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Módulo I: Contexto Histórico, Geográfico y Conceptual de la Gestión para la Reducción de Riesgo a Desastres y el Desarrollo en Guatemala. Objetivo del módulo: Describir las normativas internacionales y legales nacionales que son base para el enfoque de Gestión de Riesgo en el país, además de definiciones básicas sobre el tema. Competencias esperadas: Reconocer las principales normativas internacionales y nacionales legales que son base para la Gestión de Riesgo en el país. Describir de forma concisa las principales normas internacionales y leyes nacionales relacionadas con la GRRD.

Evaluación: Desarrollo de tema. A través de dos preguntas se identificará cuales son las principales leyes que tienen relación con la GRRD, y en específico qué cambio representó para el país pasar del CONE a la CONRED. Los temas incluidos son: Construcción holística de la normativa internacional. Marco Legal Nacional.


Construcción holística de la normativa internacional de la GRRD El Derecho Internacional Humanitario1, empieza a tener preponderancia a nivel mundial a partir de la conclusión de la segunda guerra mundial y de las líneas que establece la Carta de San Francisco, que da origen a la Organización de las Naciones Unidas, sobre el compromiso de los estados participantes “a reafirmar la fe en los derechos fundamentales del hombre, en la dignidad y el valor de la persona humana, en la igualdad de derechos de hombres y mujeres y de las naciones grandes y pequeñas”2. Esta acción conllevó una serie de conclusiones a nivel internacional que dieron origen a la consideración y apropiación de los derechos humanos de primera, segunda y tercera generación3, como se visualiza en la matriz a continuación:

Generación

Matriz 1 Caracterización de los Derechos Humanos Tipo Origen Cuáles son      

Primera

Derechos civiles y políticos

Surgen con la Revolución francesa como rebelión contra el absolutismo del monarca. Imponen al Estado el deber de respetar siempre los derechos fundamentales del ser humano

  

A la vida A la integridad física y moral A la libertad personal A la seguridad personal A la igualdad ante la ley A la libertad de pensamiento, de conciencia y de religión A la libertad de expresión y de opinión De resistencia y de inviolabilidad del domicilio A la libertad de movimiento o de libre tránsito A la justicia A una nacionalidad A contraer matrimonio y fundar una familia A participar en la dirección de asuntos políticos A elegir y ser elegido a cargos públicos A formar un partido o afiliarse a alguno A participar en elecciones democráticas

 

A la propiedad (individual y colectiva) A la seguridad económica

      

Derechos económicos

Segunda

Tercera

1 2 3

La constituyen los derechos de tipo colectivo, los sociales, económicos y culturales. Surgen como resultado de la revolución industrial, por la desigualdad económica. México fue el primer país en incluirlas en su Constitución, en 1917. Los derechos económicos, sociales y culturales surgen después de la segunda guerra mundial.

 

A la alimentación Al trabajo (a un salario justo y equitativo, al descanso, a sindicalizarse, a la huelga) Derechos  A la seguridad social sociales  A la salud  A la vivienda  A la educación  A participar en la vida cultural del país Derechos  A gozar de los beneficios de la ciencia  A la investigación científica, literaria y culturales artística A la paz Surgen en nuestro tiempo como  Al desarrollo económico respuesta a la necesidad de  Derechos de los cooperación entre las naciones,  A la autodeterminación así como de los distintos grupos  A un ambiente sano pueblos o de que la integran. Se forma por los  A beneficiarse del patrimonio común de la solidaridad llamados derechos de los humanidad pueblos.  A la solidaridad Fuente: Coordinación de Proyectos de la Dirección de Preparación de la SE-CONRED

http://www.icrc.org/spa/war-and-law/overview-war-and-law.htm http://www.un.org/spanish/aboutun/charter.htm Fue inicialmente propuesta en 1979 por el jurista checo Karel Vasak


Es por tanto que a partir de los Convenios de Ginebra, firmados en 1949, El Comité Internacional de la Cruz Roja (CICR) y la Media Luna Roja, empieza a tomar preponderancia en el manejo y actuación ante conflictos ocasionados por eventos adversos. Este protagonismo, ahora no solo del CICR sino de una serie de organizaciones de carácter humanitario, concatenó en la consideración de los Derechos Humanos de tercera generación, caracterizados anteriormente, y que en el desenvolvimiento del derecho al desarrollo económico, paz y ambiente sano –en donde la reducción del riesgo a los desastres ha encontrado su relación-. Se evidencia que la dinámica internacional es la que coadyuva y permite una serie de factores para que la instalación de la consideración de emergencia se vuelva el principal tema del espectro (Que permanecerá vigente hasta la década de los 90’), en lo que respecta la atención de eventos adversos y de contar con las condiciones necesarias para poder paliar sus efectos; esta dinámica a su vez fomenta la proliferación de especialistas de la tierra, hidrólogos, vulcanólogos y dejan la acción de la emergencia a organizaciones nacionales e internacionales de monitoreo climático y geológico. De esa premisa, la Asamblea General de las Naciones Unidas en diciembre de 1989, observa la necesidad de establecer una institución supranacional de carácter permanente que vele por cumplir con los preceptos humanitarios, de allí se origina el “Decenio Internacional para la Reducción de Desastres 1990 – 1999”4, que establece una organización como se presenta a continuación: Diagrama 1 Organigrama del Decenio Internacional para la Reducción de Desastres

Fuente: Coordinación de Proyectos de la Dirección de Preparación de la SE-CONRED, con base la resolución 44/236, de la Asamblea General de las Naciones Unidas

En mayo de 1994, y ante el importante alcance que había adquirido el embalaje planteado en el “Decenio Internacional para la Reducción de Desastres”, se da un paso importante hacia la concreción de “La Estrategia de Yokohama para un mundo más seguro y su plan de acción”5 orientada hacia la reducción del riesgo a desastres, es entonces el desastre (Aún considerado como producto de la naturaleza), desde una perspectiva fisicalista (estructural, ingenieril, modelos de construcción), el principal tema de investigación técnica y de las ciencias exactas. Entre sus principales líneas plantea que “los desastres naturales se siguen produciendo y su magnitud, complejidad, frecuencia y consecuencias económicas van en aumento. Mientras que los fenómenos naturales que causan los desastres en la mayor parte de los casos están fuera de todo control humano, la vulnerabilidad resulta generalmente de la actividad humana. Por lo tanto, la sociedad debe reconocer y fortalecer los métodos tradicionales y estudiar nuevas formas de vivir con semejante 4 5

www.desenredando.org/public/libros/.../ver_final_nov-20-2002.pdf

http://www.unisdr.org/2005/wcdr/preparatory-process/prepcom1/pc1-Draft-annotated-outline-review-yokohamastrategy-spanish.pdf


riesgo así como tomar medidas urgentes para impedir y reducir los efectos de tales desastres. Hoy en día se puede hacer”6. No habían pasado 8 meses desde su adopción por parte de los Estados miembros de la Organización de las Naciones Unidas y se desencadenó una de las tragedias más grandes vividas en la historia de Japón; el terremoto de Kobe, prefactura de Hyogo, significó la pérdida de vida para más de 6,500 personas. Al parecer, la estrategia de Yokohama se había quedado corta con la intencionalidad de reducir el riesgo a desastres, sus líneas seguían comprometiendo transformaciones complejas en sociedades de consumo y producción que no eran fáciles de concretar. La transformación de modelo estaba en camino, pero ese cambio encontraría su nicho en nuestras latitudes, con el impacto del Huracán Mitch en la región y la pérdida de vida de más 10 mil personas los principales teóricos (Allan Lavell, Gisela Gellert, Gustavo Wilches, entre otros) comenzaron a notar que no era la emergencia, sino la amenaza el punto central de análisis para disminuir el impacto a los desastres. El fenómeno natural es el punto toral a considerar y por tanto a conocer, pero se analizan acciones que permitan tener más control sobre los daños: Elaborar curvas de recurrencia, modelos de posible impacto, zonas de afectación, entre otros. Antes de finalizar el siglo XX y ante el importante rezago que la Organización de las Naciones Unidas había visualizado sobre los compromisos adquiridos desde su conformación los estados miembros se adhieren a una de las iniciativas más importantes y de mayor impacto de nuestros tiempos “Los Objetivos de Desarrollo del Milenio –ODM- “7, estos son la expresión más visible de las metas de las Naciones Unidas y representan la intención de contar con un mundo mejor para todos, especialmente para los niños y niñas más necesitados en el planeta. Son las metas cuantitativas y con plazos definidos que el mundo se ha fijado para eliminar la pobreza extrema, a la vez que son una expresión de los derechos humanos básicos. Se necesita del trabajo de todos, lo que contempla el establecimiento de una alianza mundial para el desarrollo, incluye compromisos en materia de asistencia para el desarrollo, alivio de la deuda, comercio y acceso a tecnologías. Los mismos los podemos resumir en: Diagrama 2 Objetivos de Desarrollo del Milenio

Fuente: Organización de las Naciones Unidad para la Educación, Ciencia y la Cultura – UNESCO -

La incorporación de estos objetivos en la agenda internacional, facilitará otro giro importante en la comprensión de la Gestión para Reducción del Riesgo a Desastres, que ante la revisión de la Estrategia de Yokohama, realizada en la cuidad sede del terremoto en 1995, da un salto cualitativo que da origen al “Marco de Acción de Hyogo”, un lineamiento internacional que responde a la necesidad de hacer del compromiso de reducir el riesgo un compromiso más grande, más incluyente y más 6 7

Anexo a la Conferencia 172/9, 23 a 27 de mayo de 1994, Asamblea General, Naciones Unidas http://www.un.org/spanish/millenniumgoals/


pragmático para todos los estados adherentes. Ya no es más la amenaza el tema a investigar, la construcción social del riesgo se inicia a contemplar como una realidad y por tanto, las ciencias sociales adquieren un alto grado de injerencia en la temática; es la vulnerabilidad, los factores del medio donde se vive, la dinámica de relaciones (productivas, de consumo, sociales, culturales, ideológicas) las que determinan las condiciones de riesgo de las personas, si bien se sigue fomentado el estudio de las posibles amenazas y grados de exposición, esto queda determinado por la condición social. Según palabras del Secretario General de Organización de las Naciones Unidas, Ban Ki-moon, "Se espera que el cambio climático produzca peligros naturales con una mayor severidad y frecuencia. A medida que nuestras ciudades y costas se vuelven más vulnerables, estos peligros pueden conducir a desastres mucho peores que los que hemos presenciado a la fecha. Tenemos una obligación social, moral y económica, y de aumentar la resiliencia para el 2015. La implementación del Marco de Acción de Hyogo también nos ayudará a lograr los Objetivos de Desarrollo del Milenio”. Al mismo tiempo que en el resto del orbe, la región Centroamericana fue adoptando uno por uno los modelos, marcos y convenciones anteriormente planteadas; en 1987 se consolida, dentro del marco del Sistema de Integración Centroamericana, el Centro para la Prevención de Desastres Naturales en América Central – CEPREDENAC -, organización que integra en un inicio a los entes científicos (de monitoreo, pronóstico, evaluación del clima y la tierra) y que luego, ante la dinámica del resto de países del mundo, a los organismos de protección civil. Es a partir de uno de los esfuerzos más importantes jamás desarrollados por la región en la materia, el foro regional “Mitch+5” que la preponderancia y regencia de CEPREDENAC alcanza matices importantes y que a su vez, da origen al Plan Estratégico para la Reducción de la Vulnerabilidad y los Desastres en Centroamérica. Teniendo presente los lineamientos de política, que constituyen parte del Marco Estratégico, se formula la actualización del Plan Regional para la Reducción de Desastres – PRRD - 2006-2015, como el mecanismo mediante el cual los gobiernos de la Región, a través de sus instituciones especializadas, plantearán sus políticas y acciones de prevención y mitigación de los desastres en dos niveles: regional y nacional. Durante el mes de junio de 2006 se realizó un amplio proceso de consultas nacionales sectoriales en todos los países de Centroamérica. En el proceso participaron más de 300 funcionarios de 200 instituciones y organizaciones vinculadas, con la temática de la reducción de riesgo a desastres. La consulta realizada tuvo como objetivo central, obtener los insumos necesarios para la construcción de la nueva propuesta del Plan, tomando en cuenta las áreas temáticas nacionales, sectoriales e institucionales prioritarias para cada país para la reducción de riesgo de desastres. Estas prioridades nacionales, se incorporaron como parte de los objetivos operativos de este documento. Finalmente se revisó y valoró la nueva propuesta del Plan con ONG, que representan a la Sociedad Civil Centroamericana; los Enlaces Nacionales de CEPREDENAC; Puntos Focales del PRRD; Miembros de la SE-CEPREDENAC, con el objetivo de consensuar el Plan para ser validado en los países del subcontinente centroamericano. Ante la dicha iniciativa, y nuevamente como un hecho sin precedentes a nivel mundial, es Centroamérica quién toma la batuta en la Gestión para Reducción del Riesgo a Desastres, y en el foro de evaluación de resultados “Mitch+10” se da un nuevo giro


hacia la comprensión teórica de la materia, ahora hacia la construcción de desarrollo sostenible y seguro y hacia el desarrollo, planteamiento, incorporación y materialización de la “Política Centroamericana de Gestión Integral de Riesgo a Desastres – PCGIR – “, que desde su puesta en marcha ha orientado el trabajo interinstitucional en función de promover una cultura de prevención de desastres a todo nivel caracterizando la importancia de la gestión correctiva y prospectiva8 que conlleve a la transición del modelo reactivo y respondedor que ha identificado a la región en los últimos tiempos, a través de sistema nacionales poco fortalecidos (falta de presupuesto, equipamiento insuficiente, poca promoción de la temática y sus alcances). Desde esa perspectiva, las actividades económicas de valor agregado y productividad en la región deberán planificarse y llevarse a cabo considerando sus niveles de exposición al riesgo de desastres y estableciendo los mecanismos para reducirlo o controlarlo, así como para evitar la construcción (tanto física como social) de nuevos riesgos. A su vez, se deberá promover el establecimiento de mecanismos de coordinación para el manejo de información y en la generación de insumos para la orientación de construcción segura de viviendas y para el impulso del programa regional para la atención de viviendas afectadas por desastres y viviendas en condiciones de riesgo, teniendo de esa manera un progreso en las dinámicas de ordenamiento territorial y planificación urbanística de la región, esto último en pos de trabajar sobre la temática de riesgo urbano9 que ha adquirido una particular importancia en Centroamérica debido a la proliferación de asentamientos humanos en condiciones precarias situados en las periferias de las principales ciudades, cuestión que ha facilitado un desmesurado crecimiento poblacional que en muchos casos concatena en la pérdida de control de las autoridades y por tanto, en un desorden interinstitucional para poder brindar condiciones mínimas y aptas para la vida de las personas en condiciones resilientes10.

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Allan Lavell, “Encuentros y diferencias entre la Gestión del Riesgo de Desastre y la Adaptación al Cambio Climático”, Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales, Perú, Marzo, 2010, pp. 8-9. 9 Manolo Barillas y Maribel Carrera, “Preparación ante desastres en asentamientos precarios de la zona metropolitana de Guatemala”, Oxfam Gran Bretaña, DIPECHO VI, Guatemala, 2009. 10 RESILIENCIA: “Capacidad de un sistema, comunidad o sociedad potencialmente expuesto a amenazas para adaptarse, resistiendo o cambiando, con el fin de alcanzar o mantener un nivel aceptable en su funcionamiento y estructura. Viene determinada por el grado en que el sistema social es capaz de organizarse para incrementar su capacidad de aprender de desastres pasados a fin de protegerse mejor en el futuro y mejorar las medidas de reducción de los riegos” EIRD de las Naciones Unidas. Ginebra, 2004.


Construcción holística de la normativa internacional de la GRRD