objectif n’a pas été atteint mais s’est concrétisé par la création des directions de proximité rattachées aujourd’hui au pôle « culture, territoires et démocratie locale ». La CUS ne semble pas avoir été assez loin dans la définition d’un réel projet de territoire dans lequel elle aurait pu s’inscrire la démarche de Gestion Urbaine de Proximité. Cependant, les directions de proximité actuelles remplissent le rôle de l’animation de cette démarche. Confirmant l’hypothèse de départ, les équipes de directions de proximité reconnaissent faire de la GUP au quotidien sans que cette mission soit définie et encadrée. En animant et en portant la transversalité sur le quartier par la coordination des actions des différents intervenants et par l’animation d’une équipe pluridisciplinaire, elles participent pleinement à l’animation de l’outil. Au demeurant, leur travail se confronte à plusieurs difficultés qui sont sensiblement les mêmes que celles qui ont rendu difficile l’intégration de la GUP dans la politique de la ville. La première est organisationnelle : la réussite de la démarche GUP dépend beaucoup de l’organisation interne des collectivités, de leur capacité à la rendre transversale. L’outil représente une occasion de faire évoluer l’organisation des services et les pratiques professionnelles et certaines collectivités ont saisi cette occasion. Alors que la communauté urbaine de Strasbourg avait amorcé une réflexion pour revoir son organisation à travers la territorialisation, celle-ci s’est traduite par une ambition fortement revue à la baisse par rapport aux objectifs de départ. Aujourd’hui le fonctionnement des directions de proximité est

                                                                                                                115

« Gestion urbaine de proximité, évolution des enjeux et des pratiques d'acteurs », SG-CIV, ANRU, ACSE, mai 2012,

                                                                                                                       

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entravé par leur position organisationnelle qui semble les écarter de tout ce qui a trait à l’aménagement de l’espace public. Cette frilosité des décideurs à engager cette refonte organisationnelle tient aussi du fait de la dévalorisation du champ de la GUP. L’outil est perçu comme une politique « au rabais », ne bénéficiant pas de l’intérêt que peuvent porter des politiques d’aménagements ou d’équipements. A l’échelle de la CUS, la désignation d’adjoints de quartiers qui ont conservé leur désignation thématique de départ, a renforcé les luttes de pouvoir. Cela rend difficile une démarche cohérente de projet de territoire, impactant indirectement le travail des directions de proximité qui sont en dialogue constant avec les adjoints quartiers. Certaines doivent même « gérer » deux adjoints de quartier selon les découpages. En effet, les élus ont tendance à faire valoir, selon les situations, leur désignation thématique ou leur ancrage territorial. Alors que le territoire apparaît comme le fondement des politiques publiques locales, le vecteur de leur modernisation et de leur mise en cohérence, il semble que l’approche thématique prédomine, ne permettant pas de rendre suffisamment lisibles les résultats correspondant aux enjeux particuliers de chacun des territoires. La création des directions de proximité est survenue dans une période où répondre aux enjeux de proximité était considéré comme une priorité publique. Or, le fait que ces structures ne bénéficient pas d’une réelle reconnaissance et légitimité, signifierait-il que cette volonté politique ne soit en réalité qu’un effet d’annonce pour déculpabiliser les décideurs politiques qui ont une fâcheuse tendance à privilégier leur ascension hiérarchique ? Les difficultés se retrouvent aussi dans le déroulement des projets de rénovation urbaine, où la culture dominante, dite « noble » des maitrises d’ouvrage et maîtrises d’œuvre semblent effacer les enjeux de la gestion urbaine. Les activités de construction, d’aménagement ou de renouvellement sont considérées comme stratégiques. Les observations réalisées dans le cadre du projet de rénovation urbaine du quartier de Hautepierre confirment ce postulat. La GUP a tendance à se limiter à des actions « curatives », en réaction à un problème traduisant ainsi une vision du dispositif en tant que politique du temps court en opposition au temps long des grands projets d’aménagement. La difficulté des chefs de projet à se placer dans une démarche d’anticipation traduirait-elle une forme d’impuissance des professionnels à maîtriser des enjeux de long terme dans un contexte incertain (celui de la période postANRU) ?                                                                                                                        

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La CUS n’échappe donc pas aux problématiques qui ont rendu difficile l’intégration de la GUP comme véritable outil de l’action publique à l’échelle nationale, ce qui confirme ainsi une seconde hypothèse du postulat de départ. La GUP est déterminante dans le maintien de la cohésion sociale à l’échelle du quartier. Ainsi, un déficit de gestion dans les quartiers peut se traduire par une stigmatisation accrue des populations qui y vivent, augmentant un peu plus la ségrégation sociale et les sentiments d’un désinvestissement des politiques publiques. Le citoyen est indispensable dans toute démarche de GUP. Il dispose d’une expertise d’usage indispensable à la définition d’un projet de territoire. Les processus de démocratie participative visant à impliquer la population n’ont pas encore totalement montré leur efficacité contrairement à d’autres pays qui privilégient les démarches de co-construction. La raison invoquée serait que cette démocratie participative est suppléée par une démocratie de « proximité ». Cette dernière est critiquée par son échelle trop micro-locale et par sa tendance à être facilement institutionnalisée. Dans sa thèse sur la naissance de l’histoire, François Châtelet affirme que la politique est inséparable de la polis [la ville] et que l’invention de la démocratie à Athènes est liée à la détermination du dème [le quartier], unité territoriale devenue base de la représentation démocratique. Doit-on alors remettre en cause le choix du quartier comme échelle pertinente de l’action publique et garant de l’intérêt général ? Enfin, les expériences d’appropriation de l’outil GUP et les différents outils mis en place dans d’autres collectivités françaises semblent être porteuses d’une bonne conduite de l’action publique. Or, il est évident que ces modèles ne sont pas transposables directement sur d’autres structures communales ou intercommunales. Les démarches de GUP sont polymorphes, elles sont liées aux difficultés spécifiques des quartiers, et aux cultures organisationnelles. La définition d’un projet de territoire soutenu par la démarche de GUP semble pertinente. Celle-ci se doit aussi d’être évolutive afin de s’adapter au changement des territoires. La question se pose alors de la nécessité d’un cadrage institutionnel sur la démarche pour mobiliser les acteurs à répondre à des objectifs clairement affichés. Cependant, la multiplication des instruments contribue-t-elle à une meilleure efficacité de l’action publique ? N’occulte-t-elle pas les enjeux de pouvoir qui sont souvent à l’origine de ses dysfonctionnements ? La GUP ne serait-elle pas majoritairement dépendante de la bonne volonté des individus dont une simple modification du cadre de leur « groupe formel » ne suffirait pas à changer leurs comportements et culture de travail ? Ainsi, la présence d’acteurs politiques engagés dans la démarche ainsi qu’un accompagnement dans la formation et la                                                                                                                        

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sensibilisation des acteurs qui participent au bon fonctionnement des quartiers sur la gestion urbaine de proximité semblent tendre vers une solution pertinente. Cette première étape est nécessaire avant d’envisager la GUP comme un outil de management.

                                                                                                                       

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ANNEXES

                                                                                                                       

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ANNEXE 1 : Exemples de prévisions de coûts de fonctionnement (MARTIGUES)

                                                                                                                       

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ANNEXE 2 : Les fiches synthétiques des outils de GUP

                                                                                                                       

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GRENOBLE

Projet de Gestion Urbaine sur Site (PGUS) Introduction : Les PGUS proposent un diagnostic élargi sur une problématique identifiée comme complexe en impliquant un maximum de partenaires dans la démarche. Ils sont directement inspirés de la méthode « projet de gestion de site » expérimentée par les bailleurs sociaux pour améliorer leur gestion résidentielle. Les PGUS ont été menés avec l’aide du CSTB.

Synthèse : Les PGUS proposent un diagnostic élargi sur une problématique identifiée comme complexe sur un territoire. Elle cherche à impliquer un maximum de partenaires dans la démarche en recréant du lien entre des acteurs cloisonnés par une trop grande sectorialité des politiques. Le dispositif se compose d’un comité de pilotage constitué de l’élu en charge de la GUP et des directeurs thématiques les plus concernés par le projet. Leur rôle consiste dans le choix des sites, la validation et l’évaluation des projets. Le chef de projet est le responsable d’antenne du site retenu qui anime l’équipe projet et est chargé du reporting au comité de pilotage. Enfin l’équipe projet se compose d’un technicien espace public de l’antenne, l’agent de proximité, et les différents intervenants de la gestion du site (bailleurs et services municipaux). Ils ont en charge l’élaboration et la mise en œuvre du projet. Sur chacun des secteurs, un site a été choisi en fonction d’un dysfonctionnement identifié. Les responsables d’antenne choisissent en général deux ou trois sites potentiels, les élus de secteur en sélectionnent un par la suite. Sur chacun des sites, forces de police, MJC, bailleur(s), copropriétaires, services sociaux, habitants, mairie de quartier se sont retrouvés pour faire le diagnostic des dysfonctionnements et réfléchir ensemble à des solutions. À chaque fois, les diagnostics ont été suivis d’un programme d’actions aussi bien en direction des habitants, que de l’aménagement en dur qui a été planifié.

Résultats : Le lancement de la démarche s’est effectué entre juin et juillet 2009 et les évaluations ont été menées à partir de septembre 2010. L’objectif de ces PGUS est de véritablement organiser la GUP en mode projet. Tous les acteurs ayant participé ont appris à mieux travailler ensemble. Sur les sites retenus, après 3 ans, le succès de la démarche a été reconnu et la situation semble s’être améliorée sur les secteurs les plus « difficiles ». L’approche de certains jeunes délinquants à travers les services sociaux ainsi que par la mise en place de groupes de paroles pour libérer la rancœur des habitants a permis de faire retomber la pression.

                                                                                                                       

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AULNAY – SOUS – BOIS

Les référents de proximité Introduction : En 1998, la ville d’Aulnay-sous-Bois et Le Logement français, qui est l’un des bailleurs les plus importants de la commune, s’unissent pour améliorer le cadre de vie des habitants en mettant en place la « démarche régisseur ». L’idée est la suivante : un gardien représentant le bailleur et un agent des services techniques parcourent à pied chaque semaine un même quartier pour relever ensemble les détériorations, les problèmes de propreté, d’usure etc.

Synthèse : Le Logement français a entrepris dès 1998 une démarche de territorialisation qui s’est traduite par la création de huit antennes multi-services de 500 logements, chacune placée sous la responsabilité d’un « régisseur » qui sera renommé plus tard « référent de proximité ». La ville se mobilise aussi pour lutter contre la dégradation du cadre de vie en accompagnant les résidentialisations et en s’engageant dans un processus de requalification des espaces extérieurs. Pour mener à bien cet objectif, chacun prend conscience de l’importance d’une veille accrue sur l’environnement urbain. Pour compléter la démarche, la ville recrute ses référents parmi les agents volontaires des services techniques. Sur leur temps de travail est ensuite organisé chaque semaine un rendezvous avec le référent de proximité du bailleur pour arpenter le secteur dont ils ont la charge. A l’aide d’une fiche de suivi hebdomadaire, ils notent ensemble les dysfonctionnements qu’ils observent sur les espaces communs (privés ou publics). Ces visites sont aussi l’occasion pour eux d’aller à la rencontre des habitants. Sur ces fiches sont inscrites les observations réalisées et les responsables sont identifiés. Le coordonnateur chargé du suivi du dispositif de la direction de l’espace public de la mairie en assure le bon fonctionnement. Cette démarche s’est accompagné d’un travail sur la domanialité (plan foncier, rétrocessions, formation des acteurs) afin de mieux identifier les responsabilités de chacun.

Résultats : Cette démarche qui s’est d’abord développée de façon expérimentale a été par la suite étendue à l’ensemble des bailleurs sociaux. En 2004, les référents de proximité étaient au nombre de trente : quinze agents des services techniques de la municipalité et quinze gardiens employés des bailleurs. La démarche reposant sur l’implication et la volonté de ces référents (cette mission n’étant pas indiquée dans leur fiche de poste), il était nécessaire de maintenir leur motivation pour éviter le renouvellement des référents de proximité qui poserait un problème de reconnaissance de ces acteurs. Leur travail a donc trouvé un appui à travers les conventions de gestion urbaine qui ont décliné des mesures d’accompagnement et proposé des formations pour les acteurs pour répondre aux interrogations et améliorer le dispositif, notamment au travers d’un « guide du référent de proximité ». Après plusieurs années de fonctionnement, le partenariat mis en œuvre dans ce dispositif a prouvé son intérêt.                                                                                                                        

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VAULX – EN – VELIN

Les livrets « Qui fait quoi et où ? » Introduction : La GUP nécessite une coordination continue de l’ensemble des acteurs intervenant sur un territoire. La multiplication des interventions et des acteurs rend parfois peu lisible les actions et pose des problèmes de coordination. La ville de Vaulx-en-Velin a mis en place un outil simple et efficace à destination des professionnels mais aussi des habitants pour clarifier les rôles et missions de chacun.

Synthèse : Les livrets « Qui fait quoi et où ? » ont été mis en place dans le cadre de la convention GUSP. Destinés aux différents intervenants (bailleurs, agents de proximité, agents des collectivités) et aux représentants des locataires, il s’agit d’un outil de travail visant à faciliter la gestion quotidienne à l’échelle du quartier. Chaque livret se compose d’une présentation générale du quartier (localisation, nombre de logements, équipements publics…), d’un plan des domanialités (carte et contact des propriétaires), des modalités de gestion des espaces privés et publics (cartographie, contact en cas de dysfonctionnement, prestataire, fréquence et contenu des interventions) auxquels est ajouté un répertoire général des intervenants. En combinant répertoire et cartographie, ces livrets permettent de repérer rapidement les compétences, les prestations et les secteurs d’intervention de chacun. Le format et le support ont été conçus pour une utilisation au quotidien, sur le terrain. La réalisation de ces livrets a nécessité un premier travail de recueil des données auprès des différents gestionnaires. La cartographie ensuite réalisée offre un bon niveau de détails et des renseignements pratiques comme les entrées d’immeubles, les locaux poubelles, parkings, jeux et mobilier urbains, voies pompiers…). Leur conception a été assurée en interne avec la participation des futurs usagers afin que l’outil corresponde au plus près de leurs besoins.

Résultats : L’outil a été très bien accueilli par les services et organismes HLM. Leur diffusion s’est déroulée en novembre 2007. Ces livrets constituent un document de référence sur la gestion quotidienne des quartiers et permet par ailleurs de suivre la transformation de la ville et de faire le lien avec le projet de renouvellement urbain.

                                                                                                                       

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BREST

La Gouvernance de l’Espace Public (GEP) Introduction : La ville de Brest est divisée en sept quartiers, et trois secteurs ont été classés en Zones Urbaines Sensibles (ZUS). Le dispositif de GUP à Brest se traduit par la signature d’une charte cadre adoptée en 2001 ainsi que sa déclinaison en trois chartes de quartier sur les trois territoires prioritaires. Les démarches de GUP visent l’habitat et le cadre de vie. La GUP à Brest se caractérise par une traduction en mode « projet » avec des actions ciblées. La ville de Brest a redéfini ses orientations stratégiques en 2009 en maintenant son action sur la GUP mais en apportant une nouvelle démarche : la Gouvernance de l’Espace Public (GEP) mise en place sur l’ensemble de la ville.

Synthèse : La décision de créer cet outil s’appuie sur le constat suivant : l’absence d’un lieu d’échange intermédiaire entre le travail quotidien d’observation et d’intervention de terrain et les réunions annuelles de programmations auquel s’ajoute la faiblesse des échanges entre les services intervenant sur l’espace public et les mairies. L’objectif de la GEP est donc d’uniformiser les habitudes de travail sur l’ensemble des quartiers brestois tout en créant des réunions de coordinations trimestrielles. Ces réunions de coordination technique sont à l’initiative des mairies de quartier et associe les cadres intermédiaires des services du pôle espace public ainsi que d’autres services en fonction de l’ordre du jour (déplacements, urbanisme), le chef d’agence du principal bailleur de la ville et un représentant du conseil consultatif de quartier. Le rôle des réunions et d’échanger et de faire le point, de préparer les visites de quartier, d’informer le suivi du quartier en gestion urbaine (si le secteur y est inscrit), d’analyser les projets et d’organiser des points presse pour communiquer sur les projets du quartier, et enfin d’analyser et réguler les demandes d’intervention auprès des services qui n’ont pas trouvé de résolution.

Résultats : Après une année d’expérimentation, l’outil a montré un grand intérêt en amorçant une sérieuse avancée sur la communication en direction des cadres intermédiaires. Ainsi, cela a permis de résoudre les divers problèmes des quartiers par l’échelle de la proximité. Cette communication avantage aussi les élus thématiques qui sont destinataires du relevé de conclusion de ces réunions GEP. Pour finir ce dispositif permet une mise en cohérence de l’ensemble des actions de proximité des mairies de quartier sur l’espace public et participe à leur reconnaissance. Le succès de cette opération a incité à étendre le dispositif aux communes de la Communauté Urbaine de Brest.

                                                                                                                       

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NANTES

L’extranet GUP Introduction : L’agglomération nantaise s’est impliquée dans la démarche de GUP à travers les documents cadres de la politique de la ville (des contrats de ville aux CUCS) ainsi que par la signature en 2003 d’une convention cadre GUP suivies par de nouvelles conventions territoriales en 2008. Pour pérenniser cette dynamique, l’agglomération nantaise a mis en place un « extranet GUP ».

Synthèse : Désireux de poursuivre leurs efforts dans l’animation de la GUP, l’ensemble des partenaires (bailleurs, ville, Direction Départementale de l’Equipement et Nantes Métropole) s’est associé pour créer un lieu de ressources avec pour objectif d’appuyer et de conduire le dispositif de GUP sur de nouveaux sites, en l’adaptant aux spécificités du territoire, et en favorisant les échanges et l’interconnaissance entre acteurs. Le projet a donc naturellement évolué vers un extranet qui a permis l’ouverture du site intranet de Nantes métropole aux autres partenaires : ville, bailleurs, services de préfecture. Ce portail Extranet permet la diffusion de l’information (actualités, textes réglementaires, annuaire des acteurs, documents, images, films, etc.) aux acteurs de la GUP. Le contenu de cet extranet comporte les actualités et deux grands volets : -

un dédié aux quartiers avec une cartographie des territoires CUCS et ANRU et des domanialités, les conventions GUP, les programmes d’actions et expériences innovantes.

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un autre d’une portée plus large rassemblant des cartographies, méthodes et expériences de travail, constituée sous une forme de bibliothèque de ressources.

À partir du site, il est possible de consulter, télécharger, échanger, envoyer un message, accéder au calendrier et aux tâches d’un espace projet

Résultats : Le coût du projet s’est élevé à 10 000 euros, avec la participation de l’Acsé et l’intégration du portail Nantes métropole. Cet extranet permet de favoriser et de pérenniser le travail collaboratif. Aujourd’hui, une personne à la mission politique de la ville a la charge à mi-temps de développer l’outil, en faire le suivi avec toutes les personnes inscrites, lecteurs et contributeurs, et l’alimenter par les apports des pilotes de GUP sur chaque site et pour chaque ville.

                                                                                                                       

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GRENOBLE

La résidentialisation du quartier de Teisseire Introduction : Le quartier de Teisseire, construit dans les années 1960 se compose de 1300 logements. Il a subi depuis dix ans d’importantes opérations de renouvellement urbain ainsi que de résidentialisation. Le quartier a donc été impacté par ces opérations qui modifient les usages des habitants, les comportements, les modes d’habiter et nécessite de nouvelles approches pratiques pour la ville et le bailleur qui doivent développer un nouveau mode de gestion.

Synthèse : Afin d’accompagner cette transformation et de pérenniser les futurs investissements, le bailleur a choisi de créer un poste de « chargé de gestion des unités résidentielles », financé par la politique de la ville et dont les missions sont les suivantes : – favoriser l’appropriation par les habitants de leur nouveau cadre de vie en créant, à l’échelle de chaque unité, des comités de résidents, représentés par des référents ; – développer et assurer le partenariat avec l’ensemble des acteurs présents sur le territoire (ville, services espaces verts, propreté urbaine, la Métro, services centraux d’Actis) ; – contribuer à développer au sein de l’agence décentralisée de nouveaux modes de gestion de proximité appropriés à la nouvelle dimension du quartier et contribuer à l’élaboration de conventions de gestion ville-Actis. Les comités une fois crées rédigent leur propre charte de voisinage et donne un nom à leur résidence. Leurs actions sur l’unité résidentielle se traduisent par l’organisation d’évènements fédérateurs (campagnes de propreté ou en faveur du tri, des concours de dessins, des expositions photos...). A ces mesures s’ajoute la réalisation de diagnostic en marchant chaque trimestre où les habitants sont directement associés via les référents. Le bailleur a renforcé son niveau de gestion par une sensibilisation de ses agents. Une démarche participative fondée sur la prise en compte collective de l’entretien des unités a été initiée dès 2007 et s’est finalement traduit par la formalisation cinq accords de gestion différenciée.

Résultats : Après trois ans de mise en œuvre, on compte dix- sept comités de résidents et vingt-et-un référents. Une méthodologie a été mise en œuvre, des outils développés permettant ainsi un réel processus d’accompagnement. Des résultats concrets et optimistes permettent

d’inscrire dans le temps ce fonctionnement et cette nouvelle approche malgré les difficultés rencontrées.

                                                                                                                       

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BIBLIOGRAPHIE Politique de la ville et territorialisation Documents ministériels - Circulaire du 24 mai 2006 relative à la mise en œuvre des CUCS - Circulaire du 8 Novembre 2010 relative à la prolongation des CUCS en 2011 Ouvrage - Jean-Yves AUTHIER, Marie-Hélène BACQUE et France GUERIN-PACE (dir.), Le Quartier : Enjeux scientifiques, actions politiques et pratiques sociales, 2007, 293 pages - C. AVENEL, Sociologie des quartiers sensibles, Domaines et Approches, Armand Colin, 3ème édition, 2010, 125p. - Michel BONETTI, « Les risques de dérive dans la transformation des grands ensembles », Les annales de la recherche urbaine, n° 97, Décembre 2004, p.35-42 - Alain DUBRESSON & Sylvy JAGLIN « Gouvernance, régulation et territorialisation des espaces urbanisés, Approches et méthode », in Le territoire est mort, Vive les territoires !, IRD, 2005 - ORIV, « Evaluation des CUCS en Alsace, des acquis à conforter, un sens à valoriser », 2011 Gestion Urbaine de Proximité Documents interministérielles -

Règlement général de l’ANRU – Arrêté du 19 Juin 2006 – Titre III - article 1.4.3.

-

« Gestion urbaine de proximité, évolution des enjeux et des pratiques d'acteurs », SGCIV, ANRU, ACSE, mai 2012, 31 pages

Thèse ou mémoire universitaire - Anne MONTANOLA, La gestion urbaine de proximité, nouvel enjeu de la politique de la ville, Université de CAEN Basse-Normandie, octobre 2001 - Erell RAGOT, La gestion urbaine de proximité : la politique de la ville à l’échelle d’un quartier, Institut d’Urbanisme de Grenoble, Master Urbanisme et Projet Urbain, 2008-2009 Ouvrage - FORS Recherche Sociale, La Gestion Urbaine de Proximité dans les projets de rénovation urbaine, ANRU (dir), rapport d’étude, Mars 2009 - Habitat et Territoires Conseil, Gestion Urbaine de proximité : Bilan et Perspectives, Avril 2006                                                                                                                        

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- IREV – USH – ARH, La gestion urbaine de proximité en chantier, Repères pour Agir, n°2 Avril 2010, 87 pages - Michel BONETTI, La culture des organisations et la conception des démarches qualité, CSTB, Avril 2003, 10 pages - Michel BONETTI, Le statut et l’enjeu politique de la gestion urbaine de proximité, CSTB, Avril 2007, 25 pages - Michel BONETTI et Jean BOUVIER, L’amélioration de la gestion urbaine : un enjeu majeur du développement durable, CSTB, Avril 2007 - Pôle Ressources ville et développement social du département du Val d’Oise, La gestion urbaine de proximité, une démarche au cœur du développement des territoires, 2009-2010, 31 pages Conférence - BOUVIER Jean, « Genèse, finalités et conceptions de la GUP », Cycle de qualification Gestion sociale et urbaine de proximité, CR-DSU & ARRA, 24 novembre 2009 - BOUVIER Jean in « La gestion urbaine de proximité : une ambition et une pratique au service des habitants des quartiers », Rencontre des acteurs de la ville, 17 Décembre 2009 - Centre de ressources GUSP Grenoble, Journée nationale d'échanges sur la gestion urbaine de proximité (GUP), 17 novembre 2011, Grenoble - DONNARD Gaëlle, La Gestion Urbaine de Proximité, Journée des professionnels de la ville, ORIV, compte-rendu de séance du 23 septembre 2008 à Colmar Sites Internet - Laurent BURLET, « 20 ans après les émeutes à Vaulx-en-Velin, hommage à Thomas Claudio », Lyon Capitale, http://www.lyoncapitale.fr/Journal/Lyon/Actualite/Societe/20-ansapres-les-emeutes-a-Vaulx-en-Velin-hommage-a-Thomas-Claudio Démocratie Participative - Marie-Hélène BACQUE., L’intraduisible notion d’empowerment vue au fil des politiques urbaines américaines, Territoires, n° 460, 2005, p. 32-35. - Loic BLONDIAUX, Le nouvel esprit de la démocratie. Actualité de la démocratie participative, Seuil, coll. « La république des idées », 2008, 109 pages - Anja RÖCKE et Yves SINTOMER, « Les jurys citoyens berlinois et le tirage au sort : un nouveau modèle de démocratie participative ? », in Bacqué, Rey et Sintomer (dir.), Gestion de proximité et démocratie participative. Une perspective comparative, Paris : La Découverte, 2005 p. 139-160.                                                                                                                        

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Sociologie : - Michel CROZIER et Edouard FREIDBERG, l’acteur et le système : les contraintes de l’action collective, Le Seuil, 1992, 500 pages - Y. FIJALKOW, Sociologie des villes, Repères Sociologie, Avril 2007, 121 pages

Communauté Urbaine de Strasbourg Conférence - Martin Vanier, Centre et périphérie : Comment construire ensemble l’agglomération de demain, extrait de la conférence-débat, Strasbourg, 4 Novembre 2011 Document - Agence de Développement et d’Urbanisme de la région Strasbourgeoise (ADEUS), Observatoire des Zones Urbaines Sensibles, Rapport annuel Octobre, 2011 - Convention de Gestion Urbaine de Proximité, Communauté Urbaine de Strasbourg, Juillet 2010 - Délibération au Conseil Municipal du lundi 11 avril 2011 relative à la Société d’aménagement et d’Equipements de la Région Strasbourgeoise (SERS)

                                                                                                                       

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LISTING DES ENTRETIENS :

Directions de Proximité : • Direction de Proximité Neuhof – Meineau Entretien avec Madame Nadia ALIOUA, (directrice de proximité), réalisé le 26 Février 2013 • Direction de Proximité Robersteau - Conseil des XV Entretien avec Monsieur Christophe BOSCH (directeur de proximité), Madame Martine KOLB (correspondante de quartier) et Madame Leïla BERKAOUI (aide au correspondant de quartier), réalisé le 28 Février 2013 • Direction de Proximité Koenigshoffen - Montagne Verte – Elseau Entretien avec Madame Emmanuelle PARODI (directrice de proximité) et Monsieur Madjid BOUDJEMA (correspondant de quartier), réalisé le 6 Mai 2013 • Direction de Proximité Gare-Centre Entretien avec Madame Anne LEROY (directrice de proximité), Madame Sylvie BARRET (correspondante de quartier) et Monsieur Nicolas GANGLOFF (chargé de mission), réalisé le 3 Mai 2013 • Direction de Proximité Neudorf – Esplanade – Kruteneau Entretien réalise avec Monsieur Sébastien GROSSE (directeur de proximité), réalisé le 10 Juin 2013

Politiques de la ville : Entretien réalisé avec Madame Evelyne LISCH (Chargé de mission Politique de la Ville à la Direction Départementale des Territoires du département du Bas-Rhin) et Monsieur Armel BOMPART (délégué du préfet au quartier de Hautepierre), réalisé le 25 avril 2013

                                                                                                                       

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TABLE DES MATIERES : INTRODUCTION …………………………………………………………………………. 7 1ERE PARTIE : PRESENTATION DE L’OUTIL GUP ................................................... 12 I.

Les étapes et textes fondateurs ...................................................................................... 12 1.  

La crise des grands ensembles  ........................................................................................................  12

2.

La genèse de la GUP .................................................................................................... 13 a.  les  émeutes  lyonnaises  :  le  quartier  des  Minguettes…………………………………………  13   b.  les  émeutes  lyonnaises  :  Vaulx-­‐en-­‐Velin…………………………………………………………..  14  

3.

L’intégration progessive de la GUP dans la politique de la ville ................................. 15 a.  le  comité  interministériel  de  la  ville  du  30  juin  1998  ……………………………………….15   b.  GUP  et  Contrat  de  Ville  …………………………………………………………………………………..  16   c.  la  note  de  cadrage…………………………………………………………………………………………..  17   d.  Sources  de  financements  de  la  GUP  ………………………………………………………………..    18   e.  l'ANRU  et  l'évolution  de  la  GUP  …………………………………………………………………...  19   f.  2006  :  lancement  des  CUCS  et  création  de  l'ACSé  ………………………………………...  20   g.  changements  en  cours  ……………………………………………………………………………….  21  

II. Territorialisation et politique de proximité ................................................................. 23 1.

Territorialisation des politiques publics et des services ............................................... 23

2.

La recherche de la proximité : l’échelle du quartier..................................................... 24

III.

Définition et contenu .................................................................................................. 25

1.

Définitions .................................................................................................................... 25

2.

Fonctionnement ............................................................................................................ 27

3.

Le conventionnement ................................................................................................... 28

IV.

Strasbourg : territorialisation et politique de la ville.............................................. 29

1.

Du Contrat de Ville au CUCS ...................................................................................... 31

2.

ZUS et rénovation urbaine ........................................................................................... 32

3.

Politique de territorialisation ........................................................................................ 33

                                                                                                                       

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2EME PARTIE : ETAT DES LIEUX DE LA GUP A STRASBOURG …………………. 35 I.

Les acteurs de la GUP .................................................................................................... 35 1.

Les directions de proximité .......................................................................................... 35 a.  le  directeur  de  proximité  …………………………………………………………………………..  38   b.  le  correspondant  de  quartier  ………………………………………………………………...  39   c.  le  chargé  de  mission  …………………………………………………………………………….……  39  

2.

Les services thématiques .............................................................................................. 40

3.

Les bailleurs ................................................................................................................. 41

4.

Les autres acteurs intervenant dans le champ de la GUP ............................................. 42

II. Organisation de la GUP : un outil de l’action publique qui peine à s’affirmer ....... 43 1.

Du Grand Projet de Ville aux Programmes de Rénovation Urbaine............................ 43

2.

Les conventions de GUP .............................................................................................. 44

3.

L’absence de portage politique .................................................................................... 47

III. Fonctionnement de la GUP............................................................................................ 49 1.

Rôle des directions de proximité .................................................................................. 49 a.  approche  organisationnelle…………………………………………………………..……..…...  49   b.  la  "cheville  ouvrière"  de  la  GUP  ……………………………………………………………..  50   c.  la  pratique  informelle  …………………………………………………………………………..  51   d.  la  coordination  Direction  de  Proximité  /  services  thématiques  ………….….....  51  

2.

Les outils de la GUP..................................................................................................... 54

3.

Le rapport à l’habitant .............................................................................................. ....56 a.  un  exercice  de  la  citoyenneté  qui  se  différencie  selon  les  quartiers…………….  57   b.les  conseils  de  quartier  ………………………………………………………………………………  58    

IV. Focus sur le quartier de Hautepierre ........................................................................... 59 1.

Présentation du quartier ................................................................................................ 59

2.

Le programme de rénovation urbaine .......................................................................... 61

3.

La GUP en mode projet ................................................................................................ 63 a.  la  traduction  opérationnelle…………………………...…………………………………………  63   b.  les  problèmes  de  domanialité  et  de  gestion  ……………………………………………….  66  

                                                                                                                       

115  


4.

Le processus de participation ....................................................................................... 68

  3EME PARTIE : ENJEUX ET EXPERIENCES DE LA GUP ......................................... 71 I. L’enjeu organisationnel ................................................................................................... 71 1.

Une implication du politique indispensable ................................................................. 71

2.

La conduite du changement.......................................................................................... 73

3.

Quelle place pour quelle contractualisation ? .............................................................. 78 a.  le  conventionnement………………………………………………………………………………...  78   b.  faire  rentrer  la  GUP  dans  le  droit  commun………………………………………………..  79  

II. L’enjeu de la traduction opérationnelle ........................................................................ 81 1.

GUP et ANRU : une pérennité des investissements à assurer ..................................... 81

2.

Quelle évolution des métiers ? ..................................................................................... 85

3. La place du citoyen : un rôle d’expertise d’usage à renforcer et une participation à améliorer............................................................................................................................... 87 III. La mutalisation d’outils ................................................................................................. 91

CONCLUSION ………………………………………………………………………..…….. 96 ANNEXES ……………………………………………………………………………….….. 100 BIBLIOGRAPHIE ………………………………………………………………….………..109 LISTING DES ENTRETIENS …………………………………………………….……….. 112 TABLE DES MATIERES …………………………………………………………….……. 113 TABLE DES FIGURES .......................................................................................................... 116 TABLES DES SIGLES ………………………………………………………………………117

                                                                                                                                 

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TABLES DES ILLUSTRATIONS   Figure  1  Carte  des  quartiers  prioriatires  (source  :  convention  GUP)  .........................................  32 Figure  2  :  Cartographie  des  11  quartiers  de  Strasbourg  (documentation  interne  de  la   CUS)  ........................................................................................................................................................................  34 Figure  3  :  Carte  des  Directions  de  Proximité  (document  interne  à  la  CUS)  Erreur  !  Signet   non  défini. Figure  4  :  Carte  du  périmètre  du  quartier  de  Hautepierre  .......  Erreur  !  Signet  non  défini. Figure  5  :  Exemple  d'usages  non  anticipés  après  rénovation  urbaine  (source  Direction  de   Proximité)  .......................................................................................................  Erreur  !  Signet  non  défini. Figure  6  :  Exemple  de  concertation  entre  services  sur  la  pose  de  mobilier  urbain   (source  :  Direction  de  Proximité)  ...........................................................  Erreur  !  Signet  non  défini. Figure  7  :  Exemple  d'une  situation  où  les  matériaux  et  revêtements  choisis  ne   correspondent  pas  à  une  gestion  efficace  (source  :  Direction  de  proximité)Erreur  !  Signet   non  défini. Figure  8  :  Comparaison  des  périmètres  entre  directions  de  proximité  et  secteurs  DEPN  .............................................................................................................................  Erreur  !  Signet  non  défini.                                                                                                                                                      

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TABLE DES SIGLES

ANRU

Agence nationale pour le renouvellement urbain

ACSé

Agence nationale pour la cohésion sociale et l’égalité des chances

CAF

Caisse d’allocations familiales

CIV

Comité interministérielle à la ville

CUS

Communauté Urbaine de Strasbourg

CUCS

Contrat urbain de cohésion sociale

DDT

Direction départementale des territoires

DIV

Délégation interministérielle à la ville

DSQ

Développement social des quartiers

GUP

Gestion urbaine de proximité

GUSP

Gestion urbaine et sociale de proximité

OPCU

Ordonnancement, Programmation, Coordination Urbaine

PRU

Projet de rénovation urbaine

TFPB

Taxe foncière sur les propriétés bâties

ZFU

Zone franche urbaine

ZUS

Zone urbaine sensible

                                                                                                                       

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Projet de Fin d'Etudes / Mémoire