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Reforma Educacional:

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El gran ausente: La calidad I El gran Perdedor: La libertad I El gran peligro: El monopolio del Estado Informe de Políticas Públicas | N°15

El gran ausente: La calidad El gran perdedor: La libertad El gran peligro: El monopolio del estado

Resumen ejecutivo

• Se prohíbe la selección y se establece un sistema de postulación centralizado y administrado por el Estado.

• Se impide que los sostenedores puedan obtener una legítima retribución.

• Se termina el financiamiento compartido y a cambio se establecen dos nuevas subvenciones.

• Las medidas propuestas no apuntan a la calidad de la educación. La mayor parte de los recursos irá a pagar la infraestructura existente a los sostenedores.

• Las medidas apuntan a sustituir la voluntad de las familias por la del Estado en cuanto a poder elegir entre diversos proyectos educativos y aportar para la educación de sus hijos.

• La implementación de la reforma como está concebida afectará

gravemente el desarrollo de la educación particular subvencionada del país, haciendo extremadamente complejo, o bien casi imposible, la apertura de nuevos proyectos educativos, dadas las nuevas y extremadas exigencias que se introducen.

Informe de Políticas Públicas | N°15

www.fundacionavanzachile.cl Fecha: 04 de junio de 2014

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I. Antecedentes relevantes del sistema educacional chileno En 2012 la matrícula escolar alcanzaba los 3,4 millones de estudiantes, de los cuales un 53% asistía a escuelas particulares subvencionadas (1,8 millones de estudiantes), un 40% a escuelas municipales (1,36 millones de estudiantes) y un 7% a escuelas particulares pagadas (240 mil estudiantes). expandió de 11.000 a 14.000 MW.

la educación particular, sea pagada o subvencionada. La encuesta CEP de 2011, en tanto, también señala que entre una escuela municipal o una particular subvencionada un 70% opta por la segunda alternativa, fundamentalmente porque en éstas hay más orden y disciplina (66%) y porque la calidad académica es mejor (65%).

Figura 2. Evolución de establecimientos educacionales

Figura 1. Evolución de matrícula por tipo de establecimiento

Fuente: MINEDUC

Fuente: MINEDUC En cuanto al número de establecimientos, en 2012 se registraban 12.174 establecimientos educacionales en todo el país, de los cuales 5.965 correspondían a particulares subvencionados, 5.584 a municipales y 625 a escuelas particulares pagadas. Tal como se observa en la Figura 2, el número de establecimientos particulares subvencionados ha crecido fuertemente en los últimos 15 años, pasando de 3.000 a cerca de 6.000. Esto se condice con las preferencias expresadas por los padres en los distintos estudios de opinión pública. Así por ejemplo, la encuesta La Segunda – UDD muestra que el 71% de los encuestados prefiere

En 2012, el total recaudado vía financiamiento compartido alcanzó los US$560 millones; un 2% de los establecimientos municipales tenía financiamiento compartido mientras que un 37% de los particulares subvencionados contaban con financiamiento compartido, cifras que corresponden a un 6% y un 67% de la matrícula respectivamente1.

Figura 3. Financiamiento compartido por tramo (miles de estudiantes)

Fuente: MINEDUC

Eyzaguirre, S. (2014). Perfeccionamiento del Financiamiento Escolar y Alternativas para Terminar con el Financiamiento Compartido. Punto de Referencia, CEP (371).

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Del total de alumnos con financiamiento compartido, cifra que llega a 1.287.000 estudiantes, el 64% tiene un cobro inferior a $19 mil y el 41% inferior a $10 mil. En cuanto a la estructura jurídica, de acuerdo a datos del 2010 el 79% de los establecimientos particulares subvencionados corresponde a establecimientos con fines de lucro, equivalente al 66% del total de alumnos que asisten a dichos establecimientos (cerca de 1,2 millones de estudiantes). De estos sostenedores, el 90% tiene sólo un establecimiento.

II. Antecedentes del proyecto El día lunes 19 de mayo, el Gobierno firmó en acto público las iniciativas que forman parte importante de su reforma educacional en materia de educación parvularia, básica y media. El proyecto ingresó al Congreso el 26 de mayo de 2014, por medio de la Cámara de Diputados y debe ser analizado por la Comisión de Educación y la Comisión de Hacienda. Cabe señalar que, en conjunto con este proyecto, se ingresó una iniciativa por el Senado que crea una Subsecretaría y una Intendencia de Educación Parvularia, el cual será analizado en otro documento.

III. Contenido

Escolar y la Ley de Subvención Escolar Preferencial o Ley SEP. A su vez, el articulado transitorio regula la gradualidad para alcanzar los objetivos principales del proyecto. Los principales aspectos del proyecto son los siguientes:

1) Fin a la selección Actualmente, la LGE dispone en su artículo 12 que los establecimientos que reciban aportes estatales regulares, no podrán considerar el rendimiento académico pasado o potencial en los procesos de admisión entre pre kínder y 6° Básico. Tampoco, señala el mismo artículo, será necesaria la presentación de antecedentes socioeconómicos de la familia El proyecto, en el numeral 6 del Artículo 1°, reemplaza esta norma y la hace extensiva a todos los niveles de los establecimientos que reciban aportes del Estado, señalando que los procesos de admisión se realizarán por medio de un sistema que promueva la transparencia, la equidad y la igualdad de oportunidades, y en el que no podrán aplicar procesos de selección que generen discriminaciones arbitrarias entre ellos sobre la base de sus características socioeconómicas, étnicas o culturales que contravengan nuestro ordenamiento, incluidos los tratados internacionales suscritos por Chile. Para estos efectos, se incorporan los nuevos artículos 7 bis, 7 ter, 7 quáter y 7 quinquíes en la Ley de Subvenciones, los que disponen los siguiente:

Los objetivos principales del proyecto, tal como lo sugiere su título, son el término del financiamiento • El Ministerio dispondrá de una plataforma digital compartido, la selección y el lucro con fondos en la que los establecimientos informen acerca de los cupos disponibles, su reglamento interno y su proyecto públicos, en la educación escolar. educativo. El proyecto tiene cinco artículos permanentes con sus respectivos numerales, y 20 artículos transitorios. En el articulado permanente, además de la norma presupuestaria, se modifican cuatro normas, a saber, la Ley General de Educación o LGE, la Ley de Subvenciones, la Ley de Aseguramiento de la Calidad de la Educación

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• Los padres deben indicar sus preferencias en el orden deseado y deben adherir previamente al proyecto educativo declarado por el establecimiento. A su vez, los establecimientos deberán aceptar a todos los estudiantes que hayan postulado. Si los cupos son menores al número

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de postulantes, los establecimientos deberán aplicar un procedimiento de selección aleatorio que considere la incorporación de un 15% de alumnos prioritarios conforme a lo establecido en la Ley SEP2, la existencia de hermanos postulantes o estudiantes en el mismo establecimiento, y la condición de hijo de profesor o asistente del mismo establecimiento.

de apelación ante el Consejo Escolar. El fin a la selección comenzará a regir al año escolar subsiguiente al de la publicación de la ley, salvo la regla establecida para los establecimientos de modalidad artística y los emblemáticos, que tendrán un año más de vacancia legal y sólo procederá si es que ya tenían procesos especiales de admisión.

Cabe señalar que el inciso 3° del nuevo Artículo 7 ter, se establece que el sistema debe hacer efectivo el derecho de las familias y estudiantes a elegir un establecimiento conforme a sus preferencias y a la cercanía geográfica. El proyecto contempla dos excepciones a lo referido anteriormente. En primer lugar, los liceos con modalidad artística pueden implementar su propio modelo de admisión y realizar pruebas especiales, previa autorización del Ministerio de Educación. En segundo lugar y sólo a partir de séptimo básico, los establecimientos calificados por el Ministerio como “emblemáticos” conforme a criterios de rendimiento académico y características históricas que se contemplen en un reglamento, podrán establecer que los postulantes pertenezcan al 20% de mejor rendimiento de sus respectivos establecimientos.

2) Fin al lucro

En relación a la selección, el proyecto amplía a todos los niveles la norma que establece que el desempeño académico no será motivo para la no renovación de la matrícula, que actualmente rige hasta 6° básico. Además, señala que los alumnos no pueden ser expulsados por motivos disciplinarios, académicos u otros, salvo que las causales se encuentren descritas en el reglamento interno, se afecte gravemente la convivencia escolar, y siempre que se hayan adoptado todas las medidas de apoyo preventivo y que el estudiante pueda matricularse en otro establecimiento. En los casos que se aplique la expulsión, se establece como prerrequisito el haber implementado medidas de apoyo pedagógico o psicosocial, así como la posibilidad

En el artículo 2° del proyecto de ley se modifica la Ley de Subvenciones, y en los nuevos artículos 3° y 3° bis que se proponen, se establece que los sostenedores sólo son administradores de la subvención y, por lo tanto, deben destinar la subvención exclusivamente a lo fines educativos que se señalan en el proyecto, entre los cuales se cuentan el pago de las remuneraciones a directivos, profesores y administrativos; la adquisición de materiales e insumos para la prestación del servicio; la mantención y las reparaciones del inmueble, entre otras Además, se establece que los sostenedores que pretendan acceder a la subvención estatal deben constituirse como corporaciones o fundaciones de derecho privado sin fines de lucro. En cualquier caso, se establece que las operaciones deberán realizarse de acuerdo a las condiciones de mercado y no podrán realizarse con personas relacionadas de los representantes del sostenedor. Para efectos de persona relacionada, el proyecto entiende que son los directivos del sostenedor y el establecimiento, sus parientes hasta el 3° grado de consanguineidad o afinidad y las personas jurídicas en las que ellos sean directivos, tengan el 5% o más del capital, o influyan decisivamente en el control o propiedad. Cabe señalar que estos criterios son similares a los que establece el artículo 100 de la Ley de Mercado de Valores pero el estándar de exigencia es más elevado. Además, se establece una norma similar

2 El artículo 2° de la Ley SEP vigente, establece tres hipótesis conforme a las cuales se configura el carácter de alumno prioritario: estudiantes que pertenezcan a familias del Chile Solidario; estudiantes que pertenezcan a familias que se encuentren dentro del tercio más vulnerable; estudiantes cuyos padres se encuentren clasificados en el tramo A de FONASA; o aquellos estudiantes que, en caso no poder contar con las herramientas de los criterios anteriores, se les califique como prioritarios conforme a ingresos familiares, escolaridad de la madre o padre, la ruralidad del hogar y la pobreza de la comuna.

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a la de la Ley de Mercado de Valores en virtud de la cual se faculta a la Superintendencia de Educación para determinar qué personas se entienden relacionadas, a través de una norma de carácter general. Para efectos de un mayor control, el proyecto establece que, anualmente, los establecimientos deberán informar a la Superintendencia sobre el destino que dieron a todos los recursos recibidos, el gasto en remuneraciones, los estados financieros consolidados que contemplen los ingresos y gastos del establecimiento, el listado de asociados y directivos del sostenedor, entre otros antecedentes que podrán ser requeridos por el órgano fiscalizador. La ley establece un sistema transitorio para los establecimientos que ya estén constituidos como personas jurídicas con fines de lucro. • En primer lugar, tienen un plazo de dos años para transferir la calidad de sostenedor. • Luego, puede optar a recibir un aporte por infraestructura por parte del Estado. Este aporte considera una parte por concepto de infraestructura de hasta UF 75 por alumno, y otra parte por concepto del terreno de hasta 30 UF por alumno. • La determinación del precio se hará en base a un informe elaborado por comisiones regionales integradas por 3 expertos, la que considerará el estado en el que se encuentra el inmueble, y el valor de reemplazo y uso de suelo del terreno. Del valor total, debe descontarse lo que el sostenedor haya recibido como aporte para adaptar su infraestructura al sistema de jornada escolar completa. El aporte se pagará en 12 cuotas anuales, al cabo de las cuales el dominio del inmueble pasará al Estado y quedará afecto a la prestación del servicio educacional, pudiendo pasar al Estado o a otro sostenedor según lo determine el Ministerio de Educación.

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• Como contraparte, se exige al sostenedor suscribir un convenio con el Ministerio de Educación, en el que se establecen sus derechos y deberes, entre los cuales se cuenta la obligación de conservar el inmueble y dar continuidad al servicio educativo. Finalmente, el sostenedor puede optar por no recibir la subvención, para lo cual debe informar a las familias e integrantes de la comunidad educativa, al inicio del año anterior en el que deje de percibir la subvención, la decisión de continuar ofreciendo el servicio educativo pero sin subvención, o si dejará de hacerlo.

3) Fin al copago La Ley de Subvenciones, en su Título II, regulaba la subvención estatal a los establecimientos de financiamiento compartido. El proyecto, en su Artículo 2°, elimina el referido Título II y otras disposiciones, con el objeto de prohibir cualquier cobro por parte del establecimiento a los padres. Así, por ejemplo, se establece como requisito para acceder a la subvención la prohibición de exigir aportes económicos, directos, indirectos o de terceros, tales como fundaciones, corporaciones, entidades culturales o deportivas, etc. El mismo efecto produce la derogación de las normas que permiten el cobro de matrícula y el pago al establecimiento directamente o a través de otras personas jurídicas. Sin perjuicio de lo anterior, el proyecto permite las donaciones que las familias puedan realizar a los establecimientos, siempre y cuando no se conviertan en exigencia para el ingreso o permanencia del estudiante, los bienes adquiridos estén a disposición de toda la comunidad educativa, y se rinda cuenta de su uso a la Superintendencia. Con todo, si el monto total de lo donado excede el 10% de lo que corresponde recibir por subvención, ésta se verá reducida en el equivalente al 40% de lo recibido por las donaciones. El descuento se reduce a un 20% cuando se trate de establecimientos

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técnico profesionales. En cuanto a la transitoriedad de la medida, el proyecto establece que los establecimientos de financiamiento compartido podrán seguir funcionando bajo esa modalidad por 10 años, cobrando un máximo mensual de $84.233. Sin perjuicio de lo anterior, el cobro mensual irá disminuyendo anualmente en el mismo monto que aumente la subvención general. A su vez, la subvención que reciben estos establecimientos hoy se ve descontada en un porcentaje dependiendo del monto del copago, con topes que van entre 0 y 2 U.S.E 3. El proyecto cambia dichos límites a pesos, de forma que los topes no se reajusten en los 10 años que regiría transitoriamente el sistema de financiamiento compartido.

c. Aporte por gratuidad Se incorpora en la Ley de Subvenciones la creación de un aporte especial por gratuidad, a la que podrán acceder los establecimientos gratuitos y sin fines de lucro que adscriban al régimen de la Ley SEP, salvo que se trate de establecimientos de modalidad especial y de adultos. Esta subvención cubre todos los niveles, desde el primer nivel de transición hasta la enseñanza media. En cuanto a la transitoriedad y monto, el aporte comenzará a pagarse en 0,25 U.S.E ($5 mil aproximadamente) en el año escolar subsiguiente al de la publicación de la ley, e irá aumentando en 0,1 anual de la misma unidad, hasta alcanzar las 0,45 U.S.E ($9.500 aproximadamente).

4) Otras materias relevantes

d. Derecho de asociación El proyecto, en sus artículos 1° y 2°, establece el derecho de los apoderados a asociarse, y señala que los establecimientos deben asegurar el derecho de padres, alumnos y profesores a asociarse.

a. Modificaciones conceptuales sobre la educación En el artículo primero del proyecto, que modifica las primeras disposiciones del Título Preliminar de la LGE, se establecen nuevas disposiciones orientadas a establecer como principios del sistema educativo chileno, la integración y la inclusión, promoviendo el trato no discriminatorio sin importar diferencias socioeconómicas, culturales, étnicas, de género, de nacionalidad, religiosas, de habilidad o de necesidades educativas. b. Subvención especial “clase media” El proyecto crea un subvención especial, al modificar la Ley de SEP y agregar una nueva categoría de beneficiarios, denominados alumnos preferentes. Se considerarán alumnos preferentes aquellos que no tenga la calidad de alumno prioritario y que sus familias pertenezcan el 80% más vulnerable. La subvención será equivalente a la mitad del valor unitario mensual que corresponde a los alumnos prioritarios, lo que en promedio equivale a cerca de $16 mil.

e. Propiedad del inmueble El proyecto incorpora como requisito adicional para acceder a la subvención general, que los sostenedores sean dueños del inmueble en el que funciona el establecimiento. En el sistema transitorio se permite que los sostenedores no propietarios, puedan imputar parte de la subvención a la adquisición del inmueble. f. Imposibilidad de optar a subvención si la demanda ya está cubierta El proyecto incorpora una nueva facultad, conforme a la cual el Ministerio de Educación podrá rechazar la solicitud de subvención de un nuevo establecimiento particular, en caso que la demanda por el servicio educacional ya esté cubierta en ese territorio específico.

Entre 0 y 0,5 U.S.E. se descuenta un 0%; entre 0,5 y 1 U.S.E. se descuenta un 10%; entre 1 y 2 U.S.E. se descuenta un 20%; mayor a 2 U.S.E. se descuenta un 35%.

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g. Fiscalización de la Superintendencia y rendición de cuentas El proyecto modifica la Ley de Aseguramiento de la Calidad de la Educación Escolar, que en su texto vigente permite la fiscalización de los establecimientos particulares pagados en caso de denuncia previa o de oficio cuando se trata de verificar el cumplimiento de los requisitos necesarios para el reconocimiento oficial. Las nuevas normas propuestas, disponen que la Superintendencia pueda fiscalizar establecimientos de oficio, ingresando a ellos o solicitando antecedentes, cuando se trate también de fiscalizar el cumplimiento de la ley en los procesos de selección de los alumnos y la prohibición de considerar rendimientos académicos o conductas para efectos de la renovación de la matrícula. h. Sanciones El Mensaje establece nuevos hechos sancionables. Así, sanciona como infracción grave (multa de 501 a 1000 UTM) la vulneración de las normas que prohíben la selección, ciertas conductas de los directores como rendir cuentas irregulares o usar en beneficio propio los bienes del establecimiento, la no entrega de información oportuna sobre los gastos del establecimiento a la Superintendencia, la expulsión irregular de alumnos, etc. Cabe señalar que se sanciona especialmente como infracción menos grave (51 a 500 UTM) la realización de publicidad por parte de establecimientos que reciben aportes públicos, que induzca a error sobre el proyecto o inhiba arbitrariamente la postulación de determinados estudiantes.

IV. Comentarios de fondo a los objetivos del proyecto • En primer lugar, resulta positiva la creación de la subvención para alumnos preferentes o de clase media, lo que apunta en el mismo sentido que el proyecto de ley enviado por el Gobierno del Presidente Sebastián Piñera que extendía la subvención preferencial a la clase media, el

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cual hoy se encuentra para votación de la sala de la Cámara de Diputados4. Ello continúa con las medidas adoptadas en los últimos 4 años para incrementar las subvenciones escolares y extender su cobertura, especialmente la subvención escolar preferencial que beneficia a los alumnos más vulnerables del país, la cual se extendió a la enseñanza media fruto de una reforma aprobada en el año 2010, lo que permitió ampliar su cobertura de 700 mil a 1.100.000 estudiantes. Adicionalmente, se incrementaron sucesivamente los montos de las subvenciones, lo que en la práctica permitió llevar de $60 mil a $90 mil los aportes mensuales que reciben los estudiantes más vulnerables del país entre 2009 y 2013. • De acuerdo a encuesta de Libertad y Desarrollo (2014), más del 90% de las familias señalan que la discusión de la reforma debe darse en torno a la calidad de la educación y no sobre la gratuidad. Sin embargo, es pertinente señalar que prácticamente ninguna de las medidas restantes apunta a mejorar la calidad de la educación. Nada hay sobre evaluación docente, mejores condiciones para los profesores, mejores programas educativos o nuevas tecnologías de enseñanza. La reforma apunta esencialmente a modificar aspectos de la estructura organizativa del sistema educacional, que son los que justamente han permitido alcanzar cobertura universal y ampliar la oferta y diversidad de proyectos educativos, sin que se cuente con evidencia clara de cómo las reformas propuestas aumentarán la calidad. Por otra parte, se ha anunciado una gran reforma tributaria que, con el fundamento de recaudar más recursos privados para mejorar la calidad y equidad de nuestro sistema educativo, puede generar menores niveles de ahorro, inversión, crecimiento y menores niveles de empleo. Pero gran parte de los recursos que se recauden serán destinados a la adquisición de infraestructura de colegios privados que podrían terminar en manos del

Boletín N° 8655-04.

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Estado, sin que ello implique una mejora en la calidad. Es decir, el objetivo que se ha propuesto el Gobierno no justifica el esfuerzo del país en la reforma tributaria. Cabe señalar que el informe financiero del proyecto de ley establece que el gasto estimado en los próximos 12 años asciende a US$15 mil millones, de los cuales aproximadamente US$5.000 corresponden a la que hoy se encuentra en manos de privados, cifra que permitiría, por ejemplo, duplicar la subvención preferencial de los 700.000 mil niños vulnerables que asisten a la educación básica, medida que sí tendría un impacto relevante en calidad y equidad, tal como lo muestra la evidencia disponible5.

Figura 4. Subvención total con reforma 100.890 79.379 63.526

Subvención total prioritario

Subvención total preferente

Subvención total no preferente

Fuente: Elaboración propia • En cuanto el financiamiento compartido, cabe decir que éste mecanismo ha sido fundamental para allegar mayores recursos a la educación. Hoy las familias aportan US$560 millones y es necesario que estos recursos se queden en la educación, en la medida que el aporte del Estado siga siendo sustancialmente inferior a lo que se requiere para lograr una educación de calidad. En los países OECD, el gasto promedio por estudiante de educación primaria alcanza el 23% del PIB per cápita6, por lo tanto en Chile el gasto promedio anual para ser equivalente debiese alcanzar los US$3.600, es decir, en torno a $200 mil mensuales. Sin embargo, tal como se observa en la Figura 4, con la reforma, la subvención promedio de un alumno prioritario será de cerca de $100 mil, la de un alumno preferente de clase media será de $80 mil, y la de un alumno no preferente, es decir, de los pertenecientes al quintil más alto de ingresos, será de sólo $63 mil6, cifras totalmente insuficientes y que no podrán ser suplementadas por los padres.

Figura 5. Subvención total con reforma, alumno prioritario con copago de $80 mil Sin Reforma

Con Reforma

106.050

79.379

Fuente: Elaboración propia

Centro de Estudios MINEDUC, “Evidencias para políticas públicas en educación”, Compilación Serie Evidencias 2012 – 2013. Se consideran las subvenciones existentes como la regular, preferencial y por concentración y las dos nuevas que establece el proyecto: preferente y por gratuidad.

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• Además, el aporte variable realizado por los padres refleja el compromiso de éstos con la educación de sus hijos. De acuerdo a un estudio de Libertad y Desarrollo (2014), un 64% de los padres continuará destinando el gasto del copago a gastos relacionados con educación.

• Sobre este asunto, se ha esgrimido el supuesto impacto del financiamiento compartido en la segregación escolar8. Pero es importante señalar que la evidencia indica que el principal factor que explica la segregación educacional es la segregación residencial. Por otra parte, la evidencia no es concluyente respecto del efecto que tiene el financiamiento compartido en la segregación escolar , contrario a lo que sostiene el Mensaje del proyecto de ley. Adicionalmente, y de acuerdo al estudio de Arzola y Troncoso (2013), los colegios particulares subvencionados con financiamiento compartido presentan índices de inclusión mayores que el resto de los establecimientos (calculado según metodología OECD9).

• Las medidas propuestas en la reforma para paliar los efectos de la prohibición del copago no sólo no resuelven el déficit de financiamiento del sistema escolar. Más aún, en el caso de los alumnos de establecimientos con copago mayor a $25 mil puede generarles un perjuicio (cerca de 250.000 alumnos), ya que las nuevas subvenciones, preferente y por gratuidad, no alcanzan a suplir el aporte que realizan los • En relación a la educación provista por sostenedores con fines de lucro, éste sistema ha permitido responder a las padres. • En la Figura 5 se observa el efecto que produciría la reforma en los recursos que mensualmente recibe para educarse un alumno de clase media preferente que hoy realiza un copago de $80 mil. La implementación de las medidas propuestas por el Gobierno le significaría a dicho alumno pasar de un monto mensual de $106 mil a $80 mil, es decir, una reducción de los recursos que destina a su educación de un 25%. Incluso, en el caso de los alumnos que no califiquen para la subvención de clase media dicho monto será de sólo $63 mil7, cifra completamente insuficiente. • En el caso de los establecimientos subvencionados, reducir sus ingresos afectará la calidad del servicio que prestan. Algunos optarán por transformarse en particulares pagados, aumentando aún más la segregación que el proyecto pretende corregir, otros podrían enfrentar insolvencia financiera y otros simplemente tendrán que optar por reducir sus costos, afectando con ello la calidad de la educación que proveen.

necesidades particulares de nuestro sistema, es decir, aumentar la cobertura y calidad, ahorrando recursos del Estado, para que estos puedan ser invertidos en otras necesidades básicas10.Así, numerosos particulares, la gran mayoría de ellos profesores, decidieron enfocar sus esfuerzos y energías en aliarse al Estado para proveer proyectos educativos, obteniendo por ello una legítima ganancia. • A este respecto es pertinente señalar que no existe evidencia concluyente de que la eliminación del lucro contribuya a mejorar la calidad de la educación. Existen estudios que muestran que los colegios subvencionados sin fines de lucro rinden mejores resultados que sus pares con fines de lucro, pero que estos últimos obtienen similares o mejores resultados que los colegios municipales, aun controlando por una serie de variables, como educación de la madre o ingresos.11 Es decir, la educación que imparten los establecimientos con fines de lucro ha contribuido al desarrollo y diversidad de la educación en Chile, sin que ello tenga que ver expresamente con los problemas de

Eyzaguirre, S. (2014). Perfeccionamiento del Financiamiento Escolar y Alternativas para Terminar con el Financiamiento Compartido. Punto de Referencia, CEP (371). Arzola, MP y Troncoso, R (2013) Indicadores de Inclusión Socioeconómica del Sistema Escolar Chileno- Serie Informe Social Mayo 2013 (141) 9 De acuerdo a informe de Paredes, Volante, Zubizarreta y Opazo (2013) el ingreso promedio por alumno municipal alcanzaría $1,4 millones anuales mientras que por alumno de particular subvencionado la cifra alcanzaría $1,1 millones, de los cuales más de un 11% son entregado por los padres a través del financiamiento compartido 10 Chumacero, R., & Paredes, R. (2008). Should For-Profit Schools Be Banned? MPRA(1509) y Elacqua, G. (2011). For-profit schooling and the politics of education reform in Chile: When ideology trumps evidence. Documento de Trabajo, 07. 7

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• Es más, una comparación correcta debiese ser respecto del rendimiento de los particulares subvencionados con fines de lucro versus los municipales. Si se consideran los resultados de la prueba SIMCE , se tiene que cerca de 800 establecimientos con fines de lucro, con una matrícula total de 500.000 estudiantes, registran una calidad superior a la de los establecimientos municipales. Más aún, 430 establecimientos con fin de lucro, equivalentes a 300.000 alumnos, registran mejores resultados que el promedio de los establecimientos sin fines de lucro.

• En cuanto a la selección, éste mecanismo, sumado a los anteriores, ha permitido a los establecimientos delinear diversos proyectos educativos y así mejorar la oferta de los padres, a la vez que permite asegurar a los padres que los alumnos del establecimiento le permiten a éste cumplir con el proyecto educativo planteado. La propuesta, que prohíbe la selección por una parte y establece un sistema de postulación centralizado, impacta en la libertad de las familias que buscan proyectos y ambientes específicos para el desarrollo educativo de sus hijos y vulnera la libertad de los establecimientos de plantear proyectos educativos específicos, tendiendo a una homogeneidad que no favorecerá significativamente la calidad de la educación en Chile, al no abordar los problemas más relevantes. De esta manera, se afecta a colegios que apuntan a la excelencia académica, a establecimientos que exigen mayor compromiso de alumnos y familias, a establecimientos que apunten a desarrollar ciertos valores, técnicas o habilidades como las deportivas, científicas, etc. Esta restricción en la libertad de las familias puede resultar aún más profunda, ya que el proyecto establece que éstas postularán sólo a través de un sistema administrado por el Ministerio de Educación, el que funcionará en base a criterios de aleatoriedad.

• Cabe señalar que en el régimen transitorio relativo al lucro, el proyecto establece un mecanismo en virtud del cual el Estado adquiere el inmueble de los particulares. Sin perjuicio de que la tasación podría ser baja en comparación a la inversión, a que no se consideran los muebles necesarios para prestar el servicio, y a que no considera resarcir al sostenedor en base a la revalorización que pueda tener un terreno en el paso de 12 años; el sistema propuesto determina que el establecimiento y la educación que ahí se imparte quedará en manos del Estado, y éste podrá entregarla a un sostenedor público o privado de manera arbitraria, sin mediar criterio alguno de calidad.

Cabe señalar que el proyecto incorpora una norma en virtud de la cual se les prohíbe a los establecimientos realizar publicidad que “pueda inhibir arbitrariamente la postulación de determinados estudiantes”. Esta prohibición amplia, afecta aún más a los establecimientos confesionales o que ofrezcan proyectos educativos especiales ya que no pueden seleccionar y tampoco podrían mostrar sus características especiales. La propuesta establece un sistema especial para los establecimientos emblemáticos y los liceos con modalidad artística, que les permite seleccionar bajo ciertas circunstancias. Esta excepción de la selección,

calidad que tiene nuestro sistema educativo, contrario a lo expresado en el Mensaje del proyecto. En cualquier caso, los problemas de calidad hoy se concentran mayoritariamente en el sector municipal, situación que la reforma no aborda. • La supuesta ventaja en calidad de los particulares sin fines lucro no implica que deba prohibirse el lucro, pues la prohibición podría implicar el cierre de un numero relevante de escuelas, sin que la oferta de particulares subvencionados sin fines de lucro aumente fruto de las restricciones que impone el proyecto, y obligando adicionalmente a las familias a migrar al sistema municipal.

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Análisis realizado en base a los resultados de la prueba SIMCE 2009, para 4to año básico.

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además de mostrar una contradicción respecto de la utilidad de este instrumento, constituye una diferencia arbitraria en perjuicio del resto de los establecimientos, como por ejemplo los técnicos profesionales, que también pueden requerir el desarrollo de habilidades específicas. • Adicionalmente, al establecer la prohibición de selección y al limitar la creación de nuevos establecimientos subvencionados a la existencia de demanda no satisfecha, el proyecto podría infringir la garantía establecida en el numeral 11 del artículo 19 de la Constitución. La libertad de enseñanza, que en Chile se encuentra asegurada desde 1874, no reconoce en la Constitución otra limitación que las impuestas por la moral, las buenas costumbres, el orden público y la seguridad nacional. Además, se les reconoce el derecho a los padres a elegir el establecimiento de sus hijos.

En síntesis, la propuesta incorpora nuevos conceptos que restringen claramente la libertad de enseñanza, tanto a los sostenedores que ven limitadas sus opciones de abrir, organizar y mantener establecimientos; como a las familias que se les restringe en su posibilidad de elección. A este respecto, el Tribunal Constitucional ha señalado que la libertad de enseñanza comprende el proyecto educativo que define el sostenedor, la determinación de las reglas pertinentes al orden y disciplina interna y al régimen de administración, entre otros. Todos estos son “elementos definitorios inafectables” de la libertad de enseñanza (STC 410, c.10). La siguiente tabla resume las 10 disposiciones que más afectarán a los colegios particulares subvencionados.

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Tabla 1. 10 principales disposiciones respecto de los colegios particulares subvencionados Ley vigente

Después del proyecto

• No se hace referencia.

• Sostenedores son sólo administradores de la subvención.

• Se entrega reconocimiento oficial y subvención al sostenedor que cumpla los requisitos

• Aun cuando cumpla los requisitos, si la demanda está satisfecha en el territorio conforme lo determinado por el Ministerio de Educación, se negará la apertura de nuevos colegios particulares subvencionados.

• No exige ser dueño sólo un contrato que entregue derechos sobre el inmueble por más de 5 años

• Exige ser dueño del inmueble

• Fórmula amplia para que el sostenedor acceda al inmueble

• Aun siendo dueño, no permite tener inmueble gravado (hipotecas)

• Permite a los asociados de la persona jurídica constituida en sostenedor, la obtención de una legítima ganancia

• Prohíbe la obtención de ganancias que se deriven de la prestación del servicio educacional

• No permite discriminación y permite selección sólo hasta 6° Básico

• No permite selección en ningún nivel (salvo emblemáticos)

• Permite selección a cargo del establecimiento

• Si hay más postulantes que cupos, selecciona el Ministerio a través de un sistema aleatorio

• Se permite expulsión, salvo que sea durante el año escolar y por no pago de obligaciones o mal rendimiento

• Restringe posibilidades de expulsión. Se permite pero sólo por causales establecidas en el reglamento que afecten gravemente la convivencia y si se han adoptado previamente todas las medidas de apoyo psicológico.

• Prohíbe cobros adicionales a la matrícula

• Prohíbe cobros de cualquier tipo

• Las donaciones no obstan al pago de la subvención

• Permite donaciones pero descuenta un porcentaje de éstas del total de la subvención

Fecha: 04 de Junio de 2014


Reforma Educacional:

El gran ausente: La calidad I El gran Perdedor: La libertad I El gran peligro: El monopolio del Estado Informe de Políticas Públicas | N°15

V. Otros comentarios al proyecto de ley • El proyecto de ley incluye referencia a una serie de estudios académicos que sustentarían el trasfondo del proyecto del Gobierno. Sin entrar en discusiones particulares, es importante señalar que alguno de ellos son documentos detrabajo que no han sidovalidados por entes externos por lo que se deben considerar con cautela. • La exigencia de tener la propiedad del inmueble y libre de todo gravamen (artículo 2°, numeral 5), hará prácticamente imposible abrir nuevos colegios a futuro, salvo para corporaciones que dispongan una enorme cantidad recursos, toda vez que la adquisición de los inmuebles normalmente se realiza a través de un crédito hipotecario. Los artículos transitorios no resuelven esta situación para los actuales sostenedores ya que sólo admite gravámenes en favor del Fisco y no permite imputar la subvención al pago de un crédito. De acuerdo a la CONACEP, el 70% de los sostenedores particulares subvencionados registra créditos con gravámenes.

• El proyecto condiciona la creación de nuevos establecimientos subvencionados, a que la demanda no se encuentre totalmente cubierta, lo que será determinado por el Ministerio de Educación (artículo 2°, numeral 7). De esta manera restringe la oferta de nuevas alternativas de proyectos educativos y desincentiva la competencia de los establecimientos por mejorar su oferta para captar más estudiantes. Es decir, se constituye en una medida que favorece a los establecimientos ya existentes que puede ser muy perjudicial para la calidad de la educación, ya que podría impedir la llegada nuevos colegios a zonas donde la oferta existente es amplia pero de deficitaria en cuanto a calidad. • En los artículos referidos a la selección (artículo 2°, numeral 6), se incorporan criterios conforme a los cuáles seleccionará el sistema en caso de sobre demanda. Pero además, en un inciso diferente se establece que el derecho de elección de los padres contemplará su preferencia y cercanía geográfica (nuevo artículo 7 ter, inciso final). Así, no queda claro si constituye un nuevo criterio o circunstancia prioritaria en base a la cual funcionará el sistema.

12

• El proyecto restringe excesivamente las posibilidades de expulsión de algún estudiante (artículo 2°, numeral 5, literal i). Es valorable la exigencia de planes especiales de reforzamiento académico y sicológico, pero estas deben ir acompañadas de facultades para los colegios en orden a adoptar las medidas necesarias para mantener las condiciones que requiere el proceso educativo, especialmente si se elimina la selección en el ingreso. • Al eliminar el copago, se ha sostenido que de cualquier forma, se permite a los partes aportar a la educación de sus hijos a través de donaciones. Sin perjuicio de lo anterior, se establece una norma que castiga al establecimiento desde el punto de los mayores recursos que puede recibir (artículo 2°, numeral 10, literal c), ya que se descontará de la subvención un porcentaje de lo recibido por donación. Además, desincentiva al donante ya que su aporte no se verá reflejado en una mejora en el servicio. Adicionalmente, se establece un descuento menor que beneficia a los establecimientos técnicos profesionales, sin que se explique la justificación de esa diferencia. • Los criterios que se han establecido para la fijación de sueldos directivos o administradores no parecen adecuados a la realidad de establecimientos educacionales (artículo 2°, numeral 3). En efecto, se señala que respecto de quienes pueden incidir en la fijación de su dieta (asociados de la persona jurídica constituida en sostenedor), para efectos del límite, se estará a lo dispuesto en el inciso 2° del artículo 31 de la Ley de Rentas. Esta norma fija como criterios para justificar la renta, que ésta sean razonablemente proporcionadas a la importancia de empresa, a las rentas declaradas, a los servicios prestados y a la rentabilidad del capital. Es decir, la mayoría de estos criterios no se adaptan a la realidad de un establecimiento educacional, dejando espacio para el abuso, ya sea del fiscalizador o del fiscalizado. Cabe señalar, además, que este criterio de límite no se aplica a las dietas de los profesores, sino que sólo a directivos. • Se establece un conjunto de prohibiciones a los directores u órganos administrativos, entre las cuales se cuenta la prohibición de usar en beneficio propio, con perjuicio para la sostenedora, las oportunidades comerciales de que tuvieren conocimiento en razón de su cargo (artículo 2°, numeral 3). Esta prohibición, en un contexto de sistema gratuito y sin lucro, no parece razonable pensar en la utilización de información para oportunidades de negocio, a menos que la consideración sea tan amplia que admita arbitrariedades.

Fecha: 04 de Junio de 2014

Informe n15 v7  
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