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Contenido Iniciativa Yasuni ITT: Una propuesta de política ambiental global hacia la equidad internacional, desde América Latina, Juan Pablo Vázquez Bustamante ....................... 2 Regímenes internacionales ambientales globales, un análisis comparado, Christopher Kiessling ....................................................................................................................... 2 Recursos mineros, transnacionales y conflicto. El caso del carbón en Colombia y la responsabilidad social empresarial de las transnacionales, Rosalvina Otálora Cortés . 2 Cambio climático como nuevo tópico de seguridad, Adolfo Rossi ................................. 2


3ras. Jornadas de Relaciones Internacionales FLACSO | 25 y 26 de Octubre de 2012

Iniciativa Yasuni ITT: Una propuesta de política ambiental global hacia la equidad internacional, desde América Latina Vásquez Bustamante, Juan Pablo


El presente artículo es un estudio en torno a la Iniciativia Yasuni ITT, presentada y propuesta al mundo por el gobierno de Ecuador, consistente en el compromiso de mantener bajo tierra indefinidamente 846 millones de barriles de reservas probadas de crudo, ubicados en el subsuelo amazónico, en el Parque Nacional Yasuni, una zona de alta biodiversidad y declarada “Reserva de la Biosfera”, a cambio de una compensación de la comunidad internacional equivalente, al menos, a la mitad de lo que el país dejaría de percibir por la omisión de la acción de extracción y venta de aquellos hidrocarburos. La iniciativa aquí en cuestión, se inscribe en el escenario internacional a través del debate medioambiental, sin embargo hay en su interior diferentes niveles y claves. La riqueza de esta propuesta radica en que es una toma de iniciativa de un país monoproductor y dependiente de la explotación primaria de sus recursos naturales. Ecuador toma elementos del debate medioambiental, los madura y elabora una propuesta concreta de política publica ambiental global, que apunta hacia la equidad internacional en una perspectiva Norte - Sur, desde el Sur, desde América Latina.

Palabras clave: Ecuador - Equidad - Crisis ambiental – Desarrollo – Periferia Petróleo


Este 2012, al cumplirse dos décadas desde la celebración de la Cumbre de la Tierra, nuestro continente, América Latina, ha sido una vez más anfitrión en un nuevo intento organizado de incluir la Crisis Ambiental como parte de la agenda política global. Luego de la organización y recepción formal de la Cumbre de Río+ 20, a la hora de los recuentos, la pregunta más recurrente quizás haya estado en torno al efectivo rol de nuestro continente en el debate medioambiental, en los esfuerzos concretos desplegados por nuestros países. Sin embargo, podría uno escarbar más atrás y plantear una pregunta un tanto diferente y más cuestionadora aún, y si se quiere políticamente incorrecta dentro del contexto actual de reconocimiento internacional de una crisis ambiental global: ¿Está en condiciones nuestro continente de ser parte del debate por mitigar los efectos del cambio climático teniendo aún tantas deudas por saldar? O lo planteo en términos más sencillos: si es usted padre y ya entrada la mañana de un día cualquiera, su hijo pequeño no ha tomado desayuno y reclama por el hambre, al tiempo que su casa es un desastre: todo en el suelo y con una peligrosa suciedad. ¿Toma el dinero, compra comida y se preocupa de su hijo? o ¿Toma el dinero, compra desinfectante y se preocupa primero de limpiar la casa? Digamos que ambas alternativas a la larga son beneficiosas para la familia, y supongamos que el dinero no es problema. ¿Cuál es su prioridad en términos de tiempo y esfuerzos? Tal vez lo más lógico y a la vez urgente, sería avanzar con dos pasos a la vez, es decir, conjugar aquellos hipotéticos esfuerzos por mitigar los efectos del cambio climático con las tareas históricas pendientes en cuanto a bienestar de nuestros pueblos, desarrollo económico, integración regional, superación de la pobreza y estabilidad política. ¿Existen esos esfuerzos en nuestro continente, estamos preocupados de aquello?

La Propuesta Yasuni ITT


“Yo no puedo decirle a una familia pobre, sin alternativas de ingreso, y que vive al lado de un bosque, que no lo corte. Para poder sostener el bosque en pie, se requiere que esa familia reciba beneficios directos por esa acción”(Correa, 2010)1 En septiembre del 2007, en su primera presentación como presidente de la República de Ecuador ante Asamblea General de Naciones Unidas, Rafael Correa decía que: “El Ecuador ha traído una propuesta concreta e innovadora para contribuir a la reducción de emisiones de CO2 y a la conservación de la biodiversidad con nuestro proyecto Yasuní-ITT” (Correa, 2007). La propuesta consiste en el compromiso de mantener bajo tierra indefinidamente 846 millones de barriles de reservas probadas de crudo, que representan el 20% de la producción petrolera ecuatoriana, evitando la emisión de 407 millones de toneladas métricas de CO2 provenientes de la quema de aquellos combustibles fósiles. Considerando, además, los efectos directos e indirectos de aquella extracción petrolera, como la deforestación, el metano originado en las zonas ocupadas, las secuelas de la construcción e instalación de infraestructura, etc. Para que aquel compromiso se haga efectivo, Ecuador pide a la comunidad internacional una compensación equivalente, a lo menos, al 50% de los ingresos que el país deja de percibir por la no extracción del petróleo mencionado. Recibiendo, de esta forma, aportes en dinero desde dos grandes fuentes: contribuciones voluntarias y transacciones referenciales ligadas al mercado de carbono, de las cuales, las mayores se esperan de parte de los países industrializados que se encuentran en el anexo 1 del protocolo de Kyoto, es decir que se establece una proporción entre PIB por país y aporte a la iniciativa2. La propuesta incluye una estructura que sostenga y haga efectivo este mecanismo de intercambio y/o compensación, del que son parte dos aparatos fundamentales. Primero, un fondo para este capital administrado por un fideicomiso internacional, cuyos términos de referencia ya han sido acordados y firmados por el gobierno de Ecuador y el Programa Especial de Naciones Unidas para el desarrollo (PNUD). Institución que recibe y administra los fondos aportados por los contribuyentes, entregándolos al Estado ecuatoriano para su uso en proyectos determinados en el

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Las citas del Presidente del Ecuador, el economista Rafael Correa han sido extraídas desde diferentes discursos oficiales realizados entre el años 2007 y el año 2010. 2 Información extraída del sitio electrónico oficial de la Iniciativa Yasuni ITT, que se puede encontrar en el link: http://yasuni-itt.gob.ec/valoracion-economica-de-la-iniciativa-yasuni-itt/%C2%BFque-contribucionesse-espera-de-los-paises-industrializados-2/ sitio


marco de ciertos objetivos estrictamente definidos3, y que además tiene atribución de auditar aquellos dineros y las posteriores acciones que sean desarrolladas con los mismos. Segundo, los denominados Certificados de Garantía Yasuni (CGY). Documentos financieros emitidos por el Estado ecuatoriano y entregados a los contribuyentes en garantía del cumplimiento del compromiso. Este “bono” no es transable, ni genera intereses, y será emitido a perpetuidad, haciéndose efectivo solamente si el Estado ecuatoriano ordenara la explotación del petróleo. El valor de estos documentos corresponde a múltiplos de toneladas métricas de CO2. Parque Nacional Yasuni Declarado por la UNESCO como reserva mundial de la Biosfera en 1989, el Parque Nacional Yasuni es considerado uno de los lugares más biodiversos del planeta, su ubicación cercana a la línea equinoccial y a la cordillera de Los Andes genera condiciones climáticas únicas en el mundo y en la propia amazonía. Ejemplos de todo esto, es que este lugar fue de los denominados “refugios del Pleistoceno”, es decir, de los pocos lugares donde se concentró la fauna en ese periodo donde las glaciaciones enfriaron el clima planetario, provocando, a partir de allí, una especialización y evolución diferenciada de nuevas especies. Los científicos prevén que el alza de temperaturas producto del calentamiento global será comparativamente moderada en esta zona, adquiriendo, entonces, una importancia crucial en la conservación de la actual flora y fauna. La biodiversidad es tal, que de entre sus 982.000 hectáreas, en una sola de ellas se han encontrado más especies nativas que en todo Estados Unidos y Canadá (Larrea, 2010) Más aun, aquí habitan dos grupos indígenas, los Tagaeri y los Taromenane, provenientes de la misma cultura ancestral, los Waorani, quienes viven en aislamiento voluntario de la cultura occidental. Ambos protegidos por la Constitución Ecuatoriana, la cual establece que los territorios de estos pueblos son “de posesión ancestral irreductible e intangible, y en ellos estará vedada todo tipo de actividad extractiva” (Constitución de la república del Ecuador, p 43) .

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Para una mayor información y claridad, es recomendable revisar los documentos: “Ecuador Yasuni ITT. Fondo de Fideicomiso: términos de referencia” de Julio, 2010, y : “Memorando de acuerdo entre el Gobierno del Ecuador y el Programa de las Naciones Unidas Para el Desarrollo”. http://yasuniitt.gob.ec/documentos/


Es decir, además de la temática ambiental más contingente a partir de la reducción de las emisiones de carbono y el cambio climático, hay también en la propuesta Yasuni ITT un elemento patrimonial tangible e intangible: la protección de la biodiversidad y las especies en Ecuador y la protección, apoyo y respeto, no solo a la herencia cultural, si no que a la propia vida de pueblos ancestrales que habitan en aquellos territorios. Equidad ambiental como política internacional o equidad internacional como política ambiental. Una mirada más aguda nos lleva a un nivel distinto de la iniciativa. El inicio de una estrategia encaminada a consolidar un nuevo modelo de desarrollo equitativo y sustentable para Ecuador. Al decir de Correa “Este es un primer paso para convertir a mi país de exportador de petróleo, en un país exportador de servicios ambientales, lo que podría inaugurar una nueva era en la política energética global” (Correa, 2009). Aquí nos salimos de los estrictamente ecológico y ambientalista para plantear una lógica económica y política diferente. Se trata de una búsqueda amplia por “superar patrones de producción y consumo depredadores”, para Rafael Correa: “esto inaugurará la justicia económica, promoverá nuevos mecanismos de redistribución de la riqueza en los patrones de producción y consumo y un verdadero cambio en la correlación de fuerzas a nivel mundial”. (Correa, 2009) Se busca modificar ciertas concepciones clásicas de la economía y el concepto de valor, donde, en el sistema de flujos de mercado el único valor transable es el valor de cambio, el precio. El proyecto Yasuní-ITT reconoce, en cambio, los valores de uso y servicio: “los valores no crematísticos de la seguridad ambiental y el mantenimiento de la diversidad planetaria” (Correa, 2010). En definitiva, “se trata de inaugurar una nueva lógica económica para el siglo XXI, donde se compense la generación de valor, no solamente la generación de mercancías”(Correa, 2010). Con esta iniciativa el petróleo no deja de ser un recurso económico. Renunciar a la explotación tradicional de los hidrocarburos no implica ignorarlos. Lo que la propuesta Yasuni ITT hace, es modificar el medio de cambio y compensación al plantear que la generación de valor de la “preservación del medio ambiente” es mayor, o al menos más urgente, que la extracción y utilización del combustible fósil.


No se excluye el petróleo, si no que a través de la omisión de una acción, su extracción, a la que el Ecuador tiene plenos derechos, se le hace parte de aquel proceso de generación de valor, de usos y servicios: maximización del bienestar social y la seguridad ambiental, reducción de emisiones de CO2, preservación de la vida y los recursos ambientales. Y esa contaminación evitada, esa generación de valor global, que no se queda tan sólo en el Ecuador, es preciso compensarla. La riqueza de esta propuesta, es que está en una lógica Norte – Sur, desde el Sur. Desde un país extractivista y monoproductor dependiente de la explotación de su recurso natural. Un país pobre de América Latina, con altos niveles de población bajo el índice de la pobreza, y cuyo mercado comprador sigue siendo fundamentalmente el Norte. Es decir, un país que necesita urgentemente los dineros de ese petróleo. Pareciera, entonces, que habría para Ecuador prioridades más urgentes que la preservación ambiental, como las necesidades básicas no cubiertas de la población. Podría también sumarse a aquello, que desde la Cumbre de Estocolmo en el año 1972, no se ha emanado una solución concreta para la Crisis Ambiental, dividiéndose todas las instancias de debate, foros y discusión entre retórica y buenas intenciones. Cuyos protagonistas principales, además, generalmente son aquellos países ya desarrollados que han resuelto una serie de problemáticas y pueden enfocarse más centralmente en temas energéticos o de cambio climático. Es decir, quién ya le dio desayuno a su hijo, ahora se preocupa de limpiar la casa. Y efectivamente, las tres ideas anteriores son ciertas. Sin embargo, Ecuador detecta algo más. Ecuador, toma elementos del debate medioambiental,

los madura, y elabora una

propuesta concreta de política pública global que se inserta en el escenario internacional. Y que se afirma en dos pilares. Primero, los países ricos, industrializados y desarrollados del Norte global, que son justamente los mayores generadores de gases de invernadero, en sus procesos de industrialización agotaron sus recursos naturales y depredaron el planeta. Es decir, son los mayores causantes de la Crisis Ambiental. Segundo, esa parte del mundo a la que Ecuador pertenece, países pobres, no industrializados, en vías de desarrollo o derechamente subdesarrollados, aun posee recursos naturales disponibles, y, principalmente, cuentan con los sumideros del planeta, aquellos espacios que absorben los gases de invernadero, y con los principales generadores de oxigeno. Es decir, el tercer mundo tiene la llave del aire, pero no tiene desarrollo.


Ecuador tiene dos opciones, destruye la amazonía y extrae el petróleo o deja el petróleo bajo tierra y preserva la Amazonía. Al parecer ya han escogido: para cualquiera de ambas, la prioridad es el bienestar de la población ecuatoriana. Si el mundo quiere el aire, la contaminación evitada, el oxigeno, y el desarrollo efectivo de la iniciativa Yasuni ITT, debe pagar por ello. No se trata de solidaridad internacional, tampoco de ecologismo, se trata de un intercambio pragmático, de economía sustentable y de una estrategia de desarrollo. Quienes causaron la enfermedad no pueden asumir que otros la solucionen. Ahora la palabra la tiene la comunidad internacional, aquellos países que desde Estocolmo 1972 se han pasado de foro en foro y de cumbre en cumbre buscando una solución al cambio climático y la crisis ambiental, y no la han encontrado. La propuesta Yasuni ITT fue presentada en la Cumbre de Río +20 como en cada foro de discusión internacional desde el año 2007. Allí se planteó una nueva lógica para el Siglo XXI, donde la protección ambiental sea efectivamente prioritaria, pero atacando las asimetrías internacionales, desarrollando los países y llevando bienestar a sus pueblos. Hay consenso de que el mundo necesita del aire de la amazonía de América Latina, pero América Latina también necesita desarrollarse, Ecuador necesita urgentemente el dinero del petróleo, nadie quiere que se corten los árboles, pero: “Yo no puedo decirle a una familia pobre, sin alternativas de ingreso, y que vive al lado de un bosque, que no lo corte. Para poder sostener el bosque en pie, se requiere que esa familia reciba beneficios directos por esa acción”(Correa, 2012)

Bibliografía

1. Acosta, Alberto. “La maldición de la abundancia” Quito, Ediciones Abya Yala, 2009. 2. Correa, Rafael. “Intervención en Asamblea General de Naciones Unidas”. New York. Septiembre, 2007.


3. Correa, Rafael. “Intervención presidencial en la Conferencia sobre Crisis Financiera y su impacto en el desarrollo mundial en la ONU” New York. Junio, 2009. 4. Correa, Rafael. “Intervención del Presidente de la República, Rafael Correa, en el Foro de Presidentes sobre Cambio Climático”. Quito. Septiembre, 2007 5. Correa, Rafael. “Ecuador: De Banana Republic a la No Republic”. Buenos Aires, Debate, 2010.

6. Intervención del Presidente de la República del Ecuador, Rafael Correa Delgado en la Primera Cumbre Internacional del Medio Ambiente. Realizada en Guayaquil, Ecuador, en Marzo de 2011. www.presidencia.gov.ec

7. Cita extraída de la Intervención del Presidente de la República del Ecuador, Rafael Correa Delgado en la Cumbre presidencial y de autoridades indígenas y afro descendientes del ALBA”. Realizada en Otavalo, en junio de 2010. www.presidencia.gov.ec 8. “Ecuador Yasuni ITT. Fondo de Fideicomiso: términos de referencia” 9. Estensoro, Fernando. “Crisis Ambiental y Cambio Climático en la Política Global: Un Tema Crecientemente Complejo para América Latina”. “Revista Universum”, N° 25, Vol 2, Talca, 2010.

10. Estensoro Saavedra, Fernando. Medio Ambiente e Ideología. La discusión pública en Chile, 1992 – 2002. Santiago, Ariadna/USACH, 2009. 11. Larrea, Carlos. “Yasuni ITT: Una iniciativa para cambiar la Historia” 12. Martínez, Esperanza. “Yasuni. El tortuoso camino de Kioto a Quito” Quito, Ediciones Abya Yala, 2009. 13. Martínez Alier, Joan. “La moratoria del Yasuni. Una Iniciativa del Sur” www.amazoniaporlavida.org, 2007.


14. Vogel, Joseph. “The Economics of the Yasuni Initiative. Climate change as if thermodicamics Mattered� Londres, Anthem Press, 2010.

Sitios Web

1. www.elciudadano.gov.ec

2. www.amazoniaporlavida.org

3. www.oilwatch.org

4. www.presidencia.gov.ec

5. http://yasuni-itt.gov.ec

6. http://www.youtube.com/watch?v=tvb0N2Fghqo

7. http://segib.org


3ras. Jornadas de Relaciones Internacionales FLACSO | 25 y 26 de Octubre de 2012

Reg铆menes internacionales ambientales globales, un an谩lisis comparado Kiessling, Christopher Universidad Cat贸lica de C贸rdoba


Resumen Desde la Conferencia de la Tierra de Río de Janeiro de 1992, se ha fortalecido un campo de estudio en las relaciones internacionales vinculada con el estudio de la gobernanza ambiental global. El reconocimiento de la interdependencia que caracteriza las relaciones entre actores internacionales en la temática, ha coincidido a su vez con un florecimiento de los estudios sobre los regímenes internacionales, tanto en los procesos que explican su surgimiento, como en los factores que posibilitan el logro de los objetivos previstos. En el siguiente trabajo se pretende abordar la temática desde una perspectiva comparada considerando los principales regímenes ambientales globales: el régimen internacional de lucha contra el cambio climático, el régimen internacional de protección de la capa de ozono, el régimen internacional de preservación de la biodiversidad y el régimen internacional para la prevención de la lluvia ácida transnacional. Para este objetivo, se emplearán los instrumentales teóricos del estudio de regímenes internacionales, con especial énfasis en un enfoque neo institucionalista liberal, en vistas a evaluar crítica y globalmente el estado de situación actual de las instituciones globales medioambientales en vistas a su proyección y posible evolución futura. Palabras clave: Regímenes internacionales – Gobernanza global ambiental – Políticas ambientales - Cambio climático– Biodiversidad – Capa de ozono-Lluvia ácida transnacional.


Introducción Hacia la década del ’70, en el marco de la “detente” en la guerra fría se producía una progresiva ampliación de las preocupaciones de la agenda internacional a cuestiones no relacionadas directamente con la seguridad. Puede señalarse en concreto la aparición de las preocupaciones ecológicas en la agenda política, o dicho con otras palabras, la politización del cambio climático. En 1970 se conformaba el Grupo de Roma que en su informe inaugural, los límites del crecimiento, publicado en 1972, daba origen a la ecología política como disciplina1. En este se señalaba la escasez de los recursos como un freno al crecimiento económico ilimitado, y se introducían consideraciones propiamente políticas en el campo de la ecología. Por otro lado, en ese mismo año se celebraba la Conferencia de Naciones Unidas sobre Medio Ambiente Humano (CNUMAH) en Estocolmo que actuó como catalizadora de la politización de las cuestiones ambientales (Costa, 2004). La declaración de Estocolmo sobre Medio Ambiente Humano fue el resultado de esta Conferencia2. En ella se proclama que la protección y mejoramiento del medio ambiente se encuentra inseparablemente vinculada con el desarrollo económico y el bienestar de los pueblos, y la responsabilidad compartida de dicha labor (Naciones Unidas, 1972). 20 años después, en Río de Janeiro se celebraba la Conferencia de Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y Desarrollo. El contexto internacional en el que se desenvuelve la conferencia era bastante diferente al de 20 años atrás, lo que va a dar lugar a una declaración final un tanto diferente de la anterior. En esta cumbre se reafirmó lo establecido en Estocolmo y se firmaron una serie de documentos que sentaron las bases de diversos esfuerzos internacionales para la gobernanza global ambiental, entre los que se pueden destacar la Declaración de Río sobre Medio Ambiente y Desarrollo y la Agenda 21, que marcó la agenda internacional de esos años en la búsqueda del desarrollo sostenible y la preservación del medio ambiente para las generaciones futuras (Naciones Unidas, 1992). Lo que caracteriza a estas conferencias internacionales es una elevada sinergia entre actores estatales y no estatales, donde los segundos apoyaban las iniciativas de los primeros, reinando un cierto optimismo sobre las posibilidades de obtener resultados concretos a partir de las negociaciones internacionales sobre medio ambiente. En estos años, el enfoque de la gobernanza global (Ver Sección I) se

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http://www.clubofrome.org. Según se señala en su sitio web, el Club de Roma es un think tank de alcance global con un amplio rango de actividades internacionales interdisciplinares en los temas de ecología, desarrollo, globalización, transformación social, entre otros, con presencia en una amplia cantidad de países a través de asociaciones nacionales denominadas capítulos. 2 Disponible on-line en http://www.miliarium.com/Proyectos/Agenda21/Memoria/Estocolmo.pdf


encontraba relativamente indisputado como marco de análisis y recomendación para la adopción de medidas políticas globales. Sin embargo, diversos factores, entre los que se destaca el fracaso en las negociaciones para la implementación efectiva del Protocolo de Kioto, quebraron este consenso (Park, Finger, & Conca, 2008). En la Conferencia de Naciones Unidas sobre Desarrollo Sustentable también conocida como Río+20 se observó la convocatoria a una contra cumbre denominada Cumbre de los Pueblos con protestas callejeras masivas que reunieron a más de 40000 personas. Este tipo de manifestaciones no habían sido nunca antes vistas en cumbres medio ambientales de esta envergadura. Es en este contexto de cambios globales, que resulta sugestivo realizar un análisis comparativo de los principales regímenes ambientales globales para evaluar sus contribuciones a la gobernanza global en temas ambientales y estudiar por qué algunos han tenido más éxito que otros al alcanzar el cumplimiento de metas preestablecidas. Así, el objetivo de este paper es abordar el estudio de los principales regímenes ambientales globales desde una perspectiva comparada: el régimen internacional de lucha contra el cambio climático, el régimen internacional de protección de la capa de ozono, el régimen internacional de preservación de la biodiversidad y el régimen internacional para la prevención de la lluvia ácida transnacional. Para esto, el artículo se divide en siete secciones. En la primera, se introduce la literatura especializada sobre regímenes internacionales. En la segunda, tercera, cuarta y quinta respectivamente, se describen brevemente los regímenes de cambio climático, capa de ozono, protección de la biodiversidad y prevención de la lluvia ácida transnacional. En la sexta sección se procede a analizar desde una perspectiva comparativa los cuatro regímenes considerando actores intervinientes, diseños organizacionales y resultados obtenidos. En la séptima y última sección se sugieren líneas de investigación relevantes a partir de las implicancias de las comparaciones. La selección de los casos se justifica a partir del método de la máxima similitud (Sartori, 1994) (Przeworski & Teune, 1970). Se trata de cuatro regímenes que poseen un alcance global, un diseño institucional básico común, la participación de actores estatales y no estatales, pero han llegado a resultados diferentes entre sí.


Sección I3 Gobernanza global, se trata de un concepto relativamente polisémico que ha sido identificado principalmente como perspectiva para el análisis de la política mundial (Dingwerth & Pattberg, 2006), o como subárea de estudio dentro de la teoría de regímenes internacionales (Speth & Haas, 2006), entre otros usos. Para los objetivos de este trabajo, se entiende por gobernanza global a la suma de las múltiples maneras en las que individuos e instituciones, públicas y privadas, gestionan sus asuntos comunes. Es un proceso a través del cual intereses diversos y conflictivos pueden ser superados a través de un proceso consciente de armonización de políticas que puede llevar a la adopción de acción cooperativa. Incluye organizaciones formales y compromisos de acuerdos vinculantes, así como arreglos informales. A escala global, la gobernanza debe ser entendida como relaciones entre actores estatales y no estatales, organizaciones no gubernamentales, movimientos sociales, empresas transnacionales, entre otros actores. La interacción entre estos actores no implica gobierno mundial, sino el establecimiento de un tipo particular de relacionamiento entre actores en un área temática de las relaciones internacionales (Speth & Haas, 2006). Dentro de la literatura sobre gobernanza global, se destacan las discusiones sobre el rol de los diferentes actores estatales y no estatales, en especial en la temática ambiental, las comunidades epistémicas (Haas, 2005). Una comunidad epistémica implica la existencia de un grupo de expertos en un área específica que comparten valores comunes e información y que trabajan juntos para incrementar la comprensión científica y del público en general sobre un tema determinado (Speth & Haas, 2006). Por otro lado, un concepto relacionado con el anterior es el de coalición de

incidencia,

una

confederación flexible

de

científicos,

organizaciones

no

gubernamentales (ONGs), burócratas, periodistas y líderes de opinión tratando de colocar un asunto en la agenda pública. Las coaliciones de incidencia son vitales en la politización de los temas ambientales, y han operado en diversas áreas temáticas de las relaciones internacionales. Por otro lado, un concepto habitualmente asociado a la idea de gobernanza global es el de régimen internacional. La preocupación teórica por los regímenes internacionales tiene aproximadamente 30 años en la disciplina de las Relaciones Internacionales. Stephen Krasner publicaba en 1983 la definición clásica de regímenes internacionales: 3

Esta sección se basa principalmente en la ponencia Conducta estatal y regímenes internacionales: un análisis del régimen del clima presentada por Christopher Kiessling en el X Congreso de la Sociedad Argentina de Análisis Político "Democracia, Integración y Crisis en el Nuevo Orden Global: Tensiones y desafíos para el análisis político". Ciudad de Córdoba, 27 al 30 de julio de 2011.


“los principios, normas, reglas y procedimientos de toma de decisiones, explícitos o implícitos, en torno a los cuales las expectativas de los actores convergen en un área temática concreta de las relaciones internacionales. Los principios son creencias de hecho, de causación y rectitud. Las normas son estándares de comportamiento definidos en términos de derechos y obligaciones. Las reglas son prescripciones o proscripciones específicas para la acción. Los procedimientos de toma de decisión son las prácticas prevalecientes para la realización y la implementación de las elecciones colectivas” (Krasner, 1983)

Sin embargo, dicha definición fue y continúa siendo objeto de disputas teóricas, normativas y operativas. Más adelante se volverá sobre las implicancias de abordar el estudio de los regímenes realmente existentes a partir de esta conceptualización. Resulta primero necesario realizar una aproximación teórica a dicho campo para luego abordar el estudio del régimen internacional del clima. En primer lugar, es necesario indicar que el punto de partida en la teorización de los regímenes internacionales surge a partir del llamado cuarto debate entre neorrealistas y neoliberales sobre las perspectivas y posibilidades de la cooperación internacional (Salomón, 2002). La obra del propio Krasner tiene una importancia capital en este debate. Durante la década del 70, en el momento que Krasner escribe, los autores transnacionalistas constituían un reto al realismo dominante de la postguerra. La clásica obra de Keohane y Nye (Poder e Interdependencia) señalaba que la interdependencia creciente entre los Estados, así como la mayor fortaleza de actores no estatales, la desaparición de una jerarquía clara de asuntos donde las temáticas de seguridad no tienen necesariamente predominio y la consiguiente pérdida de efectividad de la fuerza militar como herramienta de política exterior se estaban haciendo cada vez más presentes en el mundo contemporáneo. Asimismo se pronosticaba que esta “interdependencia compleja” iba a tender a aumentar, por lo que las explicaciones basadas en el Estado debían ser dejadas de lado4. En este contexto, una de sus principales contribuciones de Krasner radica en la vinculación entre los intereses y el poder de los Estados actuando para maximizar beneficios nacionales con la estructura de comercio internacional en un momento determinado (Krasner, 1976). En un test empírico considerando los últimos 200 años de historia, Krasner encuentra una correlación fuerte entre el grado de apertura de la 4

En este contexto se debe entender el llamado de John Vázquez de construir un paradigma que reemplace al realismo.


economía mundial y la existencia de un Estado claramente predominante respecto a los otros. Dicho de otra manera, la proclamada interdependencia económica se mantendría, después de todo, subordinada al poder entre los Estados (Griffits, Roach, & Solomon, 2009). Este argumento ha dado lugar a la Teoría de la Estabilidad Hegemónica sostenida por autores neorrealistas como Kindleberger, Gilpin, entre otros. Como hipótesis se afirma que un requisito necesario y suficiente para que ocurra la cooperación internacional, es la presencia de un hegemón que coordine la cooperación, oriente los esfuerzos conjuntos, y cree bajo su liderazgo las condiciones necesarias para el establecimiento de un régimen internacional5; en palabras de Robert Gilpin, que provea los “bienes públicos” necesarios para que el sistema funcione (Gilpin, 1987). Frente a esta posición, se estructuró una respuesta denominada como neoinstitucionalismo liberal o neoliberalismo, centrada en la obra de Robert Keohane. A partir del reconocimiento fáctico que la hegemonía puede ser un facilitador neto de la cooperación internacional, Keohane se pregunta bajo qué condiciones opera la cooperación hegemónica y si es posible la cooperación en ausencia de hegemonía (Keohane, 1984). Keohane señala que la Teoría de la Estabilidad Hegemónica falla en anticipar las tendencias de cooperación cuando se produce el declive de la hegemonía6. Asimismo, se indica que los autores neorrealistas simplifican el vínculo causal entre poder estatal y cooperación y omiten el importante paso de activar la hegemonía para la consecución de metas auto interesadas, y de esta manera se omite la problemática de los mecanismos de cooperación hegemónica. Por otro lado, se reconoce que la mayor parte de los regímenes actualmente existentes fueron concebidos a partir del impulso de Estados Unidos pero no se acepta la tesis de Gilpin según la cual la caída del liderazgo estadounidense implica necesariamente un aumento de la conflictividad a nivel mundial (Gilpin, 1987). En miras a que no se vislumbra la posibilidad de reaparición de un hegemón a escala global, ¿cuáles son las posibilidades de la cooperación en un mundo posthegemónico? (Keohane, 1984). Esta pregunta ha sido respondida introduciendo una variable interviniente clave: los regímenes internacionales. De esta manera se ubica en el centro de la escena a los regímenes internacionales como medios de facilitación de la cooperación en un mundo donde persiste la anarquía y los Estados como unidades básicas del sistema internacional se 5

Cabe aclarar que la principal preocupación de los autores neorrealistas es explicar la interdependencia económica presente en una economía capitalista liberal globalizada, pero que sin forzar demasiado el argumento puede extrapolarse de manera genérica hacia otros regímenes internacionales. 6 En este punto, resulta importante señalar que Keohane define la hegemonía como una situación en la cual “un Estado tiene el poder necesario para hacer prevalecer las reglas esenciales que gobiernan las relaciones entre Estados y la voluntad para llevarlo a cabo” (Keohane & Nye, 1977).


comportan buscando satisfacer sus propios intereses. Así, es preciso explicar cómo los regímenes desempeñan esta labor y cuáles son las características de la cooperación internacional en presencia de regímenes. En un contexto anárquico, plagado de incertidumbre, cuyas unidades básicas son Estados preocupados en maximizar su seguridad y sus intereses, una de las principales contribuciones que pueden brindar los regímenes internacionales es información. Los neoliberales señalan con justeza que los neorrealistas (preocupados en exceso por el poder y la seguridad) han olvidado el rol que juega la información como un mecanismo para aumentar la confianza mutua entre los participantes del régimen y así prevenir los efectos de una defección por parte de otro participante. Uno de los principales instrumentales de análisis a los que usualmente se recurre para estudiar este asunto es la teoría de juegos. La utilización de la teoría de juegos generalmente es usada en dos sentidos diferentes en el estudio de los regímenes internacionales (Costa, 2004). En primer lugar, se puede utilizar la teoría de juegos en forma metafórica, para facilitar la comprensión del comportamiento de los actores en contextos complejos mediante un proceso de generalización y abstracción que permite una aplicación de modelos para cualquier tipo de régimen. En segundo término, la teoría de juegos puede ser usada para explicar y predecir el comportamiento de actores en un régimen concreto basándose en la estructura de preferencias individuales. Habitualmente, este segundo uso es menos común debido a que es preciso conocer información muy precisa para poder convertir la teoría en una herramienta explicativa (Costa, 2004). Con fines expositivos se empleará aquí el primer uso antes reseñado para comprender los desafíos de la cooperación y su justificación teórica. Para este fin se suele considerar ilustrativo el Dilema del Prisionero con 2 o N jugadores7. Esta herramienta fue utilizada por mucho tiempo por autores de diversos orígenes, ideología y formación para ilustrar los obstáculos presentes en la acción colectiva8 en actores racionales. Sin embargo, como bien demostró Axelrod (1984), si el Dilema del Prisionero se repite un número repetido de veces o si los participantes del Dilema no saben cuándo se producirá una ronda final, puede darse la cooperación como un resultado de equilibrio en la adopción de estrategias racionales por parte de los actores involucrados9. En este contexto, los regímenes internacionales brindan información y reducen la incertidumbre de los actores involucrados en un proceso cooperativo, lo 7

La tragedia de los comunes desarrollada por Hardin suele ser considerada por la bibliografía como un Dilema del Prisionero con N jugadores (Costa, El estudio de los regímenes internacionales: diagnosis y propuesta. El caso del cambio climático, 2004). 8 Véase también la obra de Olson, La lógica de la acción colectiva (1992). 9 Una muy buena revisión y compilación de la bibliografía sobre juegos incluyendo el dilema del prisionero y otros juegos puede encontrarse en el capítulo 3 de Costa (2004)


que permite la adopción de estrategias maximizadoras que permiten la aplicación de reciprocidad mutua (cooperar cuando el/los otro/s jugador/es coopera/n y defección frente a la traición). La cooperación es entonces posible sólo como una convergencia de expectativas y de decisiones, lo cual la diferencia netamente de la armonía. La cooperación requiere intentos activos de ajustar las políticas para dar respuesta a las demandas de otros. Keohane caracteriza así a la cooperación como: “ajuste mutuo más que verla simplemente como reflejo de una situación en la que los intereses comunes superan los conflictivos” (…) (la cooperación tiene lugar cuando los actores) “ajustan su comportamiento a las preferencias actuales o anticipadas de otros, a través de un proceso de coordinación de políticas” (Keohane, 1984 en Costa, 2004)

En esta coordinación de políticas los regímenes internacionales cumplen un rol clave de socialización de los Estados, mediante una institucionalización de sus prácticas en determinadas áreas de política.


Sección II El cambio climático puede ser definido como el cambio de clima atribuible directa o indirectamente a la actividad humana que altera la composición de la atmósfera mundial y que se suma a la variabilidad natural del clima observada durante períodos de tiempo comparables (Art. 1, UNFCCC, 1992). El cambio climático ha pasado de ser una preocupación limitada al mundo científico a converger, debido a un proceso de politización creciente, en una problemática de política pública. En el transcurso del proceso se observó una modificación parcial del lenguaje con el que se comunica la temática para la difusión masiva, así como un esfuerzo sistemático por parte de algunos actores internacionales (ONG´s, organizaciones internacionales y funcionarios internacionales) por la colocación del mismo en la agenda de discusión pública y la creación de organismos burocráticos a nivel estatal para su abordaje (Kiessling, 2011). Así, la construcción de un régimen internacional para su abordaje fue el resultado a nivel global del proceso antes reseñado. La institucionalización de dicho régimen coincidió temporalmente con un contexto muy particular en la política internacional de declive de la hegemonía estadounidense, y fundamentalmente de un protagonismo creciente de la fractura norte-sur en desmedro de la fractura tradicional este-oeste característica de los tiempos de la guerra fría. En términos de Keohane (1984) se trata de un típico caso de cooperación internacional pos hegemónica. En 1988, mediante la acción conjunta de la Organización Meteorológica Mundial y del Programa de Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA), se conforma el Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático, IPCC por sus siglas en inglés, que se convierte en un referente obligado en lo que se refiere al régimen internacional del clima. Éste, en 1990 emite un famoso informe donde se confirma la validez científica del cambio climático y se establece la necesidad de la aplicación de políticas públicas coordinadas que combatan al mismo. Entre estos dos años se produce la institucionalización del régimen del clima y los resultados de las negociaciones establecidas en ese momento histórico condicionaron la adopción de un determinado diseño institucional para la cooperación que solidificó determinadas configuraciones de poder, información e intereses. Dada esta configuración, la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (UNFCCC por sus siglas en inglés)10, organiza regularmente desde 10

La Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático adoptada en Nueva York el 9 de mayo de 1992, entra en vigor el 21 de marzo de 1994 con la incorporación definitiva a la Convención de Argelia, Antigua y Barbuda, Armenia, Australia, Burkina Faso, Canadá, China, Islas Cook, República Checa, Dinamarca, Dominica, Ecuador, Fiji, Alemania, Guinea, Islandia, India, Japón, Jordania, Maldivas, Islas Marshall, Mauricio, México, Micronesia, Mónaco, Mongolia, Nauru, Holanda, Nueva Zelanda, Noruega, Papúa Nueva Guinea, Perú, Portugal, Corea del Sur, San Cristóbal y Nieves, Santa Lucía,


1995 reuniones con el objetivo de responder a la necesidad emergente de encontrar respuestas al cambio climático. En la Convención Marco se define al mismo como un cambio de clima atribuido directa o indirectamente a la actividad humana que altera la composición de la atmósfera mundial y que se suma a la variabilidad natural del clima observada durante períodos de tiempo comparables (Kiessling, 2010). En esta definición es importante centrarse en dos componentes de la misma. En primer lugar, un elemento clave de la definición es el carácter antropogénico de la variación. Es decir, el cambio climático es atribuido a la actividad humana y por lo tanto es posible y posee sentido adoptar medidas para revertirlo y/o mitigarlo. Actualmente existe un consenso mayoritario en el plano científico sobre las causas humanas del calentamiento global11. Asimismo, otro componente clave de la definición es la variabilidad natural del clima. La suma de ambos elementos dificulta las tareas de medición, lo que aparece recogido en la Convención Marco al destacar que “hay muchos elementos de incertidumbre en las predicciones del cambio climático, particularmente en lo que respecta a su distribución cronológica, su magnitud y sus características regionales”. Esto conlleva el necesario sostenimiento de los esfuerzos científicos de medición del clima y la adopción de medidas para mitigar los efectos ya inevitables del cambio climático (Kiessling, 2010). Como resultado de esta trayectoria, las cuestiones climáticas pronto se asociaron a la problemática del desarrollo que el Sur buscaba visibilizar en la agenda internacional en el concepto del desarrollo sostenible y en coaliciones tales como el Grupo de los 77 (Bueno, 2010). El protocolo de Kioto representó el mayor logro de esta etapa del régimen consolidando la cooperación sur-sur en materia ambiental así como la cooperación norte-sur bajo el principio de responsabilidades comunes pero diferenciadas. Sin embargo, a partir de la primera década del 2000 la política unilateral de la Casa Blanca bajo la Administración Bush y el crecimiento económico chino comenzaron a hacer vislumbrar que algo había cambiado. El quiebre se manifestó en las negociaciones internacionales a partir de Bali (2007) con los intentos de firmar un nuevo protocolo que reemplace al Protocolo de Kioto que vence en 201212. La cumbre de Copenhague fue el fracaso más estruendoso en este sentido, poniéndose en riego el propio mecanismo multilateral previsto por las negociaciones con la aprobación de Seychelles, España, Sri Lanka, Sudán, Suecia, Suiza, Túnez, Tuvalu, Uganda, Reino Unido, Estados Unidos, Uzbekistán, Vanuatu, Zambia, Zimbabwe y la Unión Europea como organización. 11 Para ver informes que avalan científicamente el cambio climático antropogénico, véase el sitio Web. http://www.ipcc.ch/ 12 La Convención Marco sobre Cambio Climático (UNFCCC) no posee metas y objetivos cuantificables de reducción de emisiones, siendo previsto a tal efecto la firma de protocolos adicionales que establezcan tales planes. El protocolo de Kioto es hasta el momento el único tratado sancionado a tal efecto, cuyas especificaciones vencen en 2012, siendo necesario la firma de un nuevo protocolo adicional a la UNFCCC antes de esa fecha si se quieren alcanzar los objetivos recomendados por el Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático (IPCC).


una resolución acordada únicamente por cinco Estados: Estados Unidos, China, Brasil, India y Sudáfrica (Kiessling, 2010). Con la excepción de Estados Unidos, los restantes Estados son potencias emergentes regionales que rompieron filas respecto a las formas tradicionales de cooperación sur-sur. Es preciso reconocer que el régimen internacional del cambio climático no se agota en las conferencias anuales organizadas por la Convención Marco. Un esquema del régimen complejo del cambio climático puede ser el siguiente:

Fuente: Keohane, Robert O. and David G. Victor. “The Regime Complex for Climate Change”. Discussion Paper 2010-33, Cambridge, Mass.: Harvard Project on International Climate, Agreements, January 2010.

Como se observa en el esquema, el régimen internacional del cambio climático está configurado de forma no jerárquica mediante la articulación temática de un conjunto de instituciones que no dependen entre sí para su funcionamiento operativo. Por un lado, se encuentran las instituciones formales establecidas por las Naciones Unidas entre las que se encuentran la Convención Marco (UNFCCC) y el Protocolo de Kioto, entre otras instituciones. Por otro lado, se encuentran las organizaciones científicas como el Panel Intergubernamental sobre el Cambio Climático (IPCC por sus siglas en inglés) que analiza la información científica y técnica relevante para la comprensión del mismo, así como sus posibles repercusiones e impactos sobre la población humana. En este marco, esta organización realiza informes para que la


Convención adopte medidas

concretas y actúa como una comunidad epistémica

unificando al régimen (Speth & Haas, 2006). Asimismo, se encuentran y conviven entre esta red institucional Bancos Multilaterales, Clubs que reúnen y coordinan la acción de los Estados, iniciativas bilaterales y unilaterales, entre otros. Todo este engranaje institucional funciona de forma descentralizada y no jerárquica, lo que para Keohane puede resultar beneficioso ya que da un mayor margen de maniobra a los Estados y otros actores de la arena internacional para impulsar programas y políticas (Keohane & Victor, 2010)


Sección III El régimen internacional de protección de la capa de ozono es considerado habitualmente como un caso de régimen exitoso en relación con los objetivos y metas establecidas. El diseño institucional novedoso establecido a mediados de la década de los 80’ inauguró el modelo de régimen, luego imitado en otras áreas temáticas ambientales, basado en la sanción de una Convención Marco y Conferencias de las Partes (COP). La Convención Marco establecía los parámetros generales del régimen, objetivos generales, actores participantes, entre otros; y las COP iban a celebrarse en forma anual, reuniendo a todos los Estados signatarios en miras a la sanción de protocolos anexos que establecieron metas concretas vinculantes para alcanzar los objetivos propuestos en la Convención Marco. El caso de la protección de la capa de ozono ilustra los roles de los diferentes actores políticos e instituciones trabajando en forma cooperativa para construir gobernanza multilateral ambiental (Speth & Haas, 2006). Speth y Hass (2006) identifican cuatro etapas en la vida del régimen internacional de protección de la capa de ozono: Identificación del problema y construcción de la agenda, negociación y acuerdo sobre las acciones a adoptar, adopción formal e implementación y monitoreo. Se seguirán estas etapas para describir la trayectoria del régimen y su situación actual. La comunidad epistémica compuesta por científicos especialistas en el estudio de los fenómenos atmosféricos ha tenido un rol clave en llevar la atención del público y de los hacedores de política hacia este tópico. Ambientalistas, científicos y políticos han trabajado juntos para llevar este tema a la agenda gubernamental (Speth & Haas, 2006). En 1974, Molina y Rowland publicaron un reconocido paper donde demostraron que gases clorofluorocarbonados (CFCs) modifican la composición química de la tropósfera disolviendo las moléculas de ozono. El efecto inmediato de este proceso sería debilitar la capa de ozono que previene el ingreso de radiación ultravioleta, dañina para la salud humana. En ese momento, CFCs y otros gases eran utilizados en forma corriente en heladeras, aerosoles y otros electrodomésticos (Speth & Haas, 2006). A los CFCs se fueron sumando con el transcurso de los años otros gases como halones, tetracloruro de carbón, metilcloroformo, gases hidroclorofluorocarbonados (HCFCs) y bromuro de metilo (MeBr) (DeSombre, 2006). Debido a la presión del público, a los ambientalistas y los científicos, en 1977 Estados Unidos, Canadá y los países nórdicos llevaron el tema al Programa de Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA) donde comenzó a ser tratado. La agenda había sido ya politizada lo que abrió la posibilidad de iniciar negociaciones que


institucionalicen el régimen. La coalición formada por estos Estados fue esencial para permitir que este tema se consolide en las negociaciones internacionales (Speth & Haas, 2006). PNUMA asumió el liderazgo a partir del llamado a negociaciones internacionales que iniciaron en 1981 y dieron como resultado en 1985 la Convención de Viena para la Protección de la Capa de Ozono (Speth & Haas, 2006). Conjunto con la institucionalización de las COP, se estableció una Secretaría Ejecutiva y la conformación de Grupos Ad Hoc. En este punto de las negociaciones existían tres principales actores de veto: Los productores de sustancias químicas y la Comunidad Europea que rechazaban una reducción sustantiva en la emisión de CFCs y los países en vías de desarrollo que no encontraban ganancias en plegarse a un acuerdo con compromisos vinculantes (China, India, Brasil, entre otros). La sostenida presión diplomática por el gobierno de Estados Unidos, y una combinación de incentivos positivos y negativos a las empresas quebró dicha resistencia y permitió que en la segunda COP celebrada en 1987 en Montreal se firme el Protocolo de Montreal con la meta de que los países industrializados reduzcan su emisión de CFCs en un 50 por ciento respecto a los niveles de 1986 para 1999. El descubrimiento del “agujero de ozono” en la Antártida facilitó dicho proceso y actuó como una ventana de oportunidad que sumó a la opinión pública mundial y a los grupos ambientalistas a la defensa del nuevo Protocolo (Speth & Haas, 2006). Respecto a los países en vías en desarrollo, se creó un fondo multilateral en 1991 para brindar asistencia técnica y económica a aquellos países que la precisaran. Algunos países industrializados preferían que esta función la desempeñara el Banco Mundial, lo que fue rechazado de plano por diversos países en vías de desarrollo (DeSombre, 2006). Este mecanismo generó incentivos para la ampliación de actores estatales en el régimen. Hasta el momento, se han colocado más de dos billones de dólares para la implementación de más de 5000 proyectos (DeSombre, 2006). Las negociaciones dejaron de manifiesto la importancia de considerar a las empresas como actores políticos vitales y a los intereses económicos como fuerzas políticas básicas presentes en los procesos negociatorios. En el caso del régimen internacional de protección de la capa de ozono, se trató de la única forma de contrarrestar su fuerza como potenciales actores de veto y sumarlos al proceso cooperativo. Más adelante se volverá sobre este punto. Otra de las características distintivas del régimen internacional de protección de la capa de ozono ha sido el proceso de implementación y evaluación de resultados. Luego de la ratificación del Protocolo por un número significativo de Estados, se iniciaron procesos de monitoreo de resultados alcanzados, los cuales resultaron muy


alentadores. Se estableció un consenso sobre la metodología y los criterios de medición y evaluación, lo que llevó a concluir que la meta de reducción de emisiones de CFCs se había alcanzado, y que la principal consecuencia derivada era que la capa de ozono había entrado en un proceso de recomposición. Los últimos hallazgos en este sentido sostienen que, de no mediar cambios en el régimen, para el año 2050 los daños sufridos por la capa de ozono irían a encontrarse reparados completamente (Speth & Haas, 2006). Como se ha reseñado, al Protocolo de Montreal se le han ido anexando otros tratados que ampliaron el número de gases bajo regulación, cabe destacar así el Protocolo de Londres (1990), el Protocolo de Copenhague (1992), el Protocolo de Montreal (1997) y el Protocolo de Beijing (1999) (DeSombre, 2006). Al igual que en el régimen internacional de lucha contra el cambio climático (Sección II), y a diferencia del régimen de preservación de la biodiversidad (Sección IV), el régimen de la protección de la capa de ozono fue capaz de construir un bien público global ligado con la regulación de emisiones de gases CFCs. La gestión del recurso común atmosférico excede a las soberanías nacionales y permitió la construcción de un régimen relativamente bien desarrollado (DeSombre, 2006). El proceso de gobernanza incorporó así un número significativo número de actores estatales y no estatales con un resultado, en líneas generales, favorable (Hoffmann, 2005).


Sección IV La biodiversidad o diversidad biológica, es habitualmente definida en líneas generales como la variabilidad de organismos vivos de cualquier fuente, incluida la diversidad dentro de cada especie, entre las especies y de los diferentes tipos de ecosistemas terrestres, marinos y acuáticos (Naciones Unidas, 1992). Generalmente, la protección de la biodiversidad no ha sido abordada en la literatura especializada como un régimen, por lo que se ha escrito mucho menos sobre esta temática que sobre la protección de la capa de ozono y la lucha contra el cambio climático. Sin embargo, desde que la preservación de la biodiversidad sea estudiada como un conjunto de prácticas cooperativas e instituciones formales y no formales, puede abordarse su estudio a partir de un marco de regímenes internacionales. Diversos estudios revelaron que un gran porcentaje de biodiversidad se concentra en un relativamente pequeño número de sitios alrededor del planeta. Estos sitios han sido catalogados como “hot spots”, y han recibido una gran atención en relación con su conservación y protección. Por otro lado, diversos factores amenazan a la preservación de la biodiversidad. En primer lugar, el cambio climático genera cambios en los ecosistemas que amenazan sus funciones adaptativas y generan migraciones forzadas de especies animales y vegetales. Por otro lado, diversas actividades humanas generan amenazas severas a la preservación de la biodiversidad. En la década de los ’70, la idea de biodiversidad se asociaba a la protección de la llamada “macro fauna carismática” (osos polares, tigres, jirafas, etc.). Es en 1973 cuando se firma la Convención sobre el tráfico internacional de especies en peligro de extinción. El objetivo de la misma era prevenir la exportación e importación de determinadas especies consignadas en el tratado por los países signatarios (McBeath & Rosenberg, 2006). A partir de la década de 1980 y especialmente a partir de la Convención sobre Biodiversidad de 1992, es cuando el foco se desplaza de la protección de especies individuales al concepto actualmente reconocido de biodiversidad (DeSombre, 2006). En esta transformación fue crucial el rol de la comunidad epistémica de científicos que trabajaban en el campo de la conservación. Nuevas revistas científicas como Conservation Biology y Biodiversity and Conservation emergieron en este contexto (McBeath & Rosenberg, 2006). Implícitamente, se asoció la idea de biodiversidad con la conservación: Biodiversidad es la clave para el mantenimiento del mundo tal como lo conocemos (McBeath & Rosenberg, 2006). Como ya se ha mencionado al analizar el régimen internacional de protección de la capa de ozono (Sección III), Speth y Hass (2006) identifican cuatro etapas en la


trayectoria de los regímenes: Identificación del problema y construcción de la agenda, negociación y acuerdo sobre las acciones a adoptar, adopción formal e implementación y monitoreo. En el proceso de identificación del problema y construcción de la agenda, el rol de la comunidad epistémica es crucial y su éxito en llevar el problema a la agenda va a determinar decisivamente sobre el proceso de politización de la agenda. La acción de la comunidad de científicos va a materializarse en la Conferencia de Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y Desarrollo de 1992. En este ámbito va a ser firmada la Convención sobre biodiversidad. Se trata del primer acuerdo global integral que aborda todos los aspectos de la diversidad biológica: recursos genéticos, especies y ecosistemas. El acuerdo pretende alcanzar la conservación de la diversidad biológica, la utilización sostenible de sus componentes, es decir, el uso de componentes de la diversidad biológica de un modo y a un ritmo que no ocasione la disminución a largo plazo de la misma, a fin de mantener las posibilidades de satisfacer las necesidades y las aspiraciones de las generaciones actuales y futuras (Naciones Unidas, 1992) y la participación justa y equitativa en los beneficios que se deriven de la utilización de los recursos genéticos (Naciones Unidas, 1992). La convención establece como objetivo principal la gestión coordinada de los recursos domésticos en todo el planeta. El principio básico que anima el tratado asume que los Estados tienen el derecho soberano de explotar sus propios recursos en aplicación de su propia política ambiental. Asimismo, el ámbito de aplicación del principio se restringe a los componentes de la diversidad biológica marina y terrestre situados dentro de los límites de la jurisdicción nacional (Art. 4.a) y a procesos y actividades realizadas bajo jurisdicción de las Partes o bajo su control, con independencia de dónde se manifiesten sus efectos, ya sea dentro o fuera de las zonas sujetas a jurisdicción nacional. (Art. 4.b). De esta manera, los compromisos asumidos por los Estados no van más allá de estrategias, planes o programas nacionales que integren, la conservación y la utilización sostenible de la biodiversidad, así como la identificación de componentes de biodiversidad, actividades perjudiciales, y de colaboración internacional (prevención y reducción de impactos adversos en otros estados y fuera de la jurisdicción nacional, notificación y cooperación científica) (Naciones Unidas, 1992). Al igual que otros regímenes, la Convención establece que la Conferencia de las Partes (COP) es el máximo órgano del Convenio. Reúne a los representantes de los estados parte e incluye algunos observadores, como organizaciones no gubernamentales (ONGs), las Naciones Unidas y sus organismos especializados. Cada una de las COP se concentró en un tipo particular de biodiversidad: fueron


abordadas así la diversidad biológica marina-costera, agrícola, de aguas continentales, de tierras áridas y subhúmedas, forestal, de montañas y de islas. Por otro lado, la Convención instituye a una Secretaría Ejecutiva, un Órgano Subsidiario de Asesoramiento Científico, Técnico y Tecnológico y Grupos de Trabajo Ad Hoc (Naciones Unidas, 1992). Los Protocolos de Cartagena (2000) sobre los organismos vivos modificados a través del uso de la biotecnología, y de Nagoya (2010) sobre recursos genéticos, completan el diseño institucional del régimen. La conformación del régimen no estuvo libre de conflictos sobre su institucionalización. La inexistencia de organizaciones supranacionales de control, demuestra el fracaso en la significación de la diversidad biológica como un bien público global (McBeath & Rosenberg, 2006). La conformación del régimen respondía al interés de los países desarrollados, como los mismos destinan la mayor cantidad de sus recursos a la producción, la obligación recaía en los países en vías en desarrollo frente a una demanda “global” por la protección de la biodiversidad (McBeath & Rosenberg, 2006) (Paterson, 2000) (Najam, 2005). Resulta posible distinguir entre diferentes estrategias y prácticas nacionales utilizadas para el abordaje del problema. Los Estados de renta alta suelen recurrir a estrategias autosuficientes. Estados Unidos es un caso modelo en este sentido. Estados Unidos ha sido el primer país en el mundo en recurrir a la creación de parques nacionales13 como práctica conservacionista (McBeath & Rosenberg, 2006). Por otro lado, otra estrategia empleada por Estados Unidos es la creación de agencias nacionales. En 1970 fue creada la acta nacional de políticas ambientales (NEPA por sus siglas en inglés) y en vinculación más específica con la preservación de la biodiversidad, el acta para especies en peligro de extinción (ESA por sus siglas en inglés) en 1973. A partir de estas iniciativas, se multiplicaron las agencias federales de protección ambiental (McBeath & Rosenberg, 2006). Por otro lado, una vez que se ha documentado la asociación entre jardines botánicos y bienestar humano (Kuzevanov & Sizykh, 2006), se acrecientan estas iniciativas en los países ricos. Otros actores relevantes en el régimen de biodiversidad, como ya se ha señalado, han sido las ONG’s. Varias de ellas (Greenpeace, Wildlife Conservation, World Wildlife Fund, entre otras) han considerado a la protección de la biodiversidad como un pilar central de sus actividades públicas, y actualmente están prestando mayor atención a los beneficios económicos de la protección de la diversidad biológica (McBeath & Rosenberg, 2006). Sin embargo, a partir de la crisis de la gobernanza global ambiental ya reseñada con anterioridad, han surgido varios movimientos

13

El Parque Nacional Yellowstone fue creado por el Congreso de Estados Unidos en 1872


sociales transnacionales con una orientación más radicalizada que cuestionan las bases sobre las que se pretende solventar la protección de la biodiversidad. Más adelante se volverá sobre este asunto. En cambio, en los Estados en vías de desarrollo coexiste una fuerte presión de ONG’s

internacionales

conservacionistas,

gobiernos

extranjeros

y

agencias

internacionales como el Banco Mundial que presionan en forma contradictoria a los gobiernos con la adopción de medidas de preservación ambiental, en simultáneo con la apertura de libre comercio que ha llevado a los países de la región a la especialización en commodities y una política de extractivismo agresiva con el medio ambiente (O’Neill & Burns, 2005) (Barkin, 2005). Uno de los primeros casos destacados de quiebre ha sido la presentación del Proyecto Yasuní-Itt por parte del gobierno de Ecuador en 200714, y que ha logrado la adhesión del Programa de Naciones Unidas para el Medio Ambiente y del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo, y que como uno de sus objetivos centrales se señala la preservación de la biodiversidad, aunque su resultado es aún incierto.

14

Para obtener más información sobre esta iniciativa se recomienda visitar http://yasuni-itt.gob.ec/


Sección V La lluvia ácida fue el primer asunto atmosférico transnacional en ser abordado a través de mecanismos de cooperación constituyendo uno de los primeros regímenes transnacionales

ambientales.

Emisiones

de

sulfuro

y

óxidos

nitrosos,

fundamentalmente a partir de la quema de combustibles fósiles como carbón, se transforman químicamente en la atmósfera y vuelven a la tierra, principalmente a través de la lluvia. La acidificación resultante de estos procesos atenta contra la vida en lagos, ríos y bosques (Speth & Haas, 2006). La imposibilidad de controlar este fenómeno a nivel nacional, llevó a los primeros esfuerzos por encontrar una resolución a través de mecanismos transnacionales. El problema de la lluvia ácida fue un precursor de la Conferencia de Estocolmo de 1972. Los países escandinavos estaban sintiendo sus efectos y Suecia fue así el primero en proponer la necesidad de una conferencia internacional organizada por las Naciones Unidas para abordar la relación entre los seres humanos y el medio ambiente natural (DeSombre, 2006). A pesar que la Conferencia no adoptó resoluciones directas contra la lluvia ácida, su declaración final y plan de acción incluían ítems relevantes, inspirados por este tema. En los mediados de los 70s la Unión Soviética propuso en el marco de la detente negociar sobre problemas comunes entre los dos polos, incluyendo a la lluvia ácida como uno de los temas a ser tratado (DeSombre, 2006). Sin embargo, los primeros desacuerdos se observaron al interior de Europa, entre los Estados nórdicos que pretendían acuerdos vinculantes y Alemania e Inglaterra que se resistían a cambiar su comportamiento. Como se verá posteriormente, la práctica de socialización de los Estados al interior del régimen eliminó la oposición manifestada. La convención negociada, sobre Polución Aérea Transfronteriza finalmente actúo como Convención Marco estableciendo los fundamentos del proceso cooperativo sin precisar establecer los aspectos más sustantivos de la mitigación: el único acuerdo general alcanzado era la reducción de emisiones de sustancias que provocaban la lluvia ácida. El acuerdo fue firmado por Estados Unidos, Canadá, la Unión Soviética y varios países europeos (Naciones Unidas, 1979). La convención estableció una sólida comunidad epistémica para la mejor comprensión de los problemas ambientales transnacionales. Los Estados debían recoger información sobre su nivel y tipo de emisiones, lo que fue un antecedente vital de los futuros regímenes de la capa de ozono y del clima (Secciones III y II respectivamente). Por otro lado, los Estados se comprometieron a cooperar en esfuerzos de investigación conjunta sobre potenciales contaminantes del aire y sus efectos sobre el medio ambiente y la salud humana


(DeSombre, 2006). Estos compromisos fueron la base de un futuro protocolo anexo en 1984 que coordinaba la investigación al interior de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE). Al interior de la propia convención, el Grupo de Trabajo sobre Efectos dirigió una serie de programas cooperativos internacionales fallidos, donde la participación de los Estados era voluntaria y autofinanciada, lo que limitó su efectividad. El equivalente a las COP en este régimen estaba configurado por el Cuerpo Ejecutivo que reunía a todas los Estados parte en forma anual para establecer los acuerdos sustantivos del régimen. Se determinó que la regla decisoria, al igual que en las COP, sería el consenso (DeSombre, 2006). Sin embargo, a diferencia de los protocolos definidos por las COP, las decisiones del Cuerpo Ejecutivo no eran vinculantes para las partes. Sin embargo, desde una consideración basada en la efectividad, los principales cambios de comportamiento en los Estados parte se produjeron a partir de los protocolos sancionados por el Cuerpo Ejecutivo (DeSombre, 2006). Hay un número creciente de Grupos de Trabajo operando bajo el paraguas del Cuerpo Ejecutivo. A diferencia de otros regímenes considerados, el régimen internacional para la prevención de la lluvia ácida transnacional no es un régimen propiamente global. Se trataba de un régimen que pretendía regular el espacio común euroasiático, con la incorporación de Estados Unidos y Canadá como miembros observadores, sin la pretensión de incorporar al mismo a nuevos espacios geográficos (Speth & Haas, 2006). El rol de la comunidad epistémica en este régimen fue clave para persuadir a los Estados díscolos como Alemania e Inglaterra a que cambien sus posiciones de rechazo inicial. El cambio en la posición alemana finalmente abrió las puertas en la década del 80 para la sanción de acuerdos de tipo vinculantes entre los Estados miembros (DeSombre, 2006). El primer pacto vinculante fue el Protocolo de reducción de emisiones de sulfuro y sus flujos transfronterizos, que entró en vigor en 1987 (DeSombre, 2006). La única oposición a este acuerdo fue manifestada por el bloque soviético que proponía que debían ser regulados únicamente los flujos transfronterizos y no el resto de las emisiones, lo que llevó a la práctica habitual de relocalizar las fábricas contaminantes lejos de fronteras internacionales (DeSombre, 2006). A este protocolo le siguieron la sanción del Protocolo de control de óxidos de nitrógeno y sus flujos transfronterizos que entró en vigor en 1988 y el Protocolo de control de emisión de componentes orgánicos volátiles y sus flujos transfronterizos que entró en vigor en 1997.


A partir del Protocolo de Reducciones adicionales de Emisiones de Sulfuro, ratificado en 1998, el régimen tuvo un viraje crítico en su orientación. En este nuevo protocolo se pretendía regular emisiones diferenciadas entre Estados según el concepto de “Cargas críticas” como una guía para determinar las obligaciones en la reducción de emisiones. La idea era que en ningún ecosistema regulado por el protocolo se acumule un exceso de emisiones que afecte las capacidades naturales del mismo para propender a su absorción. Esta metodología ha abierto un debate sobre sus logros o éxitos alcanzados en relación con la meta propuesta pero posee la indudable virtud de pensar las obligaciones a partir de las necesidades del medio natural (DeSombre, 2006) (Dauvergne, 2005). La disolución del bloque soviético posibilitó las condiciones para el establecimiento de este consenso (Speth & Haas, 2006). Bajo esta propuesta durante la última década se han ratificado una serie de protocolos que amplían las regulaciones sobre diversas sustancias emitidas a la atmósfera. El resultado del régimen ha sido en líneas generales promisorio. Se estableció un consenso sobre metas a alcanzar, formas de medición y los resultados alcanzados satisficieron las expectativas puestas sobre el régimen. Sin embargo, el acelerado crecimiento económico del sudeste asiático en la última década ha replicado los problemas existentes con anterioridad en el espacio euroasiático, lo que ha abierto la discusión sobre cuál sería la mejor forma de abordarlos; incorporando a China, India, Tailandia, Indonesia y otros al régimen existente o si fundar otro régimen sobre bases regionales (Speth & Haas, 2006).


Sección VI A partir del análisis específico de los regímenes considerados es posible establecer un análisis comparado entre los regímenes considerados. La comparación no pretende ser exhaustiva ni cubrir todas las variables pasibles de comparación, sino que permite realizar una descripción más completa de la gobernanza global ambiental en temas centrales. En la tabla siguiente se resumen los resultados arribados:

Régimen

Régimen

Internacional

Internacional de Internacional

de

Régimen

Régimen Internacional

lucha protección de la de

contra

el capa de ozono

para

la

preservación

prevención de la

Cambio

de

lluvia

Climático

biodiversidad

transnacional

ácida

Resultado

Fracaso

en Éxito en relación Fracaso

en Éxito en relación

s

relación

con con las metas relación

con con las metas

arribados

las metas de de cumplimiento las metas de de cumplimiento cumplimiento

obligatorio.

obligatorio.

cumplimiento

obligatorio.

obligatorio.

Diseño

Régimen

Régimen simple Régimen

Régimen simple

institucion

complejo

basado

basado

al

basado en la estructura estructura

en

de Convención

Convención

Marco

Marco

la complejo

de basado en la estructura estructura y Convención

las Partes.

y Ejecutivo

Conferencias de las Partes.

Múltiples

Múltiples y

tratados

acuerdos

acuerdos

adicionales.

adicionales.

y

Actores

Más del 95% Más del 95% de Más del 95% Régimen

participant

de los actores los

es

estatales y una estatales y una estatales y una relativamente amplia

de

Marco y Cuerpo

de las Partes.

tratados

la

de Convención

y Conferencias de Marco

Conferencias

en

actores de los actores regional

amplia variedad amplia

pocos

y

actores

variedad

de de actores no variedad

de no estatales

actores

no estatales.

no

actores


estatales.

estatales.

Posición

Participante

Participante con Participante

Participante sin

de

sin

compromisos

sin

compromisos

Estados

compromisos

vinculantes

compromisos

vinculantes

Unidos

vinculantes

asumidos

vinculantes

asumidos

respecto al asumidos

asumidos

régimen

Como punto de partida para la comparación resulta significativo observar los resultados obtenidos por los cuatro regímenes considerados. Tanto el régimen internacional de cambio climático como el régimen internacional de preservación de biodiversidad fallaron en el cumplimiento de las metas asumidas por los Estados en los Protocolos anexos. En el caso del primero, como el Informe sobre Desarrollo Humano 2007/2008 demuestra que con la excepción de Reino Unido (y los países de Europa del Este incluyendo Rusia que también redujeron sus emisiones pero no a partir de una acción prevista sino como consecuencia de una fuerte caída de su Producto Interno Bruto con la desaparición de la Unión Soviética), la mayoría de los países había incumplido las metas de reducción asumidas en el Protocolo de Kioto, y hasta en algunos casos incrementaron las emisiones de gases de efecto invernadero (Canadá, Estados Unidos, Australia y Japón), pese a tener compromisos firmados de reducción de las mismas (PNUD, 2007). En el caso del segundo, de los once indicadores y metas asumidas para el año 2010 únicamente dos fueron alcanzadas. Como se señala en el informe sobre cumplimiento de las Metas de Biodiversidad, “Sobre la base de la información disponible hasta la fecha y se analizaron para la segunda edición de la Perspectiva Mundial sobre Diversidad Biológica, un mensaje común emerge: la biodiversidad está en declive en todos los niveles y escalas geográficas (…) Sólo dos de los indicadores de respuesta utilizados muestran tendencias positivas: La cobertura del área protegida se ha duplicado en los últimos 20 años y las áreas terrestres protegidas cubren ahora más del 12% de la superficie terrestre de la Tierra, y la calidad del agua en los ríos de Europa, América del Norte y América Latina y el Caribe ha mejorado desde la década de 1980” A diferencia de lo anterior, el régimen internacional de protección de la capa de ozono ha sido exitoso en cumplir las metas previstas, asegurando en forma gradual e incremental la prohibición de gases que dañan el ozono de la atmósfera. Los protocolos anexos fueron incorporando regulaciones particulares que fueron


finalmente implementadas. El régimen internacional para la prevención de la lluvia ácida transnacional también ha sido exitoso cambiando los comportamientos de los Estados bajo regulación e imponiéndoles cargas diferenciales según las necesidades específicas del medio natural. Considerando el diseño institucional, tanto el régimen del clima como el régimen de biodiversidad pueden ser considerados como regímenes complejos. Esto significa que los actores difieren entre sí en variables como poder, información e intereses: Por otro lado, el problema que nuclea el régimen es definido en forma diferencial por los actores que proponen estrategias, abordajes, respuestas y mecanismos de evaluación de resultados diferentes y, en algunas oportunidades inconmensurables entre sí (Keohane & Victor, 2010). Esto da como resultado un régimen configurado de forma no jerárquica mediante la articulación temática de un conjunto de instituciones que no dependen entre sí para su funcionamiento operativo (Keohane & Victor, 2010). Sin embargo, los cuatro regímenes poseen en común un diseño institucional básico común y compartido basado en una Convención Marco que instauraba los parámetros generales del régimen, objetivos generales, actores participantes, entre otros; y las Conferencias de las Partes que se celebran en forma anual (Cuerpo Ejecutivo en el caso del régimen de la lluvia ácida), reuniendo a todos los Estados signatarios en miras a la sanción de protocolos anexos que establecieron metas concretas vinculantes para alcanzar los objetivos propuestos en la Convención Marco. Por otro lado, los primeros tres regímenes considerados poseen una participación prácticamente universal por parte de los actores estatales con una fuerte presencia de organizaciones no gubernamentales, que actúan como coaliciones de incidencia al empujar los límites de la agenda gubernamental hacia mayores compromisos por parte de los Estados participantes. El régimen internacional para la prevención de la lluvia ácida transnacional es un régimen de alcance regional con pocas organizaciones no gubernamentales participantes identificadas directamente como comunidades epistémicas, que puede ver abierto un debate sobre sus marcos regulatorios con su posible transformación en régimen global. Por último, desde explicaciones vinculadas a las teorías realistas de relaciones internacionales, suele atribuirse el fracaso de un régimen al rechazo que genere en los actores estatales más poderosos. Considerando la posición estadounidense como hegemón del sistema internacional puede compararse la situación de Estados Unidos con respecto a los cuatro regímenes considerados. Mientras que en el régimen de cambio climático y en el de biodiversidad Estados Unidos participa pero sin asumir compromisos vinculantes, en el régimen de protección de la capa de ozono, Estados


Unidos fue uno de sus impulsores principales bloqueando la oposición de potenciales actores de veto (Ver Sección III). En el régimen internacional para la prevención de la lluvia ácida transnacional, Estados Unidos es un miembro observador sin compromisos vinculantes pero con un claro interés puesto en el éxito del régimen, acompañado de la adopción de medidas de ajuste a nivel nacional.


Sección VII A partir de la comparación precedente, es posible indicar algunos lineamientos para continuar la investigación en materia de gobernanza global ambiental. En primer lugar, es posible señalar que los procesos de gobernanza implican, por definición, relaciones estado-societales, lo que de visiones exclusivamente estatocéntricas de las relaciones internacionales (Dauvergne, 2005). Sin embargo, ha existido habitualmente un sesgo hacia considerar únicamente los comportamientos cooperativos entre actores estatales y actores no estatales. Como se ha mostrado en el análisis del régimen de protección de la capa de ozono (Sección III), existen actores no estatales que se oponen a las disposiciones que un régimen establezca y que pueden actuar como actores de veto. Este sesgo teórico, aún muy presente en las obras teóricas escritas o traducidas al español, ha comenzado a ser discutido a partir de considerar las dimensiones ligadas a la economía política de la gobernanza ambiental, lo que abre nuevos campos de exploración académica (O’Neill & Burns, 2005) (Clapp, 2005) (Park, Conca, & Finger, 2008) (Paterson, 2000). En segundo lugar, la crisis de la gobernanza global ambiental reseñada en la introducción, ha abierto las puertas a nuevos proyectos políticos que reencarnen el valor de la sustentabilidad. Desde teorías críticas, se reconoce que la quiebra de este consenso no es únicamente de los regímenes internacionales ambientales, sino de la propia cosmovisión neoliberal que le da sustento (Saguier, 2012). Lo que estaría disputado es la propia hegemonía neoliberal desde un plano material y simbólico con una contra-hegemonía en construcción a partir de movimientos sociales representados en las Cumbres de los Pueblos. Como se ha visto en el análisis sobre biodiversidad (Sección IV), desde actores estatales (Ecuador) con un fuerte apoyo de movimientos sociales radicalizados se propuso una medida innovadora como Yasuní ITT que desmercantiliza la lógica habitual de la gobernanza ambiental global basada en incentivos económicos y racionalidad de los actores, a partir de una racionalidad más profunda, asociada a la cosmovisión del “Vivir Bien”, institucionalizado en la nueva constitución de Ecuador. Como se observa, esta mirada teórica abre un abanico de nuevos temas y actores a ser considerados respecto a las miradas tradicionales sobre la gobernanza. En tercer lugar, como se observó en la comparación precedente, resulta sumamente difícil a partir de un análisis comparado identificar con precisión las causas de resultados diferenciales a partir de regímenes semejantes.


Conclusiones

En el presente trabajo se abordó la problemática de la gobernanza global ambiental desde una perspectiva comparada considerando los principales regímenes ambientales globales: el régimen internacional de lucha contra el cambio climático, el régimen internacional de protección de la capa de ozono, el régimen internacional de preservación de la biodiversidad y el régimen internacional para la prevención de la lluvia ácida transnacional. En primer lugar, se consideró la literatura sobre regímenes internacionales y su vinculación con la idea de gobernanza global. A partir de estos elementos teóricos se realizaron los análisis de caso, que demostraron la dificultad de identificar con precisión las causas de resultados diferenciales a partir de regímenes semejantes. Se analizó luego la crisis actual de gobernanza global ambiental y sus implicancias, para avanzar luego sobre líneas de investigación relevantes a partir de las comparaciones previas.


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3ras. Jornadas de Relaciones Internacionales FLACSO | 25 y 26 de Octubre de 2012

Recursos mineros, transnacionales y conflicto. El caso del carbón en Colombia y la responsabilidad social empresarial de las transnacionales. Otálora Cortés, Rosalvina Universidad del Salvador


Resumen. Desde los años noventa el carbón se ha posicionado como el segundo producto de exportación colombiano después del petróleo. En Colombia, la extracción del carbón es realizada por el sector privado y el 92.3 % es aportada por las explotaciones de las transnacionales Drummond y Cerrejón (UPME, 2007). Estas empresas se ubican en los departamentos de El Cesar y La Guajira, dos lugares que han vivido en los últimos años complejas dinámicas de violencia y riqueza minera. El conflicto ha afectado la población y ha impedido el fortalecimiento de las instituciones estatales. A pesar de los altos ingresos que genera la explotación del carbón, ello no se ve reflejado en el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes de la zona (Meisel, 2007). Estas empresas han estado asociadas a escándalos de violación en materia de derechos humanos y consecuencias de tipo ambiental que afectan a la población cercana a las zonas de explotación. Sin embargo, estos son los dos proyectos carboníferos más importantes de Colombia y han transformado profundamente los entornos ambientales e institucionales de los lugares en los que operan. Respecto a las consecuencias de la explotación, hay opiniones que señalan las graves consecuencias medioambientales, de salud, y la relación con el conflicto y opiniones que afirman los factores positivos de la inversión. La propuesta de la ponencia es analizar el impacto de la Responsabilidad Social Empresarial de las Empresas Transnacionales en escenarios de conflicto, tomando como estudio de caso el carbón en Colombia. A partir de ahí se busca responder a las siguientes preguntas: ¿Qué razones llevan a las empresas transnacionales que explotan carbón en Colombia a explotar en zonas de conflicto? ¿En

qué

medida

la

responsabilidad

social

empresarial

de

las

Empresas

Transnacionales que explotan carbón en Colombia constituye una estrategia defensiva frente a los escándalos de violación en materia de derechos humanos? Para tal efecto, la ponencia se divide en dos partes. La primera, busca hacer revisión teórica de la economía política del conflicto, centrándose en la relación existente entre los recursos naturales y los conflictos armados, y la dinámica que estas relaciones imprimen a los conflictos dependiendo de los contextos y los actores, entre ellos, las empresas transnacionales.


Esto dará pie para el desarrollo de la segunda parte, en la que se estudiará el papel de las ETN del carbón en el conflicto colombiano y la responsabilidad social empresarial, RSE, como herramienta de respuesta a los escándalos en materia de violación de derechos humanos en los que estas se han visto implicadas. Palabras clave: Economía política del conflicto armado, recursos naturales, conflicto armado Colombia, Empresas transnacionales, Responsabilidad social empresarial, Carbón.


Parte I. La relación recursos - conflicto 2. Los recursos naturales y el conflicto armado En algunos de los conflictos ocurridos desde finales de la década del ochenta, los grupos armados han sacado provecho de recursos naturales tales como los metales o las piedras preciosas, el petróleo, la madera, entre otros, para sustituir los recursos de financiación otorgados por las potencias durante la guerra fría en algunos casos, y en otros, los obtenidos por medios cómo el boleteo y otras prácticas económicas. De acuerdo con Paola García Reyes: ‘La relación entre recurso naturales y conflicto armado o guerras civiles ha sido discutida o abordada desde distintas corrientes de análisis. De un lado las hipótesis de las nuevas guerras han sugerido que las guerras contemporáneas se diferencian de las ocurridas durante la Guerra Fría, entre otros aspectos, por la preponderancia de los intereses económicos sobre los objetivos colectivos y de cambio social, en el marco de la desregulación económica y política propia de la globalización contemporánea.

De otro, el análisis de las causas

económicas de las guerras civiles o conflictos internos han aportado una base material a las explicaciones al proponer que son los recursos naturales el eje de las disputas’. (García, 2011, 13). 2.1 Las teorías de la escasez y abundancia de recursos naturales cómo generadoras de conflicto. La relación entre el conflicto y los recursos naturales, apenas ha sido examinada por la ciencia política. Los análisis se han centrado más bien en conflictos sociales sobre recursos naturales, áreas protegidas, regímenes agrícolas, o regiones productivas, descuidando la ecología política violenta en los grandes conflictos. En principio, la disponibilidad natural de un recurso no es en sí misma un indicador de conflicto. Hay que tener en cuenta que los conflictos también tienen cómo causa la escasez de los recursos. El deseo de poseerlos (o avaricia) buscó su disponibilidad, tanto como las necesidades de los hombres, y las prácticas que forman la economía política de cualquier recurso utilizan la violencia cómo medio decisivo de arbitraje. En ambas perspectivas, de acuerdo con Paul Le Billón, las sociedades enfrentadas con circunstancias ambientales específicas -escasez o abundancia-, tienen un riesgo más alto de ser afectados por conflictos violentos (Le billón, 561 y ss). Tal determinismo ambiental se explica, en el mejor de casos, con los efectos debilitantes del recurso en


las economías y las instituciones, que dan lugar a luchas de distribución, que en un momento determinado se tornan violentas. De acuerdo con la hipótesis de la guerra por recursos escasos, las personas o las sociedades, lucharán para asegurar el acceso a los recursos necesarios para su supervivencia: cuanto más escaso el recurso, más inhumana se torna la lucha. Existen argumentos contrarios a la generalización de ésta perspectiva de la guerra por recursos escasos. En primer lugar, la escasez del recurso y la presión de población, pueden dar lugar a la innovación socioeconómica, incluyendo una diversificación de la economía, que origina a menudo una distribución más equitativa de los recursos en la sociedad. En segundo lugar, el comercio internacional y los mecanismos de mercado hacen contrapeso a la escasez localizada de recursos, además de motivar innovaciones y cambios en los recursos. En tercer lugar, en los países pobres en recursos, el Estado depende más de las entradas financieras diversificadas de la sociedad que en países ricos en recursos, en dónde dependen más de los ingresos obtenidos por las exportaciones del recurso natural. (Le billón, 561 y ss). En la otra perspectiva, la creencia que los recursos abundantes ayudan al desarrollo económico y son así positivos para la estabilidad política, es contraria a la evidencia empírica que sugiere que los países ricos en recursos, son pobres de acuerdo con sus variables e indicadores económicos más sensibles (PIB per capita, NBI, LP) . Esta noción de una maldición del recurso también sostiene mucha de la literatura de la escasez - guerra por el recurso. De hecho, los conflictos armados y la inestabilidad política crónica en muchas regiones, por ejemplo en el golfo de Guinea, el Medio-Este, o la región caspia, establecen una posible influencia de los recursos en la vulnerabilidad y el riesgo de conflicto (Kalulambi, 2003, 51) . En este marco, también está el interés de las elites de los países pobres en recursos, de desarrollar y enajenar el capital humano, más bien que de proteger las rentas de los recursos escasos o no existentes. En esta visión, la probabilidad del conflicto violento disminuye a medida que aumenta el capital humano (habilidades en la educación, los negocios y la producción), la economía se diversifica y el gobierno es más democrático. Según ésta posición, en las guerras por recursos -cuando éstos son abundantes-, las materias primas son fácilmente extraíbles y por tanto atractivas para las elites predominantes, para quienes éstas representan, y sus competidores (Le billón, P, 562). Así, el conflicto armado tiende a ser comercializado; es decir, caracterizado por la negociación con recursos naturales, y el movimiento político hacia


agendas económicas privadas, que incluyen la presencia de agentes externos, cómo el capital transnacional (Otálora, 2006). La abundancia de los recursos naturales se liga en tal sentido, al desarrollo económico y a los gobiernos pobres, dos factores asociados generalmente a una mayor probabilidad de conflicto (Soyssa, 2009, 113). La relación empírica es demostrada por el riesgo más alto del conflicto armado al que hacen frente los países exportadores de materias primas (Collier, 1998, 563). Sin embargo, hay una relación endógena posible entre la carencia de la diversificación económica y la ocurrencia de la guerra, que es demostrada por el riesgo más alto de la guerra repetida para los países exportadores de materias primas. Algunos ejercicios cuantitativos, que modelan la relación recursos - conflicto a través de modelos multivariados, confirman en parte la discusión de la guerra por recursos escasos y la discusión de la guerra por recursos abundantes. Los niveles de muertes violentas tienen una relación positiva con la degradación ambiental; pero falta explicar por qué una abundancia o escasez de recursos valiosos, no es un factor necesario o suficiente de conflicto. Las piedras preciosas o el petróleo, también movilizan el desarrollo pacífico, cómo ocurrió por ejemplo en Botswana o Noruega. Una escasez de recursos no obstaculizó el desarrollo pacífico en muchos países (se cita con frecuencia a Japón como ejemplo de un país pobre en recursos naturales, pero a la vez altamente desarrollado). Desde el punto de vista económico, si es la escasez la que crea valor, es la abundancia la que crea abundancia; pero desde el punto de vista geográfico, la escala del análisis es crucial: por ejemplo, en Angola hay una abundancia local de diamantes que son globalmente escasos. La escasez o la abundancia de recursos, en éste sentido también sería una construcción social relativa. Otra explicación posible es que la concentración muy grande de los beneficios y de la exportación del recurso, ofrece la posibilidad de comprar la paz social con agendas populistas y la corrupción de opositores políticos. La necesidad de preservar una imagen encantadora, condujo a la industria del diamante a reaccionar rápidamente, por lo menos en términos de relaciones públicas-. El papel desempeñado por la extracción y los beneficios del diamante en varios conflictos africanos contemporáneos no es el único de los fenómenos recientes, pero está inscrito en la larga sucesión de extracción de recursos, que implica a redes de elites locales, agentes comerciales y mercados globales, para exportar esclavos, caucho, madera, café, minerales, petróleo, o diamantes.


Finalmente, no hay que olvidar que los conflictos contemporáneos ligados a recursos, se arraigan en la historia de la extracción del recurso. La misma dotación de recursos naturales, es un proceso histórico de construcción social. En principio, “los recursos no son, se convierten en”. (Otálora, 2006). Los diamantes son un ejemplo de un material inútil construido -económica y discursivamente- como uno de los recursos con los más altos precios en los mercados y manipulados y comercializados por un cartel.


2.2 La naturaleza y la geografía del recurso Dentro de los procesos históricos de las economías políticas de extracción de los recursos, varios factores participan en la reproducción y la transformación de conflictos ligados a éstos. La distribución espacial y el saqueo de los recursos, son cruciales con respecto a las oportunidades de los grupos armados de obtener y conservar el control sobre los ingresos provenientes de la explotación del recurso. La economía, la materialidad y la geografía políticas de los recursos, pueden influenciar así perceptiblemente la probabilidad y el curso de los conflictos armados. Al mismo tiempo, las necesidades y las prácticas de la guerra han influenciado el patrón de la explotación del recurso y sus implicaciones ambientales. De otro lado, la manera en que se establece la relación

recursos - conflicto, es

generalmente un producto histórico asociado a un patrón de relación con la economía global, los lazos coloniales, los intereses comerciales privados y de las elites nacionales. A nivel local, los recursos proveen a los líderes políticos de los medios para permanecer en el poder de un régimen organizado, a través de un sistema de recompensa a los seguidores y castigando a los opositores. Las ganancias pueden incluso permitir que las reglas se extiendan de este círculo clientelista hasta la población en general. Pero la situación es más compleja cuando se incluye en la explotación del recurso a las firmas extranjeras, bajo esquemas cómo concesiones, privatización, etc; con dicha medida se ofrece la ventaja de satisfacer a instituciones financieras internacionales y de consolidar la ayuda política externa, además de beneficiar a las elites interesadas en la privatización del negocio de extracción y venta del recurso (Renno, 2000). Un fuerte control político y económico de los recursos por parte de la elite predominante, deja poco alcance para el patrocinio exterior del estado, especialmente en el caso de los exportadores de minerales. Así las cosas, y en ausencia de un consenso político, los países dependientes del recurso tienden a tener gobiernos capaces de servir a los intereses externos y hacen frente a un mayor riesgo de conflicto violento, además de experimentar las perversidades propias de la dependencia de bienes de bajo valor agregado (recursos naturales y materias primas). (Renno, 2000).

En ese marco, fenómenos cómo la inversión ineficaz y la corrupción son características. Laviolación de derechos, sin embargo, tendría en principio un carácter endógeno; con excepción del interés financiero propio de los organismos


internacionales, tales como ordenar la política económica (fiscal, monetaria y cambiaria), lo que tiene gran incidencia en la situación económica de la población, en su mayoría pobre, y la protección obtenida por la inversión extranjera a través del apoyo a los organismos militares o en su defecto, -cuando esta es insuficiente o ineficaz- a grupos privatizadores de la seguridad y de la justicia, vinculados o no a los gobiernos. De otro lado, el negocio de la extracción del recurso tiene una característica específica: no puede elegir dónde están los recursos. Esta situación proporciona oportunidades amplias para los competidores internos, de desafiar las reglas de control directo sobre áreas ricas en recursos y del transporte de los mismos, lo que tiene un efecto crítico en la localización de los conflictos, incitando a grupos rebeldes a establecer zonas de control permanentes dondequiera que se localicen los recursos y las rutas del transporte, complementado su estrategia tradicional de alta movilidad y localización. La naturaleza y la geografía de los recursos de extracción, desempeñan un papel crucial en la manera en que se forman sus redes económicas. Así, se articulan la localización geográfica de los recursos, con las prácticas de su explotación según las condiciones del conflicto armado. En cuanto mayor es la distancia o la dificultad de acceso al recurso natural, mayor es el coste de control y más alto es el riesgo de perder el recurso ante el adversario; así, si el grupo armado se localiza cerca del recurso, es difícil su control por parte del Estado, pero surgen dificultades para la comercialización –por lo menos legal- del recurso. En otras palabras, es menos probable que un recurso cerca de la capital, sea capturado por los rebeldes, que un recurso cerca de una frontera, o en el caso de Colombia, al interior del país, en relación con los ubicados en zonas alejadas (dentro de la montaña). De ésta forma, los recursos se pueden clasificar así como próximos o distantes. Cuánto más alta es la disponibilidad de recursos valiosos en la periferia de control del Estado, mayor es la probabilidad de conflicto. Otra dimensión geográfica importante es la concentración del recurso. Paul Le Billón ha identificado dos categorías: “Aparte del aspecto puramente físico de esta concentración espacial, el modo de la explotación puede determinar el aspecto social de esta concentración.”. (Le billón, P, 561 y ss). La oportunidad también puede depender de varios factores cómo la geografía: las montañas y la flora son necesarias para ocultar a los rebeldes. (Le billón, P, 561 y ss)


Las poblaciones tienden a reagruparse en áreas más seguras, dejando regiones extensas despobladas, lo que conduce a una reconfiguración de las actividades económicas y las estructuras sociopolíticas. Las actividades económicas pacíficas se contraen y se circunscriben geográfica y estructuralmente. A menos que los gobiernos puedan monopolizar los medios de intercambio (vehículos, aeropuertos, caminos, cuentas bancarias, autorizaciones de exportación, intermediarios, importadores) entre un recurso y la economía queda abierto un espacio económico propicio, que puede llegar a ser autónomo, con actividades comerciales o criminales basadas en recursos locales, existiendo un riesgo inherente de apropiación privada de los recursos. Es decir, la tipología de los conflictos armados ligados a recursos, influencia el tipo de conflicto violento. Paul Le Billon examina las relaciones entre las teorías sobre los recursos y los conflictos armados y los procesos históricos en los cuáles encajan y sugiere la inclusión de recursos naturales en mercados comerciales primarios internacionales, con características criminales, responde a una forma de exclusión de la globalización; con importantes implicaciones y obstáculos para la promoción de la paz. (Le billón, P, 2005, 561 y ss)

2.3 Codicia, venganza y lootability: otras variables que explican la relación recursos– conflicto Los primeros estudios del Banco Mundial señalan que son más bien las oportunidades económicas, que la reivindicación política social, la que lleva al conflicto armado. (Collier, 1998). Collier y Hoeffler1 afirman que los recursos están correlacionados positivamente con el conflicto armado (Collier, 1998, 91). Argumentan que los estados con alta dependencia de las exportaciones del petróleo y de minerales tienen un riesgo de un veintitrés (23%) por ciento de experimentar una guerra civil, para cualquier período de cinco años; en comparación con un país sin exportaciones del recurso natural, que experimenta un riesgo de guerra civil de solamente cero punto cinco (0.5%) por ciento. Otros argumentan sus hipótesis usando la misma base de datos de 1

El trabajo realizado por Collier y Hoeffler, investigadores del Banco Mundial, ha tenido un fuerte impacto en el pensamiento global sobre las guerras civiles contemporáneas, y especialmente dentro del mismo organismo, que ahora tiene investigadores dedicados a cuantificar el impacto económico que tiene en el desarrollo de los países del sur, la violencia, el crimen y el conflicto armado. Las explicaciones que éstos investigadores generan, se traducen en política pública y se aplican en el tratamiento de muchas guerras civiles hoy en el mundo. De hecho, resulta interesante el éxito de la difusión de las conferencias de Collier sobre las herramientas económicas que deben aplicarse durante el posconflicto.


guerras civiles, con resultados que varían. Sin embargo, es válido afirmar que no ha sido alcanzado un consenso en la relación entre materias primas y el conflicto armado. Las materias primas incluyen recursos en gran parte no renovables, productos agrícolas y minerales. Según las pruebas estadísticas de De Soysa.s, la incidencia en la guerra civil no tiene relación alguna con la disponibilidad per capita de recursos renovables y no renovables. Pero, una vez que De Soysa refina sus variables independientes para incluir solamente los recursos minerales, su resultado es altamente significativo. Encuentra que a mayor disponibilidad per capita de recursos minerales, mayor es la incidencia del conflicto (De soyssa, 113). Hay varias interpretaciones sobre la existencia de una correlación positiva entre el conflicto armado y la dotación de recursos. Una de las más importantes, identificada como la maldición de los recursos, se centra en el hecho que la existencia de recursos abundantes paradójicamente ha sido más negativa que positiva para las economías. Este es el argumento de algunos economistas, que han establecido correlaciones que sugieren efectos negativos de los recursos primarios, además de la contribución negativa al desarrollo que surge como consecuencia de la dependencia del recurso natural. (De soyssa, 113). A partir del trabajo de Collier y Hoeffler, que ha tenido un fuerte impacto en el pensamiento global sobre las guerras civiles contemporáneas, surgen diversas explicaciones sobre sus motivaciones. La explicación que tiene un mayor número de adeptos, es la que afirma que los conflictos armados ocurren como resultado de la codicia, más que de la venganza.

Collier y Hoeffler precisan los patrones que

determinan los orígenes de la guerra civil y distinguen entre los factores causales en que es constante una motivación económica y en los que es más constante el agravio, intentando predecir si un país experimentaría una guerra civil en un período de cinco años, a partir de 1960 y hasta 1999, en términos de los valores de los factores causales de la codicia (avaricia) o del agravio presentes al principio de cada período. Así, utilizaron variables Proxy para capturar la idea de “agenda económica”2.

2

La variable Proxy es una variable observada que se relaciona pero que no es idéntica a una variable explicativa inobservable en el análisis de regresión múltiple. Véase WOOLDRIDGE, Introducción a la econometría, op. Cit, p. 799. La variables utilizadas por Collier, estaban medidas por la importancia de las exportaciones de materias primarias de un país en relación con su Producto interno bruto (PIB). En segundo lugar tomaron la proporción de hombres jóvenes en la sociedad, con edades entre 15 y 24 años, un grupo que podía ser influenciado y hacer viable la rebelión. En tercer lugar, tomaron la cantidad de educación disponible como Proxy del ingreso; así, a menor educación, menos oportunidades alternativas y la persona es más influenciable para pertenecer a grupos rebeldes. Véase: Collier y Hoeffler, On Economic Causes of Civil War, op. cit, conclusion.


En su escrito “On the economic consequences of civil war” Collier desarrolla un modelo sobre los efectos económicos de la guerra civil y del período de la posguerra (Collier, 2005, 91). Este documento investiga las consecuencias de la guerra civil para el Producto Interno Bruto (PIB) y su composición. Se enfoca particularmente en el comportamiento de la economía en los años de establecimiento de la paz y concluye que las guerras civiles son más perjudiciales que las guerras internacionales, ya que la lucha en el territorio nacional puede minar inevitablemente el Estado (tanto sus instituciones, cómo los derechos de propiedad, y organizaciones tales como la policía). Por el contrario, las guerras internacionales tienden a consolidar el Estado. La destrucción labrada por la guerra, y la erosión de instituciones y de organizaciones, genera un deterioro en el ambiente económico y no producen dividendos de paz. En su escrito Greed and Grievance in Civil War Paul Collier y Anke Hoeffler, investigan las causas de la guerra civil utilizando un nueva serie de datos para las guerras ocurridas entre 1960 y 1999 (Collier, 2002). La rebelión se puede explicar por agravios anormalmente severos; por ejemplo, la alta desigualdad, la carencia de derechos políticos, las divisiones étnicas y religiosas en la sociedad. Alternativamente, esto puede ser explicado por oportunidades atípicas para la construcción de organizaciones rebeldes. La oportunidad puede ser determinada por el acceso a los recursos cómo la extorsión generada por la presencia de recursos naturales, y las donaciones por parte de la población. La oportunidad también puede depender de varios factores cómo la geografía: las montañas y la flora son necesarias para ocultar a los rebeldes. Los autores prueban la tesis que la oportunidad provee explicaciones mucho más poderosas que la injusticia o el agravio (grievance), y demuestran que la presencia de materias primas para exportación, aumenta el riesgo de conflicto, debido a las posibilidades de extorsión por parte de los rebeldes. Una explicación alternativa es que los bienes primarios de exportación son negativos para la gobernabilidad y fortalecen la desigualdad. Sin embargo, los autores introducen variables de control cómo la distribución del ingreso y los derechos políticos (que no afectan el riesgo de conflicto). Así las cosas, Collier y Hoeffler sugieren que ambos, oportunidad y agravio se incrementan con el tamaño de la población. La oportunidad cómo explicación del riesgo de conflicto, es consistente con la interpretación económica de la rebelión motivada por la codicia. Sin embargo, esto no es consistente con el agravio cómo motivación a lo largo de las sociedades y del tiempo. La evidencia empírica de Collier y Hoeffler no implica por lo tanto que los rebeldes sean criminales; pero el agravio que


motiva a los rebeldes puede estar sustancialmente desconectado de la larga tradición de lucha por la equidad y los derechos políticos. La hipótesis de Collier y Hoeffler hizo realmente poco por esclarecer cómo y por qué es, aparentemente, tan frecuente la relación entre actividades extractivas y guerras civiles, pero sirvió para generar nuevas ideas en el área. (Guaqueta, 2011). Guaqueta considera que es posible que la correlación entre dependencia de la exportación de recursos naturales y conflicto que encontraron Collier y Hoeffler sea un indicio de que existe una correlación directa entre subdesarrollo económico y conflicto. (Guaqueta, 2011). Esto explicaría por qué, por ejemplo, la mayoría de los conflictos internos están ubicados en países en vía de desarrollo, en lugar de países industrializados. Determinar en qué medida existe una correlación entre bienestar socioeconómico y participación política y conflicto armado ha generado álgidos debates en círculos académicos, tecnócratas y políticos en Colombia (Gutiérrez Sanín, 2001) y a nivel internacional (Lichbach, 1989: 431-471; Stewart, 2002). A pesar de que no hay un consenso claro sobre el tema, parece haber acuerdo internacional sobre la interrelación entre la precariedad de ciertas condiciones socioeconómicas (la falta de educación, bajos ingresos, inequidad horizontal) que incrementan la posibilidad de que surjan, se alarguen o intensifiquen los conflictos armados. De otra parte, Michael Ross ha establecido otra hipótesis para explicar el papel de los recursos naturales en el conflicto armado. El punto central de este autor es el saqueo del recurso (lootability); es decir, la facilidad con la cual pueda ser extraído y transportado el recurso natural por los individuos o por pequeños grupos de trabajadores (Ross, 199, 297). Michael Ross recogió la idea del grado de "saqueabilidad", denominado lootability (Ross, 2001) y elaboró un estudio preliminar para determinar si todos los recursos naturales tenían los mismos efectos con respecto a las guerras civiles. Ross formuló los siguientes planteamientos:

Primero.

Hay recursos que pueden ser menos (petróleo) o más (diamantes y drogas) saqueables, dependiendo de sus cualidades físicas. Segundo, los recursos menos saqueables alimentan las arcas del estado mientras que los más saqueables están ligados a la economía de los rebeldes. Tercero, entre más saqueable el recurso, mayores son los problemas de disciplina al interior de los grupos armados. Cuarto. Las disputas por recursos no saqueables tienden a generar conflictos separatistas (Ross, 2001). El estudio de Michael Ross, resulta de gran utilidad, porque ilustra algunos mecanismos que explican la correlación entre recursos naturales y conflicto. Los


recursos saqueables incluyen las drogas, gemas, piedras y metales preciosos, productos agrícolas y madera, los cuáles son fácilmente transportables y han sido centrales en los conflictos de Liberia y Sierra Leona (Ross, 2003, 47). P De otra parte, Snyder define los recursos saqueables como recursos de gran valor y con pocas barreras económicas a la entrada (Snyder, 2003). Alrededor de éstos, pueden construirse diferentes tipos de instituciones de extracción, con consecuencias negativas para la estabilidad política. Aunque los gobiernos prefieren una extracción total de los recursos, esta no puede darse en el caso de los recursos saqueables debido a que las pocas barreras a la entrada, dificultan el establecimiento de un monopolio (el oro, por ejemplo es extraído tradicionalmente por pequeños mineros); ya que estos recursos son fáciles de transportar y están dispersos geográficamente, lo que dificulta a los gobiernos el control de su extracción, en especial en Estados con poca capacidad de regulación. Así, siempre que los gobernantes diseñen instituciones de extracción para apoderarse de los beneficios generados por éstos recursos saqueables, es posible que contribuyan al mantenimiento del orden proporcionando el ingreso que el Estado requiere para gobernar. Sin embargo, la ausencia de instituciones gubernamentales puede producir inestabilidad política, ya sea causando crisis fiscal del régimen o haciendo más fácil para los rebeldes tener el acceso a los ingresos de estos recursos. De ésta manera, las instituciones para realizar la extracción determinan quién controla las utilidades obtenidas del recurso (el gobierno, los paramilitares, o los grupos rebeldes) y cómo éste puede contribuir o no a la agudización del conflicto. A pesar que el modelo establecido por Snyder, excluye la influencia de los actores internacionales (estados extranjeros, compañías multinacionales, organizaciones internacionales y comunidades transnacionales), ello sin embargo, no le resta utilidad en el análisis de la relación recursos - conflicto. Por su parte, el estudio de caso de Jenny Pearce sobre el petróleo en Casanare, Colombia, señala que, a diferencia de las drogas o los diamantes, el petróleo no puede ser fácilmente apropiado por los grupos armados (no lootability). (Pearce, 2005, 152). Su acceso al mercado puede ser bloqueado vigilando las tuberías y extrayendo réditos de las compañías de la reparación o en repartos con las compañías petroleras. Además, los trabajadores del petróleo y los encargados pueden ser secuestrados. De esta manera, el petróleo tendería a prolongar los conflictos no separatistas.


3. Los recursos naturales cómo financiadores del conflicto. El interés por los recursos naturales ha desempeñado un papel visible en los conflictos armados en la medida en que contribuyen a financiar los conflictos. La competencia mercantil por los minerales preciosos, el excedente de capital y el imperialismo de las guerras, permite que los recursos naturales hayan motivado o financiado las actividades violentas, por lo que se afirma que los beligerantes han llegado a ser más independientes sobre la movilización de fuentes privadas para sostener sus actividades militares y políticas; por ello ha llegado incluso a hablarse de una nueva economía política de la guerra (Berdal y Malone, 1991). Desde finales de la década del ochenta, muchos grupos armados han sacado provecho de recursos naturales tales como el petróleo, la madera, los metales o las piedras preciosas, para sustituir los recursos de patrocinio obtenidos durante la guerra fría. Nafziger explica porque los minerales contribuyen al conflicto violento:

“Durante

la guerra fría, los países en vías de desarrollo recibieron ayuda militar y económica proporcionada por los Estados Unidos y la Unión Soviética. La soberanía proporcionó la oportunidad de extraer los recursos energéticos principales. Con todo, la ayuda podía significar patrocinio para los insurrectos. Cuando la guerra fría terminó, a principios de los noventa, las naciones estado y los rebeldes del mundo, requirieron diversas estrategias y nuevas fuentes de recursos”. (Naftzinger, 2000). Así, al finalizar la guerra fría, las nuevas fuentes de financiamiento utilizadas por los actores armados incluyen ingresos criminales producto de secuestros, remesas del exterior y ganancias obtenidas al negociar bienes tales como drogas, madera o minerales, a través de redes de comercio paralelas o ilegales. Si bien en el caso Colombiano, no está comprobada la ayuda económica externa en el marco de la confrontación de la guerra fría, si es posible determinar que las principales prácticas de financiación de los grupos armados ilegales en Colombia han sido: el boleteo, el secuestro, la extorsión, el saqueo durante la toma de poblaciones y el narcotráfico, aunque cada una de ellas ha tenido momentos de caída y auge, algunas se han fortalecido en las dos últimas décadas. Sin embargo, lo que resulta preocupante, es que el conflicto armado se esté convirtiendo cada vez más en un medio comercial extremo, mediante el acceso y control de los recursos naturales.

Recientemente,

Collier afirmó que la guerrilla colombiana habría recibido cerca de mil millones de dólares por extorsiones a compañías multinacionales de Europa y que era aún mayor el pago de seguros. Así, de acuerdo con este autor, el pago de secuestros y


extorsiones por parte de las multinacionales estaría financiando a la guerrilla colombiana3.

4.

Los conflictos por

recursos

y la

agenda económicas

de actores

transnacionales Más allá de demostrar las agendas económicas de los beligerantes, un análisis de las relaciones entre los recursos naturales y los conflictos armados, sugiere que el carácter criminal de su inclusión en mercados comerciales primarios internacionales responde a una forma de exclusión de la globalización, con importantes implicaciones y obstáculos para la promoción de la paz y exige por tanto observar también el papel que

desempeñan

otros

agentes

económicos,

tales

como

las

empresas

transnacionales y las elites presentes en los países en conflicto, ya que éstas forman parte del problema y/o de la solución. Sin embargo, para el estudio de las agendas económicas de estos actores y su relación con las guerras civiles, se requiere aún una exploración empírica y contextualizada.

En el caso Colombiano, están presentes algunas de las características de los conflictos por recursos. Otálora Cortés establece el caso del Sur de Bolívar como ejemplo del fenómeno de “acondicionamiento” de territorios para permitir el control geográfico, la exploración y explotación por medio de grandes proyectos de extracción de recursos naturales. Su investigación,

afirma la relación entre la

agudización del conflicto y el interés de las empresas multinacionales por la explotación de oro y concluye, a partir de un modelo econométrico data panel, que el interés de ingresos de la transnacional Anglo Gold Ashanti, resulta ser, junto con las variables de masacres y presencia paramilitar, explicativas del desplazamiento forzado de la zona en el periodo 1994-1998. (Otálora Cortés, 2006).

Desde el punto de vista económico, la existencia de un tipo de actividad extractiva que gira alrededor de la explotación minera, está expuesta a la depredación de grupos armados, lo que juega a favor del fortalecimiento de sus finanzas, pero también de los actores económicos que han expresado su interés por explotar minerales como el carbón. Tal es el caso de las empresas transnacionales (en adelante ETN), que a través de la solicitud de licencias mineras de exploración y explotación, tienen el monopolio 3

Véase: Collier alborotó a multinacionales. Periódico El Tiempo, 10 de marzo de 2003, Archivo digital disponible en: http://www.eltiempo.com/archivo/documento/MAM-965361


extractivo y comercial del carbón, debido a la imposibilidad económica y técnica de los Estados de los países en desarrollo y de la pequeña minería, de realizar la extracción de éste mineral. La segunda parte, se ocupará de un estudio de caso. La extracción del carbón en Colombia, que se dirige básicamente a la exportación, ha estado vinculada a escándalos de corrupción en el manejo de las regalías y a violaciones de derechos humanos. Este aparte, pretende evaluar, bajo el marco de la relación recursos – conflicto, planteado anteriormente, el tema de la responsabilidad social empresarial, teniendo como base las acciones de las empresas transnacionales Drummond y Cerrejón, dos empresas cuestionadas, en el marco del conflicto colombiano.


Parte II. El caso de las transnacionales del carbón en Colombia y la responsabilidad social empresarial, RSE. 6. Contextualización económica y jurídica del carbón en Colombia4 La extracción de carbón en Colombia inició en la segunda mitad del siglo XIX, debido a la necesidad de ubicar yacimientos locales y producir para el mercado interno. Los principales esfuerzos se dirigieron hacia la explotación de "El Cerrejón”, la concesión Isaacs y la concesión de la Pan American Investment Company"5. A pesar que ya desde la revolución Industrial, el carbón se había constituido en uno de los principales elementos combustibles, hoy en día, cerca de la cuarta parte de la energía primaria en el mundo proviene de éste mineral. De acuerdo con la Unidad de Planeación Minero Energética (UPME), las reservas mundiales de carbón se estiman en 1.143.000 millones de toneladas y tienen una duración de 220 años6. Desde 1990 el carbón se ha posicionado como el segundo producto de exportación colombiana, después del petróleo con un 92,3% del volumen total producido en Colombia. Por su parte, el consumo de éste mineral está asociado al nivel de desarrollo. Los mayores consumidores son Norteamérica, Europa, India, Rusia y los países del sudeste asiático (Japón, China, Corea y Taipei). Los principales exportadores netos del mineral son: Australia, Sudáfrica, Indonesia y Colombia. Respecto al consumo interno colombiano, el uso del carbón se restringe a unos cuantos sectores industriales y a la generación de electricidad; pero el 90% de su producción se dirige a la exportación, siendo los principales lugares de destino: Europa (52%) –Países Bajos, Alemania, Reino Unido, Francia y Dinamarca—, Estados Unidos (26.3%), Israel (5.6%) y la Comunidad Andina (2.3%)7.

En Colombia existirían cerca de 6600 millones de

toneladas de reservas medidas, de las cuales el 53% se encuentra en los departamentos del nororiente del país (Cesar y Guajira) y un 30% en la región andina. En el interior del país, sin embargo, predominan las explotaciones a pequeña escala y destinadas al consumo interno8. En relación con el marco legal y político del sector minero, este fue reestructurado desde finales de los años noventa, y se encuentra contenido principalmente en el 4 5

Historia de la problemática ambiental en la minería del carbón, Censat Agua Viva, Colombia 1991.

Ibid., p. 3 Periódico El tiempo, marzo de 2007. 7 Datos recopilados en la Primera Feria Minera, Bogotá, Corferias, julio de 2010. 8 Datos recopilados en la Primera Feria Minera, Bogotá, Corferias, julio de 2010. 6


actual Código de Minas (Ley 685 de 2001), con algunas modificaciones, al igual que en el Plan Nacional Minero, importantes instrumentos jurídicos, que brindan incentivos a la explotación minera en el país por parte de las ETN, y permiten su ingreso en condiciones benéficas9. Con los ajustes realizados a través de éstas normas, se redefine el papel del Estado y su interacción con el sector privado, delimitándolo a funciones de regulador y fiscalizador10. 7. La explotación transnacional del carbón. Desde los años noventa el carbón se ha posicionado como el segundo producto de exportación colombiano después del petróleo. En Colombia, la extracción del carbón es realizada por el sector privado y el 92.3 % es aportada por los proyectos de Drummond y Cerrejón (UPME, 2007), que fijaron su atención en el país debido a alta tasa de retorno de la inversión. Drummond es una empresa familiar con casa matriz en los Estados Unidos. El Cerrejón perteneció al consorcio Exxon carbocol y actualmente es propiedad de transnacionales: BHP Billington, Anglo american y Xstrata. (Sarmiento, 2007, 6). Drummond y Cerrejón se ubican en el Cesar y La Guajira, respectivamente. Estos dos departamentos han vivido en los últimos años complejas dinámicas de violencia y riqueza minera. Comparten a su vez algunas características en común: son los más grandes productores de carbón en Colombia (Meisel, 2007), se han posicionado entre los principales exportadores del país, por lo que tienen una importante participación dentro del Producto Interno Bruto Nacional Colombiano, PIB. El conflicto ha afectado la población, y ha impedido el fortalecimiento de las instituciones estatales y a pesar de los altos ingresos que genera la región, ello no se ve reflejado en el mejoramiento de la calidad de vida de sus habitantes. Finalmente, ambas empresas han estado asociadas a escándalos de violación en materia de derechos humanos. En el caso de la transnacional Drummond, que explota la mina La loma, en el Cesar, ha sido acusada por presunta complicidad con paramilitares para dar muerte a

9

El Código de Minas de 2001 disminuye los requisitos legales para la gran minería y reduce sus obligaciones fiscales: las regalías que las transnacionales deben dejar a la Nación, disminuyeron del 15% al 0,4% de la producción. Normas que lo modifican posteriormente intentaron introducir estándares ambientales y algún tipo de protección a algunas zonas de reserva natural. Sin embargo, fueron declaradas inexequibles recientemente por la Corte Constitucional, por no haber realizado el procedimiento de consulta previa. Véase: En: http://www.semana.com/nacion/voz-minorias/1571123.aspx 10 La política minera queda contenida en el Plan Nacional de Desarrollo Minero (PNDM), señala como objetivo central de la reforma al Código de Minas y de la Ley de Inversiones Mineras, el "brindar seguridad económica y jurídica al capital privado", incentivar la afluencia de capital extranjero" y reducir el Estado al papel de "administrador y fiscalizador de títulos mineros". Véase: Ministerio de Minas, Programa Nacional de Desarrollo Minero, 1998 y Revista Minería, Medio Ambiente y Paz. p. 1.


sindicalistas colombianos.11. Sin embargo, la empresa fue absuelta de los cargos formulados en primera instancia por la Corte de Alabama12, aunque su imagen quedo seriamente deteriorada. Lo que es claro es que la definición de algún tipo de responsabilidad de la ETN constituiría un precedente concreto, -junto con el caso de la ETN bananera Chiquita Brands-, de las implicaciones de las ETN´s en el conflicto colombiano. En el caso del Cerrejón, la extracción del carbón, afecta el lugar de vida de la comunidad indígena Wayuu, la más grande de la zona, que ha sido desplazada de su territorio ancestral13. De acuerdo con un testimonio presentado ante el Tribunal Permanente de los Pueblos en noviembre de 2006, la comunidad Wayuu se vio obligada a ceder parte de su territorio para la exploración y explotación carbonífera y en los últimos años ha sido objeto de desplazamiento y persecución por parte de los grupos paramilitares, en actividades que en últimas beneficiarían la explotación económica extractiva realizada en la zona14. Finalmente, a los escándalos en materia de derechos humanos, se suman las consecuencias de tipo ambiental que afectan a la población cercana a las zonas de explotación, y el hecho que la concesión de los yacimientos carboníferos ha sido concedida por el Estado bajo escándalos de corrupción, violación de derechos

11

La multinacional Drummond también es acusada de intervenir en la expedición de la legislación minera y de actos de corrupción entre los que se cuentan la doble contabilidad, y la manipulación de tribunales de arbitramento, principal medio de resolución de conflictos en los que se ven implicados las entidades y los recursos públicos, además de las críticas que se le hacen por fijar de manera unilateral los precios sobre los cuáles se liquidan las regalías que corresponden a la Nación. 12 Véase: “Absuelven a Drummond por caso de sindicalistas”. Periódico El Espectador, 26 de julio de 2007; “Jurado absolvió a la multinacional Drummond por supuesta implicación en muerte de tres sindicalistas”, Periódico El Tiempo, 26 de julio de 2007. 13 De acuerdo con el último censo realizado en 1995, los Wayuu constituían el 96 % del total de la población indígena del país. 14 En el el Tribunal Permanente de los Pueblos, realizado en Medellín, en noviembre de 2006, testigos de la comunidad wayuu señalaban: “el pueblo Wayuu merced a la agresión e invasión de su territorio y a la diáspora humana forzada en virtud de la violencia militar y paramilitar financiada por las multinacionales de la minería y ejercida contra niños, niñas, mujeres y ancianos, y contra sus leyes y tradiciones, se encuentra en grave riesgo de desestructuración social y cultural……La relación y responsabilidad de los militares colombianos, cómo de las multinacionales Anglo American, BHP Billinton, Glencore con la masacre del pueblo Wayuu, están suficientemente documentados en la conciencia del pueblo wayuu y medianamente en los estrados judiciales colombianos……. Entre los días 18, 19 y 20 abril de 2004, en la región comprendida entre zona de Bahía Portete, Bahía Honda y Alta Guajira, perteneciente al municipio de Uribia fueron torturados y asesinados los indígenas de la etnia Wayuu, por un grupo de cuarenta hombres fuertemente armados, pertenecientes al grupo armado Resistencia Tayrona y/o frente de resistencia Wayuu. Fueron apoyados por seis militares del Batallón Cartagena, que se desplazaban en Copetranas y dieron muerte a Ruben Epinayu, Rosa Pinche Uriana, Margot Epinayu…... Por estos crímenes pedimos justicia”. Testimonio presentado en el TPP, Medellín, 11 y 12 de noviembre de 2007. Notas y archivos de la autora de este escrito.


humanos y agenciamientos en la expedición de la ley, en claro detrimento del patrimonio de la Nación15. 8. Análisis de la RSE de las ETN´s Drummond y Cerrejón en Colombia 8.1 El poder de la empresa transnacional Hasta hace algunos años, el Estado era considerado el único actor internacional con capacidad de influencia en la política mundial (Soedeberg, 2006). Sin embargo, desde hace algunas décadas, las empresas han empezado a ser consideradas como actores importantes en las RI e incluso como actores transnacionales.

Su relevancia fue

señalada por primera vez por Keohane y Nye, en 1972. (Nye, 2006). Con la teoría de los regímenes,

las empresas pasaron a ser consideradas un actor más de la

cooperación internacional (Ruggie, 1992) y en efecto se han convertido en una de las instituciones centrales en el orden mundial en el siglo XXI (Hauffler, 2001). Cabe preguntarse ahora: ¿Cuál es el poder con el que cuenta ahora la ETN?. En principio, desde el punto de vista estructural, la empresa emprende su poder a partir de los recursos materiales, el establecimiento de agenda y nuevas formas de regulación. El denominado poder instrumental de las empresas (Sodeberg, 2006) se ha vinculado con el Lobby, una de las formas tradicionales de acción política del sector privado. Otro importante canal discursivo utilizado por la ETN para obtener-mantener su poder, es la organización de reuniones privadas con directivos, workshop, y otros, mesas redondas, conferencia y reuniones multistake holders con representantes políticos (Sodeberg, 2006). Esto, sumado a mecanismos de acción tales como el apoyo económico y financiero brindado en las campañas electorales y a los partidos políticos, les otorga poder en la medida en que les permite cooptar actores estatales (Fuchs, 2005). Parte de la autoridad de las ETN se deriva de sus conocimientos y de sus experiencias, lo que les ha permitido dar nuevas ideas y normas en la sociedad, más allá de los Estados. De hecho, las empresas han sabido obtener beneficios de sus capacidades, de sus conocimientos, y de su experiencia en la esfera económica, para resolver retos relacionados con los problemas sociales y la distribución de los bienes públicos globales. (Fuchs, 2005). De allí surge el concepto de autoridad privada: en tanto expertas en los mercados, las empresas han pasado a desempeñar funciones políticas y reguladoras. (Cutler, 1999). Sin duda, los mecanismos aquí señalados se

15

Las regalías que las ETN deben dejar a la Nación, disminuyeron del 15% al 0,4% de la producción con el código minero expedido en 2001.


evidencian en el actuar de las ETN que explotan el carbón en Colombia, como se verá a continuación. 8.2 Las consecuencias de la inversión transnacional. Drummond y Cerrejón son los dos proyectos carboníferos más importantes de Colombia

y

han

transformado

profundamente

los

entornos

ambientales

e

institucionales de los lugares en los que operan. Respecto a las consecuencias de la explotación, hay opiniones encontradas y en fuerte contradicción, que van desde las graves consecuencias medioambientales, de salud, y la relación con el conflicto en la región hasta la afirmación de los factores positivos que implica la inversión en la zona. Así, en el caso de Drummond el inicio de la minería en este lugar contribuyó a la rápida estabilización de los indicadores económicos y a la generación de empleo en el Cesar, luego de la caída sufrida por la industria algodonera. (Congreso minero, Corferias, julio de 2010). De hecho, Drummond se consolidó como la principal fuente de ingresos para las autoridades locales mediante el pago de regalías e impuestos (Drummond Ltda, 2004: 79 ).

Su presencia ha generado montos antes no vistos de

dinero para el departamento, pero paralelamente, las mejoras sociales han sido focalizadas, lo que aumenta la disparidad en los indicadores sociales en la región (Bonet, 2007: 9). En el Cerrejón ocurre una situación similar. Entre 1985 y 2005 la ETN generó divisas superiores a los 10.955 millones de dólares, pagando al Estado: 639 millones de dólares en regalías, 9 millones de dólares en impuestos y 155 millones de dólares en salarios directos. (Cerrejón, 2006: 73).

No obstante, la pobreza en la región en

términos de necesidades básicas insatisfechas, NBI, fue del 64.08% de la población, que no tiene acceso a recursos básicos como agua potable, alimentación, vivienda y estudio. La corrupción y las debilidades institucionales, que incluyen malversación de fondos, pagos a funcionarios para obtención de beneficios para la empresa, etc, reducen las posibilidades de crecimiento económico del departamento. De acuerdo con un informe de la Contraloría General de la Nación, la Guajira habría malversado cerca de 1000 millones dólares de regalías (International Alert, 2008: 8, 32-33). A pesar que en términos sociales no se refleja la inversión, es necesario reconocer que desde sus inicios estas empresas reclutaron y capacitaron a un grupo de jóvenes de la región, que ahora cuenta con un conocimiento que el Estado no estuvo en capacidad de brindar. Ese mejoramiento de capital humano, se complementa con


incentivos de tipo laboral que incluyen becas educativas para los hijos de los trabajadores. Es decir, la población vinculada de manera directa con la mina, se beneficia de las prestaciones de la empresa. Sin embargo, ello debe ser interpretado cuidadosamente para evaluar en qué medida tales empresas tienen la posibilidad de subyugar al Estado o disputarle su poder. (Congreso minero, Corferias, julio de 2010). De otra parte, también hay que tener en cuenta que ambas ETN son las compañías de carbón más grandes de Latinoamérica y las que tienen mayor visibilidad en los lugares donde operan. Como grandes proveedores de servicios que son (educativo, de salud, etc), también se les atribuye responsabilidad en muchos de los problemas que aquejan a la población. Autores como Sarmiento sostienen que es precisamente desde la población que se establece la obligación de las compañías de reemplazar al Estado. Los pobladores remitirían a estas compañías sus inconformidades y exigencia en cuanto a condiciones y necesidades de vida. (Sarmiento, 2008, 7). Al mismo tiempo, las ETN tienen grandes detractores, conformadas en su mayoría por ONG´s y defensores de derechos humanos, que exigen de las mismas un mejoramiento en las condiciones de vida mínimamente dignas para la población.

8.3 La RSE de las transnacionales del carbón en Colombia. Los escándalos de violación a derechos laborales y derechos humanos en contextos de explotación productiva realizada por las ETN´s

y la mitigación del impacto

producido, fue lo que dio origen a la RSE. (Rajapopal, 2005). El denominado UN Global Compact buscó disminuir y gestionar positivamente los riesgos sobre derechos humanos y derechos laborales. (Rajapopal, 2005).

Emergió como espacio de

autorregulación privada y contribuye a dos regímenes existentes: el régimen internacional de los derechos humanos y el régimen medioambiental. (Fuchs, 2004). De acuerdo con Ruggie, la iniciativa de RSE emerge del encuentro entre la iniciativa empresarial de gestión de daños sociales y medio ambientales y las iniciativas de las organizaciones de la sociedad civil global en un nuevo dominio público global que va más allá de la jurisdicción de los Estados Nación (Ruggie, 2007). Esta tesis ha generado un intenso debate: Cutler ha cuestionado a Ruggie, señalando que la transformación del pluralismo legal y la soft law no debe entenderse como un nuevo dominio público legal, sino como el resultado de la hegemonía de la emergente élite empresarial neoliberal y del poder de las ETN. (Cutler, 2009).


Teniendo en cuenta lo anterior, veamos ahora qué elementos guían la RSE de las transnacionales del carbón en Colombia. En relación con El Cerrejón, Exón adoptó desde la década de los ochenta el Manual de cuestiones éticas y conducta responsable, cuya misión fue mejorar la competitividad. Por ello, estableció condiciones laborales, sobre medio ambiente y promoción de prácticas éticas. En 1995 incluyó el concepto de desarrollo sustentable, ampliándolo a la seguridad y salud del personal y de la comunidad. Desde 2002 se concentró en los conceptos de desarrollo sostenible y buenas prácticas y formuló a partir de allí el Plan Integral de Funcionamiento, un marco estratégico de mejores prácticas con el cual pretende mejorar su imagen y mejorar la calidad de vida de los guajiros. (Congreso minero, Corferias, julio de 2010). De acuerdo con Sarmiento, la visión de Drummond consiste no solo en situar a Colombia dentro del mercado internacional del carbón, sino en ser un buen vecino para las comunidades cercanas a las áreas de influencia de sus operaciones (Sarmiento, 2008, 7).

Desde el punto de vista laboral, Drummond brindaría al

trabajador oportunidades de desarrollo y bienestar social (Drummond, 2004, 21), buscando tener una fuerza de trabajo leal y responsable. Esto, obviamente redundaría en beneficios para la empresa. En materia ambiental, se plantea el que no se desmejore la calidad del agua, el aire y los suelos. Y en el aspecto social busca mantener buenas relaciones con las comunidades y ser visto como un buen vecino con planes de inversión en las comunidades en que opera. (Sarmiento, 2008, 7). Drummond aplicaría una especie de filantropía tradicional, que incluye donaciones financieras o en especie, programas de voluntariado entre sus empleados, y operación directa de programas sociales, (Sanbord y Portocarrero, 2003:7).

Mientras que

Drummond ha puesto su énfasis en la capacidad de infraestructura para la empresa, el Cerrejón se ha ocupado en promover, financiar y hacer seguimiento a proyectos productivos y la construcción de capital social (Cerrejón, 2006:1-157). Así las cosas, el Cerrejón habría saltado de la filantropía tradicional a la estratégica: realiza actividades que incorporan valor social y valor económico y a la vez RSE en la que el trabajo con las comunidades es incorporado estratégicamente a las capacidades y necesidades de la organización (Rettberg, 2007:3). De hecho, desde el año 2007, Cerrejón tomo la iniciativa de publicar balances sociales anuales, bajo los criterios de la Asociación


Nacional de Industriales, ANDI, y en el año 2007 fueron sustituidos por el Reporte de Sostenibilidad, basado en la iniciativa de reporte global16. Por su parte Drummond enfrenta problemas de credibilidad en relación con el pago de regalías y su reputación está en entredicho a pesar de salir inocente en primera instancia en un juicio en los Estados Unidos, por la muerte de los sindicalistas. Se trata de una empresa americana con un amplio camino por recorrer en materia de RSE (Sarmiento, 2008)17. Por su parte la empresa Cerrejón ha enfocado su accionar con base en la Licencia social para operar. Busca obtener la aceptación de la comunidad como generadora de mejores condiciones de vida, para poder operar en la zona sin contratiempos. Igualmente busca obtener sostenibilidad, que le permita tener efectos posteriores, luego del cierre de la mina en el año 2034 o en el evento muy posible, que se prorrogue la licencia de explotación del carbón18. No obstante, le empresa enfrenta retos muy importantes que tienen que ver con el tejer relaciones fuertes con las comunidades, en especial con la comunidad wayuu, que ha sido víctima de la violencia del conflicto armado de la zona, y de la cuál en algunos casos se ha atribuido responsabilidades a las empresas, por parte de algunas ONG´s de derechos humanos. Finalmente, en materia de RSE las ETN´s también tienen constreñimiento internacionales, a los que las empresas se acogen: Pacto Mundial y regímenes de la OECD19 sobre corporaciones multinacionales e inversión extranjera directa.

Pero

también se ven afectadas por los movimientos internacionales en materia de derechos humanos y en materia ambiental. Las ETN también crean códigos éticos que vinculan su producción a prácticas responsables e implican medidas de autorregulación. (Fuchs, 2005).

16

Véase: http://www.cerrejon.com/site/. Véase: http://www.drummondco.com/news/revista/Julio2009Esp.pdf. 18 http://www.cerrejon.com/site/Default.aspx?tabid=261 19 La OECD, Organización para la cooperación y el desarrollo económico está celebrando sus 50 años, aunque sus orígenes se remontan a los escombros de Europa después de la primera guerra mundial. 17


8.4 Las relaciones de seguridad de las ETN y el conflicto armado. Otro elemento de gran relevancia es que las empresas se encuentran en zonas de conflicto armado. Dada la naturaleza y el costo de sus operaciones, estas no pueden ser trasladarlas fácilmente. Las empresas transnacionales en Colombia, tejen distintos tipos de relaciones con los actores armados, dependiendo del lugar, el tipo de recurso y el actor de que se trate20. Así por ejemplo, es posible encontrar relaciones de tipo extorsivo entre las transnacionales petroleras y el ELN, para evitar la voladura de oleoductos a través de los cuáles se transporta el crudo, pero también posibles relaciones de seguridad con paramilitares para permitir la extracción de recursos o el desarrollo normal de actividades, como es el caso del banano con Chiquita Brands en Urabá o el posible pago a paramilitares para controlar relaciones laborales como en el caso Drummond, aquí planteado. En el tema que nos ocupa, hay que señalar que las transnacionales del carbón han recibido atentados contra sus instalaciones, especialmente a las vías férreas en las que transportan el carbón hacia los puertos de embarque para la exportación. Por ello, han decidido aumentar sus inversiones en materia de seguridad. El Cerrejón contaría con cerca de 1.100 vigilantes en la empresa. Si las condiciones de seguridad mejorarán podría ser reducido ese número a 500, lo que se reflejaría en una reducción significativa de costos, sin incluir los costos logísticos de coordinación y entrenamiento con las fuerzas armadas frente a posibles irrupciones en la mina. (Sarmiento, 2008). Por ello resultan relevantes los nexos que pueden producirse entre las empresas y los grupos armados ilegales. Como se señaló anteriormente, desde el año 2007 la transnacional Drummond enfrentó una demanda por el homicidio de tres sindicalistas, trabajadores de la mina21. En primera instancia, fue declarada inocente, no sin algunos costos en materia de reputación y algunas inversiones en materia de comunicaciones. A pesar que en ese punto no encontraron hasta ahora evidencias verificables, más allá de vinculaciones individuales de los trabajadores del casino de la empresa, existe otro número de denuncias provenientes de ONG´s que vinculan a la empresa con temas de corrupción y nexos con paramilitares. Adicionalmente, ambas compañías han establecido fuertes vínculos con el Ejército de Colombia para proteger sus inversiones. Existen batallones de Alta Montaña del ejército colombiano financiados por las transnacionales y ubicados en las 20

OTÁLORA CORTÉS, Rosalvina. Economías de guerra: Recursos mineros y empresas multinacionales en el Sur de Bolívar. Tesis de grado para optar al Título de Magíster en Estudios Políticos, IEPRI; Universidad Nacional de Colombia, 2006. 21 Oscuridad en la mina, revista semana, 2007.


inmediaciones de las minas: uno cerca de la Loma en el Cesar y otro cerca de la Mina del Cerrejón. Sus tareas principales son: proteger los activos de la empresa y a los funcionarios de la mina, en caso de algún ataque. Esta función contrasta con la función constitucional del Ejército Colombiano de realizar la defensa de la soberanía, la independencia, la integridad del territorio nacional y del orden constitucional (Constitución Política de Colombia, 1991). De hecho se critica que el Ejército no haya actuado para proteger a la población civil de los paramilitares, estando en la mina, a pocos minutos de distancia, en el momento en que ocurrió la Masacre de Bahía Portete (CNRR, 2010). Como quiera que existe una fuerte relación de las empresas con el Ejército Nacional de Colombia, el tema de la RS también se ha enfocado en este punto, debido al incremento de la presencia militar en la zona. El Cerrejón ha implementado desde 2004 un proceso de divulgación y entrenamiento en materia de derechos humanos tanto a su vigilantes como al mismo Ejército Nacional ( International Alert, 2008: 10, 39, 45).

Este asunto resulta igualmente complejo, como quiera que es la misma

empresa la que brinda capacitación al ejército colombiano en materia de derechos humanos, tarea que bien podría realizar de manera más adecuada el mismo Estado, a través de las instituciones para ello instituidas: La Defensoría del Pueblo, por ejemplo. Otra vez es confuso el papel de la ETN, que asume tareas estatales, obviamente en su propio beneficio y con la complejidad que implica conocer el discurso bajo el cual puede realizar dicha capacitación y en un tema que claramente excede las características de su negocio y su especialidad. Así la empresa no solo garantizaría trato humano a los civiles, sino que prevendría que se le asignara responsabilidad en materia de derechos humanos ante las violaciones ocurridas en sus instalaciones. 9. Reflexiones finales Los estudios sobre las nuevas agendas económicas de los conflictos armados, han influenciado la manera como se analiza el conflicto colombiano y ha obligado a centrarse no solo en las fuentes de financiación de los grupos armados ilegales, sino también en el papel que desempeñan otro tipo de actores como los actores económicos.

Tanto los recursos como los actores, constituyen objetos de

investigación de interés particular, en la medida en que dependiendo del tipo de recurso, de los actores que intervienen y del contexto, se tejen relaciones económicas y mecanismos diversos y éstos a su vez, se vinculan de manera distinta con el conflicto armado.


Uno de esos actores son las empresas transnacionales, que se relacionan de alguna manera con el conflicto y que tienen motivaciones distintas al momento de decidir continuar explotando carbón en un país como Colombia y que realizan además acciones de RSE. Sin embargo aún es válido preguntarse por qué, en el marco del conflicto, las ETN explotan carbón en Colombia y realizan acciones de RSE. La primera explicación, es puramente de carácter económico: la tasa de retorno de la inversión es muy alta y las condiciones de explotación muy beneficiosas para la empresa transnacional22, entre ellas están las normas ventajosas en materia de inversión extranjera y regalías, la generación de empleo, y el desarrollo de la industria nacional y local. De esta manera, el tema de la RSE se convierte simplemente en una estrategia defensiva y un mecanismo de legitimación del negocio. Como mecanismo de legitimación del negocio, no está libre de motivaciones. Conviene tener en cuenta que existen incentivos económicos e institucionales que motivan tanto a Drummond como a Cerrejón a explotar el carbón en Colombia y a desarrollar acciones en materia de RSE. Dentro de estas motivaciones se encuentran: La forma en que se toman las decisiones al interior de la empresa. Como se explicó anteriormente,

Drummond es una empresa de carácter familiar, cuya principal

motivación es la efectividad en la extracción de carbón. Por su parte Cerrejón, es filial de Exxon, una empresa con gran experiencia en la extracción de petróleo y que fue considerada hacia los años 80 como pionera en la implementación de normas de tipo ambiental.

El enfoque europeo de los nuevos accionistas puso el énfasis en las

dinámicas de RSE. (Sarmiento, 2008). Cuando hay miles de accionistas minoritarios, como es el caso de Cerrejón, la empresa es más sensible en materia de RSE pues debe responder ante ellos. Más que una estructura jerárquica, existe un sistema de contrapesos que permite a los shakeholders, a través de mecanismos de rendición de cuentas,

conocer las

decisiones empresariales, y como fuentes de financiación, influir en los destinos que tome la ETN. Los socios se convierten en la principal presión a la empresa para reducir actuaciones que afecten su imagen, credibilidad y rentabilidad (Utting, P., 2008). En el caso de Drummond, los dueños son una familia, que no debe responder a accionistas, y que tienen una estructura de decisión jerárquica. (Sarmiento, 2008).

22

Recuérdese atrás, lo benéfico que resultan las condiciones para la explotación minera en Colombia.


Otros elementos a tener en cuenta es que ambas empresas buscan la rentabilidad, como cualquier empresa. Ambas enfrentaron huelgas que les reportaron grandes pérdidas económicas23 y quieren ser operativas y eficientes. El tener una política laboral responsable y canales de comunicación efectivos, podrían verse reflejados en buenas relaciones que permitan producción constante. Justamente sus últimas publicaciones se dirigen a demostrar que el clima laboral al interior de ambas empresas tiene un carácter positivo, que garantizaría el crecimiento conjunto de empresa y trabajadores24. Otra motivación tiene que ver con la reputación. Sarmiento distingue entre imagen y reputación (Sarmiento, 2008). La imagen está relacionada con el aspecto publicitario o mediático, y es entendida como el propósito de producir un concepto público favorable que pueda coincidir o no con la realidad interna de la empresa. Por su parte, la reputación trasciende la idea de la imagen y pretende construir una imagen pública basándose en el ser de la empresa y en sus mejores prácticas, que se dan a conocer mediante informes transparentes y certificaciones de terceros. Se gana reconocimiento y se posiciona ante los competidores por realizar prácticas de comercio justo. En este punto, sin embargo, las acciones de Drummond para posicionar su perfil positivo han coincidido con el escándalo en los medios por el asesinato de los tres sindicalistas. En el caso de Cerrejón, no ha habido proceso internacionales, pero si algunas denuncias en relación con el asentamiento de comunidades en el pasado, como la comunidad de El Tabaco. Existen explicaciones de jurídico. Las empresas no solo están siendo monitoreadas por la sociedad civil internacional, sino también por los gobiernos de los países en desarrollo, para que cumplan las prácticas y estándares legales. A pesar que no hay un régimen que permita demandarlas internacionalmente, los gobiernos podrían iniciar demandas civiles por acciones específicas25, aunque esto no es muy probable en Colombia. El actual presidente Juan Manuel Santos, señaló el año anterior que expulsaría a una multinacional petrolera en caso de comprobar pagos extorsivos a un

23

La huelga de 31 días realizada por los trabajadores de la Drummond en 2006, afectó seriamente las ganancias de la empresa, reportándole 3.5 millones de dólares en pérdidas (Revista Dinero, 2006. Por su parte el Cerrejón también enfrento huelgas en 1990 y 1995 que redujeron su productividad. 24 Véase Drummond N. 27. Nuestro compromiso, la responsabilidad social. Disponible en: http://www.drummondco.com/news/revista/Julio2009Esp.pdf. 25 Por ejemplo, la Drummond fue demandada con base en la Alien Tort Claim Act, ATCA, una norma norteamericana de 1789 que permite a los extranjeros demandar a los ciudadanos ante cortes de ese país por acciones realizadas en el exterior. La Drummond intentó contener las críticas mostrando sus actividades en beneficio del departamento del Cesar, y señalando que no realizaría ningún acuerdo de pago, porque ello incentivaría las demandas para sacar provecho de las compañías y deslegitimar de esa forma la acción de los demandantes. Véase el comunicado de la Drummond ante la demanda aceptada por la Corte de Alabama en los Estados Unidos.


grupo armado ilegal. Más tardó el presidente en hacer este anuncio, que la Asociación Colombiana de Petroleros en pronunciarse exigiendo al gobierno aclaraciones. Así las cosas, el poder de las ETN en Colombia es tan fuerte que logra neutralizar cualquier actuación que pueda afectarle26. De otra parte, las empresas han establecido convenios con el Ministerio de Defensa para recibir apoyo de la fuerza pública, lo que genera críticas por parte de la comunidad. Y también han focalizado su actividad de RSE en la capacitación en materia de DH, tarea que excede su negocio, como se analizó anteriormente. Finalmente, es necesario señalar que la debilidad institucional que rodea las actividades de las ETN en Colombia, les brinda un amplio margen de maniobra, al momento de implementar políticas y prácticas relacionadas con el medio ambiente, la fuerza laboral y la sociedad. Debido a que las transnacionales han estado sometidas en los últimos años al escrutinio público, han adoptado mecanismos que les permiten construir una reputación positiva a la vez que preservan su producción, y contribuyen al desarrollo productivo de las regiones en las que se localizan. Por tanto, ello supone que las actividades de RSE no son excluyentes con la búsqueda de beneficios económicos. En el caso de la explotación del carbón en Colombia, la RSE se convierte así más bien en una estrategia defensiva y en un mecanismo de legitimación de la actividad extractiva y de construcción de reputación positiva para hacer frente a los escándalos de derechos humanos y de la oposición de la comunidad. Sin embargo, en un momento en que el consenso teórico desestima la preocupación por la naturaleza problemática de la inversión extranjera directa y la reemplaza con la fe ciega en la apertura de los mercados, como parece haber ocurrido en las últimas dos décadas en Colombia, y cuando los problemas y la vulnerabilidad de la región parecen aumentar, conviene reflexionar nuevamente si a Colombia le conviene definirse como un país con vocación minera que deja actuar a su antojo a las empresas transnacionales.

Colombia, ha centrado su apuesta por el desarrollo en términos de carbón y petróleo, lo que lo hace aún más vulnerable y dependiente del contexto económico internacional, de las decisiones de las transnacionales y no le permite que el crecimiento de los ingresos obtenidos por la extracción de sus recursos naturales, se vea reflejado en condiciones benéficas y desarrollo para la población. Aún así, está en 26

Véase: Petroleras piden aclarar denuncias sobre presunto pago de extorsiones. Revista Semana, martes 21 de junio de 2011. Disponible en http://www.semana.com/nacion/petroleras-piden-aclarardenuncias-sobre-presuntos-pagos-extorsiones/158908-3.aspx.


sus manos, ayudarse del contexto internacional y de las normas de organismos transnacionales como la OCDE, la OIT, y el mismo Marco Ruggie de

Naciones

Unidas, que exigen como mínimo que las empresas Respeten los derechos humanos, y que sean socialmente responsables en los lugares donde extraen los recursos. Tratándose de negocios tan rentables y de entidades económicas tan poderosas, bien podría el Estado legislar y apoyarse en la normativa internacional, para obtener mejores beneficios para el país. 10. Bibliografía consultada. 10.1 Papers y documentos. Arson Cynthia J, Zartman, William (Editores). (2005). Rethinking the economics of war. The intersections of Need, Creed and Greed. Woodrow Wilson Center Press, Washington DC. BaLtimore: The Johns Hopkings University Press. Bonet, (2007). Regalías y finanzas públicas en el departamento del Cesar, Documentos de trabajo sobre economía regional, Banco de la República, N. 92, 1-35. Censat. (1991).

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Testimonio presentado en el TPP, MedellĂ­n, 11 y 12 de noviembre de 2007. Notas y archivos de la autora.

Notas Congreso minero, Corferias, julio de 2010.

6.3 PĂĄginas web consultadas:

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Nota biográfica.

Rosalvina Otálora Cortés es Economista y Abogada colombiana. Es Magister en Estudios Políticos de la Universidad Nacional de Colombia. Trabajó como Docente en las Universidades Santo Tomás, Salle y Central de Colombia y como Investigadora del Centro de Investigaciones Socio Jurídicas de la Universidad Libre y Asistente de investigación en el Instituto de Estudios Políticos y Relaciones Internacionales (IEPRI). Se desempeñó como Asesora de Presidencia de la Comisión Nacional de Reparación y Reconciliación (CNRR) en Colombia durante tres años. Sus temas de interés son las relaciones entre la economía y el conflicto, las empresas transnacionales y también los derechos de las víctimas. Es becaria Rotary Pro Paz y estudiante de doctorado en Relaciones Internacionales en la Universidad del Salvador. En la actualidad está investigando en el tema de la responsabilidad social empresarial de las transnacionales mineras en Colombia.


3ras. Jornadas de Relaciones Internacionales FLACSO | 25 y 26 de Octubre de 2012

Cambio clim谩tico como nuevo t贸pico de seguridad Rossi, Adolfo


Introducción La problemática en torno al “Cambio Climático1” aparece, a comienzos del Siglo XXI, como uno de los nuevos temas en la agenda de los países, tanto de sus gobiernos como de sus sociedades. El mismo pone a los actores, con capacidad de decidir, ante la necesidad de posicionarse, dando cuenta de sus acciones tanto en el tablero internacional como en la legislación interna a aplicar en la materia. Es conocido que las consecuencias del cambio climático, principalmente los efectos del calentamiento global, deberían ser enfrentadas desde una multiplicidad de agendas: eficiencia energética (todo lo relacionado al incremento de las tecnologías limpias), disminución de las emisiones de gases de efecto invernadero, conservación de la biodiversidad, protección de glaciares, etc. Lo que no resulta tan obvio es que también sus consecuencias económicas y sociales demandaran un conjunto de políticas públicas que puedan dar cuenta de ellas. Asimismo, la bibliografía más destacada nos menciona que, ante la necesidad de encarar un análisis desde la geopolítica, un primer paso consiste en tomar en cuenta “la geografía de las emisiones”. Siguiendo a Olabe,

se destaca la necesidad de

estudiar la alteración del clima como resultado de la acción del hombre, introduciendo la variable geopolítica en la ecuación, lo que significa “…. analizar la geografía de las emisiones, es decir las características económicas, demográficas, tecnológicas de los centros emisores clave que generan el problema y cuáles son las dinámicas de esas variables, su evolución en el tiempo…”2 . No obstante la relevancia de este asunto, no es el objeto de este artículo entrar en este debate, sino en pensar en torno a las posibles respuestas políticas de los países que deben enfrentar las consecuencias (tanto pensando en términos de riesgos como de oportunidades) de este fenómeno. Es decir, buscaremos dar cuenta de elementos en la interacción con otros actores que los estados deben tomar en cuenta a la hora de analizar este fenómeno y las consecuencias a las que pueden enfrentarse. Reflexionamos acerca de un pensamiento geopolítico en el contexto del cambio climático y no hacer la geopolítica del cambio climático. En primer lugar, es importante señalar que, a diferencia de la geopolítica tradicional, en este nuevo contexto el clima deja de ser una constante. Este factor pasa a ser una variable sobre la que desconocemos su comportamiento futuro. 1

En este texto, se entiende por cambio climático una variación en el clima atribuido directa o indirectamente a la actividad humana que altera la composición de la atmósfera mundial y que se suma a la variabilidad natural del clima, observada durante períodos de tiempo comparable. 2

Olabe, Geopolítica del cambio climático. La alteración del clima de la Tierra como problema de seguridad global,. .Pág. 6


En segundo lugar, este marco de análisis nos pone ante la necesidad de tomar siempre en consideración las limitaciones de la racionalidad interdependiente que caracteriza a estas situaciones. Es decir, las opciones de un estado deben considerar que no actúa solo en el tablero mundial, sino que existen otros actores –también racionales- que buscarán hacer primar sus propios objetivos. Por lo tanto, no bastaría hacer un análisis de sus intenciones y las capacidades con las que cuenta para alcanzarlas, sino que hace falta una mirada estratégica para comprender el fenómeno más cabalmente. En este sentido, como casi siempre, la opción básica a la que se enfrentan los estados es la cooperación o la auto ayuda.

Pero esta opción no pasa, solamente, por

cuestiones ideológicas o estructurales, sino que va a encontrarse altamente condicionada por el tipo de problema del que debe dar cuenta. A diferencia de los análisis geopolíticos de otras áreas y momentos históricos, las consecuencias del cambio climático alteran las condiciones del entorno de países desarrollados como sub desarrollados; es decir podrían verse afectados todos por igual. A esto debe sumarse que no hay fungibilidad del poder, por lo que las capacidades en otras áreas de cuestión no resultan elementos idóneos para solucionar esta problemática. La fortaleza militar u otro tipo de capacidades no ponen a salvo a los estados de los desastres naturales ocasionados por el cambio climático. Asimismo, las verdaderas consecuencias no pueden aún ser dimensionadas en su totalidad3, lo que implica que los Estados (más precisamente sus gobernantes) deberán tomar sus decisiones con un alto nivel de incertidumbre. De allí que, hasta el momento, las lógicas tendientes a minimizar los daños aparezcan como las más probables que aquellas que tengan por objetivo la maximización de los (futuros y probables) beneficios.

¿Qué impacta del cambio climático en los análisis geopolíticos? Ban Ki-moon sostiene que “…El cambio climático es el principal problema geopolítico de nuestro tiempo. Ha alterado la ecuación mundial de desarrollo, paz y prosperidad. Amenaza a los mercados, las economías y los beneficios del desarrollo y puede diezmar las reservas de agua y alimentos, provocar conflictos y migraciones, desestabilizar las sociedades más frágiles e incluso derrocar gobiernos…”4.

3

Al respecto existen visiones cercanas a la catástrofe a las que se le oponen quienes descreen de consecuencias serias devenidas del cambio climático. 4 Ban Ki-moon El cambio climático, el principal problema geopolítico actual. S/P


La posibilidad de relacionar las decisiones políticas con el espacio geográfico y con los habitantes que lo ocupan, es decir desarrollar un pensamiento Geopolítico, suele ser referido a la práctica de las relaciones de poder interestatal, la expansión de unos a costa de otros y la búsqueda de dominio e influencia. Es decir, generalmente se asocia la idea de análisis geopolítico al que se encuentra relacionado con la expansión de los países y con la conveniencia de que las fronteras de los países fueran dinámicas y cambiantes. En los albores del Siglo XXI, más allá de los temas tradicionales de la Geopolítica se revitaliza el debate en torno al control de los recursos naturales, especialmente los energéticos, donde crece la preocupación en torno a la presencia de éstos en otros países (para garantizar el abastecimiento) y la protección de los existentes al interior de las propias fronteras. Esta aparece como la nueva / vieja5 forma en que unos países compiten con otros para obtener presencia, poder e influencia. A la vez, esto se complementa con visiones netamente económicas como la que plantea el economista Jeffrey Sachs6 cuya tesis es que para evitar las guerras y otros conflictos la nueva Geopolítica debería buscar la sostenibilidad y preocuparse por las consecuencias ecológicas de nuestras actividades económicas. La mayor complejidad de pensar acerca del comportamiento de los Estados en el marco del desarrollo del proceso de Cambio Climático radica en varios puntos que deben ser considerados a futuro: -

La modificación de los Recursos Naturales con que los Estados cuentan en la actualidad, ya sea por crecimiento, cambio en sus cualidades o, directamente, extinción de los mismos (esto puede apreciarse en la manera en que el cambio climático afecta la extensión y calidad de las tierras cultivables).

-

En el mismo sentido, la modificación de los recursos con los que cuentan otros estados.

-

El surgimiento de zonas a ser exploradas y explotadas que carecían de interés anteriormente.

-

El posible incremento de estados con déficits en la provisión de recursos naturales básicos (por ejemplo incremento del stress hídrico en diversas zonas del planeta)

Por lo tanto, podemos afirmar que el cambio climático del que estamos hablando genera un alto componente de incertidumbre. Hay síntomas de variaciones en el

5

Las ideas de dominio de otros y de apropiación de sus recursos naturales, como hemos dicho, han formado parte de esta materia, históricamente y en la actualidad. 6 Para ampliar esta visión ver: Sachs, Jeffrey “The New Geopolitics” Scientific American, Junio de 2006.


funcionamiento del sistema de distribución de calor que tendría efectos en el clima de grandes sectores de la tierra7. Esta realidad también “contaminaría” otras agendas como lo relacionado a las pandemias globales y las cuestiones demográficas (con un importante peso sobre las migraciones). La preocupación global por el cambio de clima no sólo se pensará en términos de la agenda de seguridad de los países desarrollados, sino que una concepción geoestratégica de la misma implicará crecientes niveles de incertidumbre en otras áreas de cuestión (sociales, económicas, políticas, etc.). Institucionalizar el cambio: las instituciones internacionales en una agenda “no polar” El tema del cambio climático, y las consecuencias en el análisis geopolítico que de él se desprenden, pone a los Estados ante la necesidad de establecer nuevos instrumentos para la “gobernanza” de este fenómeno. Entiéndase, fundamentalmente, la necesidad de dar cuenta de manera efectiva de la existencia de más interrelaciones estado-mercado-sociedad civil. Esto se da, especialmente en una agenda como la del cambio climático en la que la distribución del poder no es unipolar ni multipolar sino que es

muy disperso y

complejo8. Además, en este tema la vinculación entre actores estatales y no estatales (ONG´s, grupos de presión, etc.) es más compleja que en las agendas tradicionales de las Relaciones Internacionlales. Esto nos lleva a pensar en cómo manejar los conflictos que pueden generarse como consecuencia del cambio climático. No sólo se disputará por la influencia o la posesión de de determinados bienes considerados estratégicos (suelo, población, recursos naturales), sino que habrá conflictos y enfrentamientos diversos relacionados con las consecuencias de la escasez de recursos antes abundantes, y su impacto en la desigualdad, la pobreza y el subdesarrollo y, como consecuencia de éstos, con las migraciones mundiales. En este contexto, es cada vez más difícil hablar de sistema uni o multipolares. La multiplicidad de factores de poder intervinientes en una creciente cantidad de agendas a enfrentar por actores estatales y no estatales nos acerca rápidamente a la idea de la “no polaridad”9. En un mundo no polar las soluciones, si bien lideradas por los Estado

7

Hay síntomas de que estamos entrando en una etapa de calentamiento global. A las causas naturales, se debe agregar un componente antropogénico –generado por la actividad humana- incrementando el denominado “efecto invernadero”. 8 Una aproximación a esta visión se encuentra en la obra de Joseph Nye “La Paradoja del Poder Americano” 9 Hass, Richard “The Age of Nonpolarity”, Foreign Affairs, May/June 2008.


nación más poderosos, no pueden dejar de lado posturas de cooperación con otros estados y con actores no estatales. Por su parte, Young nos recuerda que “…el cambio Climático reabre los debates en torno a lo que la “seguridad” realmente significa. Varios ministros europeos han comenzado a utilizar la expresión “seguridad climática” …”10. Por lo tanto el cambio climático requiere una política exterior más comprometida y pensada en términos geoestratégicos. Y esto tiene que estar alineado con una visión de cómo el cambio climático puede afectar a la dinámica de la política internacional en el mediano y largo plazo. Al menos tres áreas de interés se presentan: la falta de planificación de escenarios detallados sobre los impactos del cambio climático dentro de la política exterior y de seguridad, un cortoplacismo en el uso de los recursos, y una consideración de la dinámica del mercado. Los gobiernos están fallando a darse cuenta de que la lucha contra el cambio climático requiere una política más abarcadora que lo relacionado a los objetivos ligados a las energías renovables11. Ante este panorama de incertidumbre, como señala Stein, “…los países escogen cooperar cuando les interesa, y los asuntos internacionales son determinados por la concatenación de contingencias12…”. Es decir no hay nada dado de antemano ni determinado tranhistoricamente: tanto la hostilidad como la colaboración se construyen política e históricamente en la interacción entre los diferentes actores involucrados. Hasta el momento, el esfuerzo coordinado más importante de los últimos tiempos es el "Acuerdo de Copenhague" -una breve declaración de principios y propósitos que produjo un pequeño grupo de países- fue el único resultado tangible de las negociaciones desarrolladas en diciembre de 2009 en la Cumbre convocada por las Naciones Unidas para generar políticas para enfrentar el cambio climático. En esta cumbre se mostró que la expectativa de que en Copenhague la investigación científica fuera a imponerse a la geopolítica resultó engañosa. Sin una mejor estrategia geopolítica, no se puede librar una lucha efectiva contra este fenómeno. Con esta visión coincide Abranches, quien señala que “el cambio climático plantea una demanda dramáticas para la calidad de la democracia, el pleno funcionamiento de las instituciones y la calidad del gobierno. La gestión del clima, dada su complejidad, el nivel de riesgo y horizonte de tiempo disponible para la obtención de resultados 10

Young, Oran– “The Effectiveness of International Institutions: Hard Cases and Critical Variables” en James N. Rosenau and Ernst-Otto Czempiel (eds.) – Governance without Government: Order and Change in World Politics, Cambridge, Cambridge University Press, 1992, pág 162.. 11 Esto se da fundamentalmente porque la dinámica de negociación de la seguridad ambiental y de los problemas de suministro cada vez más se superpondrán. 12 Stein, Arthur; Why Nations Cooperate: Circunstance and Choice in International Relations; Ithaca, Cornell University press, 1990, Pág. 207.


eficaces, exigen un grado de calidad de funcionamiento de las instituciones y en la calidad de la gobernanza…”13. En la agenda para el siglo XXI vuelve a definir la agenda política y las formas de gobierno, tanto a nivel mundial, como el doméstico. El desafío del cambio climático se basa, al menos en el estado actual del conocimiento científico y tecnológico en las decisiones políticas relativas a los patrones de producción y consumo, cambios en los hábitos diarios y la cooperación en ciencia y tecnología internacional. Este es precisamente el campo que trata de comprender la perspectiva de la gobernabilidad: cómo examinar la situación política, de organización, público y privado, a diferentes niveles que determinan cómo las políticas se han diseñado, aprobado y aplicado. Como el cambio climático es un fenómeno global, que tiene tanto determinantes como consecuencias locales, requerirá de alguna forma de

articulación de la agenda

colectiva global, regional y nacional. Para ello es necesario que sea imposible separar los regímenes de gobierno interno, los mecanismos emergentes de la gobernanza global, la regulación de los caudales ambientales y la gobernabilidad. En otras palabras, ya que no hay más que pensar en la sociedad local, el estado-nación y la economía nacional disociarse del proceso de la globalización y el nuevo orden mundial. En tal sentido, Oran Young sostiene que para que las instituciones de protección del medio ambiente sean más eficaces en sus decisiones y en el objeto de su regulación deben cumplir con algunas condiciones. En primer lugar, obtener transparencia. En segundo lugar, adoptando mecanismos de toma de decisiones colectivas que pueden defender el interés colectivo por sobre los particulares. En tercer lugar, generando normas de cambio al interior de la institución para adaptarse a los cambios en el entorno externo, y no perder el foco. En cuarto lugar, que las partes sean capaces de aplicar sus decisiones. En quinto lugar, que

los mecanismos de decisión, la

distribución del poder entre los participantes no sea tan desequilibrada como para permitir la formación de voluntades hegemónicas individuales. En sexto lugar, la eficacia

de

las

instituciones

aumenta

en

proporción

directa

al

grado

de

interdependencia e interacción entre sus miembros, lo que les permite tomar represalias contra los transgresores en forma persuasiva. Con ello, se reflota la idea de establecimiento de alguna forma de “sociedad internacional” donde convive la idea de anarquía con ciertos elemento de orden (orden anárquico), es decir la aceptación de ciertas normas e instituciones comunes que se

13

Abranches, Sérgio, “Clima, Governança e Democracia: fundamentos domésticos da governança global do clima”, http://creativecommons.org/licenses/by/2.5/br Instituto Fernando Henrique Cardoso, 2008. Pág. 3.


han creado para que ejerzan cierta regulación entre los sujetos y actores internacionales. Esta sociedad internacional nos llevaría a un orden internacional, basado en un sistema de reglas y expectativas establecidas entre estados. Dichas reglas y expectativas conformarían el orden internacional; en palabras de Bull, la “forma habitual de actuar que sustenta los objetivos básicos de una sociedad de estados, o sociedad internacional”14. Para el autor, la supervivencia de la propia sociedad de estados, la independencia de los estados individuales que la componen y la paz serían los objetivos básicos del orden internacional, entendido, como hemos visto, como modelo de regularidad de la vida social.

Hacia una agenda positiva: la posibilidad de pensar el cambio climático como la posibilidad de otorgar bienes públicos Si bien el concepto de bien público admite varios posibles significados, no es este el ámbito para su discusión. Nos alejaremos un poco de la visión tradicional, en la que un bien público es aquel que pertenece o es proveído por el Estado. En este caso, al ser imposible que un Estado (por más poderoso que fuera) sea el proveedor de las condiciones ambientales que eviten las consecuencias negativas del cambio climático, consideramos más importante centrarnos en la idea, ya conocida, de un bien público como un bien que está disponible a todos y del cual el uso por una persona no substrae del uso por otros. En este sentido, el desarrollo sustentable significa conservar el capital ecológico a escala global, así como los bienes públicos que éste ofrece: estabilidad climática, biodiversidad, recursos naturales, disponibilidad de agua, calidad del aire, equilibrio hidrológico, y, en general, factores de los cuales depende el bienestar de ciudadanos y, por ende, de los estados. Como señala un informe editado por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, “..:A medida que avanza la integración mundial, los objetivos de política nacional - como los de salud pública, crecimiento económico o protección del medio ambiente- están sujetos cada vez más a las fuerzas internacionales. A fin de alcanzar sus metas nacionales, es preciso que los gobiernos recurran cada vez más a la cooperación internacional para lograr algún grado de control sobre las fuerzas transfronterizas que afectan a sus pueblos. Es entonces lógico que las consultas internacionales en esferas tan diversas como el comercio, las finanzas, la eliminación

14

Bull, Hedley, .The Anarchical Society. A Study of Order in World Politics, Londres, Macmillan, 1995

(1ª edic. 1977).Pág. 7.


de residuos, la seguridad alimentaria y la población hayan atraído un mayor interés hacia las políticas y las acciones nacionales. Por consiguiente, hay una amplia justificación de un enfoque más sistemático e integrado de la cooperación internacional. Para lograrlo, la formulación de políticas nacionales e internacionales debe constituir un proceso sin solución de continuidad, donde los expertos en los temas se transformen en diplomáticos y los diplomáticos agreguen conocimientos técnicos especializados a sus aptitudes15.…”. Un ejemplo del cambio en el cálculo costo – beneficio de los actores al considerar al tema ambiental como un bien público es el caso de la PAC de la Unión Europea, en el que se prevé “…remunerar a los agricultores por la producción de esos bienes públicos ambientales. Si bien, eso no es del todo así y de lo que en realidad se trata es de compensar el lucro cesante, es decir no se paga por las externalidades que el agricultor genera, sino por los beneficios a los que renuncia por producir menos y a pesar de ello no abandonar la actividad agraria16…”. Por ello, el gran desafío de los organismos internacionales encargados de este tema (y por ende de los Estados que los componen) es el de generar políticas cuyos resultados (ya sea en la disminución de las emisiones, el acuerdo sobre el manejo de las consecuencias negativas del cambio climático, etc.) sean

apoyados por los

actores que más responsabilidad tienen en las causas de este fenómeno, independientemente de los beneficios que pueden obtener en el corto plazo. Esta política no se daría por altruismo ni por la resignación sin más de la opción de obtener pocas ganancias relativas (en relación a otros actores que pueden aparecer, en principio, como los más favorecidos) siendo los que más aportan, sino por el hecho de que las pérdidas que pueden llegar a enfrentar en caso de no actuar coordinadamente serían demasiado costosas.

Un caso concreto: El Ártico y sus implicancias para las grandes potencias La nueva situación El Ártico nos advierte de manera elocuente de impactos climáticos que afectarán a todo el mundo. En pocos años, quizás se pueda llegar en barco hasta el Polo Norte sin encontrar obstáculo alguno. Es muy posible que para 2030, el hielo prácticamente haya desaparecido de esta región del planeta.

15

Inge Kaul, Isabelle Grunberg y Marc A. Stern (eds).Bienes Públicos Mundiales Cooperación internacional en el siglo XXI., Nueva York Oxford Oxford University Press 1999. Pág. 33. Disponible en http://www.undp.org/globalpublicgoods/Spanish/Spsum.pdf 16 Burguillo Cuesta, Mercedes: La revisión intermedia de la PAC y el desarrollo rural sostenible, en Boletín Económico de ICE, N° 2831 del 17 al 23 DE enero de 2005.


El descongelamiento del Ártico, podría transformar a esta zona en un área de futuros conflictos internacionales. Vale recordar que uno de los principales agentes en esta zona es Rusia quien está llevando adelante una nueva política hacia la región. En ésta se destacan los grandes intereses implicados desde el punto de vista económico (principalmente los recursos naturales) y de seguridad. Los países vecinos acordaron en 2008 resolver sus disputas territoriales de forma pacífica, pero el diálogo entre rusos, canadienses, estadounidenses, daneses y noruegos se presenta complejo, de cara a los lucrativos recursos que alberga el territorio. Junto a las inmensas reservas de petróleo y gas, otras considerables reservas de oro, diamante, cinc, hierro y carbón se presumen bajo el hielo eterno del Ártico. Los cambios en el Ártico están abriendo expectativas acerca de la toma de posición de las diversas potencias internacionales para controlar los recursos allí ubicados. En este sentido, es previsible que la lucha por los recursos vaya pasando progresivamente a un primer plano en el ámbito internacional, marcada por la singularidad de que esta zona no está controlada por ningún país. Como señala Sánchez Andrés se debe destacar que “… Rusia es el país que tiene mayor proyección en el Ártico y, por tanto, el mayor beneficiario de los cambios climáticos en esa zona (por lo que) su conducta resulta esencial para comprender cuál será el futuro geopolítico de esta área que se encuentra en pleno proceso de apertura y que constituirá en el futuro una nueva zona de disputa en el tablero geopolítico…”17. La base de la política de la Federación Rusa hacia la región se puede encontrar en la Doctrina Marítima de la Federación Rusa hasta el año 2020, aprobada en 2001, donde se destaca la necesidad de definir más claramente el espacio marítimo y del lecho del Ártico, al tiempo que se puso de manifiesto la necesidad de aprovechar los recursos económicos de la zona, en especial los energéticos y la ruta marítima del Norte. La misma se complementa con los “Fundamentos de la política estatal de la Federación Rusa en el Ártico hasta el año 2020 y con una perspectiva ulterior”, publicados en 2009. De estos documentos se desprenden tres grandes intereses: Recursos naturales donde se reconoce en especial las grandes reservas de hidrocarburos existentes, y se especula con la existencia de recursos minerales y la posibilidad de desarrollar la pesca.

17

Sánchez Andrés Rusia y la geoestrategia del Ártico, Real instituto Elcano, Área: Seguridad y Defensa - ARI 63/2010, 06/04/2010. . Pág 1


Transporte donde se apuesta por crear un espacio único ártico e integrado con el resto del país. Además se deben considerar las nuevas rutas marítimas a las que se tendría acceso. Seguridad: ligado a la defensa de la frontera norte del país. Se debe destacar que Moscú rechaza la militarización del Ártico, aunque admite la necesidad de desarrollar tareas de vigilancia y patrullaje. En este sentido, a mediados de 2008 se decidió, en primer lugar, restablecer el sistema de patrulla con barcos militares en el Ártico, que había cesado 15 años antes y, en segundo lugar, se decidió iniciar la renovación de su flota militar en el Ártico, que debería presentar una nueva situación en 2016 18. Pero, como es lógico, otros países consideran estratégica esta región. Tanto los Estados Unidos como Canadá también comienzan a desplegar sus acciones desde una consideración geopolítica. De allí el creciente por aprovechar ventajas a la vez de mayores preocupaciones ante posibles avances de otros estados. Como señalan Ebinger y Zambetakis, “…en agosto de 2009 el gobierno de Obama aprobó el Plan de Administración Pesquera del Ártico para evitar la expansión de la pesca comercial en aguas del Ártico expuestos por el derretimiento del hielo- un área de aproximadamente 150.000 millas náuticas cuadradas. El impacto del movimiento de las poblaciones de peces existentes y la introducción de nuevas especies que tradicionalmente se encuentran en aguas más al sur todavía no se ha evaluado plenamente, pero la determinación del impacto de esta nueva dinámica en el ecosistema frágil será una condición previa necesaria para la gestión eficaz de toda la pesca comercial que se puede permitir en el futuro. La eficacia global del Plan depende en parte de que otros estados sigan el ejemplo del Ártico, como el mantenimiento del derecho a la carrera a estos caladeros de reciente acceso, sin una estructura de gestión sostenible en su lugar podría agotar las poblaciones de peces mucho antes de lo que es muy apreciado. …”19. En este contexto se actualiza el debate acerca de la necesidad de Estados Unidos de firmar la Convención de la Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar de 1982 (UNCLOS por su sigla en inglés). En este debate se han reacomodado las piezas: ha traído a la industria del petróleo, a los militares y a la comunidad ambiental en el mismo lado del debate. Estos grupos se dan cuenta que sin marcos jurídicos estables que no habrá exploración de petróleo y gas, y esto irá en detrimento de la seguridad

18

Sánchez Andrés, Rusia y la geoestrategia del Ártico, Real instituto Elcano, Área: Seguridad y Defensa - ARI 63/2010, 06/04/2010. Pág. 5 19 Ebinger, Charles k. y Zambetakis, Evie; The geopolitics of Arctic melt , International Affairs 85: 6 (2009) 1218-19.


energética de los Estados Unidos. Asimismo, se busca garantizar, en el marco de la Convención, el liderazgo naval al proteger el derecho a patrullar esa región. Formas de cooperación Más allá de la normativa internacional, la mayor instancia de cooperación inter estatal es el Consejo Ártico, fundado en 1996, el que no es una organización internacional con una constitución formal y legal, sino más bien un foro internacional para fomentar la cooperación y la colaboración en temas del Ártico. Cabe recordar que durante las deliberaciones en las que se formó la organización, tanto Estados Unidos como los otros países no están de acuerdo con la idea de ceder soberanía ni de incluir en el mandato el Consejo el examinar las cuestiones de seguridad. Los Estados miembros están satisfechos de que, dentro de sus límites bien definidos, el sistema sirve como un buen foro para la expresión de sus opiniones y preocupaciones en un contexto donde la mayoría de los miembros del Consejo dan cuenta de que el Ártico está cambiando rápidamente y que una mayor cooperación en cuestiones de interés transfronterizo debe ser cultivada. Asimsimo, la Declaración de Ilulissat20 firmado el 28 de mayo de 2008, hace hincapié en que la Convención es un compromiso de las cinco naciones del Ártico circumpolar, en la que expresan que no hay necesidad de un nuevo régimen jurídico internacional. Por último, el Grupo de Trabajo de Evaluación del Transporte Marítimo el Ártico (depndiente del Consejo), señala que los Estados árticos deben formular un instrumento armonizado de búsqueda y rescate que implica la puesta en común sus recursos financieros y técnicos para afrontar los retos de la región. La evaluación también incluye recomendaciones sobre las normas de la construcción naval armonizado y obligatorio para los buques que navegan las aguas del Ártico, en cooperación

con

la

Organización

Marítima

Internacional

(OMI),

mejorar

la

infraestructura de navegación, incluyendo cartas de navegación y sistemas de comunicaciones, el desarrollo de un sistema armonizado de directrices sobre la exploración de petróleo y gas; y transferencia de tecnología para responder a los accidentes ambientales en las difíciles condiciones del Ártico. Comenzando por investigaciones de carácter científico,

sumado a intereses

comerciales y económicos derivados de la posibilidad de la explotación de recursos naturales (principalmente a los ligados a lo extracción de aquellos que sirven para la

20

La Declaración de Ilulissat en el marco de la Conferencia del Océano Ártico en Ilulissat, Groenlandia, se debatió, el cambio climático, el medioambiente marino, la seguridad marítima y la división de responsabilidades en caso de emergencia si se abran más rutas marítimas.


provisión de energía), las diferentes agendas se van sumando a la complejidad y la relevancia de que los actores le dan a esta región. En este sentido, el temor por la denominada “militarización del Ártico” se reconoce a la vez como una opción a disposición de los estados de la región (en pos de la defensa de sus intereses) como un límite a las actuales políticas, ya que significaría tomar la decisión inequívoca de escalar el conflicto.

¿Hacia posibles soluciones? Una de las principales características, que constituye una fuente de conflictos, es que en el océano Ártico, al no estar dividido jurisdiccionalmente entre países, no existen normas asumidas generalmente para establecer las fronteras. De hecho, entre los propios países vecinos existen problemas acerca de la ubicación de su frontera limítrofe. Rusia sólo reconoce como miembros de la zona ártica a aquellos que tienen zonas económicas exclusivas y plataformas continentales en el Ártico, es decir, a Rusia, Canadá, Estados Unidos, Noruega y Dinamarca. A este respecto quedan excluidos Islandia, Finlandia y Suecia. Se debe señalar que la exclusión de parte de estos países deja a la Unión Europea en una situación de debilidad negociadora respecto a la reivindicación de jurisdicciones en el Ártico. No obstante ello, la falta de legislación y de asignación de partes del Ártico a países deja la puerta abierta a que gobiernos ajenos a la zona traten de implicarse en el reparto futuro de esta área. Entre estos países se encuentran China, Japón, Corea del Sur y Alemania, aunque también la India y Brasil. Sin embargo, los países con territorios ubicados en el Ártico se resisten a que otros ajenos puedan acceder a esta zona. En un futuro breve es previsible que se acentúen las tensiones entre los países limítrofes del Ártico. En primer lugar, aparecerá una lucha por la definición de las fronteras de demarcación entre los diversos países vecinos afectados, agravadas por la pretensión de países alejados geográficamente de acceder a los recursos de la zona. En segundo lugar, los conflictos corresponderán a cómo extraer los recursos. Previsiblemente las tensiones no acabarán en confrontaciones abiertas y asistiremos durante los próximos años a una toma de posiciones entre los diversos países implicados. No obstante, la aceleración en la descongelación del Ártico puede poner de manifiesto la existencia de recursos que estimulen las hostilidades abiertas entre los países vecinos de esta zona.


Pero también hay lugar para acciones cooperativas. Se espera que Rusia y Estados Unidos inauguren en el corto plazo un parque natural en la región de Beringia, que ocupará 1,8 millones de hectáreas de la península rusa de Chukotka, así como de la vecina península de Seward, en Alaska. Se espera que este espacio contribuya a la preservación los recursos naturales y arqueológicos de la región, y supondría una nueva plataforma para emprendimientos conjuntos como el ecoturismo. Esta incipiente matriz de cooperación no depende solamente de la buena voluntad de los gobiernos, sino que tiene bases institucionalizadas. El proyecto del parque internacional de Beringia se remonta a 1990, cuando los entonces presidentes de la Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas (U.R.S.S.), Mijaíl Gorbachov, y Estados Unidos, George Bush, acordaron cooperar en cuestiones medioambientales. Asimismo, la base de esta alianza se remonta a la época de la Guerra Fría, ya que pueden encontrarse en el acuerdo soviético-estadounidense del 23 de mayo de 1972, con el que ambos países se comprometieron a diseñar una estrategia conjunta para preservar los ecosistemas de sus regiones del Ártico. Estos antecedentes aparecen como muy relevantes toda vez que esta problemática puede repetirse en otras regiones como la Antártida.

Conclusiones La agenda a enfrentar con vista a la gobernanza sustentable es desafiante, compleja y difícil. Para poder dar cuenta de ello, aparece como ineludible la consolidación de regímenes internacionales que aborden de manera eficaz esta temática. Krasner nos recuerda que “los regímenes internacionales son principios, normas, reglas y procedimientos de toma de decisiones, explícitos e implícitos, en torno a los cuales las expectativas de los actores convergen en un área determinada de las relaciones internacionales21”. Esta definición da por supuesta la necesidad de una conjunción de expectativas convergentes y pautas de comportamiento. Por el momento, los acuerdos institucionales que se dan en esta área tienen las siguientes características: Si bien no tienen capacidad de imponerse sobre los estados, la pertenencia a los mismos generan altos costos de ignorar las resoluciones de las instituciones, o de abandonar un régimen.

21

Krasner , Stephen: “Structural causes and regime consequences: regimes as intervening variables,” en Stephen Krasner (edt.) International regimes, Ithaca: Cornell University Press, 1983, p. 2..


Durante la permanencia y funcionamiento de este régimen, los costes de aprendizaje y de coordinación (necesarios para superar los problemas de acción colectiva) generan un incentivo para permanecer. Proveen de un sistema de valores, símbolos y formulaciones normativas que modifican las percepciones y la propia definición de los intereses de los Estados y, por consiguiente, orientan su comportamiento. Como resulta bastante claro, esto aparece como insuficiente. Por una parte, está aumentando el poder de una serie de nuevos actores, entre los que destacan desde las empresas multinacionales hasta las ONG. En cuanto al funcionamiento interno, los mecanismos para hacer responsables a los actores trasnacionales se siguen basando en los estados, los que demostraron ser ineficaces en esta tarea. Nuevas herramientas y mecanismos son necesarias a todos los niveles para hacer que los actores trasnacionales asumen su responsabilidad, rinden cuentas y transparentan su quehacer ante los individuos y comunidades que afectan. Esto no hace más que dificultar la existencia de “accountability” en estos organismos. Es decir, no está claro quién debe rendir cuantas a quien. Para enfrentar las consecuencias del cambio climático, la tarea de crear un sistema de gobernanza global más responsable aparece como un imperativo urgente. La primer cuestión es acerca de la participación de actores no estatales en los procesos de toma de decisiones (especialmente en temas como el aquí tratado que tiene un fuerte impacto global). La segunda es la posibilidad efectiva de control sobre los mismos. Para ello aparece como imprescindible que el análisis geopolítico que los estados hacen del cambio climático promueva las soluciones cooperativas y abarcativas de la totalidad de la problemática, aunque ello signifique “resignarse” a pensar en términos de minimizar los costos de este fenómeno, lo que en el largo plazo sería una situación de ganancia absoluta para todos los participantes. Por el contrario, la implementación de acciones unilaterales en búsqueda de la maximización (mayor aprovechamiento de las ganancias relativas) podría resultar en un boomerang, toda vez que estas acciones podrían profundizar el problema y con ello se generarían situaciones de “pierdepierde”, es decir una situación de pérdida absoluta por parte de todos los estados. Si pensamos la estabilidad climática como un bien público a ser obtenido de manera cooperativa por los diferentes Estados, los outputs de esta agenda son relativamente independientes de quien tiene más poder, lo que es un cambio radical a la hora de pensar en términos geopolíticos el cambio climático. Bibliografía:


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