Issuu on Google+

Seminar Nasional tentang Keberlanjutan Partisipasi Masyarakat dalam Pembangunan Sub Tema : Praktek dan Pengalaman Partisipasi Masyarakat dalam Pembangunan : kasus-kasus

Mendorong Penganggaran Yang Pro-Poor dan Demokratis : Belajar Dari Keterlibatan Kritis Kelompok Masyarakat Sipil GAMPIL Kebumen dan REWANG Bantul Ashari Cahyo Edi 1, Dina Mariana2, Peneliti di Institute for Research and Empowerment (IRE) Yogyakarta 2 Peneliti di Institute for Research and Empowerment (IRE) Yogyakarta hari@ireyogya.org, dinora_mariana@yahoo.com 1

Abstrak Makalah ini berusaha menyoroti bagaimana masyarakat berpartisipasi dalam proses penganggaran di dalam kebijakan pembangunan di Kabupaten Bantul dan Kebumen. Kajian ini dianggap penting karena, di samping bahwa penganggaran bersifat sangat politis dan prosesnya demikian tertutup, di dua daerah tersebut telah memiliki perda partisipasi, transparansi, dan akuntabilitas. Di dua daerah tersebut juga telah lahir jaringan masyarakat sipil—LSM, Ormas, kelompok masyarakat sektoral dan kewilayahan, serta organisasi kemahasiswaan—yang aktif mengawal jalannya proses penganggaran: Rewang (Rembug Warga Peduli Anggaran) di Bantul dan Gampil (Gabungan Masyarakat Sipil) di Kebumen. Temuan di lapangan memperlihatkan, terdapat peningkatan yang positif dalam hal keterlibatan masyarakat dalam proses penganggaran. Peran aktif NGOs dan organisasi sosial lainnya turut membantu keterlibatan aktif masyarakat. Beberapa dampak positif lainnya adalah semakin meningkatnya angka melek anggaran (budget liteacy) di masyarakat, beserta semakin meningkatnya kesadaran pentingnya pengetahuan terhadap anggaran pembangunan: bahwa anggaran adalah hak mereka (rights), demikian juga mengetahui proses penganggaran, dan memastikan bahwa kebijakan tersebut ditujukan bagi kepentingan mereka. Hambatan tentu saja masih ada. Utamanya, karena meningkatnya partisipasi masyarakat ternyata belum cukup menjadi pemicu bagi keterbukaan pemerintah. Perspektif zero-sum game rupanya masih melingkupi mindset pemerintah daerah, sehingga partisipasi, keterbukaan, dan keterlibatan masyarakat masih diterima sebagai penghambat, misalnya, bagi efisiensi proses penganggaran dan pengambilan keputusan maupun rival kebijakan. Dari sini, dapat ditarik pelajaran penting, sekaligus tantangan bagi kita, yaitu, bagaimana memperkuat perspektif semua pihak bahwa partisipasi dan keterlibatan masyarakat dalam proses penganggaran pada khususnya, dan pembangunan pada umumnya, justru memberikan insentif: mengarahkan keputusan kebijakan pembangunan dan penganggaran untuk dapat menjawab persoalan masyarakat. Makalah ini fokus pada pola partisipasi masyarakat, cakupannya, hambatannya, dan beberapa tawaran alternatif untuk meningkatkan partisipasi masyarakat dalam penganggaran, sekaligus juga bagaimana meyakinkan berbagai bahwa partisipasi dapat memberikan insentif bagi kebijakan penganggaran dan pembangunan. Keywords: Transparansi, partisipasi, akuntabilitas, dan pro poor budgeting. Konteks Yang Mengharuskan Mengapa berpartisipasi dalam proses penganggaran penting? Pertama, kebutuhan untuk menjawab peroblem tingginya tingkat kemiskinan dan banyaknya kelompok masyarakat yang sebelumnya termarjinalkan dari “kue” anggaran publik. Tingkat kemiskinan masih tinggi seiring dengan seringnya goncangan yang diderita warga karena kenaikan BBM, sementara skema jaminan sosial sebagai “peredam kejut” belum terlembaga dan merata ke semua lapisan masyarakat. Anggaran pro orang miskin penting untuk pembangunan kesejahteraan.


Seminar Nasional tentang Keberlanjutan Partisipasi Masyarakat dalam Pembangunan Sub Tema : Praktek dan Pengalaman Partisipasi Masyarakat dalam Pembangunan : kasus-kasus

Kedua, di tengah keterbatasan anggaran, selama ini belanja anggaran daerah masih belum diprioritaskan untuk menjawab kebutuhan masyarakat (miskin) dan belum secara maksimal ditujukan untuk peningkatan kualitas dan daya cakup pelayanan publik ke semua lapisan masyarakat, terutama yang sebelumnya termarjinalkan. Cara pandang terhadap APBD bersifat residual. Yang terjadi, pemerintah daerah di banyak tempat justru mengutamakan belanja tidak langsung (birokrasi dan elit sebagai beneficiary) dan sisanya (residu) baru untuk pembangunan dan pelayanan bagi masyarakat. Banyak daerah belum memenuhi mengalokasikan secara cukup untuk sektor yang berhubungan dengan hak-hak dasar warganya seperti pendidikan, kesehatan, dan sektor lain yang terkait dengan jaminan kesejahteraan. Ketiga, kuatnya kecenderungan birokrasi untuk memaksimalkan alokasi anggaran untuk dirinya sendiri. Lay (2005: 27) merujuk Dunlvey (1991), menyebut istilah “bureu-shaping” yakni kecenderungan bahwa birokrat berupaya memaksimalkan alokasi anggaran untuk organisasinya sendiri. Para birokrat terlibat aktif dalam perebutan anggaran—yang memunculkan fenomena “egoisme sektoral”—tetapi alpa terhadap kebutuhan publik kebanyakan. Kecenderungan ini berdampak, antara lain, disintegrasi program internal pemerintah di mana satu dinas saling overlapping, atau jika pun berbeda tidak signifikan. Seorang birokrat di Kebumen pernah berujar, suatu dinas mendapatkan alokasi angaran bukan karena programnya sesuai kebutuhan, melainkan hanya karena dinas tersebut terlanjur dibentuk dan “birokratnya membutuhkan proyek”. Bahkan, guna menambah porsi alokasi untuk organisasi dan personilnya, birokrasi tak segan menggunting belanja tidak langsung (untuk pembangunan dan pelayanan publik) sebagai honorarium. Jika diringkas, berpartisipasi dalam penganggaran sedemikian penting dilakukan karena adanya pemandangan paradoksal di atas: di satu sisi ada kebutuhan mendesak penanggulangan kemiskinan dan anggaran terbatas, namun di sisi lain birokrasi menempatkan alokasi anggaran untuk publik secara residual dan cenderung memaksimalkan anggaran publik untuk dirinya sendiri. Resources dan needs tidak bertemu. Dorongan lain bagi partisipasi anggaran juga muncul dari konteks politik. Pertama, kebijakan desentralisasi. Sejak lama desentralisasi digadang-gadang baik oleh donor maupun teoretisi sebagai panacea bagi keburukan sentralisasi: (i) mendekatkan pelayanan publik lebih dekat ke masyarakat sebab birokrat di level lokal lebih mengenal budaya dan kebutuhan warga; (ii) memupus jarak politik sebab proses kebijakan menjadi sedemikian dekat sehingga mudah diakses dan dipengaruhi publik. Jika relasi warga negara dengan legislatif dan eksekutif (representative institutions) dalam sentralisasi dikritik terlalu jauh, maka desentralisasi menjanjikan sebaliknya. Kedua, konteks decentralized governance. Desentralisasi juga membawa konsekuensi berupa perubahan model tata kelola (governance) yang semakin memungkinkan institusi non negara berinetraksi dengan institusi negara (Pierre & Peters, 2000: 88). Pendekatan lama yang tertutup dengan hanya pemerintah sebagai aktor dominan, dinilai oleh aktor-aktor di luar negara (masyarakat sipil dan sektor swasta) menjadi biang malapraktik administrasi, kebijakan yang tidak aspiratif, serta sistem yang rentan dibajak oleh rent seekers atau aparat penjual rente. Titik beratnya pada bagaimana negara bisa secara luas menjalankan peran pengaturan dan fasilitasi terhadap aktor-aktor penting lain di masyarakat. Karena itu, filosofi dasar dari governance mencakup nilai kesetaraan, kooperasi, akomodasi, toleransi, serta pembentukan konsensus di antara sektor negara, privat dan masyarakat sipil (UNDP, 1997). Konteks desentralisasi maupun governance mengisyaratkan bahwa tata kelola pemerintahan bukan semata proses penggunaan otoritas negara terhadap rakyat tapi juga penggunaan hakhak rakyat di hadapan negara (Santoso, 2003). Corak relasi diidealkan tidak lagi melulu menggunakan instrumen kebijakan yang koersif, kendati negara masih menjadi pusat dari kekuasaan politik. Implikasinya, sharing power tidak hanya di antara level organisasi pada lembaga negara, melainkan juga memberikan akses voice terhadap societal actors di dlaam proses kebijakan (Rondinelli & Cheema, 2007: 10-18). Partisipasi, dengan demikian, semakin tegas sebagai bagian inheren dalam citizenships. Publik tak semata citizen state melainkan punya atribut citizenships—a concept that describes an individual and his or her relationship (rights and obligations) to the state. Adanya hak-hak politik warga negara ditujukan untuk

113


Seminar Nasional tentang Keberlanjutan Partisipasi Masyarakat dalam Pembangunan Sub Tema : Praktek dan Pengalaman Partisipasi Masyarakat dalam Pembangunan : kasus-kasus

melindungi dan mempromosikan kemampuan rakyat untuk mempengaruhi kebijakan, pengaturan, struktur, dan proses-proses yang mempengaruhi kehidupan mereka. Dari konteks desentralisasi dan governance di aspek politik, dan penanggulangan kemiskinan di aras ekonomi dan kesejahteraan, tulisan ini dalam memotret partisipasi warga dalam proses penganggaran mendudukan partisipasi sebagai hak (rights), yang dioperasikan dalam kerangka (democratic) co-governance. Co-governance, menurut Gaventa (2006: 15) yang merujuk Ackerman (2004: 447), merupakan bentuk partisipasi di mana warga terlibat langsung dengan lembaga negara (eksekutif dan legislatif) di dalam proses dan penentuan substansi kebijakan. Inovasi co-governance ini menurut Stoker (2006: 187), merujuk best pracitces Participatory Budgeting di Porto Alegre, Brazil, “not one-off opportunities to engage citizens but on-going ooportunities to take apart in decicion making”. Namun dengan prosesnya yang panjang mengikuti alur penganggaran daerah, demikian Stoker (2006: 188189) model partisipasi dalam co-gocernance ini membutuhkan komitmen baik dari warga maupun pemegang otoritas publik. Negara dibutuhkan komitmennya untuk memfasilitasi partisipasi warga baik dalam hal menyadarkan benefits partisipasi kendati time consuming; komitmen keterbukaan untuk memberikan dokumen anggaran; hingga komitmen untuk duduk bersama warga mengingat proses penganggaran bersifat sangat politis dan teknokratis. Makalah ini akan mengupas praktik partisipasi oleh kelompok masyarakat sipil di Bantul dan Kebumen. Sebelumnya, ada beberapa hal penting kenapa kami mengangkat dua daerah ini sebagai studi kasus. Pertama, kedua daerah tersebut selama ini dikenal sebagai salah satu “pelari cepat” dalam governnace reforms, setidaknya sebagaimana yang dikampanyekan oleh media massa. Bantul dan Kebumen termausk dua dari 14 kabupaten di Indoesia yang terpilih menjalankan Program “Initiative for Local Governance Reform” Bank Dunia (Program Prakarsa Pembaharuan Tata Pemerintahan Daerah atau P2TPD) pada tahun 2002. Ringkasnya, daerah mendapat tawaran skema investasi tapi dengan syarat harus membuat regulasi yang menjamin partisipasi dan transparansi. Gagasan program P2TPD adalah mereformasi pemerintah lokal agar memiliki tata kelola pemerintahan yang akuntabel dengan memfasilitasi partisipasi warga di dalam proses kebijakan publik. Hasilnya, di Kebumen lahir PERDA No 53 Tahun 2004 Tentang Partisipasi Masyarakat dalam Pembuatan Kebijakan Publik dan di Bantul lahir Perda PERDA No 7 Tahun 2005 tentang Transparansi dan Partisipasi Publik. Kedua, di kedua Kabupaten itu telah terbentuk dua kelompok masyarakat sipil (KMS). Yakni Rembug Warga Peduli Anggaran (REWANG-Bantul) dan Gabungan Masyarakat Sipil 1 (GAMPIL-Kebumen). Selama 21 bulan sejak 2006-2008, dengan didampingi Institute for Research and Empowerment sebagai NGO Technical Asistance, dua KMS yang merupakan jaringan NGO, CBO, ormas, organisasi mahasiswa, kelompok masyarakat sektoral, dan sejumlah warga desa (spatial based) tersebut, aktif mengorganisir diri dan membangun kapasitas, untuk kemudian terlibat aktif dalam proses perencanaan, penganggaran, hingga tracking belanja daerah dan evaluasi pelayanan publik (survey). Tentu saja, untuk kepentingan makalah ini, kami hanya akan mencuplik praktik partisipasi dalam prosesi penganggaran. Dengan asumsi telah terjadi reformasi di aras state, seiring lahirnya jaminan partisipasi dan transparansi dari dua perda tersebut, menjadi menarik memotret praktik berikut dinamika dari parisipasi kedua KMS di dua kabupaten tersebut. Tulisan ini dimulai dengan membahas penganggaran dari kerangka normatif dan praksis, guna mengidentifikasi masalah bawaan di dalam penganggaran di Bantul dan Kebumen. Sebagai respon terhadap problem yang ada, bagian kedua membahas praktik partisipasi KMS REWANG dan GAMPIL berkit capaiannya. Hambatan dan tantangan partitipasi warga tersebut—terutama resistensi stakeholder pemerintah dan lemahnya jaminan regulasi—kami paparkan di bagian ketiga. Terkahir, beranjak dari dampak positif dan masih adanya tantangan partisipasi, kami mengajukan sejumlah gagasan sebagai alternatif solusi.

1

Kini REWANG beranggotakan 10 organisasi antara lain BKM Mitra Mandiri, KODAMA, Radio Swarakota, KIPP, LSKP, APIKRI, Yayasan Projotamasari, Geenhill, JAMBUL, dan PALUMA. Sedangkan GAMPIL kini beranggotakan LSM Tanah Air, IPNU, IPPNU, SMAPI, PMII, PPB, FPPKS, BKM P2KP, For B, LSM Brain.

114


Seminar Nasional tentang Keberlanjutan Partisipasi Masyarakat dalam Pembangunan Sub Tema : Praktek dan Pengalaman Partisipasi Masyarakat dalam Pembangunan : kasus-kasus

I. Kondisi Existing Penganggaran di Dua Daerah Tahapan Secara normatif, tahapan penganggaran dimulai dari perumusan rancangan KUA-PPAS 2 yang disusun oleh Kepala Daerah dan dibantu Tim Anggaran Pemerintah Daerah (TAPD). KUA-PPAS ini kemudian dibahas di Panitia Anggaran Legislatif. Tahap berikutnya adalah pembahasan anggaran oleh Panggar DPRD. Dalam praktiknya, fase-fase penganggaran itu memiliki kelemahan bawaan sejak dari aspek regulasinya. Regulasi yang ada membuat relasi antar masyarakat, legislatif, dan eksekutif timpang di mana yang aktor terakhir memegang peran dominan. Dalam konteks relasi eksekutif-legislatif, Permendagri 59/2007 yang sebenarnya merevisi Permendagri No 13/2006, masih mempersempit ruang gerak anggota DPRD lantaran otoritas pembahasan anggaran hanya dimiliki Panggar DPRD. Komisi-komisi di tak punya kesempatan membahas rancangan RKA SKPD. Alhasil, fungsi dan hak anggaran DPRD jadi lemah. Padahal, jika tak terlibat, komisi sulit melakukan kontrol terutama perihal konsistensi APBD dengan KUA PPA.3 Aktor Bupati

TAPD

Kepala SKPD Panggar DPRD Fraksi di DPRD KomisiKomisi di DPRD Masyarakat Sipil

Peran Aktor Dalam Pembahasan APBD Peran dalam pembahasan APBD  Menyusun rancangan KUA dan PPAS berdasarkan RKPD dan pedoman penyusunan APBD dan diajukan ke DPRD paling lambat pertengahan bulan Juni.  Membuat rancangan Perda dan menyampaikan kepada DPRD paling lambat minggu pertama bulan Oktober.  Membantu kepala daerah menyusun rancangan KUA dan PPAS yang diajukan kepada kepala daerah paling lambat minggu pertama bulan Juni.  Menyiapkan rancangan surat edaran kepala daerah tentang pedoman penyusunan RKA-SKPD yang diterbitkan paling lambat awal bulan Agustus.  Melakukan pembahasan RKA-SKPD. Menyusun RKA-SKPD dan RKA-PPKD. Melakukan pembahasan terhadap rancangan KUA dan PPAS yang diajukan oleh TAPD. Tidak terdapat peran fraksi secara khusus dalam pembahasan anggaran, dan ini tergantung dari tatib DPRD. Tidak terdapat peran komisi secara khusus dalam pembahasan anggaran dan ini tergantung pada tatib DPRD. Masyarakat terlibat dari proses penyusunan dan penetapan APBD (di tingkat eksekutif dan legislatif).

Sumber : Diolah dari pelaksanaan PBET di Bantul dan Kebumen. Peran politik DPRD yang tereduksi ini berpotensi semakin menjauhkan peluang warga dalam keterlibatannya menentukan kebijakan alokasi anggaran, sebab warga umumnya lebih mudah menyampaikan keluhannya ketimbang ke eksekutif. Persoalan transparansi pun setali tiga uang, pengaturannya juga masih belum mantab. Permendagri No 59/2007 Pasal 116 Ayat (4a) menyatakan, "Untuk memenuhi asas transparansi, kepala daerah wajib menginformasikan substansi Perda APBD kepada masyarakat yang telah diundangkan dalam 2

3

KUA adalah Kebijakan Umum Anggaran. Sedangkan PPAS adalah Prioritas dan Plafon Anggaran Sementara. Otoritas yang menyusunnya, diatur dalam Pasal 83 dan 84 Permendagri 59 Tahun 2007 Argumen ini dinyatakan Yuna Farhan, aktivis Jaringan Kerja Advokasi Anggaran Indonesia (Jangkar), FITRA. “Permendagri 59/2007 Pangkas Peran DPRD”, www.inilah.com, berita tanggal 19 Februari 2008.

115


Seminar Nasional tentang Keberlanjutan Partisipasi Masyarakat dalam Pembangunan Sub Tema : Praktek dan Pengalaman Partisipasi Masyarakat dalam Pembangunan : kasus-kasus

lembaran daerah." Karena tak secara eksplisit menyatakan dokumen apa yang harus diinformasikan, pasal ini berpotensi tidak mampu menjamin warga, untuk mengakses dokumen tertentu yang justeru merupakan kunci dalam mempraktikkan penganggaran yang 4 baik. Persepsi antara pemerintah daerah dan masyarakat bisa berbeda terhadap pasal tersebut. Bagi pemerintah daerah, pengumuman ringkasan APBD bisa saja dianggap telah memenuhi amanat Permendagri tersebut. Dokumen kunci seperti RKA dan DPA SKPD yang sangat informatif, malah tidak diperlihatkan atau tidak bisa diakses oleh publik. Permendagri ini juga tidak secara khusus mengatur peluang partisipasi warga—mengabaikan UU No. 10 Tahun 2004. Di tengah kelemahan legal framework penganggaran ini, nature penganggaran yang bersifat politis semakin tak terkontrol. Seperti halnya di daerah lain, pembahasan RAPBD di Bantul dan Kebumen menjadi arena transaksi politik antara eksekutif dengan legislatif. Trik mengulur prosesi tahapan penganggaran adalah salah satu upaya bargaining politik yang acap terjadi. Sejatinya, Permendagri No 59/2007 mengamanatkan bahwa rancangan KUA-PPAS dirumuskan dengan berpedoman pada RKPD. Periode waktu untuk merancang dan membahas dokumen ini telah diatur dengan ketat. Menurut permendagri ini, rancangan KUA PPAS diserahkan TAPD ke DPRD pada medio Juni untuk dibahas smapai akhir Juli. Selain memberikan jadwal perancangan dan pembahasan RKA SKPD, waktu pembahasan RAPBD juga mendapat porsi waktu yang cukup panjang. Dimulai di minggu pertama Oktober hingga proses penetapan APBD pada 31 Desember. Dari sini tampak, Permendagri No 59/2007 telah sedemikian rupa mengatur waktu agar Panggar DPRD bisa menjaring aspirasi masyarakat. Tapi faktanya, eksekutif sengaja mengulur waktu agar DPRD tak punya cukup waktu dalam mebahas dokumen penganggaran baik KUA maupun RAPBD. Hal ini, sebagai contoh, bisa kita lihat dari proses penganggaran di Bantul. Ketika DPRD meminta Eksekutif lebih cepat membuat draf, respon yang muncul justru tidak tepat. Eksekutif bekerja super kilat hingga masyarakat tak punya cukup waktu menelisik dan memberi input dokumen RAPBD. Parahnya, kendati sepi partisipasi, Sekda Bantul Drs. Gendut Sudarto, MMA di banyak kesempatan malah membanggakan Bantul sebagai salah satu daerah tercepat yang menyelesaikan pembahasan APBD. Lain Bantul, lain Kebumen. Panggar DPRD di Kabupaten Kebumen kadang sengaja mengulur waktu agar lebih leluasa menyerap aspirasi dari lebih banyak masyarakat. Pernah dalam suatu sidang pleno DPRD, Bupati Rustriningsih merasa kecewa terhadap jumlah kehadiran anggota dewan dalam sidang pleno pembahasan 5 APBD. Praktik transaksi seperti ini—kendati merupakan nature dari politik—bisa membuat frustasi dan distrust masyarakat kepada proses dan institusi. Karena itu, baik Rewang maupun Gampil mengupayakan untuk lebih memaksimalkan peran warga di dalam proses yangdidominasi elit di dua lembaga tersebut. Jika DPRD saja sulit mengontrol, posisi masyarakat lebih tidak menguntungkan lagi. Dalam penyusunan KUA-PPAS, TAPD boleh dikata menutup rapat pintu partisipasi. Angin segar sedikit masuk ketika DPRD membahas KUA. Walapun kerangka regulasi yang ada tidak tegas mengatur, DPRD terkadang membuka ruang keterlibatan. Dan ketika ruang partisipasi dibukan, tanpa membuang peluang masyarakat kerap hadir dan memberi input. Ruang partisipasi lebih lebar lagi ketika penganggaran memasuki pembahasan RAPBD di DPRD. Idealnya, sesuai UU No. 10 Tahun 2004 Tentang Pembentukan Peraturan PerundangUndangan, ada jaminan partisipasi masyarakat dalam pembuatan seperti Peraturan Daerah (Perda) tentang APBD. Bicara soal ruang partisipasi, di dalam Permendagri No. 30 Tahun 2007 tentang Pedoman Penyusunan Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah Tahun Anggaran 2008 sebenarnya juga sudah diatur jelas bahwa penyusunan APBD mensyaratkan 6 prinsip yakni: partisipasi masyarakat, transparansi dan akuntabilitas anggaran, disiplin anggaran, keadilan anggaran, efisiensi dan efektivitas anggaran, serta taat azas. Selain itu, seperti telah disebut di atas, UU No. 10 Tahun 2004 yakni Pasal 53 sudah menjamin keterlibatan masyarakat dalam 4

5

Nurhidayat, ”Mencermati Permendagri 59/2007 tentang Pedoman Pengelolaan Keuangan Daerah”, Jawa Pos, November 17, 2007. Suara Merdeka, 29 Januari 2007.

116


Seminar Nasional tentang Keberlanjutan Partisipasi Masyarakat dalam Pembangunan Sub Tema : Praktek dan Pengalaman Partisipasi Masyarakat dalam Pembangunan : kasus-kasus

pembahasan Perda. Bagian penjelasan UU ini memberikan kesempatan kepada tata tertib DPRD untuk memberikan hak bagi masyarakat untuk terlibat dalam pembahasan Perda. Termasuk, tentu saja, Raperda APBD. Praktiknya, peluang dalam regulasi nasional tersebut nyaris tak ditindaklanjuti. Malahan, banyak daerah justru lebih taat—terlalu patuh dan bahkan tergantung—kepada peraturan teknis dari suatu kementerian. Kesannya, pemda lebih memperhatikan tuntutan yang bersifat administratif-akuntasi (upward oriented) yang menentukan absah tidaknya rancangan dokumen anggaran daripada mematuhi amanat memfasilitasi partisipasi. II. Praktik Partisipasi Penganggaran oleh REWANG dan Bantul Menempa Kapasitas Selain bersifat politis, nature dari penganggaran adalah teknokratis. Pihak DPRD maupun Pemerintah kerap meragukan: “apakah LSM mampu? Apakah warga mampu membuat menelaah APBD?” Bukan saja mengedepankan tuntutan, masyarakat juga perlu mengedepankan kapasitas teknokratis agar mampu berpartisipasi secara substansial. Ringkasnya, partisipasi GAMPIL dan REWANG sebagai advokasi atas hak-hak masyarakat dalam APBD adalah kerja politik sekaligus kerja teknokratik. REWANG dan GAMPIL berupaya terlibat dan mempengaruhi tiap tahapan penganggaran dengan membawa substasi kebijakan (Court et al, 2007). Ini penting, sebab partisipasi dalam pendekatan co-governance berada dalam konteks “prtisipasi yang diundang” atau invited space dalam istilah Cornwall & Coelho (2005) seperti konsultasi maupun hearing yang resmi disediakan oleh DPRD yang kerap masih butuh diperdalam agar hasilnya maksimal. Untuk itu, langkah pertama yang dilakukan GAMPIL dan REWANG adalah memperkuat kapasitas. Melalui serangkaian workshop dan training, para pegiat GAMPIL dan REWANG mencharging kesadaran perihal posisi, peran warga, dalam kaitannya dengan hak-haknya terhadap APBD. Kesadaran ini penting sebagai bagian dari upaya ideologisasi terhadap konsep hubungan negara dan masyarakat warga. Masyarakat umum masih beranggapan bahwa anggaran negara adalah milik negara. Setelah kesadaran dimiliki, warga membutuhkan keterampilan untuk membaca dan menganalisis dokumen anggaran. Bagi orang kebanyakan, membaca dokumen anggaran bisa menjadi pekerjaan yang sangat menyiksa: ukuran kertasnya besar, halamannya tebal, lengkap dengan angka dan rumus matematis. Terlalu sering dokumen anggaran tidak menyediakan, bahkan, sedikit tabel ringkasan, penjelasan konteks historis, atau panduan sederhana yang mudah membantu orang awam memahaminya (Fundar, IBP, IHRIP, 2004). 6 Kedua, setelah menempa kapasitas, GAMPIL dan REWANG membangun basis data sebagai substansi partisipasi (evidence based). Analisis anggaran bukan semata untuk mengenali apa yang telah dan sedang dilakukan pemerintah, tetapi menjangkau pula pilihanpilihan prioritas yang sebenarnya dibutuhkan masyarakat. Karena itu, analisis anggaran memerlukan dasar semangat pro poor, pro gender, serta prinsip kepatutan, efisiensi, dan efektivitas. Dalam skema pro poor budgeting, misalnya, warga dilatih untuk bisa mengetahui komponen sumber pendapatan dan alokasi belanja guna menilai keberpihakan APBD kepada kaum miskin. Sumber pendapatan yang mengandalkan pemasukan dari masyarakat (pajak rakyat, retribusi usaha kecil, retribusi RSUD, dan lain-lain), misalnya, tidak masuk kategori pro poor. Namun jika alokasi belanja diarahkan untuk menjawab kebutuhan dasar warga miskin melalui pelayanan dasar (infrastruktur, lingkungan, perumahan, air bersih, pendidikan dan kesehatan) dan memberi kesempatan (akses) bagi mereka untuk meningkatkan produksi, maka APBD tersebut bisa disebut pro poor. Prinsip lain untuk memeriksa dokumen anggaran adalah transparansi, akuntabilitas, dan partisipasi. Prinsip-prinsip tersebut dipergunakan untuk menilai proses penganggaran sejak pembahasan KUA PPAS, RKA SKPD, sampai penetapan APBD. Terhadap pendekatan anggaran pemda yang berbasis kinerja (performance based budget), warga dilatih menganalisis anggaran dengan menggunakan indikator yang merefleksikan kinerja setiap program dan kegiatan. Terlibat Pembahasan KUA 6

Fundar, IBP,IHRIP, Dignity Counts: A Guide to Using Budget Analysis to Advance Human Rights, 2004.

117


Seminar Nasional tentang Keberlanjutan Partisipasi Masyarakat dalam Pembangunan Sub Tema : Praktek dan Pengalaman Partisipasi Masyarakat dalam Pembangunan : kasus-kasus

Penyusunan KUA-PPAS merupakan tahapan awal penganggaran di mana GAMPIL dan REWANG terlibat. Salah satu pengalaman REWANG adalah pembahasan KU APBD 2007. Ketika REWANG mengajukan diri untuk berpartisipasi. Panitia Khusus (Pansus) KUA DPRD Bantul pun mengundang REWANG. Dibentuknya Pansu KUA ini oleh DPRD merupakan suatu terobosan dalam menyerap aspirasi warga. Tahun-tahun sebelumnya Pansus semacam ini belum pernah dibentuk. REWANG kala itu mengusung isu pemenuhan hak dasar yakni pelayanan pendidikan dan kesehatan gratis Di sektor pendidikan, rancangan KUA yang diajukan TAPD hanya memberi porsi alokasi anggaran sebesar 16 persen, di bawah amanat konstitusi sebesar 20 persen. Rewang pun mengusulkan agar porsinya dinaikkan. Ketua Pansus, Agus Effendi, menerima usulan Rewang dan membawanya ke rapat Panggar DPRD. Hasil akhirnya, dokumen KUA yang definitif menaruh angka 18 persen untuk sektor pendidikan atau naik sebesar 2 persen. Kecil namun berarti. Sedangkan di Kabupaten Kebumen, pembahasan KU APBD 2007 berlangsung tertutup, hanya melibatkan TAPD dan Panggar DPRD. GAMPIL meminta agar pembahasan KUA dibuka untuk publik tapi tidak mendapat respon berarti. GAMPIL tetap mendekati DPRD dan mengampanyekan partisipasi masyarakat. Usaha terus menerus ini akhirnya ditanggapi DPRD. Panggar DPRD Kebumen membahas KU APBD 2008 dengan mengundang elemen masyarakat. Satu diantaranya adalah GAMPIL. Kendati ruang partisipasi dalam pembahasan KU APBD 2008 di dua daerah tersebut sudah dibuka, sayangnya belum ada kemauan baik dari legislatif untuk melembagakannya. Sehingga di tahun mendatang, kiranya masyarakat harus tetap mendesak legislatif untuk membuka ruang serupa. Menganalisis RAPBD dan Menyusun Naskah Sanding APBD Di Tahun 2007 GAMPIL terlibat dalam pembahasan RAPBD. Salah satu item yang GAMPIL soroti adalah �Penataan lingkungan alun-alun kota Kebumen� yang menelan anggaran Rp. 2 milyar. Ternyata, dari informasi yang didapat GAMPIL, program dan alokasi anggaran ini telah mengantongi persetujuan politik dari DPRD. Melihat kondisi sebagian besar masyarakat yang masih tergolong miskin, GAMPIL tak sepakat dengan program ini. Gampil menyimpulkan Pemda belum menyusun alokasi anggaran yang pro poor untuk sektor infrastruktur mengingat masih ada wilayah Kebumen yang masih minim infrastrukturnya. Secara umum GAMPIL menilai alokasi anggaran infrastruktur lebih banyak diarahkan untukwilayah perkotaan dibanding pedesaan. Namun dalam diskusi dengan DPRD Kebumen maupun eksekutif, kritisasi tesebut hanya mendapat janji akan ditinjau ulang. Langkah selanjutnya, dari serangkaian analisis terhadap sejumlah sektor, GAMPIL menyusun naskah sanding atas RAPBD 2007. Naskah sanding yang disusun meliputi konsistensi antar dokumen perencanaan, kepatutan, dan perbandingan antar komponen belanja, serta penafsiran terhadap potensi pemborosan. Naskah sanding disusun secara sistematis ke dalam format performance budgeting, dengan struktur dan komponen yang sama dengan rancangan dokumen RAPBD 2007. Langkah penting yang dikedepankan GAMPIL dalam analisisnya antara lain, pertama, membuat asumsi efisiensi dan efektivitas anggaran. Tujuan dari asumsi ini adalah supaya bisa melihat sejauh mana tingkat efisiensi anggaran telah terpenuhi. Melakukan efisiensi bisa dilakukan dengan asumsi mengurangi pos-pos anggaran honor dalam proyek (misalnya, memotong honor pegawai sebesar 5 persen). Kedua, mengurangi pos-pos anggaran yang doble account. Ketiga, membandingkan harga barang dan jasa yang ada dalam SHBJ dengan anggaran yang ada di pasar umum yang normal. Praktik menganalisis APBD juga dilaksanakan REWANG. Fokus analisis REWANG yakni aspek inefisiensi anggaran, konsistensi, dan alokasi dari sisi penerima manfaat. Fokus yang hanya pada sisi penerima manfaat sja disebabkan data RKA yang sulit diakses. Dan tidak semua anggaran SKPD bisa dibedah. Tercatat hanya dinas Pertanian, Kesehatan, Pendidikan, Disperindagkop dan Disparbud. Analisis dilakukan pada belanja langsung yang terdapat di unit organisasi tertentu dengan memilahnya dalam 3 kategori: (1) fungsional pemenuhan hak secara tidak langsung) yang merupakan pengeluaran rutin bagi SKPD; (2) fungsional (Pemenuhan hak secara tidak langsung) untuk pelayanan publik yang sifatnya fisik namun

118


Seminar Nasional tentang Keberlanjutan Partisipasi Masyarakat dalam Pembangunan Sub Tema : Praktek dan Pengalaman Partisipasi Masyarakat dalam Pembangunan : kasus-kasus

penerima manfaat terbesar adalah SKPD; (3) Substansi pemenuhan hak untuk pelayanan publik yang sifatnya non fisik dan penerima manfaat yang terbesar adalah masyarakat. Dari praktik analisis yang dilakukan, dapat ditarik suatu kesimpulan bahwa dana yang dialokasikan langsung ke masyarakat masih sangat kecil. Sayangnya, belanja langsung yang kecil tersebut masih juga mengalir ke birokrasi dalam bentuk belanja dan honor pegawai. Ketika hasil analisis disampaikan ke TAPD, respon yang muncul cukup menyakitkan. Sekda Bantul, Gendut Sudharto, meragukan hasil analisis Rewang. Sekda mengatakan bahwa menganalisis anggaran itu sangat sulit. Aturannya juga rumit. Ini menununjukkan pejabat ini tidak berusaha mengapresiasi apa yang telah dilakukan masyarakat. Sikap arogan dan cenderung paranoid atas gerakan masyarakat sipil sangat berkebalikan dengan jargon yang selama ini dikumandangkan oleh pemerintah Kabupaten Bantul. Capaian Dihadapkan pada berbagai tantangan, sejauh ini partisipasi REWANG dan GAMPIL memperoleh sejumlah capaian positif. Tentu saja, capaian ini memang masih sangat terbatas. Pertama, dari segi awareness. Masyarakat kini menjadi lebih percaya diri dan memahami bahwa proses penganggaran bukanlah domain pemerintah. Warga menjadi tahu bahwa, secara hukum, sebenarnya regulasi menjamin partisipasi, kendati terjadi inkonsistensi antara peraturan teknis dengan peraturan perundangan. Kedua, semakin meningkatnya angka melek anggaran (budget liteacy) di masyarakat. Tentu saja, pengetahuan ini masih sangat dasar. Dan ke depan, sudah barang tentu birokrasi akan semakin lebih unggul lagi pengetahuannya terkait dengan perubahan regulasi—di mana birokrasi menjadi pihak yang pertama mengetahui dan memahami. Menjadi tantangan bagi warga yang aktif di dua KMS tersebut untuk terus meningkatkan kapasitasnya. Ketiga, dari segi output, terdapat perubahan kebijakan kendati itu sangat kecil. Pesan pentingnya, bagi warga, keterlibatan memberi dampak, dan keterlibatan dengan ketrampilan yang lebih baik akan berdampak lebih banyak (participations makes a difference). Bahwa ada benefits langsung kendati proses partisipasi model co-governance ini menyita waktu dan tenaga. III. Hambatan dan Tantangan Partisipasi Penganggaran Pertama, legal framework partisipasi, transparansi, dan akses dokumen. Dari regulasi yang ada, misalnya Permendagri 59, tidak jelas mengatur partisipasi warga. Bahkan, di perda partisipasi masing-masing daerah, juga tidak secara ekplisit mengamanatkan hak warga untuk mengakses dokumen inti anggaran. Sebaliknya, kedua perda itu justru “menjamin” pemerintah daerah untuk mengeksklusi informasi penting yang dibutuhkan warga. Misalnya, pemda hanya diwajibkan mempublikasikan ringkasan APBD. Tak mengherankan, ketika REWANG dan GAMPIL meminta dokumen pelaksanaan anggaran, pemda kerap berdalih bahwa dokumen tersebut adalah rahasia negara. REWANG dan GAMPIL REWANG sulit mengakses draf dokumen sebab dua perda tersebut menyatakan bahwa draf yang belum disahkan bukan termasuk dokumen publik. Padahal, semangat partisipasi yang diusung dua kelompon masyarakat sipil adalah engaged di tiap tahapan di sepanjang proses penganggaran. REWANG dan GAMPIL memang menemukan sejumlah aktor strategis yang sebenarnya memahami misi dan manfaat partisipasi. Dan memang, orang-orang ini kerap memberikan dokumen yang jika diakses secara formal surat-menyurat tidak mungkin didapatkan. Hanya saja, relasi yang sifatnya personal ini tidak bermanfaat bagi reformasi sistemik. Dan jika person tersebut di mutasi, maka hilanglah kesempatan mengakses dokumen-dokumen inti tersebut. Kedua, mindset yang keliru mengenai peran DPRD dan eksekutif sebagai institusi representatif. Seolah, eksekutif dan legislatif mengklaim: “sekali memilih, maka minggir dan serahkan semuanya kepada kami”. Pandangan ini tampak, betapa Eksekutif dan Legislatif (terutama parpol pendukung Bupati) kerap mengatakan bahwa urusan anggaran dan penganggaran merupakan domain internal TAPD Eksekutif dan Panggar DPRD. Hal ini sebenarnya keliru, sebab logika perwakilan adalah untuk memperjuangkan kepentingan yang diwakili (Stoker, ). Dengan logika tersebut, yang seharusnya terjadi, menurut Stoker (2006), adalah proses pertukaran ide, gagasan, dan saling berkomunikasi secara terus menerus

119


Seminar Nasional tentang Keberlanjutan Partisipasi Masyarakat dalam Pembangunan Sub Tema : Praktek dan Pengalaman Partisipasi Masyarakat dalam Pembangunan : kasus-kasus

antara kedua pihak. Mindset ini yang membuat partisipasi dengan mudah diabaikan oleh pemegang otoritas. Ketiga, pemahaman yang keliru mengenai partisipasi. Para pegiat partisipasi anggaran memiliki misi untuk membuat kinerja pemerintah lebih terarah, mencapai sasaran persoalan, dan terutama meningkatkan kualitas hidup warga yang selama ini gagal dijangkau oleh APBD. Bisa jadi ini merupakan warisan konteks adversarial era otoritarian di mana masyarakat sipil memilih jalan konfrontasi terhadap negara. Pemahaman bahwa partisipasi memberi insentif berupa meningkatnya efektivitas alokasi anggaran dan meningkatnya legitimasi pemerintah dan legislatif di mata warga belum ada atau masih snagat minim. Keempat, komitmen kepemimpinan. Di banyak kasus di Amerika Latin (Cheema, 2007) kepemimpinan menunjukkan peran sentral dalam inovasi tata kelola pemerintahan. Seminar IRE-Partnership 2007 juga menunjukkan bahwa inisiatif terobosan pelayanan publik di Banjarnegara, Kutai Timur, Boalemo juga dimotori oleh sosok para bupati yang visioner. Di dua daerah tersebut, upaya pendekatan terhadap dua kepala daerah, Idham Samawi (Bantul) dan Rustriningsih (Kebumen) tak membawa perubahan di aras birokrasi. Dilihat dari substansi dan masih belum partisipatifnya proses dan mekanisme penganggaran, tampak bahwa berbagai kebijakan populis di kedua kabupaten tersebut tidak memiliki roadmap dan skema besar yang terarah. IV. Kesimpulan Pendekatan partisipasi yang tidak konfrontatif namun “menempel” dan terlibat langsung untuk memberi input guna mempengaruhi keputusan dalam proses penganggaran, sebagaimana disinggung sebelumnya, menunjukkan sejumlah capaian positif. Awareness, budget literacy, dan output perubahan kendati lebih bermakna bahwa “participation makes a difference”. Pendekatan co-governance menunjukkan menjadi alternatif di tengah pesimisme masyarakat terhadap perencanaan dan penganggaran daerah yang selama ini cenderung formalitas, di mana warga hanya diundang, disuruh usul, tanpa memberi ruang untuk mengawal dan memperjuangkan usulannya tersebut. Namun di sisi lain, pemerintah di dua daerah yang sudah memiliki perda partisipasi tersebut tampak enggan dan resisten terhadap partisipasi masyarakat. Di sepanjang proses penganggaran, kuatnya kepentingan politik menghambat peluang kolaborasi. Penulis sangat tidak sepakat ketika pemerintah menolak substansi warga dengan alasan tidak berkualitas. Sepakat dengan pendapat Stoker (2006), warga adalah para “amatir” dalam anggaran dan penganggaran. Amatir di sini tidak berkonotasi dengan seseorang yang samasekali tidak paham apapun atau tak pernah mengikuti training atau jenis peningkatan kapasitas yang lain. Amatir berimplikasi bahwa warga terlibat dalam proses penganggaran karena tertarik, terpanggil, secara sukarela, tidak digaji, dan semata memperjuangkan hak mereka (Stoker, 2006: 150). Menurut kami, pemda hendaknya memandang warga dalam kerangka ini. Kebanyakan dari mereka, selain para aktivis, adalah warga kebanyakan yang tidak setiap hari bergelut dengan urusan anggaran. Meskipun anggota REWANG dan GAMPIL tak sepenuhnya masuk dalam kelompok amatir ini, sebab banyak anggota yang berprofesi aktivis dan dosen (profesional di bidang politik). Warga umumnya memilih konsentrasi sesuai dengan bidang hidupnya, misalnya petani memilih membahas isu pertanian dan turut hearing ke dinas pertanian; pedagang memilih ke komisi perekonomian di DPRD dan turut berdiskusi dengan Deperindakop; dan seterusnya. Dari sana, ada poin yang kami tawarkan sebagai alternatif pengembangan partisipasi penganggaran. Pertama, perlunya perubahan pada desain, struktur, dan dukungan dari sistem sehingga warga biasa, “amatir” ini bisa terus terfasilitasi membangun ketrampilan dan terlibat berpartisipasi dalam proses penganggaran. Ide untuk membuat pansus yang khusus membahas KUA PPAS misalnya, sangat relasistis dan akan banyak memberi manfaat bagi warga untuk menyampaikan aspirasinya. Kedua, perlunya untuk terus menciptakan dan melembagakan “democratic arenas” yang telah dibuka oleh masyarakat. Mulanya, arena ini merupakan ekspansi dari saluran formal yang kaku dan terbatas, semisal hearing maupun visiting masyarakat ke DPRD maupun dinas pemerintah terkait. Ini penting untuk melembagakan celah partisipasi yang mungkin mulanya terjadi akibat relasi personal. Dua

120


Seminar Nasional tentang Keberlanjutan Partisipasi Masyarakat dalam Pembangunan Sub Tema : Praktek dan Pengalaman Partisipasi Masyarakat dalam Pembangunan : kasus-kasus

aspek tersebut menurut kami penting dikembangkan, agar benih aprtisipasi yang ditanamkan oleh GAMPIL dan REWANG bisa terus melembaga. Tentu saja, Kerja-kerja partisipasi yang terlibat aktif bersama pemerintah dan DPRD— sebagai elit maupun lembaga—berpotensi memunculkan resiko suordinasi dan kooptasi. Micropolitics dalam partisipasi, demikian Cornwall dan Coelho (2005: 11) penting untuk diperhatikan. Sejarah interaksi antara negara dan masyarakat, budaya politik, tingkat kapasitas dan pengalaman terhadap seluk beluk teknokrasi dan politik penganggaran, serta konfigurasi politik perlu diobservasi secara teliti agar kiprah masyarakat tak mudah dibajak untuk kepentingan politik elit atau kelompok tertentu. Implikasinya, hal-hal di atas menuntut konsolidasi internal kelompok masyarakat yang solid serta upaya capacity building secara berlanjut. Bibiliografi Ackerman, John, “Co-Governance for Accountability: Beyond ‘Exit’ and ‘Voice’”, World Development, Vol. 32, No. 3, pp. 447–463, 2004. Cornwall, A and Schattan Coelho, V (eds), Spaces for Change? The politics of Citizen Participation in New Democratic Arenas, London, Zed Books, 2007. Court, Julius, et al, Policy Engagement: How Civil Society Can be More Effective, ODI-RAPID, 2007 Fundar, IBP,IHRIP, Dignity Counts: A Guide to Using Budget Analysis to Advance Human Rights, 2004. Gaventa, J, ‘Triumph, deficit or contestation? Deepening the “deepening democracy” debate’, IDS Working Paper 264 (Brighton: Institute of Development Studies, 2006). Lay, Cornelis, “Negara, Sektor Publik, dan Governance”, dalam Ucuk Martanto dan Hasrul Hanif (eds) Seri Manajemen Sektor Publik, Jurusan Ilmu Pemerintahan UGM, 2005. Stoker, Gerry, Why Politics Matters; Making Democracy Work, London: Palgrave MacMillan, 2007. Rondinelli, Denis A, Shabir Cheema (eds), Decentralizing Governance: Emerging Concepts, and Practices, Washington DC: Brookings Institution Press, 2007. Peters, Guy & Jon Pierre, Governance, State, and Politics, NY: Macmillan, 2000. Santoso, Purwo, “Pengelolaan Negara, Mekanisme Pasar dan Dinamika Ekosistem: tiga Medium Interaksi Pemerintahan”, Jurnal TRANSFORMASI, Volume1, No. 1, 2003. UNDP, Reconceptualising Governance; Discussion paper 2, Management Development and Governance Divison Bureau for Policy and Programme Support, United Nations Development Programme (NewYork, 1997). Zamroni, Sunaji dan Zaenal Anwar, Menabur Benih Di Lahan Tandus (Yogyakarta: IRE Press, 2008).

121


Advokasi Perencanaan & Penganggaran Pro-Poor: Kasus Kebumen dan Bantul