__MAIN_TEXT__
feature-image

Page 1

Антикорупційна експертиза законопроектів: ефективність реалізації на практиці

Ця публікація видана за підтримки Міжнародного фонду «Відродження» та Ініціативи з розвитку аналітичних центрів в Україні, яку виконує Міжнародний фонд «Відродження» за фінансової підтримки Посольства Швеції в Україні


Аналітичний центр «Інститут законодавчих ідей» - незалежний громадський аналітичний центр, який покращує законодавство шляхом забезпечення діалогу між суспільством та владою. Ми працюємо заради недопущення прийняття законодавства з корупційними,дискримінаційними та неефективними нормами задля побудови країни рівних можливостей, розвитку демократії та верховенства права. АНТИКОРУПЦІЙНА ЕКСПЕРТИЗА ЗАКОНОПРОЕКТІВ: ЕФЕКТИВНІСТЬ РЕАЛІЗАЦІЇ НА ПРАКТИЦІ

© Авторське право належить Аналітичному центру «Інститут законодавчих ідей» (далі –ІЗІ) ІЗІ дозволяє відтворювати частини всіх своїх публікацій за умови належного зазначення джерела та надсилання копії публікації із частинами тексту на наступну адресу:legislative. ideas@gmail.com Сайт: https://izi.institute/ Видання підготовлено Аналітичним центром «Інститут законодавчих ідей» за підтримки Міжнародного фонду «Відродження» та Посольства Швеції в Україні. Автори: Тетяна Хутор Артур Карвацький


АНТИКОРУПЦІЙНА ЕКСПЕРТИЗА ЗАКОНОПРОЕКТІВ: ЕФЕКТИВНІСТЬ РЕАЛІЗАЦІЇ НА ПРАКТИЦІ


Аналітична проблема Значну частку корупційних правопорушень роблять можливими дефекти законодавчих та нормативно-правових актів. Поява таких “дефектів” обумовлюється як з причин не належного опрацювання законопроектів, так і заздалегідь прогнозованою корупційною метою. Запобігти цьому покликана антикорупційна експертиза, яка, по суті, є діяльністю із виявлення в нормативно-правових актах, проектах нормативно-правових актів положень, які самостійно чи у поєднанні з іншими нормами можуть сприяти вчиненню корупційних правопорушень або правопорушень, пов’язаних з корупцією [1]. На рівні Закону обов’язкова антикорупційна експертиза законопроектів була закріплена ще у 2011 році [2]. Зараз за антикорупційну експертизу відповідають одночасно три державні інституції: Міністерство юстиції України (далі – Мін’юст); Комітет Верховної Ради України, до предмета відання якого належить питання боротьби з корупцією (далі – Комітет ВРУ); Національне агентство з питань запобігання корупції (далі – НАЗК). Повноваження цих трьох органів не взаємовиключні, і кожен з них займається аналізом проектів законів та отримує відповідне державне фінансування. Водночас, ґрунтовний аналіз ефективності реалізації відповідних повноважень наразі відсутній. Метою дослідження є незалежне вивчення існуючої практики здійснення в Україні антикорупційної експертизи законопроектів та вироблення рекомендацій, покликаних посилити спроможність інституцій, які їх проводять, та підвищити ефективність проведення ними антикорупційної експертизи.


Зміст 1. Антикорупційна експертиза в Україні................................................................................1 2. У якому законодавстві закріплена........................................................................................3 3 Яка роль громадськості ....................................................................................................................4 4. Результати порівняння висновків антикорупційної експертизи законопроектів Міністерства юстицій України, НАЗК та Комітету ВРУ, до предмета відання якого належить питання боротьби з корупцією............................................................................................................................................................5 5. Антикорупційна експертиза в Міністерстві юстиції Украни......................7 6. Висновки і рекомендації............................................................................................................10 7. Антикорупційна експертиза Комітету ВРУ, до предмета відання якого належить питання боротьби з корупцією.........................................................11 8. Висновки і рекомендації:.............................................................................................................18 9. Антикорупційна експертиза в НАЗК...............................................................................20 10. Висновки і рекомендації...........................................................................................................23 11. Висновки................................................................................................................................................... 24 12. Список джерел................................................................................................................................... 25


Інститут законодавчих ідей #2, 2020

1

Антикорупційна експертиза в Україні Яке вона має значення? “Превенція корупції, на відміну від покарання за корупцію, є більш ефективним важелем зниження рівня корупціогенних чинників в цілому у суспільстві та зокрема системі державного управління. Запобігання корупційним проявам має бути пріоритетним напрямом діяльності усіх державних органів. Незважаючи на існування системи антикорупційних механізмів та розбудову антикорупційних органів, все ще потребують неабияких зусиль удосконалення наявних інструментів та впровадження нових з тим, щоб забезпечити доброчесність представницьких органів та публічної служби.” Національна доповідь щодо засад антикорупційної політики у 2018 році [3, c. 109] Предметом нашого аналітичного дослідження є здійснення антикорупційної експертизи нормативно-правових актів. Міністерство юстиції України визначає її одним з 4-х видів правової експертизи (нарівні з експертизою на відповідність Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, гендерно-правовою експертизою та експертизою на відповідність законодавству ЄС) [4]. Хоча ні для кого не є секретом те, що можливість корупційних зловживань криється саме у недоліках тих легальних правил і процедур, які регулюють наше життя – закони та підзаконні нормативно-правові акти. Якщо особа відкрито порушує норми закону – вона повинна піддаватися відповідному виду (або декільком видам одразу) юридичної

відповідальності – цивільно-правовій, дисциплінарній,адміністративній, кримінальній тощо. При чому кримінальна, як найсуворіший вид можливої юридичної відповідальності, несе ряд негативних наслідків для такої особи. Утім, якщо особі вдається знайти та використати недоліки у правовому регулюванні з метою отримати певні неправомірні вигоди та переваги – притягнути її до відповідальності або ж вкрай складно, а то й неможливо, адже немає порушення правил. Саме це і є причиною того, що вдало обрані та продумані корупційні схеми існують, рівно як і шкода від них для окремих людей, суспільства та держави, а відповідальність за ці схеми – відсутня. Основною проблемою слід визнати брак єдиного, справді дієвого, механізму оцінки корупційних ризиків у правових нормах. Разом із тим, виявити корупційний ризик у законі – це ще не все. Адже поки не зміниться сам закон, ніщо не заважатиме використовувати його «шпарини». Процедура ж внесення змін до законів Україні є досить громіздкою та, що найгірше – розтягнутою у часі. Куди дієвішим є запобігання появі таких законів. Тому основна ідея антикорупційної експертизи проектів нормативно-правових актів – не дати нормам, які несуть ризики корупції, стати обов’язковими для виконання. Чинні для України міжнародні договори про такий вид правової експертизи, практично, не згадують. У тому чи іншому вигляді та за своєю окремою методикою


Антикорупційна експертиза законопроектів

антикорупційна експертиза здійснюється у таких країнах як Південна Корея, Чехія, Молдова, Вірменія, Литва. В інших країнах це явище не набуло інституціоналізації в широких обсягах [5]. Та й в Україні цей інститут, відверто кажучи, досить новий.

Коли антикорупційна експертиза стала обов’язковою? Міністерство юстиції у 2010 році першим з трьох зазначених органів отримало повноваження щодо здійснення антикорупційної експертизи проектів нормативно-правових актів, які вносяться на розгляд КМУ (у тому числі законопроектів). Другим, у 2013 році, отримав повноваження Комітет ВРУ - щодо усіх проектів актів, які вносяться на розгляд парламенту. Третім органом у 2015 році стало НАЗК. Його не зобов’язали, а надали можливість здійснювати антикорупційну експертизу будь-яких актів, які вносяться на розгляд як Верховної Ради України, так і Кабінету Міністрів України.

2


3

Інститут законодавчих ідей #2 2020

У якому законодавстві закріплена? Основні законодавчі вимоги до проведення антикорупційної експертизи закріплені в: Законі України “Про запобігання корупції” 1 (ст. 55)

власної методології - також НАЗК)5 Рішенні НАЗК від 29.12.2018 №3223 (Методологія проведення НАЗК антикорупційної експертизи проектів нормативно правових актів)6

Законі України “Про Регламент Верховної Ради України”2 (ст. 93) Наказі Міністерства юстиції України “Деякі питання проведення антикорупційної експертизи” від 18.03.2015 № 383/5 (містить порядок проведення антикорупційної експертизи, форму висновку)3 Рішенні НАЗК “Про реалізацію Національним агентством з питань запобігання корупції повноважень щодо проведення антикорупційної експертизи” від 28.07.2016 № 1 (містить порядок проведення антикорупційної експертизи та форму висновку)4 Наказі Міністерства юстиції України “Про затвердження Методології проведення антикорупційної експертизи” від 24.04.2017 № 1395/5 (містить методологію, якою користуються власне міністерство та Комітет ВРУ, а до прийняття ___________________________ 1. Закон України : «Про запобігання корупції» : від 14.10.2014 № 1700-VII // Відомості Верховної Ради. 2014. - № 49. - Ст.2056 2. Закон України : «Про Регламент Верховної Ради України» : від 10.02.2010 № 1861-VI // Відомості Верховної Ради. - 2010. - № 14-15, № 16-17. - Ст.133 3. Деякі питання проведення антикорупційної експертизи : наказ Міністерства Юстиції від 18.03.2015 № 383/5 // Зареєстровано в Міністерстві юстиції України.

__________________________ 4.Про реалізацію Національним агентством з питань запобігання корупції повноважень щодо проведення антикорупційної експертизи : рішення Національного агентства з питань запобігання корупції : від 28.07.2016 № 1 // Зареєстровано в Міністерстві юстиції України. - 2016 5. Про затвердження Методології проведення антикорупційної експертизи : Наказ Міністерства юстиції України : від 24.04.2017 № 1395/5 // Зареєстровано в Міністерстві юстиції України. – 2017 6. Рішення : Національне агентство з питань запобігання корупції. – 2018. – №3223. – С. 27.


Антикорупційна експертиза законопроектів

4

Яка роль громадськості? Закон України «Про запобігання корупції» закріпив досить прогресивні норми: По-перше, результати антикорупційної експертизи, у тому числі громадської, підлягають обов’язковому розгляду суб’єктом видання (прийняття) відповідного акта (відповідно до ч. 8 ст. 55 цього Закону). У попередньому Законі[6], який діяв до 2015 року, громадськість тільки мріяла про таку розкіш, адже на той час їй було надане лише право проводити експертизу і публікувати її за власний кошт. По-друге, Закон зобов’язав НАЗК долучати Громадську раду до проведення антикорупційної експертизи (абз. 4 ч. 5 ст. 55 ). Шкода лише, що НАЗК цього так жодного разу і не зробило, але про причини згодом. В цьому випадку основна увага приділяється розробці таким чином, щоб уникнути включення факторів ризику корупції. З боку громадськості безпосередньо антикорупційною експертизою займалося не так багато інститутів громадянського суспільства, а системно це робили взагалі одиниці. Найчастіше обиралися або «токсичні» сфери, як наприклад, публічні закупівлі, правосуддя чи дозвільна система, або ж громадські організації просто працювали у своєму певному сегменті, аналізуючи проекти нормативно-правових актів серед всього іншого, наприклад, у медицині, освіті, інфраструктурі чи правоохоронній діяльності.

За нашими підрахунками, протягом 8 скликання Верховної Ради України було зареєстровано та мали бути проаналізовані на предмет антикорупційної експертизи 7340 звичайних проектів Законів.7 Як впоратися із такою кількістю лише законопроектів (не кажучи вже про підзаконні нормативно-правові акти, які нерідко викривляють суть закону, на основі якого приймаються, та мають бути предметом аналізу Мін’юсту) залишається питанням, яке потребує вирішення. Адже за останні п’ять років ні суспільство загалом, ні експертне середовище не побачило єдиного працюючого дієвого фільтра, який би, по-перше, охоплював не лише критичні, а й усі сфери, які так чи інакше врегульовуються законодавчими актами, а, по-друге, працював би на певному балансі інтересів – з одного боку стейкхолдерів, з іншого – держави. Утім на рівні суто законопроектної роботи такий фільтр все ж працював і продовжує працювати й досі. Для того, аби зрозуміти яка інституція відіграє найактивнішу роль в антикорупційній експертизі законопроектів, першим кроком нашого дослідження стало кількісне порівняння висновків (без виявлених ризиків/ із виявленими ризиками) цих трьох інституцій на одні й ті самі законопроекти. _________________________________ 7. Всього було зареєстровано 7821 звичайних проектів Законів, з яких 232 - ратифікаційні Проекти, зареєстровані за всі сесії VIII скликання [Електронний ресурс] // Верховна Рада України. – 2014.


5

Інститут законодавчих ідей #2, 2020

Результати порівняння висновків антикорупційної експертизи законопроектів Міністерства юстицій України, НАЗК та Комітету ВРУ, до предмета відання якого належить питання боротьби з корупцією Протягом 2018-2019 років інституції, до обов’язку яких належить проведення антикорупційної експертизи, публікували на своїх офіційних веб-сайтах звіти із висновками експертиз нормативно-правових актів, у тому числі на законопроекти. Спираючись на дані, що перебувають у відкритому доступі, нами було сформовано порівняльну таблицю8 висновків Мін’юсту, НАЗК та Комітету ВРУ, які вони надавали в результаті аналізу одних і тих самих законопроектів.Методології, якими послуговуються вищезгадані структури при проведенні антикорупційної експертизи не відрізняються. Тому фактор відмінності у використовуваних методах, які могли б вплинути на розбіжності у висновках, можна виключити, і висновки експертиз підлягають порівнянню. Шляхом зведення даних трьох інституцій, вдалося виявити 83 законопроекти, які стали спільним об’єктом антикорупційної експертизи. За основу бралися законопроекти, які розглядав Мін’юст. Мін’юст і НАЗК мають повноваження здійснювати експертизу законопроектів до моменту їх реєстрації в парламенті. Тому не завжди вдавалося ідентифікувати номер законопроекту для з’ясування рішення Комітету ВРУ. _________________________________ 8. Порівняльна таблиця висновків антикорупційних експертиз законопроектів від Міністерства юстиції, НАЗК та Комітету ВРУ з Питань антикорупційної політики [Електронний ресурс] // Інститут Законодавчих Ідей. – 2020. – Режим доступу до ресурсу: https:// docs.google.com/document/d/1IO3ZpTVdtVuRTWETjqIg P0jEw9wC2zM8JqyzNbbhvsI/edit.

Проведений аналіз дав наступні результати: До 79,6 % (67 з 83) аналізованих законопроектів не було надано жодного зауваження жодним органом. На 66 з них позитивні висновки надали лише Мін’юст та Комітет ВРУ, натомість НАЗК свого висновку не надало. У 16 законопроектах (20,4 %) було висловлено зауваження (корупціогенні фактори або інші зауваження щодо невідповідності антикорупційному законодавству): - У 10 (12%), Комітет ВРУ був єдиним органом, який висловив зауваження. Мін’юст на ці законопроекти надав позитивні висновки, а НАЗК їх взагалі не розглядало. - До 3 (3,6 %) НАЗК надало зауваження. До 2 з них – Комітетом ВРУ також надано зауваження (номер реєстрації 3-го законопроекту не вдалося ідентифікувати). До 2 з них Мін’юст надав позитивні висновки, 3-тій – не розглядав. - До 2 (2,4 %) Мін’юст та Комітет ВРУ надав зауваження, а НАЗК не розглядало. - До 1 (1,2%) Мін’юст надав зауваження. Комітет не розглядав, бо законопроект до 2-го читання не є предметом його розгляду. Висновок НАЗК відсутній. Із усіх законопроектів, антикорупційну експертизу яких проводило НАЗК, лише 3 були спільним об’єктом експертизи і для інших уповноважених структур.


Антикорупційна експертиза законопроектів

Це пов’язано із невеликою (92) [7], у порівнянні з іншими інституціями, кількістю перевірених НАЗК законопроектів на наявність у них корупціогенних факторів. Таким чином, судити про якість чи ефективність висновків НАЗК, виходячи із порівняння з висновками інших інституцій, практично неможливо. Заразом, за 2018-2019 роки Комітет ВРУ здійснив експертизу 1688 законопроектів, 81 із них увійшли до порівняльної таблиці, оскільки також аналізувалися Мін’юстом. При цьому, такої кількості висновків достатньо, щоб порівняти між собою якість та ефективність антикорупційної експертизи, яку проводять ці два органи.

6

Виходячи із таких результатів кількісний аналіз показав, що НАЗК розглядає вкрай мало законопроектів, які зареєстровані в парламенті. Порівнюючи експертизу Мін’юсту та Комітету ВРУ на одні і ті ж законопроекти, все ж Комітет більш критично підходить до експертизи. Підтвердженням цього є показник кількості зауважень, що були висунуті Комітетом стосовно 10 із 83 законопроектів, на які, у той же час, Мін’юст надав позитивні висновки. Наступним кроком є якісний аналіз діяльності кожного з цих трьох органів у частині проведення антикорупційної експертизи та причин її успішності або неуспішності.


7

Інститут законодавчих ідей #2, 2020

Антикорупційна експертиза в Міністерстві юстиції України Відповідно до Положення про Міністерство юстиції України [8], Мін’юст є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну правову політику. Серед багатьох завдань і функцій міністерства, воно відповідає за здійснення правової експертизи та державної реєстрації нормативно-правових актів. Так, ці повноваження Мін’юсту, зважаючи на певну ситуативність і непослідовність та нормативну невизначеність функцій, виявляють деяку фрагментарність, не завжди забезпечену механізмом реалізації цих рішень [9] (маємо на увазі, насамперед, можливість блокування прийняття тих актів, до яких висловлені зауваження і які потребують доопрацювання із врахуванням цих зауважень). Це підтверджується і даними, отриманими в цілях цього аналітичного дослідження в ході проведення декількох анонімних інтерв’ю. Так, опитані вказували, що правова експертиза проводилася, однак наслідки мала здебільшого тоді, коли на це була воля керівництва. Прозорих правил ініціювання експертизи та використання висновків цієї експертизи вироблено не було. Ст. 55 Закону «Про запобігання корупції» містить положення про те, що Мін’юст зобов’язаний здійснювати антикорупційну експертизу: - усіх проектів нормативно-правових актів, що вносяться на розгляд Каб

міну (в тому числі законопроектів, розробниками яких є міністерства чи центральні органи виконавчої влади, діяльність яких спрямовується і координується міністрами) [10]; - усіх нормативно-правових актів державних органів, які підлягають державній реєстрації (по своїй суті полягає у проведенні правової експертизи, яка окрім іншого, включає антикорупційну) [11]; - чинних законів, актів Президента та Уряду у певних сферах (за весь час було опрацьовано 15 чинних Законів) [12]. Можна говорити про те, що функція антикорупційної експертизи була покладена і на НАЗК, і на Мін’юст. Разом із тим, Мін’юст не можна назвати органом виконавчої влади, одна із ключових функцій якого є антикорупційна експертиза проектів актів. На практиці все відбувається саме таким чином - Мін’юст будь-яким чином намагається підкреслити, що антикорупційна експертиза проектів нормативних актів - це сфера повноважень НАЗК. Про це в ході інтерв’ю неодноразово вказували наші респонденти. Якщо ж звернутися до кількісних показників, то вони свідчать про те, що антикорупційна експертиза Мін’юсту має сумнівну дієвість з точки зору стороннього спостерігача. Так, аналіз звітів Мін’юсту за 2019 [13] рік (перший - третій квартали) показав, що було проаналізовано 112 законопроектів, у 4 з яких було виявлено корупціогенні фактори.


Антикорупційна експертиза законопроектів

В останньому опублікованому (на час проведення цього аналітичного дослідження) звіті Мін’юсту за ІІІ квартал 2019 [14] знаходимо висновок про наявність корупціогенних факторів у 4 із 917 проаналізованих актів. Зокрема, у проекті Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо розвитку торгівлі твердими біологічними видами палива» (висновок Мін’юсту від 11 липня 2019 року), Проекті постанови Кабінету Міністрів України «Деякі питання здійснення державного нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю» (висновок Мін’юсту від 16 липня 2019 року), Проекті Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо удосконалення управління об’єктами державної власності» (висновок Мін’юсту від 29 липня 2019 року) та Проекті Закону України «Про державне регулювання діяльності щодо організації та проведення азартних ігор» (висновок Мін’юсту від 30 вересня 2019 року). Тобто менше 0,5 % проаналізованих актів містили у корупціогенні фактори. Цікаво відзначити, що у Плані пріоритетних дій Уряду на 2016 рік [15] антикорупційна експертиза Мін’юсту не згадувалася. 3 квітня 2017 р. Кабінет Міністрів України затвердив Середньостроковий план пріоритетних дій Уряду на період до 2020 р. У ньому знову не згадано про антикорупційну експертизу Мін’юсту. Можна дійти до висновку, що цей інструмент взагалі не розглядається міністерством як необхідний і дієвий засіб превенції корупції. У структурі Мін’юсту функціонує Департамент з питань правосуддя та національної безпеки. На нього покладене організаційно-правове та методологічне забезпечення ефективного виконан

8

ня забезпечення ефективного виконання Міністерством повноважень щодо здійснення антикорупційної експертизи нормативно-правових актів та проектів нормативно-правових актів, розроблення за результатами проведених антикорупційних експертиз рекомендацій щодо усунення виявлених корупційних факторів. У складі даного департаменту функціонує відділ антикорупційної експертизи. Дані інтерв’ю, проведеного анонімно із респондентами, які у період з 2014 по 2019 (в різні проміжки часу) працювали безпосередньо над експертизою нормативно-правових актів, свідчать про те, що наявний у Мін’юсту інструмент антикорупційної експертизи задіювався не на повну. Зокрема, за аналогією із НАЗК, у Мін’юсті не було окремого структурного підрозділу, який би займався виключно питаннями антикорупційної експертизи. І відповіді респондентів, і аналіз Єдиного державного реєстру декларацій9 вказує на те, що кількість працівників відділу в різні періоди складала плюсмінус 5 осіб. Але особи, які виконували вказану функцію, виконували її поряд з іншими функціями, в тому числі - розглядом звернень громадян, незважаючи на наявність у структурі Мін’юсту спеціально уповноваженого для цієї роботи підрозділу.

________________________________ 9.Відділ антикорупційної експертизи [Електронний ресурс] // Єдиний Державний Реєстр Декларацій. – 2018.


Інститут законодавчих ідей #2, 2020

Ці ж особи займалися і нормопроектуванням, а також виконували будь-які інші доручення керівництва. У питаннях же навіть загалом правової експертизи не було жодного вузькопрофільного фахівця - акти аналізувалися по всім сферам, без розподілу на спеціалізацію, а особи, які проводили експертизу актів певної сфери суспільних відносин не мали у минулому до неї жодного стосунку, а також спеціально цю сферу не вивчали. Вказане може посіяти сумніви у фаховості такого аналізу. Варто відзначити і те, що навчання з даного приводу із фахівцями Мін’юсту за вказаний період часу проведено не було. Акти аналізувались часто дуже формально, чому і є ілюстрацією числові показники роботи. При цьому, як вказують респонденти, консультації з громадськістю, стейкхолдерами чи зовнішніми експертами не проводилися взагалі. Відгуки громадськості це підтверджують. Водночас аналіз останніх змін до Регламенту ВРУ від 09.10.2019 [16] дає надії, адже пропозиції за результатами громадської антикорупційної експертизи проекту акта (у разі її проведення) мають бути долучені до пояснювальної записки в частині, присвяченій ризикам та обмеженням прийняття проекту.

9


10

Інститут законодавчих ідей #2, 2020

Висновки і рекомендації 1. Зменшити предметне охоплення антикорупційної експертизи Кількісні показники яскраво ілюструють, що ресурси, які витрачаються на проведення експертизи тисяч проектів актів, навіть формальне, не дають бажаного ефекту. За відсутності людських ресурсів, слід звузити предмет аналізу, натомість підвищити його якість, сконцентрувавшись на головному. 2. Забезпечити участь громадськості у проведенні антикорупційної експертизи Практика неодноразово засвідчує, особливо у разі недостатності належних кадрових ресурсів, що участь громадськості, у проведенні антикорупційної експертизи не тільки не заважає її ефективному здійсненню, а й сприяє якості проведення такої експертизи, адже до процесу вдається залучити коло вузькоспеціалізованих фахівців з досвідом у конкретній сфері суспільних відносин, яку врегульовують норми, що підлягають антикорупційному аналізу. 3. Забезпечити розвантаження працівників, які проводять антикорупційну експертизу від побічних функцій Працівники повинні бути орієнтовані на чітке виконання свого ключового завдання - проведення антикорупційної експертизи. Цій меті має бути виділено максимально можливого робочого часу. 4. Здійснити розподіл працівників за напрямками відповідно до їхньої кваліфікації та досвіду роботи

Розподіл працівників за сферами (спеціалізація) сприятиме не лише підвищенню якості (фаховості) антикорупційної експертизи, а і швидкості її проведення та попередженню ухвалення різних висновків на тотожні проекти рішень.


Антикорупційна експертиза законопроектів

11

Антикорупційна експертиза Комітету ВРУ, до предмета відання якого належить питання боротьби з корупцією10 У червні 2013 року11 парламентський Комітет став другим суб’єктом, відповідальним за проведення антикорупційної експертизи, після Мін’юсту. Таким чином, Комітет реалізовує цю функцію вже 6 років протягом неповних 3 скликань Верховної Ради України VII (2012 - 2014 роки), VIII (2014 - 2019), IX (2019 - досі). I. Складнощі запровадження у VII скликанні ВРУ (2012 - 2014 роки) Новими змінами до законодавства, Комітет став уповноваженим здійснювати антикорупційну експертизу усіх законопроектів до 1-го читання. Першому складу комітету довелося почати опановувати антикорупційну експертизу посеред скликання, за декілька місяців до Революції гідності. Комітет почав використовувати Методологію проведення антикорупційної експертизи, затверджену Міністерством юстиції України [17]. Вже через перші 3 літні12 місяці з дня на ____________________________

10. Комітет ВРУ, до предмета відання якого належить питання боротьби з корупцією, у кожному з 3-х скликань називався по-різному - Комітет з питань боротьби з організованою злочинністю і корупцією (VII), Комітет з питань запобігання і протидії корупції (VIII), Комітет з питань антикорупційної політики (IX скликання). Тому далі ми його називатимемо Комітет. 11. Після прийняття Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо реалізації державної антикорупційної політики» від 14 травня 2013 р. 224-VІI (набуття чинності - 9 червня 2013 року). 12. З них робочими були лише червень і липень Порядки денні пленарних засідань [Електронний ресурс] // Верховна Рада України. – 2013. – Режим доступу до ресурсу: https://iportal.rada.gov.ua/ meeting/search/page/1?search_convocation=7&search_ session=54&search_string=&search_type=2&submit=%D 0%97%D0%BD%D0%B0%D0%B9%D1%82%D0%B8.

буття чинності нових вимог, до Комітету надійшло на опрацювання у 2,5 рази більше законопропроектів, ніж за усі 5 років роботи комітету 6-го скликання [18] - 503 проекти актів. Комітет не був готовий до такого рівня завантаженості. Очевидний брак ресурсів для проведення такої діяльності, дався взнаки. У зв’язку з цим, Комітету не залишалося нічого іншого, ніж мобілізувати усі сили задля аналізу проектів актів і доручити [18] це питання і секретаріату комітету, і кожному депутату - члену комітету, і громадській раді при комітеті. Цікаво, що новими змінами до статті 93 Регламенту ВРУ (яка регулює попередній розгляд законопроектів до 1 читання) до повноважень Комітету віднесли питання щодо вивчення на предмет відповідності антикорупційному законодавству усіх зареєстрованих в Апараті Верховної Ради України законопроектів. Водночас, значно вужчий перелік проектів актів, які підлягають аналізу, встановлювала новоприйнята стаття 15 Закону України „Про засади запобігання і протидії корупції”, якою на Комітет було покладено обов’язок здійснення антикорупційної експертизи проектів нормативно-правових актів, внесених на розгляд Верховної Ради України народними депутатами України. Але право законодавчої ініціативи на той час мали ще Президент України, Кабінет Міністрів України та Національний банк України [19]. І, як показує практика, саме законопроекти Президента та Уряду мають найбільше шансів на прийняття.


Інститут законодавчих ідей #2, 2020

Скоріш за все, це трапилося не випадково. Адже вже у вересні 2013 року, через 3 місяці дії нових вимог, Комітет у своєму рішенні [18] зазначає, що всупереч положенням Регламенту (який визначає ширший перелік актів до аналізу), Голова Верховної Ради13 направив для аналізу лише 4 з 69 проектів актів, внесених Кабінетом Міністрів України (61) та Президентом (7). Але Комітет, аби не стати “весільним генералом”, який і так не має повноважень щодо другого читання, а лише аналізує тисячі проектів актів народних депутатів до першого читання, в подальшому взяв на себе функцію проведення антикорупційної експертизи усіх проектів актів, незалежно від суб’єкта прийняття. Так, за нашими підрахунками, за період сьомого скликання Комітетом мало бути направлено на аналіз 2366 звичай них (без урахування ратифікаційних) зако нопроектів щодо здійснення антикорупційної експертизи [20]. В цілому з урахуванням постанов, Комітетом було підготовлено 2175 висновків щодо результатів здійснення антикорупційної експертизи проектів законів, поданих народними депутатами України, та 1054 висновки щодо відповідності вимогам антикорупційного законодавства проектів постанов Верховної Ради України та проектів законів України, поданих Президентом України та Кабінетом Міністрів України. [21] Співвідношення проектів актів, у яких були виявлені корупційні фактори, до загальної кількості не було високим __________________________ 13. Відповідно до вимог статті 93 Регламенту, саме Голова Верховної Ради направляє до Антикорупційного комітету законопроекти для антикорупційної експертизи протягом 5 днів від дня його реєстрації.

12

лише 3,7% (120 проектів актів із ризиками) [22].


Антикорупційна експертиза законопроектів

Попри великий відсоток опрацьованих законопроектів, за окремими оцінками, він був забезпечений високою швидкістю розгляду законопроектів “пакетом” - без детального обговорення кожного з них. І лише, якщо народні депутати мали інші позиції до конкретного законопроекту з “пакету”, він обговорювався. Секретаріат Комітету, на який ліг основний тягар проведення експертизи, окрім цього мав ще чимало інших функцій - розгляд звернень громадян, організація і матеріально-технічне забезпечення засідань комітетів, підкомітетів, робочих груп, комітетських слухань. За період VII скликання Комітетом розглянуто 11 266 заяв, скарг та клопотань фізичних і юридичних осіб, 119 звернень народних депутатів України. Громадська рада, яка за дорученням Голови комітету, відповідно до Регламенту розгляду комітетом проектів актів [17], отримувала тексти законопроектів, провела аналіз близько 200 проектів актів, тобто 6,2% від загальної кількості проаналізованих комітетом проектів актів [23]. Підсумовуючи, Комітет VII скликання прийняв на себе основний організаційний удар, хоча ні організаційно, ні ресурсно до цього готовим не був. За майже півтора роки виконання цієї функції ним було опрацьовано у 15 разів більше законопроектів ніж за п’ятирічну діяльність комітету попередньої каденції [23]. II. Налагодження роботи у VIII скликанні ВРУ (2014 - 2019 роки) Комітет наступного скликання вже був свідомий складнощів, які на нього чекали, бо чотири депутати сьомого скли-

13

кання знову стали членами цього ж комітету. Але секретаріат комітету, на який була покладена безпосередня функція проведення антикорупційної експертизи, зазнав суттєвих змін (4 з 8 спеціалістів звільнилися).За перші півроку роботи (грудень 2014 року - липень 2015 року) Комітет опрацьовував в середньому 71% від усіх законопроектів, які заходили на опрацювання (1638 з 2295) [24]. До того ж, корупціогенні фактори були виявлені у 5,79% з усіх проаналізованих проектах. Водночас вже з вересня 2015 р. ситуація суттєво покращилась - з 1097 доручень Голови ВРУ щодо здійснення антикорупційної експертизи законопроектів, було підготовано 1104 (в тому числі за рахунок не підготованих висновків за попередній період)[25]. Тобто охоплення опрацьованих законопроектів сягнуло 100%. А кількість законопроектів, у яких виявили корупційні фактори досягла 110, що становить 12,7% від усіх опрацьованих законопроектів [26]. Саме на цей період (вересень 2015 року)14 припадає початок роботи Ради громадських експертиз, основним завданням якої15 було проведення антикорупційної експертизи всіх законопроектів, які надходять на розгляд до Комітету та залучати стейкхолдерів (бізнес-асоціації, галузеві громадські організації, незалежних експертів) до аналізу вузькопрофільних законопроектів. ____________________________________ 14. Рада громадських експертиз була створена з 10 юристів-аналітиків, відібраних на відкритому трирівневому конкурсі (на знання антикорупційного законодавства, психологічних тестів та співбесіди). На кожне місце претендувало більше 10 осіб. Фінансування Рада громадських експертиз здійснювалося Міжнародним Фондом “Відродження”. З 2018 року на базі Ради громадських експертиз було створено громадський аналітичний центр “Інститут законодавчих ідей”. 15. 15 липня 2015 року (протокол No 32) Комітетом затверджено Положення про Раду громадських експертиз при Комітеті Верховної Ради України з питань запобігання і протидії корупції.


Інститут законодавчих ідей #2, 2020

14

За 4 роки роботи Рада громадських експертиз проаналізувала 4027 законопроектів, у 474 з яких виявлено корупційні ризики, до 1211 надані зауваження. Із висновками можна ознайомитись у відкритій базі, що велася її експертами [27].

Рада громадських експертиз налагодила ефективну співпрацю з секретаріатом Комітету, завдяки чому спеціалісти секретаріату отримували висновки Ради заздалегідь та мали можливість врахувати відповідні зауваження під час проведення власного аналізу.

Під час засідань, розгляд законопроектів вже не відбувався “пакетами” - Голова зачитував номери законопроектів і, якщо секретаріат або Рада громадських експертиз вбачали корупційні фактори, головуючий зачитував та роз’яснював їх суть.

У 2016 році Комітет здійснив спробу розробити власну методологію проведення антикорупційної експертизи і навіть утворив робочу групу для цієї мети [28]. Водночас, напрацьовані положення проекту Методології проведення антикорупційної експертизи так і небули затверджені як такі. Комітет продовжив неофіційно використовувати методологію Міністерства юстиції в скороченому форматі.

Водночас, у подальшому (2017 - 2018 роки) ефективність прийняття рішень комітетом суттєво знизилась через політичні суперечки. Наріжним каменем стало призначення представника Верховної Ради - аудитора Національного антикорупційного бюро України. Розгляд цього питання тривав майже 2 роки (з лютого 2016 року по червень 2018 року). У результаті чого було усунуто Голову Комітету та зірвано десятки засідань через відсутність кворуму.


Антикорупційна експертиза законопроектів

Секретаріат, як і в попередньому скликанні, окрім антикорупційної експертизи, був відповідальний за усе матеріально-технічне забезпечення засідань комітету, підкомітетів, комітетських слухань, парламентських слухань, робочих груп і тимчасових слідчих комісій, розгляд звернень громадян. За VII скликання Комітетом розглянуто 26 251 звернень та інших матеріалів [29]. Роботу Комітету у 2019 році не можна вважати вдалою в частині розгляду антикорупційної експертизи через політичну кризу, вибори Президента та дострокові вибори парламенту. Тому в цей період законопроекти на відповідність вимогам антикорупційного законодавства не розглядалися. Проте аналіз секретаріатом та Радою громадських експертиз продовжував здійснюватись, хоча фінальні рішення так і не були прийняті Комітетом VIII скликання. Водночас, робота не була даремною, адже чимало законопроектів були перевнесені депутатами нового скликання. У цілому за період VIII скликання Комітетом ВРУ було проаналізовано 7468 законопроектів, з яких у 543 виявлено корупціогенні фактори [30]. Голова комітету під час обговорення законопроек ту у парламенті завжди наголошував на виявлених корупціогенних факторах. В результаті, жоден законопроект, в якому були виявлені і не усунуті корупціогенні фактори до першого читання не став законом. Аналіз законопроектів, в яких Комітетом було виявлено корупціогенні фактори, вказує на фракційну безсторонність при аналізі. Навіть Президентські законо-

15

проекти16 , визнані як невідкладні, неодноразово були визнані корупційними. Підсумовуючи, Комітет VIIІ скликання значно підсилив функцію виконання антикорупційної експертизи, в тому числі завдяки зусиллям Голови Комітету, залученню громадських та міжнародних партнерів. III. Продовження роботи у ІХ скликанні ВРУ (з вересня 2019 року) Комітет ІХ скликання почав свою роботу менше ніж півроку тому. На відміну від попереднього скликання, жоден депутат ніколи не був членом цього комітету. Комітет відзначається високим рівнем дисципліни. Лише за 4 місяці роботи відбулося 22 засідання комітету. Станом на кінець 2019 року кількість проаналізованих законопроектів сягнула 272. З них - 30 визнана такими, що містять корупцогенні фактори, до 47 надано зауваження. На відміну від попередніх скликань, під час розгляду кожного законопроекту (кількість яких в порядку денному вже перевищує 200 законопроектів )17 про__________________________ 16. До прикладу, законопроект №9460 про оборонні закупівлі - Проект Закону про внесення змін до деяких законів України щодо особливостей процедури публічних закупівель під час дії правового режиму воєнного стану - Проект Закону про внесення змін до деяких законів України щодо особливостей процедури публічних закупівель під час дії правового режиму воєнного стану : №9460 від 03.01.2019 // Законопроект Президента України. – 2019. та №9055 - Проект Закону про адвокатуру та адвокатську діяльність - Проект Закону про адвокатуру та адвокатську діяльність : №9055 від 06.09.2018 // Законопроект Президента України. – 2018. 17. Щодня реєструються десятки законопроектів, а Комітет відповідає за розгляд кожного з них. Тому вони накопичуються в порядку денному, але не встигають розглядатися. До прикладу, останній протокол засідання Комітету - Витяг з протоколу засідання. // Комітет з питань боротьби з організованою злочинністю і корупцією. – 2019. – №22. – С. 15.


16

Інститут законодавчих ідей #2, 2020

ходить процедура повного обговорення (навіть тих, в яких ні секретаріатом, ні громадськістю не виявлено корупціогенні фактори), і щодо кожного проводиться окреме голосування. Такий підхід спрямований на забезпечення якісного розгляду кожного законопроекту. Водночас він негативно впливає на швидкість надання висновку Комітетом. Так, за одне засідання розглядається, в найкращому випадку, до 20% від запланованих до розгляду законопроектів. Ризик такого підходу полягає в тому, що парламент прийматиме (і як показує практика, вже приймає) законопроекти без рішення антикорупційного комітету. Так, станом на кінець 2019 року (1 сесії) лише третина (13 з

34)[31] законопроектів, які прийняті у 1-му читанні і готуються до 2-го, мають висновок антикорупційного комітету. Комітет досі не розробив власну методологію проведення антикорупційної експертизи. Аналіз стенограм засідань комітету вказує на несистемне розмежування ризиків, які члени комітету вважають предметом відання комітету, а які - предметом відання головного комітету. Депутати безсистемно розподіляють ризики на такі, які можна вважати просто зауваженнями, а які - корупціогенними факторами. Особливістю Комітету поточного скликання, яка відрізняє його від двох попе редніх, є склад - 11 з 18 є представниками фракції більшості. Як це впливатиме на прийняття рішень покаже час.

Наш аналіз показав, що станом на кінець 1 сесії з усіх (тридцяти) законопроектів, визнаних корупційними ініціаторам були:


Антикорупційна експертиза законопроектів

Комітетом не було визнано корупційним жоден законопроект, поданий Кабінетом Міністрів України. Один законопроект (№1014), поданий Президентом, було визнано корупційним, але в результаті переголосовано і рішення змінено. Поки що жоден законопроект, в якому виявлені корупціогенні фактори не став законом.

17


18

Інститут законодавчих ідей #2, 2020

Висновки і рекомендації: 1. Комітет розглядає законопроекти лише до 1-го читання, натомість переважна більшість законопроектів істотно змінюються при їх доопрацюванні до 2-го читання за рахунок пропозицій та поправок. Більш того, комітет втрачає чимало ресурсів на законопроекти, які ніколи не стануть законами. Рекомендуємо розширити сферу аналізу на законопроекти до 2-го читання, принаймні на пропозиції і поправки, підтримані головним комітетом. При цьому залишити право здійснювати аналіз до 1-го читання. 2. Комітет повинен розробити методологію проведення антикорупційної експертизи і опублікувати її на своєму веб-сайті. Це допоможе обмежити дискрецію необґрунтованого розмежування ризиків, які члени комітету вважають предметом відання комітету, а які - предметом відання головного комітету, які ризики можна вважати зауваженнями, а які - корупціогенними факторами. 3. Як показує досвід, жоден орган, працівники якого мають виконувати ряд інших функцій, окрім антикорупційної експертизи, не мають часу запитувати позиції вузьких експертів та гравців ринку. Антикорупційна експертиза без роботи зі стейкхолдерами може стати лише формальністю. Саме тому необхідно концентрувати ресурси секретаріату суто на антикорупційній експертизі та співпраці зі стейкхолдерами та громадськими організаціями, які здійснюють, громадську антикорупційну експертизу.

4. Проведення систематичного розгляду законопроектів Комітетом та вчасне надання головним комітетам висновків. Динамічний характер роботи парламенту вимагає такої ж швидкості розгляду законопроектів і в Комітеті для того, аби висновки Комітету ВРУ були враховані. Тому розгляд законопроектів на предмет відповідності антикорупційному законодавству повинен відбуватися кожного засідання. Крім того, комітети кожного скликання, як правило, розглядають законопроекти, в яких попередньо виявлено корупціогенні фактори, в останню чергу. Через це на ці питання майже завжди не вистачає часу. Тому вони “кочують” від засідання до засідання. А в результаті законопроекти приймаються парламентом у першому читанні без рішення комітету. У зв’язку з цим, рекомендуємо розглядати законопроекти, які містять корупціогенні фактори в першу чергу. 5. Оптимізація процесу розгляду і затвердження висновків на законопроекти з метою збільшення % опрацьованих законопроектів за одне засідання. Вітаючи якісний аналіз кожного законопроекту, все ж вважаємо недоцільним (з огляду на тривалість та регулярність засідань) зупинятися на роз’ясненні змісту тих, у яких не виявлено корупціогенні фактори ні секретаріатом Комітету, ні громадськістю. Адже короткий усний опис не дасть мо-


Антикорупційна експертиза законопроектів

жливості народним депутатам, які попередньо не ознайомились із законопроектом, зрозуміти його деталі настільки, щоб виявити корупціогенні фактори, не виявлені особами, які проводили аналіз. Ті ж народні депутати, які мають зауваження, не потребують такого роз’яснення. Крім того, значну частину часу може зберегти відмова від голосування за кожен окремий законопроект, який не містить корупціогенних факторів. Позитивні висновки на законопроекти, перелічені в окремому питанні порядку денного, можуть бути прийняті одним голосуванням. Натомість за законопроекти, до яких висловлені зауваження або в яких виявлені корупціогенні фактори, слід голосувати окремо.

19


20

Інститут законодавчих ідей #2, 2020

Антикорупційна експертиза в НАЗК НАЗК було створене як превентивний орган з ключовою функцією – запобігання корупції. Не наділивши НАЗК правоохоронними функціями, а сконцентрувавши його виключно на превенції, законодавець таким чином сподівався на те, що всі зусилля НАЗК будуть скеровані у таких напрямках: формування та реалізація антикорупційної політики;

здійснення перевірок декларацій;

проведення моніторингу дотримання законодавства про конфлікт інтересів та інших обмежень щодо запобігання корупції; організація роботи із запобігання та виявлення корупції у державних органах та органах місцевого самоврядування, на підприємствах, в установах та організаціях (антикорупційні програми, викриття корупції тощо); діяльність у сфері запобігання політичній корупції (фінансування політичних партій, контроль за дотриманням порядку надходження та використання коштів виборчих фондів). Ч. 5 ст. 55 Закону України «Про запобігання корупції» містить положення про те, що НАЗК може проводити за власною ініціативою у встановленому ним порядку антикорупційну експертизу проектів нормативно-правових актів, що вносяться на розгляд Верховної Ради України або Кабінету Міністрів України. Для проведення НАЗК антикорупційної

експертизи Кабінет Міністрів України надсилає йому проекти усіх відповідних нормативно-правових актів. НАЗК повинне інформувати відповідний комітет Верховної Ради України або Кабінет Міністрів України про проведення антикорупційної експертизи відповідного проекту нормативно-правового акта, що є підставою для зупинення процедури його розгляду або прийняття, але на строк не більше десяти днів. Громадська рада, як вже було зазначено, залучається до проведення ним антикорупційної експертизи. НАЗК презентувало у 2017 році проект нової Методології проведення антикорупційної експертизи, розроблений спільно з Програмою розвитку ООН в Україні та Інститутом прикладних гуманітарних досліджень. Департамент антикорупційної політики НАЗК із залученням Громадської Ради при НАЗК повинен був проводити відповідну антикорупційну експертизу. Врегульовані ці питання були Рішенням НАЗК № 1 від 28.07.2016 р. «Про реалізацію Національним агентством з питань запобігання корупції повноважень щодо проведення антикорупційної експертизи» та Рішенням НАЗК № 3223 від 29.12.2018 р. «Про забезпечення реалізації Національним агентством з питань запобігання корупції повноважень щодо проведення антикорупційної експертизи».


Антикорупційна експертиза законопроектів

Цьому передувало визначення Головою НАЗК Н. Корчак завдань для НАЗК, які затверджувалися щороку. Так, у Плані роботи НАЗК до кінця 2016 року антикорупційна експертиза не була згадана взагалі [32], утім, 28 липня 2016 р. затверджено Порядок проведення антикорупційної експертизи проектів нормативно-правових актів [32]. Відповідно до цього Порядку організацію проведення антикорупційної експертизи покликаний забезпечувати окремий відділ Департаменту антикорупційної політики НАЗК, який в різні періоди налічував 3-5 осіб. Строк проведення антикорупційної експертизи визначався у 20 днів (із дня надходження проекту акту до НАЗК), а у випадку зупинення процедури розгляду або прийняття проекту акту – 10 днів (з дня інформування відповідних суб’єктів). У Плані роботи НАЗК на 2017 рік вже було визначене завдання підготувати проект Закону України щодо змін до Регламенту ВР України щодо проведення НАЗК антикорупційної експертизи законопроектів, що вносяться на розгляд ВР України та підготувати проект постанови КМУ щодо змін до Регламенту КМУ щодо проведення НАЗК антикорупційної експертизи проектів нормативно-правових актів, що вносяться на розгляд КМУ. Однак, вже у 2017 році у НАЗК відбувся конфлікт між Головою НАЗК та двома членами НАЗК, результатом чого стала відставка останніх. Не в останню чергу це стало перепоною до подальшої реалізації визначених у Плані роботи НАЗК на 2017 пунктів, які стосуються антикорупційної експертизи. Таким чином відповідні повноваження щодо проектів нормативно-правових актів, які розглядаються у ВР України та КМУ НАЗК

21

глядаються у ВР України та КМУ НАЗК так і не отримало. Не відзначилась в силу об’єктивних причин ефективністю роботи Громадська рада у напрямку реалізації спроможності НАЗК здійснювати антикорупційну експертизу. Так, у відповідному розділі на офіційному вебсайті НАЗК можна знайти лише інформацію про 5 засідань Громадської ради у 2017 році [33]. При цьому Громадська рада придіяла найбільше уваги кризі, яка виникла у зв’язку із конфліком між членами та Головою НАЗК у 2017 році, а також проблемами, пов’язаними із належною перевіркою декларацій вищих посадових осіб держави. Законом від 02.10.2019 повноваження членів Громадської ради при Національному агентстві з питань запобігання корупції припинені достроково [34]. Водночас, за словами працівників НАЗК, Громадська рада фактично припинила свою роботу ще всередині 2018 року. У цілях даного аналітичного дослідження нами було проведено низку інтерв’ю із колишніми та діючими працівниками НАЗК, які висловили побажання залишитися анонімними в силу різних обставин. Так, у ході проведення інтерв’ю було з’ясовано, що антикорупційна експертиза проектів як така ніколи не входила у пріоритети роботи НАЗК, а висновки за результатами антикорупційної експертизи НАЗК взагалі не готувало. Фактично, НАЗК висловлювало пропозиції та зауваження, при чому лише тоді, коли від НАЗК потрібне було відповідне погодження проекту. Разом із тим, пріоритет у роботі НАЗК надавався міжнародному співробітництву - потрібно було заявити про но-


Інститут законодавчих ідей #2, 2020 - потрібно було заявити про новостворений орган у міжнародній площині, подбати про його імідж, не в останню чергу - заради можливого залучення донорських коштів. Антикорупційне навчання за пріоритетністю посідало друге місце, а формування антикорупційної політики - третє. Питання антикорупційної експертизи були останніми у пріоритетності і, загалом, його намагалися уникати. Причиною цьому був ризик того, що визнання декількох проектів такими, що не відповідають вимогам антикорупційного законодавства потенційно могло призвести до звинувачення органу у вибірковості. Такі побоювання були обґрунтовані також і тим, що фахівців, які могли б здійснювати якісну антикорупційну експертизу майже не було, а ті, що могли цим займатися, були обтяжені іншими обов’язками. Виділити ж окремих працівників на даний конкретний напрямок заважав кадровий голод, а також плинність кадрів у зв’язку із не конкурентоспроможною заробітною платою, яка спровокувала відтік фахівців із інституції. Форма рішень НАЗК по тих небагатьох проектах актів, які були проаналізовані, передбачала перелік зауважень, які були висловлені фахівцями за результатами проведення експертизи (але не відповідала затвердженій формі висновку за результатами проведення антикорупційної експертизи). За даними НАЗК, за весь попередній період свого функціонування НАЗК підготувало висновки на 92 законопроекти [35], втім на веб-сайті органу в розділі, присвяченому засіданням НАЗК вдається знайти ледь не вдвічі менше згадок про висновки щодо проведеної експертизи. На веб-сайті органу в розділі, присвя-

22 ченому засіданням НАЗК вдається знайти ледь не вдвічі менше згадок про висновки щодо проведеної експертизи.Таким чином функція антикорупційної експертизи проектів для НАЗК за період його існування не стала пріоритетною, можливості даного інструменту недооцінювалися, а намагання хоч якось запустити цей інструмент наштовхнулося на проблеми браку кваліфікованих кадрів та побоювання за репутацію всього НАЗК, яке починало втрачати довіру у суспільстві та було вразливе для критики. Так, за даними соціологічного дослідження “Рівень довіри до суспільних інститутів та електоральні орієнтації громадян України”, проведеного Центром Разумкова, НАЗК станом на лютий 2019 року не довіряли 64% опитаних громадян, повну довіру ж висловило менше 2% [36]. Безумовно такий рівень довіри, з одного боку ілюстрував загальне невдоволення роботою даної інституції у суспільстві, з іншого - не сприяв тому, щоб керівництво НАЗК могло взяти на себе ризик чергової втрати репутації, почавши повною мірою реалізовувати інструмент антикорупційної експертизи, особливо, що стосується проектів законів. У результаті, НАЗК не було надано жодного висновку на законопроект у форматі, визначеному для проведення антикорупційної експертизи проектів нормативно-правових актів, лише у формі пропозицій та зауважень. Це, у свою чергу, не вимагало від НАЗК залучати Громадську раду до такої експертизи та зобов’язувати суб’єктів прийняття рішень призупиняти прийняття на строк до 10-ти днів.


Антикорупційна експертиза законопроектів

23

Висновки і рекомендації 1. Створити окремий структурний підрозділ, працівники якого займалися би виключно проведенням антикорупційної експертизи. Для запровадження дієвого використання інструменту антикорупційної експертизи необхідно створити окремий структурний підрозділ, у який набрати фахівців-юристів, які орієнтуються у окремих широких галузях суспільних відносин та здатні розуміти їх специфіку. Відволікання фахівців на виконання другорядних завдань не сприятиме ефективному виконанню ними основного завдання - проведення антикорупційної експертизи. Доцільно розподіляти роботу таким чином, щоб експерти вузького профілю (аналітики) за результатами аналізу актів (проектів актів) вказували на потенційні корупціогенні фактори, а юристи складали висновок за затвердженою методологією. 2. Проводити антикорупційну експертизу відповідно до затвердженого порядку та форми висновку. Це дозволить впливати на законодавчий процес і зупиняти прийняття законопроектів у парламенті з корупціогенний факторами. 3. Оприлюднювати тексти висновків та квартальні звіти про проведену експертизу у доступній формі на веб-сайті НАЗК. Відсутність єдиного місця на веб-сайті НАЗК зі звітністю та повними текстами

висновків на проаналізовані акти ускладнює розуміння ефективності виконання органом даної функції. Розділ “Антикорупційна експертиза” цілком для цього підходить. 4. Розробити зміни до Регламенту Верховної Ради України (як перед першим, так і перед другим читанням) та Регламенту Кабінету Міністрів України з метою створення дієвого механізму блокування проектів актів у разі виявлення в них корупціогенних факторів. Без наявності механізму впливу на процес прийняття проектів нормативних актів у Кабінеті Міністрів України та парламенті сам інструмент антикорупційної експертизи буде радше декларативним, а НАЗК - неспроможним реально впливати на прийняття рішень. За таких обставин витрачені час та ресурси на проведення антикорупційної експертизи будуть марними, а, отже - недоцільними 5. Провести навчання для працівників, які займаються проведенням антикорупційної експертизи. Навчання і підвищення кваліфікації працівників сприятиме їх розвитку у вузькоспеціалізованих напрямках та підвищить їхні спроможності, а також якість здійснюваної діяльності.


Інститут законодавчих ідей #2, 2020

24

Висновки Результати проведеного дослідження демонструють, що інструмент антикорупційної експертизи, який може стати дієвим превентивним механізмом у запобіганні корупції, використовується органами, які уповноважені її проводити, неефективно. По-перше, використанню цього інструменту перешкоджає відсутність механізму, який реалізує вплив негативних висновків, складених за результатами експертизи - зокрема, відсутність наслідків для проекта акта, щодо якого надано висновок про наявність корупціогенних факторів. По-друге, вважаємо, що профільним органом, який має займатися такою незалежною антикорупційною експертизою повинне бути саме НАЗК, адже як Комітет ВРУ, так і Мін’юст є більшою мірою залежними від різного роду впливів та не мають такої законодавчо передбаченої безсторонності у прийнятті рішень, порівняно із НАЗК. По-третє, жоден з органів не уповноважений здійснювати антикорупційну експертизу законопроектів до другого читання, хоча саме на цьому етапі шляхом внесення пропозицій та поправок законопроект може зазнати суттєвих змін. Тому левову частку ресурсів слід спрямовувати саме у цьому напрямку. По-четверте, повноцінна реалізація функції антикорупційної експертизи можлива, на нашу думку, за наявності профільних фахівців у вузьких галузях, які працюватимуть виключно (або переважну частину робочого часу) над екс-

пертизою у своїх профільних галузях та обов’язковим проведенням консультацій із представниками громадськості. По-п’яте, необхідно розробити програму з підвищення кваліфікації для фахівців, які проводять антикорупційну експертизу. По-шосте, слід за широкої участі експертів-правників та представників міжнародного експертного середовища, а також громадськості розробити оновлену методологію проведення антикорупційної експертизи, у якій врахувати досвід її проведення та найкращі рекомендації. Необхідно, щоб дана методологія була максимально простою для застосування та посилання на її норми при написанні висновків антикорупційної експертизи, мала чітку структуру та не містила надмірно деталізованих норм.


Антикорупційна експертиза законопроектів

25

Використані джерела [1] Закон України : «Про запобігання корупції» : від 14.10.2014 № 1700-VII // Відомості Верховної Ради. - 2014. [2] Закон України : «Про засади запобігання і протидії корупції» : від 07.04.2011 № 3206-VI // Відомості Верховної Ради України. – 2011. [3] Національна доповідь щодо реалізації засад антикорупційної політики 2018. // Національне агентство з питань запобігання корупції. – 2019. [4] Правова експертиза нормативно-правових актів [Електронний ресурс] // Міністерство юстиції – Режим доступу до ресурсу: https://minjust.gov.ua/ legal_examination_regulations. [5] Anti-Corruption Assessment of Laws (‘Corruption Proofing’) Comparative Study and Methodology. // Regional Cooperation Council. – 2014. [6]Закон України : «Про засади запобігання і протидії корупції» : від 07.04.2011 № 3206-VI // Відомості Верховної Ради України. – 2011. [7] АНАЛІТИЧНИЙ ЗВІТ про стан реалізації НАЗК, Міністерством юстиції України, профільним Комітетом ВРУ повноважень у сфері здійснення антикорупційної експертизи НПА та їх проектів у 2015–2019 роках. // Центр політико-правових реформ. – 2019. – с.12 [8] Про затвердження Положення про Міністерство юстиції України : Постанова Кабінету Міністрів України : від 02.07.2014 № 228. [9] Предместніков О. Повноваження Міністерства юстиції України у сфері державної правової політики: нормотворчість і правова експертиза / Олег Предместніков. // Підприємництво, Господарство і Право. – 2016. – №4. – С. 6. [10] Регламент Кабінету Міністрів Украї-

їни [Електронний ресурс] – Режим доступу до ресурсу: https://www.kmu.gov. ua/npas/228286390. [11] Про затвердження Положення про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади : постанова Кабінету Міністрів України: від 28 грудня 1992 р. № 731. [12] Про затвердження Положення про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади : постанова Кабінету Міністрів України: від 28 грудня 1992 р. № 731. [13] Звіт про результати проведення антикорупційної експертизи нормативно-правових актів та проєктів нормативно-правовоих актів Міністерством юстиції України [Електронний ресурс] – Режим доступу до ресурсу: https:// minjust.gov.ua/uncorrup_exp/zvit_pro_ rez_ancorrupt_npa. [14] Звіт про результати проведення антикорупційної експертизи нормативно-правових актів та проєктів нормативно-правових актів Міністерством юстиції України [Електронний ресурс] – Режим доступу до ресурсу: https://minjust.gov.ua/ files/general/2019/11/14/20191114174644-32. docx. [15] Розпорядження Кабінету Міністрів України : Про затвердження плану пріоритетних дій Уряду на 2016 рік [Електронний ресурс] – Режим доступу до ресурсу: https://www.kmu.gov.ua/npas/249104044. [16] Про затвердження Регламенту Кабінету Міністрів України : постанова Кабінету Міністрів України : від 9 жовтня 2019 р. № 874 // ЗАТВЕРДЖЕНО постановою Кабінету Міністрів України. - 2019 [17] Витяг з протоколу засідання. // Комі-


Інститут законодавчих ідей #2, 2020

тет з питань боротьби з організованою злочинністю і корупцією. – 2013. – №12. – С. 6. [18] Витяг з протоколу засідання. // Комітет з питань боротьби з організованою злочинністю і корупцією. – 2013. – №15. – С. 15. [19] Про затвердження Регламенту Кабінету Міністрів України : постанова Кабінету Міністрів України : від 9 жовтня 2019 р. № 874 // ЗАТВЕРДЖЕНО постановою Кабінету Міністрів України. - 2019. - Стаття 89 [20] Проекти, зареєстровані за всі сесії VII скликання [Електронний ресурс] // Верховна Рада України. – 2014. – Режим доступу до ресурсу: http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/ zweb2/webproc2_5_1_J?ses=10008&num_ s=2&num=&date1=14.06.2013&date2=&n ame_zp=&av_nd=&prof_kom=0&is_gol_ kom=0&dep_fr=0&stan_zp=0&date3=&is_ zakon=0&n_act=&gneu_decision_ present=&sub_zak=0&type_doc=1&type_ zp=1&vid_ zp=0&edition_ zp=0&is_ urgent=0&ur_rubr=0&sort=0&out _ type=&id=&page=1&zp_cnt=20. [21] Звіт за 2012 – 2014 роки [Електронний ресурс] // Комітет з питань боротьби з організованою злочинністю і корупцією. – 2014. – Режим доступу до ресурсу: http://crimecor.rada.gov.ua/uploads/ documents/29866.pdf. [22]Альтернативний звіт з оцінки ефективності державної антикорупційної політики / Р.Г. Рябошапка, О.С. Хмара, А.В. Кухарук, М.І. Хавронюк, О.В. Калітенко; За заг. ред. А.В. Волошиної. – К., 2015. - ст 96 [23] Звіт за 2012 – 2014 роки [Електронний ресурс] // Комітет з питань боротьби з організованою злочинністю і корупцією. – 2014. – Режим доступу до ресурсу: http://crimecor.rada.gov.ua/uploads/ documents/29866.pdf [24] Звіт про підсумки роботи Комітету з питань запобігання і протидії корупції у листопаді 2014 р. – січні 2015 р.: за-

26

тверджено рішенням Комітету від 21 січня 2015 р. (протокол No11) // Офіційний веб-сайт ВР. – Комітет ВР з питань запобігання і протидії корупції. – Діяльність Комітету. – Звіти Комітету. – Режим доступу: http://crimecor.rada.gov.ua/komzloch/ doccatalog/document?id=55605. [25] Звіт про підсумки роботи Комітету ВР з питань запобігання і протидії корупції у вересні 2015 р. – січні 2016 р.: затверджено рішенням Комітету від 27 січня 2016 р. (протокол No56) // Офіційний веб-сайт ВР. – Комітет ВР з питань запобігання і протидії корупції. – Діяльність Комітету. – Звіти Комітету. – Режим доступу: http://crimecor.rada.gov.ua/komzloch/ doccatalog/document?id=56309. [26] Альтернативний звіт з оцінки ефективності впровадження державної антикорупційної політики / [М. І. Хавронюк, І. Б. Коліушко, В. П. Тимощук та ін.]; за заг. ред. М.І. Хавронюка. – К., 2017. – ст 165 [27] Висновки до законопроектів [Електронний ресурс] // Інститут Законодавчих Ідей – Режим доступу до ресурсу: https://rge.izi.institute/. [28] ЗВІТ за період роботи Комітету Верховної Ради України з питань запобігання і протидії корупції VIII скликання Верховної Ради України (2014-2019 роки) [Електронний ресурс] // Комітет Верховної Ради України з питань запобігання і протидії корупції. – 2019. – Режим доступу до ресурсу: http://crimecor.rada.gov.ua/ uploads/documents/31217.pdf. [29] ЗВІТ за період роботи Комітету Верховної Ради України з питань запобігання і протидії корупції VIII скликання Верховної Ради України (2014-2019 роки) [Електронний ресурс] // Комітет Верховної Ради України з питань запобігання і протидії корупції. – 2019. – Режим доступу до ресурсу: http://crimecor.rada.gov.ua/ uploads/documents/31217.pdf. [30] ЗВІТ за період роботи Комітету Верховної Ради України з питань запобі-


Антикорупційна експертиза законопроектів

запобігання і протидії корупції. – 2019. – Режим доступу до ресурсу: http://crimecor. rada.gov.ua/uploads/documents/31217.pdf. [31] Проекти, зареєстровані за всі сесії IX скликання [Електронний ресурс] // Верховна Рада України. – 2019. – Режим доступу до ресурсу: http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/ zweb2/webproc2_5_1_ J?ses=10010&num_ s=2&num=&date1=&date2=&name_ zp=& av_nd=&prof_kom=0&is_gol_ kom=0&dep_fr=0&stan_zp=11&date3=&is_ zakon=0&n_act=&gneu_decision_ present=&sub_zak=0&type_doc=0&type_ zp=0&vid_ zp=0&edition_ zp=0&is_ urgent=0&ur_rubr=0&sort=0&out _ type=&id=&page=1&zp_cnt=20. [32] Рішення Національного агентства з питань запобігання корупції. // НАЗК. – 2016. – №71. – С. 6. [33] Засідання громадської ради [Електронний ресурс] // НАЗК. – 2017. – Режим доступу до ресурсу: https://old.nazk.gov. ua/zasidannya-gromadskoyi-rady. [34] Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо забезпечення ефективності інституційного механізму запобігання корупції : Закон України : від 02.10.2019 №140-ІХ // Відомості Верховної Ради. - 2019. [35] Лист НАЗК №94-07/67452/19 від 11.09.2019 року щодо кількості висновків антикорупційної експертизи відносно законопроектів за Коли НАЗК почне здійснювати якісну антикорупційну експертизу? [Електронний ресурс] // Центр політико-правових реформ. – 2019. – Режим доступу до ресурсу: https:// www.pravo.org.ua/ua/news/20873989koli-nazk-pochne-zdiysnyuvati-yakisnuantikoruptsiynu-ekspertizu#_ftn5 [36] Рівень довіри до суспільних інститутів та електоральні орієнтації громадян України [Електронний ресурс] // Центр Разумкова. – 2019. – Режим доступу до ресурсу: http://razumkov.org.ua/ napriamky/sotsiologichni-doslidzhennia/

27

riven-doviry-do-suspilnykh-instytutiv-taelektoralni-oriientatsii-gromadian-ukrainy.

Profile for Volodymyr Antkiv

Антикорупційна експертиза законопроектів: ефективність реалізації на практиці  

Антикорупційна експертиза законопроектів: ефективність реалізації на практиці  

Profile for antkiv
Advertisement

Recommendations could not be loaded

Recommendations could not be loaded

Recommendations could not be loaded

Recommendations could not be loaded