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2015

Coparticipación Federal de Impuestos Legislación, Jurisprudencia y Doctrina Sumaria recopilación de legislación, jurisprudencia y artículos de doctrina relacionados con los regímenes de coparticipación federal de impuestos y otros temas del federalismo fiscal de la República Argentina.

Volumen III ARTÍCULOS DE DOCTRINA

ANÍBAL OSCAR BERTEA www.federalismofiscal.com


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CONTENIDO L EGISLA CIÓN N ACIONAL          

Artículos de la Constitución Nacional (1994) Ley 20221 de coparticipación federal de impuestos (SIN VIGENCIA) Ley 22006 de modificación de la Ley 20221 (SIN VIGENCIA) Ley 23548 de coparticipación federal de impuestos (ACTUALMENTE VIGENTE) Pacto Fiscal I – 12-agosto-1992 Pacto Fiscal II – 12-agosto-1993 Decreto 720/1999 – coparticipación a Tierra del Fuego Decreto 705/2003 – coparticipación a la CABA Ley 25570 – Acuerdo federal del 27/02/2002 Decreto 206/2009 – Fondo Federal Solidario (soja)

P ROVINCIAL  

Ley 10077 – Córdoba – Denuncia Pacto Fiscal I Ley 10081 – Córdoba – Tasa Vial

C OMISIÓN F EDERAL DE I MPUESTOS 

Ordenanza Procesal

J UR ISP RUDE NC IA C ORTE S UPREMA            

DE

J USTICIA

DE LA

N ACIÓN

1927 – S.A. Mataldi Simón Ltda. vs. Provincia de Buenos Aires 1980 – S.A. Electrometalúrgica Andina 1986 – Aerolíneas Argentinas S.E. vs. Provincia de Buenos Aires 1989 – Compañía Química S.A. vs. Municipalidad de Tucumán 1994 – Transportes Automotores Chevallier S.A. vs. Resolución 21 Plenario CFI 1999 – AGUEERA vs. Provincia de Buenos Aires 2001 – El Cóndor Empresa de Transportes S.A. vs. Provincia de Buenos Aires 2003 – Banco Río de la Plata S.A. vs. Provincia de La Pampa 2003 – Gas Natural Ban S.A. vs. Municipalidad de Campana 2004 – Matadero y Frigorífico Merlo S.A. vs. Provincia de Buenos Aires 2005 – Salta, Provincia de vs. Estado Nacional 2005 – Unilever de Argentina S.A. vs. Municipalidad de Río Cuarto 1


www.federalismofiscal.com     

2007 – Capatti, Gustavo Jorge vs. Provincia de Buenos Aires 2009 – Papel Misionero S.A. vs. Provincia de Misiones 2011 – Argencard S.A vs. Provincia de Entre Ríos 2012 – Pan American Energy vs. Provincia del Chubut 2015 – Telecom Argentina S.A. vs. Provincia de Santa Fe

O TROS T RIBUNALES     

2004 – Municipalidad de la Ciudad de Córdoba vs. Provincia de Córdoba – TSJ Córdoba 2008 – Gasnor S.A. vs. Municipalidad de Tartagal – Juzgado Federal de Salta Nº 1 2011 – Valot S.A. – TSJ CABA 2013 – Giorno S.A. vs. Provincia de Buenos Aires – Cám. Apel. Contencioso Administrativo, Mar del Plata 2015 – Oeste Embotelladora S.A. vs. Provincia de Mendoza – SCJ Mendoza

C OMISIÓN F EDERAL DE I MPUESTOS      

Resolución de Comité Ejecutivo 138 – 1997 – Impuesto de Sellos Resolución de Comité Ejecutivo 174 – 1999 – Tasa Municipal Resolución General Interpretativa 30 – 2002 – Convenio Multilateral Resolución de Comité Ejecutivo 681 – 2013 – Centro Empleados de Comercio Resolución de Comité Ejecutivo 804 – 2014 – Telecom vs. Río Cuarto Resolución General Interpretativa 35 – 2014 – Pacto Fiscal II

A RT ÍCUL OS    

DE

D OCT RIN A

Balbo, Elvira H.; Obligaciones emergentes del régimen de coparticipación. Bertea, Aníbal Oscar; La Ciudad de Buenos Aires y la coparticipación. Bertea, Aníbal Oscar; Pacto Fiscal: Cumplimiento asimétrico; 2010. Chapoy Bonifaz, Dolores Beatriz; Coordinación y Colaboración Intergubernamental en Materia Fiscal. Anuario Jurídico VI – 1979. Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM. México; primera edición, 1980.

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Las “Otras Obligaciones” emergentes de la Coparticipación: Un abordaje de su ineludible revisión 1 por Elvira Balbo

RESUMEN / COPETE La dificultad para arribar a un nuevo régimen de reparto de los recursos coparticipables, incluidos en la Ley de Coparticipación Federal de Impuestos vigente desde 1988, ha perpetuado otras obligaciones emergentes del régimen establecidas en el Capítulo II, artículo 9º de la mencionada norma. Las provincias, y a través de ellas sus municipios, han aceptado el régimen sin limitaciones ni reservas y se obligan a no aplicar gravámenes locales análogos a los nacionales distribuidos por la Ley. Además, han asumido otros compromisos relacionados con la estructura del impuesto sobre los ingresos brutos, la aplicación del Convenio Multilateral, el impuesto de sellos, las tasas municipales, etcétera. Algunos de estos compromisos fueron aceptados hace más de treinta de años y en la actualidad generan situaciones conflictivas entre los fiscos locales y los contribuyentes. Es por ello que planteamos la necesidad de su urgente revisión.

TABLA DE CONTENIDO INTRODUCCIÓN DESARROLLO 1.- La definición del alcance del concepto de “Analogía” 2.- La aplicación unánime del Convenio Multilateral 3.- Requisitos básicos para evitar la analogía en el Impuesto sobre los Ingresos Brutos 3.1 Que sea determinado sobre base cierta 3.2 Desarrollo de Actividades: ¿Lucrativo u oneroso? 3.3 El tratamiento de las Exportaciones 4.- Los Tributos Municipales y los límites de la Ley de Coparticipación a) Tasa de Inspección de Seguridad e Higiene 1

Elaborado en base al trabajo presentado por la autora en las 43º Jornadas Internacionales de Finanzas Públicas. Universidad Nacional de Córdoba - 2010-.

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b) Tasa de Abasto c) Los Tributos que gravan la Publicidad y Propaganda 5.- Las cuestiones relativas al Impuesto de Sellos 5.1 Interpretación extensiva del “principio instrumental” a) El Impuesto de Sellos en la Ley de Coparticipación b) El origen del problema c) Algunas consideraciones sobre la Provincia del Neuquén d) El caso de la Provincia del Chubut 5.2 La múltiple imposición en el Impuesto de Sellos COLOFÓN

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Las “Otras Obligaciones” emergentes de la Coparticipación Elvira H. Balbo

Palabras Claves: Coparticipación- Obligaciones Emergentes- artículo 9º INTRODUCCIÓN La Argentina se prepara para un nuevo proceso eleccionario inmersa en múltiples debates entre sus tres niveles de gobierno por consolidar un sistema de coordinación fiscal que conforme a todos y plasme en la práctica cotidiana un federalismo fiscal “actualizado”, que vincule las necesidades de los ciudadanos con el ejercicio de las políticas públicas encaradas desde el Estado. La última Ley de Coparticipación sancionada en nuestro país es la Ley nº 23.548 vigente desde el 1º de enero de 1988. Bajo la forma de una ley– convenio, establece el Régimen Transitorio de Distribución de Recursos Fiscales entre la Nación y las provincias. La masa de fondos a distribuir está integrada por el producido de la recaudación de todos los impuestos nacionales existentes al momento de la sanción de la norma o que se creen con posterioridad. Este Régimen que por sus características2 debía regir hasta el 31 de diciembre de 1989, preveía su prorroga automática ante la inexistencia de otro que lo sustituyera3. A pesar de los años transcurridos desde su entrada en vigencia y la intención de que fuera reemplazado, plasmada en la propia ley, ha permanecido en el tiempo. No obstante, como consecuencia de sucesivos pactos y acuerdos suscriptos por las partes contratantes y por disponerse de asignaciones específicas4 de los recursos coparticipables, ha sufrido modificaciones que han variado su primitiva esencia. La palabra “coparticipación”, que hasta hace poco tiempo era sólo utilizada por especialistas, ha pasado a formar parte del lenguaje cotidiano. Muchas personas que no reparaban en que la existencia del Régimen pudiera influir en sus vidas, están atentas a su evolución. Sin embargo, la gran mayoría de ellos asocia la Ley de Coparticipación Federal de Impuestos con un régimen de reparto de recursos y pocos conocen o se ocupan del “otro capítulo” que integra esta Ley Convenio. Nos referimos al Capítulo II, en donde se establecen las “Obligaciones Emergentes del Régimen” 5. Este espacio, poco transitado y muchas veces olvidado, es de significativa importancia a la hora de definir la eficiencia y efectos redistributivos de la política fiscal en nuestro país. La adhesión de las provincias, y a través de ellas de sus municipios, implica que todos aceptan “el régimen de esta Ley sin 2

Se caracteriza por ser un régimen “transitorio”. Son sinónimos de “transitorio”: provisorio, accidental, eventual, efímero, interino, pasajero, temporal, circunstancial. 3 Artículo nº 15 Ley Nº 23.548 4 La reforma constitucional de 1994 habilitó a la Nación a establecer y modificar asignaciones específicas de recursos coparticipadles por tiempo determinado, por ley especial aprobada por la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cámara - artículo nº 75 inc. 3 de la Constitución Nacional. 5 El artículo nº 9 de la mencionada Ley establece que cada provincia efectuará su adhesión mediante una ley que disponga que acepta el régimen sin limitaciones ni reservas y que se obliga a no aplicar, por sí y por los organismos administrativos y municipales de su jurisdicción, gravámenes locales a los análogos a los nacionales distribuidos por esta Ley.

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Las “Otras Obligaciones” emergentes de la Coparticipación Elvira H. Balbo limitaciones ni reservas” y que las provincias se obligan a no aplicar por sí, y a que los organismos administrativos y municipales de su jurisdicción sean o no autárquicos no apliquen, gravámenes locales análogos a los nacionales distribuidos por esta Ley. De la obligación de “no analogía” se excluyen expresamente los impuestos provinciales sobre la propiedad inmobiliaria, sobre los ingresos brutos, sobre la propiedad, radicación, circulación o transferencia de automotores, de sellos y transmisión gratuita de bienes…” con la condición que los mismos cumplan con diversos parámetros establecidos por esta norma. También se dejan a resguardo de la analogía a “las tasas retributivas de servicios efectivamente prestados” Las consecuencias fiscales del párrafo que antecede son de suma importancia para las veintitrés provincias, la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y los más de 2.100 municipios que componen nuestro país. Las obligaciones emergentes del artículo 9º de la Ley nº 23.548 se han perpetuado en el tiempo, atadas a la imposibilidad de la Nación y las provincias de acordar un nuevo régimen de reparto. Algunas de estas obligaciones desconocidas por muchos, olvidadas por algunos y vulneradas por otros, son de sumo interés a la hora de pensar en la eficiencia del sistema de coordinación vigente y merecen ser revisadas para reposicionarlas frente a una futura etapa de negociación fiscal. Entre estas cuestiones convocan nuestra atención las siguientes: 1. La definición del alcance del concepto de “analogía”, ciertamente difuso, ha motivado interpretaciones disímiles a lo largo del tiempo, que se plasmaron en diversos pronunciamientos de la Comisión Federal de Impuestos. 2. El compromiso de continuar aplicando el Convenio Multilateral en forma unánime ha perpetuado un texto que viene sin modificaciones desde 1977 y que ha sufrido múltiples interpretaciones por parte de la Comisión Arbitral vía Resolución General que en algunos casos, según reconoció el propio organismo decidor, han excedido el marco de la mera interpretación. 3. Los principios básicos que debe contemplar el Impuesto sobre los Ingresos Brutos: 3.1 La obligatoriedad de determinar el impuesto sobre los ingresos brutos sobre la base de los ingresos del período y por períodos fiscales anuales, “con anticipos sobre base cierta”, ponen en tela de juicio el avance de algunas provincias que utilizan otros parámetros para definir el quantum de esta obligación tributaria 3.2 La prolongación del hecho imponible del impuesto sobre los ingresos brutos a las actividades onerosas, cuando la Ley que comentamos

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Las “Otras Obligaciones” emergentes de la Coparticipación Elvira H. Balbo sólo autoriza la gravabilidad sobre los ingresos provenientes del ejercicio de actividades empresarias “con fines de lucro” preanuncia una controversia ante la revitalización de las empresas de la denominada “economía social” 3.3 La reciente gravabilidad de las exportaciones en el Impuesto sobre los Ingresos Brutos, encarada por algunas provincias, genera dudas al momento de verificar el cumplimiento del artículo 9º de la Ley de Coparticipación. 4. El escaso margen de tributos que los municipios pueden disponer sin vulnerar el Régimen hacen que estos se vean obligados a disfrazar de tasas a los impuestos, con el objeto de lograr incrementar sus recursos propios 5. Las cuestiones relativas al Impuesto de Sellos: 5.1 La interpretación extensiva del principio instrumental en el Impuesto de Sellos con la intención de algunos fiscos de alcanzar las denominadas “operaciones entre ausentes”, que no se ciñen estrictamente al instrumento definido como: “toda escritura, papel o documento del que surja el perfeccionamiento de los actos, contratos y operaciones” 5.2 La incumplida aspiración de la Ley de sortear las múltiples imposiciones en el impuesto de sellos, en cuanto dispone que: “cuando se trate de operaciones concertadas en una jurisdicción que deban cumplimentarse en otra u otras, la nación y las provincias incorporarán a sus legislaciones respectivas cláusulas que contemplen y eviten la doble imposición interna”. Las disposiciones tendientes a evitar la superposición de este tributo, son prácticamente inexistentes. Los puntos enunciados en los párrafos precedentes ponen de manifiesto la necesidad de revisar el Capítulo II - artículo 9º- de la Ley de Coparticipación Federal de Impuestos y referirse a esas obligaciones emergentes del Régimen, o a algunas de ellas, con mayor detenimiento. DESARROLLO 1.- La definición del alcance del concepto de “Analogía” Según el artículo 9º de la Ley de Coparticipación Federal de Impuestos, la adhesión de cada provincia se efectuará mediante una ley que disponga que acepta el régimen sin limitaciones ni reservas y que se obliga a no aplicar por sí y a que los organismos administrativos y municipales de su jurisdicción, sean o no autárquicos, no apliquen gravámenes locales análogos a los nacionales distribuidos por esa Ley. Esto implica que las jurisdicciones adheridas no gravarán por vía de impuestos, tasas, contribuciones u otros tributos, cualquiera fuere su característica o denominación, las materias imponibles sujetas a los impuestos nacionales distribuidos ni las materias primas utilizadas

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Las “Otras Obligaciones” emergentes de la Coparticipación Elvira H. Balbo en la elaboración de productos sujetos a los tributos a que se refiere la ley. Esta obligación no alcanza a las tasas retributivas de servicios efectivamente prestados. También se exceptúan de la obligación mencionada: “ los impuestos provinciales sobre la propiedad inmobiliaria, sobre los ingresos brutos, sobre la propiedad, radicación, circulación o transferencia de automotores, de sellos y transmisión gratuita de bienes, y los impuestos o tasas provinciales y/o municipales vigentes al 31/12/84 que tuvieran afectación a obras y/o inversiones, provinciales o municipales dispuestas en las normas de creación del gravamen”; con la condición de que estos tributos cumplan con algunas características básicas. Para el caso específico de las tasas retributivas de servicios, a los efectos de considerar su analogía con impuestos nacionales coparticipables, debe determinarse en un primer análisis la naturaleza del tributo cuestionado para luego, y sólo en caso de determinar que no estamos en presencia de una tasa retributiva de servicios efectivamente prestados, considerar la presunta analogía6. No existe en la ley una definición precisa del concepto de analogía. La Comisión Federal de Impuestos lo ha interpretado en varios precedentes jurisprudenciales. Recientemente lo ha hecho en un caso en el que se trataba de encuadrar a los Derechos de Publicidad y Propaganda. En esta oportunidad el dictamen de la asesoría jurídica, de la citada Comisión, hace notar que el profesor Dino Jarach en el Anteproyecto elaborado para el Consejo Federal de Inversiones (1967) dijo que: “sin perjuicio de la valoración de las circunstancias particulares de cada caso, se entenderá que los impuestos locales son análogos a los nacionales unificados cuando se verifique alguna de las siguientes hipótesis: definiciones sustancialmente coincidentes de los hechos imponibles o definiciones más amplias que comprendan los hechos imponibles de los impuestos nacionales o más restringidas que estén comprendidas en éstos, aunque se adopten diferentes bases de medición; a pesar de una diferente definición de los hechos imponibles, adopción de bases de medición sustancialmente iguales. No será relevante para desechar la analogía la circunstancia de que no coincidan los contribuyentes o responsables de los impuestos, siempre que exista coincidencia sustancial, total o parcial, de hechos imponibles o bases de medición.” En el dictamen antes mencionado se ha avanzado hacia una definición de analogía mas amplia que la que se venía considerando al manifestarse que: “el concepto de analogía debe ser fruto de una construcción doctrinaria y jurisprudencial (del órgano administrativo), que no se circunscribe a la perfecta coincidencia entre hecho imponible, base imponible, sujeto pasivo entre ambos tributos: el local y el nacional coparticipable. Va incluso más allá de su estructura. Incluye la función económica que está llamada a cumplir el tributo impugnado”. Al extender la analogía al efecto económico del tributo se minimizan los baldíos tributarios a los que pueden aspirar las provincias y los municipios. Si bien parte de la doctrina considera que no definir en forma precisa los requisitos para que se tipifique la analogía le otorga flexibilidad al sistema de coordinación y permite un tratamiento particular en cada caso, la sanción de la retrasada Ley de Coparticipación podría contemplar en su texto 6

Resolución del Comité Ejecutivo nº 314/05- Futura AFJP S.A contra Provincia de Entre Ríos.

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Las “Otras Obligaciones” emergentes de la Coparticipación Elvira H. Balbo remozado algunas pautas básicas para su consideración, que brindaran mayor seguridad jurídica.

2.- La aplicación unánime del Convenio Multilateral El Convenio Multilateral es un acuerdo que han suscripto las Provincias y la Ciudad Autónoma de la Ciudad de Buenos Aires – ex Municipalidad- , en la década de los 50, para distribuirse la base del impuesto sobre los ingresos brutos del contribuyente interjurisdiccional, cuyos ingresos provienen del desarrollo de la actividad que se lleva a cabo en un proceso único y económicamente inseparable. El texto actualmente vigente es de 1977. Además, el artículo 35º del mencionado Convenio dispone la forma en la que los contribuyentes interjurisdiccionales tributarán la tasa municipal de seguridad e higiene en los municipios de las provincias adheridas – todas-, en relación con los ingresos brutos devengados, tengan o no local habilitado dentro del ejido municipal. El impuesto sobre los ingresos brutos es el tributo que mayor recaudación provee a las provincias y la tasa municipal relacionada con la prestación del servicio de seguridad e higiene es también de significativa recaudación para los gobiernos locales. El Convenio Multilateral, con un texto que tiene mas de 30 años, no ha podido receptar los cambios que se han operado en la forma de desarrollar las actividades económicas, ni tampoco ha sido adecuado con el fin de minimizar los litigios que surgen al aplicarse diferentes criterios de interpretación. Algunas cuestiones que recurrentemente conmovieron la actuación de sus organismos de aplicación, Comisiones Arbitral y Plenaria, han sido subsanadas con el dictado de Resoluciones Generales Interpretativas en el marco de lo establecido en el inciso a) del artículo 24º. Sin embargo, no es posible modificar el texto del Acuerdo vía interpretación y en algunas oportunidades, con la intención de evitar conflictos a futuro, se ha forzado la interpretación de su letra mas allá de lo conveniente transitando en forma peligrosa el delgado límite entre “interpretar y modificar”. Es interesante destacar, con el único objetivo de mostrar lo anticuado de su texto, que el Convenio considera que se encuentran dentro de su ámbito aquellas operaciones entre ausentes, en las que el vendedor ha realizado gastos en la jurisdicción del comprador, y han sido formalizadas utilizando “correspondencia, telégrafo, teletipo, teléfono, etcétera”. Es que la irrupción de las tecnologías de la información y las comunicaciones no se encontraban suficientemente desarrolladas al momento de su suscripción y el comercio electrónico era inimaginable para aquella época. Esta situación ha sido solucionada con la Resolución General nº 83 de 2002 cuando la Comisión Arbitral interpretó que las “transacciones efectuadas por medios electrónicos por Internet o sistema similar a ella se hallan encuadradas en el último párrafo del artículo 1º “, y de esta forma las asimiló al resto de las operaciones entre ausentes. Muchas otras actividades económicas de fundamental importancia, que no se encontraban contempladas en su texto, han sido objeto de interpretación. Así, por ejemplo: se interpretó como debían tributar las Administradoras de Fondos

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Las “Otras Obligaciones” emergentes de la Coparticipación Elvira H. Balbo de Jubilaciones y Pensiones –AFJP–, las sociedades de ahorro para fines determinados, las empresas de transporte de gas por ductos, los concesionarios de corredores viales, etcétera. Aún hoy quedan muchas cuestiones pendientes que no han sido incluidas en Resoluciones Generales Interpretativas, pero que han generado el tratamiento de casos concretos de significativa repercusión. Tales como la distribución de señales de televisión por cable, la utilización de cajeros automáticos y el procesamiento de los datos correspondientes, la operatoria de las tarjetas de crédito, entre otras. Algunas Resoluciones Generales Interpretativas, emanadas de estos organismos, han sido duramente cuestionadas por las mismas jurisdicciones que los integran, que han solicitado su nulidad. Desde 2008 a la fecha se han planteado varios incidentes de nulidad respecto de Resoluciones de la Comisión Arbitral y también de la Plenaria, que si bien trascienden como originadas en problemas procedimentales, se generan en la falta de definiciones claras para algunas cuestiones de fondo que se viene dilatando en el tiempo. En realidad el Convenio está viejo y habría que adecuarlo a los tiempos que corren. El último intento para actualizarlo data de 1988, pero fracasó al no lograrse la unanimidad para su modificación requerida en el artículo 9º de la Ley de Coparticipación Federal de Impuestos. Ello muestra, una vez más, la necesidad de una nueva Ley Convenio. 3.- Requisitos básicos para evitar la analogía en el Impuesto sobre los Ingresos Brutos 3.1 Que sea determinado sobre base cierta La base imponible del antiguo Impuesto a las Actividades Lucrativas estaba integrada por los ingresos brutos totales que el contribuyente obtenía por el desarrollo de su actividad en el año anterior al declarado. Esta forma de cálculo basada en ingresos pasados fue reemplazada en la versión actual del gravamen por los ingresos devengados en el periodo corriente. ANTES AHORA Ingresos brutos del Ingresos brutos año anterior devengados en el periodo Alícuota: 0,4% Alícuota: 3,5% Sin dudas, esta modificación potenció la incidencia del tributo que, antes y ahora, se calcula sobre base cierta. De esta forma lo entendió la Ley de Coparticipación ya que estableció que: “los períodos fiscales serán anuales, con anticipos sobre base cierta que, en el caso de contribuyentes comprendidos en el régimen del Convenio Multilateral del 18 de agosto de 1977, comprenderán períodos mensuales”. Con el correr del tiempo algunas cuestiones coyunturales impactaron en la liquidación del tributo. Con la suscripción de los Pactos Fiscales de la década

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Las “Otras Obligaciones” emergentes de la Coparticipación Elvira H. Balbo del 90, y ante la posible sustitución del impuesto por otro que alcanzara sólo las ventas minoristas, se multiplicaron en forma desordenada las figuras de agentes de percepción - al momento de la compra-, que se agregaron a las ya existentes de retención en los pagos. Esta situación fue advertida por la Comisión Arbitral, órgano de aplicación del Convenio Multilateral de 1977, y dio origen a la Resolución General Interpretativa nº 61/95. En los considerandos de la mencionada norma la Comisión Arbitral reconocía que los regímenes implementados no resultaban homogéneos y producían múltiples imposiciones, con recurrentes saldos a favor del contribuyente e incremento de la carga administrativa para los agentes de percepción. A lo dicho, se adicionaba la incertidumbre de los sujetos a la hora de percibir y resultar percibidos. Esta Resolución fue apelada por la Provincia de Buenos Aires y modificada por la RG 4/96, que limitó los beneficios que su antecesora había otorgado a los responsables del régimen. Un tiempo después de la generalización de las percepciones en el mercado interno aparecieron las percepciones en las operaciones de importación definitiva a consumo de mercaderías, que ingresen al territorio aduanero, efectuadas por contribuyentes del gravamen, registrados por el Sistema Informático "MARIA" de la Dirección General de Aduanas, organismo dependiente de la AFIP. (RG 92/03) Además de estos regímenes, de la mano de la crisis de 2001, se generaron las denominadas figuras de “recaudación bancaria”, que practican los bancos a instancias de los fiscos, sobre los montos ingresados en las cuentas de sus clientes. La intención al desarrollarlas fue capturar ingresos anticipadamente, asegurando de esta forma la recaudación, e incluir al padrón de contribuyentes a sujetos que no se encontraban inscriptos. La Comisión Arbitral puso a disposición de los fiscos, los contribuyentes y los agentes, una herramienta informática denominada SIRCREB. Es un sistema de Recaudación y Control de Acreditaciones Bancarias para posibilitar el cumplimiento de los regímenes de recaudación del Impuesto sobre los Ingresos Brutos correspondientes a los contribuyentes comprendidos en las normas del Convenio Multilateral, aplicable sobre los importes que sean acreditados en cuentas abiertas en las entidades financieras. También es aplicable a Contribuyentes Locales de Ingresos Brutos de aquellas Jurisdicciones que han adherido a esos efectos al Sistema7. Si bien la herramienta resultó ventajosa el accionar desmedido de algunos fiscos, que aumentaron las alícuotas de retención en forma desproporcionada, incluyeron en el padrón masivamente a sujetos que no resultan responsables del tributo y que seleccionaron e incluyeron aplicando presunciones; generaron distorsiones y reclamos de fiscos y contribuyentes. Ante esta situación la Comisión Arbitral sancionó la RG 3/2010 en la que dispuso que sólo podrán resultar sujetos pasibles de retención aquellos que realicen actividades con sustento territorial en la jurisdicción que establezca el régimen respectivo. Además, queda vedada la utilización de presunciones para determinar el mencionado sustento territorial.

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Las “Otras Obligaciones” emergentes de la Coparticipación Elvira H. Balbo En conclusión, se han generado figuras de retención en el pago, percepciones en la compra, percepciones en las importaciones y retenciones bancarias sobre ingresos que, en algunas oportunidades, no se relacionan con la actividad gravada por el impuesto sobre los ingresos brutos. La proliferación de estas figuras y su uso exagerado por parte de los fiscos, que en algunos casos utilizan presunciones que extienden indebidamente el tributo a sujetos que no son contribuyentes, han alejado el impuesto de los principios básicos prescriptos por la Ley de Coparticipación en cuanto a la aplicación del gravamen sobre “base cierta”8. Esta situación merece ser revisada en la nueva Ley de Coparticipación largamente anunciada. 3.2 Desarrollo de Actividades: ¿Lucrativo u oneroso? El actual Impuesto sobre los Ingresos Brutos tuvo sus orígenes en 1948 cuando de la mano de Dino Jarach irrumpe en el Código Fiscal de la Provincia de Buenos Aires, bajo la denominación de Impuesto a las Actividades Lucrativas. Poco después fue adoptado por la entonces Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires y más tarde por el resto de las provincias. En su versión original el impuesto que nos ocupa alcanzaba las “actividades lucrativas”. Es decir, aquellas que reunían esta tipificación en forma intrínseca sin importar si el sujeto que las desarrollaba tenía por objeto obtener de ellas un lucro. Mas tarde, en la década de los 70, la expresión “actividades lucrativas” fue cambiada por otra similar, aunque no idéntica: “actividades con fines de lucro”. Esta última denominación incorporaba un elemento subjetivo. Es decir, el sujeto que ejerciera la actividad lo hacía con el propósito de ganar, su fin era el lucro. En 1978 el tributo sufrió algunas adecuaciones y cambió su nombre. Adoptó el que conserva hasta hoy: Impuesto sobre los Ingresos Brutos. Contemporáneamente con el cambio de denominación se definió el hecho imponible como el desarrollo de la actividad “a título oneroso”. Desarrollar una actividad a título oneroso no es lo mismo que desarrollarla con fines de lucro. Ello es así por que hay actividades onerosas que pueden no implicar el deseo de obtención de lucro por parte del sujeto que las lleva a cabo. Bulit Goñi9 nos hace notar que si un sujeto compra sillas a diez pesos, las pinta y luego las vende a cinco pesos habrá realizado una actividad onerosa, aunque no obtuvo ganancias. Oneroso es lo contrario de gratuito. La Ley de Coparticipación nº 23.548 establece que: “recaerán sobre los ingresos provenientes del ejercicio de actividades empresarias (incluso unipersonales) civiles o comerciales con fines de lucro10, de profesiones, oficios, intermediaciones y de toda otra actividad habitual excluidas las actividades realizadas en relación de dependencia y el desempeño de cargos públicos”

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La justicia también se ha expedido sobre el tema en varias oportunidades tratando de brindar seguridad jurídica a los contribuyentes. El TSJCABA sentencia en la causa Sociedad Anónima Exportadora e Importadora – Supermercados “La Anónima”- el 12/11/08- que las retenciones en exceso que producen recurrentes saldos a favor del contribuyente deben cesar ya que le exigen pagos que van más allá de la obligación tributaria dispuesta por la ley y se transforman en “un empréstito forzoso sin ley” (Voto del Dr. Casás). Se hace lugar al amparo solicitado por el contribuyente y se declara la inconstitucionalidad del régimen de recaudación. 9 Bulit Goñi, Enrique. Impuesto sobre los Ingresos Brutos. Ed. De Palma. Buenos Aires. 1997 10 El resaltado nos pertenece

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Las “Otras Obligaciones” emergentes de la Coparticipación Elvira H. Balbo La distinción que venimos haciendo entre actividades lucrativas, con fines de lucro y onerosas no tiene por objeto ahondar en diferencias semánticas sino poner de relieve que la redacción del actual impuesto sobre los ingresos brutos no recepta los principios básicos dispuestos, en este aspecto, por la Ley de Coparticipación. En Argentina, como consecuencia de las sucesivas crisis que expulsaron del mercado laboral a los trabajadores, reverdecieron las denominadas empresas de la Economía Social11. En estos tipos de organizaciones, que desarrollan actividades onerosas, el lucro no es un fin en sí mismo, ya que justamente las inspira un fin social propio de su naturaleza. Así, por ejemplo, las cooperativas12 realizan actos que difieren del acto comercial tipificado en el Código de Comercio. La extensión indebida del hecho imponible del impuesto sobre los ingresos brutos más allá del límite del fin de lucro, aceptado por la Ley de Coparticipación, no resulta inocuo y genera más sujetos tributarios que los permitidos. 3.3 El tratamiento de las Exportaciones La Constitución Nacional en su artículo 4° establece que: “el Gobierno federal provee a los gastos de la Nación con los fondos del Tesoro nacional, formado del producto de derechos de importación y exportación, del de la venta o locación de tierras de propiedad nacional, de la renta de Correos, de las demás contribuciones que equitativa y proporcionalmente a la población imponga el Congreso General… “. El artículo 75°, inciso 1, define que le corresponde a éste “legislar en materia aduanera. Establecer los derechos de importación y exportación”. También: “reglar el comercio con las naciones extranjeras, y de las provincias entre sí” (artículo 75° inc. 13). Las provincias lucharon muchos años por conseguir que se les reconociera la potestad de gravar con el Impuesto sobre los Ingresos Brutos el desarrollo de la actividad que, realizada en su territorio, daba como resultado un producto final que luego se destinaría al mercado externo. Finalmente, en 1973, la Corte Suprema de Justicia de la Nación fallo a favor de ellas en la causa Indunor S.A c/ Provincia del Chaco13 y ratifico este criterio en otros decisorios posteriores. Sin embargo, fueron las provincias las que decidieron recortar la potestad que les había sido reconocida por la Corte y vía exención o exclusión no gravaron las ventas en el mercado externo. El actual régimen de Coparticipación Federal de Impuestos de la Ley nº 23.548 y su antecesora, la Ley nº 22.006, se refieren a las exportaciones cuando dicen que: “podrán gravarse las actividades conexas a las exportaciones (transporte, eslingaje, estibaje, depósito y toda otra de similar naturaleza”. Esta autorización expresa para que las provincias adheridas al régimen de coparticipación graven actividades relacionadas con las exportaciones nos lleva a concluir que las exportaciones, en sí mismas, no pueden ser alcanzadas por el tributo sin vulnerar el régimen. No obstante, en 2005, la provincia de Misiones con la sanción de la Ley nº 4255 procedió a incorporar en la base imponible del Impuesto sobre los Ingresos Brutos, los 11

Para ampliar puede consultarse de la autora: “ La Economía Social: una mirada hacia los contribuyentes en crisis” ST 11. Investigación desarrollada durante 2009 en el Instituto de Estudios Tributarios, Aduaneros y de la Seguridad Social dependiente de la AFIP. http://www.afip.gov.ar/instituto/Publicaciones2010.asp#Separata 12 Ley nº 20.337 13 Fallos 286-304 del 13/9/73

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Las “Otras Obligaciones” emergentes de la Coparticipación Elvira H. Balbo importes obtenidos por el contribuyente cuando realiza operaciones de ventas al exterior y reavivó, con su proceder unilateral, la discusión sobre un tema que hasta ese momento se encontraba tácitamente consensuado por los fiscos y los contribuyentes. Por lo dicho, y con el fin de dejar definitivamente saneada la cuestión el texto de la nueva Ley de Coparticipación debería adoptar una redacción mas precisa. 4.- Los Tributos Municipales y los límites de la Ley de Coparticipación En la Argentina existen aproximadamente 2.200 gobiernos locales de diversa índole, de los cuales aproximadamente la mitad de ellos son municipios. El resto son comunas, comisiones vecinales y juntas de gobierno. La organización institucional de estos gobiernos locales está definida por el régimen municipal que resguarda la Constitución Nacional y establece la Constitución y las leyes de cada provincia14 y las Cartas Orgánicas municipales. Los municipios presentan características muy diversas en aspectos tales como: territorio, población, condiciones socioeconómicas, ambientales, etcétera. Si bien aproximadamente el 70% de ellos tienen menos de 10 mil habitantes, existen mega ciudades, como por ejemplo La Matanza, que reúne mas habitantes que la Patagonia15. La Cumbre de las Américas, desarrollada en 200516, destacó el papel preponderante del gobierno local para la vida en democracia de los pueblos e incluyó las siguientes acciones como: “Mandatos de las Cumbres de la Américas”: Impulsar el desarrollo, la autonomía y el fortalecimiento institucional de los gobiernos locales, a fin de promover condiciones favorables para el desarrollo económico y social sostenible de sus comunidades; Fortalecer la capacidad institucional de los gobiernos locales para permitir la plena y equitativa participación ciudadana en las políticas públicas sin discriminación alguna y para facilitar el acceso a los servicios esenciales para mejorar la calidad de vida de los ciudadanos; fortalecer la descentralización y el desarrollo integral de estos servicios, en parte, mediante un financiamiento adecuado y oportuno y de iniciativas que permitan a los gobiernos locales generar y administrar sus propios recursos; Es claro que no puede pretenderse que los gobiernos locales cumplan con funciones relevantes sin la disposición de los recursos correspondientes. La Constitución Nacional establece la distribución de las potestades tributarias entre Nación y Provincias. Las provincias regulan las atribuciones de los municipios de acuerdo a los artículos 5º y 123º de la Constitución Nacional. Al asegurarles el régimen municipal también deben asegurarles los recursos que 14

Artículos nº 5 y 123 de la Constitución Nacional

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Para ampliar puede consultarse de la autora: “Municipios Argentinos: incubadoras de empresas en la formalidad” – 2008-. Trabajo inédito. Instituto de Estudios Tributarios, Aduaneros y de la Seguridad Social dependiente de la AFIP. 16 En la ciudad de Mar del Plata

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Las “Otras Obligaciones” emergentes de la Coparticipación Elvira H. Balbo les permitan financiar las funciones que les son propias. Los desafíos que deben asumir los municipios modernos son amplios y se alejan de la vieja concepción de los ayuntamientos que sólo debían ocuparse del ornato de las calles, el orden público y la sanidad. Para arribar a la composición de los recursos municipales propios resta por definir a qué tipos de tributos pueden aspirar los municipios. La cuestión pasa por determinar si los municipios pueden aplicar impuestos o sólo tasas y contribuciones. Entendemos que no existe razón jurídica que impida a los Municipios aplicar impuestos ya que detentan poder tributario en el marco de las Constituciones Provinciales, la Ley Orgánica de Municipalidades y sus propias Cartas Orgánicas. Por lo tanto, la función que cumple el Estado Municipal determina la materia a gravar y define el tipo tributario a imponer. Si se presta un servicio divisible, corresponderá fijar una tasa. Si en cambio, es necesario obtener recursos para sustentar otro tipo de erogaciones, puede ser necesario aplicar un impuesto. No obstante lo expresado hasta aquí reconocemos que tres normas limitan, de una u otra forma, el poder tributario municipal. Ellas son: El Régimen de Coparticipación Federal de Impuestos Los Pactos Fiscales El Convenio Multilateral El Régimen de Coparticipación Federal de Impuestos, materia de análisis en el presente trabajo, dispone en su artículo 9º inc. b) que las provincias asumen por ellas y por sus municipalidades la obligación de no establecer tributos análogos a los nacionales coparticipables. Esta disposición limita claramente la posibilidad de los municipios de intentar financiarse con impuestos, ya que prácticamente no quedan “nichos tributarios” que explorar sin caer en la posibilidad de que se tipifique la analogía prohibida en la Ley de Coparticipación. Las tasas más utilizadas por los municipios son: Tasa por Inspección de Seguridad e Higiene Tasa por Habilitación Tasa Retributiva de Servicios Generales Tasa de Abasto Tasa Ambiental Tasa Vial Derechos de Publicidad y Propaganda Derechos por Ocupación del Espacio Publico Algunas de estas tasas han generado controversias que se han agudizado en los últimos tiempos, relacionadas en general con la definición del hecho imponible y con la acción de los municipios al momento de determinar su procedencia. Ellas son, fundamentalmente, tres: a) La Tasa por Inspección de Seguridad e Higiene, b) La Tasa de Abasto y c) Los Tributos que gravan la Publicidad y Propaganda. Página 13


Las “Otras Obligaciones” emergentes de la Coparticipación Elvira H. Balbo a) Las Tasas por Inspección de Seguridad e Higiene Estas tasas inciden sobre el desarrollo de la actividad industrial, comercial y de servicios. Conjuntamente con las tasas que se relacionan con la propiedad inmueble producen, en términos generales, los mayores ingresos municipales. Su denominación varía según los municipios que la aplican: Tasa por Inspección de Seguridad e Higiene , Tasa por Actividades Varias , Derechos de Registro e Inspección , Contribución por Actividades Comerciales y otras similares. El hecho imponible en general está definido como: “los servicios de inspección destinados a preservar la seguridad, salubridad e higiene de comercios, industrias, servicios y actividades asimilables que se desarrollen en locales, establecimientos u oficinas”, que funcionen dentro del ejido municipal. Estas tipificaciones del hecho imponible son semejantes a las del Impuesto sobre los Ingresos Brutos y no traerían mayores controversias, sobre todo si reconocen la necesidad de existencia de un local o establecimiento dentro del ejido municipal y reconocen que debe existir la prestación, en forma efectiva o por lo menos potencial, de un servicio divisible. No obstante, algunos municipios utilizan expresiones generales y poco específicas para definir el servicio municipal que se remunera con esta tasa. Tales como considerar que debe abonarse la tasa por cualquier acción del municipio que tienda “al progreso y al bienestar general”. La definición de hechos imponibles inespecíficos ha generado litigios entre los contribuyentes y los municipios que intentan capturar recursos por servicios que entienden que están prestando y que benefician a la comunidad en su conjunto. Esta desnaturalización de la tasa ha sido claramente marcada por la Corte Suprema de Justicia de la Nación17, no obstante muchos municipios continúan aplicando este criterio de imposición que además podría colisionar con la Ley de Coparticipación, si en la norma municipal no se especificara cual es el servicio prestado que retribuye la tasa. b) Las Tasas de Abasto Las tasas de abasto también llamadas tasas de inspección veterinaria, de inspección bromatológica, de control sanitario y otras denominaciones similares, se han establecido para retribuir la prestación de servicios municipales respecto de la inspección veterinaria que se efectúa sobre la carne y sus derivados, los huevos, productos lácteos y otros, entre los que incluso se alcanzan productos no perecederos. Los municipios entienden que es de su competencia defender la salud y el bien común de sus vecinos y que en ejercicio del poder de policía les corresponde controlar los productos alimenticios que se introducen al ejido municipal, para ser consumidos en él. Es para financiar este servicio que necesitan de la tasa de abasto. Los contribuyentes se sienten agraviados por la vigencia de esta tasa y critican el contenido de las normas municipales y también los procedimientos que utilizan los municipios para recaudarlas. Sostienen que el servicio de contralor municipal es inexistente y que los productos han sido previamente verificados por otros organismos que dependen de la Nación, y que cumplen con 17

Laboratorios Raffo S.A c/ Municipalidad de Córdoba- CSJN- 23/06/09. La Corte ratificó lo dicho en Compañía Química c/ Municipalidad de Tucumán, antiguo fallo de 1989 que evidentemente no fue receptado por la totalidad de los municipios argentinos.

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Las “Otras Obligaciones” emergentes de la Coparticipación Elvira H. Balbo disposiciones del Código Alimentario Argentino. Según esta postura, que apoya buena parte de la doctrina, los municipios pueden controlar la seguridad e higiene de los alimentos en las bocas de expendio que se encuentran ubicadas en su territorio, pero no están facultados para ejercer ese control cuando las mercaderías se encuentran en tránsito. Hacerlo implicaría constituir aduanas interiores. Además, se cuestiona el procedimiento que utilizan los municipios para ejercer el poder de policía que, según los contribuyentes, se limita a efectuar un visado de las facturas y remitos de productos ya controlados por los organismos antes mencionados. Tratando de buscar una solución al tema los contribuyentes han instado medidas cautelares ante la Justicia Federal codemandado a la Comisión Federal de Impuestos, en su carácter de órgano de control del régimen de coparticipación, al entender que los municipios han violado la ley convenio. Estas acciones han suspendido momentáneamente la posibilidad de algunos municipios de avanzar en la recaudación de esta tasa. c) Los Derechos de Publicidad y Propaganda Esta es una especie tributaria que con diversas denominaciones – derechos de publicidad y propaganda, contribución por publicidad, etcétera- aplican los municipios y cuyo hecho imponible se genera por la publicidad efectuada mediante anuncios colocados en la vía pública, o que puedan verse desde ella, aunque estén ubicados en locales privados. Recibe el mismo tratamiento la publicidad efectuada en los estadios deportivos o en cualquier otro lugar donde se desarrollan espectáculos públicos. También tributa la publicidad colocada en las cabinas telefónicas y medios de transporte público de pasajeros. En algunos casos el hecho imponible también es generado por la utilización de colores y/o logotipos que permitan efectuar una asociación con una marca determinada, aunque no se mencione en forma expresa el nombre del producto que se publicita. Los sujetos pasivos de este tributo son los anunciantes. Además son responsables del pago las personas que por cualquier título tengan el dominio, uso, usufructo de los medios de difusión o de los elementos portantes de los anuncios; las agencias de publicidad que tienen a su cargo la difusión y los industriales publicitarios que fabrican o instalan los elementos utilizados en la actividad publicitaria. Los contribuyentes consideran que la competencia tributaria municipal debe limitarse a la afectación del uso u ocupación de un bien del dominio público y que de ninguna manera pueden gravarse los anuncios colocados en locales y establecimientos privados, aunque a ellos acceda público. Además, manifiestan que esta imposición no resultaría de carácter tributario ya que no se vincula con la capacidad contributiva de los contribuyentes, ni se presta un servicio, ni se ha efectuado una mejora. Concluyen que si no se utiliza el espacio público, el derecho de publicidad y propaganda no puede ser exigido. Las diversas interpretaciones que sobre esta cuestión tienen los fiscos y los contribuyentes han generado numerosos litigios que están siendo tratados en la Justicia Federal y en la Comisión Federal de Impuesto, organismo que tutela el Régimen de Coparticipación Federal tanto en lo relacionado al reparto de los impuestos coparticipables como a las obligaciones emergentes del régimen. En su ámbito, en agosto de 2007, se ha emitido el Dictamen – de Asesoría Jurídica, no vinculante- N° 27/2007 en el que se manifiesta:

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Las “Otras Obligaciones” emergentes de la Coparticipación Elvira H. Balbo “a) En el caso de la publicidad y propaganda en la vía pública, se trata de un precio público o canon; no tiene naturaleza tributaria. Luego, no corresponde que esta Comisión se expida al respecto. b) En el caso de la publicidad y propaganda por anuncios o anaqueles colocados en el interior de los locales comerciales, es un impuesto y, como tal, análogo al Impuesto a las Ganancias. En consecuencia, sugerimos que la Comisión declare que se encuentra en pugna con el régimen de coparticipación federal de impuestos “ La Provincia de Buenos Aires con la intención de minimizar los litigios generados entre sus municipios y los contribuyentes, por la aplicación de la tasa de abasto y los derechos de publicidad y propaganda, decide resignar parte de la recaudación del impuesto provincial sobre los ingresos brutos y asignarla a la creación del Fondo para el Fortalecimiento de Recursos Municipales que tiene como objetivos18: “… lograr la simplificación tributaria, la compensación y el incremento de los recursos asignados a los Municipios que no apliquen gravámenes retributivos por los servicios y/o conceptos que se indican a continuación, sin perjuicio de que continúen y/o implementen su prestación: a) Faenamiento, inspección veterinaria y bromatológica, visado de certificados u otro tipo equivalente de tasa de abasto o derecho. b) Publicidad y propaganda hecha en el interior de locales destinados al público (cines, teatros, comercios, supermercados, centros de compras, campos de deportes y similares)”. El procedimiento adoptado por la Provincia de Buenos Aires pone en evidencia que existe un problema a solucionar. No obstante, la creación del Fondo es sólo un paliativo aplicado a una cuestión compleja que además, se replica en otras provincias. Este es un motivo más para revisar los compromisos asumidos en el marco de la Coparticipación Federal.

5.- Las cuestiones relativas al Impuesto de Sellos: 5.1 La interpretación extensiva del principio instrumental En lo que respecta al impuesto de sellos la Ley de Coparticipación Federal de Impuestos enuncia que: “recaerá sobre actos, contratos y operaciones de carácter oneroso instrumentados, sobre contratos a título oneroso formalizados por correspondencia, y sobre operaciones monetarias que representen entregas o recepciones de dinero que devenguen interés, efectuadas por entidades financieras regidas por la Ley 21.526”. Agrega que: “se entenderá por instrumento toda escritura, papel o documento del que surja el perfeccionamiento de los actos, contratos y operaciones mencionados en la 18

Ley 13.850, artículo 42º y 43º; modificada por la Ley 13.863.

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Las “Otras Obligaciones” emergentes de la Coparticipación Elvira H. Balbo primera parte del párrafo anterior, de manera que revista los caracteres exteriores de un título jurídico por el cual pueda ser exigido el cumplimiento de las obligaciones sin necesidad de otro documento y con prescindencia de los actos que efectivamente realicen los contribuyentes”. Según Dino Jarach el principio instrumental del impuesto significa que “no existe impuesto sin que el acto esté instrumentado” y “no se puede presumir la existencia del instrumento a efectos de gravar determinado contrato, aún cuando se pruebe que aquel existe”. En este sentido, los Códigos Provinciales han venido siguiendo la tradición jurídica española, por la cuál el gravamen es de naturaleza formal y objetiva y el hecho generador viene dado por el instrumento que exterioriza los actos jurídicos de contenido económico ya que el impuesto de sellos es un típico tributo de “formalización”. La caracterización del hecho imponible en este tributo y como complemento del recaudo instrumental, viene constituido por la “regla de la objetividad”. Esto significa que la exigibilidad del gravamen es una consecuencia de la sola creación y existencia material del instrumento que se mantiene incluso haciendo abstracción de su validez, eficacia jurídica o posterior cumplimiento de lo acordado. Durante la década del 70, el Superior Tribunal de la Provincia de Buenos Aires, desarrolló una línea jurisprudencial que declaró la procedencia del impuesto de sellos extendiéndola al concepto de “complejo instrumental”. Se refiere a la existencia de varios instrumentos concordantes que son necesarios para que se verifique la operación. En aquel momento, la doctrina especializada criticó esta extensión del hecho imponible y la Provincia de Buenos Aires puso fin al diferendo modificando su Código Fiscal con el fin de clarificar la interpretación dada al impuesto, con la sanción de la Ley 8695. En el Mensaje de elevación decía: “La modificación de los artículos 174 y 175 tiende a clarificar la interpretación dada al impuesto de sellos en cuanto a los actos sometidos al mismo. En nuestro país este impuesto evolucionó de un gravamen al documento o instrumento en sí, hasta convertirse en un tributo al acto o negocio instrumentado. No ha alcanzado, en cambio, el grado del impuesto que grava el mero hecho económico con independencia de su documentación o instrumentación jurídica, excepción hecha de las operaciones monetarias registradas en forma contable que cuentan con un tratamiento específico. Se corrige de este modo interpretaciones no autorizadas dentro de la sistemática de nuestra ley ni por la doctrina nacional, que en forma virtualmente unánime se ha pronunciado en contra de estas contribuciones”. a) El Impuesto de Sellos y la Ley de Coparticipación Tradicionalmente en la Argentina, las leyes de coparticipación tuvieron como principal objetivo coordinar la potestad tributaria de nación y provincias para evitar fenómenos de múltiple imposición e impedir la aplicación de tributos análogos. A partir de 1979 con las reformas introducidas por la Ley 22006, se procedió además a distribuir los recursos tributarios recaudados por la Nación y establecer ciertas pautas de armonización tributaria para algunos impuestos

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Las “Otras Obligaciones” emergentes de la Coparticipación Elvira H. Balbo provinciales, tales como Ingresos Brutos y Sellos, que aún hoy se conservan en la ley 23548. En la nota de elevación al Poder Ejecutivo de la Ley 22006 se hace alusión a que el cambio en la denominación del “impuesto de sellos” por la de impuesto sobre “actos, contratos y operaciones”, habría traído confusiones en algunas jurisdicciones que interpretaron que esta última denominación era la definición del hecho imponible, apartándose del principio instrumental. “Como antes se ha dicho, resultó necesario volver a la denominación tradicional de estos impuestos, para evitar malas interpretaciones”. De acuerdo a lo ya expresado, el artículo 9º inc. b) de la Ley 23548 dice: “En lo que respecta al impuesto de sellos, recaerá sobre actos, contratos y operaciones de carácter oneroso instrumentados, sobre contratos a título oneroso formalizados por correspondencia y sobre operaciones monetarias que representen entregas o recepciones de dinero que devenguen interés, efectuadas por entidades financieras regidas por la ley 21526”. La Comisión Federal de Impuestos y su antecesora la Comisión de Contralor e Índices históricamente han sostenido que el impuesto de sellos tiene un carácter netamente instrumental, ya que de apartarse de este principio se convertiría en otro tipo de tributo que podría ser análogo a un impuesto nacional coparticipable. En reiteradas oportunidades se expidió en este sentido como por ejemplo en las causas Ganadera Coronel SA c/ Provincia de Santa Cruz (1969), Electrometalúrgica Andina SA c/Provincia de San Juan (1978), Cámara de la Industria del Neumático c/Provincia de Mendoza (1978), Terrabusi SA c/ Provincia de San Juan (1980), etcétera. b) El Origen del Problema Durante la década del 90, el Poder Ejecutivo Nacional exteriorizó su preocupación por procurar disminuir el llamado “costo argentino” que afectaba, según su criterio, la corriente de inversiones haciendo más conveniente la radicación en países vecinos. En aquella oportunidad se analizaron algunos impuestos provinciales que, por sus características, serían poco aconsejables. El impuesto sobre los ingresos brutos, un impuesto al consumo plurifásico, en cascada y con efecto acumulativo obtuvo las peores críticas. A todas las desventajas mencionadas se agregaba la imposibilidad de efectuar ajustes en frontera, al no poder calcular la real incidencia del impuesto al momento de la exportación. Otro tributo cuestionado resultó ser el impuesto de sellos ya que se lo considera anacrónico, distorsivo y oneroso para las partes. Se lo cuestiona además, por que discrimina fuertemente contra los contratos a largo plazo ya que implica el pago anticipado por toda la duración del contrato, como así también respecto de los contratos de ejecución contingente. Por lo expuesto, en los Pactos Fiscales suscritos entre la Nación y las provincias se acordaron diferentes obligaciones a cumplir por parte de las provincias para morigerar estos efectos no deseados, comprometiéndose a derogar el tributo antes de julio de 1995 y eliminarlo en una primera etapa, para la operatoria financiera y

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Las “Otras Obligaciones” emergentes de la Coparticipación Elvira H. Balbo de seguros destinada a los sectores agropecuario, minero, industrial y de la construcción. No obstante lo expuesto, hacemos notar que las provincias productoras de hidrocarburos en su conjunto lograron dejar fuera de los alcances de los Pactos Fiscales a la operatoria del sector habida cuenta de la incidencia de estas en la recaudación total. De esta forma, quedó claro que aunque el impuesto de sellos se derogara para todas las actividades, no se iba a aceptar igual tratamiento para este tipo de actividades. Estos contribuyentes, que venían cuestionado el impuesto desde hacía bastante tiempo, reclamaban alícuotas reducidas adecuadas a las abultadas bases imponibles que genera su operatoria. Además, solicitaban abonar en cuotas conforme se fueran cumpliendo las etapas del contrato. Entonces y ante la evidencia de no poder mejorar su situación ante los fiscos provinciales, articularon una forma de operaciones entre ausentes que escapara al concepto instrumental del impuesto, con el fin de reducir sus costos. Los cambios en la modalidad de contratación no constituyen una conducta ilícita, sin embargo, en este caso es claro que tienen sólo el fin de evitar el impuesto. Así surgen las ofertas con cláusulas de aceptación tácitas tales como “esta propuesta se considerará aceptada con la primera entrega o con la primera facturación de no mediar respuesta en contrario en las próximas 48 horas, cuando se inicien las operaciones de carga del buque”, etcétera. En muchas ocasiones las partes que participaban de la “operación entre ausentes” se domiciliaban a escasas cuadras de distancia una de otra y en algunos casos se ha verificado que se encontraban en distintos pisos de un mismo edificio. Ante esta situación, los fiscos trataron de resguardar su recaudación y dieron paso a un nuevo concepto el de “complejo instrumental”. Entonces, en el caso de operaciones entre ausentes, si de la concurrencia de más de un elemento se demostraba la existencia del negocio, el fisco estaba en condiciones de aplicar el impuesto al conjunto de ellos, aunque ninguno en forma independiente reuniera las características de instrumento. c) Algunas consideraciones sobre el caso de la Provincia del Neuquén Durante el año 1993 la provincia crea un sistema de fiscalización externa contratando a contadores independientes. En 1995 se efectúan bajo esta modalidad inspecciones a YPF y Total Austral SA, determinando deuda para el impuesto de sellos. Contemporáneamente, se determina deuda a Solba UTE, con el criterio de complejo instrumental. El contribuyente no pasa por la Comisión Federal de Impuestos y elige la vía de pagar y repetir ante el Tribunal Superior de Justicia de la Provincia del Neuquén. Este, por unanimidad, rechaza la acción en la misma línea argumental que el Tribunal Fiscal Provincial y dice que: “ si se demuestra que el contribuyente ha manipulado intencionalmente las formas para ocultar su intención y provocar evasión, deben dejarse de lado las vestiduras, las apariencias con que se ha rodeado el negocio y confrontar directamente la realidad de los hechos con el presupuesto previsto en la legislación para dar origen a la obligación tributaria…”. Este fallo fue criticado

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Las “Otras Obligaciones” emergentes de la Coparticipación Elvira H. Balbo duramente por la doctrina y por los contribuyentes, entendiendo que se apartaba de derecho con el sólo fin recaudatorio. La empresa intentó el camino del Recurso Extraordinario ante la Corte Suprema de Justicia de la Nación , que lo consideró inadmisible. Finalmente Neuquén, en el año 1998, establece un plan de pago especial para las empresas del sector que incluye: Desgravación de las exportaciones Disminución de alícuotas Condonación de sanciones Pago proporcional a la ejecución del contrato

d) El caso de la Provincia del Chubut A fines del año 1995, Tecna Estudios y Proyectos de Ingeniería S.A se presenta ante la Comisión Federal de Impuestos a fin de que ésta declare que la pretensión de la Provincia del Chubut por una determinación respecto del Impuesto de Sellos se encuentra en pugna con la Ley de Coparticipación Federal de Impuestos nº 23548, artículo 9º inc. b) punto 2, al pretender aplicar el impuesto sin la existencia del instrumento gravado. El Comité Ejecutivo por Resolución (CFI) nº 124/96 entendió que el requisito instrumental está previsto en la Ley de Coparticipación y que, por lo tanto, la Provincia debía atenerse a ello. En este sentido manifiesta que: “ en lo que hace a las atribuciones de esta Comisión cabe reafirmar que en la medida en que se exija el impuesto sin existir instrumento la pugna alegada se configura, dado que la Ley 23.548, art. 9º, inc. b), punto 2, exige que el impuesto de sellos se sujete a la existencia de instrumento, entendiéndose por tal a “toda escritura, papel o documento del que surja el perfeccionamiento de los actos, contratos y operaciones mencionados en la primera parte del párrafo anterior, de manera que revista los caracteres exteriores de un título jurídico por el cual pueda ser exigido el cumplimiento de las obligaciones sin necesidad de otro documento y con prescindencia de los actos que efectivamente realicen los contribuyentes” La provincia apela esta decisión y fundamenta su pedido interpretando que la existencia de instrumento, en la Ley nº 23548, sólo es requerida para el caso de operaciones entre presentes y no así para contratos por correspondencia u operaciones monetarias, que son los otros dos supuestos del citado artículo 9º. Entonces el Plenario, órgano de alzada del Comité Ejecutivo, reconoce la razón a la Provincia basando su postura en dar un tratamiento similar a la acción iniciada por la Cámara de la Industria del Petróleo y la Cámara de Empresas Petroleras Argentinas contra la Provincia de Tierra del Fuego.(Resolución del Comité Plenario 51/1997). Esta posición del Plenario de la Comisión Federal de Impuestos fue revisada por la Corte Suprema de Justicia de la Nación que a partir de 2004, en reiteradas oportunidades, falló a favor del principio instrumental del impuesto dejando de lado la concepción de que el mismo

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Las “Otras Obligaciones” emergentes de la Coparticipación Elvira H. Balbo pudiera ser reemplazado por varios instrumentos que se relacionen entre sí, sin que se vulnere la Ley de Coparticipación Federal de Impuestos. La Corte recientemente reforzó su doctrina en varios fallos en los que rechazó la aplicación del impuesto de sellos de las Provincias de Entre Ríos, Chaco y Tucumán, contra las empresas Esso, Petrobras e YPF; referidos a cartas de oferta con cláusulas de aceptación tácita19. Sin embargo, algunas provincias ante la generalización de las formas de contratación empresaria que evitan exteriorizar actos en instrumentos, han tratado de asegurar su recaudación. Así lo intentó la Administración Provincial de Impuestos de la Provincia de Santa Fé –API–, con el dictado de las Resoluciones nº 32 y 37/09, hoy derogadas, que pretendieron modificar la naturaleza del Impuesto de Sellos transformándolo en un impuesto sobre las operaciones económicas, sin necesidad de la existencia de instrumento. En sentido similar la Provincia del Neuquén modificó en 2010 su Código Fiscal y estableció que están alcanzados por el impuesto de sellos no sólo los actos, contratos y operaciones de carácter oneroso instrumentados sino también los actos celebrados entre ausentes (artículo nº 219). No obstante la recurrente jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia validando el principio instrumental en el impuesto de sellos la Comisión Federal de Impuestos no ha adecuado su opinión con el tratamiento de otro caso concreto, ni se ha expedido vía Resolución General Interpretativa para dejar definitivamente aclarada que su postura actual ya no es coincidente con su decisorio de 1997 en Tecna Estudios y Proyectos de Ingeniería S.A. Esta situación podría sanearse en una nueva ley convenio. 5.2 La múltiple imposición en el Impuesto de Sellos La Ley de Coparticipación habilita a las jurisdicciones a alcanzar con el impuesto de sellos a las operaciones concertadas dentro de su territorio y también a las que habiendo sido concertadas en otra provincia tengan efectos en la propia. Ello se desprende del párrafo que dice : “La imposición será procedente, tanto en el caso de concertaciones efectuadas en la respectiva jurisdicción, como en el de las que, efectuadas en otras, deban cumplir efectos en ella, sean lugares de dominio privado o público, incluidos puertos, aeropuertos, aeródromos, estaciones ferroviarias, yacimiento, y demás lugares de interés público o utilidad nacional sometidos a la jurisdicción del Estado Nacional, en tanto esa imposición no interfiera con tal interés o utilidad”. Esta amplitud para alcanzar operaciones concertadas en otras jurisdicciones implica reconocer que pueden producirse dobles o múltiple imposiciones que deben ser evitadas. Dice la Ley de Coparticipación que: “cuando se trate de operaciones concertadas en una jurisdicción que deban cumplimentarse en otra u otras, la nación y las provincias incorporarán a sus legislaciones respectivas cláusulas que contemplen y eviten la doble imposición interna”. Esta disposición no ha sido receptada en la legislación de todas las 19

Ver Corte Suprema de Justicia de la Nación en “Banco Río de la Plata S.A. c/ Provincia de La Pampa y/o quien resulte responsable” del 04/07/2003 (Fallos 326:2164); “Shell Compañía Argentina de Petróleo S.A. c/ Provincia del Neuquén s/ acción de inconstitucionalidad” del 15/04/2004 (Fallos 327:1108); “Yacimientos Petrolíferos Fiscales S.A. c/ Provincia de Tierra del Fuego s/ acción declarativa de inconstitucionalidad” del 15/04/2004 (Fallos 327:1083).

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Las “Otras Obligaciones” emergentes de la Coparticipación Elvira H. Balbo jurisdicciones y en la práctica se verifican superposiciones de varios fiscos sobre una misma operación e incertidumbre por parte de los contribuyentes a la hora de tributar. No existe en el texto actual de la ley un plazo definido para que las jurisdicciones “incorporen” estas cláusulas, ni tampoco se prevé una sanción si no las incorporan. Si bien en su artículo 13º la Ley de Coparticipación contempla una sanción de retención de los fondos para la jurisdicción que incumpla con sus disposiciones, ésta penalidad se relaciona con el concepto de analogía y no con otras obligaciones emanadas de su texto.

COLOFÓN Según algunos especialistas la Ley de Coparticipación Federal de Impuestos nº 23.548, de 1988, es el Régimen Transitorio más permanente que existe en la Argentina. Se preveía que sólo iba a estar vigente por un año y ha subsistido por más de 20 años, transformándose en un verdadero “laberinto” normativo de difícil interpretación e improbable cumplimiento20. A partir de 1992 se fueron sucediendo una serie de Pactos Fiscales celebrados entre el Gobierno Federal y las Provincias, con la finalidad de contribuir a solventar el déficit del sistema de previsión social, la creciente deuda externa e intentar eliminar o moderar impuestos que se consideraban distorsivos para la economía. En el término de diez años, 1992 a 2002, la Nación y las Provincias suscribieron seis acuerdos y se reformó una vez la Constitución Nacional: Agosto 92 Agosto 93 1994 Diciembre 99 Noviembre 00 Noviembre 01 Febrero 02

Pacto Fiscal del 12 de agosto de 1992 Pacto Federal para el Empleo, la Producción y el Crecimiento del 12 de agosto de 1993 Reforma Constitucional Compromiso Federal - Ratificado por Ley n° 25.235 Compromiso Federal por el Crecimiento y la Disciplina Fiscal -Ratificado por Ley n° 25.400 – La Adenda al Compromiso Federal 2000 Acuerdo Nación-Provincias sobre relación financiera y bases de un Régimen de Coparticipación Federal de Impuestos- Ratificado por Ley n° 25.570-

Los Pactos y Acuerdos suscriptos no sólo se refieren a cuestiones relacionadas con el destino y distribución de los tributos sino que también incluyen otras cláusulas de armonización y coordinación fiscal, muchas de ellas incumplidas por las partes. La reforma constitucional de 1994 aseguró una nueva ley de coparticipación para antes de diciembre de 1996. A esta altura de los acontecimientos parece poco probable lograr los consensos necesarios para acordar una forma de reparto. La preocupación por solucionar el régimen de reparto no debe eclipsar la importancia del Capítulo II, de la norma mencionada, al que nos hemos referido 20

Aníbal Oscar Bertea, www.cfi.gov.ar.

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Las “Otras Obligaciones” emergentes de la Coparticipación Elvira H. Balbo en los puntos que anteceden. Las “Otras obligaciones emergentes del Régimen”, incluidas en el artículo 9º, están para ser cumplidas. Las jurisdicciones deben acatarlas, ya que es su obligación, si pretenden no resignar la posibilidad de seguir aspirando a la coparticipación. Sin embargo, son compromisos antiguos. Algunos tienen más de treinta años. Fueron asumidos con la Ley nº 20.221 (1973) y otros con la Ley nº 22.006 (1979). Es decir, que incluso son anteriores a la última ley de coparticipación sancionada, Ley nº 23.548 (1988). En los últimos 30 años la Argentina cambió mucho. Pasamos sucesivamente de gobiernos de facto a otros democráticos, sobrevivimos a diversas crisis económicas endógenas y exógenas, fuimos atravesados por nuevas tecnologías, cambió la concepción de modelo de país al que aspiramos, evolucionaron las relaciones entre los agentes económicos y entre estos y el Estado. Ya nada es igual, sólo se ha perpetuado en el tiempo un conjunto de obligaciones que se establecieron, hace tiempo y allá lejos, para armonizar y coordinar las relaciones fiscales de un estado federal dinámico, que deben ser revisadas urgentemente.

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La Ciudad de Buenos Aires y la coparticipación federal Diciembre de 2010

La Ciudad de Buenos Aires y la coparticipación federal ¿En qué porcentaje se financia? ¿Cómo se calcula? ¿Qué sucede con los regímenes especiales? ¿Y con el Fondo de ATN? ¿Qué son y cómo se financian los programas federales de gobierno? Aníbal Oscar Bertea www.federalismofiscal.com

Tabla de Contenido I.

Introducción............................................................................................... 2

II.

―Status jurídico‖ de la CABA .................................................................. 3

III.

Ley-Convenio 23.548 ............................................................................. 4

IV.

Adhesión de la CABA a la Ley 23.548 ................................................... 5

V.

Cálculo teórico de la participación de la CABA ...................................... 6

VI.

Cálculo práctico de la participación de la CABA .................................... 7

VII. Evolución de la distribución a la CABA ................................................ 10 VIII.

Impuestos no distribuidos a la CABA................................................ 11

A.

Impuesto a las Ganancias ................................................................ 11

B.

Impuesto sobre Bienes Personales .................................................. 13

C.

Monotributo (componente impositivo) ............................................... 14

D.

Recaudación de los citados Impuestos ............................................ 15

IX.

Ley de Financiamiento Educativo ........................................................ 15

A.

La Ley 26.075 ................................................................................... 15

B.

Asignación específica ....................................................................... 17

C.

Vencimiento del plazo....................................................................... 17

X.

Aportes del Tesoro Nacional (ATN) ..................................................... 17

XI.

Otras transferencias de recursos federales ......................................... 20

A.

Programas federales de gobierno .................................................... 20

B.

Fondo Federal Solidario (soja) ......................................................... 23

XII. Perspectivas y notas adicionales ......................................................... 25 A.

Estabilidad normativa de la participación.......................................... 26

B.

El futuro de la coparticipación federal ............................................... 27

Aníbal Oscar Bertea

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I.

1.

Los ―acuerdos previos‖ .................................................................. 28

2.

Interpretación literal ....................................................................... 29

3.

En síntesis..................................................................................... 34

C.

Impacto fiscal de los conflictos judiciales.......................................... 34

XIII.

El Teorema de Coase ....................................................................... 36

A.

Dos conceptos básicos ..................................................................... 37

1.

Las externalidades ........................................................................ 37

2.

Costos de transacción ................................................................... 38

XIV.

Pareto Superior ................................................................................ 39

XV.

Reflexión final ................................................................................... 40

Introducc ión El presente estudio tiene por finalidad explicar: a) cómo participa la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (en adelante, CABA)

en los regímenes de coparticipación federal de impuestos actualmente vigentes; es decir: 1. cómo debe efectuarse el cálculo; 2. cuál es el porcentaje legalmente reconocido; 3. de qué contingente de recursos proviene; 4. qué detracciones de la base deben ser tenidas en cuenta (y en qué orden). b) exponer con qué otras transferencias de recursos federales se financia esta jurisdicción. Finalmente, efectuar algunas reflexiones en torno al futuro del federalismo fiscal argentino y la posición de la CABA en ese proceso.

Aníbal Oscar Bertea

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II.

―Status j urídic o‖ de l a CABA Los Convencionales Constituyentes de 1994 decidieron brindarle a la ex

Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires un grado de autonomía específico, que resultó plasmado en el siguiente texto: Artículo 124: … La ciudad de Buenos Aires tendrá el régimen que se establezca al efecto. La Ley 24.309 de convocatoria para la reforma había establecido, dentro del Núcleo de Coincidencias Básicas, que “…La ciudad de Buenos Aires será dotada de un status constitucional especial, que le reconozca autonomía y facultades de legislación y jurisdicción 1.” Esta autorización (o recomendación) de la ley tiene un antecedente en un acuerdo federal suscripto por las máximas autoridades de gobierno de todos los estados (nacional, provinciales y de la entonces Municipalidad de Buenos Aires), que, paradójicamente, sin haber reclamado ninguna ratificación o adhesión legislativa, fue el mejor cumplido de todos los pactos federales de las últimas décadas. Se trata del ―Acuerdo de Reafirmación Federal‖ del 24 de mayo de 1990 firmado en la Ciudad de Luján. En dicho documento se propiciaba la “Carta de autonomía de la Ciudad de Buenos Aires”2. En consecuencia, el 1º de octubre de 1996 fue sancionada la Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. En cuanto a la naturaleza y alcance su “status jurídico” la Corte Suprema de Justicia de la Nación desestimó la prerrogativa de competencia originaria a favor de la CABA, por no ser asimilable a una provincia3.

1

Letra ―F‖ del Núcleo de Coincidencias Básicas. ―Financiación de Provincias y Municipios: Nuevo paradigma del federalismo fiscal argentino‖, por el autor, junio de 2010, en prensa. 3 Ver ―Fisco Nacional (AFIP-DGI)‖ del 16-05-2000 y sus precedentes. En cuanto al problema que suscita este nuevo status, véase especialmente ―Gauna, Juan Octavio s/ acto comicial‖, del 07-05-1997. 2

Aníbal Oscar Bertea

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III.

Le y-C o nv eni o 23 . 5 4 8

A pesar de tratarse de un “Régimen Transitorio de Distribución de Recursos Fiscales entre la Nación y las Provincias” vigente desde el 1º de enero de 1988, la cláusula automática de renovación establecida en el artículo 15 lo ha convertido en el más ―permanente‖ de todos los tiempos: Artículo 15.— La presente ley regirá desde el 1 de enero de 1988 hasta el 31 de diciembre de 1989. Su vigencia se prorrogará automáticamente ante la inexistencia de un régimen sustitutivo del presente. En razón de que dicha ley rige desde antes de la existencia de la CABA como tal –del mismo modo sucede con la actual Provincia de Tierra del Fuego, Antártida e Islas del Atlántico Sur–, prevé su financiamiento a ser detraído del contingente correspondiente al Gobierno Nacional; a saber: Artículo 8º— La Nación, de la parte que le corresponde conforme a esta Ley, entregará a la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires y al Territorio Nacional de Tierra del Fuego una participación compatible con los niveles históricos, la que no podrá ser inferior en términos constantes a la suma transferida en 1987. Además la Nación asume, en lo que resulte aplicable, las obligaciones previstas en los incisos b), c), d), e) y f) del artículo 9º, por sí y con respecto a los organismos administrativos y municipales de su jurisdicción sean o no autárquicos. La ex - Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires recibía por entonces una transferencia del Gobierno Nacional, consistente en una suma fija anual, proporcionada mensualmente ($ 157 millones anuales). En abril de 2002 el Poder Ejecutivo Nacional dispuso que la suma fija transferida en concepto de coparticipación federal de impuestos, se realice en forma automática y diaria a través del Banco de la Nación Argentina, proporcionada mensualmente (doceava parte por mes) 4.

4

Decreto 692 del 26 de abril de 2002 (B.O.: 30/04/2002).

Aníbal Oscar Bertea

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Al año siguiente se estableció que la participación de la CABA consistirá en un porcentaje (1,4%) del monto total recaudado por los gravámenes establecidos en el artículo 2º de la Ley 23.548 (coparticipación neta del financiamiento del régimen previsional nacional –hoy ANSES5– y del Fondo de Desequilibrios Fiscales provinciales -$ 45,8 millones mensuales)6. Es decir: desde enero de 2003 la participación de la CABA en el régimen de la Ley-Convenio 23.548 es porcentual (1,4%), y se acredita en la cuenta del Banco de la Nación Argentina en forma diaria, automática7 y gratuita8. Artículo 1° — Fíjase a partir del 1 de enero de 2003 la participación que le corresponde a la CIUDAD AUTONOMA DE BUENOS AIRES, por la aplicación del Artículo 8° de la Ley N° 23.548 y sus modificaciones, en un coeficiente equivalente al UNO COMA CUARENTA POR CIENTO (1,40%) del monto total recaudado por los gravámenes establecidos en el Artículo 2° de la citada ley y sus modificaciones. Dichas transferencias se realizarán a través del BANCO DE LA NACION ARGENTINA, en forma diaria y automática. Art. 2° — Derógase el Decreto N° 692 de fecha 26 de abril de 2002. Art. 3° — De forma. (Adviértase que nada se dice respecto de la gratuidad en la distribución de los recursos; al menos en forma explícita como sí sucede en la Ley 23.548).

IV .

Adhesi ón de la CABA a la Ley 23. 548

En febrero de 1998 la CABA adhirió expresamente al régimen de la Ley 23.548 (coparticipación federal de impuestos), mediante la sanción y promulgación de la Ley 4:

5

Administración Nacional de la Seguridad Social. Decreto 705 del 26 de marzo de 2003 (B.O.: 27/03/2003). 7 Esto es: sin necesidad de que ningún funcionario de la CABA tenga que efectuar trámite ni solicitud alguna para recibir los fondos. 8 El Banco de la Nación Argentina no debería percibir comisión ni retribución alguna por esta actividad. Sirva la presente nota como homenaje al Ministro Horne que insertó esta cláusula en la Ley de Unificación y Distribución de Impuestos Internos Nº 12.139 de 1935. 6

Aníbal Oscar Bertea

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Artículo 1º: La Ciudad Autónoma de Buenos Aires adhiere, por la presente, al régimen de Coparticipación Federal de Impuestos establecido en la Ley Nº 23.548 (B.O. del 26 de enero de 1998 y sus modificatorias. Artículo 2º: Notifícase al H. Senado de la Nación, a la Comisión Federal de Impuestos y al Poder Ejecutivo Nacional a sus efectos. Artículo 3º: De forma. En la Comisión Federal de Impuestos la CABA tiene representación plena como un miembro más de todos los adherentes al régimen de coparticipación.

V.

Cálc ul o t eóri co d e l a part ici pación de l a CAB A

Ahora bien: ¿cómo se calcula el porcentaje de participación de la CABA en el régimen de la Ley-Convenio 23.548? Se ha dicho ya que consiste en el 1,4%, pero ¿cuál es la base de cálculo? En el siguiente gráfico se podrá ver con claridad cómo debe procederse: Coparticipación Bruta Recaudación de Impuestos Nacionales

Financiamiento ANSES 15% de la Recaudación

Fondo Desequilibrios Fiscales (FDF) $ 45,8 MM /mes ó $ 549,6 MM /año

Coparticipación Neta Coparticipación Bruta neta de ANSES y FDF

CABA 1,40%

Aníbal Oscar Bertea

Nación 40,24%

Provincias 57,36%

ATN 1,00%

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Como se observa, la CABA recibe del contingente asignado al Gobierno Nacional el 1,4% de la masa de recursos coparticipables según la Ley 23.548, neta del financiamiento destinado al ANSES (15%) y del Fondo para Desequilibrios Fiscales9 10. Estas detracciones provienen del Pacto Fiscal I (―Acuerdo entre el Gobierno nacional y los gobiernos provinciales‖ del 12 de agosto de 1992) y del Pacto Fiscal II (―Pacto Federal para el Empleo, la Producción y el Crecimiento‖ del 12 de agosto de 1993). Además, en el contingente ―provincias‖ se ha incorporado el 0,7% correspondiente a la Provincia de Tierra del Fuego, Antártida e Islas del Atlántico Sur, en detrimento del porcentaje originalmente asignado por la ley al Gobierno Nacional11.

VI.

Cálc ul o prác tic o de la partici paci ón de la CABA

A continuación se verá en forma práctica cómo consultar cuantitativamente la participación de la CABA en el régimen general de la Ley-Convenio 23.54812. Ingresando en el sitio web de la Comisión Federal de Impuestos (www.cfi.gov.ar) en el menú desplegable de la izquierda aparece la distribución diaria, acumulada anual y por cada año (comenzando en 2007), aunque con distintos formatos. De allí que en el ejemplo se haya tomado este último año (2007) para que se pueda apreciar la metodología de cálculo. El monto de la ―coparticipación bruta‖ (es decir, sin que opere aún las detracciones previas a las que se hiciera referencia anteriormente) fue en ese 9

Estas detracciones provienen del Pacto Fiscal I (―Acuerdo entre el Gobierno nacional y los gobiernos provinciales‖ del 12 de agosto de 1992) y Pacto Fiscal II (―Pacto Federal para el Empleo, la Producción y el Crecimiento‖ del 12 de agosto de 1993). 10 En el contingente ―provincias‖ hemos incorporado el 0,7% correspondiente a la Provincia de Tierra del Fuego, Antártida e Islas del Atlántico Sur, en detrimento del porcentaje originalmente asignado por la ley al Gobierno Nacional. 11 Ver Decreto 2456 del 22/11/1990 (B.O.: 29/11/1990), modificado por Decreto 702 del 01/07/1999 (B.O.: 07/07/1999). 12 La insistencia en destacar el ―régimen general de la Ley-Convenio 23.548‖ tiene su fundamento, el que se verá más adelante.

Aníbal Oscar Bertea

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ejercicio de $ 89.144 millones, correspondiendo a la CABA la suma de algo más de $ 1.000 millones.

Coparticipación Bruta: $ 89.144 millones

Año 2007

CABA: $ 1.053 millones Ejemplo Año 2007 Coparticipación Bruta 89.143.661.276 Previsión Social: 15% -13.371.549.191 Primer Neto 75.772.112.085 Fondo Desequilibrios -549.600.000 Coparticipación Neta 75.222.512.085 Ciudad de Buenos Aires: 1,4% 1.053.115.169

Análogamente, tomando ahora los valores correspondientes al ejercicio 2009 puede verse que la CABA recibió la suma de $ 1.440 millones. El total distribuido fue de $ 1.460 millones, en razón de la participación en otro régimen, distinto del general (Ley 23.548):

Aníbal Oscar Bertea

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Distribución de la Coparticipación Coparticipación Ley 23.548 Financiamiento Educativo Coparticipación neta de Financiamiento Educativo

CABA 2009 1.439.459 361.143 1.078.316

Transferencia de Servicios Nacionales

0

Impuesto a las Ganancias Infraestructura Básica Social (NBI) Excedente Ex Fondo Conurbano Bonaerense Suma Fija ($ 440 millones anuales)

0 0 0 0

Impuesto sobre los Bienes Personales

0

Impuesto a los Activos (residual) Impuesto al Valor Agregado (seguridad social) Impuesto a los Combustibles Líquidos Obras de Infraestructura Eléctrica Fondo Vial Federal Fondo Nacional de la Vivienda (FO.NA.VI.)

44 0 19.893 0 0 19.893

Fondo Desequilibrios Fiscales

0

Monotributo Impositivo

0

TOTAL DISTRIBUIDO A CABA AÑO 2009

1.459.397

En miles de pesos – Fuente: elaboración propia

En otros términos: la participación de la CABA en el régimen general de la Ley-Convenio 23.548 se desagrega del siguiente modo:

Aníbal Oscar Bertea

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Distribución de la Coparticipación a CABA - 2009 1% 25%

74%

Financiamiento Educativo Coparticipación neta de Financiamiento Educativo Fondo Nacional de la Vivienda (FO.NA.VI.)

Es decir: un 25% de los fondos están asignados específicamente a la función ―educación‖, por imperio de la Ley 26.075 (Ley de Financiamiento Educativo)13 y un 74% de libre disponibilidad (transferencia global o incondicionada).

VII. Evol uci ón de l a dis tribuci ón a l a C ABA Desde el año 2003 en que se determinó que la participación de la CABA en el régimen general de la coparticipación federal de impuestos sería un porcentaje

(1,4%)

sobre

la

masa

coparticipable

neta

de

las

pre-

coparticipaciones, la evolución fue la siguiente:

13

Se hará una breve referencia más adelante.

Aníbal Oscar Bertea

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CABA - Ley 23548 Años Miles de Pesos 2003 311.519 2004 516.970 2005 638.575 2006 793.681 2007 1.053.115 2008 1.321.443 2009 1.439.459 2010 (*) 1.777.600 (*) Al 10/12/2010 - Fuente: CFI

Adviértase la diferencia existente con el nivel de financiamiento del año 2002 y precedentes: $ 157 millones anuales.

V I I I . Im pu es t o s no di s t ri b ui do s a l a C A B A Pero la CABA no participa de la distribución de impuestos nacionales cuyo producido no integra la ―masa coparticipable‖ del régimen general de la LeyConvenio 23.548. Se trata de aquellos regímenes que se distribuyen de otro modo (aun cuando puedan requerir, como referencia, los porcentajes de la distribución secundaria previstos en de dicha ley). A saber: A.

IMPUESTO A LAS G ANANCIAS

La CABA no participa de las siguientes asignaciones

específicas

provenientes del producido de este impuesto: a) Suma fija equivalente a $ 440 millones anuales, que se destinan exclusivamente al contingente ―provincias‖. b) Asignación del 4% de la recaudación neta de la suma fija a los fines de ser distribuido entre el resto de las provincias (es decir, excluyendo la Provincia de Buenos Aires), con destino a cubrir las necesidades básicas insatisfechas (NBI), según el Censo Nacional vigente.

Aníbal Oscar Bertea

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c) Excedente del ex – Fondo Conurbano Bonaerense14: se denomina así a toda la suma que exceda el límite anual de $ 650 millones asignado específica a la Provincia de Buenos Aires y que consiste en un 10% del producido del impuesto. Este último concepto es sumamente importante en términos cuantitativos. Véase, tan sólo a modo de ejemplo, cómo se ha distribuido durante el año 2009:

Impuesto a las Ganancias - Año 2009 Recaudación Total del Impuesto a las Ganancias Suma Fija: $ 580 millones Recaudación Neta 10% de la Recaudación Neta de Suma Fija Ex Fondo Conurbano Bonaerense Excedente Ex Fondo Conurbano Bonaerense

Miles de Pesos

55.552.255 -580.000 54.972.255 5.492.332 650.904 4.841.428

Obsérvese la importancia de este último ítem en el siguiente gráfico:

Impuesto a las Ganancias - 10% Ex Fondo Conurbano Bonaerense Excedente Ex Fondo Conurbano Bonaerense

12%

88%

El incremento del Excedente del Ex – Fondo Conurbano Bonaerense se debió a dos motivos: 14

Insisto en denominarlo ―ex – Fondo etcétera‖ porque a raíz de una modificación legislativa no está afectado territorialmente, sino a programas de infraestructura social básica, que bien pueden implementarse en otras regiones del distrito. Ver Ley 24.621 (B.O.: 09/01/1996).

Aníbal Oscar Bertea

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a) al crecimiento de la recaudación del Impuesto a las Ganancias en términos nominales y en relación al PBI (se duplicó desde la fecha en que vio la luz este fondo) y b) al haber sido fijado en términos absolutos y no relativos. En síntesis: la CABA no participa de ninguna de estas asignaciones específicamente constituidas sobre el producido del Impuesto a las Ganancias. Sí participa cuando el 64% neto integra la ―masa coparticipable‖. B.

IMPUESTO SOBRE BIENES PERSONALES

Este tributo tampoco es distribuido a la CABA, desde que su producido no integra la masa coparticipable de la Ley 23.548. Así lo establece la Ley 23.966: Artículo 30 — El producido del impuesto establecido en la presente ley se distribuirá, conforme al siguiente régimen especial: a) El NOVENTA POR CIENTO (90%) para el financiamiento del régimen nacional de previsión social que se depositará en la cuenta del INSTITUTO NACIONAL DE PREVISION SOCIAL. b) El DIEZ POR CIENTO (10%) para ser distribuido entre las jurisdicciones provinciales y la CIUDAD AUTONOMA DE BUENOS AIRES, de acuerdo a un prorrateador formado en función de la cantidad de beneficiarios de las cajas de previsión o de seguridad social de cada una de esas jurisdicciones al 31 de mayo de 1991. Los importes que surjan de dicho prorrateo serán girados directamente y en forma diaria a las respectivas cajas con afectación específica a los regímenes previsionales existentes. El prorrateo será efectuado por la SECRETARIA DE SEGURIDAD SOCIAL sobre la base de la información que le suministre la COMISION FEDERAL DE IMPUESTOS. Cuando existan cajas de previsión o de seguridad social en jurisdicciones municipales de las provincias, el importe a distribuir a las mismas se determinará en función a su número Aníbal Oscar Bertea

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total de beneficiarios existentes al 31 de mayo de 1991, en relación con el total de beneficiarios de los regímenes previsionales nacionales, provinciales y de la CIUDAD AUTONOMA DE BUENOS AIRES. El NOVENTA POR CIENTO (90%) del importe mencionado en el párrafo anterior se deducirá del monto a distribuir de conformidad al punto a. y el DIEZ POR CIENTO (10%) del determinado de acuerdo con el punto b. Los importes que surjan de esta distribución serán girados a las jurisdicciones provinciales, las que deberán distribuirlos en forma automática y quincenal a las respectivas cajas municipales. De acuerdo a lo previsto en el artículo 4 de la Ley 24.699, queda suspendida desde el 1 de octubre de 1996 hasta el 31 de diciembre de 1998, ambas fechas inclusive, la aplicación de la distribución del tributo establecida en el inciso a) del presente artículo, el que se distribuirá según las proporciones establecidas en los artículos 3 y 4 de la Ley 23.548, incluyéndose a la Provincia de Tierra del Fuego, Antártida e Islas del Atlántico Sur, conforme a las disposiciones vigentes. C.

MONOTRIBUTO (COMPONENTE IMPOSITIVO)

La Ley 24.977 y sus modificatorias tampoco establecen la participación de la CABA en la distribución de este tributo. En efecto: Artículo 55.- La recaudación del impuesto integrado, a que se refiere el artículo 11, se destinará: a) El setenta por ciento (70%) al financiamiento de las prestaciones administradas por la Administración Nacional de la Seguridad Social (ANSES), organismo descentralizado dependiente de la Secretaría de la Seguridad Social del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social; b) El treinta por ciento (30%) a las jurisdicciones provinciales en forma diaria y automática, de acuerdo a la distribución secundaria prevista en la ley 23.548 y sus modificaciones, incluyendo a la provincia de Tierra del Fuego, Antártida e Islas del Aníbal Oscar Bertea

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Atlántico Sur, de acuerdo con la norma correspondiente. Esta distribución no sentará precedente a los fines de la Coparticipación. D.

RECAUDACIÓN DE LOS CITADOS IMPUESTOS

Como se podido observar, la CABA no participa de la recaudación de los conceptos antes mencionados, lo cual ha totalizado en el año 2009 la suma de $ 10.355 millones:

AÑO 2009

Miles de Pesos

IMPUESTO A LAS GANANCIAS Suma Fija Excedente ex - Fondo Conurbano Bonaerense Necesidades Básicas Insatisfechas (4%)

7.477.998 440.000 4.841.428 2.196.569

IMPUESTO SOBRE LOS BIENES PERSONALES

2.412.749

MONOTRIBUTO (COMPONENTE IMPOSITIVO) TOTAL

464.677 10.355.425

Como conclusión de este capítulo podría extraerse la siguiente: Las sucesivas prórrogas de la vigencia de tales impuestos (dado su carácter de contribuciones directas) es absolutamente indiferente para las finanzas de la CABA.

IX.

Le y de Fi nanciami ento Ed uc ati vo A.

LA LEY 26.075

En diciembre de 2005 el Congreso de la Nación sancionó la Ley de Financiamiento Educativo Nº 26.075, promulgada por el Poder Ejecutivo el 9 de enero de 200615, mediante la cual se estableció que la Nación, las provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires:

15

Publicada en el Boletín Oficial el 12 de enero de 2006.

Aníbal Oscar Bertea

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―…aumentarán la inversión en educación, ciencia y tecnología, entre los años 2006 y 2010, y mejorarán la eficiencia en el uso de los recursos con el objetivo de garantizar la igualdad de oportunidades de aprendizaje, apoyar las políticas de mejora en la calidad de la enseñanza y fortalecer la investigación científico-tecnológica, reafirmando el rol estratégico de la educación, la ciencia y la tecnología en el desarrollo económico y sociocultural del país...16‖ En el artículo 3º se dispone que el presupuesto consolidado del Gobierno nacional, las provincias y la CABA destinado a la educación, la ciencia y la tecnología se incrementará progresivamente hasta alcanzar, en el año 2010, una participación del SEIS POR CIENTO (6%) en el Producto Interno Bruto (PIB). Particularmente, en relación con las provincias y la CABA, el artículo 5º establece que

el gasto consolidado en educación, ciencia y tecnología se

incrementará anualmente —respecto del año 2005—, de acuerdo a los porcentajes que se reflejan en la siguiente escala:

Año 2006 2007 2008 2009 2010

Meta 4,70% 5,00% 5,03% 5,60% 6,00%

Este incremento se destinará prioritariamente a: i) mejorar las remuneraciones docentes; ii) adecuar las respectivas plantas orgánicas funcionales a fin de asegurar la atención de una matrícula creciente; iii) jerarquizar la carrera docente garantizando su capacitación con el objeto de mejorar la calidad educativa.

16

Artículo 1º.

Aníbal Oscar Bertea

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B.

ASIGNACIÓN ESPECÍFIC A

El artículo 7º estableció por el plazo de CINCO (5) años una asignación específica de recursos coparticipables: ―…en los términos del inciso 3 del artículo 75 de la Constitución Nacional, con la finalidad de garantizar condiciones equitativas y solidarias en el sistema educativo nacional, y de coadyuvar a la disponibilidad de los recursos previstos en la presente ley en los presupuestos de las Provincias y de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires…‖ El segundo párrafo del citado artículo dispone: ―…será objeto de tal afectación el incremento, respecto del año 2005, de los recursos anuales coparticipables correspondientes a las provincias y a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires en el Régimen de la Ley N° 23.548 y sus modificatorias y complementarias…17‖ C.

VENCIMIENTO DEL PLAZO

La asignación específica de los recursos de origen nacional distribuidos en función de la Ley 23.548, sus modificatorias y complementarias, vence el 31 de diciembre del corriente año. Hasta la fecha no se conoce un proyecto de ley que proponga la prórroga del plazo. Sin embargo, no parece probable que se permita la caducidad de la afectación destinado a educación pública.

X.

Aport es d el T es oro N aci o nal (AT N )

La CABA puede resultar beneficiaria del ―Fondo de Aportes del Tesoro Nacional a las Provincias‖, según la denominación exacta contenida en el artículo 5º de la Ley 23.548. 17

Una asignación específica de tales características estaría afectando los recursos coparticipados, no coparticipables; es decir, los recursos ya distribuidos a las provincias y la CABA. En consecuencia, no parece ajustarse a la cláusula del inciso 3º, artículo 75, de la Constitución Nacional.

Aníbal Oscar Bertea

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Efectivamente: luego de adquirido el status autonómico y a instancias del propio

Ministerio

del

Interior

(jurisdicción

donde

se

inscribe

presupuestariamente dicho fondo), la Comisión Federal de Impuestos, ampliando la Resolución General Interpretativa Nº 2718, señaló que la CABA también podría resultar beneficiaria, en razón de que es un aportante más. Este fondo, eminentemente solidario y destinado a “…atender situaciones de emergencia y desequilibrios financieros de los gobiernos provinciales…”19, se integra del siguiente modo:

Coparticipación Federal

Impuesto a las Ganancias Impuesto sobre los Bienes Personales

• 1% de la masa coparticipable (Ley 23548)

• 2% del producido neto de: • Suma fija ($ 580 millones anuales) • Asignación del 20% para ANSES

• $ 20 millones anuales

• 1% sobre el 90% del producido

Como se expresara anteriormente, de la ―masa coparticipable‖ establecida en la Ley-Convenio 23.548 participa la CABA (neta de pre-coparticipaciones20). Por tanto, se ha considerado justo que también resulte beneficiaria de ese fondo, integrado con el 1% de la ―masa coparticipable‖. Por ejemplo, en lo que va del año 2010 la distribución de este fondo ha sido como se muestra en el siguiente esquema:

18

Fecha: 23/05/2002; B.O.: 03/06/2002. Artículo 5º, Ley 23.548. 20 Financiamiento de ANSES y Fondo de Desequilibrios Fiscales. 19

Aníbal Oscar Bertea

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FONDO DE APORTES DEL TESORO NACIONAL Jurisdicciones (al 05/12/2010) Presupuesto Pagado Ciudad de Buenos Aires 23.709 13.549 Buenos Aires 0 70.020 Catamarca 0 280 Cordoba 0 2.200 Corrientes 0 2.353 Chaco 0 9.350 Chubut 90 0 Entre Rios 0 6.150 Formosa 0 3.200 Jujuy 0 22.100 La Pampa 0 1.520 La Rioja 0 68.760 Mendoza 0 10.180 Misiones 0 7.320 Neuquen 0 4.450 Rio Negro 0 6.320 Salta 0 10.000 San Juan 0 13.100 San Luis 0 300 Santa Cruz 0 3.120 Santa Fe 0 1.040 Santiago del Estero 0 9.875 Tucuman 0 5.650 Tierra del Fuego 0 26.600 Nacional 291.035 0 Total 314.833 297.437 EJECUCIÓN 94% En miles de pesos - Fuente: Ministerio del Interior

Es necesario tener en cuenta que el crédito presupuestario se asigna al Gobierno Nacional porque es el Ministerio del Interior el encargado de ejecutar el fondo. De allí que para algunas jurisdicciones permanezca en cero hasta el momento de su distribución.

Aníbal Oscar Bertea

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XI.

Otras t ra ns ferenc ias de rec urs os f ederal es

A continuación se detallarán otras transferencias de tipo ―condicionadas‖: es decir, efectuadas para la ejecución de determinados programas o con una finalidad previamente establecida. A.

PROGRAMAS FEDERALES DE GOBIERNO

Desde el año 2003 se viene observando un deslizamiento del federalismo fiscal argentino hacia un régimen mixto, donde conviven el de ―participación‖ 21 con

el

de

―transferencias

(o

asignaciones)

condicionadas‖,

también

denominado programas federales de gobierno. Más aún: en algunos ítems este último es sustancialmente más importante que el de distribución automática. Por ejemplo: a) El Fondo Nacional de Vivienda (FO.NA.VI.) se nutre de un porcentaje de la recaudación del Impuesto a los Combustibles Líquidos (Ley 23.966), siendo su distribución de carácter automático. Coexisten en la actualidad con dicho fondo algunos programas federales destinados a vivienda: construcción y/o mejoramiento de viviendas y otras obras de infraestructura, ejecutadas con fondos federales exclusivamente. No son de carácter automático, sino discrecional (que no equivale a decir ―arbitrario‖22. b) El régimen de Vialidad Provincial se integra también con fondos del Impuesto a los Combustibles y es administrado por el Consejo Vial Federal. Este asigna un coeficiente a cada jurisdicción de conformidad con las obras ejecutadas. En cierto punto es de carácter automático (una

21

Según la terminología de la Hacienda Pública internacional. En Argentina, de ―coparticipación‖ determinada por el carácter de co-titularidad de las fuentes de imposición. 22 La diferencia entre ambos conceptos puede verse en ―Recurso de Hecho deducido por LRA 13 Radio Nacional Bahía Blanca en la causa Consejo de Presidencia de la Delegación Bahía Blanca de la Asamblea Permanente por los Derechos Humanos s/ acción de amparo‖, Corte Suprema de Justicia de la Nación, 23 de junio de 1992, Tº 315, págs. 1361 y siguientes.

Aníbal Oscar Bertea

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vez determinado el prorrateador). Paralelamente, existen programas de ejecución de obras viales muy importantes, ejecutadas en provincias, con fondos federales. c) Otro tanto sucede con las Obras de Infraestructura Eléctrica, fondeadas

parcialmente

con

el

producido

del

Impuesto

a

los

Combustibles y del Impuesto a la Energía Eléctrica. Ello no obsta a la inversión en esta materia por parte del Gobierno Federal con recursos propios. En los siguientes gráficos pueden visualizarse la diferencia entre los fondos de carácter automático (regímenes especiales de coparticipación federal: FONAVI, Fondo Vial Federal, FEDEI o Fondo de Desarrollo Eléctrico del Interior) y los de carácter discrecional (programas federales de gobierno): FO.NA.VI. vs. Programas Federales de Vivienda 90,0% 80,0%

70,0% 60,0% 50,0% 40,0% 30,0% 20,0% 10,0% 0,0% 2002

2003

2004

VIVIENDA - Distribución Automática

Aníbal Oscar Bertea

2005

2006

2007

2008

VIVIENDA - Distribución Discrecional

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Vialidades Provinciales vs. Programas Federales Viales 100,0%

90,0% 80,0% 70,0% 60,0% 50,0% 40,0% 30,0% 20,0%

10,0% 0,0% 2002

2003

2004

VIALIDAD - Distribución Automática

2005

2006

2007

2008

VIALIDAD - Distribución Discrecional

Obras Infraestructura Eléctrica vs. Programas Federales de Energía 120,0%

100,0%

80,0%

60,0%

40,0%

20,0%

0,0% 2002

2003

2004

ENERGIA - Distribución Automática

2005

2006

2007

2008

ENERGIA - Distribución Discrecional

Como puede apreciarse el crecimiento de los programas federales de gobierno en las mismas materias financiadas total o parcialmente con recursos provenientes de los regímenes especiales de coparticipación, es muy apreciable.

Aníbal Oscar Bertea

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Tal vez esté mutando nuestro federalismo fiscal hacia un régimen de ―participación‖ y de ―transferencias condicionadas‖. Es un dato digno de ser observado en el transcurso del tiempo. B.

FONDO FEDERAL SOLIDARIO (SOJA)

En marzo de 2009 el Poder Ejecutivo nacional dispuso transferir a las Provincias y Municipios –no a la CABA– el treinta por ciento (30%) de las sumas efectivamente percibidas en concepto de derechos de exportación (retenciones) de soja, en todas sus variedades y derivados23. Sin embargo, en el decreto no estaba prevista la participación de la CABA entre las entidades beneficiarias. Sí en su reglamentación. Conceptualmente

se

trata

de

―transferencias

(o

asignaciones)

condicionadas‖, dado que FONDO FEDERAL SOLIDARIO creado tiene por finalidad la de financiar: ―…obras que contribuyan a la mejora de la infraestructura sanitaria, educativa, hospitalaria, de vivienda o vial en ámbitos urbanos o rurales, con expresa prohibición de utilizar las sumas que lo compongan para el financiamiento de gastos corrientes‖. Alguna confusión inicial (se hablaba de la ―coparticipación de las retenciones sobre la soja‖) se debió, al parecer, en el hecho de que la distribución entre las provincias adheridas se practica de acuerdo con los porcentajes establecidos en la Ley 23.548 de coparticipación federal de impuestos. Obviamente, se estaba refiriendo a los prorrateadores de la distribución secundaria. El Fondo Federal Solidario se distribuye en forma automática, diaria y gratuita a través del Banco de la Nación Argentina. Sin embargo, es necesario hacer una pequeña aclaración. Al establecer del decreto de la soja que el 30% del producido de los derechos de exportación (retenciones) se distribuirá según la Ley 23.548 “…y sus modificatorias…”24, significa que para poder abarcar a las nuevas jurisdicciones incorporadas al 23 24

Decreto 206 del 19 de marzo de 2009 (B.O.: 20/03/2009). Artículo 3º, primer párrafo, del Decreto 206/2009.

Aníbal Oscar Bertea

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sistema (Provincia de Tierra del Fuego y CABA), que no estaban contempladas en el 56,66% asignado al conjunto de provincias, todas han debido resignar una cuota muy pequeña de participación. Dicho de otro modo: el decreto de la soja se distribuye entre 24 jurisdicciones (23 provincias y la CABA) según los indicadores que componen el 56,66% de la Ley 23.548, que originariamente contemplaba la participación de 22 provincias. Luego, ¿cómo se distribuye actualmente este recurso? A continuación se expone un ejemplo del total ejecutado al 28 de julio pasado, según información oficial suministrada por el Ministerio de Economía y Finanzas Públicas de la Nación:

Aníbal Oscar Bertea

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FONDO FEDERAL SOLIDARIO - Decreto de la Soja Jurisdicciones: 05-DIC-10 Presupuesto Pagado Ciudad de Buenos Aires 175 133 Buenos Aires 1.554 1.386 Catamarca 195 174 Cordoba 628 560 Corrientes 263 235 Chaco 353 315 Chubut 112 86 Entre Rios 345 264 Formosa 258 197 Jujuy 201 154 La Pampa 133 102 La Rioja 147 112 Mendoza 295 226 Misiones 234 179 Neuquen 123 94 Rio Negro 179 136 Salta 271 207 San Juan 239 183 San Luis 162 104 Santa Cruz 112 105 Santa Fe 632 483 Santiago del Estero 292 224 Tierra del Fuego 87 67 Tucuman 337 257 Total 7.326 5.982 EJECUTADO 82% En millones de pesos Elaboración propia sobre información del Ministerio de Economía y Finanzas Públicas

Aníbal Oscar Bertea - www.federalismofiscal.com

XI I. P er sp ect iv as y no tas a dic io na les En los capítulos precedentes se ha expuesto la forma de calcular la participación de la CABA en el régimen general de la Ley-Convenio 23.548; por qué razón no participa de algunos regímenes especiales de distribución; y otras Aníbal Oscar Bertea

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transferencias

globales

(Fondo

de

Aportes

del

Tesoro

Nacional)

y

condicionadas (Fondo Federal Solidario y programas federales de gobierno). A continuación se hará algunas breves notas adicionales: A.

ESTABILIDAD NORMATIVA DE LA PARTICIPACIÓN

En primer lugar debe distinguirse que la CABA no recibe –al menos en el marco de la Ley 23.548– ―acreditaciones‖ en concepto de co-participación, sino ―transferencias no condicionadas o globales en concepto de participación‖. Como se dijo anteriormente, se financia con transferencias diarias, automáticas y (aunque no lo diga expresamente el Decreto 705/2003) gratuitas del Gobierno Nacional (es decir, provenientes del ―contingente asignado por la ley-convenio a la ex – Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires). En segundo lugar, el porcentaje de participación fue establecido por decreto del Poder Ejecutivo Nacional. En el futuro, sería conveniente, quizás, que quedara consignado en una ley nacional, ratificada luego por la Legislatura de la CABA, manteniendo la condición de que no se afectará el ―contingente‖ del resto de las provincias. Por ejemplo: El Congreso de la Nación sanciona: Artículo 1º. Establécese la participación que le corresponde a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, por la aplicación del Artículo 8° de la Ley N 23.548 y sus modificaciones, en un coeficiente equivalente al uno con cuarenta centésimos por ciento (1,40%) del monto total recaudado por los gravámenes establecidos en el Artículo 2° de la citada ley y sus modificaciones. Dichas transferencias se deducirán del contingente correspondiente al Gobierno Nacional y se realizarán a través del Banco de la Nación Argentina, en forma diaria, automática y gratuita. Artículo 2º. Invítase a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires a ratificar la presente.

Aníbal Oscar Bertea

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Artículo 3º. La presente ley entrará en vigencia a partir del primer día hábil del mes siguiente al de la publicación oficial de la ley de ratificación a la que se refiere el artículo anterior. Artículo 4º. De forma. De esta forma se convertiría la participación de la CABA en un régimen más estable, dada la naturaleza de ley-convenio, que no puede ser modificada ni reglamentada unilateralmente por los signatarios. Carácter sinalagmático que se encuentra constitucionalizado a partir de 1994 y reconocido expresamente por la Corte Suprema de Justicia de la Nación in re ―Transportes Automotores El Cóndor‖. B.

EL FUTURO DE LA COPARTICIPACIÓN FEDERAL

Han pasado trece años desde el vencimiento de la Disposición Transitoria Sexta de la Constitución Nacional reformada en 1994, y aún no se ha sancionado el nuevo régimen de coparticipación federal de impuestos. Aún así, y pensando que en algún momento se darán las condiciones políticas y económicas necesarias para que se produzca el gran debate nacional sobre la distribución de la renta federal, es necesario considerar en qué situación se encontraría la CABA. De la interpretación literal de la Constitución Nacional (inciso 2º, artículo 75) surge que la CABA: NO participaría de los acuerdos políticos previos sobre los cuales se elaborará y remitirá el proyecto de ley-convenio para ser tratado por el Congreso (Cámara iniciadora: Senado). NO

correspondería

la

ratificación

de

la

ley-convenio

que

eventualmente se dicte, resultando automáticamente operativa por la sola circunstancia de resultar sancionada por el Congreso de la Nación. SÍ, en cambio, es considerada como una jurisdicción más al momento de establecer que la distribución (primaria y secundaria) se hará Aníbal Oscar Bertea Página 27


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en relación directa con las competencias, servicios y funciones de cada nivel de gobierno. SÍ se deberá integrar25 el futuro organismo fiscal federal encargado de controlar y fiscalizar el régimen de coparticipación. 1.

LOS ―ACUERDOS PREVIOS‖

El párrafo del inciso 2º, artículo 75, de la Constitución Nacional que se refiere a los denominados ―acuerdos previos‖ dice textualmente: Una ley convenio, sobre la base de acuerdos entre la Nación y las provincias, instituirá regímenes de coparticipación de estas contribuciones, garantizando la automaticidad en la remisión de los fondos. La consagración constitucional de la ley-convenio (que tiende a saldar una dilatada discusión respecto de su legalidad) se caracteriza por un proceso político y jurídico complejo: acuerdo entre la Nación y las Provincias; sanción por el Congreso de la Nación con una mayoría absoluta (la cámara de origen habrá de ser el Senado) y posterior aprobación por las Legislaturas locales. Los constituyentes han querido con esta norma institucionalizar un régimen que las provincias se encuentren en paridad de condiciones para discutirlo, disipando los peligros, ocurridos en el pasado, de que muchas provincias fueron simple "convidadas de piedra" o se encontraron sujetas a presiones y hasta condicionamientos de la Nación o de otras Provincias26. De

las

versiones

taquigráficas

de

la

Convención

Constituyente,

especialmente de la Comisión de Redacción, surge claramente que el tema de la participación de la CABA en la discusión política previa a la elaboración del nuevo proyecto de ley de coparticipación federal de impuestos, fue arduamente discutido. Las posiciones fueron, sintéticamente, las siguientes:

25

Como lo hace actualmente en la Comisión Federal de Impuestos. Ver las intervenciones de Rubén Marín y de Juan Carlos Romero en los Debates de la Convención Constituyente de 1994. 26

Aníbal Oscar Bertea

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Debería incluirse expresamente a la CABA en la redacción (recordemos: “...sobre la base de acuerdos entre la Nación y las Provincias...”), aun cuando no se hubiera definido hasta ese momento el grado de autonomía (o no) que la Convención iba a conferirle a la entidad. Es decir, debería en todo caso quedar sujeta a lo que resultara luego de la redacción final en relación con dicha entidad. No se incluyó expresamente por no tener (al menos hasta ese día de la discusión en la Comisión de Redacción) autonomía para dictar sus propias leyes. Una tercera posición pretendió concluir con la discusión: en vez de referirse constantemente a las Provincias y a la Ciudad de Buenos Aires, decir simplemente “las jurisdicciones”, pretendiendo abarcarlas a todas ellas sin excepción en cada uno de los párrafos del inciso. Esta última posición fue aceptada por el Convencional Ibarra (quien sostenía la primera de todas), y por el resto de los convencionales. Y así pareció que iba a quedar definitivamente redactado, cuando al día siguiente, después de un cuarto intermedio, el miembro informante del Partido Justicialista (Yoma), manifestó haber recibido órdenes expresas de volver a la redacción inicial: “...sobre la base de acuerdos entre la Nación y las Provincias...” 2.

INTERPRETACIÓN LITERAL

Como se dijo anteriormente, de una lectura estrictamente literal de la norma surge que el consenso político que demanda la Constitución debería alcanzarse entre el Gobierno Nacional y las Provincias, excluyendo a la CABA. Pero tal interpretación no es racional y no es consistente con otras disposiciones de la propia Carta Magna y de actos propios emanados del Gobierno Nacional, con el consentimiento del conjunto de las Provincias. a) La distribución primaria y secundaria deberá hacerse en relación directa con las competencias, servicios y funciones de cada nivel de gobierno. Y los menciona expresamente: Nación, Provincias y la CABA. Luego, resulta Aníbal Oscar Bertea

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inconsistente este mandato constitucional si no se le permite participar en la etapa de lograr los consensos previos. Sobre el particular, el convencional García Lema en la Comisión de Redacción de 1994 dijo con toda claridad: ―Voy a adherir a las expresiones de los señores convencionales Yoma y Masnatta, porque creo que la situación existente entre el segundo párrafo y el tercero, que viene a continuación, si no se deja a salvo en ambos incisos de que existe una situación comprensiva de la Nación, las provincias y la ciudad de Buenos Aires, cuando se reúnan las condiciones que están previstas en el artículo aprobado al respecto, va a generar una especie de incongruencia lógica en el sentido de que la ley convenio sólo se celebraría entre la Nación y las provincias, mientras que en el segundo párrafo dice que la distribución entre la Nación, las provincias, incluye también a la ciudad de Buenos Aires y además entre éstas entre sí...‖ 27 b) Participará, también, en la integración del organismo fiscal federal. Al respecto cabría concluir del mismo modo: el Gobierno Nacional no debería tener participación en el futuro organismo, porque no se lo menciona expresamente. Como se advierte, las disposiciones en las que no se menciona a la CABA en el texto del inciso 2° son: participación en los acuerdos previos y necesidad de ratificación por leyes locales. ¿Por qué? En ambos casos por la misma razón: hasta el momento de la redacción del inciso, la Comisión no tenía en claro cuál sería el nuevo status jurídico-constitucional que se le asignaría a la CABA. Pero en la intervención de los acuerdos previos se adicionó otra cuestión: el temor de los demás convencionales representantes de las provincias de que la participación que se le asignara a la CABA surgiera del contingente provincial, y no del nacional. Además de lo expuesto, surge de los actos propios emanados del Gobierno Nacional la necesidad de su inclusión o invitación expresa:

27

Convención Nacional Constituyente.

Aníbal Oscar Bertea

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(1)

COMPROMISO FEDERAL DE 1999

Dispuso en el artículo Quinto: ―El Gobierno Federal, los Gobernadores de Provincia y el Jefe de Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires presentarán, a los efectos de dar estado parlamentario para su tratamiento durante el año 2000, un proyecto de ley de coparticipación federal en cumplimiento del artículo 75, inciso 2, de la Constitución Nacional durante el año 2000, que...‖ Compromiso que fue ratificado por el Congreso de la Nación (Ley 25.235) y por las Legislaturas de las jurisdicciones locales. (2)

COMPROMISO FEDERAL DE 2000

Entre los días 17 y 20 de Noviembre de 2000 se concluyó la firma de este nuevo pacto fiscal federal, en el que participó el Jefe de Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. En el artículo Primero se ratificó expresamente el compromiso federal anterior. En el artículo Segundo se dispuso que las partes presentarán, a los efectos de dar estado parlamentario para su tratamiento durante el año 2001, un proyecto de ley de coparticipación federal de impuestos en cumplimiento del artículo 75, inciso 2, de la Constitución Nacional, que responda a un tratamiento integral del financiamiento del sector argentino, etc. En el artículo Vigésimo-Cuarto se establece que el acuerdo deberá ser comunicado al Honorable Congreso de la Nación por el Poder Ejecutivo para su ratificación. De igual modo procederán las provincias y la Ciudad Autónoma

de

Buenos

Aires

en

el

ámbito

de

sus

respectivas

jurisdicciones. El acuerdo fue ratificado por Ley 25.400.

Aníbal Oscar Bertea

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La Ciudad de Buenos Aires y la coparticipación federal Diciembre de 2010

(3)

DECRETO 1584/01 – 2ª ADDENDA

Dictado por el Poder Ejecutivo Nacional el 5 de Diciembre de 2001, ratificó la Segunda Addenda o Segunda Cláusula Adicional al Compromiso Federal por el Crecimiento y la Disciplina Fiscal, en el que, si bien no está específicamente referido al nuevo régimen de coparticipación, incluye a la CABA como una jurisdicción más junto al resto de las Provincias. (4)

ACUERDO FEDERAL DE 2002

En esta fecha se celebró un nuevo pacto fiscal federal en el que se volvió a la distribución del régimen de coparticipación, abandonando el sistema de transferencias presupuestarias adoptado desde el Compromiso Federal de 1999. Allí también fue invitado a suscribirlo el Jefe de Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. La Ley 25.570 ratificó el citado acuerdo. (5)

DECRETO 872/03 – COMISIÓN TRIPARTITA

El 6 de Octubre de 2003 el Poder Ejecutivo Nacional dictó el Decreto 872 mediante el cual se creó una Comisión para la Reforma de la Coparticipación Federal de Impuestos en el ámbito de la Jefatura de Gabinete de Ministros. Entre los considerandos, luego de hacer referencia a la Cláusula Transitoria Sexta y al segundo párrafo del inciso 2° del artículo 75 (acuerdos previos) se expresó: Que el Acuerdo Nación – Provincias del 27 de febrero de 2002, “...celebrado entre el Estado Nacional, los Estados Provinciales y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires... establece en primer término entre sus propósitos el de „cumplir con el mandato constitucional de dar forma a un régimen de coparticipación de impuestos que permita una distribución de los ingresos fiscales adecuada a las especiales circunstancias que atraviesa la República y que inicie, sobre una base estable, el régimen de coparticipación definitivo.’ Y continúa: Aníbal Oscar Bertea

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―Que a esos fines corresponde contar con una herramienta idónea para la coordinación, que vincule a los Poderes del ESTADO NACIONAL y a las Jurisdicciones participantes del Régimen de Coparticipación Federal de Impuestos, de modo que resulte conducente a la formación del consenso necesario para la sanción del nuevo Régimen.‖ Por último, señala: ―...que a tales efectos, se estima necesario crear una Comisión que formalice la representación del Poder Ejecutivo Nacional, adecuando las pautas particulares al criterio general que en definitiva oriente el nuevo Régimen de Coparticipación que se establezca; y convoque a los representantes de las distintas jurisdicciones participantes con el mencionado objetivo.‖ Luego de la creación de la comisión en el artículo 1°, en el siguiente se dispone: ―...coordinará su accionar con las distintas áreas del Poder Ejecutivo Nacional, con los restantes Poderes del ESTADO NACIONAL y con los representantes de las Jurisdicciones Provinciales y del Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y tendrá a su cargo la misión de diseñar la propuesta de un nuevo Régimen de Coparticipación Federal de Impuestos con arreglo a lo dispuesto en el artículo 75 inciso 2 y a la Disposición Transitoria Sexta de la CONSTITUCIÓN NACIONAL. Dicha Comisión participará en todas las acciones relacionadas con la formalización de los acuerdos y será la encargada de asistir en la implementación del nuevo Régimen de Coparticipación Federal de Impuestos.‖ Y así ocurrió. La Jefatura del Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires fue invitada a participar de las reuniones de dicha Comisión. (6)

COMISIÓN DE COPARTICIPACIÓN DEL SENADO

Luego de dictado el Decreto de creación de la Comisión Tripartita, el por entonces Presidente de la Comisión de Coparticipación Federal de Impuestos

Aníbal Oscar Bertea

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del Senado, Jorge Capitanich, cursó invitaciones a todas las jurisdicciones participantes del régimen a sentar las bases del futuro acuerdo. 3.

EN SÍNTESIS

Todos estos actos emanados del propio Gobierno Nacional, ratificado por el Congreso de la Nación y las Legislaturas provinciales, señalan una conducta que no puede ser hoy desconocida, so pena de violentar el principio jurídico de no argumentar en contra de los propios actos (nemo potest contra factum venire). Este mismo tratamiento le cupo a Tierra del Fuego luego de su provincialización. C.

IMPACTO FISCAL DE LOS CONFLICTOS JUDICIALES

Como es conocimiento público, la Corte Suprema de Justicia de la Nación ha recibido numerosas demandas promovidas por provincias y relacionadas con la distribución de la renta federal; más precisamente: con el establecimiento y prórrogas de asignaciones específicas de recursos coparticipables. La eventual resolución de estos conflictos en el sentido reclamado por las provincias impactaría negativamente en las finanzas públicas del Gobierno Nacional y se modificaría la distribución para el resto de las jurisdicciones, incluyendo a la CABA. Los reclamos tienen que ver con impuestos que sí se deberían distribuir por el régimen general (Ley 23.548). En otras palabras: impactaría directamente en la integración de la ―masa coparticipable‖, de la cual participa la CABA. No sucedería lo mismo, si los reclamos tuvieran que ver con impuestos que no se distribuyen a través de la Ley 23.548 (v.gr.: monotributo; bienes personales). ¿Cuáles son, sintéticamente, esos reclamos interjurisdiccionales? Decreto 1399/2001 de financiamiento del régimen de autarquía de la Administración Federal de Ingresos Públicos (AFIP), que toma como base de cálculo el total de los impuestos recaudados, incluyendo los Aníbal Oscar Bertea

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aduaneros, pero se financia del 89% del IVA. Las provincias reclamantes dicen que la tasa efectiva para las provincias no es la nominal (1,9%), sino cercana al 3%. Adviértase que estas no participan de la renta aduanera. o Calculando aproximadamente en $ 23.000 millones el total de la detracción con destino al financiamiento de la AFIP, entre enero de 2003 hasta la fecha, puede afirmarse que la CABA ha contribuido con aproximadamente $ 275 millones en todo el período. Impuesto a los Créditos y Débitos Bancarios (Impuesto al Cheque) que ha dejado de tener ―especificidad‖ en la asignación modificada por Ley 26.180 y que, por tanto, debiera incluirse su producido en la masa coparticipable. o Calculando aproximadamente el producido de este impuesto para el período enero-2007 hasta junio-2010 en $ 68.000 millones; la asignación específica del 70% destinada al Gobierno Nacional representa $ 47.600 millones. Si la Corte fallara a favor del reclamo provincial, la CABA recibiría por este período una suma equivalente a $ 570 millones. Caducidad del Pacto Fiscal (Pacto Federal para el Empleo, la Producción y el Crecimiento del 12 de agosto de 1993) y, por tanto, de la obligación de participar con el 15% de la masa coparticipable al financiamiento de la Administración Nacional de la Seguridad

Social

(ANSES).

Dicho

pacto

fue

prorrogado

unilateralmente por una ley de presupuesto del Congreso de la Nación. Algunas jurisdicciones no ratificaron esa disposición. Además, sostienen, al haberse derogado el régimen de capitalización perdió todo sentido su continuidad. o Esta situación, si bien merece un análisis más profundo impropio de este lugar (puesto que habría que considerar si la CABA ratificó o no la prórroga del Pacto Fiscal II); esta Aníbal Oscar Bertea

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situación,

reitero,

de

resolverse

a

favor

de

aquellas

jurisdicciones que plantearon la caducidad, podría beneficiar a la CABA desde enero de 2007 en aproximadamente $ 800 millones. Impuesto Adicional de Emergencia sobre el Precio de Venta de Cigarrillos: desde 2004 la Comisión Federal de Impuestos resolvió en Plenario que corresponde su distribución. Impuesto Internos sobre Seguros: igual caso que el anterior. Vigencia plena de la garantía del 34% prevista en la Ley 23.548 y no ejecutada por el Gobierno Nacional.

XI II. E l T e or em a d e C o ase Ronald Harry Coase, Premio Nobel de Economía en 1991, publicó en The Journal of Law and Economics (Octubre de 1960), un trabajo titulado ―El Problema del Costo Social‖, cuyo impacto no se circunscribió al ámbito de la teoría económica, sino que también se extendió al Derecho. Sin embargo, no fue el propio autor quien acuñara la expresión ―teorema de Coase‖, sino que le pertenece a otro Premio Nobel de Economía: George Stigler. En una muy apretada síntesis, podríamos decir que Coase señala que es erróneo considerar al gobierno como una fuerza correctiva de las fallas de mercado que no tiene costos. Y afirma que, en la medida en que los costos de transacción sean bajos o inexistentes y que los derechos de propiedad establecidos en los fallos judiciales no permitan una solución económica eficiente, se producirá una reasignación de estos derechos hacia aquellos que los valoran más, aunque las Cortes fallen en contra de estos. Coase sostiene que en estos casos las Cortes deben intentar minimizar los costos asociados a sus fallos, siempre que ello no altere la tesis de la ley.

Aníbal Oscar Bertea

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A.

DOS CONCEPTOS BÁSICO S 1.

LAS EXTERNALIDADES

Para entender la esencia del Teorema de Coase es necesario conocer el concepto de externalidad, que el propio Coase la denominaba de otro modo: efecto externo perjudicial, nocivo o dañino. Se considera externalidad al beneficio (en cuyo caso la denominaremos externalidad positiva; por ejemplo, una vacuna) o perjuicio (externalidad negativa; por ejemplo, fumar en presencia de no fumadores) que recibe un agente económico (consumidor o productor) como consecuencia del acto de producción o de consumo de un segundo agente económico. O, dicho de otro modo: Las externalidades se definen como la influencia de las acciones de una persona en el bienestar de otra. Estas pueden ser positivas o negativas. Las externalidades positivas son aquellas que afectan favorablemente a terceros. Las externalidades son negativas cuando afectan desfavorablemente a los demás. Según Pigou, a quien Coase critica en la obra citada, la externalidad produce divergencias entre producto social neto y privado. Para mejorar esas tendencias naturales (ineficientes) aumentando el bienestar general y la renta nacional, es necesaria la intervención del Estado. La función del gobierno consiste en corregir fallas de mercado. Cuando existen externalidades el gobierno puede y debe de intervenir en el mercado para asignar los recursos de una manera más eficiente. En ausencia de intervención del Estado, el precio funciona como un instrumento que iguala las cantidades ofrecidas y demandadas. Ahora bien: no siempre es posible o necesaria la intervención del gobierno para solucionar los problemas de las externalidades. En algunas ocasiones éstas pueden solucionarse entre particulares. Por ejemplo, a través de los códigos de ética y demás sanciones sociales; creación de instituciones de Aníbal Oscar Bertea

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beneficencia (O.N.G. de Derechos Humanos; Green-Peace; etc.); celebración de contratos, donde se especifica qué se puede y qué no se puede obtener de la otra parte, así como prever indemnizaciones por incumplimiento; etcétera. Por otra parte, no siempre es posible solucionar los problemas de externalidades entre particulares; algunas razones pueden ser: 1. Costos de transacción altos (contratación de abogados); 2. Rompimiento de negociaciones (huelgas); 3. Cuando el número de las partes involucradas es grande (es costoso coordinar a todos); etcétera. Cuando el problema de externalidades no puede solucionarse entre particulares, el gobierno puede actuar para llegar a una solución. Lo puede hacer mediante regulación de los mercados o mediante esquemas de incentivos. 2.

COSTOS DE TRANSACCIÓN

Otro concepto importante en la obra de Coase es el de los costos de transacción: los costos de transferir derechos de propiedad o de establecer y mantener los derechos de propiedad. Las transacciones económicas son transferencias de derechos de propiedad. Cualquier transacción requiere de una serie de mecanismos que protejan a los agentes que intervienen de los riesgos relacionados con el intercambio. El objetivo de los contratos es prever acontecimientos futuros que pueden afectar al objeto de la transacción. En última instancia todos los costos de transacción son costos de información. El Teorema de Coase puede enunciarse del siguiente modo: 1) Si las transacciones pueden realizarse sin ningún costo y los derechos de propiedad están claramente establecidos, sea cual fuere la asignación inicial de esos derechos, se producirá una redistribución cuyo resultado será el de máxima eficiencia.

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2) Si las transacciones implican costos que impiden la redistribución de derechos, habrá sólo una asignación inicial de los mismos que permita la máxima eficiencia. Para el Derecho, los enunciados del Teorema de Coase implican: 1) La eficiencia requiere, en cualquier caso, que los derechos estén establecidos con claridad, sin lagunas ni contradicciones. 2) Si los costos de transacción van a impedir los intercambios, es posible establecer una asignación inicial de derechos que garantice la máxima eficiencia. 3) El Derecho puede aumentar la eficiencia global del sistema reduciendo los costos de transacción, puesto que los costos de transacción más elevados derivan, precisamente, de la falta de seguridad jurídica.

XIV . P ar et o S up e rio r Vilfredo Pareto (1848-1923), economista italiano titular de la cátedra de Economía Política de la Universidad de Lausana (Suiza), fue un prolífico investigador tanto en el campo de la economía como en el de la sociología y la ciencia política. Pero su contribución fundamental a las ciencias económicas fue –entre otros conceptos– la formulación del ―criterio paretiano‖ de óptimo. El nuevo criterio propuesto por Pareto fue: “la eficiencia de una asignación es máxima cuando resulta imposible aumentar una magnitud económica sin que disminuya otra”. En el caso específico del bienestar social, el criterio paretiano asume la conocida formulación según la cual una determinada configuración económica es óptima cuando resulta imposible mejorar el bienestar de un individuo sin que empeore el de otro. Un criterio de este tipo permite evaluar estados sociales alternativos, sin necesidad de recurrir a comparaciones interpersonales de utilidad o de bienestar: todo lo que se requiere es determinar si cada individuo mejora o empeora su condición. Aníbal Oscar Bertea

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En síntesis: 1) Un estado social es “Pareto-óptimo” si y sólo si no existe ningún estado alternativo en el que al menos un individuo esté mejor y nadie esté peor. 2) Un estado social “x” es “Pareto-superior” a otro estado social “y” si y sólo si existe al menos un individuo que está mejor en “x” que en “y” sin que ningún otro individuo esté peor en “x” que en “y”.

XV . R efl e xi ó n f i n al Es especialmente interesante el fallo dictado por la Corte Suprema de Justicia de la Nación, en la causa Sociedad Anónima Mattaldi - Simón Limitada contra Provincia de Buenos Aires, de fecha 28 de Setiembre de 1927 28, donde se planteó, una vez más, el problema de determinar si los impuestos específicos al consumo nacionales y provinciales podían coexistir o no en el sistema tributario argentino. La parte actora sostuvo que no. Si el Estado federal ha ejercido esa facultad de imposición, las provincias debían abstenerse de gravar los mismos objetos o actividades. La parte demandada -esto es, la Provincia de Buenos Aires- respondió que, en todo caso, lo que debería permanecer vigente era el impuesto provincial, desde que las cláusulas constitucionales no podían interpretarse en el sentido de inhibir la potestad tributaria de los Estados miembros. En definitiva, este fallo tiene la capital importancia de ser el primer pronunciamiento sobre la cuestión -anteriormente sólo se la había abordado de manera tangencial-, decidiendo que los impuestos internos nacionales y provinciales eran el producto del ejercicio de facultades constitucionales concurrentes. Este antecedente resultó fundamental para comenzar a diseñar la finalización del estado de beligerancia fiscal, como la denominaba Luqui. Tan

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Fallos 149:260; Gaceta del Foro, tomo LXX, página 237.

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es así que en poco más de 7 años se arribó a una solución casi definitiva: la ley-convenio 12.139 de unificación de impuestos internos.29 De todo lo expuesto, surge evidente que: 1) La Corte estableció definitivamente el derecho aplicable: facultad concurrente del gobierno federal y de las provincias respecto de las contribuciones indirectas (hoy receptada en el inciso 2° del artículo 75 de la Constitución Nacional). 2) Sugirió a los dos niveles de gobierno (federal y estados federales) que arribaran a una solución a favor del contribuyente: reforma constitucional o ley-convenio. 3) Con este precedente, se aceleraron los tiempos parlamentarios (porque disminuyeron los costos de transacción), y en poco más de 7 años el gobierno federal, previa discusión con los Ministros de Hacienda provinciales, elevó su propuesta al Congreso de la Nación, dando origen a la Ley de Unificación de Impuestos Internos. 4) Esta ley eliminó una las externalidades negativas del régimen anterior: beligerancia fiscal entre la Nación y las Provincias, y entre éstas, dejando sin efecto (derogando) los impuestos locales o comprometiéndose a derogarlos (cláusula de no analogía con impuestos nacionales coparticipados). 5) Las “partes” arribaron a una solución que mejoró la situación fiscal de ambas al mismo tiempo (Pareto Superior): la Nación recaudó más y las provincias recibieron más recursos. En la misma ley se garantizaba tal circunstancia en base a un sistema de sumas mínimas, cualquiera fuera el nivel de recaudación. 6) Finalmente, al aplicar ―Coase‖ (aún antes de que éste hubiera hecho público su paper: El problema del costo social) se pudo arribar a la mejor solución negociada.

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Este sistema de participación de muchos gobiernos en la recaudación o el producido de un impuesto establecido por una sola jurisdicción, fue practicado en el S. XIX por Francia en muchos de sus impuestos nacionales, provinciales y municipales, y también lo hizo Bélgica a instancia del Ministro FrereOrban. Asimismo, a principios del S. XX ya se conocía en la Provincia de Buenos Aires.

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7) Se alcanzó el nivel de Pareto-Superior, viéndose beneficiadas las partes en la negociación (Gobierno Federal y gobiernos provinciales) y el propio contribuyente. Es imprescindible lograr ―acuerdos previos‖ eficientes sobre la base de minimizar los ―costos de transacción‖ (alta conflictividad en el ámbito judicial entre jurisdicciones provinciales y el Gobierno Nacional por el reclamo de fondos coparticipables) e intentar alcanzar el ―pareto superior‖.

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Cumplimiento Asimétrico del Pacto Fiscal Aníbal Oscar Bertea Presentado en las Jornadas Internacionales de Finanzas Públicas de Córdoba, 2010.

Contenido I.

Abstract .......................................................................................................................... 1

II.

El Pacto Fiscal II ............................................................................................................ 2 A.

Objetivos del Pacto Fiscal II ........................................................................................ 2

B.

Prórroga del Pacto Fiscal II ......................................................................................... 4

C.

Obligaciones tributarias provinciales ....................................................................... 4

D.

Compromisos asumidos por el Gobierno Nacional .................................................. 6

E.

Mapa de Cumplimiento en 1995 ................................................................................. 8

III.

La Provincia de Buenos Aires ....................................................................................10

IV.

Ley de Presupuesto Nacional 2006 ...........................................................................14

V.

Mapa Asimétrico de Cumplimiento ................................................................................14

VI.

Consecuencias de no Adhesión a la Ley 26.078........................................................15

VII.

Santa Fe vs. Estado Nacional ....................................................................................16

VIII.

AGUEERA vs. Provincia de Buenos Aires .................................................................16

IX.

Otra asimetría: industria no radicada .........................................................................16

X.

Conclusiones.................................................................................................................17

I.

Abstract

El Pacto Federal para el Empleo, la Producción y el Crecimiento del 12 de agosto de 1993 fue suscripto y ratificado por el Gobierno Federal y la totalidad de los gobiernos provinciales. Establecía la subsunción y prórroga del Primer Pacto Fiscal (firmado un año atrás) y una serie de obligaciones a cargo de ambos niveles de gobierno: algunas de cumplimiento inmediata y otras de cumplimiento progresivo. El “efecto tequila” que impactó en las finanzas públicas argentinas hacia fines de 1994 obligó a suspender por un año el cumplimiento de las obligaciones tributarias a cargo de las provincias, que se hallaban pendientes de implementación. Vencido el plazo de suspensión, el Pacto Fiscal fue prorrogado en forma sucesiva y “encadenada” a través de leyes nacionales, acuerdos federales y, por último, a través de la Ley 26.078 de Presupuesto de la Administración Nacional correspondiente al ejercicio 2006.

1


Esta última disposición no fue ratificada por la totalidad de las jurisdicciones, provocando un “mapa asimétrico” en el cumplimiento de obligaciones tributarias a cargo de las provincias y de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Esta asimetría en el cumplimiento ha dado lugar a reclamos de particulares en sedes administrativas y judiciales. Recientemente el Tribunal Superior de Justicia de la Ciudad de Buenos Aires se expidió en el caso “Valot S.A.”, cuyo fallo completo hemos anunciado en este sitio.

II.

El Pacto Fiscal II

El 12 de agosto de 1993 el Presidente de la Nación y los Gobernadores de la República Argentina firmaron el denominado “Pacto Federal para el Empleo, la Producción y el Crecimiento”. Este acuerdo fue ratificado por el Congreso de la Nación de un modo muy particular. La Ley 24.307 de Presupuesto General de la Administración Pública Nacional correspondiente al ejercicio 1994 autorizó al Poder Ejecutivo Nacional a ratificar el acuerdo firmado el 12 de agosto de 1993. En consecuencia, el 6 de enero de 1994 se dictó el Decreto 14 (B.O.: 25/01/1994) ratificando el mencionado pacto. La Ley 24.307 de Presupuesto General de la Administración Pública Nacional correspondiente al ejercicio 1994 autorizó al Poder Ejecutivo Nacional a ratificar el acuerdo firmado el 12 de agosto de 1993. En consecuencia, el 6 de enero de 1994 se dictó el Decreto 14 (B.O.: 25/01/1994) ratificando el mencionado pacto. Otro tanto sucedió con las ratificaciones provinciales a cargo de las Legislaturas, con excepción de la de Córdoba, que lo hizo cuando asumió como titular del Poder Ejecutivo provincial el Dr. Mestre. Establecía la subsunción y prórroga del primer Pacto Fiscal (firmado un año atrás) y una serie de obligaciones a cargo de ambos niveles de gobierno: algunas de cumplimiento inmediato y otras de cumplimiento progresivo. El denominado “Acuerdo entre el Gobierno Nacional y los Gobiernos Provinciales” fue firmado el 12 de agosto de 1992 y ratificado por Ley Nacional 24.130 y por la totalidad de las Legislaturas provinciales.

A.

Objetivos del Pacto Fiscal II

Los objetivos del acuerdo fiscal podrían sintetizarse del siguiente modo:

2


3


B.

Prórroga del Pacto Fiscal II

El “efecto tequila” que impactó en las finanzas públicas argentinas hacia fines de 1994 obligó a suspender por un año el cumplimiento de las obligaciones tributarias a cargo de las provincias, que se hallaban pendientes de implementación. Ley 24.468 sancionada el 16 de marzo de 1995 (B.O.: 23/03/1995) es conocida por haber establecido por primera vez una asignación específica de recursos coparticipables en los términos de la Constitución Nacional reformada 1994 (inciso 3º, artículo 75), que consistió en el incremento en tres puntos de la alícuota general del Impuesto al Valor Agregado (del 18% al 21%). Durante un año, los tres puntos adicionales se asignaron en forma específica al Gobierno Nacional, es decir, no fue coparticipado. A renglón seguido (artículo 5º) dispuso prorrogar hasta el 1º de abril del año 1996 “…el plazo para el cumplimiento de las cláusulas del Pacto Federal para el Empleo, la Producción y el Crecimiento relacionadas exclusivamente a materia tributaria, y cuyo vencimiento hubiera operado u operase con anterioridad a dicha fecha, que estuvieren pendientes de implementación”.

C.

Obligaciones tributarias provinciales

¿Cuáles eran dichas obligaciones tributarias a cargo de las provincias?

4


5


D.

Compromisos asumidos por el Gobierno Nacional

Como contrapartida, el Gobierno Nacional se comprometiĂł a realizar sus propios esfuerzos fiscales para reducir lo que se llamaba “el costo argentinoâ€?.

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7


E.

Mapa de Cumplimiento en 1995

En 1995, cuando acaeció la primera de las prórrogas del cumplimiento del Pacto Fiscal II, el “mapa argentino” era el siguiente:

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III. La Provincia de Buenos Aires La Provincia de Buenos Aires fue una de las primeras jurisdicciones que adhirió al Pacto Fiscal II y que comenzó a dar cumplimiento al cronograma de exenciones en materia de Impuesto sobre los Ingresos Brutos. En enero de 1994 declaró exenta a la actividad industrial, con tal que cumpliera la empresa con los siguientes requisitos: a) no mantener deudas con el fisco provincial; b) estar en condiciones de regularización de sus deudas (plan de pago al día); c) que el establecimiento industrial se encontrara radicado en la jurisdicción (requisitos no exigido en ninguna parte por el Pacto Fiscal). En los siguientes gráficos se analiza la normativa dictada por la Provincia de Buenos Aires durante el año 94 a fin de dar cumplimiento con los compromisos asumidos en el Pacto Fiscal y cómo el Gobierno Nacional tuvo que suspender la reducción de las cargas patronales por el “efecto tequila” que se insinuaba a finales de ese año.

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IV.

Ley de Presupuesto Nacional 2006

Vencido el plazo de suspensión, el Pacto Fiscal fue prorrogado en forma sucesiva y “encadenada” a través de leyes nacionales, acuerdos federales y, por último, en forma unilateral, a través de la Ley 26.078 de Presupuesto de la Administración Nacional correspondiente al ejercicio 2006. La Ley 26.078 de Presupuesto General de la Administración Nacional correspondiente al ejercicio 2006 fue sancionada el 22 de diciembre de 2005 (B.O.: 12/01/2006) dispuso en su artículo 76 lo siguiente: “Prorrógase durante la vigencia de los impuestos respectivos, o hasta la sanción de la Ley de Coparticipación Federal que establece el artículo 75 inciso 2 de la Constitución Nacional, lo que ocurra primero, la distribución del producido de los tributos prevista en las Leyes Nos. 24.977, 25.067 y sus modificatorias, Ley de Impuesto a las Ganancias (t.o. 1997 y sus modificatorias), 24.130, 23.966 (t.o. 1997 y sus modificatorias), 24.464 — artículo 5° —, 24.699 y modificatorias, 25.226 y modificatorias y 25.239 — artículo 11 —, modificatoria de la Ley N° 24.625, y prorróganse por cinco años los plazos establecidos en el artículo 17 de la Ley N° 25.239”. Esta última disposición citada en el artículo (Ley 25239) es la que se refiere a la prórroga del Pacto Fiscal II: “Prorróganse los plazos establecidos en la Ley Nº 24.699, que se cumplían al 31 de diciembre de 1999, de acuerdo a lo dispuesto por la Ley Nº 25.063, hasta el 31 de diciembre del año 2001 o hasta que entre en vigencia el Régimen de Coparticipación Federal de Impuestos, que reemplace al instituido por la Ley Nº 23.548 y sus disposiciones complementarias y modificatorias, lo que ocurra primero”. Esta ley del 2006 no fue ratificada por la totalidad de las jurisdicciones, provocando un “mapa asimétrico” en el cumplimiento de obligaciones tributarias a cargo de las provincias y de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.

V.

Jurisdicción Buenos Aires CABA Catamarca Chaco Chubut Córdoba Corrientes Entre Ríos Formosa Jujuy La Pampa La Rioja Mendoza Misiones Neuquén Río Negro Salta San Juan San Luis Santa Cruz Santa Fé Santiago del Estero Tierra del Fuego Tucumán

Ley 26078 SI

SI SI SI SI

SI SI

Mapa Asimétrico de Cumplimiento

Abandonado el régimen de convertibilidad a principios de 2002, muchas jurisdicciones volvieron a gravar aquellas actividades o materias que habían declarado exentas o con el régimen de “alícuota cero”. Paralelamente, todas las jurisdicciones continuaron aportando al sistema de seguridad social nacional el porcentaje del 15% de la masa coparticipable. Ello ha producido un “mapa asimétrico” de cumplimiento de obligaciones tributarias a cargo de las provincias, lo cual ha dado lugar a reclamos de los contribuyentes en sedes administrativa y judicial.

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Así tenemos que (a modo de ejemplo): a) subsisten en muchas jurisdicciones el requisito de la radicación de la industria para tener acceso a la exención o “alícuota cero”; b) considerar que la actividad industrial no radicada debe tributar con una alícuota sustancialmente superior a la de la industria radicada, en caso de hallarse gravada; c) volver a gravar actividades oportunamente declaradas exentas o con alícuota cero, sin haber previamente denunciado el Pacto Fiscal II; d) dar por no vigente el Pacto Fiscal II y al mismo tiempo continuar contribuyendo con el 15% de la masa coparticipable al financiamiento de la ANSES; e) gravar actividades que debieran hallarse declaradas exentas de forma inmediata el 1º de enero de 1994 (energía eléctrica); f) gravar con Impuesto de Sellos actividades que también deberían hallarse exentas de modo inmediato; g) retrotraer la situación de gravabilidad de ciertas actividades al momento previo a la primera de las prórrogas o suspensión de su cumplimiento (marzo de 1995); h) por su parte, el Gobierno Nacional no ha dado cumplimiento al elenco de compromisos asumidos en el Acto Declarativo Segundo: reducción de las contribuciones patronales por actividad; mantener la alícuota general del IVA en el 18%; eliminar el Impuesto a los Activos (y no sustituirlo por otro homogéneo o análogo); etcétera.

VI.

Consecuencias de no Adhesión a la Ley 26.078

En mi opinión, las obligaciones tributarias a cargo de las provincias, contenidas en el Pacto Fiscal II se encuentran suspendidas en razón de la prórroga establecida en la Ley 26.078, en tanto haya sido ratificada por la Legislatura respectiva. De este modo permanece suspendido por “acuerdo bilateral” o “pacto intrafederal” el cronograma de cumplimiento. Para aquellas jurisdicciones que no hicieron uso del poder o facultad de ratificar o adherir al artículo 76 de la Ley 26.078, las obligaciones tributarias podría considerarse una obligación susceptible de ser reclamada ante la justicia. Ahora bien: ¿cuáles son esas obligaciones cuyo cumplimiento se hallaría suspendido o prorrogado? Las obligaciones tributarias que, al momento de producirse la primera de las prórrogas, se hallaban “pendientes de implementación” (Ley 24.468). En otras palabras: para aquellas jurisdicciones que establecieron oportunamente (v.gr. en 1994) la exención por determinada actividad en el Impuesto sobre los Ingresos Brutos o “alícuota cero”, para volver a gravarla primero deberían denunciar el Pacto Fiscal II. Lo cual impactaría negativamente en la financiación del sistema nacional de seguridad social. En “Compañía Azucarera Los Balcanes S.A.” la Corte Suprema de Justicia de la Provincia de Tucumán resolvió que la “alícuota o tasa cero” equivale a exención1. En efecto: al “denunciar” el pacto no solamente recuperan sus plenas facultades tributarias, sino que dejan de aportar a la ANSES el 15% de la masa coparticipable.

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En igual sentido acaba de pronunciarse el Superior Tribunal de Justicia de la Ciudad de Buenos Aires.

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Lo que entiendo no es susceptible de ser sostenido en el tiempo es una conducta ambivalente: por un lado incumplir el Acto Declarativo Primero del Pacto Fiscal, volviendo a gravar actividades exentas, y continuar contribuyendo al sistema nacional de seguridad social con el 15%.

VII. Santa Fe vs. Estado Nacional La Provincia de Santa Fe, apenas asumido el gobierno socialista de Binner, pretendió gravar las actividades oportunamente declaradas exentas en virtud del Pacto Fiscal. La Legislatura no le prestó el acuerdo, con fundamento el mismo argumento expuesto precedentemente. Previamente hay que denunciar el Pacto Fiscal II y dejar de aportar el 15% a la masa coparticipable. Tan es así que la provincia inició una demanda judicial en instancia originaria ante la Corte Suprema de Justicia de la Nación, que actualmente se está sustanciando. En cuanto al tratamiento de la llamada “alícuota cero”, la justicia viene pronunciándose en el sentido de considerarla asimilable a la exención. Pero existen otras obligaciones tributarias cuyo cumplimiento resultaba de modo inmediato, que no se ha llevado a cabo. La justicia está desconociendo la validez constitucional de tales impuestos.

VIII. AGUEERA vs. Provincia de Buenos Aires La obligación de cumplimiento inmediato de derogación de los impuestos provinciales que recaigan sobre la energía eléctrica fue declarado por la Corte Suprema de Justicia en la Nación en el caso “Asociación de Grandes Usuarios de Energía Eléctrica de la República Argentina vs. Provincia de Buenos Aires”, al señalar: En el caso la Corte Suprema señaló que la derogación de un impuesto específico sobre el consumo de energía eléctrica era de cumplimiento inmediato (enero de 1994), y que habiendo adherido la provincia al mismo no podía modificarlo unilateralmente.

IX.

Otra asimetría: industria no radicada

Recientemente, el Superior Tribunal de Justicia de la Provincia de La Pampa, en el caso “Cuyoplacas S.A.” sostuvo que la exención en el Impuesto sobre los Ingresos Brutos establecida oportunamente por esa jurisdicción, alcanzaba únicamente a la industria radicada en la misma. En el caso de Cuyoplacas, trátase de una empresa fabricante de muebles radicada en la Provincia de Mendoza con ventas en otras jurisdicciones. La justicia pampeana no sólo desdobló una actividad inescindible, como es la industrialización, sino que le adjudicó a la empresa una actividad distinta por hallarse radicada fuera de esa provincia. En efecto: Cuyoplacas S.A., con domicilio en la Provincia de Mendoza -quien comercializa los productos que fabrica en la Provincia de La Pampa-, promovió demanda contencioso administrativa contra dicho Estado local, la Dirección General de Rentas provincial y/o quien resulte responsable, ante el Superior Tribunal de Justicia, a fin de que revoque la sentencia dictada el 24 de julio de 2002 por el Tribunal Administrativo de Apelación. La empresa señaló que la Dirección General de Rentas 171/01, que determinó de oficio el Impuesto sobre los Ingresos Brutos respecto de la actividad que desarrolla en la Provincia, durante el período que se extiende desde enero de 1994 hasta julio de 1999, más sus 16


intereses, y que lo sancionó con multa por omisión de impuestos y por infracción a los deberes formales. Dijo que la legislación pampeana condiciona la aplicación de la tasa cero del referido impuesto para la actividad industrial a que ésta se realice en territorio provincial -circunstancia que no se presenta en su caso ya que fabrica en Mendoza-, por confrontar con lo dispuesto en la cláusula 41, inc. e) del Pacto Federal para el Empleo, la Producción y el Crecimiento, ratificado por la ley local 1499, que exime de ese gravamen, en forma parcial y progresiva, -entre otras actividades- a la industria, sin hacer distinción alguna en cuanto a su lugar de radicación y ello -a su entender- torna inconstitucional a esas leyes y decretos locales, por violar los arts. 4, 9, 10, 11, 12, 16, 75 (incs. 1, 2, 12, 13, 18 y 30), 121 y 126 de la Constitución Nacional. En consecuencia, afirmó que es discriminada, pues sus productos son tratados en forma diferente a los similares producidos en la Provincia de La Pampa. Actualmente el caso se encuentra apelado ante la Corte Suprema de Justicia de la Nación. Pero el Superior Tribunal de Justicia de La Pampa fue mucho más allá: dijo lisa y llanamente que el Pacto Fiscal II no se encontraba vigente. Lo cual ubica a la provincia en una difícil circunstancia, cual es la de reclamar desde 2006 hasta la fecha la detracción del 15% de la masa coparticipable acreditada a la jurisdicción en virtud de la Ley 23.548 de coparticipación federal de impuestos. En cuanto a si se encuentra vigente o no la obligación provincial de continuar financiando el sistema previsional nacional con la detracción del 15% de la masa de recursos coparticipables distribuibles por la Ley-Convenio 23.548, el Gobierno Nacional sostiene en la causa abierta por la Provincia de Santa Fe que, en razón del Acuerdo Federal de 2002 y de la Ley 25.570 de ratificación, esta detracción habría devenido en una “asignación específica”: Mientras no exista pronunciamiento de la Corte habrá que continuar analizando ambos argumentos.

X.

Conclusiones

Los Pactos Fiscales se cumplen o se denuncian: no es admisible su incumplimiento total ni parcial. Por ello es que vengo proponiendo desde 2006 expresar firmemente la voluntad de suscribir un nuevo Pacto Fiscal, que tienda a eliminar la incertidumbre y asimetrías tributarias que están viviendo los contribuyentes en Argentina. Y finalizo con una cita de Gastón Jeze: el país tiene impuestos nacionales, provinciales y municipales, pero no tiene contribuyentes nacionales, provinciales y municipales. Tiene un solo contribuyente: PRINCIPIO DE UNICIDAD DEL CONTRIBUYENTE.

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Volumen iii doctrina