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abril 2011

revista trimestral de debate político

Francisco Suárez Dávila Rogelio Montemayor Seguy Norma Samaniego

fundación

Colosio

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Luis Foncerrada Pascal j.Francisco Parra j. Alberto Cano Vélez Manuel Villa Mariana García


revista trimestral de debate polĂ­tico

www.fundacioncolosio.org


revista trimestral de debate político

Humberto Moreira Valdés Presidente del Comité Ejecutivo Nacional del PRI

Cristina Díaz Salazar Secretaria General del Comité Ejecutivo Nacional del PRI

Fundación Colosio A.C. Marco Antonio Bernal Gutiérrez Presidente

oscar Pimentel González Vicepresidente

Samuel Aguilar Solís Vicepresidente

Carlos Alberto Román Marín Tesorero

EDITORIAL Oscar Pimentel GONZÁlez Editor Elba Debernardi Editora de Arte Marisol Robles Beatríz Ramírez Fuentes Margarita Solano Abadía Corrección Mario E. Velasco Torres de la Vega Asesor Plataforma revista trimestral, abril de 2011 Fundación Colosio A.C. Julio Verne No. 51, Col. Polanco Deleg. Miguel Hidalgo, México D.F., C.P. 11560 Teléfonos: 01(55) 5282-1085 y 5282-3303 e-mail: plataforma@fundacioncolosio.net Número de Certificado de Reserva: en trámite Número de certificado de licitud de título: en trámite Número de certificado de licitud de contenido: en trámite ISSN: En trámite Imprenta: MAC Rotativas, S.A. de C.V. Lote 8, manzana 3, Parque Industrial, Exportec II, C.P. 50200, Toluca, México Distribución: Fundación Colosio A.C., Julio Verne No. 51, Col. Polanco Deleg. Miguel Hidalgo, México D.F., C.P. 11560 Teléfonos: 01(55) 5282-1085 y 5282-3303 El tiraje de este número de Plataforma es de 5,000 ejemplares Marzo de 2011. México, D.F. El material de este número puede reproducirse siempre y cuando se cite fuente y autor. Los artículos firmados son de la exclusiva responsabilidad de los autores y no representan necesariamente la opinión de la Fundación Colosio A.C. Autorización como correspondencia de Segunda Clase, publicación periódica, registro No. en trámite, características en trámite, del Servicio Postal Mexicano

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Contenido

08 Los Grandes Problemas Nacionales y las Oportunidades para un PRI con Ideas de Vanguardia

Francisco Suárez Dávila

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Estancamiento e Incertidumbre en la Gobernanza Extraviada

Manuel Villa

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Estancamiento, Desigualdad y Empleo

Norma Samaniego

39

Una Agenda para el Crecimiento Acelerado y la Equidad

Rogelio Montemayor Seguy

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Un Acuerdo Colectivo para el Desarrollo

Luis Foncerrada Pascal

Hacia un Nuevo Proyecto Nacional de Desarrollo

J. Alberto Cano Vélez

El Gasto Público y su Impacto en la Reducción de la Pobreza Mariana García

Reflexiones sobre la Reforma Fiscal: Objetivos y Aprendizajes del Caso Brasileño

Alfredo Parra

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Sistema Financiero Eficiente y Desarrollo Económico

Francisco Javier Vega Rodríguez

106 Desigualdad Social y Violencia en México

Mario Luis Fuentes

110 Siembra de Odio, Cosecha de Ira

Luis Hernández Navarro

116 La Intervención de la Sociedad en la Justicia y la Seguridad Pública

Miguel Arroyo Ramírez

120 La Vivienda como Instrumento de Combate a la Pobreza

58

62

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José Luis Romero Hicks

Internacional

124 Perspectivas OCDE: México Políticas Clave para un Desarrollo Sostenible

Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos - OCDE

78

Generación de Acuerdos

142 Democracia sin Fronteras: Migración y Derechos Políticos

José Luis Medina Aguiar

en Materia Fiscal en México

José Francisco Parra Fundación Ortega y Gasset

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carta editorial

L

a Fundación Colosio A.C. dedica este número de nuestra revista de debate político Plataforma a la discusión de los temas: estancamiento, desigualdad e incertidumbre. Esto, debido a la preocupación existente en la sociedad sobre la situación económica que hoy se vive en el país y la falta de políticas encaminadas a resolver estos problemas en el mediano plazo. Preocupa que México se mantenga en el estancamiento y no se estén generando las rutas pertinentes para alcanzar el desarrollo y el crecimiento económico. Las cifras sobre productividad, desempleo, pobreza laboral, desigualdad social y pérdida del poder adquisitivo por mencionar algunas, plantean un panorama poco alentador, de ahí que sea pertinente poner sobre la mesa de discusión: ¿qué hacer para que México salga del estancamiento económico?, ¿qué hacer para disminuir la desigualdad? y ¿qué hacer para generar empleos? La crisis económica ha dejado una huella que no desaparecerá en el corto plazo, pues desafortunadamente México fue uno de los países más afectados debido a su fuerte dependencia de Estados Unidos.

Así, la crisis propició que se agudizaran problemas económicos que ya traíamos arrastrando de muchos años. México vive un severo estancamiento económico, reflejado en la disminución del ingreso per cápita, en que no estamos siendo lo suficientemente competitivos, en la falta de innovación tecnológica, en la carestía de empleos, en los bajos salarios, en la escasa creación de cadenas productivas, en nuestra dependencia de las importaciones, por mencionar algunos ejemplos. A esto hay que sumar la baja capacidad recaudatoria del Estado para generar más ingresos que se pueden invertir en áreas estratégicas para el desarrollo. Tenemos un Estado que no ha hecho suficiente para impulsar el crecimiento económico y la creación de em2011 I PlataformA : 5


pleos. La contracción del gasto público ha propiciado que no se puedan generar las condiciones para atraer la inversión, no se ha invertido lo suficiente en infraestructura, en tecnología, en impulsar a las pequeñas y medianas empresas, sino todo lo contrario, se ha incentivado que más personas opten por incorporarse a la economía informal. Y es que, a la alta tasa de desempleo que había anterior a la crisis, hubo que sumar la pérdida de miles de empleos a causa de la incertidumbre que enfrentaron las empresas. Desafortunadamente, no puede haber crecimiento económico y desarrollo social sin fuentes decentes de empleo. Tenemos un Estado que no ha invertido lo suficiente para atenuar la desigualdad social hoy existente en México. Por una parte, se tienen a más de 50 millones de pobres que hoy no ven salidas a su situación, y esto, debido a la falta de oportunidades, como una educación básica de calidad y la posibilidad de asistir a la educación media superior. Por otra parte, se tiene una enorme desigualdad en la distribución de los ingresos, que no ha sido contrarrestada con seguridad social integral y con programas sociales eficientes para atenuar esta desigualdad. Si el Estado no genera una política social efectiva para reducir la pobreza y vencer la desigualdad en la distribución de los ingresos las familias se sumergen en la incertidumbre. Grandes desigualdades sociales y económicas y pocas oportunidades de educación y empleo han llevado a una parte de la población a la exclusión social, que posteriormente degenera en tensiones sociales. No se puede dejar de lado que hoy vivimos un panorama de enorme criminalidad e inseguridad que ha sido alimentado por la falta de oportunidades. El Estado tiene un papel muy importante en la disminución de la desigualdad, es su responsabilidad plantear cómo disminuir las brechas de desigualdad entre los miembros de la sociedad. Así, es de vital importancia que los países elaboren una política económica y social que tenga en cuenta esta problemática, y que planteen soluciones que vayan más allá del asistencialismo. Políticas que 6 : PlataformA I 2011


sienten las condiciones mínimas, es decir, que cubran necesidades básicas, para que su carencia no se convierta en un impedimento para el desarrollo y la movilidad social. No se puede olvidar, que la eficiencia de la acción del Estado no depende tanto de cuánto gasta, sino de cómo gasta. No se trata de tener más afiliados en los programas sociales, sino de evaluar el beneficio real de los mismos, es decir, su impacto en la disminución de la desigualdad y la pobreza. La pobreza puede vencerse cuando existe la igualdad de oportunidades y la provisión de educación, vivienda y salud necesaria para que las personas puedan desarrollar capacidades en un plano de certidumbre y protección. Sin embargo, cuando las personas no tienen garantía de servicios de salud, no cuentan con educación de calidad suficiente para obtener un empleo decente, o por falta de recursos no pueden continuar con sus estudios, se está alimentando un clima de incertidumbre. Lo mismo sucede con quienes encuentran un empleo, pero con un ingreso insuficiente para cubrir sus necesidades básicas, y además, sin prestaciones y seguridad social. Otros más han perdido la esperanza de incorporarse a la economía formal debido a la baja oferta de empleos en este sector. Necesitamos con urgencia una definición sobre qué hacer para salir del estancamiento económico, de la desigualdad social y económica y para generar mayor certidumbre en las familias mexicanas de que las situaciones negativas que hoy se viven se pueden revertir. Los invito a leer los artículos que conforman este número de nuestra revista Plataforma, para conocer los diferentes puntos de vista de quienes amablemente han aceptado escribir sobre estos temas tan importantes para el futuro de México.

Marco A. Bernal Gutiérrez

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Los grandes problemas nacionales Francisco Suárez Dávila

Las oportunidades para un PRI con ideas de vanguardia.

M

éxico está en 2011 en uno de los momentos más aciagos de su historia. El Estado, por su incompetencia, cumple algunos requisitos para calificar como “parcialmente fallido”: hay zonas que controla el crimen organizado, donde extorsiona impunemente a los ciudadanos y prevalece la inseguridad y la violencia. Derivado de la situación en la frontera con Estados Unidos, hay peligros reales para nuestra soberanía, ya que este país ha amenazado con intervenciones armadas y, bajo cualquier pretexto real o “hechizo”, puede realizarlas. “Remember the Maine”, cuando hicieron explotar su propio barco en la bahía de la Habana como pretexto para invadir Cuba. La Cancillería siempre reactiva ha sido incapaz de realizar una defensa inteligente y firme de nuestros intereses, no sólo con nuestro vecino, sino frente a la “Segunda Guerra de los Pasteles” (el Affaire Cassez), montada por un gobierno francés populista

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y debilitado, que lo mismo expulsa gitanos, que está en contubernio con las dictaduras del norte de África. La economía ha perdido su capacidad de crecer, se mantiene en el “estancamiento estabilizador” y dentro de una subordinación con la economía norteamericana, de cuya recuperación depende casi totalmente. De manera general, el país está a la deriva, el Gobierno no ejerce liderazgo, y carente de visión de futuro, no ha articulado un proyecto nacional de mediano y largo plazo. La coyuntura, y ahora la sucesión presidencial, dominan la Agenda Nacional. En este sentido, el tema central de este número de Plataforma es configurar una “plataforma” para enfrentar la “desigualdad social, el estancamiento económico y la incertidumbre”, tres cuestiones que reflejan el rezago actual de nuestro México. El PRI tiene una gran oportunidad de recuperar el poder, una responsabilidad histórica para ha-


cerlo y sacar adelante el país. Pero, todavía no ha demostrado la preparación y la estrategia integral para lograrlo, aunque hay algunos priístas que han elaborado propuestas concretas: Peña, Beltrones, Labastida y Cano Vélez. El Partido necesita ganar la batalla de las ideas, presentar un Programa de Gobierno inteligente, creíble, eficaz, y moderno. Los enemigos del PRI, en los medios, en la intelectualidad, ya tocan el punto más débil: el PRI representa un regreso al pasado, los vicios de antaño: la corrupción, el clientelismo, el corporativismo, los monopolios, etc. Hay que refutar estas críticas y pasar a una ofensiva positiva. El PRI tiene tres opciones: la primera es “volver al pasado más remoto”, mantenerse aferrado a sus mitos teológicos, que ya no corresponden a las nuevas realidades. Un Estado paternalista, clientelar de campesinos, transportistas, sindicatos anquilosados y subordinado a gobernadores convertidos en señores feudales. Defensor de un Pemex amarrado, sin ninguna capacidad de apertura; un sistema fiscal, que preserva todos los privilegios de los grupos de intereses y un IVA que sólo grava la mitad del consumo por el “mito de alimentos y medicinas”. La segunda es “volver al pasado reciente”, al “neoliberalismo económico a la mexicana”, el que así, como el otro, entroniza al Estado, esto lo hace con la “sabiduría” del mercado. Regresar a las recetas trilladas de las reformas estructurales, en realidad, “destructurales” que fallaron porque no se profundizaron suficientemente:

mayor apertura comercial –¿para qué necesitamos aranceles?– y a la inversión extranjera, entregando los sectores apetitosos que todavía sobreviven la participación extranjera: telecomunicaciones, medios, aerolíneas, etc. Avanzar más en la “puertoricanización y mayor dependencia de nuestra economía con Estados Unidos. Mantener un sistema financiero extranjerizado, sin banca de desarrollo fuerte. Dar la mayor prioridad a la exagerada estabilidad de precios, del tipo de cambio –sí posible– apreciándolo y del equilibrio de las finanzas públicas, no a la generación del crecimiento y el empleo. No a la reforma “socializante” del Estado Benefactor, siguiendo los pasos de los ultraconservadores norteamericanos que desecharon la reforma de salud de Obama. La tercera debe ser una opción de “modernización y de cambio al futuro”. Rescatar y adaptar instituciones que nos sirvieron bien en nuestra historia y que lamentablemente destruimos, pero modernizándolas. Sobre todo, diseñar una estrategia de mediano plazo, en que los ejes sea crecer al 6% y generar un millón de empleos anuales, apoyado en una política social moderna, que combate pobreza y desigualdad, y sustentada en una reforma fiscal que dé los recursos necesarios. Asumir como consenso nacional la voluntad de crecer y reducir rezagos. Esto requerirá nuevos instrumentos e instituciones. Plantear algunas ideas en este sentido, es el objetivo de este artículo. El PRI debe primero hacer una crítica demoledora de la situación 2011 I PlataformA : 9


Francisco Suárez Dávila

actual. El Gobierno de Calderón proporciona todos los elementos. En segundo lugar, una propuesta integral, visionaria. Hay que estar alertas al debate. El Gobierno dice que, a diferencia de otros países, México en 2011 y dentro de la recesión mayor desde la Gran Depresión, no hay crisis. Es cierto, la economía se recuperó alrededor de 5% en 2010 y algo menos en 2011; la inflación está abajo de 5% y, las finanzas públicas están prácticamente, según cuál definición se adopte, prácticamente en equilibrio. Si se incluyen todos los factores, como la inversión de PEMEX, tiene un déficit

serios riesgos de seguridad y descomposición política.

a) La política económica del PAN: el “estancamiento estabilizador”. En el último año del Gobierno de Zedillo, la economía crecía a 6%, sin crisis. A lo largo de la década “panista”, según cifras del FMI, crecimos 1.5% anual. Del crecimiento acumulado resulta que somos el país que crece en el lugar 150 de 180. En América Latina sólo le ganamos al pobre Haití, el último lugar, y algunas islas caribeñas. Fuimos incapaces de crecer con el auge 2003-2007, cuando Estados Unidos y el conjunto de la El país está a la deriva, el Gobierno no ejerce lideraz- economía mundial tuvieron go y, carente de visión de futuro, no ha articulado un espectacular crecimiento, aumentaron los precios de todas proyecto nacional de largo plazo. Ahora la sucesión las materias primas y del pepresidencial, domina la Agenda Nacional. tróleo. Crecieron aceleradamente los países emergentes, de alrededor de 2.5% del PIB; la deuChina e India a tasas de 10% y todos da externa, 4% y la pública total alrelos países de América Latina. Méxidedor de 30%, cuando en los países co fue de los países que menos creció. avanzados las cifras de déficit fiscal ¿Cómo le hicimos para no crecer? Eso son de más de 10% y de deuda más requirió especial talento de las autoride 100% del PIB. Con esta “honoradades. ¡Su “cantaleta” es que no hubo ble mediocridad”, económicamente reformas estructurales! somos un país atractivo para los exA partir de 2008 se inicia la Gran tranjeros. ¿Hay menos criminalidad Recesión, la mayor desde 1929. El que en ciudades como Río o Miami? Secretario de Hacienda dijo que era Tenemos influjos de capital y nuessólo un “catarrito”, que se convirtió tro sólido peso se está apreciando. en “pulmonía”. México puso en opeHay también un mínimo déficit en ración una de las políticas contra-cíla balanza de pagos. Se recupera la clicas más débiles, el concepto lo desindustria automotriz y el precio del enterraron de los sótanos de Palacio petróleo excede la estimación presuNacional. Cuando todavía estamos puestal, dos de los motores de nuestra inmersos en la recesión, se aumentan economía. Es cierto, no hay temor de los impuestos y fuimos los primeros una crisis económica, aunque sí hay en iniciar una estrategia prematura 10 : PlataformA I 2011


Los grandes problemas nacionales

de salida, recortando gasto público. Así, nuevamente México, con su caída de más de 6%, es uno de los países que más sufre la Recesión. Se dice que evitamos convertirnos en Grecia, Irlanda o Portugal. La diferencia en margen de acción es descomunal. México, como se dijo, tuvo un déficit de menos de 3% del PIB, frente a uno superior a 10% en estos países y una deuda de 30%, y no de 120% del PIB. La recuperación que se está dando en 2011, es sólo reflejo de la recuperación norteamericana y de ella depende el futuro de nuestra economía.

b) Desigualdad y pobreza persistente. México es uno de los países con peor distribución del ingreso en el mundo, estamos en el Continente de la desigualdad, que es América Latina. La pobreza, por distintas definiciones, llega a la mitad de la población y, la pobreza extrema, entre la cuarta y la quinta parte. Hubo algún avance en la década, sobre todo, con programas exitosos como Oportunidades, pero se ha deteriorado con la crisis. Se dice que el empleo que se generó en 2010 fue de 700 mil trabajadores, pero esto apenas permite recuperar lo que se perdió en la crisis. Tenemos un déficit de empleo acumulado entre el empleo que se genera con bajo crecimiento y el millón que se requiere para los jóvenes que entran a la fuerza de trabajo. La válvula de escape de 400 mil trabajadores, que fue la emigración a Estados Unidos, se cerró y amenaza revertirse. La válvula que queda es la economía informal y la criminal que, en el Norte

y en todo el país, ha aumentado. Ha habido nuevamente pérdida de salarios reales.

c) Incertidumbre actual y futura. Una forma de incertidumbre es la que genera la violencia y la falta de Estado de Derecho; inseguridad privada, inseguridad pública y, ahora, inseguridad nacional. La situación es particularmente seria para los jóvenes, los varios millones de “ninis”, que ni estudian ni trabajan. Vinculado con eso, está el desanimo generalizado ante la falta de expectativas, el ver cómo nuestro país se va rezagando en los diferentes indicadores. La falta de confianza en el país. II. A grandes problemas, grandes soluciones: la necesidad de cambiar la ruta del desarrollo. México, en consecuencia, requiere cambiar su modelo y estrategia de desarrollo. Los objetivos del Gobierno están concentrados, en la actualidad, en ganar la próxima elección presidencial, venciendo a toda costa al PRI y dar la lucha contra el narcotráfico, no en lograr avances sustantivos. La sociedad está polarizada. Voy a establecer una lista de lo que, a mi juicio, son 10 de los grandes problemas nacionales y, en cada caso, algunas pistas de solución, limitándome al campo económico. 1er. problema: Estado débil e ineficaz. En la actualidad tenemos un Estado impotente, que en algunas áreas no controla el territorio nacional; débil frente a Estados Unidos, frente al que 2011 I PlataformA : 11


Francisco Suárez Dávila

perdemos soberanía. No prevalece un Estado de Derecho. Es vulnerable en lo político y en lo económico. Muchas de las Instituciones se han destruido. Se han distorsionado las funciones del Ejecutivo y Legislativo. Propuesta: Estado fuerte, estratega y promotor del desarrollo. Necesitamos fortalecer al Estado, reconstruir algunas instituciones y fortalecer otras. Debe haber una adecuada relación entre Estado y mercado (“más Estado y mejor mercado”), pero bajo la rectoría del Estado. Necesitamos un nuevo Estado que sea no propietario, sino estratega y promotor del desarrollo. Se requiere que la Presidencia de la República cuente con un instrumento de planeación, que elabore un verdadero Plan Nacional de Desarrollo, consultado y consensado con la sociedad, no subcontratado a una consultaría, como ha ocurrido. El Plan debe ser aprobado por el Congreso. Ejecutivo y Legislativo, cada quien debe cumplir con la función que le corresponde. Uno debe gobernar, tomar la iniciativa; el otro, legislar, controlar. Para ello, se necesita llegar a acuerdos sociales. Complementando al Congreso, sería útil contar con un bien diseñado Consejo Económico y Social. Se requiere una Reforma de Estado y una Reforma Política que escapan a la orientación, principalmente económica de este artículo.

tante es gasto corriente dispendioso. Hay una estructura de Gobierno pesada. En cambio, hay un insuficiente gasto de inversión y en rubros importantes de la política social y de seguridad. Para colmo, el Presupuesto insuficiente en estas áreas se subejerce. Hay una incapacidad del Estado para evaluar y ejecutar proyectos. Propuesta: rediseñar y reforzar la arquitectura administrativa del Estado. Se requiere reducir la estructura burocrática del Estado, suprimiendo secretarías, como la “Disfunción Pública”, subsecretarías, coordinaciones. Eliminar programas asistenciales y clientelares, hay muchos en materia social y agrícola que no producen resultados. Se requiere reforzar la “infraestructura de la infraestructura”, que significa generar un mayor número de ingenieros y fortalecer el número y la capacidad de los evaluadores y ejecutores de proyectos, particularmente en las grandes entidades ejecutoras, como SCT, Pemex, Agricultura, Comisión del Agua, donde se subejerce el gasto. Se necesita duplicar la inversión en infraestructura, sanear el Seguro Social, canalizar más recursos a la educación, la salud y la seguridad. El problema no está principalmente en las leyes, sino en la actuación y ejecución administrativa.

2º problema: El Estado gasta mal y poco. El Gasto Público se sitúa en alrededor de 3 billones de pesos, algo superior a 20% del PIB y ha venido aumentando. Pero, una parte impor-

3er. problema: Pemex encadenado. Se está reduciendo rápidamente la producción petrolera con el agotamiento del gran yacimiento de Cantarell. Corremos el riesgo, en los próximos

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Los grandes problemas nacionales

años, de importar petróleo. No se han construido refinerías en más de una década. No funciona el Instituto del Petróleo, que llegó recientemente a orientarse a cursos de inglés. No hay capacidad de ejecución de proyectos, véase la nueva refinería de Tula, que no se ha iniciado. Por razones fiscales, el Gobierno se lleva una parte excesiva de los recursos generados por Pemex e increíblemente, ¡Pemex se endeuda para pagar impuesto! La reforma reciente acabó amarrando más a la administración de Pemex, mediante Comisiones y Comités, dificultando su capacidad de actuar gerencialmente. Petrobras de Brasil ya nos rebasó ampliamente. Propuesta: Pemex como una empresa pública de clase mundial, bajo una rectoría del Estado bien definida. Esto significa que Pemex pague impuestos como cualquier empresa, aportando, además, una contribución por el uso de la renta petrolera nacional. Bajo esta rectoría, debe modernizarse. Ya sólo nos gana en cerrazón Corea del Norte. Pemex debe poder hacer alianzas estratégicas con empresas privadas que poseen la tecnología para perforar en aguas profundas y para la explotación de algunos yacimientos de gas y crudos pesados. Debe permitir a empresas privadas, nacionales preferentemente, la refinación y la distribución de gas y gasolina. Acabar con mitos y trabas del pasado. Debe liberarse la autonomía de Gestión de la Dirección de la Empresa, sujeta a una sensata rendición de cuentas y una supervisión eficaz.

4º problema: Seguridad Social quebrada y deformada. El IMSS está esencialmente quebrado. Requiere hacer uso de sus menguadas reservas para sobrellevar funciones fundamentales como el gasto en hospitales y servicios. Las pensiones y prestaciones excesivas de un sindicato muy fuerte de 300 mil trabajadores y la indolencia o complicidad de algunas autoridades, le permitieron absorber los recursos que debieron canalizarse a los servicios médicos y

Se necesita duplicar la inversión en infraestructura, sanear el Seguro Social, canalizar más recursos a la educación, la salud y la seguridad. de protección social de 13 millones de cuenta-habientes. Las reformas han sido sólo paliativos. El problema se agrava porque cambió la demografía, la población envejece y se perdió la capacidad para crear empleo formal para los jóvenes. Sufrimos el problema de Europa, como si hubiera un envejecimiento prematuro de la población. En el Sistema de Ahorro para el Retiro hubo una reforma importante, convirtiendo las pensiones en cuentas individuales de ahorro de los pensionados del IMSS y del ISSSTE. Fue un avance. Pero, aquí, el comportamiento abusivo de los dueños de las Afores se ha comido parte del ahorro de los trabajadores e, inclusive, parte de la aportación social de gobierno contra la pensión mínima futura. Los vicios no son sólo públicos, sino privados. 2011 I PlataformA : 13


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La mitad de la población no tiene acceso a servicios médicos y pensiones. Propuesta: asegurar una gran reforma integral al sistema de Seguridad Social. El objetivo debe ser avanzar paulatinamente hacia un sistema de cobertura universal de salud y de pensiones, con derechos realistamente definidos, conforme a las condiciones demográficas actuales y financieramente sustentables. Debe agregarse otro pilar, que es el seguro de desempleo, acotado en población objetivo, que se extienda gradualmente, que sea temporal y vinculado a la capacitación. Se requiere integrar el Seguro Popular al IMSS, para que haya un solo Sistema de Seguridad Social, dentro de una economía crecientemente formalizada y que sea financiada en parte importante por impuestos generales. 5º problema: una educación que ya no educa. El Estado mexicano ha avanzado razonablemente en términos de reducir el analfabetismo, y logrado un sistema educativo amplio que cubre a más de 30 millones de estudiantes. Pero se ha convertido en un sistema de ínfima calidad, que no prepara a los jóvenes para la sociedad del conocimiento y la competitividad mundial. En los estudios comparativos a nivel internacional –el de la OCDEentre 50 países analizados, estamos en los últimos lugares en las pruebas cruciales básicas: la comprensión de la lectura, la habilidad para matemáticas básicas y, ya no digamos en conocimientos científicos. Sin embargo, México tiene un alto gasto en educa14 : PlataformA I 2011

ción básica, 6% del PIB, superior a Corea, en que una parte importante del gasto de la SEP y el Sindicato se va a gasto administrativo. Nuestras universidades están debajo de las 100 mejores y, con excepciones, son de muy baja calidad. Propuesta: educar la educación nacional para ingresar a la sociedad del conocimiento. Tiene que mejorase la calidad de la educación en las capacidades básicas de la educación preescolar y primaria. Para ello, se requiere mejorar considerablemente la capacitación del magisterio e incorporar más en el proceso a los padres de familia. Se requiere invertir más en la educación media y media superior, que es clave. También mejorar la calidad de las universidades. Hay que incentivar un mayor número de alumnos en carreras técnicas, generar un mayor número de ingenieros y vincular más las universidades con las necesidades de las empresas y del desarrollo nacional. La inversión en ciencia y tecnología es 0.4% del PIB, debería ser cinco veces superior. 6º problema: una banca que no presta. Tenemos una banca en una alta proporción extranjerizada que, aunque está financieramente sólida, canaliza sus recursos principalmente al crédito al consumo y a las hipotecas, pero no a la actividad productiva, la industria, la agricultora. En el índice de crédito a la producción, como porcentaje del PIB, estamos en el lugar 100 entre países como Burkina Fas-


Los grandes problemas nacionales

so, Nigeria, Bielorrusia, muy abajo de Chile y Brasil. Para el Banco de México, la principal preocupación es bajar la inflación y no el crecimiento y el empleo, o las exportaciones. La banca de desarrollo se orienta principalmente a garantizar el riesgo y redescontar recursos de la banca extranjerizada y no realizar las funciones de fomento que realizó tan exitosamente en el pasado y que ahora realiza Brasil y su Banco Nacional de Desarrollo Económico y Social (BNDS), que en la crisis financió a la tercera parte de las empresas.

que realice sus funciones tradicionales de combinar financiamiento y promoción. La Banca de Desarrollo debe financiar programas sectoriales y regionales y proyectos de envergadura, créditos de primer y segundo piso, capital de riesgo, dar subsidios focalizados y asistencia técnica, dotarla de fuentes de fondeo propios. Canalizar los recursos de las Afores –la mayor veta de ahorro del país– hacia los fines del desarrollo nacional, infraestructura, energía, vivienda, proyectos grandes rentables.

Propuesta: una banca comprometida con el desarrollo nacional, no con las utilidades de sus matrices. La banca debe de sujetarse a un paulatino proceso de mexicanización, como ya sucedió con la fusión de Banorte e Ixe, que se convirtió en el 3er. banco del país. Banamex está en situación de ilegalidad por su propiedad parcial de un gobierno extranjero. Todos los bancos extranjeros deben cotizar en Bolsa para mexicanizarse gradualmente. Mediante políticas generales debe obligarse a la banca a canalizar más recursos a la industria, la agricultura, el turismo, la infraestructura, las Pymes. Debe fortalecerse la Banca de Desarrollo: Nafin, Bancomext (no desaparecerlo), Banobras, Financiera Rural convertirla en banco, no en una limitada agencia. Fortalecer esta banca, consolidando en ella fondos dispersos. Regresarle la función de promoción del comercio exterior del inútil Proméxico a Bancomext, para

7º problema: Hacienda débil, Estado impotente. Tenemos una de las recaudaciones tributarias más bajas entre los países avanzados y también inferior a la recaudación brasileña o chilena. Es de sólo alrededor de 10% del PIB, frente a 35% promedio en la OCDE. Es particularmente baja en IVA, ISR de personas físicas y predial. Tenemos un fisco petrolizado, 40% de los ingresos lo dan los ingresos del petróleo. Si éste se colapsa tenemos una crisis fiscal. No tenemos recursos suficientes para las necesidades del país, arriba apuntadas. Necesitamos alrededor de 10% del PIB adicionales para infraestructura, seguridad social, salud, educación y seguridad. Hay evasión por 4% del PIB y subsidios fiscales por 5-7% del PIB. Propuesta: reforma fiscal integral: madre de las reformas. Se requiere una reforma fiscal integral. Debe abarcar ingreso, gasto, todos los niveles de gobierno, socialmente consensada. Dado el esfuerzo requerido, se nece2011 I PlataformA : 15


Francisco Suárez Dávila

sita una gran motivación social, como financiar la red de protección universal. Definidos los objetivos, se debe precisar un plan de ruta y aplicarlo por etapas. Como prerrequisitos se debe racionalizar el gasto, simplificar el cobro, combatir la evasión y reducir los gastos fiscales.

El “menú de opciones”: los instrumentos tributarios: No hay reforma fiscal que no pase por el IVA, que es la más eficaz máquina recaudatoria que hay, casi todos lo pagan, formales e informales. La solución debe ser un IVA parejo de alrededor de 16%, dejando fuera una adecuada canasta de productos básicos. Ello permitiría recursos para canalizarlo a fines sociales y redistribuir así el ingreso. Eso es lo que han hecho los chilenos. Tienen un IVA de 18%, lo cual permitió a los gobiernos socialistas y demócrata cristiano, una política social de vanguardia. Deben hacerse explícitos los mecanismos de compensación social a los grupos de bajos ingresos. El otro impuesto en que estamos muy rezagados es el ISR a personas físicas. Éste recauda y redistribuye. Tenemos aquí la más baja recaudación. Es injusta, porque alguien de clase media que recibe 30 mil pesos mensuales paga la misma tasa que un multimillonario, 30%. Se debe hacer progresivo, subiendo la tasa a los ricos a 35% y bajándola a la clase media. Los grupos de bajos ingresos no pagan, reciben un crédito fiscal. A nivel empresarial, el ISR no debe seguir como objetivo sólo recaudar, 16 : PlataformA I 2011

sino contribuir a la mayor competitividad y alentar la inversión. Suprimir el IETU y consolidarlo con el ISR de empresas, con las ventajas de uno y otro, es conveniente. Aquí la recaudación no es mala. La otra área de desastre es el predial: cobramos nacionalmente 0.3% del PIB; los países avanzados y Chile, 10 veces más, 3%. Se cobra, como todo, de manera muy desigual. Para aumentar la recaudación se requiere mejorar los registros públicos de la propiedad y los catastros. El Pacto Fiscal Federal es obsoleto y debe revisarse. Los Estados están sobreendeudados. Hay otros impuestos a considerar, como el Impuesto sobre Transacciones Financieras, para el que hay un ambiente internacional favorable. 8º Problema: País que se desindustrializa y es vulnerable en seguridad alimenticia. México se ha desindustrializado, ha caído la parte del PIB dedicado a la producción industrial y manufacturera. En cambio, ha crecido el sector servicios, pero no el de alta tecnología, sino mediante pulverización de empresas de muy baja productividad. En agricultura, tenemos una limitada agricultura comercial, exitosa en frutas y hortalizas; una producción de maíz muy subsidiada, particularmente, a los grandes productores y políticas, como Procampo, que ya no funcionan y son regresivas. Importamos muy alto porcentaje de lo que necesitamos para comer. La agricultura de temporal sigue siendo donde reside la gente más pobre del país.


Los grandes problemas nacionales

Propuesta: Una política industrial Estados Unidos y Fortalecer el TLC desmoderna y una política de desarrollo de adentro. El nuevo Gobierno debe agrícola multifuncional. Necesitamos replantear la relación con Estados reintroducir una política industrial Unidos. Debe hacerlo a través de una y regional, que apoye integralmente economía sólida y un país en crecia grandes, medianas y pequeñas emmiento, no tan dependiente y vulnepresas. Requieren crédito y tecnolorable en cuanto a flujos migratorios gía. Se requieren grandes proyectos y remesas. Debe hacer un programa detonadores a nivel regional e intede empleo en las zonas que expulgrar las cadenas productivas de la exsan empleo para la emigración. Para portación a la producción local, disampliar las oportunidades del TLC, minuyendo el contenido importado. deben diseñarse las políticas comLa agricultura requiere, igualmenplementarias internas, industriales, te, fortalecerse “desde adentro” con agrícolas, regionales, educativas, que crédito y tecnología, insumos baratos, seguros, cambios en Para ampliar las oportunidades del TLC, la organización. Pero, el sector deben diseñarse las políticas complemenrural debe rescatarse también tarias internas, industriales, agrícolas, re“desde afuera”, promoviendo gionales, educativas, que deberían haberse empleo para agricultores en establecido desde el principio. la agroindustria, el turismo y otras actividades. deberían haberse establecido desde el principio, como lo hizo la Unión 9º Problema: Subordinación a Estados Europea en beneficio de sus regiones Unidos y TLC agotado. El TLC dio amde menor desarrollo relativo. Diseñar plio frutos inicialmente, después se el aparato institucional apropiado, refueron agotando por falta de políticas formando, por ejemplo, el NADBANK complementarias. “La mejor política para que financie proyectos en Estaindustrial es la que no existe”. Así, el dos, que tienen fuerte emigración. aumento de exportaciones no se tradujo en mayor crecimiento. México 10º Problema: Desigualdad y pobreza no logró establecer cadenas producendémica y creciente. México es uno tivas entre exportaciones y producde los países más desiguales del munción local. Los desajustes del sector do. El 10% más rico tiene más de 40% automotriz, una maquiladora que no del ingreso nacional y el 20% más poevoluciona para integrarse al resto de bre, 3%. La mitad de la población está la economía, las limitaciones a la mien distintos grados de pobreza y 20 gración, la competencia China, todo millones en pobreza extrema. La cricontribuye al agotamiento. La problesis ha acentuado la desigualdad y la mática de seguridad también dificulta pobreza. Vinculado con ello, nuestra flujos y buena relación económica. baja capacidad para generar empleo Propuesta: Redefinir la relación con y educación de calidad, significa baja 2011 I PlataformA : 17


Francisco Suárez Dávila

productividad. Los programas son asistenciales y clientelares, no para crear capacidades. La estrella es el programa Oportunidades. Propuesta: Crear un Estado de bienestar social integral moderno. La solución es generar crecimiento, empleo, educación y capacitación. Generar las capacidades y ampliar las oportunidades, no la asistencia. Atacar la desigualdad y la pobreza, se ha demostrado, acelera el crecimiento y aumenta el tamaño del mercado interno, que representa ahora una limitación. ¡Todos ganan! Se necesita crear un Estado de Bienestar Social moderno, que alcance crecientemente a toda la población y sea financiable.

III. CONCLUSIÓN Los 10 problemas planteados y sus pistas de solución, deben verse como formando parte de un todo: un “nuevo curso para el desarrollo de México”, con visión de largo plazo. En realidad hay dos pilares: crecer 6% mínimo al año, con generación de un mínimo de un millón de empleos anuales. El otro, es una política de protección social amplia, que incluye educación de calidad, con seguridad social, que es salud, pensiones y seguro de desempleo. Todo ello sustentado por una reforma fiscal integral. El desarrollo, con las experiencias vividas por otros países, no es tan complicado de concebir. Se requieren fuertes inversiones en infraestructura, con una inversión productiva empresarial –capital físico–, educación de calidad y avance tecnológico –ca18 : PlataformA I 2011

pital humano–. Esto aumenta la productividad. El Estado y sus instituciones deben funcionar adecuadamente en su conjunto, lograr que prevalezca un Estado de Derecho y se respeten los derechos de propiedad. Que haya convivencia harmónica, confianza y seguridad –capital social–. Las ideas son claras sobre lo que hay que hacer; lo difícil es hacerlo. Hay un problema que requerirá especial atención. La sociedad ha venido sufriendo un creciente grado de “mercantilización” y, con ello, de corrupción que penetra todos los sectores. Todos los grupos tratan de extraer rentas para beneficio personal, ya sea del Gobierno Federal, del Estatal, o las empresas, a costa de los consumidores. Se pierde la noción de contribuir a la grandeza y el avance del país, al bienestar general. Prevalece el interés personal. Se pierde la voluntad de crecer y de mejorar socialmente, motivaciones ambas, que son motores del desarrollo. El país necesita grandes cambios. La pregunta es ¿de dónde, de quiénes, con quiénes, cómo surgirá esta voluntad de cambio radical, antes que sea tarde?

Francisco Suárez Dávila Fue Embajador de México ante la OCDE; subsecretario de Hacienda y Crédito Público; Director Financiero de Nacional Financiera y Director Gral. Del Banco Mexicano SOMEX. Ha sido dos veces Diputado Federal.


Estancamiento e incertidumbre en la gobernanza extraviada Manuel Villa Los desatinos del partido en el poder.

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n un país en condiciones cada vez más problemáticas y con menos propuestas viables, llegado cierto punto, el problema no es la incertidumbre, sino las fuentes de esta. Por supuesto que, en donde predomina y se acrecienta la malformación de la economía, restringiendo el crecimiento –un ritmo por debajo de lo necesario es prácticamente estancamiento- y donde, en paralelo, la desigualdad se recrudece, las zonas de certeza se van agotando. Este es ya el caso de México, sólo que de manera cada vez más intrincada, porque la situación no es la mera consecuencia de una ecuación, en la que la precariedad de la economía explica la insuficiencia de la política. Por el contrario y, como está más que repetido, la fuente de los problemas está en la descomposición de lo político: deterioro del acervo institucional de la nación, desquiciamiento de la

gobernabilidad, aventurerismo y desapego social de las elites gobernantes. Sólo que este consenso entraña una confusión, una miopía y una trampa, que han resultado muy perniciosas: se han paralizado la creatividad y la imaginación política, despolitizando, en favor de la mercadería del poder y vigorizando las incertidumbres. La manera como el fenómeno político, sus problemas y deficiencias se han planteado ha incurrido en una gravísima omisión; se consideran teorías, experiencias, modelos de la politología dominante en los centros académicos y de referencia en el mundo, pero no basta con ello. Prácticamente, se omiten los determinantes de la configuración nacional, sus tendencias históricas y recursos de la nación. Simplemente, a todo esto se le considera escoria, remanentes del pasado. Así, se ha optado por un reformismo dogmático, de paradigma, 2011 I PlataformA : 19


Manuel Villa

que pareciera asumir que la historia de un país puede borrarse y, a la vez, puede iniciarse de mejor manera con solo llevar a cabo las reformas que dicta la razón ilustrada. Ocurre, sin embargo, que en cualquier país, lo determinante son la formas propias de dominación, las peculiaridades históricas de la lucha por el poder, los términos de la construcción del poder nacional. No son inamovibles ni eternos, son y deben ser reformables, pero en su lógica. De no encontrar el punto de encuentro entre la lógica del poder en la nación y los fines de las reformas deseables, lo más probable es que, como precisamente ocurre en México, la resistencia a las reformas y las consecuencias no deseadas de éstas se impongan, acrecentando las deformaciones y los problemas nacionales. Inevitablemente, las incertidumbres se multiplicarán. No hay duda, en fin, que democracia y extensión del mercado en la globalización han sido por sí mismos fuentes de incertidumbre. México no podía escapar a sus impactos. Sin embargo, en este caso lo que se ha constatado es una notoria incapacidad de los gobiernos para usar recursos estatales reduciendo esos impactos. Como consecuencia, el costo ha sido el debilitamiento de la estatalidad. En lo que sigue se indican algunas zonas principales de la generación de resistencias al cambio y de sobrevivencia de formas anacrónicas del poder, fuentes de incertidumbre, precisamente, desatendidas por los gobernantes de la alternancia. 20 : PlataformA I 2011

1. Los presidentes panistas no han sabido gobernar. Lo evidencia el hecho de que no han conseguido operar con el secretario de Gobernación y, más grave, todo indica que ni siquiera entienden para qué sirve la Secretaría de Gobernación. El mal es ahora exhibido por el gobierno en curso pero lo fue igualmente el de Fox. Con Santiago Creel dio bandazos, y con Carlos Abascal, no le quedó sino dejarlo por su cuenta ocuparse de la rutina. Calderón ha tenido otra pauta, pero es apenas modalidad. Con Francisco Ramírez Acuña sólo desgastó energía institucional y oportunidades, con Camilo Mouriño pudo operar porque era el entonces secretario de Gobernación quien disponía y actuaba, él decidía, mientras el presidente se ocupaba, como hasta ahora, de la rutina y de la publicidad. Ahora, el secretario de Gobernación es sólo un subsecretario de la presidencia. La razón por la que los presidentes panistas no saben para qué sirve Gobernación no es el mal de fondo. Lo que no saben es que esa secretaría no sirve para nada desde el sexenio del presidente Miguel de la Madrid. Con la debacle del presidencialismo, entonces, Manuel Bartlett acabó con ella. En el gobierno de Salinas de Gortari se le suplantó mal en Los Pinos. Así les apareció el Zapatismo en Chiapas la madrugada de 1994. Y, por falta de oficio y desprecio a la política, durante el gobierno de Zedillo tampoco se supo para qué era la secretaría. De modo que el Sr. Emilio Chuayffet terminó por desvencijarla.


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2. La política local arrastra a la nacional. Y como esa política local tiene múltiples centros, las tendencias corren por las más diversas rutas, haciendo aún más errática la gobernabilidad federal. Esto, en el supuesto caso de que todavía el gobierno tenga una dosis suficiente de control sobre ella. Aparece así un rudo contraste con el periodo priísta. Entonces, en Bucareli todo era control y alineamiento de tendencias, reduciendo al máximo la presión de los estados. Ahora todo parece descontrol en Bucareli, quedando sujeto a los vientos que soplan desde los estados. El problema es ahora visible, pero su origen es viejo. Y por no verlo así se venido exacerbando y cada vez menos el gobierno parece tener capacidad de enfrentarlo. La falta de un adecuado despliegue de las instituciones republicanas y de la ciudadanía, le viene reduciendo la necesaria automaticidad al gobierno para operar atendiendo a la ley. En consecuencia, es un Estado y con un gobierno, para decirlo de algún modo, de operación manual. Carece de la posibilidad del recurso del autocontrol que lo mantenga en límites establecidos cuando el piloto se excede en sus decisiones o empieza a fallar. Mal mayor, cuando la burocracia cupular encontró que convenía más a sus intereses esa modalidad de operación manual o semi-institucional. No anticipó que eso mismo generaría su desgracia. Esta deformación muy compleja, aquí apenas indicada, fue visto por un autor de manera epidérmica, casi anecdótica y muy reduccionista, más

bien a manera de sorna, bajo la etiqueta del estilo personal de gobernar. El régimen presidencial es adecuado en una nación con fuerzas y tendencias centrífugas intensas, reforzadas por el subdesarrollo y los rezagos, pero es ineficaz si opera manualmente, a voluntad del presidente, una vez que se alcanzan grados mayores de desarrollo, diferenciación social y vida urbana. Más todavía, si la población crece con celeridad, así como los asentamientos urbanos, la demanda y la participación social, y los grupos económicos dominantes nacionales y regionales empiezan a ver ventajas en participar de manera autónoma en el proceso electoral de sus entidades, configurando clientelas electorales, precisamente con esos nuevos actores del cambio social. Y si, peor aún, los recursos fiscales del Estado se reducen o no crecen a ritmo acompasado con la demanda y la complejidad de las instituciones, por desmesura del aparato económico, sobre todo, y del control burocrático, se hace casi imposible la operación manual. La solución tenía que conseguirse por varias vías, las correspondientes a los males más básicos. Reducción del peso de la burocracia cupular dominante, más aún la tecnocracia. Ampliación de espacios a los poderes empresariales y regionales en el escenario electoral sin por ello favorecer, como ha ocurrido, las tendencias centrífugas. Reducción del acuerdo con el neoliberalismo y los consensos de Washington al asunto del tamaño del Estado, redimensionándolo bajo un nuevo esquema nacional de desa2011 I PlataformA : 21


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principal de la secretaría de Relaciones Exteriores. Y, sobre todo, porque el recurso casi mágico de los asesores de Calderón sirve para muy poco en este ámbito. La publicidad que tapa agujeros de inmediato y hace voltear la atención pública a otro lado. La respuesta calderonista busca darle la vuelta a la tortilla de la peor manera, haciendo corresponsable al gobierno norteamericano de los males nacionales, al menos de los que aquejan a la franja fronteriza. Es inútil, porque el problema en lo fundamental se ha gestado y desmesurado por razones internas; lo peculiar ahora es que ha entrado en terreno de altísima tensión, porque se ha golpeado al lado norteamericano. La política exterior del periodo priísta fue exitosa por varias razones. La principal, que no fue una política príista como lo pretenden ahora. Para nada, fue una política de la nación, verdadera política de Estado, forjada por funcionarios de extraordinaria talla y un servicio exterior no sólo profesional, sino defensor de valores y capacidades excepcionales. Desde los días del gobierno de Adolfo López Mateos, hasta los de Salinas, incluso, se caminó hábilmente entre la espada y la pared de los Estados Unidos y Cuba. El secreto radicó en un Estado con sentido de sus fines y sus objetivos que determinaban el pragmatismo. Ahora, el pragmatismo no tiene referente, es el simple reaccionar a las situaciones y presiones. Con lo que,

En cualquier país, lo determinante son la formas propias de dominación, las peculiaridades históricas de la lucha por el poder, los términos de la construcción del poder nacional.

rrollo y no sólo bajo un marco de estabilidad macroeconómica. Pasar por medio de la democratización del presidencialismo manual al republicano. De todo esto se ha intentado mucho, pero todo parcial y sesgadamente. De la manera como se llevó a cabo el desmantelamiento del estatismo economicista de la republica priísta se generaron más problemas de los que se resolvieron. Sólo por la fortaleza del acuerdo y la reciedumbre institucional, a pesar de sus deficiencias, es que se ha mantenido la estabilidad y operación del gobierno, pero con un costo altísimo; la deficiencia del Estado de Derecho. De tal forma, que la democracia y la gobernabilidad no han podido actualizarse y fortalecerse sino en medida muy precaria. Todavía peor, los dos últimos gobiernos ni siquiera operan con destreza manual al gobierno, sólo operan la respuesta mediática de la imagen presidencial y manipulan los procesos electorales, dejando a una tecnocracia sectorial el cuidado del ritmo precario de crecimiento de una economía mediocre. 3. La política exterior está resultando la expresión más precisa del grado en que el gobierno de Felipe Calderón se está extraviando en sus limitaciones y contradicciones. En primer lugar, por la pobreza de diseño, si lo hay; en segundo, por el lamentable desempeño de la titular y el equipo 22 : PlataformA I 2011


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como se ha visto, el sentido de nación y el de Estado se pierden cada vez más. ¿Cuál es el interés de la nación mexicana frente a los Estados Unidos en la circunstancia actual? Quizás los norteamericanos son los primeros en querer saberlo ¿Cuál es el interés de México frente a Cuba? Lo cierto es que ya no corresponden, como es evidente, al de un país encerrado, estratégicamente protegido en el contexto de Guerra Fría. Ahora se trata de moverse en un mundo abierto. El intento por operar en esta nueva circunstancia, armado durante el gobierno de Carlos Salinas de Gortari, resultó muy limitado. Ernesto Zedillo, con pobre visión, se inclinó, más que pragmática, oportunistamente, del lado norteamericano. De ahí que se desaprovechara la extraordinaria capacidad y habilidad del servicio exterior mexicaano. Y, peor, se diera lugar a que se impusieran los efectos perversos de la solución salinista, es decir, una mayor dependencia económica de México con respecto a los Estados Unidos y una menor capacidad de operación estatal. El gobierno de Fox, irresponsable y frívolo, se dejó llevar por el protagonismo de Jorge Castañeda, negó el pasado borrando todo fundamento de política exterior recia. Y así ha seguido Calderón. Por ello hay que insistir, el problema radica en la ausencia de una idea de Estado. Sin ella, como se ve y se padece, no hay buena política, ni interior ni, menos aún, exterior 4. Los problemas más apremiantes, la delincuencia, la insuficiencia del crecimiento económico, la des-

ocupación y precaria calidad de vida y de economía, son apenas efectos de remanentes que el cambio político no resolvió y que el panismo ha dejado intocados. Algunas cuestiones básicas deberían entrar ya en el libro de texto presidencial. La república iguala, pero no puede, por sí misma, corregir las inequidades que produce el mercado, proveedor y generador de riqueza en su dinámica, y también devastador en sus efectos, sobre todo en los que resultan de sus límites y deformaciones. La república tampoco puede, por la sola virtud de la ley, anular la desigualdad inherente a la sociedad civil, con frecuencia agudizada por el mercado. La república necesita de la igualdad que da la ciudadanía, sólo que no basta con ella, aunque debe tenerla como prerrequisito. Es decir, se requiere de un Estado socialmente fuerte y con instrumentos poderosos para que, desde el régimen, se combata la desigualdad, tarea que supone, a su vez, no dejarse arrasar por el mercado o por fuerzas exteriores a la nación. De no funcionar la república, como ocurre en muchos países donde se verificó la democratización en el mundo actual, como es el caso de México, ésta queda a merced de abusivos poderosos, surgidos en situaciones previas, que se pretendían superadas. En tales condiciones, todo intento por democratizar termina favoreciendo a los privilegiados, quienes, como en México también, hacen de la democracia una fiesta del dinero y los mensajes banales, confinando al elector a la condición de votante de 2011 I PlataformA : 23


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las alternativas que ellos les imponen para que las legitimen el día de los comicios. Al llegar a México el tiempo de la democracia, se siguió el camino errado. No se tenía república y se proclamó la democratización; se desmanteló al Estado, debilitándolo en beneficio del mercado, y se pretendió una vida republicana; se abrieron cauces para el mercado y la globalidad, sin contar con las elites empresariales con la estatura necesaria de emprendedores para aprovechar las nuevas circunstancias. Se decidió que era el tiempo de la gran apertura, de una nueva posición en el mundo, de ser socios de los Estados Unidos y ahora el país es más dependiente, incluso de los mexicanos y su dinero enviado desde allá, en tanto pierde respetabilidad internacional. Sin haber fincado un sólido y amplio Estado de derecho, se pregonan las virtudes de una fuerte, activa y participante sociedad civil, sin embargo, carente del sentido de la ciudadanía y sus responsabilidades; y la población, poco apta para exigir y limitada para defenderse, quedó desprotegida ante los abusivos, primero, y después frente a los delincuentes. ¿Qué se quiere decir con todo esto? Que a la democratización le ha faltado el motor de voluntad, fuerza política, claridad de proyecto y objetivos, así como a las elites dirigentes el sustento social. Al no haber tal, el proceso de cambio fue siguiendo una dinámica perversa. Muchos intereses, antes limitados por los controles de la república priísta, se fueron liberando 24 : PlataformA I 2011

de ellos. Ganaron presencia pública, influencia, protagonismo y beligerancia. Urgía y urge recomponer las estructuras de poder, y rehacer los equilibrios tanto como sea posible. Como no se ha hecho, los avances son capitalizados por nuevos centros de interés, de fama pública, de negocios, de cotos de poder, etcétera. 5. Los estados fallidos lo son porque nunca han logrado ser estados y permanecen en situación de semiintegración del Estado-nación, como pueden ser los casos de Somalia, Congo-Kinhasa o Kazakhstan. En cambio, los estados que se han consolidado como el mexicano, entran en situaciones tan críticas como lo observado por cuestiones de gobernabilidad. Es decir, las instituciones, siendo estables y logradas, no son eficientes. Y no lo son porque los gobiernos no operan para ponerlas al día. Ésta que era la gran promesa y la tarea esencial de la alternancia, no sólo no se ha cumplido, sino que, tanto Fox como Calderón, han ido en sentido contrario. Y la prueba está a la vista. Un instrumento de Estado, delicado, que debe operarse bajo negociación, acuerdo y consenso, como un impuesto, se manipula en tiempos electorales, desde luego, arbitrariamente. De manera que, no hay Estado Fallido hay, eso sí, Alternancia Fallida y gobiernos ineptos. El presidente Calderón registra el origen de algunos problemas tarde y mal. Bien entrada la segunda mitad de su sexenio reconoce o se da cuenta, de los grandes descuidos de Vicente Fox en materia de seguridad y sus lamentables consecuencias.


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Tardía, en efecto, la denuncia resulta de poca monta por parcial. Si bien es cierto que, para decir lo menos, Fox fue negligente en esa materia, lo verdaderamente relevante es que lo fue como presidente, descuidando las tareas que, en materia de transformación nacional, urgía llevar a cabo. Sin atender esos requerimientos, todo lo demás se mantendría, como ocurrió, en la ruta del empeoramiento. Al llegar Vicente Fox al gobierno se planteaba un problema complejo y de primera magnitud: la deriva que tomaban el cambio y las reformas hacia su deformación en México. Apenas unos cuantos parecían notarlo, advirtiéndolo a tiempo: la dinámica virtuosa del cambio se agotaba y tendían a imponerse las consecuencias no deseadas. Lo que anticiparon algunos autores, entonces, resulta ahora muy ilustrativo. “Las consecuencias ya están a la vista en países que han experimentado en los últimos años un prolongado ciclo de problemas económicos. El modelo es fácil de reconocer y es consecuencia de ir drenando el potencial democrático de las instituciones. Este ciclo de deterioro de la institucionalidad ya se advierte en países exsocialistas: se acrecienta la apatía política y el cinismo, declina la participación, el sistema es incapaz de generar coaliciones gobernantes amplias y estables. Se inicia una reversión, en fin, del proceso democrático, como sucede claramente en Rusia y también en Perú. Así, tiende a dominar la inconformidad social y la polarización política. Y más aún, se produce una disgregación de fuerzas y la pérdida de centros de convergen-

cia.” Esta observación crucial, hecha por dos autores comprometidos con la democratización, a mediados de los años noventa, no mereció atención en México. Para los pocos que la registraron, se trataba de una afección propia de otros países, en México todo el problema radicaba en sacar al PRI del Gobierno. Estos mismos autores y otros igualmente democráticos, encontraban necesario un viraje. Propusieron: “Retornar al Estado, de tal forma que sustente y refuerce el progreso alcanzado –sin restaurar todo el aparato estatal que infringió tanto daño económico, social y moral–; ese será, argumentaron, el reto central que enfrentarán los gobiernos de la región.” 1 En el Intervencionismo estatal – durante toda la Guerra Fría -y en esto Italia y México fueron paradigmáticos- el poder económico-políticoideológico del Estado, combinado en el Sector Público, logró la sujeción de dominios territoriales y de mercado, pero no la integración bajo el Estado. Es decir, no se cumplió el requisito de la obediencia, ni el ciudadano conoció la de la protección de las instituciones; hubo sujeción, colaboración en la corrupción, conspiración soterrada y desplazada en el tiempo, protección conseguida por el ciudadano mediante vías alternativas y desobediencia focalizada y episódica. De ahí que, a la debacle del Intervencionismo y la irrupción del mercado y la Globali1.Diamond, Larry. 1994. “Toward democratic consolidation.” Journal of Democracy. July. Pp. 4-17. Haggard, S. and Kaufman, R. 1994. “The challenges of Consolidation.” Journal of Democracy. Oct. Pp. 5-16. Muy destacadamente, también insistió en esto: Naím, Moisés. 1994. “Latin America: The second stage of reform.” Journal of Democracy. Oct., Pp 32-48.

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dad, lo que se propició no fue el adelgazamiento estatal, sino simplemente una reducción deformante del Sector Público. En cambio, sí dio lugar a la distensión del Estado. Con el agravante que, tiempo después, con Fox y con Calderón, el Sector Público volvió a desmesurarse. El pretendido monopolio legítimo de la violencia que se supone detenta el Estado, se fue reduciendo. Al abrirse el país a la Globalidad, al ganar dinámica y predominio del mercado y, al estimularse la participación social, el Estado no se amplía de manera correspondiente. En tales condiciones, la extensión de la ciudadanía tampoco es posible e, inevitablemente, la democracia no gana suficiente fortaleza y menos aún es posible fundar una nueva gobernabilidad. Nada de esto registró, ni lejanamente, Fox. Más grave todavía es que el presidente Calderón simplifique la denuncia de las omisiones de su negligente antecesor y él no tenga la menor idea de la complejidad de la situación, incurriendo en las mismas omisiones. 6. Los reproches y las denuncias entre los partidos son mutuos, así evaden asumir que las responsabilidades son compartidas. En todos los casos se denuncia contubernio en la selección de candidatos. Se impuso la tendencia oligárquica, dominio de un grupo cerrado que busca garantizar su permanencia. Si eso de suyo es grave, más resultan las denuncias sobre colusiones sospechosas entre candidatos y poderes fácticos y hasta delincuenciales. Al desmoronarse el intervencio26 : PlataformA I 2011

nismo estatal, así como sus instituciones y prácticas, y al disgregarse su clase política, paralelamente se fue erosionando la fuerza social-laboral. Entonces apareció el conglomerado de fuerzas de representación territorial. La construcción democrática debió de pasar por la reconstitución de dos ámbitos: el del Estado como representante de algún interés general –como en la América Latina lo pudo ser el desarrollismo– y el del acuerdo de convivencia y contienda entre fuerzas intermedias. Todo esto se ha topado con recios valladares, porque lo impidieron las políticas económicas de ajuste que resultaron cada vez menos aptas para integrar intereses entre fuerzas intermedias sociedad-Estado. Sus efectos son segregativos y excluyentes, por lo menos en las decisiones y en los proyectos hasta ahora conocidos. Por lo demás –el acuerdo para la contienda y la convivencia–, no depende de la aspiración democrática, sino del carácter de las fuerzas. En este sentido, las limitaciones del PRI, sobre todo y, en general, del espectro de izquierda, son extraordinariamente ilustrativas y aleccionadoras. Respecto del progreso conjunto, del mercado y la democracia, son los propios analistas que lo festinaron, quienes se empiezan a alarmar ante las dificultades para lograrlo en sincronía. Lo que se observa son los límites al cambio que impone la sobrevivencia de los dominios regionales arraigados en situaciones premercado y predemocráticas. No hay duda de que estos dominios pudieron re-


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funcionalizarse de acuerdo a la retórica y algunas formas del mercado y la democracia, asociándose los intereses económicos del mercado impulsados por la inversión estatal y la inversión transnacional. La cerrazón política y sociocultural deja un marco delimitado para el desarrollo de una economía asociada al mercado, pero evitando o tratando de restringir, tanto como sea posible, sus efectos masivos modernizadores. Para mantener este estado de cosas, los poderes regionales se sirven de los partidos, y ello se aprecia en ese modo oligárquico de negociar e imponer candidaturas. Y, desde luego, esto es algo que los partidos no quieren ni lejanamente que se mencione. El impacto de esta tendencia es devastador para la representación, especialmente en el Legislativo. Se le podría llamar des-representatividad del Congreso. Es decir, los congresistas no representan al ciudadano, sino que funcionan como conjunto de zonas de reproducción del poder –inevitablemente fracturador y atomizador– de los gobernadores. Y ésta sí es una de las causas de la falta de incentivos para la formación de coaliciones que forjen acuerdos de efectiva resonancia nacional. En consonancia, se ha propiciado lo que se ha llamado descolocación grave de la Institución Presidencial, pérdida de autoridad y de conducción, aislamiento que le reduce a la mera dirección o gerencia de la administración pública. Es decir, se limita, en consecuencia, a tratar de palear los efectos de los problemas y la falta de decisiones y actúa en el día a día con

gravísima dependencia del cuidado de imagen a través de publicidad y medios de comunicación, especialmente electrónicos. Otra diferencia sustancial con respecto a Brasil. Allá también la dependencia de la política con respecto a los medios es alta, pero no hay duda que la presidencia ha ganado en centralidad, capacidad de decisión y, sobre todo, autoridad. 7. En este contexto opera la política perniciosa de alianzas “cacha- votos” de Felipe Calderón. De este modo, los signos de la elección guerrerense no son relevantes porque indiquen pautas de la relación partidos-electores sino, justamente, por lo contrario, porque indicarán los límites al peso ciudadano y el encierro de la contienda en una lucha de poderes, buena parte de ellos fácticos, disputando brutalmente el poder. Esto es así, porque se llega a un punto de máxima expansión de la política viciada de Felipe Calderón en materia electoral y de relación con los partidos; es decir, la de la acumulación de control personal, en detrimento de las organizaciones. La parte más perniciosa de este proceso –indudablemente contrademocrático– radica en que, si se constriñe a las organizaciones partidarias, si se les reduce en su capacidad de acumulación de soporte ciudadano, entonces la fuente de poder hay que buscarla en otra parte. En esta lógica, Calderón no sólo ha exacerbado los males del panismo, sino que ha propiciado que se extiendan a las otras organizaciones partidarias. En relación al PAN, 2011 I PlataformA : 27


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al llegar al gobierno, Calderón tuvo la oportunidad de detener y, deseablemente romper, la dinámica que llevó a Vicente Fox a la candidatura y luego al gobierno. Es decir, la de la imposición de intereses económicos regionales y locales, configuraciones prácticamente mercantiles de agrupamientos ciudadanos (Amigos de Fox), para los que el partido no es más que una plataforma. Bajo la viscosa identificación de neopanismo y la más descarnada de bárbaros del norte, los intereses que llevaron a Fox al gobierno se impusieron sin necesidad de renovar mecanismos de gobernabilidad; con los desechos del priísmo les bastó para sus fines, usufructuar del poder. El triunfo de Calderón sobre Fox en la disputa por la candidatura presidencial del PAN abrió la esperanza de la recuperación del vigor partidario. No necesariamente en el tradicional doctrinarismo, sino en una nueva práctica de la política. No ocurrió así, a poco de iniciado su gobierno, Calderón emprendió las acciones tendientes a sacar provecho de la maltrecha, desdibujada y fracturada condición del panismo para imponerse desde el poder burocrático. Como bien se sabe, la elección intermedia mostró las deficiencias del esquema. Calderón tenía que corregir y lo hizo, solo que para mal. La circunstancia de la debilidad congresional del panismo y el propio Calderón, aconsejaba aproximarse a los partidos buscando mecanismos de decisión compartida, es decir, coaliciones; el hombre de Los Pinos 28 : PlataformA I 2011

tomó otra vez la ruta perniciosa. Muchos lo han afirmado repetidamente, Calderón quedaba marcado por una obsesión, no entregar el poder presidencial al PRI bajo ninguna circunstancia. Así, abrió el camino a las alianzas electoreras, en este caso con el PRD. Bajo un contenido perverso, la descomposición del panismo se conjugaba con la del perredismo, ésta, ya muy avanzada. El triunfo electoral en Oaxaca, el más resonado y que se pretende la prueba del acierto de Calderón, en realidad mostraba el inicio de los grandes males. Las razones están a la vista: fusión sin programa, compromisos, ni esquema de gobernabilidad de dos organizaciones desdibujadas, dependientes en absoluto del hombre, del candidato; b) suma electorera a través de poderes locales, en muchos casos fácticos, inevitablemente, de carácter contraciudadano y, en esa medida, contrademocrático; c) reforzamiento de los socios partidocráticos, mediante recursos electoral y financieramente insanos. Manuel Villa Es Profesor Titular de Tiempo Completo en la Facultad de Ciencias Políticas y Sociales de la Universidad Nacional Autónoma de México. Doctorado en Ciencia Política en la Universidad de Londres. Ha publicado diversos libros sobre democratización, Reforma del Estado y régimen político mexicano. Trabaja sobre efectos no deseados y contra-democráticos de las transiciones y la redefinición sociopolítica del Estado y las instituciones.


Estancamiento, desigualdad y empleo Norma Samaniego Las lecciones que nos dejaron los errores de las tres últimas décadas.

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urante las últimas tres décadas México ha tenido un ritmo de crecimiento exasperantemente lento. El país se ha rezagado en términos de ingreso per cápita y desarrollo de recursos humanos; la brecha que nos separa del mundo desarrollado se ha ampliado y la infraestructura del país se ha paralizado frente al cambio que se observa en el mundo. En este contexto, la crisis nos ha golpeado en un momento particularmente sensible, cuando hay una fuerte oferta de población joven en busca de trabajo. Es el momento de un cambio de rumbo en la política económica y social.

La crisis y las características del repunte Casi 30 meses después de que irrumpiera sorpresivamente en el mundo la crisis financiera de 2008, con sus graves efectos en la caída generalizada de la actividad económica y del empleo, han aparecido signos del inicio de una recuperación. Este repunte, sin embargo, no es uniforme.

Mientras que en algunas economías – como son las de China, India y Brasil, que fueron de las menos afectadas– el crecimiento en 20101 rebasa 7.5%, en otras se advierten signos frágiles de mejoría en el PIB y el empleo continúa en uno de los niveles más altos de la última década. En el caso de México es preciso ubicar la dimensión real de la caída y del repunte de 2010, tanto en el contexto mundial, como en relación a su trayectoria de los últimos años. Es imprescindible hacerlo porque en el discurso oficial se privilegia un panorama complaciente, se atemperan los efectos reales cuando éstos son negativos y se descontextualizan los efectos positivos, dándoles una magnitud desproporcionada, que a menudo impide tener un diagnóstico centrado de la situación del país. Cuando ya era evidente para todo el mundo la dimensión y profundidad que tendría la crisis reciente, en México se seguía insistiendo en que 1. FMI (2010)

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nuestro país esta vez se mantendría a salvo. Meses después, cuando la magnitud de la caída del PIB ya no podía ocultarse más -6.1% (Inegi), la más grave en más de una década y la más severa de los países del hemisferio occidental, entonces el discurso cambió. Se atribuyó todo el peso al contexto externo, olvidando el hecho de que muchos países tanto desarrollados como en desarrollo tuvieron un impacto menor y que la recesión no fue sino la puntilla a más de tres décadas de exiguo crecimiento1. El PIB per cápita de México, que en 1980 era de casi el doble del de Corea del Sur, hoy llega apenas a 46% del de ese país y la distancia que lo separa del de los Estados Unidos se ha ampliado2. El discurso oficial en torno al empleo ha pecado de una actitud similar. Con frecuencia se escuchan las comparaciones favorables que con ligereza exaltan la históricamente baja tasa de desempleo que caracterizó a nuestro país durante muchos años, especialmente en comparación con los países europeos o con Estados Unidos. No mencionan que el indicador de desempleo es inadecuado para comparar mercados laborales con características estructurales muy distintas: mientras unos tienen seguro de desempleo, otros no ofrecen al desempleado salidas que le garanticen un ingreso mínimo, sino en la informalidad, o en la migración laboral, que han sido las salidas típicas de nues2. El PIB per cápita en México, a precios constantes creció entre 1980 y 2010 a una tasa de 0.7% anual, (FMI, 2010). 3. En 1980 el PIB per cápita en México representaba el 26.9% de Estados Unidos y en 2010 se estima en 19.6%, (FMI, 2010).

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tro país a las graves insuficiencias de creación de empleo formal. A partir de la crisis esta situación cambió. Se cerraron temporalmente las válvulas de escape tradicionales: la migración disminuyó considerablemente al agudizarse la situación del mercado laboral en Estados Unidos y endurecerse las medidas antinmigrante y la informalidad empezó a mostrar niveles de sobresaturación. Entonces las deficiencias del mercado laboral tuvieron que encontrar nuevas válvulas: a) el brote abrupto del desempleo, que en sólo un año3 se incrementó en un millón de personas (Inegi, 2010) y duplicó su nivel precrisis, b) la acelerada precarización del mercado laboral formal (al volcarse el grueso de los nuevos empleos hacia los de más bajos salarios, jornada reducida, temporales o carentes de protección social) y c) la preocupante salida de muchos jóvenes hacia diversas formas de inactividad, con riesgos crecientes de descomposición social y aún de criminalidad.

La dimensión real de las cifras de crecimiento y empleo de 2010 A principios de este año, al conocerse las cifras de crecimiento y empleo de 2010, algunos análisis oficiales están volviendo a caer en el error similar al del “catarrito”. El crecimiento estimado de 5.3% para 2010, dado a conocer por la Secretaría de Hacienda, se está enarbolando como signo de la fortaleza de nuestra economía. Sin embargo, sin desconocer que se ha detenido la 4. Del tercer trimestre del 2008 al tercer trimestre de 2009.


Estancamiento, desigualdad y empleo

caída y que se advierten signos del inicio de la recuperación, es prematuro sostener que ésta sea firme aún y que la situación sea satisfactoria. Dada la magnitud del desplome del PIB en 2009, se hubiese requerido un aumento de 7% en 2010 para estar en el mismo nivel anterior a la crisis. El crecimiento estimado de 5.3% –que pudiera parecer engañosamente elevado– representa un rebote insuficiente para llegar apenas al mismo nivel que tenía la economía ¡27 meses atrás! Sin contar con que ahora la población respecto a octubre de 2008 ha aumentado en casi dos millones de personas. Es decir, el ingreso per cápita se ha reducido. Por lo que respecta al empleo, se festina de la creación de 730 mil empleos formales en 2010. Esto equivale aproximadamente a la cifra de lo que se perdió sólo en ocho meses, entre octubre de 2008 y junio de 2009 (IMSS, 2011). No se habla, sin embargo, de que el desempleo se mantiene al tercer trimestre de 2010 en 2.6 millones de personas, muy cercano al nivel más alto desde que existe registro (INEGI, 2010), de que la informalidad ha seguido creciendo y está en límites de sobresaturación, ya que si en ella se considera a los trabajadores domésticos y a los asalariados carentes de prestaciones sociales y de salud vinculada a su empleo, sobrepasa ya los 20 millones de personas.4 5. La cifra de informalidad que aquí se utiliza es más acorde a la definición amplia de informalidad que maneja la OIT y difiere de la utilizada por el INEGI, que tiene un alcance más restringido. Una de sus principales diferencias es que aquí se incluyen como informales a los trabajadores domésticos que no cuentan con servicios de salud y a los trabajadores subordinados que carecen de acceso a la seguridad social.

A partir de la crisis esta situación cambió. Se cerraron temporalmente las válvulas de escape tradicionales: la migración disminuyó considerablemente. Un factor adicional que debe considerarse es que, de ser confirmado el dato que arrojan las estimaciones preliminares del reciente Censo de Población y Vivienda de 2010, de una población de 112 millones de personas, que supera en más de cinco millones a los pronósticos que se tenían a partir del Conteo de 2005, que es el que sirve de amarre a numerosas encuestas probabilísticas como son las de Ocupación y Empleo, entonces se tendrían que revisar las cifras que ha venido arrojando esta última encuesta. Como el empleo formal es un dato acotado, ya que proviene de registros administrativos, lo más probable es que haya que revisar las cifras de 2005 a la fecha en materia tanto de desempleo como de informalidad. Lo que las estadísticas de producción y empleo nos indican es que: a) nuestro país ha sido golpeado más que otros países emergentes y que los de América Latina por la crisis reciente; b) que la recuperación es todavía frágil e insuficiente –aún para remontar los niveles previos a la crisis en términos de PIB y c) que la recesión representó la puntilla a un prolongado estancamiento de nuestra economía, que ha visto alejarse en términos de mejoría económica a países que años atrás se encontraban en situación similar o más desfavorable que México en muchos indicadores de ingreso per cápita. 2011 I PlataformA : 31


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El rezago frente al resto del mundo Nos hemos rezagado frente al resto del mundo en términos de ingreso per cápita; la brecha que nos separa del mundo desarrollado no sólo no se ha cerrado, sino que tiende a ampliarse; a diferencia del resto de los países de América Latina que se están beneficiando del consumo creciente de China, nuestro país ha sido duramente lastimado por la entrada del gigante asiático al mercado mundial, del que nos ha desplazado gradualmente de la maquila tradicional a la que le habíamos apostado todo. En infraestructura el país está paralizado frente al cambio asombroso que se observa en el mundo en múltiples áreas. Hace décadas que no se emprende una gran obra de las que mucho se necesitan y la infraestructura actual se ha deteriorado físicamente y en relación a los avances tecnológicos a nuestro alrededor. La decisión anunciada con gran bombo ya hace más de 10 años de construir de un “nuevo” aeropuerto para la ciudad de México, como la gran obra de ese sexenio, desembocó finalmente cambio cosmético; de la nueva refinería, que fue pregonada en el torbellino de la crisis como el eje de la política anticíclica, no se ha visto aún la primera piedra. En el lapso de los últimos 10 años se ha observado una transformación notoria en el entorno que nos rodea. Se construyen aeropuertos, carreteras, trenes de alta velocidad, plantas de energía, presas. Esto sucede tanto en países ricos como en naciones en desarrollo. Simplemente, desde que 32 : PlataformA I 2011

se anunció el frustrado aeropuerto de la Ciudad de México, hace ya 10 años, las obras aeroportuarias en el resto del mundo no se han detenido. Beijing amplió su aeropuerto de una capacidad de 10 millones a más 60 millones de pasajeros; Shanghai construyó uno nuevo con tecnología de punta, Nueva Delhi agregó una pista y lo renovó totalmente; Seúl edificó el de Inchon en una isla ganada al mar, Bangkok erigió el de Suvarnabhumi, que compite en diseño y funcionalidad con los que hoy marcan la pauta. En América Latina, Uruguay rehizo totalmente el de Carrasco, con nuevo diseño y ampliación de pista y Ecuador con un nuevo aeropuerto no se está quedando atrás. Otros más están en construcción como el de Doha, sin contar con las grandes ampliaciones realizadas a los de Heathrow, París, Madrid y Frankfurt en el mundo desarrollado. Todos ellos han tenido adecuaciones de fondo para hacer frente a las nuevas tecnologías en estándares de atención y soporte a la nueva escala de transporte masivo. En la construcción de plantas de energía alternativa al petróleo, tanto de energía nuclear de cuarta generación como de energía eólica o solar, muchos países han hecho grandes avances. China construye actualmente dos plantas nucleares de última generación (las de Taishan 1 y 2 en Guangdong) y tiene proyectadas más de una decena en los próximos 20 años; en Francia y Finlandia se están construyendo tres nuevas que adicionan la capacidad actual en Europa; los Emiratos Árabes, donde abunda el


Estancamiento, desigualdad y empleo

petróleo, tienen en proyecto construir varias plantas nucleares, previendo desde ahora el cambio hacia nuevas fuentes de energía; en Algarve, Portugal se edificó la mayor planta de energía solar del mundo; la energía eólica ha tenido un impulso significativo en Alemania, España y California. Los trenes de alta velocidad que conectaban ciudades importantes tanto en Europa como en Japón, se ampliaron en esta década a China, que en los últimos 10 años ha construido 8 mil kilómetros de vías férreas de alta velocidad. En Brasil está proyectada la construcción de una que unirá Río de Janeiro con Sao Paulo y en Argentina existen planes para enlazar por este medio a Buenos Aires y Córdoba.

Hacia un nuevo curso de desarrollo México necesita salir del aletargamiento en el que se ha caído en las últimas décadas. El desesperantemente lento crecimiento de nuestro país desde principios de los 80 y la persistencia y ampliación de severos rezagos y la creciente descomposición social fueron dos de las razones centrales que motivaron a un grupo plural de mexicanos, conscientes de nuestra responsabilidad histórica como ciudadanos comprometidos, a plantear, desde fines de 2009 un conjunto de ideas y propuestas contenidas en el documento que elaboramos bajo el auspicio de la UNAM, denominado México ante la Crisis: Hacia un Nuevo Curso de Desarrollo.5 6. Ver www.nuevocursodedesarrollo.unam.mx/docs/ Mexico_frente_a_la_Crisis.pdf

La crisis reciente, la más severa en toda nuestra generación, exacerbó sin duda muchos de los problemas que ya arrastraba nuestra economía, al cancelar oportunidades para un gran número de mexicanos y ampliar más la distancia que nos separa entre naciones y entre individuos en nuestro propio país. Estamos convencidos de que es urgente actuar. No sólo para mitigar los efectos más severos de la recesión y propiciar que la salida sea lo más ágil y sólida posible, sino para sentar las bases que nos permitan reencauzar el desarrollo futuro. A México le ha faltado, en los últimos años, la visión de futuro. Todo se plantea a corto plazo. Todo se limita a la coyuntura. Las clases dirigentes han dejado hace tiempo de idear y emprender proyectos de gran aliento para el país, tanto en infraestructura como en materia de cambio económico y social. Las decisiones, en un número creciente, se dejan ciegamente al mercado y como país, prevalece en la práctica un enfoque fatalista en la que nuestra suerte se ha confiado íntegramente a lo que haga o no Estados Unidos. El mundo a nuestro alrededor se está transformando aceleradamente y no podemos desconocerlo y permanecer ajenos, sin pretender buscar una mejor inserción en la economía mundial y reconstruir nuestra relación con Estados Unidos. Se requiere de liderazgo, visión e imaginación. Otras naciones han sabido sortear muchos de los cartabones rígidos en boga hasta hace algunos años del llamado “Consenso 2011 I PlataformA : 33


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de Washington”, y han sabido idear soluciones ingeniosas que han atendido a su situación particular, para explotar sus fortalezas y atender sus problemas específicos. El cambio de rumbo, como se plantea en nuestro documento, se sustenta en un paquete integral de políticas y acciones, que incluye reformas macroeconómicas y estructurales para superar el pobre desempeño de largo plazo de la economía mexicana y su excesiva vulnerabilidad ante choques externos. Uno de sus ejes principales es el de la reforma fiscal, que está llamada a ser una reforma articuladora de otras, como la reforma laboral y de la seguridad social que contribuyan a crear una verdadera red de protección social. Plantea la revisión a fondo del gasto público, del esquema de subordinación de la política monetaria al objetivo único de procurar la estabilidad de precios, sin considerar sus efectos negativos en el crecimiento; el rescate y la ampliación de la infraestructura nacional para el desarrollo social y la competitividad internacional del país. Define acciones para recuperar a la industria; plantea la urgencia de adoptar una nueva visión estratégica frente al sector energético, y emprender una política efectiva de desarrollo rural encaminada a elevar su productividad y la reducción de la pobreza del campo. Una prioridad esencial presente a lo largo de todo el documento es el vasto y heterogéneo universo de los jóvenes en México. 34 : PlataformA I 2011

El papel central y estratégico del empleo Un aspecto central al que nuestro proyecto asigna una importancia estratégica es al mundo del trabajo, tema vinculado estrechamente con la educación y la seguridad social y una de las grandes materias que requerimos repensar a fondo. La reducción de la pobreza no puede estar basada en el subsidio de duración indefinida. Una precondición fundamental es un patrón de cambio estructural que genere empleo productivo, que mejore de manera sostenida el ingreso y que contribuya al desarrollo social. El empleo representa, como lo señala el último informe de la UNSRID,6 “un canal crucial a través del cual el ingreso derivado del crecimiento puede ser distribuido”. El trabajo es un elemento clave que sirve de gozne entre lo económico y lo social. Determina, por una parte, el potencial del crecimiento económico y, por otra, es la principal fuente de ingresos de la gran mayoría de los mexicanos y un condicionante esencial del nivel de desarrollo social del país. En ambas funciones tenemos que reconocer severas deficiencias. En lo económico, la aportación del trabajo al crecimiento es muy inferior a su potencial. A diferencia de otros países que han hecho inversiones estratégicas en la calificación de sus recursos humanos para lograr una participación activa en la nueva sociedad del conocimiento, en México el gran universo de trabajadores sigue 7. UNRISD (2010)


Estancamiento, desigualdad y empleo

siendo en su mayoría muy poco caliel elemento detonador lo tenemos ya ficado. Se encuentra muy por debajo y no lo hemos sabido aprovechar: el de los niveles promedio mundiales y elemento clave del desarrollo hoy en en una gran mayoría sólo es suscepdía en todo el mundo son los recursos tible de emplearse en tareas rudihumanos bien preparados. mentarias en la informalidad, o en industrias de tecnología Una verdadera reforma fiscal no va a caminar, si sencilla, como la maquila, más no es acompañada de una mayor racionalidad y propensas que otras actividades a ser fácilmente reemplazadas transparencia en el gasto. por máquinas o por mano de obra barata de países que compiten con salarios más bajos que el nuestro. Si adicionalmente a la calificación, se agregan otro conjunto de deficiencias en comunicaciones, energía, o acceso a nuevas tecnologías, puede entenderse que la productividad promedio del trabajo sea muy baja. Sumado a lo anterior, estamos desaprovechando el llamado “bono demográfico”. Esto es particularmente preocupante en una economía en la que prolifera el trabajo informal precario, la migración masiva de trabajadores, el aumento visible del desempleo durante la actual coyuntura y, últimamente, la aparición de un nuevo fenómeno: el de la población joven económicamente inactiva, la nueva generación “ni-ni”, de quienes “ni estudian ni trabajan”, o quienes han pasado abiertamente a las filas de la criminalidad.

La necesidad de romper el círculo vicioso Es preciso romper este círculo vicioso de pobreza, empleo precario, baja productividad y lento crecimiento. El despegue no vendrá por nuevos descubrimientos de recursos naturales,

La infraestructura hoy en día es vital para el desarrollo de un país, tanto en materia de carreteras, puertos, vías férreas, hospitales, escuelas, redes de distribución de agua potable, electricidad, o internet de banda ancha. Sin embargo, los recursos naturales no constituyen hoy una condición determinante para el desarrollo, sino el potencial humano. Países que carecen de petróleo, minerales o agricultura han tenido en los últimos años un desarrollo sorprendente y han aumentado significativamente su infraestructura y los niveles de vida de su población. Su secreto: el fuerte y sostenido impulso a la educación y a la formación de recursos humanos bien preparados. Corea del Sur, por ejemplo, que hace tan sólo 30 años años se encontraba casi a la mitad de nuestro ingreso per cápita y que carece de recursos físicos, destaca hoy como la nación que sobresale en las pruebas de conocimientos de matemáticas, lenguaje y conocimiento científico de PISA, aplicadas a los países de la OCDE y su ingreso per cápita se ha cuadruplicado en 30 años. El desarrollo tecnológico de los grandes consorcios hoy no está ne2011 I PlataformA : 35


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cesariamente subordinado a la inversión física masiva, como ocurría con las primeras industrias automotrices.. Hoy las nuevas tecnologías han evolucionado hacia una mayor intensidad en el uso de capital intelectual, intangible. La empresa basada en el conocimiento no es una ficción, sino una realidad. Los mercados financieros asignan hoy más valor a los activos de Microsoft, por ejemplo, que es una empresa basada en el conocimiento, que a un emporio industrial como General Motors, que constituyó por décadas el paradigma de una típica gran empresa de la era industrial. En este nuevo entorno, la escuela como hoy la conocemos ya no garantiza la obtención de conocimientos útiles para siempre. Estamos enfrentando cada día un problema de proporciones mayúsculas. No hemos podido erradicar el analfabetismo tradicional, cuando ya estamos frente a un nuevo y más severo tipo de rezago. El desarrollo tecnológico de las últimas tres décadas ha generado soluciones impensables hasta hace poco tiempo en innumerables campos, sin embargo, la sociedad del conocimiento y el acceso a la conectividad han traído consigo nuevas formas de exclusión social a individuos y naciones. Las deficiencias en la formación no sólo están afectando a nuestra población marginada, sino que se extienden a un amplio conjunto de población ocupada adulta, que está siendo desplazada y que carece de las nuevas habilidades y conocimientos demandados para el trabajo de hoy. 36 : PlataformA I 2011

Por otra parte, las instituciones laborales de protección ideadas para el siglo XX han perdido vigencia. Hay que actualizar nuestro marco del trabajo al mundo de hoy. Esto rige tanto para las instituciones de protección social, que fueron ideadas para un mundo de riesgos, supuestos demográficos y condiciones muy distintas, como muchas de nuestras leyes del trabajo, pensadas para una economía cerrada, con un único perceptor, masculino, en un contexto de estabilidad tecnológica, en la que los cambios tardaban décadas o siglos en concretarse y el horizonte de las empresas era de una permanencia larga y estable en el mercado.

La necesidad de un nuevo marco del trabajo y la protección social No sería política ni éticamente sostenible confundir la reforma que se requiere con el simple desmantelamiento de las estructuras básicas de protección laboral y social bajo la premisa de una pretendida flexibilidad ciega, que dejara desamparado al trabajador. El nuevo entorno mundial en continuo cambio, en el que tanto los empleos como las empresas desaparecen, se modifican y surgen con mayor velocidad que en el pasado, la capacidad de adaptación es una necesidad innegable. Pero esta adaptabilidad implica, al mismo tiempo, actualizar las redes de protección social a los nuevos riesgos y características del mundo global. Es necesario poner al día nuestro marco del trabajo, pero esto debe ser


Estancamiento, desigualdad y empleo

simultáneo a la construcción de un nuevo y más moderno marco de seguridad y protección social. El reto de una verdadera reforma para actualizar el contrato de trabajo pasa por una revisión a fondo de nuestros esquemas de seguridad y protección social. Es ésta una reforma de gran alcance, que exigiría un planteamiento visionario, sustentado en una estrategia de país y una enorme voluntad política. Se requiere una legislación laboral para el siglo XXI, fincada en una seguridad social no constreñida al asalariado formal, sino creadora de derechos sociales básicos de corte universal no ligados a la nómina, que asegure nuevas fuentes de ingreso en el presupuesto. No estamos planteando una utopía. Es el camino al que apuntan con pasos firmes otros países emergentes que han orientado su desarrollo con una estrategia de país.

Reflexiones finales Un cambio de fondo en el curso de desarrollo requiere sustentarse en una reforma fiscal profunda. Es innegable que ésta sigue enfrentando fuertes resistencias. No se quiere tocar privilegios. Lo que se hace es meramente al margen, o propuestas de imagen. Sin embargo, no es por el camino de medidas fáciles, de corte electorero, como la intención recientemente anunciada por algunos de simplemente reducir el IVA, por donde el país va a avanzar. Va contra el sentido de dotar al Estado de los recursos indispensables para el desarrollo y denota falta de visión y sentido de responsabilidad.

Una verdadera reforma fiscal no va a caminar, si no es acompañada de una mayor racionalidad y transparencia en el gasto y de una transformación radical que fortalezca y actualice el esquema de protección social, en el que también tenemos un rezago importante. Las crisis suelen ser también tiempos de reflexión profunda y de cambio. Exigen una visión de futuro. Es tiempo de pensar cómo sustituir los empleos y los ingresos del petróleo y de la maquila tradicional basada en mano de obra barata. Su época ya pasó. No se trata de competir a la baja con los salarios de Bangladesh o Haití. Es tiempo de ver hacia adelante. La India, por ejemplo, ha dado un gran salto en su educación tecnológica. Los Emiratos Árabes han hecho inversiones gigantescas para construir sus fuentes de ingreso cuando el petróleo haya pasado. México requiere repensar sus empleos del futuro. Hoy se vislumbran nuevas áreas de gran potencial, en el marco de la salud, de las energías alternativas, las telecomunicaciones o el turismo del mañana, que es necesario desarrollar para no depender eternamente de la maquila tradicional.

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BIBLIOGRAFÍA •

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Cordera, et al., México ante la Crisis: Hacia un Nuevo Curso de Desarrollo. UNAM.www.nuevocursodedesarrollo. unam.mx/docs/Mexico_frente_a_ la_Crisis.pdf México, D. F., 2009. FMI, World Economic Outlook Database, octubre de 2010, Washington, 2010. IMSS, Trabajadores asegurados en el IMSS. México, D.F., 2010. INEGI, Encuesta Nacional de Ocupación y Empleo, México, D. F., 2010. OECD, PISA 2009 Results. What Students Know and Can Do. París, 2010. UNRISD, Combating Poverty and Inequality. Structural Change, Social Policy and Politics, Ginebra, 2010.

Norma Samaniego Se desempeñó como Secretaria de Contraloría y Desarrollo Administrativo de 1994 a 1996 durante el gobierno de Ernesto Zedillo. Con estudios de Planeación Económica en Instituto de Estudios Sociales de Holanda, fue subsecretaria en la Secretaría del Trabajo y Previsión Social y presidenta de la Comisión Nacional de Salarios Mínimos, además de Consultora Externa del Programa de la ONU para el Desarrollo.

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Una agenda para el crecimiento acelerado y la equidad Rogelio Montemayor Seguy Los puntos que es imprescindible revisar para enfrentar las crisis.

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éxico vive momentos difíciles. Las últimas tres décadas han sido de enormes dificultades económicas que han marcado a toda una generación. Sin embargo, el presente se vive aún más complejo, ahora coinciden diversas crisis que tornan más sombrío el futuro y deprimen el ánimo social.

El signo de los tiempos es crisis La crisis que vive la economía mundial, pone a México frente a un contexto externo adverso del cual depende actualmente nuestro desarrollo. Este año y en el futuro cercano las características dominantes de la economía externa serán: incertidumbre; crecimiento desigual y menos dinámico (basado más en el comportamiento de las economías emergentes —como China e India— que en el desempeño de las economías avanzadas, las cuales mantendrán bajas tasas de crecimiento); e inestabilidad del sistema financiero internacional.

La crisis del Estado mexicano, que ha perdido capacidad para solventar los retos del presente: la inseguridad y violencia que se vive en prácticamente todo el territorio nacional, que amenazan nuestra convivencia y hacen lucir impotentes e ineficaces a las instituciones responsables; el debilitamiento del estado de derecho que encarece el proceso productivo y lo hace menos competitivo —entre 2000 y 2010 México ha perdido 23 lugares en el ránking de Competitividad del Foro Económico Mundial (WEF) —. Además, el Estado se muestra incapaz de liderar un desempeño de la economía acorde a las necesidades de los mexicanos. Ésta no logra generar los empleos que demanda la población, ni en número ni en calidad; las cifras son elocuentes, en el año 2010 de los 41.4 millones de que integran la población ocupada, sólo 14.5 millones cuentan con IMSS y 16.5 millones perciben dos salarios 2011 I PlataformA : 39


Rogelio Montemayor Seguy

mínimos o menos. Y no se trata de un problema de un año; algo similar ha venido sucediendo por demasiado tiempo. En efecto, entre 2001 y 2010, la generación de empleos fue de tal forma insuficiente que actualmente existe un déficit cercano a seis millones de empleos respecto al crecimiento natural de la fuerza de trabajo y de más de 20 millones si se tiene en cuenta la baja calidad de muchos empleos existentes; como resultado, los niveles de pobreza se mantienen en rangos excesivos y los avances para reducirlos son, en el mejor de los casos, magros y fácilmente cancelables ante vaivenes de la economía internacional, como sucedió en 2009 y antes en 1995. Es preocupante que este desempeño insatisfactorio ha ocurrido a pesar de reformas de gran calado que se dieron en la segunda mitad de los 80 y principios de los 90, que insertaron de manera irreversible a la economía nacional en la globalización; que abrieron importantes sectores económicos a la inversión privada y nuevos mercados vía convenios de libre comercio, además de avances significativos en la solución de desequilibrios como el de la deuda pública, el déficit público y la inflación, entre otros. En las dos décadas anteriores al fin de siglo, el desempeño económico fue mejor, llegamos a alcanzar tasas de 6%, de 7% y más en algunos años, pero dado que no fue posible sostenerlo a lo largo de todo el periodo, el crecimiento del empleo fue insuficiente y las profundas crisis vividas impidieron avances significativos en 40 : PlataformA I 2011

la solución del problema de la pobreza y la desigualdad. Este estado de cosas no puede seguir mucho tiempo. Inseguridad, pobreza y desigualdad constituyen una seria amenaza a nuestra viabilidad como nación. Urge recuperar la capacidad de crecer y generar empleos a ritmos satisfactorios. Urge crear las condiciones para hacer posible un largo periodo de crecimiento acelerado del empleo y los salarios reales, a ritmos lo suficientemente elevados; anualmente más de un millón de empleos y más de 5% de los salarios reales, para hacer posible que la mayoría de las familias mexicanas superen las condiciones de pobreza en que actualmente viven. Lograr lo anterior es posible. La historia muestra que ha habido etapas de expansión económica sostenidas por periodos largos. 1 También la historia nos ayuda a identificar las condiciones necesarias para crecer a esos ritmos: acuerdos clave, que son imprescindibles para mejorar el desempeño de la economía. En la última década mucho se ha debatido sobre las razones de la falta de crecimiento del empleo y es casi general la creencia de que el pobre desempeño económico es producto de la falta de acuerdos que ha impedido se lleven a cabo diversas reformas; además se responsabiliza de esta situación al Congreso, a los partidos y en general a los líderes políticos. 1. Para una excelente reseña del desempeño de la economía mexicana en diversas épocas del país en sus 200 años de vida independiente y análisis de los factores que incidieron en ellas, véase Moreno-Brid, Juan Carlos y Jaime Ross, Desarrollo y Crecimiento en la Economía Mexicana, FCE, 2010.


Una agenda para el crecimiento acelerado y la equidad

Definitivamente, hay ciertos acuerdos que son imprescindibles para mejorar el desempeño de la economía, mas es necesario superar la trampa de la generalizaciones y del uso de lugares comunes que se hacen sobre la necesidad de reformas como requisito para crecer y generar mejores empleos, generalizaciones que llevan a perder de vista cuáles reformas son las realmente necesarias y, sobre todo, el tipo de reforma que se requiere, su porqué y su para qué. Cuando se pierden de vista las razones que hacen necesaria determinada reforma, sus propósitos y los problemas que se pretenden resolver con la misma, se pierde la posibilidad de construir un consenso amplio y se deja el campo libre a intereses particulares, no siempre legítimos, para debilitar aún más a las instituciones y su capacidad de resolver y actuar en un contexto de pluralidad y fragmentación de las preferencias políticas como el que tenemos en el país. Por ejemplo, en el caso del tema de la reforma petrolera, se cuestiona al Congreso por la falta de avance para una “verdadera reforma” en la materia, y se ha vuelto lugar común tal cuestionamiento; sin embargo, menos claro es qué entienden por “verdadera reforma” quienes así hablan. Esta falta de claridad respecto de los “detalles” de la reforma, como por ejemplo, por qué es necesaria, cuáles son sus propósitos o los problemas que se pretende resolver con las propuestas específicas, ha llevado a polarizar las posiciones entre quienes desean privatizar y quienes se oponen a ello, cuando un debate más fructífe-

Este año y en el futuro cercano las características dominantes de la economía externa serán: incertidumbre; crecimiento desigual y menos dinámico.

ro pudo haber sido el haber centrado el mismo en cómo maximizar el valor de la renta petrolera, en identificar los problemas que más inciden en la baja productividad de Pemex y cómo resolverlos, y en cómo maximizar el beneficio para México del uso de los ingresos petroleros; haber centrado el debate en quién debe ser el dueño de Pemex sólo ha logrado obstaculizar el avance en eliminar los factores que impiden un mejor desempeño de la empresa y que por tanto dificultan potencializar las ventajas del petróleo para México; estos temas alternativos podrían ser los propósitos en torno a los cuales sería más factible construir el consenso necesario para una reforma de fondo en dicho campo. Y los ejemplos se repiten. Las lecciones que arrojan los intentos fallidos por reformar diversos aspectos de la vida nacional de los últimos 10 años y las que nos dan la experiencia de reformas exitosas como la de 1989-902 que creó las bases para el actual sistema electoral, sirven para centrar nuestra atención en la identificación de los acuerdos o decisiones estratégicas, imprescindibles para lograr recuperar la capacidad del país para crecer aceleradamente y con equidad su economía. 2. Para un análisis sobre los intentos fallidos en el periodo 2001-2006 véase Montemayor, R., El Cambio que no llegó; las reformas que México requiere, Ed. Diana, 2005, capítulos 1 y 2.

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Rogelio Montemayor Seguy

En las condiciones del presente, este tipo de desarrollo requiere cinco acuerdos básicos, los cuales permitirían sentar las condiciones mínimas para lograr tal desempeño económico. A continuación se identifican estas cinco decisiones o acuerdos estratégicos: La primera decisión estratégica, de previa y urgente consideración, es reconocer que para crecer es necesario desear hacerlo. Ello es así, pues México requiere crecer, mas no a cualquier Es preocupante que este desempeño insatisfactorio ha ocurrido a pesar de reformas de gran calado que se dieron en la segunda mitad de los 80 y principios de los 90.

ritmo; no es posible seguir conformes con tasas de crecimiento que no satisfacen las necesidades de la población, como ha sucedido en el últimos años; si se revisan los respectivos planes de desarrollo o las iniciativas anuales de presupuestos de los últimos dos gobiernos se observa que las tasas de crecimiento propuestas son insuficientes pues estimaron o supusieron que no era posible crecer más rápido; sin embargo tasas del orden de 3 o 4%, incluso de 5% anual se quedan cortas. La dinámica demográfica del país nos dice que hay mexicanos que nacieron hace 18 años, que buscan o deben incorporarse a la fuerza de trabajo, y que suman más de un millón anualmente, cifra que se mantendrá por varios años. Entonces el poder público debe proponernos tasas de expansión de la economía que gene42 : PlataformA I 2011

ren oportunidades de empleo suficientes para acomodar a esos mexicanos que ingresan por primera vez cada año a la fuerza de trabajo y para absorber en mejores oportunidades a quienes siendo ya parte de la fuerza de trabajo del país, se encuentran en condiciones de subempleo, en la informalidad o en el extranjero deseando una oportunidad en su país. Como consecuencia de lo anterior, el primer punto de una agenda para el crecimiento y la equidad debe ser precisamente construir un acuerdo entre todos los involucrados en las decisiones de política económica, el presidente y los gobernadores, los congresos –el federal y los estatales– los líderes empresariales y los laborales, para expresamente establecer que el objetivo de la política económica es crecer aceleradamente el empleo a las tasas que sean necesarias para generar más de un millón de oportunidades de ingreso cada año y para que los salarios reales crezcan a más de 5% anualmente; y buscar sostener tales ritmos de crecimiento por un largo periodo, pues el fin último de la política debería ser construir un México próspero, sin pobreza, un México más justo, menos desigual y sin exclusiones. Lo anterior pareciera obvio, pero es importante destacarlo, ya llevamos demasiado tiempo conformándonos con tasas de crecimiento del empleo insuficientes, preocupados sólo por la estabilidad financiera y de precios de la economía nacional. Es posible crecer aceleradamente y hacerlo con estabilidad; requerimos propo-


Una agenda para el crecimiento acelerado y la equidad

nérnoslo. Y a partir de ello actuar en consecuencia y alinear todos los instrumentos de la política económica para lograrlo. El segundo punto de la agenda para el crecimiento y la equidad es lograr un acuerdo entre los actores políticos y los liderazgos económicos y sociales, en el sentido de que los problemas de la inseguridad y la pobreza comparten raíces y que por tanto la estrategia para el crecimiento con equidad debe ir acompañada con una estrategia para reconstruir en el país condiciones de seguridad aceptables. Es necesario enfrentar de manera simultánea el reto de la pobreza y de la inseguridad, pues no habría avances significativos y sostenibles en un frente, sin avances en el otro, no obstante que las acciones necesarias en cada uno de ellos tengan su propio ritmo. Sin mejores condiciones de seguridad no hay posibilidades de desarrollo y de progreso permanente en la lucha contra la pobreza; sin mejores condiciones de desarrollo y avances en la lucha contra la desigualdad y la pobreza no habrá mejores condiciones de seguridad. No es propósito de estas reflexiones ahondar en el tema del combate a la inseguridad y la violencia. Baste señalar que el esfuerzo requerido debe ser un esfuerzo global, que involucre, en forma articulada y coordinada, a todos los poderes y niveles de gobierno, y no producir más programas dispersos e inconexos; debe ser un esfuerzo integral, en el sentido de que hay que enfrentar tanto las debilidades institucionales (policías y

procuradurías desgastadas por la corrupción y la ineficiencia, y un sistema de administración de justicia débil, lento y con baja credibilidad) que generan impunidad, como las debilidades de la economía que cancelan a millones de jóvenes oportunidades y horizontes de realización y los vuelve vulnerables a nutrir las filas de la delincuencia, organizada o no; y que también incluya acciones para enfrentar la amplia permisividad social ante incumplimientos de las normas básicas de convivencia, la excesiva tolerancia ante las diversas formas de corrupción y el bajo compromiso de respeto a la ley; finalmente, debe ser un esfuerzo que promueva la más amplia participación social, con base en la perseverancia en el esfuerzo y la evaluación constante y transparente de las acciones en contra de la inseguridad. Construir mejores condiciones de seguridad debe ser una tarea constante, pues lograrlo llevará varios años. Regresando a la agenda para el crecimiento y la equidad, su tercer punto es construir un amplio consenso sobre el papel que el Estado debe jugar en la economía. La crisis reciente muestra que no se puede seguir asumiendo que el mercado por sí solo puede resolver las debilidades de la economía nacional que impiden un mejor desempeño económico. Citando a J Stiglitz: “es necesario que el gobierno desempeñe un papel [en el desarrollo] y no sólo rescatando la economía cuando los mercados fallan y regulándola para evitar el tipo de fracasos que acabamos de experimentar. Las economías necesi2011 I PlataformA : 43


Rogelio Montemayor Seguy

tan un equilibrio entre el papel de los mercados y el papel del gobierno, con importantes contribuciones por parte de instituciones privadas y no gubernamentales.” 3 En este nuevo equilibrio, se requiere un Estado con la capacidad financiera, técnica y humana necesaria para planear y programar el desarrollo nacional y administrar con

Estado en la promoción y gestión del desarrollo debe incluir acuerdos sobre los principales ajustes o cambios, imprescindibles para alinear diversos instrumentos de políticas públicas al objetivo central, y dar viabilidad y establecer límites al papel que se espera desempeñe el Estado mexicano. El cambio de mayor trascendencia —pues es la base material para desarrollar las funciones que se le asigne al Las lecciones que arrojan los intentos fallidos por Estado— es la reconstrucreformar diversos aspectos de la vida nacional de ción de las haciendas públilos últimos 10 años sirven para centrar nuestra cas, la federal y las locales. atención en la identificación de los acuerdos o deActualmente padececisiones estratégicas. mos la consecuencias negativas de una situación eficiencia los servicios públicos a su hacendaria, tanto a nivel federal cargo en cada nivel de gobierno. Un como estatal y municipal, caracteriEstado capaz de garantizar la seguzada por ingresos insuficientes que ridad de los mexicanos y la vigencia se gastan de manera ineficiente, con del Estado de Derecho; de proveer gran opacidad, escasa evaluación de seguridad social y educación de caresultados y limitada rendición de lidad para todos y la infraestructura cuentas. No es propósito de este ennecesaria para crecer a tasas conssayo realizar una propuesta de refortantes y elevadas; un Estado que sea ma hacendaria; sólo por su trascencapaz de regular los mercados para dencia, a continuación se plantea lo asegurar conductas competitivas que podría ser la ruta crítica para una de todos los participantes en los direforma exitosa en esta materia. versos mercados, en especial de las empresas públicas y las privadas a. El primer paso de esta ruta crítique usufructúan concesiones estaca sería definir las necesidades tales. Un Estado con instituciones de gasto público que deben ser fique puedan actuar con eficacia en nanciadas con recursos públicos; la pluralidad política y frente a prees necesario hacer explícito qué ferencias partidistas fragmentadas, tipo y calidad de servicios y biecon adecuados balances en el ejercines públicos son necesarios para cio del poder público, sin opacidad ni una expansión económica condiscrecionalidad, y con plena rendisistente con el propósito de crear ción de cuentas. condiciones aceptables de bienEl acuerdo sobre el nuevo papel del estar para todos los mexicanos. Un error común de los diversos

3. Stiglitz, Joseph, Caída Libre. Editorial Taurus, México, 2010, p. 12.

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Una agenda para el crecimiento acelerado y la equidad

intentos de reforma fiscal que se han realizado en la última década ha sido no precisar las necesidades de gasto público que se pretende ni los resultados económicos que se esperan lograr con dicho gasto; dichos intentos no dieron una explicación a la sociedad, ni buscaron construir un consenso con las principales fuerzas políticas representadas en el Congreso, sobre qué necesidades de infraestructura, de regulación, de seguridad, de educación, de salud, de pensiones y seguridad social se pretende financiar con la reforma, para hacer posible un mejor desempeño de la economía y mejorar el bienestar de los mexicanos. Ello ha implicado que el debate se centre en la parte desagradable del tema: los impuestos; lograr un acuerdo sobre éstos, sin saber claramente para qué se usarán tiene pocas posibilidades de éxito. El ejercicio sobre los gastos públicos necesarios para soportar un crecimiento acelerado y con equidad debe incluir la revisión de qué responsabilidades se asignan a cada nivel de gobierno. El objetivo debe ser adjudicar a cada uno la responsabilidad más idónea de acuerdo a su naturaleza, para así mejorar el desempeño de las partes y del conjunto y, sobre la base de esta nueva distribución, dotar a cada instancia de gobierno de atribuciones fiscales suficientes y definir mecanismos de coordinación fiscal más útiles y eficientes que les provean de los recursos adecuados

a sus responsabilidades. Esta tarea es de una enorme complejidad, sin embargo no debe seguirse postergando. El esquema actual de distribución de responsabilidades, de recursos y facultades tributarias y de coordinación fiscal entre niveles de gobierno ha agotado sus posibilidades; existe un malestar general de los gobiernos locales con el esquema actual; éste ha causado que las haciendas locales dependan en forma excesiva de la federal, dependencia que alienta conductas fiscales irresponsables, pues los ejecutivos locales —gobernadores y alcaldes— no tienen que proponer a sus electores y negociar con ellos la carga fiscal necesaria para financiar sus programas de gobierno; esta negociación se realiza en la ciudad de México, al margen de los ciudadanos de cada estado y municipio, en la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión que es quien aprueba el presupuesto federal y hace el reparto del gasto federal que va a las haciendas locales. Tal situación es indeseable y contraria al interés nacional. b. El segundo paso de esta ruta crítica para la reconstrucción de las haciendas públicas consiste en definir y acordar las reglas que deben guiar la Política de Gasto Público en los tres órdenes de gobierno. A partir de una nueva distribución de responsabilidades entre niveles de gobierno, estas reglas deben incluir la profunda revisión del gasto corriente en cada uno de ellos, 2011 I PlataformA : 45


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para lograr un superávit primario que permita un ahorro público suficiente para la inversión pública, que habrá de realizarse en cada instancia; se debe también incluir reglas para transparentar y limitar la asignación discrecional de gasto (Pet Projects) del Poder Legislativo y la del Ejecutivo en la reasignación del gasto en nuevos proyectos y programas sin aprobación de los respectivos congresos. Estas reglas también deben incluir la obligación de absoluta transparencia, de rendición de cuentas, oportuna y plena y de evaluación periódica de cada programa de gasto. c. El tercer paso de la ruta crítica para la reconstrucción de las haciendas públicas es definir los criterios para distribuir la carga fiscal. Un criterio ineludible es el principio de equidad, que implica distribuir la carga fiscal conforme al mandato constitucional que obliga a todos los mexicanos a contribuir al financiamiento de los gastos públicos, cada quien acorde a su capacidad. Sin equidad ninguna reforma será estable y exitosa. Otro criterio debe ser lograr un adecuado balance entre impuestos a la renta y riqueza, y los indirectos al consumo. Este adecuado balance requiere incorporar el desarrollo pleno del potencial del impuesto predial, que ha sido asignado al nivel municipal y muestra un retraso que no puede ni debe ser suplido por otros impuestos. También debe ser una regla el dotar a cada nivel de gobierno con las 46 : PlataformA I 2011

facultades tributarias necesarias para cumplir las responsabilidades de gasto que las leyes le asignen y con recursos suficientes para proveer, bajo criterios rigurosos de eficiencia, los bienes y servicios públicos a su cargo. Así mismo, es ya tiempo de que se adopte como criterio inexcusable de la hacienda pública, el eliminar su dependencia sobre los ingresos petroleros. Éstos deberían servir, principalmente, para la inversión en la modernización y seguridad energética de México, y no como sucede actualmente, para financiar gasto público corriente. d. El cuarto punto básico de una agenda para el crecimiento y la equidad sería el construir un acuerdo sobre una nueva estrategia de fomento a todas las actividades productivas. Este acuerdo debe incluir reformas a diversos instrumentos de la política económica actual para alinearlos al objetivo de crecimiento, así como el compromiso de integrar programas clave para tal propósito. . La decisión crítica sobre la que se puede construir este acuerdo es reconocer la necesidad de que exista, como en otras épocas, una política de fomento. Sin duda, y para evitar discusiones estériles, al diseñar los nuevos instrumentos de fomento se debe reconocer que somos parte de un mundo global, donde hay reglas de comercio e inversión que han sido aceptadas por México; mas ello no excluye la posibilidad de una política activa


Una agenda para el crecimiento acelerado y la equidad

de promoción. Este acuerdo sobre una política amplia de fomento debe incluir: 1. Una reforma monetaria y financiera, que asigne al Banco de México objetivos de crecimiento y empleo, y de inflación en la determinación de la política monetaria, así como para fortalecer la capacidad de las autoridades para orientar a la banca comercial a otorgar crédito oportuno, suficiente y competitivo a los sectores productivos y para revitalizar la banca de desarrollo. La experiencia del pasado debe servir para diseñar un mejor marco regulatorio de estas instituciones, no para desaparecerlas, pues el desarrollo de México las requiere. 2. Un programa nacional de infraestructura para el crecimiento y la competitividad, de suficiente magnitud para superar los rezagos actuales y crear la infraestructura adicional requerida que soporte crecimientos acelerados. Este programa deberá integrarse a partir de un diagnóstico de la infraestructura nacional, con visión federalista, que identifique las condiciones de la infraestructura primaria, la urbana y la social, e incluya las áreas de atención inmediata, como la formación de técnicos y centros e instituciones para formular proyectos y su evaluación. 3. Un vigoroso programa de investigación y desarrollo tecnológico para la competitividad que comprenda entre otras: la capacitación del personal calificado; la infraestructura para la investigación tecnológica, incluyen-

do la creación de laboratorios nacionales de alta tecnología; prioridades de desarrollo nacionales y regionales claras; y esquemas de estímulos fiscales a empresas que inviertan en estos conceptos. 4. Una nueva política industrial, que impulse la reconstrucción de las cadenas productivas nacionales y la sustitución eficiente de importaciones y dotada de instrumentos efectivos, de financiamiento, estímulos —con prioridades sectoriales y regionales claras— a la investigación y capacitación, regulación antimonopolios efectiva, entre otros. Esta política debe responder a un nuevo concepto de competitividad que signifique recuperar el mercado interno para la planta nacional y fortalecer su capacidad de competir en el exterior, ambos en un ámbito de competencia comercial justa. Un objetivo de esta política debe ser el exportar mano de obra incorporada en bienes y servicios, no migrantes. Adicionalmente, la nueva política debe incorporar el principio de que el poder de compra del gobierno y las empresas públicas pueden y deben ser utilizados para impulsar el aparato productivo nacional: Pemex y CFE deben ser convertidas en las nuevas palancas de desarrollo. 5. Una nueva política para el campo, que busque como propósito central la seguridad alimentaria, entendida como la capacidad para generar alimentos así como los ingresos que permitan a la población más necesitada tener acceso a los mismos en cantidades suficientes y con calidad. . El quinto punto de la agenda para 2011 I PlataformA : 47


Rogelio Montemayor Seguy

el crecimiento y la equidad surge del reconocimiento de que para tener una sociedad menos desigual, sin pobreza extrema, no basta el crecimiento acelerado del empleo y los salarios: es necesario una nueva política social, que supere el carácter asistencialista de la actual, basada en multitud de programas dispersos, focalizados y con resultados limitados a pesar de contar con enormes recursos, y avanzar hacia a una que tienda a la universalización en la protección contra los riesgos de la vida —enfermedad, vejez y muerte— y de la economía —desempleo e invalidez por accidentes de trabajo— y que garantice un ingreso mínimo a todos los ciudadanos, al margen de su situación económica. No es tarea fácil el diseño de esta política, sobre todo en la etapa de transición, sin embargo, el primer paso sería el acuerdo de que es necesario caminar en esa dirección. México debe y puede aspirar a ser un país próspero, sin pobreza, justo, sin exclusiones. Se requiere voluntad para lograrlo y actuar en consecuencia, alineando los instrumentos de la política de desarrollo a ese gran propósito nacional, a partir de revitalizar al estado y sus instituciones. Toca a los líderes políticos y económicos estar a la altura del reto. Rogelio Montemayor Es doctor en Economía. Fue gobernador del estado de Coahuila y director de Pemex.

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Un acuerdo colectivo para el desarrollo Luis Foncerrada Pascal1 ¿Por dónde empezar? 31 propuestas que podrían cambiar nuestra historia. “En vez de acusar o culpar, aprovechemos esta ocasión para ampliar nuestra imaginación moral, escucharnos unos a los otros más detenidamente, agudizar nuestro instinto de empatía y acordarnos de todas las esperanzas y sueños que tenemos en común” Barack Obama2

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uchos mexicanos nos hemos preguntado en los últimos años hacia dónde se dirige el país. Desde los primeros años en los noventa y durante la década posterior a la alternancia política en 2000, se han tomado decisiones fundamentales de cambio. Redujimos sustancialmente la participación del Estado en la economía, firmamos un tratado de libre comercio, ajustamos nuestro sistema electoral, creamos instituciones para tratar de fomentar la transparencia y paliar los niveles de corrupción. Sin embargo, pareciera que hay una agenda infinita de pendientes que no hemos logrado aterrizar. Año con año nos preguntamos por qué no se aprueba la reforma del

estado, por qué son insuficientes las reformas fiscales aprobadas por el Congreso, por qué nuestro sistema educativo es tan deficiente, por qué seguimos siendo el único país en el mudo, además de Costa Rica, en donde los ciudadanos no pueden juzgar a sus representantes a través de la reelección legislativa. La lista de pendientes es grande. En este artículo planteo una solución para desahogar esta agenda. Ofrezco una posible salida para detonar el desarrollo y generar mayores niveles de desarrollo social y humano. Inicio con una reflexión sobre la 1. Agradezco a Alejandro Trelles Yarza, estudiante de doctorado en la Universidad de Pittsburgh, sus comentarios y observaciones. 2. Enero de 2011, citado por Federico Reyes Heroles, véase periódico Reforma, 18 de enero de 2011.

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desigualdad y la pobreza, sus causas y consecuencias; en un segundo inciso, sin pretender agotar las causas del estancamiento económico, propongo lo que me parece la causa fundamental; en la tercera parte presento una lista inicial de las cosas que debemos hacer para mejorar el desarrollo de nuestra población y superar los obstáculos para el crecimiento económico; concluyo con un apartado sobre cómo instrumentar esas medidas. Para ello, asumo que el fin último que nos une como sociedad es fomentar el bienestar y desarrollo humano.

1. Desigualdad social El escaso desarrollo social que tuvimos en los últimos 30 años es inadmisible. Ha generado graves complicaciones en nuestra economía y en nuestra sociedad. Los efectos son evidentes y dramáticos. Entre muchos otros problemas tenemos niños y jóvenes que, ante la falta de oportunidades, han sido cooptados por criminales o son víctimas de adicciones y abusos. El deterioro de valores y de principios es brutal. No es este el México que queremos. No podemos aceptarlo. En nuestro país conviven, como todos lo sabemos, dos sociedades distintas. La primera es una sociedad productiva y moderna en la que se consumen bienes y servicios como en cualquier país desarrollado. Es una sociedad de clase media que se esfuerza permanentemente para lograr sus aspiraciones. La mayor parte de este grupo también vive en la economía formal: paga impuestos, tiene seguridad social y tiene asegu50 : PlataformA I 2011

rada una pensión para su jubilación. Desafortunadamente, esta vida sólo la tiene 35% de la población. El resto de la economía es aún informal. La segunda es una sociedad en donde la población vive en la informalidad y con algún tipo de privación. A pesar de que millones de personas tienen acceso a celulares y electrodomésticos, esto no significa que no sufran carencias fundamentales. Las familias y las personas se esfuerzan por tener estos bienes en la búsqueda de comodidad y como símbolo de mejoría social. Es una pequeña ventana de acceso a la modernidad que atenúa la presencia de las verdaderas carencias. Se fingen mejores niveles de vida, pero la ausencia de educación, de información, de la posibilidad de tener una voz o de participar políticamente, son carencias que permanecen y se hacen evidentes día con día. La sensación de no poder pertenecer en el futuro, de estar excluido de la sociedad, es una de las privaciones más brutales. En este contexto, los valores se determinan por las necesidades fundamentales. La desesperación de no poder salvar a un familiar enfermo o la frustración de ver obstaculizada la aspiración de movilidad social llevan a considerar como alternativa de vida el crimen, la complicidad o la venta de favores. No hay cabida para otros principios. Nuestro sistema educativo se ha convertido en una trampa. Su mala calidad sólo profundiza la frustración. Muchas generaciones han sido, y siguen siendo, víctimas de un sistema en donde la “educación” que recibieron no sirve para nada. No sólo en la


Un acuerdo colectivo para el desarrollo

enseñanza pública, sino también en muchas escuelas privadas que funcionan como negocios familiares y no como centros de enseñanza. Las deficiencias en ambos sistemas sólo han deteriorado el proceso de aprendizaje y sus supuestas diferencias sólo han servido para fomentar y preservar la desigualdad. La realidad es que la mayor parte de nuestra población, con o sin celular, vive en una sociedad de privaciones, con poca información y con valores casi primitivos, frágiles, fáciles de abandonar. Es casi una sociedad de sobrevivencia. Todos engañados y defraudados no sólo por la mala educación que recibimos, también por haber administrado mal los recursos públicos, por robar, por ser corruptos y colaborar para deteriorar dichos valores. La carencia de educación en la escuela, y en el hogar, se ha traducido en una falta de cultura cívica y compromiso con valores comunitarios, solidarios, humanos. El crimen ha llegado a ser visto como necesario y, en muchos casos, como natural. En muchas comunidades los jóvenes admiran y se comportan como criminales “exitosos”. El conocimiento, la investigación, el destacar en los deportes tiene poca importancia frente al éxito efímero de un buen coche, dinero fácil, mujeres compradas o una arma de fuego que les da “poder”. Niños armados y asesinatos por dos mil pesos es la realidad en muchas ciudades del país. Pandillas armadas, no equipos de deporte. Armas y códigos de violencia en lugar

de canchas y la honorabilidad de vencer en contiendas deportivas. Beber y drogarse desplazaron el aprecio por la salud, el deporte y el gusto por el conocimiento. Junto a la preocupación auténtica por lograr mejoría en la familia y en los hijos, convive la cultura del rentismo, el compadrazgo y la corrupción. Estos valores siguen presentes en gran parte de la sociedad. Los jóvenes son explícitamente entrenados por sus padres para tener “éxito” en la vida. La pregunta obligada en los tratos, en los negocios, en los trámites o en las contrataciones es ¿a quién conoces?, cuando debería ser ¿quién eres?, ¿qué sabes?, ¿cuánto te has preparado?, ¿cuáles son tus principios? O ¿qué has hecho por tu comunidad? No hemos podido evitar que millones de familias vivan con carencias ni hemos logrado que millones de jóvenes se integren a la sociedad. Por el contrario, hemos expulsado a un número importante de nuestros hermanos a Estados Unidos en donde se han vuelto productivos y han hecho todo lo posible para integrarse a esa sociedad. El enorme gasto asistencial, condicionado a la continuidad en la escuela de los hijos, sin duda ha ayudado a atenuar carencias y a mejorar las oportunidades en la vida de los grupos que lo reciben, pero está lejos de ser la solución que requiere nuestro país. Todo esto se traduce en una sociedad que no puede sentar las bases para fortalecer su economía, nos explica en gran medida por qué no tenemos una demanda interna pujante, ni un mercado interno sólido. 2011 I PlataformA : 51


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2. Estancamiento económico El deterioro social y las consecuencias mencionadas son en gran parte un efecto del estancamiento económico, de la falta de generación de empleo y del enorme deterioro del salario real. Si la causa de dicho estancamiento tuviera que reducirse a una sola variable, no podríamos equivocarnos: falta de inversión. La inversión existe cuando las reglas del juego son claras y la cancha está pareja. Hoy no las tenemos. La A pesar de que millones de personas tienen acceso a celulares y electrodomésticos, esto no significa que no sufran carencias fundamentales.

incertidumbre está asociada a una falta de certeza jurídica, a una falta de certeza fiscal, a la falta de alineación de los presupuestos públicos con las prioridades del país, al abandono de la inversión pública, al exceso de regulación federal y estatal y, por supuesto, a la corrupción. En los últimos 20 años la creación de empleo ha sido mínima, lejos de aprovechar el bono demográfico para tener una alta producción y modernización acelerada en todos los sectores –lo que hubiera incrementado los salarios reales, mejorado la distribución del ingreso y la calidad de vida de nuestra sociedad–, hemos provocado que una parte muy importante de nuestros jóvenes haya quedado relegada en el limbo de la informalidad, en un mundo que se caracteriza por la falta de empleo, educación y oportunidades. 52 : PlataformA I 2011

Nuestra sociedad ha adoptado un modelo de sobrevivencia. Comer, sobrevivir y tratar de financiar mínimamente los ritos de pasaje, los religiosos y los 15 años, son la rutina para no quedar totalmente excluidos de la sociedad, para evitar vivir en la miseria. Más de 60% de nuestras “empresas” tienen de uno a dos empleados. Los indicadores de productividad, de competitividad, de educación, de corrupción, de falta de transparencia muestran la grave situación de nuestra economía. Desigualdad, pobreza, frustración, pérdida de valores e inseguridad no están desvinculados de la falta de creación de empleos, de la informalidad y de la baja productividad que ha generado el estancamiento económico en nuestro país.

3. ¿Qué hacer? Hay que actuar en todos los campos simultáneamente. Hay una gran cantidad de tareas que emprender y definir ordenadamente. No todas requieren recursos financieros, muchas son decisiones administrativas y, ciertamente, políticas. Existen muchas listas de prioridades con preferencias distintas. No todos compartimos los temas de cada lista y, para ello, tendríamos que reunirnos con ánimo de conciliar y de resolver los criterios para crear una lista definitiva: trabajadores, empresarios, gobernantes, jueces, organizaciones sociales y representantes en el Congreso. Para lograr que este acuerdo colectivo funcione, un solo objetivo debe animarnos: el bienestar inmediato de


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nuestra población, un desarrollo humano que sostengamos año tras año y su sustentabilidad en el largo plazo. Esta es mi lista (el orden no implica prioridad, es el orden en que vinieron a mi mente): 1. Enmarcar todo en una visión para los próximos 50 años. 2. Incrementar la inversión pública. a. Inducir y complementar la inversión privada. b. Inversión diversificada, no sólo en infraestructura. c. Crear nuevos desarrollos turísticos: 15 nuevos destinos como Cancún. El turismo es una de nuestras grandes opciones, tal vez la más importante. d. Explorar desarrollos industriales mixtos, entre el sector público y privado. e. Desarrollar proyectos sociales más eficientes y efectivos. f. Sin timidez, sin miedos, realizar proyectos público-privados. 3. Simplificar la carga impositiva y reducir la evasión de impuestos. Que Hacienda se entienda con Infonavit y con IMSS, y que las empresas realicen un solo pago a Hacienda. 4. Reducir el costo de la formalidad para las empresas y ofrecer estímulos a la formalidad. 5. Crear un sistema de seguridad social universal cubierto directamente por Hacienda. 6. Aplicar un presupuesto con base en resultados en todos los órdenes de gobierno. a. Establecer presupuestos federales multianuales.

b. Eliminar los programas que tienen “dueño” y que no abonan al bienestar general. c. Realizar, junto con la sociedad civil, Presupuestos Participativos (PP) en estados y municipios para instrumentar mecanismos de concertación y ejecución de compromisos. d. Definir mecanismos de monitoreo para lograr mayores niveles de transparencia y rendición de cuentas en la ejecución presupuestal.3 Este mecanismo es fundamental para municipios que no han establecido el presupuesto con base en resultados. Países como Brasil y Chile ya lo están haciendo, no se diga en los países desarrollados. 7. Diseñar una buena política industrial, que haga énfasis en el desarrollo de una cadena de suministros que satisfaga nuestro mercado interno y mejore y profundice nuestra inserción en la economía global. 8. Continuar afinando el TLCAN, para lograr una sociedad industrial y comercial más sólida con nuestros socios, que nos permita verdaderamente ser muy competitivos, como consorcio trilateral, norteamericano, en productos y servicios, frente al resto del mundo. 9. Aumentar significativamente la inversión en investigación y desarrollo. 10. Terminar con los monopolios públicos en energía. Que los ciudadanos vendan gasolina importada y energía eléctrica. 3. Vale la pena ver el libro recientemente editado por Enrique Abedrop, Presupuesto basado en Resultados, Ed. IEXE 2010. En particular las páginas 77 y siguientes.

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11. Lograr un poder judicial limpio y eficiente: invertir en la infraestructura que requieran los juicios orales y acelerar este proceso. Recordemos que “si no hay justicia en 30 días, no hay justicia”. 12. Revisar las funciones del Ministerio Público. Resolver con rapidez y determinación los problemas de esta instancia para que sea efectiva y práctica. Su nivel de profesionalismo hoy impide tener casos con pruebas y se presta a la corrupción. El futuro de nuestro país no puede depender de la circunstancia del Ministerio Público. Eliminar la sobreprotección a los acusados. 13. Unificar los cuerpos policiales y mejorar los sueldos de los policías. Sí, por supuesto, profesionalizarlos. 14. Limitar realmente el gasto privado en las campañas. Esto tendría entre otras ventajas, que los gobernantes no tendrían compromisos ni con empresarios, ni con el crimen organizado. Que haya transparencia absoluta en el financiamiento de las campañas. 15. Fortalecer la fiscalización de los recursos que destina nuestra clase política a las campañas electorales. 16. Permitir la reelección de los legisladores y presidentes municipales con el fin de que rindan cuentas y poder premiar el buen desempeño. El buen gobierno será la mejor campaña. 17. Terminar con la impunidad; tenemos a muchos pillos jactándose de su enriquecimiento ilegal, de su corrupción. Y muchos criminales que siguen libres, o peor, liberados. 54 : PlataformA I 2011

La tasa de aclaración de asesinatos, por ejemplo, es de 20 o 10% dependiendo de los estados. 18. Educación. Hay que mejorar los sueldos y los niveles de los profesores. Trabajar en la educación de los profesores, en sus valores. 19. Liberar recursos que requiere el sector público para salud y educación y permitir que el sector privado y social invierta en refinación, en petroquímica y en electricidad libremente, sin límites ni condiciones, así como en todos los proyectos generadores de empleo y que requieren una administración que garantice rentabilidad. Esquemas sólidos de gobierno corporativo en estos proyectos de muchos socios que incluyan al sector social como socio capitalista. 20. Un proyecto nacional de infraestructura de carreteras, ferrocarril, aeropuertos, puertos, bien integrado y planeado. Ordenado con las líneas de desarrollo, eliminando los obstáculos que impiden el desarrollo. 21. Eliminar todos los obstáculos a la inversión que representan las estructuras monopólicas u oligopólicas. Urge la nueva ley de competencia. 22. Resolver el gran problema del transporte aéreo, abriendo los cielos, permitiendo inversión extranjera. Obstruye el turismo y el desarrollo regional. Crea rentas monopólicas y arbitrariedad en el servicio. 23. Desregular hasta el extremo. 24. Cambiar la jerarquía de valores,


Un acuerdo colectivo para el desarrollo

campañas continuas para los jóvenes, propiciar que crean en nuestro país de nuevo. Destacar nuestras virtudes y nuestro potencial. Ver menos hacia el pasado, y ver más hacia el futuro. 25. Cambiar el himno nacional. La verdadera guerra no es contra “mas-si-osare”, es contra nuestra ignorancia, contra la pérdida de valores, contra la corrupción. Hay que cantar al futuro, a la solidaridad, al nuevo mexicano, al hombre del futuro, a la honestidad y a los valores nacionales. Al México del futuro. 26. Premiar el trabajo de comunidad, buscar y reconocer a todos los héroes sociales. 27. No bajar la guardia en la guerra contra el crimen organizado. Hay que vencer con estrategia y recuperar las ciudades y regiones perdidas. Cuadra por cuadra, manzana por manzana. Sin abandonar los sitios recuperados. Por supuesto que se requieren más recursos. No se puede ceder y no podemos ser rehenes de la criminalidad, ni continuar perdiendo territorio. No se pueden limitar recursos, hay que ir por todo y rápido. Hay que leer a Von Klausewitz4 de nuevo. 28. Un gran programa de rehabilitación de criminales para vaciar las cárceles. No construir más cárceles, sino escuelas. En Estados Unidos estos programas han sido exitosos, los estados que han excarcelado con buenos programas 4. Von Klawsevitz, Carl. 1976. On War (1816). Nueva Jersey: Princeton University Press.

Niños armados y asesinatos por dos mil pesos es la realidad en muchas ciudades del país. Pandillas armadas, no equipos de deporte.

de rehabilitación tienen menos crimen y menos presos. 29. Destrabar las reformas pendientes, saquémoslas ya. Una por semana, en dos meses tendríamos un país nuevo, con un enorme espacio para crecer. Recordemos que el PAN no apoyó la reforma fiscal antes de 2000, porque no sabía que ganaría la presidencia. Ahora el PRI se resiste. No podemos depender de los ciclos políticos. 30. La reforma del estado ¡ya! 31. Nada menor, una política financiera y crediticia que permita incrementar el crédito, no para inundar con recursos la economía, sino para que éste no sea un obstáculo para el crecimiento. Esto involucra al poder judicial, a las autoridades, a la banca comercial, a las casas de bolsa y una importante capitalización de nuestra banca de desarrollo. Cada quien tiene su lista, yo tuve que detenerla aquí, en el 31, porque se me acabó el espacio. Tal vez en mis puntos del 32 al 100 están otras medidas que los lectores puedan echar de menos. Pero eso puede esperar, lo importante es cómo ejecutamos las medidas que acordemos de las listas de todos.

4. ¿Cómo lo hacemos? En el Porfiriato y en el Desarrollo estabilizador tuvimos crecimientos 2011 I PlataformA : 55


Luis Foncerrada Pascal

del PIB per cápita superiores a Europa Occidental y a Estados Unidos. Moreno y Ros 5 identifican como elementos comunes en esas épocas de crecimiento un consenso social importante sobre los problemas, los obstáculos para crecer y, sobre todo, un consenso sobre cómo resolverlos. También está bien documentado, en los años 40 y 50, una clara alianza entre sector público y privado en nuestro país, para esto vale la pena revisar los trabajos de Sanford Mosk6 y de Enrique Cárdenas7. Los brasileños son una clara muestra de lo que se logra con acuerdos sociales, con la definición de un proyecto conjunto, los españoles también y antes, Alemania, Japón, Francia, Singapur y gran parte de Asia. Es urgente lograr un proyecto común en México. Un proyecto conjunto, con los acuerdos, convenios, y alianzas necesarios. Un proyecto de país para todos, un gran mercado interno que consuma una producción mayor, una inserción inteligente en la economía global, que lleve a un alto nivel de bienestar. Todos juntos lo podemos hacer. Productores, gobierno, trabajadores. ¿Cómo logramos este consenso cuando hay intereses tan diversos? Las premisas existen. O tomamos medidas conjuntamente o no avanzamos. 5. Moreno y Ros, 2010. El desarrollo económico de México en perspectiva histórica, FCE, 2010. 6. Sanford A. Mosk, en 1950, Industrial Revolution in Mexico University of California Press Berkeley and Los Angeles, 1950. 7. El proceso se encuentra descrito también en los diversos trabajos de Enrique Cárdenas, y en particular en su reciente aportación “La economía mexicana en el dilatado siglo XX” que forma parte del libro recién publicado por El Colegio de México, en el 2010, Historia Económica General de México, Colmex, 2010. Coordinado por Sandra Kuntz.

56 : PlataformA I 2011

Requerimos una acción colectiva, pero ésta no se va a dar sin una propuesta previa y sin una alianza política. Un primer paso es que un grupo pequeño, plural y representativo concilie y acuerde una propuesta. No partidista, no sectorial, sino integral y nacional. Partiendo de esta propuesta, podremos buscar un consenso entre los principales actores políticos y, entonces, mediante una acción colectiva crear un nuevo acuerdo social. De ahí se puede desprender un plan de futuro, del que se desprenda un plan de gobierno, una política económica y un plan de inversión pública y privada. Requerimos deshacernos de las actitudes que provienen de la soberbia y de la arrogancia que han impedido el desarrollo. Características que no son un fenómeno, por cierto, de los últimos 10 años. Tiene que ver con lo que no hicimos en estos últimos 10 años, pero que tampoco hicimos en los 20 o 30 años anteriores. El México que vivimos hoy tiene décadas de estarse incubando. Un gobierno, aún fuerte, no puede prescindir de los otros dos poderes ni de los gobiernos de los estados y, por supuesto, tampoco del sector empresarial. Cualquier otra opinión es y ha mostrado ser, arrogante y miope. No es una cuestión de partido, es una cuestión de proyecto de país, de lograr consenso, alianzas y ejecución de políticas bien diseñadas. Hay que recordar a los clásicos, a Mill, a Tocqueville y a Rousseau. ¿Podemos hacerlo? ¿Estamos condenados a la división y a la inmadurez política? ¿A ser esclavos de la soberbia,


Un acuerdo colectivo para el desarrollo

de la arrogancia y de la mezquindad? El reto está en estos próximos dos años. El proceso descrito es un camino factible para lograrlo. Permítanme terminar con una reflexión. Pareciera ser, como mucho se ha dicho, que si hacemos un análisis inteligente sobre las posibilidades políticas de lograr caminar todos conjuntamente, de definir bien un proyecto de país, las esperanzas son pocas. En opinión de algunos, el impedimento es nuestra joven democracia o la inmadurez de los partidos ante la alternancia y la consecuente prioridad que toman los comicios sobre las consideraciones sobre el futuro del país. De acuerdo con estas opiniones pareciera que no nos va a ser posible lograr pronto los acuerdos y la definición del camino para crecer, no parece racional plantear que podremos superar pronto los obstáculos. La inteligencia nos diría que la soberbia y la arrogancia, con su miopía y mezquindad, reinarán por mucho tiempo. Creo firmemente en que es tiempo de abandonar el análisis racional y el pesimismo de la inteligencia. Es hora de recurrir a la voluntad que nos permite generar acuerdos. Concluyo agregando a la cita de Obama esta idea que tomo de Rolland, “Je demeure indéfectiblement un optimiste, optimiste de la volonté contre le pessimisme de l’intelligence”.8 Es hora de tomar decisiones para que México se convierta en una de las 10 primeras economías en desarrollo humano. Necesitamos ir juntos; gobierno, empresarios, partidos y sociedad, en un mismo proyecto

social y económico. La lucha política se tendrá que dar en el campo de la honestidad, la transparencia y el buen gobierno, y tendrá que ser una lucha que nunca pierda el sentido por el servicio auténtico a la población.

8. Romain Rolland 1866-1944

Sector Privado (CEESP) desde hace tres años.

Luis Foncerrada Pascal Estudió Física y Economía en la UNAM y obtuvo la Maestría en Economía en el CIDE, fue investigador visitante (visiting fellow), en la Universidad de Princeton y realizó sus estudios de doctorado en economía en la UAM. Fue director de Política Monetaria y Crediticia y director de Financiamiento Externo, en la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP); fue miembro del comité de Cetes y participó en la reestructuración de la deuda externa, pública y privada, y en el diseño de los bonos conocidos como Brady Bonds. En Petróleos Mexicanos, llevó a cabo la reestructura de la deuda externa y la estructura financiera de la alianza estratégica con Shell en Deer Park. En el campo académico, fue Vicerrector General de la Universidad de las Américas Puebla, y ha sido profesor e investigador en materias económicas y financieras en instituciones como el CIDE, ITESM, ITAM, Universidad Anáhuac, Universidad Iberoamericana, UAM y el Colegio de México. Actualmente es miembro del Consejo Consultivo del Centro Mario Molina, Presidente del Consejo de Administración de una Sociedad Financiera Popular, y es el Director General del Centro de Estudios Económicos del

2011 I PlataformA : 57


Hacia un nuevo proyecto nacional de desarrollo Jesús Alberto Cano Vélez Las propuestas del Colegio Nacional de Economistas para trasformar la realidad mexicana.

E

l país ha experimentado 30 años de lento crecimiento económico, con la peor etapa de ese periodo en la primera década del nuevo siglo, consecuencia del manejo neoliberal de la economía por los dos gobiernos del PAN; sin planeación ni programas o metas económicas, una total resistencia a aplicar políticas económicas de saneamiento por el gobierno, y la insistencia a la población de esperar a que el mercado resuelva la problemática vigente. La constante ha sido insensibilidad oficial a las necesidades de la gente, no obstante el masivo y creciente desempleo; la creciente pobreza y desigualdad, la escasa disponibilidad de empleos en el sector formal y el desempleo y bajos salarios que caracterizan al sector informal de la economía. En suma, México ha sufrido de estancamiento económico, desigualdad social, incertidumbre eco58 : PlataformA I 2011

nómica, y diversas manifestaciones del crimen organizado, como: robos, secuestros, violencia y asesinatos generalizados en casi todo el país.

Hacia un proyecto nacional Por ello, ante el deteriorado estado de cosas y la total ausencia de políticas de saneamiento económico y social, el Colegio Nacional de Economistas abrió un gran debate nacional incluyente, plural y participativo para promover el cambio y la revitalización del Proyecto Nacional de Desarrollo. Para ese fin integramos una comisión especial que elaboró los elementos que están sirviendo de guía para los debates que nos llevarán a conformar el nuevo proyecto nacional de desarrollo. Nuestra generación de economistas está llevando a cabo un esfuerzo global, integral y perseverante contra la inseguridad que ha solapado la paz social en el país, distorsionando las


prioridades en los esfuerzos de la gente, teniendo que ejercer acciones y gastar recursos y tiempo para defenderse de la violencia y el crimen, en vez de promover la producción y el bienestar de la sociedad que nos lleve a crecer de nuevo con rapidez y equidad. Sufrimos un estancamiento económico que ha perdurado un largo periodo, en el que el ingreso nacional ha crecido a ritmos de apenas 1.5% anual en promedio. El Estado mexicano ha perdido capacidad frente a los problemas actuales que enfrenta, como la excesiva monopolización de la economía, en especial de las áreas vinculadas a concesiones públicas. Las haciendas públicas de los Estados y municipios, además de la del Gobierno Federal, no generan los volúmenes de ingresos que la economía requiere para que pueda haber niveles adecuados de inversión en infraestructura y en capital humano, a través de educación de calidad y salud pública. Casi todos los otrora eficientes instrumentos gubernamentales han perdido efectividad. Se requiere, por ejemplo, una reforma monetaria y financiera. México tiene una banca comercial extranjera que requiere de orientación e instrucción gubernamental para que sea un elemento de apoyo a la economía de más de 112 millones de habitantes, en un territorio de amplia extensión con dos inmensos y productivos litorales. Los sistemas tributarios –federal, estatal y municipal– son débiles; llenos de privilegios y desperdicios. Además mantienen un exceso de

gasto corriente, con opacidad, discrecionalidad e ineficiencia en su ejercicio.

La crisis de la pobreza y la desigualdad Como nunca antes en la historia moderna de México, más de la mitad de los mexicanos viven en condiciones de pobreza. Las últimas tres décadas han marcado a toda una generación. En este lapso, las desigualdades entre personas y regiones también se han acentuado. Mientras que la situación económica de la gran mayoría de las familias se estancó o empeoró, la de unas cuantas se hizo más rica. Ese desempeño negativo ocurrió a pesar de reformas de gran trascendencia como los múltiples convenios de libre comercio que México firmó con diversos países. En este periodo, México se insertó de manera irreversible en la globalización de la economía mundial. Sin embargo, el hecho de que las estrategias seguidas no lograron generar los empleos necesarios ni las condiciones para que más familias accedieran a un nivel de vida digno, hace imperativo replantear nuestro proyecto nacional. Los niveles de pobreza y desigualdad a que se ha llegado han generado elevados niveles de incertidumbre que ponen en riesgo nuestro sistema de libertades y democracia. La crisis del Estado en el contexto de crisis internacional Y ocurre que el Estado mexicano ha perdido capacidad frente a los 2011 I PlataformA : 59


Jesús Alberto Cano Vélez

Propuesta del CNE de proyecto nacional El CNE propone que pugnemos por un país seguro, sin pobreza, con menor desigualdad y con una economía dinámica, redistributiva, competitiva e innovadora; y un Estado eficaz, con la capacidad financiera, técnica y humana necesaria para cumplir con sus responsabilidades en materia de derechos humanos, económicos y sociales; que: · Garantice la seguridad de los mexicanos y la vigencia del Estado de Derecho. · Provea de bienes y servicios públicos necesarios para sustentar el desarrollo requerido, que haga México ha sufrido de estancamiento económico, posible erradicar la pobreza y desigualdad social, incertidumbre económica, y disminuir la desigualdad. · Regule la economía para diversas manifestaciones del crimen organizado. asegurar conductas competitivas en los mercados. economías más desarrolladas son · Provea la infraestructura sufiinsostenibles, y al borde de hacer ciente para crecer a tasas constantes crisis; (2) el sistema financiero elevadas. mundial, donde se originó la ac· Sea capaz de reducir las desigualtual crisis económica muestra dades entre regiones e individuos. vulnerabilidades significativas · Provea seguridad social universal. que afectan los flujos financieros · Cuente con instituciones públiactuales y futuros; (3) la recupecas capaces de: o actuar con eficienración del empleo será lenta e incia o entender el contexto externo o cierta; y (4) aún no se ha logrado planear y programar el desarrollo en consenso respecto del nuevo marlas materias críticas; crecimiento y co regulatorio del sistema finangeneración de empleos; infraestrucciero que minimice el riesgo de tura, educación, salud, seguridad socolapso sistémico, que se vivió al cial, ciencia y desarrollo tecnológico, inicio de la actual crisis. entre otros. Lo anterior hace incierto la recuEs necesario que México sea una socieperación del crecimiento externo y, dad fuerte: por tanto, urgente la necesidad de po· Respetuosa de la leyes y responsatenciar el mercado interno mexicano, ble de sus obligaciones. como palanca de desarrollo. problemas actuales que enfrenta: a) la inseguridad y la delincuencia organizada; y b) la incapacidad del gobierno para garantizar el estado de derecho y la igualdad ante la ley. En síntesis, la pérdida de solvencia del Estado obliga a revisar a fondo a las instituciones, las políticas y las estrategias de desarrollo; hasta imaginar un nuevo proyecto nacional. También se hace necesario replantear nuestra estrategia de desarrollo ante perspectivas de la economía mundial poco alentadoras: (1) las finanzas públicas y la deuda gubernamental de las

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Hacia un nuevo proyecto nacional de desarrollo

· Emprendedora y creativa en los asuntos privados. · Con instituciones privadas y no gubernamentales, capaces de contribuir al desarrollo requerido para erradicar la pobreza o transparentes y representativas de los diversos intereses legítimos de la sociedad o participativas, exigentes y vigilantes en los asuntos públicos; y o que ejerzan sus tareas con eficiencia, transparencia y adecuada rendición de cuentas.

Jesús Alberto Cano Vélez Es Diputado Federal, Secretario de la Comisión de Presupuesto y Cuenta Pública e Integrante de la Comisión de Hacienda y Crédito Público de la H. Cámara de Diputados, así como Presidente del Colegio Nacional de Economistas.

2011 I PlataformA : 61


El gasto público y su impacto en la reducción de la pobreza Mariana García La pobreza en México y el argumento fiscal.

E

n México han existido numerosos esfuerzos por conceptualizar la pobreza. Sin duda hemos logrado avanzar de la perspectiva unidimensional que utiliza el ingreso disponible como único referente, hasta las mediciones multidimensionales que refieren a necesidades básicas insatisfechas en aspectos sociales, económicos y culturales, distintos al ingreso. Apenas a finales de 2009, el Coneval, institución encargada de evaluar el impacto de la política social en México, presentó una nueva metodología para acercar una medición mucho más certera de la pobreza incorporando, por un lado, el indicador de bienestar relacionado al ingreso y, por el otro, una dimensión relacionada con los derechos sociales y las carencias que experimentan los individuos en salud, educación, seguridad social, características de la viviendas y sus servicios y cohesión social; llegando así al concepto de Pobreza Multidimensional de Coneval.

62 : PlataformA I 2011

Las cifras presentadas por Coneval refieren a que en 2008, 44.2% de la población del país vivía en condiciones de pobreza multidimensional. Es decir, 47.2 millones de mexicanos presentaban al menos una carencia social y no tenían un ingreso suficiente para satisfacer sus necesidades. En promedio, esta población presentó 2.7 carencias sociales.Sin embargo, estos 47 millones de mexicanos que forman parte de la población pobre multidimensional todavía pueden subdividirse en pobreza multidimensional extrema o pobreza multidimensional moderada, de acuerdo al número de carencias sociales que experimentan y el ingreso que perciben. En el espacio de los derechos sociales, las cifras son más alarmantes, pues casi 80% de la población (77.2% para ser exactos) presentaba al menos una carencia social. Los indicadores desagregados para las carencias sociales indican que: 21.7% de la población presentaba carencia por rezago


educativo; 40.7% carencia por acceso a los servicios de salud; 64.7% carencia por acceso a la seguridad social; 17.5% carencia por calidad y espacios de la vivienda; 18.9% carencia por servicios básicos en la vivienda, y 21.6% carencia por acceso a la alimentación. Por otro lado, el Índice de Marginación de Conapo, es otro acercamiento multidimensional que incorpora diferentes dimensiones socioeconómicas representadas en el Índice través de indicadores que miden formas de exclusión en educación, vivienda, ingresos monetarios y distribución de la población en el territorio nacional. Los datos del Índice de marginación en 2005 revelan carencias en algunos indicadores de exclusión tales como que: el porcentaje de la población ocupada con ingreso de hasta dos salarios mínimos es de 45.30%; el porcentaje de la población de 15 años o más sin primaria completa es de 28.46%; o que 45.94% de las viviendas en México reporta algún nivel de hacinamiento. Esto nos revela nuevamente que México es un país con enormes rezagos que impiden acceder a la población a los satisfactores mínimos para llevar una vida digna. Desde luego, hay pros y contras de cada medición y aspectos metodológicos que han cambiado con la intención de captar mejor la pobreza y las situaciones de exclusión social. Por ejemplo, el índice de marginación solo se reporta cada cinco años debido a que su información se actualiza con los censos poblacionales que tienen una periodicidad de 10

años o bien con los Conteos que se realizan cada cinco años. Además no cuenta con el componente de salud y cohesión social incorporados en la medición de Coneval. Sin embargo, su ventaja radica en la posibilidad de observar desagregación a nivel de municipios e incluso localidades. Asimismo, existen otros indicadores que se enfocan en componentes inversos a la pobreza, es decir miden el acceso a servicios y la generación de capacidades como el desarrollo humano; o bien indicadores como el Coeficiente de Gini, que busca medir la desigualdad que existe entre la población que no es lo mismo que la pobreza. Si logramos pasar de la medición unidimensional del ingreso clasificada en pobreza alimentaria, pobreza de capacidades y pobreza de patrimonio a la sofisticada medición de pobreza multidimensional, esto es relevante y puede importar mucho a los investigadores y tal vez a algunos analistas políticos. No obstante, para un mexicano promedio que no se encuentra en ninguna de las condiciones de exclusión que se mencionan, y sobre todo para un mexicano que sí está dentro de las clasificaciones de pobreza multidimensional o marginación, poco importa la evolución en la medición y reclasificación de este fenómeno. Como diría Michael Novak, parece que estamos empeñados en México en analizar solo las causas de la pobreza y no estudiamos las causas de la riqueza. Es decir, pasamos demasiado tiempo buscando como explicar el subdesarrollo y no nos enfocamos en las medidas que podrían 2011 I PlataformA : 63


Mariana García

promover crecimiento y desarrollo para el país.Para un ciudadano común y corriente, y, sobre todo, para uno que padece condiciones de marginación y exclusión social resulta fundamental entender cuál es la estrategia del gobierno para aminorar las consecuencias de esas carencias (con mecanismos compensatorios) y promover un crecimiento sostenido que permita romper esos círculos intergeneracionales de pobreza. Para muchos expertos la pobreza que vive el país es consecuencia de la precariedad fiscal. Es decir, no podemos ser un país más rico cuando tenemos una hacienda pobre. Sin duda, las cifras confirman nuestra debilidad fiscal que se traduce en un estado con herramientas limitadas para emplear la inversión y el gasto público como potenciadores del crecimiento y del desarrollo.

México es un país con una mínima recaudación fiscal (como % del PIB) comparado con el resto de los países de la OCDE (México: 20.6% vs. promedio de la OCDE: 35.9%). Y como bien documenta el artículo de Reyes Heroles, nuestro gasto público (como % del PIB) también se encuentra en niveles no competitivos frente al promedio de la OCDE (23.7% vs. 41.5%). Si dejamos, por un momento, de lado la comparación con países de la OCDE y contrastamos a México con países que en la década de los 90 tuvieron un crecimiento similar al nuestro, como:Brasil, India, Rusia, Chile o algunos de Europa del Este como Rep. Checa y Polonia, nuestra situación fiscal y de recursos disponibles para gasto e inversión pareciera encontrarse un poco más nivelada véase gráfica 1.

Gráfica 1

35.3

Fuente: Elaborado por la autora con datos dedatabank. worldbank.org, IMF & OECD.Datos a 2008. Para México: OECD & PEF 2008.

64 : PlataformA I 2011


El gasto público y su impacto en la reducción de la pobreza

No obstante, es interesante notar que a pesar de que algunos de estos países tienen incluso una menor recaudación que México (como es el caso de la India), han logrado un crecimiento económico sin precedentes en la última década y el acceso de mayor número de personas a servicios educativos de calidad. Analicemos entonces ¿cómo ha hecho uso el estado mexicano de los recursos económicos disponibles?

1. El argumento del gasto público Se puede decir que, de manera general, el gasto público tiene dos funciones primordiales: 1. Promover el crecimiento y la competitividad a través de la provisión de servicios y bienes públicos que empoderen a la población y permitan el surgimiento de un capital humano con mayores habilidades y capacidades. 2. Promover la equidad social a través de políticas públicas redistributivas del ingreso y la riqueza. Es importante mencionar la forma en que ambas funciones impactan directamente sobre la pobreza: por un lado, es fundamental asegurar una provisión equitativa de servicios y bienes públicos, además de dotar de infraestructura física al país para potenciar el crecimiento económico y así generar un círculo virtuoso que promueva la creación de empleos, el consumo, la inversión y el ahorro. No hay duda de los efectos positivos de generar activos humanos y físicos que impulsen el crecimiento económico del país a través de la pro-

ductividad y la competitividad. Por el otro, existen mecanismos compensatorios para paliar los efectos de un ingreso que no permite vivir bajo los estándares mínimos aceptables, y que impide el acceso equitativo a bienes y servicios públicos. En el caso mexicano será interesante observar como funciona el gasto público en su papel de promotor del crecimiento económico, la competitividad y la equidad, y cuál es su impacto sobre el bienestar de la población.

Gasto público para la generación de capital humano: educación y salud El gasto público en salud y educación es fundamental para promover el mejoramiento del capital humano en México, es decir, impulsa la generación de activos humanos que hacen más competitivo al país en términos de habilidades y capacidades. Lamentablemente, el gasto educativo en México, presenta una paradoja pues el ritmo de gasto creciente contrasta con la baja calidad de los rendimientos educativos: México es uno de los países de la OCDE que destina mayor proporción de su gasto programable a educación, 23% (OCDE, 2007); sin embargo, de las 30 naciones que conforman la OCDE, México ocupa el último lugar en las pruebas de aprovechamiento escolar, según datos del Programa Internacional para la Evaluación de los Alumnos (PISA por sus siglas en inglés). Esto puede deberse en gran parte a la composición del gasto educativo, ya que aproximadamente 97.6% del 2011 I PlataformA : 65


Mariana García

Gasto corriente como porcentaje del Gasto Público en Educación Básica, 2006 (%)

Gráfica 2

Gasto corriente como porcentaje del Gasto Público en Educación Básica, 2006 (%) Fuente: OECD, 2006

gasto público en educación básica se destina a gasto corriente, esto es cubrir salarios y servicios personales de los docentes (véase gráfica 2). Sin lugar a dudas, esto muestra en parte que el gasto educativo está mal focalizado. Pero una de las consecuencias más perniciosas de esto, es que sean las familias más pobres quienes terminan financiando al sistema público de educación para subsanar los ineficiencias presupuestarias y rezagos en infraestructura u otros gastos de las escuelas más necesitadas (véase gráfica 3). México, a pesar de ser uno de los países de la OCDE que destina mayor proporción de su gasto programable en educación (casi 23%), sigue siendo de los países de menor desempe66 : PlataformA I 2011

ño. La siguiente gráfica muestra con mayor claridad la paradoja de la educación en México: gasto creciente vs. resultados ineficientes; no obstante que estamos comparando a nuestro país con economías más similares que en los años 90 compartían tasas de crecimiento de PIB similares a la nuestra (véase gráfica 4). Por otro lado, aunque nuestra proporción de alumnos es menor a la de Chile, no mostramos una mejora significativa en el desempeño de nuestros alumnos en la prueba PISA. Por otro lado, la salud es altamente valorada por los individuos, ya que están dispuestas a gastar más en salud (para extender la vida y mejorar su calidad) y sacrificar el consumo


El gasto público y su impacto en la reducción de la pobreza Distribución porcentual del gasto educativo como proporción del gasto familiar por decil de ingreso en 2008 (%)

Gráfica 3

Fuente: Encuesta de Ingresos y Gastos de los Hogares, INEGI, 2008.

Gasto programable en educación, proporción alumnos/maestro y PISA

Gráfica 4

Fuente: Elaborado por la autora con porcentaje de matrícula por nivel educativo (databank.worldbank.org:2008)

de otros bienes. Asimismo, la salud, como la educación, impacta de manera positiva en la productividad laboral de los individuos.

El gasto público en salud per cápita se ha incrementado de manera importante en los últimos 15 años, principalmente por un incremento en 2011 I PlataformA : 67


Mariana García

Gasto Público per cápita para la población no asegurada, recursos humanos e infraestructura médica para la población no asegurada*

Gráfica 5

(por 1000 habitantes) 2000-2008 (2000=1)

Nota: * Infraestructura médica y recursos humanos se refiere a la de SS y SESA. Fuentes: Secretaría de Salud. Dirección General de Información en Salud. Sistema de Cuentas en Salud a Nivel Federal y Estatal (SICUENTAS), México 2010. La población no asegurada se tomó de CONAPO

el gasto público hacia la población no asegurada. Sin embargo, a pesar del incremento en el gasto en salud, hay indicios de que ese gasto no ha sido tan efectivo para mejorar la salud de las personas a nivel agregado. Esto es consistente con el hecho de que ni la atención médica, ni la infraestructura han crecido al ritmo del gasto en salud (véase gráfica 5). Además, existe evidencia de que las ineficiencias administrativas en el Sistema Mexicano de Salud no son un problema menor: El gasto administrativo en México alcanza casi 9% del gasto en salud para 68 : PlataformA I 2011

todo el sistema; es el más alto de todos los países de la OECD. México tiene un costo administrativo en salud más alto inclusive que otros países que tienen sistemas descentralizados, como Estados Unidos (véase Gráfica 6). Los datos anteriores alertan sobre las enormes ineficiencias que se registran en el gasto público en educación y salud; y por lo tanto, de la dificultad de que ambas potencien la generación de un capital humano más capacitado y con mejores condiciones físicas para enfrentar los retos de un mundo globalizado y en constante competencia con otros mercados.


El gasto público y su impacto en la reducción de la pobreza

Gasto Administrativo Como Proporción del Gasto en Salud a Nivel País

Gráfica 6

(porcentaje)

Ita l Din ia am arc a Hu ng ría Isl án dia Tu rqu ía Jap ón Au str ali a Esp añ a Au str ia Co rea Su iza Ale Est ma n ad os ia Nu Unid o ev aZ s ela nd a Mé xic o

10 9 8 7 6 5 4 3 2 1 0

Nota: Los datos de los países son para 2008, con excepción de Noruega, Portugal, Australia, Austria que son de 2006; y los de Italia, Turquía, Reino Unido, Luxemburgo, Estados Unidos y México que son de los primeros años del 2000.Fuente: OECD Health Data 2008 y OECD (2005).

1.2. Los mecanismos compensatorios y la regresividad del gasto social1: un aspecto preocupante Las ineficiencias del gasto destinado a generar activos productivos y a permitir el acceso a servicios básicos hacen necesario que el Estado invierta en recursos que fomenten la equidad, contribuyan a paliar las desventajas económicas y sociales y, sobre todo, protejan a la población más vulnerable de shocks económicos. La realidad mexicana es una de 1. Los datos y argumentos del apartado de gasto social de este ensayo pertenecen a: Gasto Público para la Equidad: del Estado Excluyente hacia un Estado de Bienestar Universal. Scott, John. Versión preliminar. México Evalúa: Noviembre 2010. Disponible en: http://www.mexicoevalua. org/descargables/cc9720_Gasto-Publico-para-La-Equidad-27-Oct-2010rev.pdf

desigualdad persistente entre su población. A pesar, de todos los avances y transformaciones que experimentó el país durante el siglo XX, persisten brechas amplias en oportunidades básicas de vida y en el acceso a servicios públicos de calidad en educación, salud y seguridad social. La principal explicación a la exclusión de amplios grupos de población, en especial de los pobres, a los beneficios del gasto público se encuentra nuevamente en la base fiscal mínima disponible del Estado para financiar estos. Es decir, la capacidad fiscal mexicana, afectada por la exigua recaudación fiscal, compromete no sólo el potencial redistributivo del Estado 2011 I PlataformA : 69


Mariana García

a través del gasto público, sino aún más agudiza las brechas en el acceso y la calidad de servicios públicos entre la población más vulnerable. Pero más allá de los problemas fiscales, es fundamental concentrarnos en la ineficiencia de los recursos disponibles invertidos para paliar la pobreza y promover la equidad. Un dato dramático es que: 60% del gasto social y de los subsidios con fines redistributivos es regresivo (es decir, se concentra en los grupos de mayores ingresos), limitando así la efectividad redistributiva del gasto público, sin considerar todavía su calidad. La gráfica 7 muestra los programas sociales del gobierno federal de acuerdo a su magnitud y su concentración en la población con menores ingre-

sos (programas progresivos) o en la población de mayores ingresos (programas regresivos). Los programas sociales focalizados (Oportunidades, Adultos Mayores, Seguro Popular), forman parte del grupo más progresivo, es decir, que sí se dirigen de manera eficaz a la población con mejores ingresos. Sin embargo, existen programas como Opciones Productivas y Subsidio al Empleo, que son regresivos a pesar de aplicar mecanismos de focalización. Incluso en el caso del programa mejor focalizado, Oportunidades, los errores de exclusión e inclusión son notables: sólo 44% de sus transferencias llega a la población pobre (primer quintil), y cerca de 40% de la población pobre no está

Coeficientes de Concentración para el gasto público redistributivo: 2008

Gráfica 7

Fuente: cálculos de John Scott a partir de ENIGH 2008 , el “Módulo de Programas Sociales” levantado con la ENIGH 2006 (Sedesol), y bases administrativas de ASERCA

70 : PlataformA I 2011


El gasto público y su impacto en la reducción de la pobreza

Distribución por deciles poblacionales de Oportunidades, Seguro Popular, Adultos Mayores, Subsidio a gasolinas y reasignación de subsidio a gasolinas en partes iguales a los tres programas anteriores (miles de pesos): 2008

Gráfica 8

Fuente: cálculos de John Scott a partir de ENIGH 2008, Cuenta Pública 2008, Gastos Fiscales 2008.

cubierta por el programa. El gasto educativo, en salud, y en pensiones se ejerce: por un lado, por medio de instrumentos que sí son progresivos como: IMSS-Oportunidades, Seguro Popular, Adultos Mayores (70 y más), y los servicios de educación básica; y, por el otro, por instrumentos regresivos como los servicios de salud y sistemas de pensiones de la seguridad social contributiva, los servicios de educación superior, las becas educativas (excluyendo Oportunidades), y el programa de Adultos Mayores del DF. Los subsidios generalizados al consumo son invariablemente regresivos, siendo el más regresivo por mucho el subsidio a las gasoli-

nas.Este subsidio fue producto de la decisión de no ajustar el precio doméstico de las gasolinas a los precios internacionales empezando en 2006, con un costo presupuestal que en 2008 representó más de dos veces el presupuesto de los tres programas más progresivos: Oportunidades, Seguro Popular y Adultos Mayores. Dada la regresividad y costo del subsidio a las gasolinas, su efecto distributivo fue cancelar y revertir la progresividad excepcional que habían logrado esos tres programas: Oportunidades, Seguro Popular y Adultos Mayores (gráfica 8). La gráfica muestra también la distribución global de estos recursos que se hubiera logrado reasignando el subsidio a 2011 I PlataformA : 71


Mariana García

las gasolinas por partes iguales a los tres instrumentos anteriores. Este es el verdadero costo (de oportunidad) distributivo del sacrificio de recursos públicos en el subsidio a las gasolinas. Después de analizar la dinámica de los programas sociales se puede llegar a algunas devastadoras y preocupantes conclusiones: • Solo 34% del gasto redistributivo es progresivo, el 66% restante se ejerce por medio de instrumentos regresivos en términos absolutos, y 13% del gasto es todavía más regresivo que la distribución del ingreso privado de los hogares (subsidios a pensiones de trabajadores públicos y subsidios agrícolas), por lo que contribuye a aumentar en lugar de reducir la desigualdad del ingreso en México. • Los programas regresivos anulan la progresividad del gasto redistributivo, limitando seriamente el potencial redistributivo del gasto público en México. • El gasto redistributivo, en su conjunto, es regresivo: 10% más pobre de la población recibe 7.8% de estos recursos, mientras 10% más rico recibe 16.7%. Es decir, por cada peso que el Estado asigna a los más ricos, logra transferir apenas 50 centavos a la población en pobreza extrema. Los resultados anteriores parecen desalentadores para cualquiera, ya que evidencian las limitaciones del gasto público en México: no sólo en términos de financiamiento y recursos fiscales disponibles, sino aún más 72 : PlataformA I 2011

en las ineficiencias del gasto público para promover el crecimiento a través de la generación de un capital humano más competitivo, así como su debilidad para asegurar la equidad social a través de mecanismos distributivos que disminuyan las desigualdades presentes en la sociedad mexicana.

3. La educación en México: brechas de acceso y calidad Sin lugar a dudas, no hay un instrumento más poderoso para combatir la pobreza que la generación de un capital humano con capacidades para enfrentar un mundo globalizado y competitivo. El potencial de la educación para potenciar el crecimiento económico y disminuir las brechas de desigualdad entre la población es irrefutable. Por ello, la apuesta más grande de nuestro gobierno debe estar en asegurar el acceso equitativo de la población a servicios educativos de calidad que doten al individuo de las habilidad y capacidades para competir en la nueva economía del conocimiento, donde las habilidades físicas han sido sustituidas, en gran medida, por las capacidades técnicas, cognitivas y analíticas para resolver problemas. Sin embargo, en México la educación no está empoderando a los ciudadanos pues subsisten brechas enormes que debe enfrentar la población más vulnerable tanto en el acceso a la educación, por un lado, como en la calidad de los servicios, por el otro. La participación de 20% más pobre de la población en educación superior es de menos del 10%. La situación se


El gasto público y su impacto en la reducción de la pobreza

agrava aún más en los estados más pobres, como Oaxaca y Chiapas, donde la participación de los más pobres en educación superior es menor a 5% (véase gráfica 9). La comparación con otros países confirma la desigualdad en el acceso a servicios educativos en México: si bien la cobertura de educación primaria está cerca de alcanzar casi el

En cuanto a la calidad de los servicios educativos, existen diferencias importantes entre la educación pública y privada, e incluso al interior de las mismas escuelas públicas, tal y como lo demuestran las evaluaciones nacionales como Enlace y los resultados de la prueba internacional PISA2. En la última revisión de la Auditoría

Gráfica 9

Fuente: Gráfica elaborada por John Scott, presentación Gasto Público para la Equidad. Versión: Julio 2, 2010.

100%, la matrícula de alumnos en educación terciaria (media o media superior) apenas alcanza el 26% en comparación con países como Chile donde el porcentaje de matriculados en educación terciaria es de 50%, incrementando las posibilidades de la población de adquirir mejores capacidades y de percibir mejores ingresos a futuro (Banco Mundial: 2008).

Superior de la Federación a la Cuenta Pública 2009, se evidencia que existen importantes brechas en el logro educativo reportado por la prueba Enlace a nivel primaria entre escuelas públicas y privadas; así como entre 2. Para información al respecto ver México en PISA 2009 y revisar resultados del Informe del Resultado de Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2009 elaborado por la Auditoría Superior de la Federación, particularmente la Auditoría de Desempeño a los Servicios de Educación Básica.

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Mariana García

3.1. Consideraciones sobre el sistema educativo A la par del acceso equitativo a una educación de calidad que permita a los mexicanos adquirir habilidades para competir en la nueva economía del conocimiento, es necesario cambiar el enfoque de los atributos que otorga la educación a los individuos. Después de escuchar hace una semanas al Jefe de la División de Análisis e Indicadores de PISA, Andreas Schleicher, me quedó claro que México tiene un reto monumental en términos de mejorar su desempeño en las pruebas estandarizadas como PISA y Enlace porque con los niveles actuales no logramos ser internacionalmente competitivos frente a países como India o China. Asimismo, un dato que llamó enormemente mi atención al escuchar a Schleichcer fue la gran pérdida que implica un bajo desempeño del sistema educativo para un país: el costo económico asociado fue En el caso mexicano será interesante observar como de aproximadamente 25 funciona el gasto público en su papel de promotor del mil millones de dólares crecimiento económico, la competitividad y la equidad. al año. Esta cifra echada un poco al aire es difícil tos para la indígena; y respecto de la de comprobar, pero un hecho irrefueducación particular, se registró un table es que el bajo desempeño del incremento de 99.7 puntos en español sistema educativo mexicano tiene un y 86.6 puntos en matemáticas. enorme costo para el país en términos Lo anterior no hace más que rede productividad, competitividad, plicar las desigualdades persistentes crecimiento económico, generación por el ingreso en el acceso a servicios de empleos, entre otros; y es esto lo básicos de calidad, lo cual apunta a que debe preocuparnos. un gasto público que no está permiPor otro lado, resulta interesante tiendo a la población más vulnerable escuchar que las desventajas sociales romper con los círculos intergenerano marcan el destino de un alumno, cionales de pobreza. porque como mostró PISA 2009, alescuelas públicas de modalidad general, indígena y comunitaria. Al comparar escuelas públicas y privadas: Los estudiantes de escuelas particulares alcanzaron los mejores resultados al obtener 525.3 puntos en español y 521.9 puntos en matemáticas, por lo que se ubicaron en el nivel “Bueno”, mientras los educandos de primarias públicas lograron conocimientos “elementales” en ambas materias; en este sentido, la brecha entre las escuelas particulares y públicas fue de 71.1 puntos en español y de 65.6 puntos en matemáticas. Por otro lado, en las primarias públicas, los mejores resultados se alcanzaron en la modalidad general con un promedio de 454.2 puntos en español y 456.3 puntos en matemáticas, puntajes superiores en 55.0 puntos en español para la educación comunitaria y para la indígena en 72.8 puntos, y para matemáticas, 61.7 puntos en la modalidad comunitaria y 72.0 pun-

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El gasto público y su impacto en la reducción de la pobreza

gunos estudiantes mexicanos en condiciones económicas adversas lograron mejores resultados que alumnos en escuelas privadas. Esto implica un cambio de enfoque para promover calidad educativa y altos estándares de enseñanza en todos los niveles. Lo ideal sería vivir una experiencia como la ocurrida en Shangai, China: donde las escuelas que se desempeñaban mejor en las pruebas estandarizadas adoptaban a las escuelas con peor desempeño para apoyarlos en la mejora de su aprovechamiento escolar. Esto se logró a través de un sistema de incentivos para contratar a los mejores maestros que trabajaban con la premisa de educar a los mejores alumnos. Desde luego, para trasladar esta experiencia al caso mexicano habría que estar dispuestos a lidiar con las resistencias del sindicato de maestros y, sobre todo, revalorar la labor de los docentes en el país para que recobre su valor social y su justa dimensión dentro de las sociedades. Finalmente, en la nueva economía del conocimiento, el viejo sistema de enseñanza donde los alumnos replicaban el conocimiento ya no sirve para el contexto del siglo XXI, es necesario transitar a un sistema donde se desarrollen nuevas maneras de pensamiento, se fomente la creatividad de los alumnos y se logre usar el conocimiento de muchas diferentes maneras para agregar valor a la sociedad3. 3. Recomiendo este interesante video animado que explica los nuevos paradigmas del sistema educativo en el Siglo XXI: http://www.youtube.com/watch?v=zDZFcDGpL4U

4. Recomendaciones generales México es un país con enormes brechas de ingreso y de acceso a bienes y servicios públicos. Lamentablemente, las ineficiencias del gasto público han impedido que éste ejerza a cabalidad su labor de promover crecimiento económico, generar activos y distribuir la riqueza de manera más equitativa. Es importante, por lo tanto, promover reformas al gasto público, particularmente en áreas como salud y educación, para lograr que la labor redistributiva del Estado sean más eficiente. Desde luego, una reforma del gasto debe ir de la mano de una reforma fiscal integral que amplíe la base gravable y permita disponer de mayores recursos. Sin embargo, sería deseable superar las ineficiencias del gasto en áreas sustantivas, antes de conseguir mayor presupuesto, para asegurar el impacto y destino de los recursos adicionales. Por otro lado, es necesario exigir a los estados un mayor financiamiento de la educación en México, pues ellos ejercen la mayor parte de los recursos del sistema y tienen un papel primordial en el desarrollo nacional. Esto implica un mayor control y transparencia del gasto a nivel local, así como la participación de los estados para ampliar los recursos fiscales disponibles. Finalmente, la educación sigue siendo el elemento que mayor potencial transformador posee para superar la pobreza y la desigualdad. Esto implica asegurar mayor cobertura en los niveles medio y superior así como incrementar la calidad de la enseñanza, sobre todo en el sistema público. 2011 I PlataformA : 75


La deducibilidad educativa propuesta por el gobierno calderonista es una medida que podría contribuir a la migración del sistema público al privado. Sin embargo, la educación privada no siempre es mejor que la pública (como lo demuestran los resultados de PISA 2009) y los efectos de esta medida se verán en el mediano plazo. Mientras tanto, existen acciones inmediatas que podrían tomarse para capacitar a los maestros y mejorar el rendimiento escolar sin necesidad de esperar la complacencia de nuestros gobernantes. Es necesario convertir a la educación en el elemento de cambio de la sociedad mexicana para superar la desigualdad y la pobreza, esa debe ser nuestra misión. El reto es enorme y el tiempo escaso.

Mariana García Es investigadora en México Evalúa desde 2009. Sus áreas de interés son transparencia y rendición de cuentas, gasto público y federalismo.

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Generación de acuerdos en materia fiscal en México José Luis Medina Aguiar La historia de los pactos que construyeron un país.

E

l siglo XX y lo que llevamos de XXI nos ha enseñado lecciones valiosas de lo que se debe hacer –y de lo que no se debe hacer– para lograr acuerdos social y políticamente válidos en materia fiscal. Parto de una premisa fundamental: las medidas de política económica de profundidad –por no llamarlas estructurales– y especialmente las fiscales, requieren de procesos de legitimación social y política para lograr su plena efectividad. Son muchos los ejemplos, como se verá más adelante, en los que las acciones fallaron ante la ausencia de un procesamiento social y político. Conviene un recuento breve y selectivo de algunas experiencias, para luego ofrecer algunos comentarios sobre la situación actual y el futuro cercano. México estaba en quiebra total al final de la Revolución Mexicana. La estructura económica y el tejido social fueron seriamente dañados. La interlocución política no existía. La

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sobrevivencia de la Nación estaba cuestionada. Por algún lado había que empezar. El sentido común dice que “el buen juez por la casa empieza” y así empezó la reconstrucción de México, por reconstruir al “juez”, es decir, al Estado y su representación, la estructura de gobierno. Para hacerlo se necesitaban recursos. Para obtener los recursos se necesitaba primero poner orden en la casa en materia fiscal, que era uno de los mayores obstáculos a la creación de la unidad económica nacional y a la existencia de un sistema eficaz para el aprovechamiento debido de nuestras riquezas naturales. En aquellos momentos, lo que prevalecía era la multiplicidad e inestabilidad de las leyes fiscales, la duplicación constante de los gravámenes, la complejidad de disposiciones, oficinas y autoridades fiscales, en suma, la anarquía fiscal. Así, para romper el círculo vicioso de esa anarquía, el 22 de julio de 1925,


siendo Presidente de la República el Gral. Plutarco Elías Calles, el Secretario de Hacienda y Crédito Público Alberto J. Pani (con la participación relevante en el caso del Fernando de la Fuente y de Manuel Gómez Morín) convoca a los gobernadores a la I Convención Nacional Fiscal a celebrarse del 10 al 20 de agosto; a cada gobernador se le pidió designar un delegado con “poderes bastantes”. La Convención se propuso delimitar las competencias locales y la competencia federal en materia de impuestos; determinar un Plan Nacional de Arbitrios para unificar el sistema fiscal en toda la República; y crear un órgano permanente que se ocupara de estudiar las necesidades de la economía nacional y de proponer las medidas que debieran adoptarse en materia fiscal en la República, así como de vigilar el cumplimiento del “plan único de impuestos” que se estableciera. En sus conclusiones, la Convención estableció reunirse cada cuatro años. La principal propuesta que surgió se relacionó con un conjunto de reformas constitucionales, principalmente a los artículos 118 y 131, y adiciones al 74, que habían de dar pie a una distribución de potestades privativas de cada orden de gobierno y que, a su vez, establecieran con claridad aquellas potestades concurrentes. A pesar de que el entonces Presidente Calles envío las correspondientes iniciativas en diciembre de 1926 para reformar los artículos mencionados, por diversas cuestiones políticas el Congreso de la Unión no actuó, por lo que los resultados esperados más

importantes de la I Convención no fueron los esperados. El tiempo siguió su curso. Como sabemos, el Presidente Calles inició la construcción de muchas de las instituciones económicas que todavía hoy prevalecen. Sin embargo, la capacidad de los gobiernos para atender la demanda social seguía siendo sumamente limitada. Ante esto, el 11 de mayo de 1932, la SHCP (a través del mismo Secretario Alberto J. Pani) emite la Convocatoria a la II Convención Nacional Fiscal, a celebrarse del 20 de febrero al 11 de abril de 1933, ahora en el periodo del Presidente Abelardo L. Rodríguez. Se convocó ahora a que cada Estado designara hasta dos delegados, “… pero, tanto en las discusiones como en las votaciones, cada Delegación será considerada como una unidad”. Los objetivos de la II Convención fueron: delimitar las jurisdicciones fiscales de la federación, de los estados y de los municipios; determinar las bases de unificación de los sistemas locales de tributación y de la coordinación de ellos con el sistema federal; estudiar y determinar los medios más adecuados para la ejecución de las decisiones de la Asamblea y constituir el órgano más capacitado para encargarse de ello. Las conclusiones de la II Convención fueron múltiples. Sin embargo, el hecho de que se convocara en el último año del periodo presidencial hizo que no tuvieran todo el impacto deseado, si bien dieron pie a la primera y profunda revisión de las estructuras fiscales estatales y municipales. Los fracasos en la instrumentación 2011 I PlataformA : 79


José Luis Medina Aguiar

de los acuerdos de las Convenciones derivaban en buena medida de las resistencias a integrar un sistema fiscal nacional. Tanto por parte de los gobernadores como de los principales grupos empresariales, nacionales y extranjeros. La relativa anarquía fiscal permitía una gran discrecionalidad y también una gran impunidad en materia fiscal. Adicionalmente, otras acciones históricas, como las del Presidente Lázaro Cárdenas, con la expropiación petrolera y el reparto agrario, tensaban más las condiciones políticas e impedían que se pudieran procesar las reformas fiscales. Sin embargo, al mismo tiempo, esas medidas ocasionaban una mayor presión sobre las finanzas públicas. Así, tuvieron que pasar 15 años, para que se pudieran dar las condiciones para el verdadero inicio en la conformación del sistema fiscal mexicano. El 4 de octubre de 1947, el Presidente Miguel Alemán convocó a la III Convención Nacional Fiscal a celebrarse del 10 al 20 de noviembre del mismo año. Era Secretario de Hacienda y Crédito Público el Lic. Ramón Beteta. Las delegaciones estuvieron integradas por un representante del Gobierno del Estado, un representante común de los municipios del mismo estado, electo por mayoría de votos de éstos, o designado, en su defecto por el Gobierno del Estado y por un asesor o experto en materia fiscal. La III Convención Nacional Fiscal tuvo una característica distintiva de la mayor importancia. En febrero de 1947, el Secretario Beteta se diri80 : PlataformA I 2011

gió a la confederación de Cámaras Nacionales de Comercio para que los contribuyentes tuvieran una participación directa en las labores de la III Convención Nacional Fiscal, por lo que esta Cámara convocó a las demás organizaciones a la Convención Nacional de Causantes, que sesionó del 10 de junio al 4 de julio del mismo año. Las conclusiones de esa Convención fueron presentadas en la III Convención Nacional Fiscal en una Ponencia General. En este marco, la III Convención se planteó los siguientes objetivos: “Trazar el esquema de un Plan Nacional de Arbitrios, es decir, un verdadero sistema nacional de distribución de todos los gastos públicos entre todos los contribuyentes; planear la forma en que las entidades económicas obligatorias que existen en el país –Federación, Estados y Municipios– debieran distribuirse, en relación con el costo de los servicios públicos a cada una encomendados y en relación también con su capacidad de control sobre los causantes respectivos, la facultad de establecer y administrar los impuestos dejando definidamente establecido el principio de que el reconocimiento de la facultad o capacidad de legislación o administración en materia tributaria no implique, en forma alguna, el derecho de aprovechar privativamente los rendimientos de los gravámenes que se establezcan o recauden por cada autoridad; y determinar bases ciertas de colaboración entre las diversas autoridades fiscales y fórmulas asequibles de entendimiento entre ellas y los particulares que permitan reducir al


Generación de acuerdos en materia fiscal en México

mínimo los gastos de recaudación y control de los impuestos para lograr, en esta forma, que su rendimiento se aproveche hasta el máximo posible en la satisfacción de las necesidades colectivas.” Los resultados de la III Convención fueron sumamente importantes, pues dieron pie a la modernización de la estructura fiscal y sentaron las bases para la etapa del llamado “desarrollo estabilizador”. Efectivamente, a partir de la III Convención, se inició un proceso de integración fiscal a nivel nacional. El aumento en ingresos y la mejor estructuración fiscal, permitieron que se cimentara el proceso de industrialización vía sustitución de importaciones, lo que implicaba altos subsidios a la industria y elevadas concesiones fiscales a la importación de bienes de capital, así como asumir el costo del proceso de reforma agraria y atender la deuda pública. Con los años, esta situación volvió a tensar a las finanzas públicas. Como señala Enrique Cárdenas , “Hacia los inicios de los años sesenta la economía comenzó a mostrar ciertos rasgos de debilidad. Por un lado, el sector agrícola tenía cada vez más dificultades para alimentar a la creciente población y proveer al mismo tiempo divisas suficientes para la importación de bienes de capital. Los precios de los productos agrícolas, y la menor inversión pública en infraestructura deterioraron los términos de intercambio entre el campo y la ciudad, con la consecuente reducción de su rentabilidad. El sector privado se retiró cada vez más del sector pri-

México estaba en quiebra total al final de la Revolución Mexicana. La estructura económica y el tejido social fueron seriamente dañados. mario. La debilidad fiscal del Estado era notoria, y se intentó remediar. Nicholas Kaldor fue invitado a estudiar el problema fiscal a fines de los años cincuenta, pero sus propuestas de acumulación de ingresos de diversas fuentes, entre otras, no fueron aceptadas. La reforma fiscal que tanto se necesitaba fue desechada y en su lugar se generó otra con tintes regresivos y con escasa recaudación adicional. Las necesidades de ingresos fiscales fueron satisfechas, cada vez más, por el sistema bancario privado a través del encaje legal. Una parte del ahorro que captaban los bancos se canalizaba a financiar el gasto público lo que evidentemente restaba esos recursos al financiamiento de las empresas.” Así se generó la primera de las crisis de los tiempos modernos. En general, la adopción de una política económica desvinculada de la realidad por parte del gobierno de Luis Echeverría enfrentó al país en lo interno y lo debilitó frente al exterior. Ante la caída de los precios del petróleo en 1973 el gobierno decidió aumentar el gasto público, aumentar su participación en la economía, especialmente creando y adquiriendo empresas, al tiempo que mantenía la paridad cambiaria. Como era lógico, el déficit público pasó del 2.5% del PIB en 1971 a 10% en 1975. En 1976 se dio una gran fuga de capitales, las reservas del Banco Central 2011 I PlataformA : 81


José Luis Medina Aguiar

se agotaron y, por primera vez en 22 años el tipo de cambio dejó de ser fijo para pasar a un esquema de flotación. La devaluación del peso fue de 40%, la inflación se disparó y la economía se paró. La forma en que se condujo la economía en el periodo 1970 – 1976 (recordemos “la economía se maneja desde Los Pinos”) llevó al país a una situación de conflicto social entre los actores económicos. Las medidas sorpresivas fueron el toque de ese gobierno y con ello la generación de desconfianza. Todo ello llevó a que, a finales de 1976, el gobierno entrante de José López Portillo requiriera de una estrategia para recomponer al país, empezando por superar los problemas de una interlocución social trunca. Para todos era claro que no se podría superar la crisis tan profunda que se tenía sin medidas duras y que, para que eso se diera, el gobierno entrante tenía que generar nuevos mecanismos de interlocución. La propuesta del Presidente López Portillo a las organizaciones obreras, campesinas y patronales fue la llamada “Alianza para la producción”. Este mecanismo fue el primero de los tiempos recientes en buscar establecer una visión de mediano plazo, en la que existían compromisos del propio gobierno y de los diferentes actores económicos, incluyendo aquellos con la banca internacional. Todos ponían: el gobierno con un programa de austeridad y promoviendo la inversión, los empresarios invirtiendo y conteniendo aumentos de precios, los 82 : PlataformA I 2011

campesinos y obreros con menores demandas de apoyo y salariales, en fin. Así, dos años serían para la recuperación, dos para la consolidación y dos para el crecimiento acelerado. Para propósitos de este trabajo, el periodo del Presidente López Portillo es sumamente significativo porque se dio la última transformación importante del esquema fiscal, con la reforma de 1978 que dio pie a la implantación del IVA y la estructura que se generó con la Ley de Coordinación Fiscal. Estas medidas fueron tomadas en el marco de la crisis pero con una perspectiva de mediano y largo plazo que permitiría al país en su momento modernizar sensiblemente su estructura fiscal. Las medidas provocaron ciertas reacciones negativas, pero en general fue un proceso de integración paulatina a las decisiones bien llevado, que permitió su tránsito legislativo de una manera ordenada. Cabe destacar otro tema que se dio en aquellos tiempos y que se relaciona con los mecanismos para llegar a acuerdos en lo económico, como fue la consulta para efectos la posible incorporación de México al GATT. La movilización de grupos de interés de todo tipo, así como la participación de las instancias legislativas, acredita esta experiencia como el antecedente más importante de participación social en un tema tan complejo. En el marco de estas decisiones fiscales y comerciales, como todos sabemos, se nos cruzó el petróleo. A pesar de la reforma fiscal, la enorme expansión del gasto público que ocurrió a finales de los 70 se basó en la


Generación de acuerdos en materia fiscal en México

contratación de crédito externo con la garantía petrolera. Así, cuando se da la caída en los precios del petróleo y el aumento en las tasas internacionales de interés, las finanzas públicas caen en absoluta debilidad, sin reservas suficiente, con devaluaciones constantes del peso y la caída en la actividad económica. El problema fue también de interlocución social. Durante 1981 y 1982, el gobierno federal tomó una serie de medidas que, volviendo a la experiencia del gobierno anterior, tomaban por sorpresa a la sociedad en su conjunto. El caso extremo fue la estatización de la mayoría del sistema de intermediación bancaria, con implicaciones enormes para las finanzas públicas. Una vez más, el inicio de un gobierno, en este caso el de Miguel de la Madrid, se concatenaba con una crisis fiscal y productiva. Una vez más, era necesario restablecer la interlocución social para poder tomar las medidas que se requerían frente a la crisis. De hecho, la necesidad de acordar socialmente se desprendía en buena medida de la debilidad fiscal del gobierno federal, que ante la presión social y los grandes compromisos que tenía, no contaba con recursos para poder operar políticamente un programa de ajuste como el que se requería. Así nacieron el PIRE (Programa Inmediato de Reordenación Económica) de 1983 a 1986; el PAC (Programa de Aliento y Crecimiento) de 1986 y 1987 y el PSE (Programa de Solidaridad Económica) de 1987 y 1988. Todos tuvieron como elementos principales el ajuste a la baja en el gasto público; el

aumento en ingresos públicos; el manejo de las tasas de interés; el control de demandas salariales y el manejo de expectativas inflacionarias con compromisos de autocontrol de precios. Es necesario mencionar que los pactos coincidían con cada acuerdo que se firmaban con el FMI. Lo que es importante destacar también es el esfuerzo para la concertación de acciones. Los procesos de cada programa implicaron complejas metodologías de acercamiento entre los sectores productivos, con las distintas fuerzas políticas, con sindicatos y organizaciones campesinas. Al tiempo en que se desarrollaron estos programas de ajuste financiero y fiscal, se iniciaba la apertura comercial y, sobre todo, la desincorporación de empresas públicas, que tenía como sustento en parte la orientación ideológica de ese gobierno y, también, la necesidad de aliviar la presión del sector paraestatal sobre las finanzas públicas. Ya con el Presidente Carlos Salinas, en el contexto de la crisis iniciada desde 1987 por las condiciones internacionales adversas, se integraron el PECE (Pacto de Estabilidad y Crecimiento Económico) y el PABEC (Pacto para el Bienestar y el Crecimiento) que tuvieron una vigencia de 1989 a 1994. Al mismo tiempo, se consolidaron los dos procesos paralelos: el de apertura comercial y el de desincorporación de empresas públicas. En 1994, no obstante que hubo un crecimiento aceptable del PIB (4.5%), la aparición de grupos armados en Chiapas, el asesinato del candidato a 2011 I PlataformA : 83


José Luis Medina Aguiar

la Presidencia y del Secretario General del PRI, el propio proceso electoral y un elevado déficit en cuenta corriente (7% del PIB), así como un repunte en las tasas de interés internacionales, elevaron la incertidumbre. La crisis de 1994 – 1995 tuvo diferentes orígenes: desde la volatilidad de la inversión internacional de portafolio especulativa, hasta el retraso en decisiones de política comercial y cambiaria, pasando por un sector privado que se decía desatendido y que se hizo el desentendido ante la vulnerabilidad nacional. Aquel diciembre de 1994 tuvo como característica, además de la crisis, el encontrar a un México sin interlocución ni conducción política. Las medidas que se tuvieron que tomar al inicio del gobierno del Presidente Ernesto Zedillo fueron radicales, verticales, no socializadas y de una profundidad que todavía estamos pagando y pagaremos por décadas, además de un impacto social todavía evidente. De manera importante para el tema de este artículo, el exentar en el pago del IVA a las cadenas de alimentos y medicinas generó una distorsión fiscal mayúscula. La recuperación fue gracias a diversos apoyos externos y al enorme sacrificio del pueblo de México. Así, a finales del sexenio, México estaba creciendo y con una finanzas públicas relativamente bajo control. Sin embargo, la estructura de los ingresos públicos tenía esa debilidad que todavía hoy se mantiene. Las oportunidades de hacer una reforma seria se perdieron, incluso cuando todavía existía una mayoría clara en el Congreso, por 84 : PlataformA I 2011

una falta de voluntad política y de visión de largo plazo de las autoridades del momento. A partir de 1997, las condiciones políticas para procesar legislativamente una reforma fiscal se volvieron mucho más complejas, por la estructura política de la Cámara de Diputados. El gobierno del Presidente Vicente Fox y sobre todo su Secretario de Hacienda trataron de hacer una reforma fiscal a modo de sus necesidades, en el contexto de una serie de contradicciones políticas que impidieron toda posibilidad de acuerdo. En 2004 se retomó la idea de las Convenciones Nacionales Fiscales, a instancias de la Fundación Colosio del PRI. El gobierno panista aceptó la iniciativa, sin el apoyo real de la Secretaría de Hacienda. Una gran movilización se generó y un conjunto de recomendaciones e iniciativas fueron acordadas. Sin embargo, la falta de visión política del gobierno foxista y especialmente de su Secretario de Hacienda Francisco Gil Díaz hicieron que los resultados de la I Convención Nacional Hacendaria no llegaran a buen término. Cabe mencionar que mucho de ese trabajo es todavía válido. El Gobierno de Felipe Calderón ha sido ineficaz en casi todos los ámbitos y el fiscal no es la excepción. Con medidas aisladas, varias por decreto e inconexas, ha seguido la pauta de las últimas dos décadas: una cadena interminable de misceláneas fiscales y reformas parciales e inentendibles. Este recuento motiva a algunas reflexiones de fondo. En primer lugar, reconocer que tenemos un grave pro-


Generación de acuerdos en materia fiscal en México

blema con la estructura institucional que debería proponer, promover y acordar las reformas, especialmente en la relación entre los Poderes Ejecutivo y Legislativo federales. En particular, la Cámara de Diputados no ha logrado ser, como le correspondería en teoría, el pivote de los acuerdos nacionales. Más aún, ha sido el foco de desencuentros políticos. Quizás la primera lección es aceptar que la reforma más importante para que nuestro país avance es la reforma del Poder Legislativo y de los mecanismos de comunicación entre poderes. Ideas, propuestas, iniciativas las hay y buenas, como aquellas que se generaron en la consulta para la Reforma del Estado. Otra reflexión que nos motiva el análisis de las experiencias es que en ciertas materias como es el caso de lo hacendario, la conformación de acuerdos tiene que pasar por un proceso de involucramiento de todos los afectados. Los impuestos son eso, contribuciones forzosas y forzadas por la ley, que tienen que tener una reciprocidad de parte de quienes ejercen los recursos públicos en cuanto a eficacia, eficiencia y transparencia. Ese enfoque se tuvo en la Convención Nacional Hacendaria y debe retomarse. Una tercera reflexión se desprende de la reacción social negativa a las sorpresas en materia fiscal. La sociedad tiene derecho a conocer en tiempo y forma lo que va a contribuir, con certidumbre de que, salvo situaciones realmente de emergencia, no tendrá variaciones de un año a otro. Las misceláneas fiscales sólo son prueba de la incapacidad de los gobiernos y de las

legislaturas para darle a la sociedad condiciones estables para su desarrollo. La historia también nos demuestra que las excepciones y los privilegios fiscales crean por sí mismos las principales resistencias a cualquier reforma de fondo. Quienes se oponen a un esquema simplificado y generalizado son quienes obtienen beneficios de lo complejo y de lo incongruente de la estructura fiscal actual. Pareciera que conforme más abierto y democrático es el sistema político, menos capaces somos de emprender reformas de fondo, cuando debería ser al revés. En materia fiscal, la democracia es un mecanismo para que la mayoría tome decisiones para beneficio de todos con una visión generacional. La democracia no debe ser instrumento de las minorías para que por la vía de obstaculizar procedimientos legislativos se eviten las reformas. Especialmente en materia fiscal, debe evitarse la búsqueda de la aprobación de todos, lo cual es imposible porque siempre habrá afectados. Finalmente, como se puede ver en la historia, la debilidad financiera del aparato de gobierno ha llevado sistemáticamente al país a crisis recurrentes. Las condiciones externas y las malas decisiones en otros ámbitos inciden, pero a final de cuentas, la sociedad no tiene un gobierno que pueda responder porque no contribuye y los gobiernos no tienen con qué responder a la demanda social porque no motivan a la sociedad a contribuir por su ineficiencia. De esta trampa tenemos que salir con voluntad política y visión de futuro. 2011 I PlataformA : 85


José Luis Medina Aguiar

Déficit Fiscal

Fuente: INEGI

José Luis Medina Aguiar Es Licenciado en Economía del Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Monterrey (ITESM).Ha tenido diversos cargos en la Secretaría de Gobernación, en la Secretaría de Programación y Presupuesto y Secretaría de Desarrollo Social. Ha sido Senador. En 2001 fundó el despacho Decide Soluciones Estratégicas, S. C. especializado en asesoría de gestión de agua y territorio, finanzas estatales y municipales y planeación estratégica regional.

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Reflexiones sobre la reforma fiscal Alfredo Parra Objetivos y aprendizajes del caso brasileño.

Los solteros ricos deberían de pagar fuertes impuestos. No es justo que algunos hombres sean más felices que otros. Oscar Wilde En el auge de propuestas, descalificaciones y contrapropuestas sobre la reforma fiscal, corremos el riesgo de olvidar los tres principales objetivos que toda propuesta hacendaria debe buscar: incrementar la recaudación, incentivar el crecimiento y disminuir la desigualdad. Difícilmente, una sola iniciativa podrá cumplir con los tres objetivos mencionados, por ello necesitamos aprobar una serie de reformas que en su conjunto logren el sistema tributario justo y eficiente que el país requiere. Existen muchos ejemplos en el mundo que han logrado lo anterior, ahí están Irlanda y Nueva Zelanda por mencionar algunos. Sin embargo, el caso brasileño merece especial atención por su similitud con México y por los avances en materia

económica y social que ha presentado en la última década la mayor economía de América Latina.

Los objetivos Primero, toda propuesta de reforma fiscal deberá incrementar la recaudación. Todo gobierno se enfrenta al reto que impone la escasez de recursos, de ahí nace la necesidad de priorizar las acciones de gobierno y diseñar políticas públicas eficientes. Sin embargo, México recibe por ingresos tributarios solo 16% del PIB, mientras que el promedio de los países que forman parte de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) recaudan 35% del PIB o países como Brasil que recauda 34% del PIB, más del doble que México. 2011 I PlataformA : 87


Alfredo Parra

En el pasado, México logró subsanar esta baja recaudación con los ingresos procedentes del petróleo, hoy nuestra realidad es distinta y la política fiscal la misma. No debemos ni podemos depender más del petróleo. La falta de recursos en educación, salud, infraestructura, desarrollo social y seguridad es evidente y afecta a todas las clases sociales y sectores. Nuestro país cuenta con una escolaridad promedio de 8.8 años ; los países del mundo destinan en promedio 80% más en salud que México ; China destina 11% del PIB a infraestructura y México 4.5% ; existen más de 37 millones de mexicanos en extrema pobreza y el gasto que se destina a seguridad, el mayor en la historia, fue solo de 0.4 % del PIB, mientras la media de los países de la OCDE destinan 1.6% . De no aumentar la recaudación, seguiremos sumergidos en la pobreza y en la inseguridad. Incrementar la recaudación no necesariamente significa subir los impuestos. Recientemente los senadores del PRI han señalado en repetidas ocasiones la falta de creatividad de la autoridad hacendaria, que para lograr este objetivo propone como única opción el incremento en las tasas del IVA e ISR. Tenemos experiencias tanto en México como en otros países que demuestran que el incremento de tasas no siempre es la solución. En 1995, bajo la administración del Presidente Zedillo, el gobierno federal subió el IVA de 10 a 15%. La recaudación de impuestos por concepto del IVA e ISR bajo de 6.4% del PIB en 1995, a 5.8% en 1996, y continuó bajando hasta 5.7% en 1997. No fue 88 : PlataformA I 2011

sino hasta 1999, que la recaudación aumentó a 6.8% del PIB, pero esta vez como resultado de un incremento a las tasas del ISR. En este mismo año la tasa del ISR de las personas físicas aumentó de 35% a 40% y para las personas morales de 34% a 35%. Acorde con la curva de Laffer un incremento en la tasa de impuestos no siempre conlleva un aumento en la recaudación. La explicación radica en el daño que dichos impuestos generan en la economía, es decir, en la pérdida de producción, consumo y empleo. Recientemente en Brasil, ante la crisis financiera mundial, el Presidente Lula tomó la decisión inédita de bajar los impuestos a los automóviles nuevos. Como resultado de esta decisión se compraron en 2009 más de tres millones de vehículos, un incremento de 11% comparado con 2008; mientras las ventas de automóviles se contraían en todos los mercados de América Latina. Sorprendentemente, la recaudación del IPVA (Impuesto sobre la Propiedad de Vehículos Automotores) se incrementó de 16.7 mil millones de reales a 17.5 mil millones de reales . Segundo, toda propuesta de reforma fiscal deberá incentivar el crecimiento o mejor dicho, minimizar el impacto negativo que todo impuesto genera en la economía y en la creación de empleos. México lleva 10 años presentando tasas de crecimiento económico muy por debajo de otros países y de nuestras necesidades. De 2000 a 2009 México creció a una tasa anual de 1.9 % mientras los paí-


Reflexiones sobre la reforma fiscal

ses que conforman el BRIC —Brasil, Rusia, India y China— crecieron en promedio 6.5%, más de tres veces el crecimiento presentado en nuestro país. De no incentivar el crecimiento seguiremos sumergidos en la pobreza y en la inseguridad. El problema es que nuestros dos principales impuestos —el IVA y el ISR— en la forma en que están definidos, reducen la capacidad de crecimiento de nuestro país. Tenemos por un lado al IVA, adoptado por los principales países industrializados a finales de los 60, y que hoy es, sin duda, el impuesto más popular entre los gobiernos del mundo. Sin embargo, por ser un impuesto al consumo, es también uno de los impuestos que más daño provocan a una economía. Un impuesto al consumo incrementa directamente el precio de los bienes y servicios impactando la demanda y por consecuencia la producción de dichos bienes. Adicional a este impacto negativo, las tasas elevadas de IVA generan incentivos para operar en la informalidad. No es sorpresa que el sector informal en México vaya en crecimiento y las tasas del IVA también. En 1980 la informalidad reflejada en el mercado laboral era de 40% de la población económicamente activa, en 2008 este fenómeno alcanzó la tasa del 61%. La pregunta: “¿Con factura o sin factura?, si quiere factura le cargo el IVA” es cada día más frecuente. Por otro lado tenemos el ISR y el IETU, sin duda los impuestos más complejos, ineficientes y costosos de recaudar. Existen estudios muy completos que concluyen que en los Esta-

De 2000 a 2009 México creció a una tasa anual de 1.9 % mientras los países que conforman el BRIC —Brasil, Rusia, India y China— crecieron en promedio 6.5%. dos Unidos el costo para la economía de recaudar impuestos oscila entre 1.5 y 2% del PIB. Si consideramos que en nuestro país se requieren en promedio 404 horas hombre para realizar el pago de impuestos vs 187 horas en EU y si además consideramos que tenemos que hacer el cálculo del IETU; entonces podemos estimar conservadoramente que recaudar impuestos en México debe de tener un costo mínimo de 4% del PIB. En el 2009 la recaudación por concepto del ISR fue de 4.5% del PIB y por el IVA fue de 3.4%. Es decir, el costo de recaudar impuestos en México es casi igual o inclusive mayor que la recaudación de cualquiera de nuestros dos principales impuestos. Adicional a este costo tan excesivo de recaudación, la complejidad en el pago de impuestos ha generado evasión. La evasión en México es de 23% mientras que el promedio de los países de la OCDE es de 15%. El principal objetivo de contar con un modelo complejo de recaudación es precisamente minimizar y/o eliminar la evasión. Es claro que el modelo actual no funciona para este propósito. La iniciativa de los Senadores del PRI en voz de Manlio Fabio Beltrones y Francisco Labastida, que propone disminuir el IVA de 16 a 12% y regresar 3% del IVA a todos aquellos contribuyentes que se encuentren al 2011 I PlataformA : 89


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corriente de sus pagos sin duda incentivaría el crecimiento por medio del consumo y atacaría la informalidad. Asimismo, su propuesta de simplificar el pago del ISR y IETU para las pequeñas y medianas empresas con un impuesto de tasa única al ingreso, generaría crecimiento al redi-

ocho años no tuvieron efecto en la disminución de la desigualdad en México. El modelo fiscal actual, supuestamente progresivo, y diseñado para atacar dicha desigualdad, no está funcionando. Será difícil, ponernos de acuerdo en lo referente a lo que un sistema tributario justo se reHoy debemos reconocer que otros países han avanzado fiere, porque la justicia en tributación, como la más que nosotros en el diseño de políticas fiscales. justicia en casi cualquier reccionar el costo de la complejidad tema, es un asunto de ética que intributaria (4% del PIB) hacia activivolucra juicios de valor. Sin embardades productivas. Afortunadamengo, hay políticas fiscales que a todas te, también existen facciones en la luces benefician sólo los intereses Cámara de Diputados que comparparticulares de ciertos actores y que ten esta visión, como los diputados tendrán que ser modificadas por el priístas de Coahuila encabezados por bien común. Rubén Moreira que votaron en contra Existen exenciones fiscales que del aumento del IVA y se pronunciaprovocan pérdidas millonarias a las ron a favor de bajar dichos impuestos arcas públicas. Por ejemplo de 2004 con el objetivo de estimular el crecia 2009 la pérdida ascendió a 3.2 billomiento económico. nes de pesos, lo que equivale a todo el México necesita crecer de forma presupuesto de egresos de 2009. sostenida a una tasa de 7% anual para La tasa cero en alimentos también eliminar los rezagos que tenemos en ha causado externalidades que deben materia de pobreza y desarrollo sode ser corregidas. La comida denomicial. El crecimiento nos permitirá nada “chatarra” que actualmente no generar oportunidades y eliminar la paga IVA, ha tenido un efecto devasdesigualdad. tador en nuestra población. México Tercero, toda propuesta de refores actualmente el país con mayor ma fiscal deberá disminuir la desobesidad en el mundo y consecuenigualdad. De acuerdo al coeficiente temente con la mayor incidencia de de Gini publicado por el Banco Mundiabetes —aproximadamente siete dial, la desigualdad en México no millones de personas— lo que provoha disminuido, en 2008 dicho coeficó un gasto en salud de 4,800 millociente registro 52 puntos los mismos nes de dólares para la atención de este que se presentaron en el año 2000. padecimiento durante 2010. Es decir, en el mejor de los casos seResumiendo, debemos recaudar guimos igual y las políticas públicas más; algunas voces señalan que cuanimplementadas en este periodo de do menos el doble de lo que actual90 : PlataformA I 2011


Reflexiones sobre la reforma fiscal

mente recaudamos, pero lo tenemos que hacer sin colapsar la economía, e incentivando el crecimiento, lo tenemos que hacer con impuestos eficientes y de bajos costos, con impuestos justos y progresivos. Lo tenemos que hacer con una reforma fiscal que cumpla estos objetivos. Las autoridades brasileñas han logrado con impuestos creativos, incrementar la recaudación sin subir las tasas impositivas, básicamente aumentando la base tributaria. También lograron incentivar la economía por medio de un impuesto simple a las pequeñas y medianas empresas, dicho impuesto también disminuyó la evasión. Lo más sorprendente de todo es que se logró lo anterior con un Congreso sumamente dividido conformado por 15 partidos en el cual el partido mayoritario tiene solo 18% de los diputados.

Aprendizajes del caso brasileño En un primer acercamiento al sistema tributario brasileño, nos podemos dar cuenta de la tremenda complejidad que contiene su legislación fiscal. Históricamente, los brasileños experimentaron los mismos debates que sus contrapartes mexicanas en relación a cuál debería de ser el sistema tributario adecuado para su país. Al igual que nosotros, los brasileños se inclinaron por un sistema tributario que gira alrededor de dos impuestos principales: un impuesto al valor agregado, similar al IVA y un impuesto a las rentas o utilidades (similar al ISR). Asimismo, la mayor economía latinoamericana se fue por el camino

de la complejidad, supuestamente al igual que nosotros, para evitar la evasión, la informalidad y la inequidad en el pago de los impuestos. Para lograr esto diseñaron un sistema de notas fiscales y un sin fin de deducciones y exenciones fiscales por industria, tipo de servicio, etcétera. Hasta aquí todo parecería igual, sin embargo los brasileños encontraron la forma de aprobar dos iniciativas que marcan una profunda diferencia con el sistema tributario mexicano: decidieron aprobar un IVA recuperable (en una proporción) para todos aquellos que compran en establecimientos formales y que están al corriente en sus impuestos y un ISR simple para las pequeñas y medianas empresas. Estos impuestos lograron incrementar la recaudación, incentivar el crecimiento económico y al mismo tiempo disminuir la evasión y la informalidad. El IVA que incrementó la recaudación. Las personas físicas y morales recuperan una parte proporcional del impuesto al valor agregado (estatal y municipal) mediante un depósito a su cuenta bancaria. Esta medida logró, en sus primeros 17 meses de operación, incrementar la recaudación en el estado de Sao Paulo (estado piloto del programa) en 22.4% sin aumentar las tasas impositivas. El ISR simplificado que incentivó la economía. Las pequeñas y medianas empresas que facturan hasta 30 millones de dólares, pueden optar por tributar en un régimen simple llamado lucro presumido. Los pagos de ISR en dicho régimen, se calculan multi2011 I PlataformA : 91


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plicando el ingreso de las empresas por la tasa impositiva definida para cada sector, sin importar los gastos o deducciones en que las empresas puedan incurrir. El 94% de las empresas han optado por tributar bajo este régimen, mismas que generan 63% del empleo formal.

Por más que estemos de acuerdo con el dramaturgo irlandés, Oscar Wilde, imponer impuesto a los hombres solteros, aunque ellos sin duda sean más felices, no resolverá los problemas de pobreza, crecimiento, desigualdad e inseguridad en los que se encuentra México. Hoy debemos reconocer que otros países Hoy debemos reconocer que otros países han avanzado han avanzado más que nosotros en el diseño de más que nosotros en el diseño de políticas fiscales. políticas fiscales, que los La evasión y la informalidad en resultados de dichas políticas cumBrasil. El IVA reembolsable provocó plen con los tres principales objetivos el aumento de la fiscalización y de la mencionados. Debemos de iniciar base de contribuyentes. Como resulcuanto antes el proceso de reforma tado de lo anterior la informalidad integral del sistema tributario y no disminuyó. En los primeros 17 meses postergarlo más aprobando iniciativas de operación el programa incorporó parciales de alcances limitados. a 6.3 millones de fiscalizadores (todos aquellos que solicitaron reembolso) y registro 557 mil establecimientos, sólo en el estado de Sao Paulo. Brasil presenta una informalidad, reflejada en el mercado laboral de 30% de sus trabajadores, mientras México presenta una informalidad de 61% de sus trabajadores. Asimismo, la recaudación en Brasil por concepto de ISR va en aumento cada año, de 1995 al 2009 los ingresos por ISR subieron de 5 a 8% del PIB mientras en México durante este mismo periodo, la recaudación por ISR subió de 4 a 4.5%. Aún más sorAlfredo Parra prendente, las PyMes en el promedio Tiene Maestría en Políticas Públicas con esde los países en el mundo pagan 25% pecialidad en impuestos por la Irving B. Hadel ISR recaudado, mientras que en rris School of Public Policy de la Universidad Brasil pagan cerca de 30% del ISR . de Chicago y Maestría en Administración de Entonces, dicho régimen simplificado Empresas por la Kellogg Graduate School of no ha provocado la caída del ISR, es Business de la Universidad de Northwestern. decir, no facilitó la evasión. 92 : PlataformA I 2011


Sistema financiero eficiente y desarrollo económico Francisco Javier Vega Rodríguez La contribución del sector bancario al desarrollo económico de México: una evaluación crítica.

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a canalización fluida y consistente de los recursos financieros a la actividad productiva constituye una de las tareas centrales de un sistema financiero orientado a promover el desarrollo económico de un país. Si el sistema financiero es eficiente, la canalización de los recursos de los ahorros de la sociedad se asignan a los mejores proyectos, sin importar su tamaño y con ello se amplía el potencial de crecimiento de la economía. Un sistema financiero eficiente promotor del desarrollo económico debe reunir entre otras las siguientes características: 1. Una elevada capacidad de intermediación financiera hacia la actividad productiva, que impulse la expansión de los mercados, el producto y el empleo. 2. Amplia diversificación de la derrama crediticia en los sectores económicos. 3. Factor relevante en la reduc-

ción de la desigualdad del ingreso, potenciando los mercados, mediante la inclusión de todos los estratos de la población al sector financiero y al proceso de desarrollo económico mediante: el otorgamiento de créditos a la educación; facilitando el acceso a los servicios financieros de las comunidades más pobres, asignando proyectos sin importar su tamaño, dinamizando el crédito a la vivienda, etcétera. 4. Estabilidad financiera a lo largo del tiempo con sólida capacidad de regulación por parte de los supervisores financieros. En este artículo nos proponemos realizar una breve reflexión general sobre el desempeño del sistema financiero que opera en México y, en lo particular, del sistema bancario en relación a los cuatro puntos anteriores. 2011 I PlataformA : 93


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1. Apoyo marginal del sistema bancario a la economía productiva Una evaluación de los datos disponibles sobre el particular, nos revela que la intermediación financiera, es decir, el flujo crediticio canalizado a las actividades productivas por los bancos que operan en México, particularmente los bancos privados, ha sido muy reducido desde la crisis bancaria y el rescate FOBAPROA. En el año 2000, el saldo del crédito bancario como porcentaje del PIB otorgado por el sistema bancario fue de 13%, para junio de 2010 el porcentaje se incrementó a 17%.1 Este porcentaje se encuentra por debajo del existente en los sistemas bancarios de países avanzados como Estados Unidos, Alemania, Inglaterra y Japón, en donde se rebasa 100% del PIB. Aun países con similar grado de desarrollo aventajan a México con porcentajes de financiamiento bancario sobre PIB de más de 50%, como es el caso de Brasil y Chile por citar algunos países similares al nuestro. La insuficiente canalización de recursos financieros bancarios a la actividad productiva se debe en parte a las tasas reducidas de ahorro prevalecientes en el país, producto de una creciente desigualdad social, pero también se debe a una incorrecta estructura de incentivos regulatorios por parte de los supervisores y autoridades financieras de México. En ausencia de incentivos regulatorios 1. De acuerdo al documento elaborado por la Comisión Nacional Bancaria y de Valores “ El ahorro financiero y su intermediación en México (2000-2010)”.

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financieros adecuados, los intermediarios bancarios privados orientan su estrategia de negocios a los productos de mayor rentabilidad en el corto plazo, que a la vez les signifiquen menores problemas operativos, dejando en segundo término el otorgamiento del crédito bancario. Con la estructura actual de incentivos regulatorios, los bancos orientan su negocio a las actividades que generan ingresos no financieros, que significan importantes ingresos por el pago de comisiones elevadas por parte de los usuarios bancarios, en campos tan diversos como: el crédito al consumo, la transferencia de remesas, la domicialización de nóminas, y en general de servicios financieros relacionados con operaciones bancarias tradicionales y de mesa de dinero. Un negocio lucrativo para las instituciones financieras, que viene expandiéndose notablemente dada la desigualdad existente en México, es la gestión patrimonial de la banca privada. Es importante señalar que el crédito al consumo es un área de gran rentabilidad bancaria, dados los diferenciales de tasas existentes, las comisiones generadas por la administración de los créditos, y la gama de otros servicios bancarios relacionados con este producto. Otro punto a considerar que abona a favor de este enfoque de negocios bancarios con visión corto-placista es el hecho de que la regulación de las comisiones bancarias por Banxico es muy laxa por lo que los intermediarios financieros se aprovechan de las circunstancias y de su poder


Sistema financiero eficiente y desarrollo económico

El flujo crediticio canalizado a las actividades productivas por los bancos que operan en México, particularmente los bancos privados, ha sido muy reducido desde la crisis bancaria y el rescate Fobaproa. de mercado, para obtener márgenes monopólicos de intermediación financiera. Por lo tanto, esta estructura de negocios hace poco lucrativo en lo general el préstamo bancario al sector empresarial. Lo anterior se agrava por la existencia del lucrativo negocio que para los grupos financieros reportan los cobros de los intereses de la deuda administrada por el IPAB que le heredó el Fobaproa. El saldo de las emisiones vigentes emitidas por el IPAB al 31 de diciembre de 2010 fue de 783,995 millones de pesos. Si la tasa de interés de esas emisiones es de 5% anual, los intereses generados ascienden a 39,1999 millones de pesos. Si el apoyo del sector financiero privado a la economía productiva en México es magro bajo criterios internacionales, el apoyo de la banca de desarrollo es muy desalentador. El crédito al sector empresarial por parte de la banca de desarrollo es actualmente inferior a 5% del PIB, meta establecida por el gobierno en el Programa Nacional de Financiamiento al Desarrollo (Pronafide 2008-2012). Sin entrar a detalle sobre la deficiente gestión de la banca de desarrollo en México, sólo señalaremos un hecho esencial que indica, en nuestra opinión, el reducido

compromiso de los administradores de la banca pública para cumplir con su propósito social, que es promover el desarrollo económico de México, mediante los mecanismos financieros y crediticios a su alcance. La banca de desarrollo de nuestro país, en los últimos años en vez de canalizar los recursos a las actividades crediticias, prefiere retenerlos en la forma de disponibilidades o inversiones financieras de corto plazo. En 2009, el año de la crisis, las disponibilidades de la banca de desarrollo crecieron de manera significativa en más de 100% en términos reales, alcanzando un monto de 434.2 miles de millones de pesos, lo que representó 51.1% de sus activos totales. La situación fue particularmente grave, en Bancomext y Nacional Financiera, cuyas disponibilidades representaron respectivamente 61.3 y 57.7% del total de sus activos. Esta situación refleja el abandono virtual por parte de los titulares de la banca de desarrollo de su compromiso de atender las necesidades financieras de los sectores productivos, por lo demás tan poco atendidos por la banca privada.

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2. Evaluación de la diversificación del crédito bancario al sector productivo: Alarmante concentración en el otorgamiento del crédito bancario. En México, la situación general de apoyo de la banca privada al sector productivo es grave, en virtud de que el nivel de intermediación financiera es muy bajo, y además el poco crédito disponible está concentrado en grandes deudores. En los bancos más representativos del sistema bancario (Banamex, BBVA Bancomer, Santander, HSBC, Inbursa, Banorte entre otros) los 300 mayores créditos a Grandes Deudores representan entre 70 y 93.5% del total de la cartera comercial (véase cuadro 2). Los datos estadísticos disponibles para bancos medianos (como Inbursa, Ba96 : PlataformA I 2011

jío, Mifel, entre otros) muestran que la participación de los 300 mayores acreditados en el total de la cartera comercial rebasa consistentemente 85%, mientras que para los bancos nuevos y chicos, los 50 mayores acreditados representaron 100% de la cartera comercial total. Esta gigantesca concentración de los créditos comerciales en grandes acreditados inhibe los apoyos crediticios bancarios a la pequeña y mediana empresa y es un factor que obstaculiza el crecimiento económico del país. Un área de oportunidad para la fiscalización tiene que ver con la evaluación de los incentivos regulatorios, apropiados para cambiar la concentración crediticia del sistema bancario de México.


Sistema financiero eficiente y desarrollo econ贸mico

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3. Sistema financiero y concentración del ingreso El acceso a los recursos financieros por parte de la población es considerado un hecho positivo para estimular el crecimiento y mejorar la distribución del ingreso. Sin embargo, la política de precios segregada que por sus servicios financieros aplican las instituciones bancarias está fomentando en el país el efecto contrario, es decir, una mayor desigualdad en la distribución del ingreso. En México, los pequeños depositantes obtienen menos rendimiento financiero por sus recursos que el que reciben los grandes depositantes con más riqueza patrimonial, en virtud de que estos últimos obtienen de la banca rendimientos similares a los del mercado de dinero, mientras que los primeros sólo perciben una fracción pequeña de los rendimientos de la mesa de dinero. Por el lado del crédito, las tasas de interés y comisiones que pagan los pequeños acreedores es sustantivamente mayor que la que pagan los Grandes Deudores. Aunque es lógico que a mayor riesgo se pague más, los diferenciales de primas de riesgo son desproporcionadamente elevados en contra de las pequeñas y medianas empresas. El usuario de servicios financieros que tiene reducidos patrimonios carece del beneficio de contar con paquetes de servicios financieros, que impliquen menores tasas a pagar y/ o menores comisiones por el uso de los servicios bancarios, en contraste al servicio que reciben los depositantes con gran riqueza patrimonial. La gran rentabilidad del sistema 98 : PlataformA I 2011

bancario que opera en México, en comparación a sistemas bancarios de otros países, es factible que se explique en buena medida por la distorsión de precios en contra de los usuarios de servicios financieros más pequeños, es decir, dicha rentabilidad es producto de las rentas oligopólicas existentes en el sector bancario y financiero. En síntesis, la desigual distribución del ingreso prevaleciente en México tiene su réplica en la concentración de los depósitos bancarios. Los precios asignados por los banqueros a los servicios financieros que otorgan, aplicados de manera segregada por clases de usuarios, tienden a fomentar la desigualdad del ingreso, lo que acarrea serias consecuencias económicas y sociales para el país. Al respecto vale la pena recordar cómo esta aguda concentración de los depósitos bancarios implicó que el rescate bancario de 1995 realizado por el gobierno a través del Fobaproa, en lo que concierne a los depositantes, tuvo como objetivo menos el rescate de los pequeños depositantes bancarios, que el rescate a los grandes depositantes. El cuadro 3 muestra la concentración de depósitos bancarios que prevalecía en el momento en que el gobierno procedió al rescate financiero en 1995. En aquel entonces, el número de contratos de depósitos bancarios ascendía a 15.6 millones. De este total, los titulares de 26,252 contratos (0.2% del total) poseían 308.7 miles de millones de pesos de la captación de la banca comercial, significando 62% del total de la captación bancaria.


Sistema financiero eficiente y desarrollo económico

Los tres rangos más bajos de captación (hasta los 50 mil pesos) significaban, en los momentos en que se activaba el salvamento de la banca, 95.5% de la totalidad de los contratos de depósitos bancarios, y si consideramos que más de 90% de los costos fiscales del rescate bancario (que suman a la fecha más de 1.3 billones de pesos) fueron canalizados a los Programas de Apoyo al Ahorro (programas de saneamiento financiero, de intervenciones bancarias y de capitalización y compra de cartera), una parte sustantiva de los recursos que ha erogado el gobierno mexicano se destinaron a apoyar (desde el punto de vista de los depósitos y del ahorro) a tan sólo a 26,252 contratos de depósitos bancarios. Con una cobertura limitada hubiera bastado para proteger a 95.5% de los 15.6 millones de contratos de depósitos que existían en junio de 1995 Para septiembre de 2010, el IPAB informa que el número de cuentas bancarias que constituyen obligaciones garantizadas por el Instituto

ascendió a 88.8 millones de cuentas, lo que podría significar un crecimiento significativo en el número de personas con depósitos bancarios. Sin embargo, este número proporcionado por el IPAB no identifica el número exacto de cuentas que pertenecen a un solo titular, lo que tiende a exagerar grandemente el número de contratos bancarios respecto de 1995, debido a que dos o más cuentas pueden corresponder a un solo titular. Fuentes extraoficiales nos señalaron que el número de depósitos bancarios oscila entre 30 y 33 millones de contratos pertenecientes a un solo titular. Las mismas fuentes nos expresaron que existe una distribución porcentual no muy distinta de la mostrada en el cuadro 3. Por lo tanto, se puede afirmar que, aunque los depósitos bancarios han crecido desde esa época a la fecha de manera notable, la concentración de los depósitos ha variado muy poco, reflejo de la gran desigualdad del ingreso existente en México.

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4. Estabilidad financiera y capacidad regulatoria Un sistema financiero estable incluye una sólida regulación con carácter preventivo, que anticipe los riesgos que enfrenta el sistema en el curso de su expansión. Un crecimiento inmoderado del sector financiero puede generar una crisis financiera de graves consecuencias, que puede poner en riesgo no sólo el dinamismo y la continuidad del proceso económico, sino también afectar los equilibrios fiscales macroeconómicos, por los elevados costos que demandan las intervenciones del Estado para estabilizar el sistema financiero, y en el que es habitual que con recursos de los contribuyentes se rescaten bancos y entidades financieras. El rescate bancario de México, producto de la crisis de 1994-1995, ha tenido elevados costos fiscales para el país, que según cálculos conservadores se estiman en 135 mil millones de dólares. A diciembre de 2010, la deuda neta del Instituto para la Protección del Ahorro Bancario (IPAB), asociada con el apoyo a los programas de rescate bancario, ascendió a 774,590 millones de pesos. En adición a lo anterior, entre 1995 y 2010, se han aplicado al rescate financiero recursos presupuestarios por 500,747 millones de pesos. Lo más grave es que las aplicaciones anuales del presupuesto público han sido destinadas a pagar exclusivamente los intereses reales de la deuda generada por dicho rescate, sin que se haya destinado peso alguno de esos recursos a la amortización del saldo de la deuda. 100 : PlataformA I 2011

Por otro lado, si bien el sistema financiero de México ha salido aparentemente indemne de males mayores de la reciente crisis financiera internacional (2007), hay elementos visibles para dudar de la solidez regulatoria del sistema financiero. Al respecto, es oportuno mencionar que la Auditoría Superior de la Federación (ASF) ha demostrado en sus informes de auditoría de los últimos años que el sistema financiero que opera

En México, la situación general de apoyo de la banca privada al sector productivo es grave, en virtud de que el nivel de intermediación financiera es muy bajo. en México, aunque registra avances en su gestión, también registra fallos importantes. Entre los hallazgos más relevantes, producto de su revisión, destacan los siguientes: falta de capacidad de los supervisores y reguladores nacionales para proceder con eficiencia (y de manera ordenada) a la liquidación de las instituciones financieras y/o a la venta de sus activos. El proceso de liquidación de los activos que heredó el IPAB del Fobaproa ha sido muy lento, al igual que los procesos de liquidación de las instituciones bancarias a cargo del Servicio de Administración y Enajenación de Bienes (SAE). Similarmente, la venta de los activos administrados por el SAE es desesperantemente lenta. Es importante recordar que el auditor canadiense Michael Mackey, contratado por el Congreso para evaluar el rescate bancario de 1994-1997


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y los programas y operaciones a cargo del Fobaproa, determinó que una de las causas principales del elevado costo fiscal del rescate bancario realizado por el gobierno de México fue la carencia de un sistema ordenado y eficiente de liquidación de las instituciones financieras en problemas por parte del gobierno y de sus reguladores y supervisores financieros. Este grave problema, de acuerdo a las últimas revisiones de la Auditoría Superior de la Federación, persiste aún. Al evaluar la calidad del sistema de regulación y supervisión financiera del país, se puede afirmar que carece de un sistema integral de supervisión financiera consolidada, situación que resta capacidad a las autoridades monetarias para identificar los riesgos de las operaciones financieras globales que practican los grupos financieros que operan en México. Las bursatilizaciones financieras, los productos derivados, incluyendo a los derivados crediticios, constituyen complejas operaciones globales que implican la ejecución de diversas operaciones específicas relacionadas entre sí, cuyos riesgos no son fáciles de apreciar en su dimensión global, debido a la supervisión segregada que practican los supervisores financieros cuando se realiza la supervisión por tipo de filial. La reciente crisis económica mundial reveló que la regulación bancaria internacional (tal como es expresada en los acuerdos de Basilea II) estimula a los bancos y grupos financieros a establecer por separado, aunque relacionados operativamente, vehículos financieros a través de los

cuales realizan operaciones financieras altamente apalancadas sin que tengan un impacto en el capital bancario, situación que potencia silenciosamente los riesgos del sistema. Este defecto se agrava, si consideramos que no existe en el sistema de regulación financiera de México un contrapeso fuera del gobierno Federal que sea una voz técnica efectiva para representar (en estos asuntos tan especializados) los intereses de los consumidores de servicios financieros. Así, las recomendaciones de la Auditoría Superior de la Federación (y de la Condusef ) carecen de real efectividad en virtud de que dichas recomendaciones no tienen carácter vinculatorio; por lo tanto, los supervisores financieros no rinden cuentas de manera efectiva por su desempeño. Asimismo, a diferencia de lo que ocurre en Estados Unidos, el Congreso de México no actúa directamente como un contrapeso necesario en la vigilancia del sistema de regulación financiera, por lo que sus respuestas a los eventos financieros de alto riesgo se realizan a destiempo, como fue el caso de la crisis bancaria de 19941995. En síntesis, los intereses de los usuarios de los servicios financieros están poco representados en el sistema de regulación actual, dada la discrecionalidad con que ejercen su tarea los encargados de la supervisión financiera de México. En el diseño de la nueva arquitectura financiera que requiere el país debe existir un sabio contrapeso efectivo, que permita que estén representados los intereses de los usuarios de servicios 2011 I PlataformA : 101


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financieros. En Estados Unidos, por ejemplo, existe en el Congreso la Comisión de Moneda y Banca, la cual tiene poderes fácticos relevantes para vigilar al sistema financiero, y que no tiene replica en el parlamento de México. Consciente de la falta de una supervisión financiera consolidada, el Gobierno Federal decidió formar el Consejo de Estabilidad del Sistema Financiero de México (CESF) para vigilar en lo sucesivo la estabilidad del sistema financiero del país. El Consejo y su comité técnico están integrados por funcionarios de la SHCP, Banxico y las instituciones de supervisión (Comisión Nacional Bancaria y de Valores, IPAB, CONSAR, Comisión Nacional de Seguros y Fianzas). En dicho consejo no hay un asiento para los poderes distintos del gobierno Federal en un asunto tan relevante. Desde luego, la Auditoría Superior de la Federación podrá vigilar el desempeño del Consejo de Estabilidad, pero lo hará bajo los principios de posterioridad y anualidad establecidos en el marco legal de la fiscalización superior, por lo que no cuenta con un mecanismo que le permita vigilar en tiempo real la calidad del trabajo del Consejo, cuya operatividad queda en manos por completo del gobierno Federal. En la crisis financiera de 2007, la cual tuvo impactos severos en la economía mexicana, las afectaciones al sistema financiero que opera en México fueron menores, lo que podría abonar a la idea de la existencia de una gran solidez del sistema financiero en el país y de su sistema de regulación. Sin embargo, no debe 102 : PlataformA I 2011

olvidarse que el sistema financiero que opera en México no tuvo una real prueba de fuego con la reciente crisis financiera internacional, en virtud de que el sistema apenas se estaba curando de las profundas heridas que le dejó la crisis bancaria de 19941995, por lo que los intermediarios financieros no tuvieron oportunidad de participar plenamente en la fiesta que generó la burbuja financiera 2002-2007. A la primera rendija que vieron, los banqueros la aprovecharon para realizar operaciones especulativas de alto riesgo en el mercado de derivados cambiarios Un análisis cuidadoso del despliegue de la crisis internacional en México nos permite señalar la existencia de claros indicios de deficiencias en el funcionamiento de la supervisión y regulación financiera en México. En primer lugar, los supervisores y reguladores financieros mexicanos fueron incapaces de detectar oportunamente las cuantiosas operaciones de especulación con el peso mediante productos derivados financieros, realizadas por intermediarios bancarios y empresas corporativas durante los años 2007-2009, en el que destaca el caso de Comercial Mexicana empresa que registró fuertes pérdidas. Estas operaciones financieras especulativas, que se realizaron en el mercado de derivados, estuvieron a punto de traducirse en una crisis cambiaria sería para el país, de no ser por la oportuna actuación del Banco Central de Estados Unidos, la Reserva Federal (FED) quien extendió el 29 de octubre de 2008 una línea swap en


Sistema financiero eficiente y desarrollo económico

Los reguladores mexicanos tampoco fueron capaces de actuar con la oportunidad debida para evitar el colapso en el valor de los fondos de pensiones, que sangraron el patrimonio de los pensionados del país. dólares al Banco de México, por 30 mil millones de dólares, acción reforzada por el FMI quien extendió una línea de crédito en dólares al país por 47 mil millones de dólares. En enero de 2010 el gobierno mexicano solicitó extender la línea hasta por un monto de 72 mil millones de dólares. Los reguladores mexicanos tampoco fueron capaces de actuar con la oportunidad debida para evitar el colapso en el valor de los fondos de pensiones, que sangraron el patrimonio de los pensionados del país, especialmente en 2008. Asimismo, los reguladores fueron incapaces de prever la crisis de las Sofoles, destacando el colapso de Metrofinanciera, y el agotamiento de recursos de Fovissste del año 2010, que dejó al instituto en una situación crítica, teniendo que recurrir a la emisión de valores bursatilizados para cubrir el agudo faltante actual de recursos. En estos eventos la actuación de las autoridades monetarias fue meramente reactiva sin capacidad preventiva. Un hecho grave que indica una pobre supervisión financiera en el país es la expansión notable de los intermediarios financieros no regulados (casas de empeño) que practican el crédito depredatorio, y que es causa de la pérdida de patrimonios de las

clases económicamente más necesitadas. En este sector del crédito depredatorio urgen acciones legislativas para detener la inmoderada expansión de este mercado financiero.

Conclusiones y recomendaciones En relación al sistema financiero mexicano, se constata el reducido apoyo del sistema bancario que opera en México a la economía productiva del país en términos de estándares internacionales. De acuerdo a los datos oficiales en México, el crédito bancario como proporción del PIB es menor a 20%. Además la banca, predominantemente extranjera, presta poco y a pocos al estar el crédito muy concentrado. Asimismo, la banca de desarrollo en su etapa actual no canaliza de manera eficiente sus recursos al crédito, con los datos de los balances de los bancos de desarrollo se determinó que poco más de 50% de los activos totales de la banca de desarrollo se encuentran colocados en valores financieros, y en general, en el rubro de disponibilidades. Asimismo, el sistema financiero de México, en su etapa actual, registra estabilidad si se le mide con los criterios estrechos de la evaluación de corto plazo. Sin embargo, una evaluación con una perspectiva de largo plazo y atendiendo a factores estructurales, nos indica la existencia de serias dudas sobre la estabilidad del sistema financiero del país. Asimismo, una revisión cuidadosa revela fallas regulatorias en el sistema, no hay por ejemplo, una supervisión financiera consolidada, y en la recien2011 I PlataformA : 103


Francisco Javier Vega Rodríguez

te crisis financiera (si bien el país no experimentó graves problemas), se advirtieron deficiencias importantes de los reguladores expresadas por: la crisis de las Sofoles, la crisis financiera del Fovissste, y la especulación en el mercado de los productos derivados cambiarios, que potencialmente pudo haber sido desestabilizadora para México. Si la situación no derivó en una crisis cambiaria en 2008, se debió a la ayuda proporcionada por actores internacionales importantes como la Reserva Federal (FED) y el FMI, instituciones que activaron un apoyo inusual a México con el otorgamiento de líneas crediticias en dólares. Es de llamar la atención que estas deficiencias no son ignoradas por el gobierno quien procedió a corregirlas parcialmente, estableciendo un Consejo de Estabilidad del Sistema Financiero de México presidido por la SHCP, con la participación de los principales órganos de supervisión y regulación de los intermediarios financieros (Banxico, la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, CONSAR y CNSF). Sin embargo, en este Consejo no tiene papel alguno el Congreso mexicano, en visible contraste con Estados Unidos (y otros países) que cuenta con la poderosa Comisión de Moneda y Banca (además de otras comisiones especiales para atender asuntos financieros), entidad que ha jugado un papel relevante junto con la Oficina de Fiscalización del Gobierno (GAO) en la reconfiguracion del nuevo sistema de regulación financiera de Estados Unidos, que incluye una fiscalización 104 : PlataformA I 2011

a tiempo real de los recursos aplicados por el Departamento del Tesoro para el rescate financiero a través del programa Troubled Assets Relief Program (TARP). El Congreso mexicano carece de una Comisión de Moneda y Banca similar a la del Congreso estadounidense, y su órgano técnico, la Auditoría Superior de la Federación, está limitada a fiscalizar con visible retraso los recursos de programas financieros emergentes por estar sujeta a los principios de posterioridad y anualidad establecidos de manera categórica por la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación, asimismo sus recomendaciones carecen de vinculatoriedad.

Para corregir las deficiencias anteriores emitimos las siguientes recomendaciones generales: Recomendación # 1: Que se constituya una Comisión de Moneda y Banca en el Congreso, preferentemente en la Cámara de Diputados, con funciones explícitas para participar en el diseño de la nueva arquitectura financiera que requiere el país, estableciendo una agenda de prioridades regulatorias y de supervisión, con un sistema eficaz de seguimiento. Para esto último, se requiere una reestructura del Congreso a fin de hacer más eficientes (a través de la especialización con enfoque global) a las comisiones legislativas, los órganos a través de los cuales se procesan las iniciativas legislativas antes de proponerlas al pleno para su autorización. Es de la mayor importancia en este sentido, limitar a dos por ejemplo, el número máximo de comisiones a las


Sistema financiero eficiente y desarrollo económico

que puedan participar los legisladores, y se debe instrumentar una mecánica eficiente para el procesamiento de las iniciativas. Recomendación # 2: Que la Audito-

ría Superior de la Federación (que se encuentra en una fase de cambio interesante orientando cada vez más sus auditorías a revisar al desempeño de las instituciones y programas gubernamentales) desarrolle un sistema de evaluación de la estabilidad del sistema financiero de México, con independencia de las instituciones de regulación y supervisión financiera, y con independencia de las agencias privadas de calificación crediticia, sobre la base de indicadores estructurales y no como hacen las agencias de calificación sobre el estrecho criterio de la capacidad de pagos del país. Con este sistema, la futura Comisión de Moneda y Banca del Congreso tendría una base técnica para evaluar el desempeño del Consejo de Estabilidad del Sistema Financiero de México creado por el Gobierno.

Recomendación # 3 Que el Congreso

realice los cambios adecuados al marco de la fiscalización superior a efecto de que la Auditoría Superior de la Federación pueda vigilar en tiempo real exclusivamente los programas financieros emergentes y de alto riesgo instrumentados por el gobierno. De esta manera, se daría mayor vigilancia y transparencia a dichos programas. De aplicarse esta recomendación, la sociedad podría conocer con oportunidad el uso (subrayo el uso) por

ejemplo, de las líneas de crédito otorgadas por el FMI que a la fecha ascienden a 72 mil millones de dólares. Recomendación # 4 Como medida complementaria para la estabilidad del sistema financiero se propone que se establezca la obligatoriedad de la constitución de un área especializada de riesgos al interior de los Grupos Financieros, en la que los directores de las mismas dependan del Banco Central y su nombramiento sea atribución exclusiva de la Junta de Gobierno del Banco de México. De esta manera, se independizan los directores de riesgos de los Grupos Financieros, de la presión política ejercida en su trabajo por parte de los accionistas y se mejora el gobierno corporativo de las instituciones financieras que operan en México. Esta recomendación está en línea con la tendencia internacional de hacer que los Bancos Centrales participen de manera más activa en la vigilancia y supervisión del sistema financiero, tarea descuidada por su preocupación excesiva en el control de la inflación. Recomendación # 5 Que el Congreso

evalúe los cambios al marco legal para que se supervise el crédito depredatorio, después de que coordine la realización de una profunda investigación sobre la intermediación financiera existente en el país sobre este tipo de créditos, en el que destaca el enorme crecimiento de las casas de empeño. Recomendación # 6 Que el Congreso

evalúe, a través de una comisión de

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Francisco Javier Vega Rodríguez

expertos, los incentivos financieros regulatorios apropiados que induzcan (utilizando las fuerzas del mercado) un incremento efectivo de la intermediación crediticia del sistema bancario que opera en México hacia el sector empresarial. El seguimiento de las propuestas que se deriven de este grupo de expertos con opinión independiente puede ser una de las tareas estratégicas de la Comisión de Moneda y Banca y de su órgano técnico. Recomendaciones # 7 Que el Con-

greso adopte las medidas pertinentes en el marco regulatorio para que se disminuyan los montos de las disponibilidades que mantienen en sus balances la banca de desarrollo. Estas recomendaciones tienen el propósito de corregir algunas fallas estructurales del sistema financiero que opera en México, en el magno objetivo de que las actividades financieras se traduzcan en un beneficio tangible a la población.

Francisco Javier Vega Rodríguez Actualmente es Secretario Técnico de la Unidad de Evaluación y Control de la Comisión de Vigilancia de la Auditoría Superior de la Federación desde 2004. Ocupó los siguientes cargos: Director de Presupuesto de la PFP (2002), Administrador de la Unidad de Negocios de Metales Preciosos de Interacciones (1999-2001). Director Corporativo de Tesorería y Operaciones Financieras de Banpaís (1995 a 1998), Secretario Técnico de la Asociación de Intermediarios Bursátiles de la BMV (1993-1994), Subdirector Ejecutivo de Planeación y Futuros Internacionales de la División de Metales de Banca Cremi (1985-1993). Socio fundador de Valuadora GAF con autorización de la CNBV. Es autor de los siguientes libros: Los Premios Nobel de Economía Volumen I 1969-1975: Ensayos crítico biográficos (IPN) y La singular historia del Rescate Bancario de México: 1995-2000 (Editorial), entre otros.

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Desigualdad social y violencia en México Mario Luis Fuentes La discriminación se convierten en un elemento fundamental dentro de los procesos de violencia social y de género.

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arto de la tesis de que la violencia, tanto la violencia social como la de género es una construcción política, económica, social y cultural. Como toda construcción, puede ser modificada, puede ser transformada pero para ello necesitamos identificar los factores detonantes, los elementos que generan esta violencia social y de género, en este sentido creo que tenemos que recuperar el análisis con respecto al espacio territorial. Si hay algo que sin duda identifica o articula estos detonantes de riesgo, estos factores de riesgo, es el espacio urbano, de ahí que esta es la primer propuesta que pongo sobre la mesa: la urgencia de tener diagnósticos integrales de los espacios urbanos donde se están suscitando la violencia social y de género. Es fundamental que vinculemos que sin esos diagnósticos sociales, económicos, culturales, políticos de los espacios urbanos no tendremos la capacidad de incidir en

los factores de riesgo, en los factores detonantes. De ahí la segunda tesis: sí es posible modificarlos. Algunas conclusiones que distintos estudios están señalando que en nuestro país existe un desarrollo humano desordenado, desarticulado, desigual, inequitativo, un profundo desorden urbano que ha llevado a la exclusión. Esto se ve reflejado en la construcción de grandes conjuntos inmobiliarios aislados, muy lejanos de los espacios de trabajo, sin los mínimos espacios para la convivencia; conjuntos inmobiliarios que, se caracterizan por el aislamiento, espacios sumamente pequeños donde las familias, esas familias que suman 25 millones de hogares, de los cuales casi 27% tienen jefatura femenina, tienen que subsistir y convivir en espacios muy reducidos. El desarrollo urbano desordenado, desigual, desarticulado e inequitativo junto con la expansión inmobiliaria 2011 I PlataformA : 107


Mario Luis Fuentes

de viviendas que promueven el aislamiento en espacios públicos, es sin duda uno de los factores que están detonando la violencia social y la violencia de género; y esto, obviamente, va acompañado con una profunda desigualdad en el territorio urbano. En ese sentido, habría que poner énfasis en la necesidad de generar una planeación urbana que incluya un elemento fundamental: la construcción de un territorio socialmente equitativo; porque junto a la fractura, a la fragmentación, se observa esta realidad en la que, por un lado, tenemos grandes espacios bardeados en donde vive la población de alto ingreso, segmentados, con policías de seguridad, fragmentando, aislando y excluyendo a la población, que se introduce a trabajar a sus casas, objeto de toda discriminación, de todo desprecio de estos sectores de altos ingresos. Esta fragmentación urbana ha propiciado que existan servicios públicos cada vez de más baja calidad, de menor capacidad de respuesta en estas zonas fragmentadas y aisladas donde vive el resto de la población, la de menores ingresos. De ahí que la mayoría vive, continuamente, un proceso no sólo de aislamiento, sino de agresión, pues las escuelas públicas y los servicios de salud de más baja calidad, son en ocasiones, los únicos a los que ellos tienen acceso. En ese sentido la exclusión y la discriminación se convierten en un elemento fundamental dentro de los procesos de violencia social y violencia de género. Aunado al proceso de desarrollo urbano desarticulado, desordenado y 108 : PlataformA I 2011

desigual, tenemos una enorme fractura en el modelo de construcción social que se dio en este país sobre todo en el siglo XX. La realidad es que esta ecuación entre familias, escuelas y trabajos, hoy está totalmente fracturada. Los espacios familiares dejaron de ser espacios para construir capacidades ciudadanas, capacidades para el diálogo, para la tolerancia, para la reflexión, para poder tener ciertas normas que asumíamos que era ahí en donde se construían, en donde se completaban con un sistema educativo que podían generar las capacidades para poder insertarse a la vida social. La fractura de los espacios familiares, las fracturas del sistema escolar como un espacio para generar las habilidades y los instrumentos ciudadanos se suma a la ruptura del mundo del trabajo. Hoy no podemos pensar en términos de la violencia social y de género sin considerar que la ausencia de políticas públicas para las familias, la ausencia de políticas públicas que sean capaces de generar una recuperación, una educación pública gratuita de alta calidad, están asociadas a la ruptura del mundo de trabajo. La propuesta del estado de bienestar que se hizo en el siglo XX asumía que, sobre todo, tendríamos trabajo con derecho social, trabajo con seguridad social; pero desde los 80 tenemos la evidencia de que no hay trabajo para todos. En México, durante los últimos 16 años se han generado alrededor 256 mil trabajos con derechos sociales, es decir, inscritos a la seguridad social, cuando sabemos que esta


Desigualdad social y violencia en México

demanda es por arriba del millón, esta fractura del trinomio escuelas – familias–trabajo es un elemento que está detrás de esta fractura, una fractura social que sin duda es precursora y detonante de los riesgos que implican la violencia social y la violencia de género articuladas, ambas, a una cultura de impunidad, de la fractura de un sistema de seguridad, al poco acceso al sistema de justicia, en esta visión de lo social, surge la urgencia de una propuesta para recuperar y construir una política para el desarrollo urbano que genere equidad y erradique la exclusión. Existe la enorme necesidad de crear programas emergentes para enfrentar las calamidades de la realidad de nuestro país: el hambre que se vive en las ciudades, la pobreza que tiene rostro de infancia y adolescencia (ocho, casi nueve de cada 10 los que llamamos pobres son niñas, niños y jóvenes). En este proceso de exclusión la urgencia de construir inmediatamente programas especiales que permitan resolver el hambre, la carencia y las fracturas que se están viviendo en estos entornos urbanos altamente fragmentados, aparece una nueva dimensión que hoy tenemos que incorporar cuando pensamos lo social vinculado a la violencia social y de género. En nuestro país existe una enorme carencia de instrumentos para darles a las familias, a las mujeres jefas de familias, a los jóvenes elementos para construir en ellos capacidades para que no sean propensos a problemas de salud mental y que pue-

dan ser el centro de una nueva propuesta social. La realidad, en donde pondera la desesperanza y la renuncia al futuro tiene expresiones tan graves como las tres grandes causas de muerte entre los jóvenes mexicanos: accidentes, homicidios y suicidios. En ese sentido tenemos que articular una política social que realmente responda y resuelva el profundo desorden urbano. La ruptura de una política social es muy significativa y genera una mayor desigualdad, es precisa y urgente la construcción de una propuesta en materia de salud pública y educación capaces de enfrentar la ruptura del mundo del trabajo. Mientras no entendamos esta ecuación, las respuestas desde el lado de la justicia y la legalidad no sólo serán ausentes, serán pasos al vacio.

Mario Luis Fuentes Político y economista mexicano que ha ocupado diversos cargos en la administración pública en México, entre ellos: Director del Consejo Nacional de Fomento Educativo (CONAFE), Director General del Sistema DIF y Director General del Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS). Actualmente dirige el Centro de Estudios e Investigación en Desarrollo y Asistencia Social (CEIDAS), un organismo de la sociedad civil dedicado a la investigación en los temas de desarrollo social y la promoción del cumplimiento de los derechos humanos y sociales en México.

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Siembra de odio, cosecha de ira Luis Hernández Navarro La historia que se ha escrito en los últimos años.

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a quinta fue la vencida. Cuatro ocasiones anteriores, Raúl Lucas Lucía se había librado de la muerte. Pero el 13 de febrero de 2009 ya no pudo escapársele. Ese día fue detenido y desaparecido con violencia. Tres días más tarde fue asesinado. Sus restos aparecieron ocho días después. Su cuerpo tenía huellas de tortura y tiro de gracia. La misma suerte sufrió su compañero Manuel Ponce Rosas. Insumiso, desde hace 10 años Raúl vivía acosado por el poder. En 1999, poco después de la matanza de El Charco, el Ejército Mexicano lo torturó y amenazó. En septiembre de 2001 nuevamente fue torturado por militares en su comunidad, junto a sus hermanos y cuñado. El 18 de octubre de 2006, después del paso de la otra campaña por la comunidad mixteca de El Charco, recibió amenazas de los soldados. El 15 de febrero de 2007 fue herido de bala en el cuello durante una emboscada que casi le costó la vida.

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La quinta fue la vencida. El 13 de febrero de 2009, Raúl y Manuel participaban en un acto oficial para inaugurar la construcción de edificios escolares en la ciudad de Ayutla de los Libres, Guerrero. Recién acababa de pasar la una y media de la tarde cuando tres sujetos con armas largas llegaron, gritando policía. Los golpearon en la cabeza, los sacaron de la reunión a rastras para meterlos en una camioneta que los esperaba con el motor encendido y se los llevaron con rumbo desconocido. Raúl Lucas García y Manuel Ponce Ríos eran indígenas, mixtecos, guerrerenses y pobres. Raúl era presidente de la Organización Independente de Pueblos Mixtecos (OIPM) y Manuel el secretario. La organización, nacida en 2002 de las comunidades sembradas entre profundas barrancas y grandes cerros, tiene su base en la cabecera municipal de Ayutla de los Libres. Se dedica a defender los derechos de los pueblos indios de la


región, a denunciar las violaciones de los derechos humanos que sufren y a gestionar proyectos productivos y de bienestar social para los nu’saavi. Raúl era oriundo de la comunidad de Roca Colorada, en la región mixteca de Ayutla de los Libres. Durante muchos años luchó por el beneficio de las comunidades indígenas. Cuando fue nombrado presidente del comisariado de Coapinola defendió los bosques contra la tala ilegal de la madera que llevaban a cabo empresas que saqueaban la riqueza forestal sin permiso del comisariado. Con éxito, encabezó la lucha de las comunidades mixtecas de su municipio en contra del Programa de Certificación de Derechos Ejidales-Comunales (Procede). El asesinato de Raúl y Manuel es apenas uno más en la larga lista de la cosecha represiva de El Charco. Ellos son víctimas de una saga macabra que se remonta casi 13 años atrás. La lista de dirigentes indígenas regionales muertos violentamente desde entonces es larga. Los homicidios de Raúl Lucas Lucía y Manuel Ponce Ríos son un paso adelante en la guerra de intimidación en contra de las comunidades indígenas de la Montaña y la Costa Chica. Dos hombres, dignos y valientes, defensores de los derechos de los pueblos indios, fueron salvajemente eliminados. En la región, los militares han sembrado odio, violencia, muerte, robo de cosechas, abusos. Le han echado gasolina al fuego. Que nadie se extrañe cuando se levante una cosecha de ira.

No sólo allí. En otras regiones de México suceden cosas parecidas. La violencia se ceba sobre promotores de derechos humanos, defensores del medio ambiente y líderes sociales. Oscurecidos por los más de 35,000 asesinatos cometidos en la guerra contra las drogas, esos crímenes parecen ser invisibles. No lo son. La militarización de la política Vicente Fox comenzó su sexenio con una fiesta popular. Felipe Calderón inició el suyo con una parada militar. Ha transcurrido casi tres años desde que el nuevo inquilino de Los Pinos asumió el cargo y lo que sobresale de su mandato es su afición por los uniformes castrenses, las fanfarrias y los actos públicos con las Fuerzas Armadas como telón de fondo. El 3 de enero de 2007, en Apatzingán, durante su primera actividad pública en ese año, el jefe del Ejecutivo se hizo retratar con uniforme de campaña, con una gorra de campo de cinco estrellas y el escudo nacional. Cuatro meses más tarde, en el mismísimo Apatzingán, la foto era una continuación de la del 3 de enero: elementos del ejército, utilizando vehículos blindados y lanzagranadas, se enfrentaban con presuntos narcotraficantes. El discurso de endurecimiento de Felipe Calderón busca mandar mensajes de dominio y disciplina. Acosado por manifestaciones ciudadanas que impugnaron su triunfo en la fase de presidente electo, el mandatario desea romper su aislamiento social y carencia de legitimidad utilizando como pretexto la guerra al narcotráfi2011 I PlataformA : 111


Luis Hernández Navarro

El asesinato de Raúl y Manuel es apenas uno más en la larga lista de la cosecha represiva de El Charco. co. Con el apoyo de los poderes fácticos que lo hicieron mandatario, desde el inicio mismo de su administración ha pretendido hacer del Ejército su principal sostén. Felipe Calderón ha hecho de la guerra contra el narcotráfico el eje de su gobierno. El combate al crimen organizado ha proporcionado a su mandato una vía de legitimación que las urnas le negaron. La militarización de la política le ha dado las herramientas para administrar el país con medidas de excepción. La politización de la seguridad pública le ha facilitado recomponer la cadena de mando-obediencia. De la misma manera en la que el 11 de septiembre de 2001 le permitió a George W. Bush intentar hacer de la guerra el poder constituyente de un nuevo orden neoconservador, la batalla contra los cárteles de la droga ha posibilitado al jefe del Ejecutivo mexicano tratar de afianzar y perpetuar su gobierno. Pero, en lugar de enviar tropas a Irak y Afganistán, el mandatario mexicano las ha sacado de sus cuarteles para tomar posiciones dentro del territorio nacional. El Ejército está en las calles de muchas localidades del país, desempeñando funciones que no le corresponden. Ha establecido retenes, toques de queda de facto e inspecciones. Los mandos militares ocupan los puestos policiales. En lo que parece el ensayo general de lo que se piensa hacer en 112 : PlataformA I 2011

el país, en varios estados del norte se vive una situación muy cercana a un estado de excepción no decretado por el Congreso. Día a día Felipe Calderón se presenta ante los medios de comunicación como el comandante en jefe de una gran cruzada nacional. La propaganda nacional lo presenta como el defensor de las familias mexicanas. Sus desplazamientos por el país son organizados con el mayor sigilo. Sus actos públicos son encapsulados por elementos del Estado Mayor Presidencial. Las demandas o protestas en su contra son acalladas por la fuerza pública. A corto plazo, la politización de la seguridad pública le ha proporcionado al jefe del Ejecutivo saldos positivos. Las encuestas le reconocen niveles de aceptación razonables, aunque han caído sistemáticamente en los últimos meses. Las violentas expresiones de descontento social que se vivieron durante 2006 se han acotado. Entre las primeras bajas de la guerra en que vivimos se encuentran los derechos humanos. El marco jurídico ha sido transformado en despecho de éstos. En la macabra cuenta de descabezados, cadáveres insepultos y pozoleros que se registra cada día, el asesinato de líderes sociales apenas cuenta. La criminalización de la protesta social avanza cada día. No parece importarle al jefe del Ejecutivo que al militarizar la política la haya desgastado y degradado. Pareciera ser que le tiene sin cuidado que en plena crisis económica, con


Siembra de odio, cosecha de ira

la producción nacional estancada, el desempleo creciendo y la válvula de escape de la migración hacia Estados Unidos atascada, sus márgenes de maniobra se hayan reducido. La única salida que vislumbra es intensificar aún más esa guerra.

beldía social con el uso de la fuerza pública. Con acciones relámpago, en nombre del Estado de derecho, la firmeza y el uso legítimo de la violencia, se reprimió a movimientos paradigmáticos de esta nueva conflictividad como el de los mineros de Lázaro Cárdenas-Las Truchas, Atenco y la sublevación oaxaqueña. Sin embargo, lejos de solucionar los conflictos, la «salida» policial los complicó más. La población enfrentó indignada a la fuerza pública y, lejos de atemorizarse, ha mantenido su lucha. Los desplantes autoritarios del panismo responden, en parte, al gran temor que estas luchas desde abajo provocan en los sectores acomodados. Desde que a raíz de la Marcha del Color de la Tierra en marzo de 2001, el ideólogo empresarial Juan Sánchez Navarro recomendó a los

El descontento social Más de lo mismo, pero peor. Así se resume la posición de Felipe Calderón frente a los graves problemas sociales que sacuden al país. El choque de trenes entre un movimiento social radicalizado, un movimiento ciudadano agraviado y un gobierno federal torpe y endurecido no puede descartarse. Una nueva conflictividad social sacude al país. Los síntomas son claros. Han aparecido una multiplicidad de nuevos actores. Los métodos de lucha de las organizaciones populares se han radicalizado al tiempo que los problemas se Por supuesto, el narcotráfico existía antes de que Felipe multiplican. Los cana- Calderón llegara a Los Pinos, pero su manejo, exitoso en les institucionales para términos de popularidad personal, ha sido un desastre atender sus demandas han sido frecuentemente para la seguridad pública desbordados. Los funcionarios encargados de la suyos encerrarse ante el empuje del gobernabilidad y los servicios de inpobrerío. En las clases pudientes hay teligencia del nuevo gobierno no han miedo. Para su gusto, hay demasiado entendido la naturaleza de la nueva desorden y en lugar de aplicar la ley problemática social: hay una crisis en se negocia con los inconformes. el modelo de mando, en donde una Esta nueva conflictividad social parte nada despreciable de quienes tiene un punto de arranque en 1999 estaban acostumbrados a obedecer no al desarrollarse una intensa lucha soquieren obedecer a quienes estaban cial que enfrentó con relativo éxito las acostumbrados a mandar. políticas gubernamentales de privatiDurante los últimos meses de su zación. En esa fecha la sociedad civil administración, Fox quiso suplir su se hizo pueblo y las demandas ciudadesconcierto ante la creciente redanas se reciclaron en lucha de clases. 2011 I PlataformA : 113


Luis Hernández Navarro

Por supuesto siguen desarrollándose luchas cívicas y de identidad, pero la mayoría de ellas se expresan en clave clasista. El protagonismo de las ONG y las organizaciones ciudadanas dio paso a la acción de organismos gremiales y profesionales. El afán de avanzar en las propuestas se transformó en un retorno a la protesta. Surgieron grandes expresiones gremiales de resistencia, movimientos de base «feos» para el mundo de la política formal y una multitud de luchas locales contra el despojo. A diferencia de otros tiempos, una parte de esas movilizaciones han sido parcialmente exitosas. Desde entonces se ha producido una tenaz movilización social. Centenares de protestas de indígenas, campesinos, trabajadores, pobres urbanos, mujeres, defensores de derechos humanos, ecologistas han surgido en todo el país enarbolando diversas demandas. Algunas, incluso, han decidido darse sus propias formas de gobierno. Estas luchas expresan el hastío hacia una cierta forma de hacer política. Está presente en su seno una tradición antipartidista y una desconfianza en la política institucional. Sin embargo, la radicalización social proviene también del entorno de la política institucional. El fraude electoral de 2006 provocó que una muy importante parte de la población que confiaba en los partidos y las elecciones se haya sumado a una dinámica de movilización antinstitucional y de resistencia civil pacífica. Es así como muchas de las expresiones de malestar social reciente han 114 : PlataformA I 2011

tomado forma de acciones de desobediencia civil. Han emprendido acciones voluntarias y públicas que violan leyes, normas y decretos porque son considerados inmorales, ilegítimos o injustos. Han hecho de la trasgresión que persigue un bien para la colectividad, un acto ejemplar de quebrantamiento público de la norma por razones de conciencia.

Fin de época Detrás de la ola de violencia que azota al país hay un hecho medular: el agotamiento acelerado de un régimen que vive sus últimos estertores. La nación atraviesa por una crisis en la que convergen varias crisis: económica, de seguridad pública, ambiental, sanitaria, diplomática, de gobernabilidad. Aunque cada una de ellas tiene su propia dinámica, han crecido por la incapacidad del gobierno federal para enfrentarlas adecuadamente, y por la división y enfrentamiento entre las elites. Las elites están fracturadas y peleadas; sus reglas de convivencia se han roto. Este pleito coincide en el tiempo con la emergencia de un nuevo ciclo de descontento popular y con la reanimación de las organizaciones guerrilleras. La incompetencia del equipo de Felipe Calderón para enfrentar la tormenta ha resultado proverbial. El único terreno en el que su gestión parece eficaz es el control de los medios de comunicación. Por supuesto, el narcotráfico existía antes de que Felipe Calderón llegara a Los Pinos, pero su manejo,


Siembra de odio, cosecha de ira

exitoso en términos de popularidad personal, ha sido un desastre para la seguridad pública. Según Jorge Carrillo Olea (La Jornada, (12 de mayo de 2009), que algo sabe de estos asuntos, el jefe del Ejecutivo abrió una guerra sin información, sin plan y sin cálculo de consecuencias. No sabe adonde ir ni como ejercer el mando; no ha tenido la capacidad para controlar sus huestes. Las bases, mandos básicos y medios de las fuerzas armadas están en un estado de ánimo bajísimo y una situación moral deplorable. Tienen miedo a cumplir misiones inexplicadas y sin objetivos claros. El solitario de Palacio “vive su propio Vietnam, sordo y solitario.” Mientras en México apenas y se tocan las redes y las plazas de Joaquín el Chapo Guzmán, desde Washington se advierte sobre su peligro: lo mismo se le incluye en la lista de Forbes en la que participan los hombres más ricos del planeta que la revista Time lo ubica en el sexto lugar de los personajes más influyentes durante 2008. A buen entendedor, pocas palabras, más allá de los halagos y los apapachos públicos, la política mexicana de combate a las drogas está siendo cuestionada en Estados Unidos. Escándalo tras escándalo, el régimen político se agota. Vivimos un fin de época. La crisis de derechos humanos esproverbial. La nueva conflictividad social no cesará. El uso de la represión para contenerla no la detendrá. La amenaza de la mano dura anuncia un nada hipotético choque de trenes. Se ha sembrado odio y se cosechará ira. El país huele a pólvora.

Luis Hernández Navarro Es Coordinador de Opinión y articulista semanal de La Jornada. Su último libro es “Sentido Contrario: vida y muerte de rebeldes contemporáneos”. Escribe regularmente sobre movimientos sociales, cuestiones rurales, derechos humanos, asuntos educativos y temas políticos.

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La intervención de la sociedad en la justicia y la seguridad pública Miguel Arroyo Ramírez Cómo se formaron los primeras asociaciones que se unieron para enfrentar la delicuencia.

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xiste el consenso en la sociedad mexicana, que se ha perdido el control sobre la seguridad pública y que la procuración e impartición de justicia se encuentra en el peor momento de la historia moderna del país, no sólo en el ámbito federal, sino incluso en los estatales y municipales. El gobierno federal, como todos sabemos, se empeñó en un enfrentamiento abierto con los llamados cárteles de producción y tráfico de drogas, en una estrategia que no tiene puerta alterna de salida ni camino de retorno. Este combate entonces deberá llevarse hasta sus últimas consecuencias, cualesquiera que éstas sean. Toda proporción guardada, nos recuerda la guerra de Vietnam, en la cual los Estados Unidos de América se encontraron en un callejón sin salida, en el peor momento de esta lamentable conflagración, la potencia 116 : PlataformA I 2011

más poderosa del mundo no podía ni ganar ni retirarse. Hasta los años 80, México fue un país extremadamente seguro. Los ciudadanos recorríamos las calles, caminos y carreteras a cualquier hora del día o de la noche, prácticamente sin temor. Era común que las familias decidieran emprender los viajes por la noche para aprovechar al máximo los días de descanso. Permítaseme una licencia en este artículo. En 1979 tuve la oportunidad de estar por primera vez en Madrid. Recuerdo que me sorprendió sobremanera ver en las plazas públicas a los “tricornios”, con las metralletas a mano, listas para ser utilizadas en cualquier momento. En México, prácticamente, nunca había visto un policía armado de esa manera a las 12 del día en un parque cualquiera. Mi generación apenas conocía a los “polis”, mal uniformados portando un viejo revolver


de funcionamiento dudoso. Eso bastaba para mantener el orden en el país. En 1984 por ejemplo, no había más de 700 agentes de la entonces Policía Judicial Federal, en todo el territorio nacional. La delincuencia se guardaba muy bien de atentar contra ellos. Pero por alguna razón que rebasa las pretensiones de estas líneas, hacia mediados de los años noventas, la sociedad comenzó a experimentar un deterioro en los niveles de seguridad pública, alcanzando a los estratos sociales con capacidad de reacción mediática y política, que eran reflejo de los actos delincuenciales sufridos por los grupos más vulnerables, quienes venían resintiendo el incremento alarmante del robo o asalto en la vía y transporte públicos. Hacia finales de los 90, la aparición de una banda de secuestradores altamente sanguinarios provocó una reacción social inesperada para la administración de Ernesto Zedillo. En efecto, los secuestros realizados por un criminal llamado Daniel Arizmendi y la ejecución de sus víctimas provocaron la formación de un grupo que fue cobrando relevancia nacional; México Unido Contra la Delincuencia, a instancias de Josefina Nava, se reunieron los siguientes ciudadanos, a los que la sociedad mexicana tanto les debe y poco les ha reconocido: Josefina Ricaño de Nava, Raúl Nava Navarro, Fernando Amerlinck, Rodrigo Amerlinck, Miguel Arroyo Ramírez, Fernando Baños Urquij, Cecilia Cabrera, José Carral, Roberto Chandler, Mayer Cohen Levy, Blanca del Valle Santacruz, Frank Devlyn Esca-

lante, Graciela García Bringas, Socorro Lagos, Héctor Larios, Jorge Leipen Garay, Valentina López Alegrett, Luis Martínez Arguello, Arturo Mendicuti, Isabel Olmedo, Ana María Palomar de Hernández, Armando Santacruz, Mariell Serur Velázquez, Lucila Torres Dueñas, Lilie White, Mayer Zaga Galante, Nadia Zayrik Chain, Milu Trouyet y Guillermo Velasco. Este grupo no solamente organizó las primeras marchas multitudinarias, sino que tuvo las primeras reuniones con funcionarios federales encargados de las áreas de seguridad pública. Celebrábamos las reuniones en el Club de Industriales, gracias a la hospitalidad de José Carral, y recuerdo que me llamaba la atención la actitud de duda y sorpresa de nuestros primeros invitados. No entendían cómo un grupo de ciudadanos se atrevía a inmiscuirse en los temas de seguridad y justicia y, para colmo, cuestionaban su labor. Esta actitud era por supuesto explicable. Hasta ese momento, la seguridad y la justicia eran temas reservados al Estado, y la intervención ciudadana estaba ausente no solamente en la historia institucional de México, sino prácticamente de los países del orbe. En efecto, desde la construcción teórica del Estado moderno, y muy claramente a partir de Hobbes, la seguridad de la sociedad se estableció como la primera razón de la existencia del Estado y la causa por la cual los ciudadanos renunciaban a su libertad intrínseca, pasando así del estado de naturaleza al estado político. 2011 I PlataformA : 117


Miguel Arroyo Ramírez

Nos reunimos, continúo narrando, en aquellos años, hablo de finales de los 90 y principios de la década del 2000, con encargados de la seguridad pública, secretarios de gobernación, procuradores, etcétera. Recuerdo un secretario de gobernación que nos recibió en sus oficinas de Bucareli, arropado por lo menos con seis de sus funcionarios del más alto nivel, para enfrentar los cuestionamientos de un grupo formado por cuatro señoras, y el que esto escribe; Josefina Nava, Ana María Hernández, Cecilia Chandler y Milú Trouyet. El secretario de gobernación lucía nervioso y desconcertado, empero, hombre inteligente y sensible a la política, trató de comprender y descifrar qué estaba pasando en la sociedad. Hubo otro Secretario, en cambio, del mismo ramo, que nos dijo después de escuchar durante una hora la descripción que le hacíamos de la inseguridad que ya comenzábamos a sufrir, para sorpresa nuestra, algo así como: “Es muy interesante lo que me acaban de exponer, pero yo no soy el procurador de la República, muchas gracias por venir a visitarme”. Guardo los nombres por razones entendibles. Durante la contienda electoral por la presidencia de la República del año 2000, México Unido invitó a todos los candidatos contendientes, para que expusieran en el Auditorio Nacional sus compromisos de seguridad y justicia. Entraron cinco mil personas con boleto pagado. Sólo asistieron Porfirio Muñoz Ledo y Vicente Fox. A Francisco Labastida, personalmente traté de invitarlo por todos los medios a mi 118 : PlataformA I 2011

alcance, sobra decir que no fue y que los ciudadanos, de alguna manera, presentaron la factura al cobro en las urnas electorales. Los primeros años del movimiento, me consta, fuimos objeto de reportajes de medios de comunicación de Europa y Estados Unidos. Trataban de entender cómo y porqué se habían organizado un grupo de ciudadanos para exigir justicia en un país aparentemente seguro. El movimiento se mantuvo contestatario e independiente durante esos años. No aceptábamos, por supuesto, donativos de dependencias gubernamentales ni privilegios particulares. Evitamos a toda costa, “aparecer en la foto” sentados con funcionarios públicos en eventos de cualquier naturaleza, para no menoscabar nuestra capacidad ni libertad en la crítica. Cada mes, por lo menos, convocábamos a conferencia de prensa, en la que debamos conocer el deterioro constante de la seguridad pública, con cifras obtenidas de los propios datos oficiales. Hacia 2002, se planteó en la mesa del Consejo del movimiento, si éste debía desaparecer, pues había, de alguna manera, cumplido su función, pero la seguridad pública no mejoraba a pesar de los esfuerzos que se hacían en algunas áreas del gobierno federal. Hacia mediados de 2003 decidimos que era momento de que nuevos miembros, no fundadores, dirigieran el movimiento. El rumbo que tomó México Unido Contra la Delincuencia a partir de 2004 y hasta la fecha es de sobra conocido.


La intervención de la sociedad en la justicia y la seguridad pública

Afortunadamente, el esfuerzo relatado fue el inicio del surgimiento de la participación ciudadana en el tema de la seguridad y la justicia. Una gran cantidad de asociaciones han surgido desde entonces. Lamentablemente, han ocurrido ejecuciones de quienes se han organizado para exigir seguridad y justicia. En lo personal, sólo recibí amenazas de bomba en mi domicilio y algún hostigamiento y pude enterarme de dónde provenían; el origen no era, por cierto, de grupos delincuenciales. Hay que señalar, sin embargo, que la mayoría de los representantes de las organizaciones ciudadanas han tomado el papel que correspondería a las autoridades y a los expertos en temas de seguridad pública y justicia. En efecto, ante la pasividad de unos y otros, la mayoría de las propuestas innovadoras de acciones en contra de la delincuencia o de propuestas de reformas legales, provienen de personas que profesionalmente no se han dedicado a dichas materias y que, sin embargo, han tenido el ánimo y el sentido común para instruirse o sugerir actuaciones, que los expertos debieron plantear mucho antes. Así, algunas de las mejores iniciativas provienen de empresarios, contadores, odontólogos o amas de casa, a quien hay que reconocerles el esfuerzo y la dedicación para ocupar su tiempo y, en ocasiones, sus recursos, en una función que de origen corresponde necesariamente a las autoridades. A finales de los 90, el postulado de las autoridades era: “La seguridad pública y la justicia es nuestra responsa-

bilidad y no es materia de opiniones ciudadanas”. Este discurso ha cambiado ante la presión ciudadana para, indebidamente, proponer “La seguridad pública es responsabilidad de autoridades y sociedad civil”. No estoy de acuerdo con esta inversión del postulado original, porque es la autoridad la que tiene la responsabilidad de la seguridad pública, debe proteger a los ciudadanos y solamente su incapacidad le hace derivar esta responsabilidad original en la sociedad que no se encuentra preparada, ni está obligada a enfrentar a la delincuencia, pues para ello, pensaríamos con Hobbes, se establece el gobierno y la sociedad le otorga autoridad y recursos. Lo que sí corresponde a la sociedad por supuesto, es exigir que las autoridades cumplan su función con honestidad y eficacia. Este fue el postulado en que se basó la formación de México Unido Contra la Delincuencia en su primera etapa. A los cientos de mexicanos que con su esfuerzo hicieron posible el surgimiento de este grupo, no queda más que otorgarles un reconocimiento por su entrega y valor.

Miguel Arroyo Ramírez Es Presidente del Consejo Nacional de la Abogacía “Ignacio L. Vallarta” A.C.

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La vivienda como instrumento de combate a la pobreza José Luis Romero Hicks El panorama de un país puede cambiar de acuerdo a qué estrategia elija aplicar para dotar de casas a sus habitantes. “Cuando el albañil canta, la nación progresa” Napoleón Bonaparte

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na de las políticas públicas más importantes, especialmente en el marco de las políticas económicas y sociales, es la que persigue dar impulso a la vivienda. Esta clase de acciones gubernamentales tienen como objeto primordial cubrir las necesidades básicas de los grupos más vulnerables de la sociedad y a la vez dotarles de patrimonio; razón suficiente para que pueda definirse a la promoción de la vivienda como un instrumento para generar riqueza, reactivar la actividad económica y, de raíz, combatir a la pobreza. La atención al bienestar social por medio de las políticas y el gasto públicos es una tendencia relativamente “moderna”, que se inicia en la década

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de los años 20 del siglo pasado, y se vuelve relevante en los años posteriores a la Gran depresión Mundial y que ha seguido cobrando cada vez mayor importancia hasta nuestros días en que la promoción de la vivienda y el desarrollo urbano ahora son motores de las economías nacionales, con cobertura social, en un ejercicio plural en lo político y de integración transversal en lo administrativo. En México, es un compromiso de carácter constitucional el acceso a una vivienda digna a los ciudadanos. De ahí que el sector público participe de manera activa en la promoción y provisión de instrumentos que faciliten acceso a una vivienda digna a los ciudadanos. Para ello, el Estado se vale de instrumentos diversos. Existen sis-


Se reconoce especialmente el papel que juega el financiamiento a la vivienda en el desarrollo económico de un país y de sus comunidades. temas de ahorro para la adquisición de una vivienda inscritos en los esquemas de seguridad social, como los son Infonavit o Fovissste; existen esquemas para la promoción del financiamiento a la adquisición de una vivienda con la participación de los institutos estatales de vivienda con Fonhapo; existen esquemas de programas de financiamiento a la vivienda de interés social a través de la banca comercial y de las sofoles, en combinación con la Sociedad Hipotecaria Federal, el Fovissste y el Infonavit, por mencionar algunos. Esta ha sido la década de la vivienda en México.

El mayor mal La pobreza es un fenómeno muy complejo que rebasa el mero concepto de la carencia de ingresos. Vista desde una perspectiva más amplia, la pobreza engloba todo un fenómeno de desarrollo insuficiente. En esta forma, una persona es pobre cuando se encuentra en una situación precaria en la que carece de capacidades y oportunidades de desarrollo, lo que se manifiesta en situaciones alarmantes de escasos ingresos, insalubridad, desnutrición y vulnerabilidad a las enfermedades y de estar expuesto a las inclemencias de la naturaleza que, por supuesto, inciden de manera negativa en las oportunidades de sobrevivir y mejorar la

calidad de vida de una persona. El combate a la pobreza es tema de enorme relevancia en México, donde se ha demostrado que el impulso a la inversión en vivienda es un arma valiosa y eficaz. Sobre todo, cuando en nuestro país el déficit de vivienda es profundo, a pesar del esfuerzo que tanto el gobierno como la inversión privada han venido realizando para disminuir este problema.

Vivienda y pobreza en México Durante mucho tiempo, el principal problema al que se enfrentaban los ciudadanos para adquirir una vivienda digna era su poca o nula capacidad de ahorro, aunada a la deficiente oferta de financiamiento a la vivienda que existía hace dos decenios. Antes de 1988, dos terceras partes de la oferta de vivienda provenían del sector informal, especialmente de la autoconstrucción, en tanto que el resto del parque inmobiliario era financiado por programas públicos y por la banca comercial. A pesar de que todavía existe el debate de que el impulso a la vivienda por medio de las políticas y el financiamiento públicos sea la solución al problema de la pobreza patrimonial, existe evidencia de que en tan sólo una década de aplicar estas políticas en México, estos dos problemas han mostrado una reducción significativa. En el marco de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre los Asentamientos Humanos (HABITAT II) celebrada en Estambul en junio de 1996, se reconoció la necesidad de lograr una vivienda adecuada para 2011 I PlataformA : 121


José Luis Romero Hicks

Tabla 1. Crecimiento de la inversión esperada en 2011 respecto a la de 2005 (Variación % real)

Fuente: CONAVI. */ Incluye Infonavit, Fovissste, Conavi y SHF.

todos y el desarrollo sostenible de los asentamientos humanos en un mundo en proceso de urbanización. La búsqueda de la equidad y de la erradicación de la pobreza, se volvieron indispensables para la sustentabilidad de los asentamientos humanos de acuerdo a la declaración de principios y objetivos que se enunciaron en dicha reunión internacional. De ahí que, por su parte, en otro documento, el Banco Mundial sostenga que el financiamiento es uno de los instrumentos fundamentales para combatir el déficit de vivienda.

Papel de la vivienda en el combate a la pobreza La vivienda es uno de los servicios básicos con los que debería contar un ciudadano, y debe ser adecuada, esto es, accesible y de calidad. Al mismo 122 : PlataformA I 2011

tiempo, sirve de complemento o de promotor de otros servicios básicos como son la educación, la salud, la higiene y el esparcimiento. El acceso a una vivienda digna permite que los ciudadanos mejoren su calidad de vida y los impulse a buscar sistemas de salud y de educación mejores, y todos aquellos servicios que le permitan elevar su calidad de vida, la de su familia y la de su comunidad. La conciencia que adquiere un ciudadano que es dueño de una vivienda formal, lo lleva a buscar el desarrollo sustentable en su barrio o comunidad, al mismo tiempo que busca la manera de mejorar su entorno, el de su familia y el de sus vecinos. Todos estos elementos contribuyen al combate y a la erradicación de la pobreza en las comunidades y, al mismo tiempo, impulsan la educación e incrementan la calidad de vida, no sólo de las familias de una comunidad determinada, sino de aquellos que son residentes temporales de la misma, como serían los trabajadores o los dueños de los negocios locales. El American Journal of Preventive Medicine publicó en su suplemento de enero los principales resultados del informe llamado “Superando los obstáculos para la salud”. En este documento se hace énfasis en la importancia que tiene la creación de entornos sanos (como lo serían la vivienda digna y el transporte cómodo y seguro, así como lugares de ocio y esparcimiento adecuados), ya que un entorno sano, especialmente el de la vivienda, permite abatir las carencias de salud, por lo que sugiere a los gobiernos y a


La vivienda como instrumento de combate a la pobreza

las sociedades continuar invirtiendo en vivienda, educación y salud. El estudio elaborado por la CEPAL en el año 2000 (La brecha de la equidad: una segunda evaluación), plantea que las posibilidades de bienestar de la población dependen decisivamente del desarrollo de niños y niñas, a su vez condicionado por aspectos tales como su situación nutricional y su salud en general; las condiciones sanitarias básicas de las viviendas donde residen; la capacidad económica del hogar; el ambiente educativo y el tipo de familia en la que crecen; y, especialmente, las posibilidades de acceso a la educación y sus logros en ese ámbito. La experiencia y los estudios que se han realizado al respecto, muestran que los logros educacionales de los niños están estrechamente relacionados con la infraestructura física de la vivienda. Además, los estudiantes más pobres se desenvuelven en un clima educacional familiar, escolar y comunitario que no propicia su continuidad en el sistema escolar. Para dar solución a estas carencias, el financiamiento a la vivienda se ha incrementado durante la última década y forma parte de las prioridades en la agenda de las políticas de urbanización. Se reconoce, especialmente, el papel que juega el financiamiento a la vivienda en el desarrollo económico de un país y de sus comunidades. Todos los estudios que se han realizado y los indicadores que de ellos se obtuvieron han provocado un cambio en el papel que juegan los gobiernos en la promoción y dotación de vivienda, lo que ha permitido un

mayor desarrollo del financiamiento a la vivienda, al pasar los gobiernos de proveedores de recursos a facilitadores de un ambiente que permita una oferta de financiamiento más grande y con mejores condiciones, en colaboración con el sector privado de la economía. El dinamismo que el sector vivienda proporciona a la economía de un país crea un efecto multiplicador al generar empleos directos e indirectos, impulsar el ahorro de las familias, la creación de riqueza y patrimonio y la creación de empresas exitosas. Así, la vivienda impulsa dos políticas interrelacionadas: la reducción de la pobreza y el crecimiento económico a través del desarrollo empresarial. En este contexto, el desarrollo de la vivienda y la infraestructura necesaria para su edificación han demostrado no solamente tener un impacto positivo en el bienestar económico y social de las naciones, ya que generan ingresos y reducen el gasto en servicios básicos a través del tiempo, sino que han probado ser un motor poderosísimo capaz de llevar adelante el desarrollo de un país.

José Luis Romero Hicks Es politólogo, economista y abogado guanajuatense.

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internacional Perspectivas OCDE: México

Políticas clave para un desarrollo sostenible Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos

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espués de haber registrado una de las caídas más pronunciadas entre los países de la OCDE, con una contracción del PIB de un 6.6% durante 2009 y un aumento sensible del desempleo y la informalidad, la economía mexicana se está recuperando, impulsada por una reactivación de las exportaciones. Durante 2010, se espera que el PIB registre ucrecimiento cercano a 5% una de los más altos de la OCDE.

Este repunte, sin embargo, más que una “vuelta a la normalidad” supone una oportunidad de cambio para abordar las vulnerabilidades de la economía mexicana. El país ha logrado avances muy importantes en materia de estabilidad macroeconómica, política monetaria y transparencia fiscal, pero aún no ha sido capaz de generar un crecimiento 124 : PlataformA I 2011

endógeno fuerte, impulsado por un mercado interno vibrante y una economía competitiva. Su productividad laboral es la más baja de la OCDE, su nivel de competitividad está retrocediendo, mientras que otras economías emergentes lo están rebasando en la carrera hacia la economía del conocimiento. México sigue teniendo grandes desafíos estructurales que requieren reformas de fondo. El momento actual impone avanzar en una agenda de transformación para equipar al país con un nuevo andamiaje de leyes y políticas que promuevan un crecimiento económico más fuerte, más limpio y más 1. Este artículo es corresponde a una versión reducida del documento “Perspectivas OCDE: México, Políticas Clave para un desarrollo Sostenible” presentado por la OCDE en Octubre de 2010 y disponible en su forma completa en la página web del Centro de la OCDE en México para América Latina www.oecd.org/centrodemexico Se reproduce con Autorización de la OCDE.


justo. Se requiere construir un sistema fiscal robusto que ayude a reducir las disparidades; un presupuesto enfocado en resultados en el mediano y largo plazo; un mercado laboral eficiente, incluyente y en sintonía con las exigencias del futuro; un sistema educativo de vanguardia; un marco de políticas e incentivos para impulsar la competencia, el gobierno corporativo y la innovación; un crecimiento verde promotor de una nueva cultura ecológica; y un sistema de salud integral, de calidad y sostenible.

La Economía Tras la peor recesión en décadas, la economía mexicana ha emprendido una recuperación impulsada por las exportaciones. La actividad económica experimentó una fuerte aceleración desde mediados de 2009, ayudada por el aumento de la demanda externa, la reactivación de la actividad manufacturera y la inversión empresarial. La economía también se ha beneficiado de la renovación de inventarios y del alza en el precio del petróleo. No obstante, es probable que la recuperación se afloje debido a la desaceleración de la recuperación estadounidense durante la segunda mitad de 2010, ya que la demanda interna no es lo suficientemente robusta como para compensar la previsible caída de las exportaciones. Perspectivas macroeconómicas A pesar de lo anterior, se espera que la recuperación continúe y que el crecimiento se aproxime al 5% en 2010. El consumo y la inversión privados

deberían fortalecerse a medida que el desempleo disminuya y la confianza empresarial se restablezca. Dado el pronóstico de reducción del crecimiento de las exportaciones durante la segunda mitad de 2010 y en 2011, el crecimiento del PIB se podría desacelerar, cayendo por debajo del4% el año próximo. El déficit en cuenta corriente aumentaría, ya que crecerían las importaciones al fortalecerse la demanda interna. En México, la inflación ha descendido más rápido de lo que se esperaba, ubicándose por debajo de las expectativas durante varios meses consecutivos. La inflación debería aumentar de forma temporal durante la segunda mitad de 2010, a causa de las subidas de los precios administrados y los efectos rezagados de los recientes movimientos del tipo de cambio. En 2011 debería reanudar su tendencia a la baja, dadas la importante capacidad instalada ociosa, así como la consolidación fiscal en curso, y permanecer dentro del rango fijado por el Banco de México en 2011 y 2012. Esto permitiría a las autoridades monetarias mantener los tipos de interés alrededor de sus niveles actuales y ayudar así a consolidar la recuperación.

Política FIscal La consolidación fiscal está en marcha. En 2010 México ha recortado el gasto e incrementado los impuestos. Se espera que las necesidades de endeudamiento del sector público (una medida genérica del déficit presupuestario que incluye la inversión de 2011 I PlataformA : 125


OCDE

Pemex pero excluye los ingresos extraordinarios) se reduzcan en 2010 y 2011 gracias a las medidas de consolidación presupuestarias, la recuperación de los ingresos y el aumento del precio del petróleo. La disciplina fiscal es necesaria para compensar la reducción a largo plazo de los ingresos, atribuible a la caída de la producción petrolera. Si no se toman medidas para reducir la dependencia presupuestaria de los ingresos provenientes del petróleo, se corre el riesgo de una reacción adversa de los mercados. En el caso de que los precios del petróleo sobrepasasen lo estimado en el presupuesto, estos excedentes deberían depositarse en los fondos de estabilización petrolera, para proteger el presupuesto de posibles fluctuaciones futuras. A mediano plazo, una reforma que contribuya a ampliar la base fiscal debe incluir medidas para aumentar la eficiencia en el gasto público, limitar o idealmente eliminar los subsidios a la energía y mejorar la recaudación de impuestos, así como reforzar los incentivos para que las empresas y los trabajadores se incorporen al sector formal. Las exenciones de IVA para alimentos y medicinas y el subsidio para el empleo deben revisarse, ya que existen herramientas más eficaces para mejorar la distribución del ingreso, a un menor costo. Los subsidios en el ámbito de la energía son costosos, distorsionan el comportamiento económico y dañan el entorno medioambiental. México debe avanzar hacia la unificación de la protección social 126 : PlataformA I 2011

que reciben los sectores formal e informal de la economía, para mejorar la eficiencia del gasto y evitar la distorsión de los incentivos para la formalización.

Crecimiento a largo plazo El desempeño económico de México durante los últimos 20 años no ha estado a la altura de sus posibilidades, si se compara con el dinamismo de otras economías emergentes. Si México no consigue elevar de forma considerable su tasa de crecimiento a largo plazo, llevará varias generaciones lograr una convergencia con los niveles de vida de otros países de la OCDE. Las reformas para aumentar la calidad de la educación primaria y secundaria, el fortalecimiento de la competencia y la mejora del marco regulatorio serán elementos fundamentales en este sentido, pues acrecientan el potencial de productividad y mejoran el entorno de inversión. Afortunadamente, se aprecian avances en materia educativa, como el aumento del gasto en infraestructuras escolares, la introducción por primera vez en 2008 de un examen de ingreso centralizado para seleccionar a nuevos docentes, y el plan de vincular más estrechamente la progresión profesional de los maestros con su desempeño. Además, el gobierno ha propuesto una reforma laboral, que, de aprobarse, podría tener un impacto muy positivo en el empleo formal. En el área de competencia, México ha realizado importantes avances, especialmente en materia de reforma bancaria (entre otros, relajando las


México Políticas Clave para un Desarrollo Sostenible

regulaciones de entrada y reduciendo el costo por cambio de proveedor de servicios financieros que pagan los clientes) y de reforma comercial (reducción generalizada de los aranceles de importación). En el área de la regulación, el gobierno, respaldado por la OCDE, ha adoptado la ventanilla única para la apertura de negocios (one stop shop), que reduce el trámite a un día. Sin embargo, todavía se pueden incrementar la efectividad y el impacto de las regulaciones de acceso al mercado de las empresas de red para mejorar la competencia, así como reducir o eliminar las barreras a la inversión privada en sectores como las telecomunicaciones y la electricidad.

Recomendaciones clave de la OCDE • En el corto plazo, mantener una política monetaria de estímulo en vista de la debilidad de la demanda interna, la gran capacidad instalada ociosa y las moderadas perspectivas de inflación. Favorecer una política presupuestaria prudente, dada la previsible disminución de la producción petrolera, de la que hoy depende una muy alta proporción de los ingresos fiscales. • Ampliar la base fiscal eliminando los subsidios, exenciones, excepciones y privilegios fiscales ineficaces y mejorando los incentivos para operar en la economía formal; revisar la eficiencia del gasto y eliminar los subsidios a la energía. • Continuar la redistribución de los recursos educativos hacia gastos

no salariales y examinar los incentivos para que los profesores mejoren la calidad y resultados de la enseñanza. • Seguir fortaleciendo la ley de competencia mediante la aprobación en el Senado de la actual iniciativa de reforma y facilitar la aplicación efectiva de los cambios propuestos. • Aumentar la efectividad y ejecución de las regulaciones que impulsan y mejoran la competencia y el acceso a los mercados; eliminar los obstáculos a la inversión privada en los sectores de la electricidad y la telefonía fija, y reforzar la simplificación de la regulación de las empresas.

Mercado Laboral La contracción del PIB mexicano, especialmente afectado por el descenso de las exportaciones, la reducción del crédito y la caída de las remesas, alcanzó rápidamente al mercado laboral. No obstante, el impacto de la desaceleración en el empleo fue moderado, con una contracción del empleo de menos de 1% entre el momento más favorable (primer trimestre de 2008) y el menos favorable (primer trimestre de 2009). Pese a ello, la tasa de desempleo llegó a un nivel histórico de 5.9% en agosto de 2009, con casi 3 millones de desempleados y un considerable crecimiento del empleo informal y la subocupación. Todavía en julio de 2010, la tasa de empleo se situaba un punto porcentual por debajo del nivel anterior a la crisis, mientras la tasa de desempleo se mantuvo al 5.4%, casi dos puntos 2011 I PlataformA : 127


OCDE

porcentuales por encima de su nivel anterior a la crisis.

Niveles de empleo e ingresos reales Dado que la crisis actual tuvo su origen en el exterior, su impacto en México ha sido bastante diferente del shock en la demanda experimentado a mediados de los años noventa. La crisis de 1994-95 fue una crisis de balanza de pagos, detonada por desequilibrios internos, desembocando en una devaluación considerable del peso. Esto llevo a una recuperación en las exportaciones netas y a un incremento significativo de la inflación, provocando una fuerte caída de los salarios reales. En contraste, la crisis actual afectó directa y principalmente a las exportaciones y al sector manufacturero. El ajuste del mercado laboral en el sector manufacturero se tradujo principalmente en pérdida de empleos, aunque el promedio de horas trabajadas y los ingresos reales también cayeron. El empleo formal se vio fuertemente afectado, pero se ha recuperado Los trabajadores del sector formal fueron los primeros afectados por la crisis. El número de trabajadores inscritos en el Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS) disminuyó en un 2.6% entre marzo de 2008 y marzo de 2009. Gran parte de los trabajadores formales despedidos fueron absorbidos temporalmente por el sector informal, donde ya se encontraba una porción significativa de trabajadores 128 : PlataformA I 2011

asalariados. El empleo formal comenzó a repuntar después de marzo de 2009, y, en julio de 2010, el número de trabajadores inscritos en el IMSS volvía a los niveles anteriores a la crisis. Como en otros países de la OCDE, los grupos más vulnerables (las mujeres, los jóvenes y los trabajadores con niveles de capacitación bajos o parciales) son probablemente los más afectados por la crisis. Estos grupos son particularmente sensibles a los choques en el sector manufacturero, debido al alto grado de segmentación de ese sector.

Medidas para mitigar los efectos de la crisis Comparados con la mayoría de los países de la OCDE, los estabilizadores automáticos están relativamente poco desarrollados en México. Con un nivel del 7.5% del PIB en 2005, el gasto social público es bajo (el segundo más bajo en la zona OCDE, después de Corea). El financiamiento disponible para los trabajadores en tiempos de crisis es limitado, dada la inexistencia de un seguro de desempleo y los escasos recursos disponibles para los programas de activación en el mercado laboral (PAML) (en 2007 representaban menos del 0.1% del PIB). Sin embargo, una mejor posición fiscal al inicio de la crisis comparada con la situación en 1994-1995 permitió implementar una política fiscal contracíclica. En 2008 y 2009, el gobierno mexicano introdujo varios programas dirigidos principalmente al financiamiento de infraestructuras. En total, los estímulos fiscales que im-


México Políticas Clave para un Desarrollo Sostenible

plicaron las medidas discrecionales relacionadas con la crisis implicaron un 1.5% del PIB en 2009. Del lado del empleo, el gobierno mexicano tomó igualmente una serie de medidas importantes. El Programa Empleo Temporal, que ofreció empleo por 10 a 12 semanas a más de 700 mil personas, se amplío 70% en 2009 y dobló su número de participantes, 30 mil de ellos en las zonas urbanas. También en 2009 se aprobó un plan de trabajo a tiempo reducido, que suministró subsidios a las empresas obligadas a disminuir la producción, principalmente en la industria automotriz. Esta medida se complementó con una reducción de las contribuciones sociales de las empresas respecto de la contratación de nuevos trabajadores o de aquéllos en riesgo de perder sus trabajos. Finalmente, y en apoyo a los trabajadores desempleados, se flexibilizaron los requisitos para retirar fondos de las cuentas individuales de jubilación y se aumentó la contribución del gobierno a las mismas, se incrementó el periodo de cobertura sanitaria y de maternidad, y se proporcionó una ayuda especial para las hipotecas. El Servicio Nacional de Empleo también se fortaleció mediante un mayor financiamiento a la ayuda para la búsqueda de empleos y a los programas de capacitación.

Reforma general del mercado laboral El gobierno presentó recientemente al Congreso una ambiciosa propuesta para una reforma general del mercado laboral. La propuesta toca casi el

40% de los mil artículos de la Ley Federal de 1970. Los objetivos clave de la propuesta incluyen: • Mayor flexibilidad salarial y una vinculación más estrecha entre salarios y productividad, que se logrará principalmente mediante una mayor influencia de los mecanismos individuales de fijación de salarios y una mayor flexibilidad en la evolución de los salarios, con un papel más significativo para la productividad. • Menores costos de despido, mediante mayores incentivos para la reducción del tiempo necesario para las decisiones legales en caso de despidos injustificados y la eliminación del derecho de reincorporación para los trabajadores con menos de tres años de ejercicio. • Más oportunidades de trabajo para los grupos subrepresentados ( jóvenes, mujeres y discapacitados), para lo cual se adoptarán una serie de medidas encaminadas a facilitar el acceso y mejorar las condiciones de trabajo; disposiciones antidiscriminatorias más severas; medidas que protejan a las mujeres en caso de maternidad; y eliminación de las listas de prioridad basadas en la antigüedad. • Mayor transparencia y representatividad de los sindicatos. • Modernización y simplificación del sistema judicial respecto a las relaciones laborales.

Recomendaciones clave de la OCDE • Reequilibrar los incentivos de los trabajadores de bajos ingresos hacia 2011 I PlataformA : 129


OCDE

el empleo formal, en especial la mejora de la cobertura y la seguridad social y el acceso a servicios como la vivienda y la atención infantil. • Fortalecer el control sobre el cumplimiento de las obligaciones tributarias y de la seguridad social, como parte de una estrategia integral para fomentar el registro de las actividades informales. En particular, el sistema tributario debería simplificarse. El gobierno podría considerar igualmente la obligatoriedad de las contribuciones a la seguridad social de los trabajadores autónomos, en particular para los profesionales con ingresos superiores a cierto nivel. • Mejorar el equilibrio entre la flexibilidad del mercado laboral y la protección de los trabajadores, mediante la ampliación de los fundamentos legales para realizar despidos y sustituir el régimen de indemnizaciones por un sistema de cuentas individuales de ahorro. • Ampliar el alcance de los contratos a corto plazo y el trabajo a tiempo parcial, que pueden resultar útiles para fomentar la participación de las mujeres en el mercado laboral. • Introducir nuevos tipos de contratos laborales de capacitación, similares a los conocidos como contratos de aprendiz en varios países, así como el mayor uso de periodos de prueba en los trabajos con el objetivo de facilitar la creación de empleos con contratos de largo plazo. El uso de ambos debe regularse convenientemente para evitar abusos. 130 : PlataformA I 2011

• Fomentar la capacitación mediante la mejora de la información y orientación acerca de las oportunidades existentes. El desarrollo de módulos de corta duración contribuiría a facilitar la capacitación mientras se está trabajando.

Política de Regulación La política de regulación de empresas en México sigue siendo compleja, obstaculiza el espíritu emprendedor y el cambio estructural, y alienta la informalidad. Para ayudar a reducir los costos de apertura de una empresa, la Secretaría de Economía abrió un sitio web de “ventanilla única” (www. tuempresa.gob.mx). La OCDE ha calculado que esta facilidad de la “ventanilla única” puede reducir los costos administrativos en cerca de 65%. La complejidad regulatoria crea incertidumbre y alienta el quebrantamiento de la ley, así como la corrupción. Una iniciativa Presidencial para actualizar toda la gama de regulaciones federales 2010, Acuerdo para Consolidar la Regulación Base Cero, debería eliminar las que son innecesarias y las que inhiben el comercio y la introducción de innovaciones. Para evitar que se vuelvan a promulgar regulaciones de mala calidad, México necesita un sistema sólido y eficaz de análisis de impacto de la regulación. Recomendaciones clave de la OCDE • Extender la ventanilla única a todo el ciclo de vida de la empresa, abarcando todas las formalidades reglamentarias, desde la creación hasta el crecimiento y la extinción;


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convertir a “tuempresa.gob.mx” en el portal más común para las empresas. • El Gobierno federal puede alentar a los Estados a que adopten medidas tempranas, a que sigan avanzando, implantando prácticas idóneas y reformando los sistemas regulatorios. • Centrar el análisis de impacto de las regulaciones en las que puedan generar los mayores costos o beneficios; profundizar y ampliar el examen de las regulaciones en todos los ministerios, mediante equipos de trabajo que aprovechen las competencias de las partes interesadas.

Proceso Presupuestario y EFIcacia del Sector Público Desde el año 2006, México ha venido introduciendo una serie de leyes para mejorar la responsabilidad y transparencia fiscales. Pero la legislación es sólo el primer paso. Es necesario un respaldo sólido y sostenido a todos los niveles ”federal, estatal y municipal” para garantizar la implementación de esas leyes y su utilización. La crisis financiera debe verse como una oportunidad para acelerar el paso y avanzar en las importantes iniciativas de reforma que promuevan un cambio real. Un mejor proceso presupuestario Para lograr finanzas públicas sostenibles a largo plazo, México necesita reducir su dependencia presupuestaria de los ingresos petroleros y mejorar su tasa de crecimiento económico. También se necesita mejorar la eficacia y

efectividad del gasto público y la rendición de cuentas a nivel subnacional. Entre otras medidas concretas, el país necesita desarrollar un enfoque de más largo plazo para el presupuesto, con un horizonte de tres años que alinee el gasto y su financiación con los planes y objetivos del gobierno para los diferentes sectores, permitiendo una planeación para eventos como el descenso en los ingresos petroleros y el cambio en las características demográficas de la población. Sería igualmente necesario incorporar el uso de información sobre desempeño en el proceso de formulación del presupuesto, para cambiar el énfasis de los insumos hacia los resultados y permitir al sector público enfocarse en los resultados, con nuevas estructuras de incentivos y regulaciones que racionalicen e introduzcan mayor flexibilidad para la ejecución y gestión del presupuesto. En esta tarea se debe involucrar al Congreso, estimulando a sus miembros a que utilicen más las evaluaciones e información sobre los resultados presentados por el Ejecutivo para dar seguimiento al desempeño de secretarías y dependencias relevantes, así como para la discusión de la propuesta de presupuesto.

EFIcacia del sector público Existe una necesidad de mejoras significativas en la forma en la que se administran los recursos humanos del sector público; tanto para mejorar la elaboración de políticas como para garantizar una prestación de servicios más eficaz, eficiente y competitiva. El empleo público debería ser vis2011 I PlataformA : 131


OCDE

to como un elemento estratégico en cualquier intento de reformar la administración pública, con un énfasis en la mejora de la productividad. Con la Ley para la Profesionalización del Servicio Público el gobierno federal ha emprendido un proceso de profesionalización de los servidores públicos que debería contribuir a mejorar su efectividad. México cuenta con un gasto público total relativamente bajo como porcentaje del PIB (21.9%, aproximadamente la mitad de la media de los países de la OCDE). Pero no es sólo cuestión de cantidad, sino de calidad del gasto público. La salud y la educación son dos campos estratégicos en los que se debe mejorar la eficiencia del gasto: la desigualdad entre distintos grupos sociales y estados federales refleja una cobertura educativa y sanitaria incompleta, fragmentación y una baja calidad de los servicios que recibe gran parte de la población. Existe un enorme potencial para mejorar la asignación de los recursos en ambas áreas. La eficacia del sector público también requiere de creación de capacidades a nivel subnacional y de fomento de la coordinación entre los niveles del gobierno, un aspecto en el que la administración electrónica (e-government) puede ser de especial utilidad.

Recomendaciones clave de la OCDE • Desarrollar un enfoque multianual para el presupuesto, centrado en el desempeño y la efectividad del gasto y los resultados en el sector público. 132 : PlataformA I 2011

• Involucrar al Congreso en la elaboración del presupuesto, estimulando a sus miembros a que participen en la discusión del mismo. • Eliminar las regulaciones innecesarias y favorecer la simplificación administrativa, impulsando una evaluación del acervo regulatorio que incorpore la • participación de la comunidad empresarial. • Hacer partícipes a los gobiernos subnacionales en el programa de reforma regulatoria, teniendo en cuenta los enfoques federales para mejorar la competitividad nacional. • Promover la eficacia del sector público a través de la profesionalización de los servidores públicos, el fomento de la calidad del gasto y la extensión de la transparencia e iniciativas de gobierno abierto. • Construir capacidades a nivel subnacional y fomentar la coordinación entre niveles de gobierno para lograr un enfoque integrado de las políticas clave, como las de agua.

Sistema Impositivo La recaudación de impuestos/PIB de México está muy por debajo de la de los otros países de la OCDE, si bien las tasas impositivas nominales no distan mucho de las de otras economías. Esto indica que la base impositiva de México es considerablemente menor, ya sea porque la definición legal de dicha base es más estrecha o bien debido a la existencia de puntos débiles en la administración y recaudación de impuestos. México obtiene una alta proporción de sus ingresos


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totales de impuestos relacionados con el petróleo. No obstante, estos impuestos no pueden ser considerados como una fuente estable de ingresos a largo plazo.

Ampliación de la base impositiva y la simpliFIcación FIscal A pesar de algunas reformas llevadas a cabo en los últimos años, persisten las exenciones fiscales, las deducciones y los regímenes preferenciales. Estos elementos dañan y distorsionan los incentivos y complican la administración fiscal. La base del impuesto al valor agregado (IVA) sigue siendo muy limitada. Como resultado, tan sólo una pequeña parte de la base potencial está siendo realmente gravada. En México existe una falsa percepción de que la tasa cero del IVA y las exenciones son formas de reducir la desigualdad; realmente las familias más acomodadas son las que más ganan con esto, ya que en general compran más bienes. El impuesto predial representa la mayor parte de los ingresos de los municipios mexicanos (59%). Sin embargo, su aplicación es dispareja y sus recaudaciones son mucho más modestas que en la mayoría de los países de la OCDE. Sus anticuados registros de la propiedad han supuesto una importante limitación, a la que se suman unas capacidades de administración local poco sólidas y valores catastrales obsoletos. La administración tributaria local y el cobro por vía administrativa deberían ser reforzados. También es necesario eliminar las subvenciones al consumo de combus-

tibles fósiles, en línea con las medidas ya anunciadas. En su lugar, habría que introducir un impuesto especial sobre el contenido de carbono de la energía consumida, con vistas a reducir las emisiones y mitigar los efectos del cambio climático.

Crear estrategias para la reforma FIscal Al igual que en el resto del mundo, la implementación de reformas fiscales en México es difícil. El gobierno debería enfocarse en la consecución de niveles más altos de cumplimiento tributario voluntario, demostrando al electorado que el dinero de sus impuestos se gasta de manera eficiente. Es necesario un sólido esfuerzo de comunicación para fomentar una reforma fiscal que aumente los ingresos. México debe insistir en que no es posible considerar nuevos gastos con una base de ingresos que actualmente es tan débil. Las numerosas exenciones tributarias, deducciones y regímenes preferenciales contribuyen a debilitar la capacidad del gobierno de generar ingresos y mejorar los servicios públicos. Recomendaciones clave de la OCDE México debería considerar una reforma fundamental de su sistema tributario en vista de la necesidad de un aumento en el gasto para combatir la pobreza, invertir en infraestructura, aliviar los déficits presupuestarios y reducir la dependencia de los ingresos relacionados con el petróleo. La reforma fiscal debería incrementar los ingresos mediante la 2011 I PlataformA : 133


OCDE

ampliación de la base gravable y un fortalecimiento de la administración tributaria. Los ingresos también deberían aumentar por la inclusión de más contribuyentes en el sistema tributario y limitando el uso de los paraísos fiscales por parte de los contribuyentes mexicanos. Se necesita una reforma tributaria global que debería abordar temas de federalismo fiscal, así como estrategias para una implementación efectiva.

Competencia Por muchos años, la economía mexicana se ha visto debilitada por una práctica y una regulación anticompetitivas. Como lo afirma un análisis conjunto de México y la OCDE, el 30% del gasto familiar en México se lleva a cabo en mercados con problemas de competencia. En estos mercados, los consumidores gastan alrededor de un 40% más que si existiese competencia. Esta situación es peor para el decil más pobre de la población, que gasta alrededor de un 42% de sus ingresos en mercados altamente concentrados. En pocas palabras, los monopolios y duopolios generan precios excesivos de productos y servicios y reducen el consumo y la capacidad de ahorro de las familias, especialmente las que tienen menos recursos. En el mediano plazo, tienen una influencia negativa en la eficiencia del conjunto de la economía y lastran el crecimiento económico. La falta de una competencia robusta en los mercados nacionales inhibe la eficiencia y 134 : PlataformA I 2011

la competitividad de la economía de México, contribuye a ampliar las disparidades en los ingresos e inhibe la innovación. Refuerzo de la ley de competencia Aunque la Comisión Federal de Competencia de México ha desempeñado un papel positivo, el marco legal de competencia de México se encuentra hoy entre los más endebles de la OCDE debido a las inadecuadas disposiciones para su aplicación.

Repliegue de la regulación del mercado de productos La regulación del mercado de productos en México se encuentra entre las más restrictivas de la OCDE, dificultando así la competencia. Según el último indicador agregado de la OCDE, se han realizado pocos avances en esta materia en los últimos años. Esto frena la productividad y afecta al crecimiento, limitando la entrada al mercado y la expansión de las empresas más productivas, inhibiendo así la inversión y la innovación. Apertura de las industrias de red La competencia en las industrias de red en México sigue siendo débil. Muchas empresas estatales se han privatizado, pero la participación del gobierno en la actividad económica sigue siendo importante. Los sectores de la energía y el agua tienen un alto nivel de propiedad pública, que está a su vez integrada verticalmente. El sector de las telecomunicaciones, aunque privatizado, cuenta con precios de servicios elevados en comparación a los de otros países de la OCDE.


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Se necesitan esfuerzos renovados para promover la competencia en las industrias de red. Para ello es fundamental contar con reguladores fuertes, independientes y efectivos. Las recientes reformas de la Ley de Competencia, ya aprobadas por la Cámara de los Diputados y a punto de ser aprobadas por el Senado, pueden aportar una contribución decisiva con vistas a mejorar la competencia en estos sectores estratégicos.

Apoyo a las PyMEs En México, las cargas administrativas impuestas a las empresas de nueva creación siguen siendo relativamente altas, si las comparamos con la media de los países de la OCDE. Estas cargas administrativas a las empresas se han incrementado entre 2003 y 2008, en contraste con la reducción experimentada en otros países de la OCDE. Tal situación ejerce presión sobre la economía, ya que la mayor parte de los empleos y de la actividad económica se fundamenta en la estructura de las PyMEs. Las cargas administrativas también afectan a la innovación y a la transferencia de conocimientos de manera indirecta, al ser las empresas de nueva creación la principal fuente de innovación y crecimiento. AVANCE es el programa nacional orientado a la identificación y explotación de las oportunidades comerciales basadas en avances científicos y/o tecnológicos. Esta iniciativa respalda las etapas del proceso de innovación de las empresas y asiste en la comercialización de innovaciones, principalmente por parte de las PyMEs.

Estado de derecho Atendiendo a varios estudios recientes, el estado de derecho sigue siendo el mayor reto del crecimiento en México. Según el modelo de 1997 de Sala-i-Martin, si comparamos a México con los 10 países de mayor crecimiento, el estado de derecho mexicano ha empeorado entre 1996 y 2007 en términos absolutos y relativos. La capacidad de ejecución de los contratos es endeble. Esto queda de manifiesto, por ejemplo, en la existencia de costos de recuperación de la deuda mucho más elevados que en el promedio de los países de la OCDE y muchos otros mercados emergentes, entre los que se incluyen Argentina, Brasil, Chile y China. La inseguridad en México también se ha convertido en una importante desventaja competitiva. Estimaciones recientes del gobierno muestran que los problemas de seguridad reducen el crecimiento anual en aproximadamente 1.2 puntos porcentuales. México necesita seguir realizando esfuerzos por fortalecer el estado de derecho para dotar al sistema judicial de un marco confiable para la realización de actividades empresariales. Recomendaciones clave de la OCDE • Promover la adopción por parte del Senado de la reciente iniciativa de reformas de la Ley de Competencia y reforzar las disposiciones para su aplicación. • Continuar el examen y la revisión de las leyes y regulaciones que restringen innecesariamente la competencia. 2011 I PlataformA : 135


OCDE

• Añadir una evaluación del impacto sobre la competencia al análisis de las regulaciones supervisadas por Cofemer (Comisión Federal de Mejora • Regulatoria). • Fomentar la competencia en las industrias de red. Propiciar que existan reguladores fuertes, independientes y efectivos. • Aligerar las cargas administrativas para las empresas de nueva creación. • Asegurar una coordinación de los programas de apoyo y los marcos regulatorios para las empresas. • Garantizar que los negocios ya consolidados puedan crecer y desarrollarse mediante la mejora de los procedimientos administrativos.

Desigualdad A pesar de un descenso entre 1996 y 2006, los niveles de desigualdad en México siguen siendo los segundos más altos de la OCDE, sólo por debajo de Chile. Estos niveles son una y media veces más altos que el promedio de la OCDE y dos veces más altos que en los países de baja desigualdad, como Dinamarca o Suecia. En los países miembros de la OCDE, los ingresos del decil más rico son, en promedio, casi nueve veces superiores a los del decil más pobre; en México la diferencia es 27 veces superior. Altos niveles de desigualdad de ingreso Según el estudio de la OCDE Growing Unequal? Income Distribution and Poverty in OECD Countries (“¿Cre136 : PlataformA I 2011

cimiento desigual? Distribución del Ingreso y la Pobreza en los Países de la OCDE”, 2008), 10% más pobre en México acumula cerca de 1.3% del total del ingreso disponible, mientras que el 10% más rico acumula cerca de un 36%. A pesar del progreso realizado durante las últimas décadas, la pobreza está creciendo de nuevo. Entre 2006 y 2008, la proporción de personas que recibían menos de 50% del ingreso medio aumentó de 19 a 21%. La pobreza extrema se duplicó, pasando de 2% a 4% de la población mexicana (es decir, personas que viven con menos de 1.25 dólares diarios), y de 4.8 a 8.2% entre aquellos que viven con menos de 2 dólares diarios. Asimismo, las cifras oficiales sobre la pobreza absoluta, que reflejan el acceso a la alimentación, la sanidad, la educación o la vivienda, además de otras dimensiones, aumentaron considerablemente. El alto índice de pobreza absoluta también se ve reflejado en otros indicadores de las condiciones de vida, como la tasa de mortalidad infantil (que triplica la tasa promedio de la OCDE) y un índice de analfabetismo superior al de la media de la OCDE.

Sectores vulnerables y protección social México se distancia de otros países de la OCDE en lo que respecta a la forma general de distribución del ingreso familiar disponible: la mayoría de la gente de clase media tiene un salario mucho más cercano a los trabajadores de la base que a los de la cima. Mientras que la tendencia de la década pa-


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sada hasta 2006 (los ingresos ganan en el quintil inferior y pierden en el quintil superior) ha disminuido las desigualdades, el reto es acelerar las percepciones de los grupos de menores ingresos en un contexto de recuperación del ingreso real per cápita. Dado que la población mexicana es relativamente joven, los niños representan aproximadamente la mitad de todo el sector afectado por la pobreza. Así, la probabilidad de que la pobreza tenga consecuencias duraderas es más alta en México que en otros países de la OCDE. La pobreza entre la población de mayor edad se acentúa entre los más ancianos. La tasa de pobreza entre las personas de 75 y más años (30%) es una vez y media superior al promedio. Además, como la población mexicana está envejeciendo, existe el riesgo de que aumente la proporción de ancianos pobres. A pesar del progreso, el sistema de protección social de México sigue siendo limitado, dejando desprotegidos a la mayoría de sus ciudadanos vulnerables. El gasto público social como proporción del PIB ha aumentado desde menos de 2% en 1985 a 7.2% en 2007, pero sólo supone poco más de un tercio del nivel observado en otros países de la OCDE. La proporción del gasto público en programas sociales con respecto al PIB de México es modesta, no sólo en términos absolutos, sino también en términos de PIB per cápita. Las transferencias sociales consiguen poco a la hora de reducir la pobreza en México. Los apoyos públicos en efectivo constituyen úni-

camente un 8% del ingreso familiar disponible. La mayor parte de este gasto beneficia a la parte superior de la distribución, con alrededor de 10% destinado a 20% más pobre de la población. Por lo tanto, es prioritario que el sistema de seguridad social sea más progresivo y amplíe su cobertura. Programas de alivio de la pobreza México es un ejemplo interesante en materia de alivio de la pobreza. Oportunidades es uno de los programas más innovadores y exitosos destinados a quienes viven en la extrema pobreza o justo por encima de este umbral. El programa, que engloba a 5.8 millones de familias mexicanas (2010), ha ayudado a aumentar las tasas de escolarización y la transición exitosa entre la educación primaria y secundaria (especialmente en lo que se refiere a las mujeres). Gracias al aumento de las visitas a centros sanitarios recomendadas por el programa, las mortalidades infantil y maternal han descendido en un 20% y un 11%, respectivamente. Un programa más reciente es el Seguro Popular, nacido con el objetivo de proporcionar atención médica, servicios de prevención y protección financiera a la población sin cobertura sanitaria en las instituciones de seguridad social. Las personas participan voluntariamente. El programa atiende a unos 36 millones de personas (2010).

Recomendaciones clave de la OCDE Ajustar la cobertura de Oportunidades para incluir a todos los segmentos de la población pobre. Mejorar la calidad de la oferta de salud y educación 2011 I PlataformA : 137


OCDE

dentro del programa para reforzar su eficacia. Facilitar la transición de la escuela al trabajo para los que terminan su escolaridad. Sustituir los subsidios por transferencias en efectivo para los más pobres. Revisar la eficacia de programas como DICONSA y LICONSA y racionalizar los numerosos programas sociales existentes para evitar duplicaciones y aprovechar sinergias. Analizar la combinación de intervenciones dirigidas a combatir la pobreza y promover el desarrollo rural, reforzando la colaboración entre los numerosos agentes implicados. Aumentar la rentabilidad del sistema de salud del IMSS para prestar servicios de mayor calidad a menor costo. Aplicar medidas para ampliar las oportunidades de empleo en la economía formal. El trabajo en el sector informal es parte de la estrategia de supervivencia adoptada por los pobres, pero también supone una serie de costos sociales. La protección social es menos eficaz para reducir la pobreza cuando los grupos de bajo riesgo pueden eludir las contribuciones a la seguridad social y cuando la cobertura de los grupos más desfavorecidos es limitada o inexistente.

Educación El sistema educativo mexicano ha crecido a paso acelerado, desde los poco más de 3 millones de estudiantes con los que contaba en 1950 a los más de 30 millones del año 2000. En la actualidad, la escolarización de los niños entre 5 y 14 años de edad es casi universal. Asimismo, se ha avanzado 138 : PlataformA I 2011

para garantizar que los jóvenes terminen la escuela. La proporción de estudiantes con estudios de secundaria aumentó de 33% en 2000 a 42% en 2005, reduciéndose también el diferencial de desempeño de los estudiantes mexicanos con el del resto de países de la OCDE. Este avance se produjo a pesar de un contexto de restricción presupuestaria y crecimiento acelerado de la población en edad escolar, con una proporción considerable de la misma (15%) viviendo con menos de 2 dólares diarios. Pese a la mejoría, siguen existiendo retos importantes. Los resultados del Programa Internacional de Evaluación de Alumnos (PISA) de la OCDE muestran que un número excesivo de estudiantes no cuenta con las competencias y los conocimientos necesarios. Uno de cada dos alumnos de 15 años de edad no alcanzó el nivel de capacidades básicas de PISA (nivel 2), mientras que el promedio de la OCDE fue de 19.2%. Sólo 3% de los estudiantes mexicanos alcanzó los niveles más altos (5 y 6), que significa contar con la capacidad de identificar, explicar y aplicar conocimientos científicos de manera consistente en una variedad de situaciones complejas de la vida cotidiana. El porcentaje fue tres veces superior en el promedio de la OCDE.

Recomendaciones clave de la OCDE • Mejorar los programas de formación y capacitación del profesorado, así como el proceso de asignación de personal docente a las escuelas y el enfoque global de la carrera de maestro. Estos cambios


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deben acompañarse de un sistema de evaluación bien diseñado y rigurosamente implementado. • Facilitar la capacitación docente para ayudar a mejorar su desempeño, con mecanismos de desarrollo profesional que garanticen que las mejoras sean • aplicables en la práctica. • Fo r t a l e c e r l a g e s t i ó n y e l financiamiento de las escuelas, factor clave para el logro de resultados educativos adecuados y de niveles académicos altos. • Crear un sistema coherente de educación vocacional y capacitación que ponga el acento en la calidad docente, una mejor certificación de los conocimientos y un mecanismo unificado de consultas con el empresariado para facilitar las prácticas laborales. • Revisar el financiamiento de la educación terciaria, evaluando el equilibrio entre costos públicos y beneficios sociales, mejorando la transparencia de la asignación de fondos a las instituciones y ampliando los mecanismos de apoyo a los estudiantes y su equidad.

Innovación y Tecnologías de la Información y la Comunicación (TICs) México ha realizado inversiones insuficientes en ciencia, tecnología e innovación. Como resultado, el crecimiento potencial de su economía es inferior al necesario para alcanzar el nivel de otros países y lograr una competitividad comparable a la de otras economías emergentes. De

acuerdo con todos los indicadores disponibles, el nivel general de la innovación en México es realmente bajo, no solamente en comparación con otros países de la OCDE, sino también con las economías emergentes más dinámicas. El gasto en Investigación y Desarrollo (IyD) como porcentaje del PIB sigue siendo inferior a 0.5%, en contraste con un promedio superior a l2% en la zona OCDE y cercano a 1.5% en China. México debería aprovechar plenamente sus considerables recursos para impulsar un desarrollo basado en el conocimiento, y aprovechar sus activos en la materia que incluyen polos de excelencia en la educación superior y la investigación científica, una acervo considerable de técnicos e ingenieros altamente calificados, una rica cantera de emprendedores y, sobretodo, una población muy joven.

Recomendaciones clave de la OCDE • Mejorar el marco de condiciones para la innovación, mediante la inversión en capital humano a todos los niveles y en todos los sectores de la economía. • Reducir los obstáculos normativos y financieros para la actividad empresarial y mejorar la gobernabilidad de las entidades del sector público. • Mejorar la gobernabilidad del sistema de innovación mediante una mejor coordinación entre los ministerios y organismos, una evaluación más sistemática y la descentralización de la política de innovación. 2011 I PlataformA : 139


OCDE

• Mejorar el acceso de las PYMES a las nuevas tecnologías, así como su participación en las redes de conocimiento. • Apoyar la inversión en IyD e innovación, introduciendo reformas que garanticen una mayor eficiencia del gasto, en particular mediante el fomento de la colaboración público-privada en áreas prioritarias. • Promover la competencia para aumentar la innovación en todos los sectores y el desarrollo de las infraestructuras esenciales, en particular en las industrias de redes. • Eliminar los límites a la inversión extranjera y a la propiedad de la infraestructura de telecomunicaciones por línea fija y en el sector de los servicios; permitir el acceso no discriminatorio de terceros a las redes y reformar el marco de interconexión.

Medio Ambiente y Crecimiento Verde Desde la Evaluación del Desempeño Ambiental de México realizada por la OCDE en 2003, el país ha tomado importantes iniciativas para mejorar su política medioambiental y su marco institucional. Se han realizado notables avances, por ejemplo, con el fortalecimiento de las medidas de reducción de la contaminación del aire a partir de fuentes móviles y la introducción de políticas proactivas en el ámbito de la protección de la naturaleza y la diversidad biológica. Sin embargo, México debe profundizar aún más la integración de los aspec140 : PlataformA I 2011

tos medioambientales en sus políticas nacionales y sectoriales, para encaminarse hacia un crecimiento verde.

Recomendaciones clave de la OCDE • Analizar y revisar los instrumentos fiscales desde una perspectiva medioambiental y económica, especialmente para eliminar los subsidios perjudiciales para el medio ambiente que todavía existen. • Aumentar la utilización de instrumentos económicos, por ejemplo el cobro al usuario por el agua y los servicios de saneamiento, las tasas de acceso a las zonas protegidas y el comercio de emisiones de carbono. • Fortalecer la aplicación y el cumplimiento de la ley, incluyendo la persecución de la caza furtiva, la explotación ilegal de los bosques y los vertidos de aguas residuales, gracias entre otras medidas al aumento del número de inspectores. • Mejorar el tratamiento de las aguas residuales (tanto municipales como industriales), donde se observa un retraso en relación con los demás países de la OCDE. • Mejorar la aplicación de las leyes de protección ambiental. • Seguir progresando en la integración de los aspectos medioambientales en la agricultura, la energía, el transporte y otras políticas sectoriales Salud A lo largo de las últimas décadas, México ha experimentado mejoras notables en la expectativa de vida y


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una reducción constante en las tasas de mortalidad infantil. No obstante, la expectativa de vida sigue siendo la cuarta más baja de entre los países de la OCDE. Para avanzar más en los servicios de salud del país, se requiere atender los problemas de las zonas rurales y de los estados más pobres.

mecanismos de información y los marcos de rendición de cuentas para todas las instituciones, invirtiendo en capacidad administrativa a todos los niveles del sistema.

Recomendaciones clave de la OCDE • Garantizar el financiamiento adecuado del sistema de salud, mediante la introducción de las reformas fiscales necesarias. • Fomentar la contratación de cobertura bajo el Seguro Popular y reducir las barreras al acceso a servicios mediante el aumento de su disponibilidad y calidad, ampliando progresivamente el paquete de servicios de salud cubiertos. • Impulsar una mayor eficiencia de los hospitales y los prestadores de servicios institucionales mediante la introducción de una separación más clara entre proveedores y usuarios y de mecanismos de pago basados en la calidad del servicio. • Fomentar una mayor productividad de los profesionales de la salud vinculando la remuneración a la eficiencia y la calidad, asegurando que los médicos en práctica privada no reduzcan la disponibilidad de servicios públicos. • Fomentar la calidad y la eficacia en función de costos, ampliando la prevención de enfermedades y las iniciativas de fomento de la salud. • Mejorar el gobierno del sistema mediante el fortalecimiento de los 2011 I PlataformA : 141


internacional

Democracia sin fronteras: Migración y derechos políticos José Francisco Parra El derecho a seguir perteneciendo a la comunidad de origen.

L

a teoría y la metodología de ciertas disciplinas como la ciencia política, el derecho o la sociología, no han dedicado suficiente atención a los diferentes procesos que han permitido la incorporación de los ciudadanos emigrantes en el extranjero a la toma de decisiones políticas de una comunidad, mucho menos se han descrito aquellas experiencias en que se ha negado tal prerrogativa. A pesar de ello, sí existe un debate muchas veces ignorado por la academia que trata de explicar por qué los ciudadanos que residen en el extranjero tienen el derecho a seguir perteneciendo a su comunidad de origen, y cómo se ha diseñado el marco institucional que regula la relación del Estado y sus ciudadanos emigrantes. Este debate tiene dos perspectivas: por un parte, el aspecto normativo que se fundamenta principalmente en el trasnacionalismo, con una fuerte inspiración del paradigma liberal y la teoría democrá-

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tica. Es decir, se trata de un esfuerzo por construir principios de una teoría de la justicia para la migración que incluya tanto inmigrantes como emigrantes.1 En este sentido, el voto de los ciudadanos en el extranjero es visto como un principio de justicia distributiva, respetuoso de los principios categóricos de la ciudadanía liberal y democrática y adecuada a tiempos de globalización. Esta política pública puede ser resultado de una deliberación pública sobre una ciudadanía transnacional integral o simplemente limitarse al voto extraterritorial.2 1. Me refiero sobre todo a la propuesta de Rainer Bauböck (1994): Transnational Citizenship. Membership and Rights in International Migration. 1ª edición. Cheltenham, U.K. y Northampton, Ma., E.U.: Edward 2. Una ciudadanía transnacional aplica para aquellos países con un porcentaje importante de su población total residiendo en el extranjero como puede ser el caso de Ecuador, Turquía, Marruecos, El Salvador, por citar algunos; para obtenerla se requiere generalmente de una deliberación pública sobre la pertenencia y un proceso de auto-reconocimiento como Estado expulsor de emigrantes. En cambio, para países con tasas moderadas de emigración, pero con voto extraterritorial legislado, aplica simplemente la ciudadanía liberal y democrática, es decir, el voto extraterritorial es visto como parte de la normalidad democrática y no como una ciudadanía transnacional, como ocurre en España, Argentina, Chile, Colombia, Alemania, entre otros.


Por otra parte, la discusión en torno al voto en el extranjero ha soslayado la evidente intencionalidad de la elite política de gestionar este asunto desde una perspectiva de la conveniencia político-electoral de la ampliación del electorado y no como una cuestión normativa o de justicia. Estas valoraciones utilitaristas respecto al cambio político y la reforma electoral no son nuevas, ya ocurrió en el pasado con la ampliación del sufragio universal a segmentos de la población electoralmente inactivos. Es decir, y guardando las proporciones, los mismos paradigmas utilizados para explicar la incorporación de las mujeres, los jóvenes o las distintas minorías como parte del electorado, también pueden ser utilizados para explicar los arreglos institucionales respecto al voto de los ciudadanos emigrantes. Es por ello que este análisis intenta explicar por qué algunos países han aprobado o reglamentado el voto en el extranjero, ya sea a través de una ciudadanía transnacional o el voto extraterritorial, y por qué otros países se niegan rotundamente. Una de las respuestas contundentes es que la democracia influye muy poco en el momento de tomar una decisión sobre el voto en el extranjero, se puede decir que es una condición necesaria pero no suficiente para ese ejercicio ciudadano. En cambio, nuestro argumento es que el voto de los ciudadanos emigrantes, antes de encontrar razones ideológicas o normativas, es un tema politizado en el sentido de los efectos políticos y electorales de su implementación.

En este sentido, el objetivo de este ensayo es analizar por qué algunos países tienen voto en el extranjero y otros no, con la intención de que esta disertación ofrezca elementos de análisis. Ello será posible a través de la propuesta teórica y metodológica del nuevo institucionalismo, que explica cómo la ampliación de nuevos electores se debe a la percepción de la elite sobre el nuevo segmento a incorporar. Es decir, este trabajo rescata la propuesta neoinstitucionalista de las percepciones de las elites respecto a la ampliación de electorados, que bien puede ser inocua, arriesgada o amenazante al statu quo; este esquema de análisis se complementa con la propia autopercepción de las elites, de cohesión o fragmentación. La unión de estas valoraciones tiene como resultado la aplicación de tres modelos que explican la ampliación de electorados: el anglo, el latino y el nórdico. Ésta no es una propuesta purista ni determinista, sólo son aproximaciones metodológicas que nos ayudan a entender otros casos, por ello el presente artículo hace un análisis comparativo de diversas experiencias institucionales en el trato al voto extraterritorial. Nuestro argumento es válido con la conclusión de que esta política pública es una cuestión de costes y beneficios antes que una razón ideológica o normativa.

Modelos teóricos y metodológicos de la ampliación del sufragio universal Una de las consecuencias de la democratización iniciada a principios del siglo XIX y durante todo el XX se 2011 I PlataformA : 143


José Francisco Parra

explica por la ampliación de la participación política a segmentos de la sociedad que antes estaban marginados de la escena política, como bien lo explica Stein Rokkan (1970).3 Aunque la movilización “desde abajo” es imprescindible para entender la incorporación gradual de los excluidos a lo largo de estos 200 años, la capacidad de adaptación de las elites políticas y parlamentarias a los nuevos contextos políticos destaca como un factor relevante del cambio institucional. No se puede asegurar que sólo las estrategias de coste-beneficio realizados “desde arriba” decidiera la implementación del sufragio universal y la representación, sin duda el empuje y las estrategias “desde abajo” moldearon la percepción de las elites al respecto. Sin embargo, la democratización del derecho electoral y la parlamentarización de los gobiernos4 se destacan como las dos líneas decisivas del desarrollo institucional y el cambio en las leyes electorales desde los comienzos del siglo XIX, y en ellas indiscutiblemente fue la elite política y parlamentaria la que formuló el marco legal ante la nueva realidad política.5 3. La relación democratización y ampliación del sufragio realizada por Stein Rokkan distingue cuatro umbrales institucionales superados los cuales se ejercita y se amplia la participación política, sus oportunidades e influencias, son: 1) legitimación, 2) incorporación, 3) representación, y 4) poder ejecutivo. Véase Stein Rokkan (1970): Citizens, Elections, Parties, Oslo: Universitetforlaget. 4. El número de variables que deben ser consideradas para un análisis causal sistemático de la ampliación del derecho de sufragio es muy alto y rebasa el análisis de este trabajo. Sin embargo entre los factores relevantes deben contarse: grado y tiempo de industrialización, cambios de la estructura social, procesos migratorios, diferenciaciones en las relaciones socioculturales (etnias, religiones), tradiciones políticas (más representativas o más absolutista), y procesos de secesión y guerras, entre otras. Véase Dieter Nohlen (1995): Sistemas electorales y partidos políticos. 1ª edición. México, D.F.: Fondo de Cultura Económica-UNAM; p. 27. 5. Véase Dieter Nohlen (1981): Sistemas electorales del mundo. 1ª edición. Madrid: Centro de Estudios Constitucionales, p. 57.

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De acuerdo con el nuevo institucionalismo multipartito (versión blanda y dura),6 los principales factores que influyeron en los arreglos institucionales de ampliación del voto activo y pasivo fueron: a) las reglas del juego político anteriores al voto universal, es decir, el voto restringido y censitario; b) los organismos/actores políticos, principalmente la elite política y partidista, además de segmentos antes inactivos de la sociedad; y c) los incentivos (costo-beneficio) producidos por los cálculos políticos y electorales de la elite respecto al sector incorporado por la ampliación.7 En este sentido, el neoinstitucionalismo nos dice que en el sistema electoral de cada país hay una serie de interacciones partidistas que combinan mecanismos que facilitan y dispositivos que dificultan el acceso al ejercicio del voto, como resultado de dos posiciones contrapuestas: la de aquellos que desean hacer del sistema un instrumento de intervención efectiva para un electorado numéricamente más amplio y socialmente más plural (electorado complejo), y la de quienes se esfuerzan por reducir el impacto político de esta ampliación (electorado simple).8 Se entiende entonces que la ampliación del voto universal es más una consideración pragmática, aunque exista un debate normativo. 6. Se entiende por versión dura aquella fundamentada en las teorías positivistas de la elección racional y la teoría de juegos; por su parte la versión blanda se basa principalmente en la propuesta estructural, la histórica, la sociológica y la cultura política. 7. Véase Gianfranco Pasquino, (1996): “Naturaleza y evolución de la disciplina”, Pasquino, Gianfranco y otros: Manual de Ciencia Política. 8ª reimpresión. Madrid: Alianza Universidad Textos, p. 180. 8. Véase Josep M. Colomer (2001): Instituciones políticas. 1ª edición. Barcelona: Editorial Ariel, S.A.


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los simples y los complejos. De las ¿Pero cuáles fueron las percepdistintas estrategias a elegir se dieron ciones sobre el contexto político y casos en que el sufragio universal fue los cálculos de la elite partidista que introducido repentinamente, sin la motivaron promover la ampliación el derecho al voto universal? Aunque la respuesta la encon- Los paradigmas utilizados para explicar la incorporatramos en varios factores, sin ción de las mujeres, los jóvenes o las distintas minoduda una de las razones de la rías como parte del electorado, también pueden ser ampliación ha sido el conflicto entre las elites políticas. Una utilizados para explicar los arreglos institucionales de las principales afirmaciones respecto al voto de los ciudadanos emigrantes. del neoinstitucionalismo resmodificación previa de las anteriores pecto al cambio, en este caso las rereglas institucionales existentes y con formas electorales y la ampliación del el evidente riesgo de la inestabilidad voto, se explica porque siempre que política; y en otros casos, la respuesta ha existido un conflicto entre las elites fue paulatina incorporando grupos políticas, algunos sectores de la elite antes marginados al conjunto del elechan realizado el esfuerzo por colocar torado y permitiendo a los dirigentes a sus simpatizantes y sustentadores en existentes un control de los nuevos posiciones de avanzada para proceder electores; y un tercer caso responde a la movilización política, o lo que es a la ampliación del sufragio universal lo mismo, a incentivar “desde arriba” acompañado de una serie de innovadeterminadas formas de implicación ciones institucionales más sofisticadas en la esfera política. Pasquino (1996) como la representación proporcional señala que este intento puede darse y la división de poderes.10 a través de la ruptura de las viejas reEs decir, la ampliación del electoraglas y la creación de nuevas reglas y do es consecuencia de la percepción estructuras; o bien, de manera desorde la elite sobre los nuevos electores denada en el caso extremo de las rey ésta puede ser: inocua, arriesgada o voluciones.9 Una segunda respuesta neoinstiamenazante. Percepción formada por tucionalista la podemos encontrar el perfil de ese segmento a incorporar: en otros factores, principalmente la el número, su información política, la percepción de las elites políticas y posición de sus preferencias y el grapartidistas sobre los nuevos electodo de homogeneidad de sus intereses, res. Colomer (2001) señala que en las así como la fragmentación de la clase distintas etapas de la ampliación del dirigente.11 Esta evaluación es importante para fomentar el cambio o manvoto se han seguido varias tácticas en tener el statu quo institucional: ¿qué las que siempre ha primado la distintanto se gana con la incorporación de ción entre dos tipos de electorados: 9. Pasquino, op.cit., p. 182.

10. Colomer, op.cit., p. 28. 11. Colomer, op.cit., p. 42.

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nuevos electores y qué se tanto pierde abriendo la esfera de la política en la toma de decisiones a sectores antes excluidos? Una primera respuesta se encuentra en la percepción de la elite respecto a la incorporación de un electorado complejo que puede ser: inocua, arriesgada o amenazante, según los intereses que se persigan. Una segunda valoración es la autopercepción entre elites, es decir, el grado de fragmentación o cohesión de los protagonistas claves del cambio institucional. Es decir, las relaciones en la percepción y cálculos de la elite sobre el grado de cohesión o fragmentación de ella misma, al mismo tiempo, la evaluación de la fragmentación o cohesión de otras elites en disputa por el poder político. Entonces se puede decir que existe una relación positiva entre: a) una mayor fragmentación de la elite, una mayor ampliación del electorado; y viceversa, b) a una mayor cohesión de la elite, una menor ampliación del electorado. Por su parte, si el grupo emergente, como puede ser la elite partidista que empuja por abrirse espacios de poder, se autopercibe con una cohesión alta, seguramente se empeñara en buscar reglas de ganador único, mientras si están fragmentados se buscará la proporcionalidad. A pesar de las distintas experiencias en los modelos de ampliación del sufragio universal, que también puede ser utilizada para explicar los procesos de reglamentación del voto para ciudadanos residentes en el extranjero, ante el temor de que nuevas mayorías podrían producir resultados 146 : PlataformA I 2011

adversos a la elite, se crearon mecanismos institucionales poco democráticos tendientes a mantener lo que la elite política y partidista llamaba “la armonía del voto mediano”, o bien “moderado”, o también “instruido”, o “consciente e interesado en el bien común”, es decir, equilibrios poco alejados del statu quo anterior.12 Aún así, la teoría neoinstitucional ofrece un esquema de tres modelos de ampliación del derecho universal; lo anterior no se considera un modelo puro, sólo son aproximaciones analíticas al proceso y como tal debe ser interpretado. Así, el primer modelo se le llama anglo y se distingue por la incorporación gradual y paulatina de nuevos electores, el cual se define por la reducción de las políticas y las opciones electorales del votante fomentando con ello la estabilidad. El segundo es el denominado modelo latino y se caracteriza por la incorporación masiva y repentina de nuevos electores con altos grados de inestabilidad. El modelo nórdico que combina la introducción del sufragio universal con mecanismos de representación proporcional. En concreto, los cambios institucionales que permitieron la ampliación del sufragio universal llevaron una dinámica diferente en los distintos sistemas políticos, por lo general dicha ampliación se ha relacionado con los distintos procesos de democratización de los regímenes políticos. Es decir, la 12. Estas acciones se convirtieron en mecanismos institucionales electorales cuyos objetivos eran mantener en márgenes de control la inestabilidad y evitar con ello la implementación de nuevas mayorías por parte de los nuevos votantes. Tradicionalmente dos han sido los elementos institucionales para obtener estos objetivos: 1) los requisitos legales para acceder al derecho al voto, y 2) las regulaciones institucionales entre ellas las reglas electorales.


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ampliación ha estado estrechamente relacionada con la experiencia de las democracias liberales o poliarquías. En este sentido, los incentivos propios de cada una de las elites políticas llevaron a arreglos institucionales que permitieron implementar rápidamente el sufragio universal; en otros el proceso se vio interrumpido por periodos cortos o medianos; y en algunos casos la demora en la ampliación fue muy notoria.

Ampliación del electorado a emigrantes en el exterior desde una perspectiva comparada Una vez analizados estos procesos institucionales de ampliación del voto se puede abordar el tema nodal de este ensayo: la aprobación del derecho al voto de los ciudadanos emigrantes residentes en el exterior y sus distintas modalidades. La primera experiencia de una reforma electoral que permitió el ejercicio electoral más allá de las fronteras nacionales se remonta a los primeros años del siglo XX, justo antes de la Primera Guerra Mundial. Sin embargo, no fue sino hasta la Segunda Guerra Mundial en que se permitió el voto en el exterior, hecho que obedeció más a una deuda moral con los combatientes que luchaban en el frente aliado que a una consideración netamente electoral.13 Es decir, el discurso normativo giraba en torno al cumplimiento de las obligaciones del ciudadano con el país, aún arriesgando la vida en caso de guerra, entonces, lo justo consistía 13. Véase Jorge Carpizo (1991): El presidencialismo mexicano. 2ª edición. México, D.F.: Siglo XXI Editores, p. 73.

¿Pero cuáles fueron las percepciones sobre el contexto político y los cálculos de la elite partidista que motivaron promover la ampliación el derecho al voto universal? en que la comunidad política reconociera que la milicia tenía derecho a votar incluso estando fuera del territorio nacional. Este reconocimiento fue mayor en la elite política, principal interesada en el reclutamiento de soldados para el combate. Como se puede observar, este argumento es típico de una teoría de la justicia liberal y democrática, y no se puede considerar como un fenómeno transnacional, por la sencilla razón de que los miembros del ejército no son emigrantes, condición indispensable para hablar de transnacionalismo. Con el argumento normativo aceptado, el proceso pasó al análisis de los costes y beneficios del cambio institucional, si la percepción del electorado en el extranjero era inocua o al menos arriesgada, el resultado era la adopción de la misma. Si el resultado era amenazante, seguramente la respuesta hubiera sido otra. En este sentido, las primeras experiencias del voto en el exterior siguieron por lo general los mismos patrones de evolución que la ampliación del derecho universal, no sucedió hasta que la percepción de la elite consideró que ofrecía mayores beneficios antes que costes políticos y electorales. Se entiende que la percepción de esos grupos era de inocuidad a los resultados electorales, aún así, la primera ampliación se realizó 2011 I PlataformA : 147


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de manera gradual, al estilo anglo: primero los militares y luego el personal administrativo en el extranjero. La segunda ola de ampliación del voto a otros sectores adicionales a los militares sucedió en las décadas de los años 60 y 70, que coincide con los movimientos por los derechos civiles en Estados Unidos,14 la descolonización de países de África y Asia15 y el retorno de la democracia en el Sur de Europa.16 La tercera ola forma parte de los procesos de democratización de algunos países de América Latina y de Europa de Este. Es importante remarcar que ningún proceso político puede ser considerado idéntico a otro como para ser estudiados comparativamente desde un criterio purista, ya que cada uno de ellos es resultado de contextos políticos diversos, también así debe ser observado el desarrollo de la ampliación del voto en el extranjero. Sin embargo, si podemos enunciar al menos algunas características similares que han servido como argumento normativo para justificar y legitimar el voto de los ciudadanos emigrantes residentes en el extranjero, una vez que los cálculos político-electorales arrojaban resultados positivos para los regímenes políticos. Una conclusión parcial de este artículo es afirmar que se instrumentó el voto porque no se 14. Véase Erika González, “El voto en el exterior en Canadá: como una política estatal de pertenencia”, en Calderón Chelius, Leticia (2003): Votar en la distancia. La extensión de los derechos políticos a migrantes, experiencias comparadas. 1ª edición. México, D.F.: Instituto Dr. José María Luis Mora, p. 492. 15. Véase Instituto Federal Electoral de México (1999), “Informe final de la Comisión de Especialistas del voto en el extranjero”; www.ife.org.mx 16. Véase Calderón Chelius, Leticia (coord.): Votar en la distancia. La extensión de los derechos políticos a migrantes, experiencias comparadas. 1ª edición. México, D.F.: Instituto Mora.

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consideró a ese electorado ni arriesgado ni amenazante para el statu quo. Hasta el año 2010 se contabilizan más de 85 países en los cuales existía una legislación a nivel constitucional y/o ley orgánica o secundaria respecto al derecho de voto de los ciudadanos emigrantes en el extranjero o ausentes. Cada uno de ellos con una modalidad de inscripción en el censo electoral y otra para la emisión del sufragio. Hay que decir que estos arreglos institucionales son diferentes, como lo son también los países, por ejemplo: i) ni todos los países ni todas las democracias lo otorgan, ii) algunos lo permiten con carácter limitado, y iii) otros lo aceptan con una legislación incluyente a nivel constitucional y leyes secundarias. Un ejemplo del primer caso es Luxemburgo que no lo permite; en el segundo está Gran Bretaña, que lo concede sólo a los funcionarios de la Corona (militares, miembros del servicio diplomático, funcionarios en el extranjero); y en el tercer caso están países como España y Portugal, que lo conceden de manera amplia a descendientes de emigrantes de hasta tercera generación, que al mismo tiempo incluye un censo especial de electores residentes en el exterior. En este sentido, a través del neoinstincionalismo podemos analizar el cambio institucional que permitió las reformas electorales relacionadas con el voto en el extranjero, el registro en el censo y las modalidades para la emisión del sufragio, patrones que siguen esquemas similares a la evolución del sufragio universal en los diferentes regímenes políticos,


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ya sean estos poliárquicos o poco democráticos. Es decir, de la literatura comparada sobre la aprobación del voto para ciudadanos emigrantes residentes en el extranjero sacamos dos conclusiones: 1) la evidente ausencia del debate normativo en las elites políticas y parlamentarias sobre lo justo o no de la ampliación, y 2) la escasa participación de los emigrantes, “desde abajo”, como factor decisivo para alcanzar nuevos arreglos sobre la incorporación a la comunidad política.17 Esto nos hace suponer que en la mayoría de los casos el cambio en las leyes electorales es resultado de los cálculos estratégicos de las elites políticas sobre los costes y beneficios de los nuevos votantes. La percepción que la clase dirigente tenga sobre un determinado electorado (inocuo, arriesgado o amenazante) se ha convertido en la clave neoinstitucional que explica el cambio institucional. De esta manera se entiende que la incorporación al universo electoral del ciudadano emigrante en el extranjero haya seguido caminos distintos en los países que lo tienen aprobado. Es decir, en algunos países como los Estados Unidos y Canadá18 o el Reino Unido, la incorporación ha sido gradual, como el modelo anglo explicado anteriormente; en otros, la reglamentación ha sido repentina, como sucedió en España, Portugal, 17. Véase Calderón op. cit. 18. Véase Erika González, (2003): “El voto civil en el exterior: un paso más en el fortalecimiento de la democracia electoral estadunidense”, en Calderón Chelius, Leticia (2003): Votar en la distancia. La extensión de los derechos políticos a migrantes, experiencias comparadas. 1ª edición. México, D.F.: Instituto Dr. José María Luis Mora.

Argentina, Brasil,19 como lo explica el modelo latino; o bien, la ampliación se instrumentó pero con otros mecanismos de control, como en caso Francia, Austria y Suecia,20 lo que llaman modelo nórdico. En todo caso, las reformas electorales han permitido que la incorporación del voto en el exterior contribuya a la normalidad democrática de un Estado, aunque es una condición necesaria más no suficiente. ¿Por qué no es suficiente? Porque efectivamente, la correspondencia entre el binomio liberalismo-democracia tiene una relación positiva con el voto en el extranjero en la mayoría de los casos. Se puede decir que la totalidad de las democracias tienen el voto en el extranjero para ciudadanos emigrantes, pero hay excepción como el caso de Luxemburgo, que se explica en parte por los ínfimos números de su población total: 417 habitantes; pero también Costa Rica, que recientemente lo ha aprobado después de muchas reticencias por parte de la elite política. Resumiendo, los distintos arreglos institucionales que han permitido el voto en el extranjero en regímenes poliárquicos están estrechamente relacionados con el desarrollo de los propios valores normativos democráticos y liberales. Sin embargo, la condición democrática puede ser necesaria más no suficiente para que el voto en el extranjero se instale como parte de la normalidad política y electoral de los regímenes, como su19. Calderón, op. cit. 20.Instituto Federal Electoral, op.cit; y Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, op.cit

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cede con Luxemburgo y Chile. Esto nos lleva a reafirmar una conclusión de este artículo: el debate normativo (liberal y democrático) del voto en el extranjero para ciudadanos emigrantes es una condición necesaria más no suficiente para reglamentarlo, los cálculos estratégicos de la elite política y partidista tienen la última palabra.

les las que incentivan o inhiben el cambio a través de una distribución arbitraria de la pertenencia. En esta misma dinámica se deben analizar las transformaciones en las leyes electorales que permitieron el voto extraterritorial, el registro en el censo electoral de ausentes y las modalidades del voto desde el extranjero. En este sentido, el neoinstitucionalismo nos permite afirLas desventajas del voto extraterritorial nunca fueron mar que la respuesta de las mayores a las ganancias en legitimidad y prestigio elites políticas y partidistas, que ganaban las elites políticas y parlamentarias de “desde arriba”, a nuevos arreglos del juego electolos diversos países, jamás los ciudadanos en el ex- ral en el demos es resultatranjero fueron un problema. do de los cálculos políticos y electorales. La postura Conclusiones de las elites a incentivar o inhibir El nuevo institucionalismo es una de el cambio institucional depende en las corrientes teóricas más importangran medida de la percepción –inote en la ciencia política para explicar cua, arriesgada, amenazante–, que las reformas electorales en los sistetenga del electorado –tamaño, ormas políticos. Por una parte, el modeganización, cohesión–, más allá de lo neoinstitucional permite analizar una teoría de la justicia para la perlas interacciones de los organismos tenencia que incluya a todos los segpolíticos que diseñaron las reglas del mentos de la sociedad del goce de los juego electoral y la ampliación del derechos políticos. Estas respuestas voto universal a segmentos de la sode la elite se han convertido en pociedad anteriormente inhabilitados líticas públicas concretas del Estado electoralmente. La teoría nos dice que en la ampliación de la ciudadanía: a pesar de existir resultados no deseaen algunas veces ha sido gradual y dos o accidentales, en la mayoría de paulatina como en el modelo anglo; los regímenes el cambio institucional en ocasiones de manera inesperada ha estado acompañado por cálculos e inmediata como en el formato laestratégicos de los organismos que tino, y en otras, la incorporación ha miden el impacto favorable o advercombinado medidas de ampliación so de la incorporación de nuevos voy control como el nórdico. En todo tantes. Es decir, antes que el discurso caso, estas respuestas institucionales normativo o una deliberación pública se entienden una vez que la elite posobre la pertenencia, son las institulítica considera que los costes políticiones políticas formales o informacos y electorales de la incorporación 150 : PlataformA I 2011


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de nuevos electores representa más ventajas que inconvenientes para el sistema en su conjunto. Igualmente ha ocurrido con el voto de los ciudadanos emigrantes en el extranjero. La dinámica del cambio institucional que ha permitido el voto en el extranjero ha sido variada en sus modelos de incorporación y ampliación de la ciudadanía, en ocasiones respetuosa de la igualdad e inclusión categóricas; y en otras la ausencia del debate normativo ha sido evidente. Lo importante para un análisis de este proceso político es que en la mayoría de las experiencias del cambio institucional que ha incorporado el voto extraterritorial, los ciudadanos emigrantes en el extranjero nunca han significado una amenaza para la elite política, la percepción de ésta siempre ha sido de inocuidad respecto a ese electorado. Las desventajas del voto extraterritorial nunca fueron mayores a las ganancias en legitimidad y prestigio que ganaban las elites políticas y parlamentarias de los diversos países, jamás los ciudadanos en el extranjero fueron un problema. Así ocurrió con la inclusión de militares en las guerras mundiales, en la lucha por los derechos civiles, en la segunda “ola” democratizadora y en los actuales procesos democratizadores de países con experiencias migratorias. Pero por qué el voto extraterritorial es una valoración más de coste-beneficio electoral antes que normativa. En primer lugar porque la relación entre democracia y voto en el extranjero es una condición

necesaria más no suficiente. Es decir, países que son considerados “muy” democráticos como el caso de Luxemburgo o Gran Bretaña, no tienen incluido el voto el extranjero, o bien, lo limitan, y no por esa razón son menos democráticos que otros países como Eritrea o Guinea, que si lo han instrumentado aunque sus procesos políticos sea considerados “poco” democráticos. También está el caso de Brasil, Argentina y Colombia, que son calificados “medianamente” democráticos pero con el voto extraterritorial implementado. Una conclusión importante es afirmar que la reglamentación del voto en el extranjero ha sido un proceso desideologizado en el sentido del debate de la ciudadanía, tanto por parte de los gobiernos y los partidos, y sí politizado en el sentido de que la idea de una ciudadanía extraterritorial no representaba ningún riesgo. Lo mismo podemos decir de algunos países de Europa del Este y el Norte de África, en donde no existe el voto en el extranjero como consecuencia de una valoración política y electoral, y no una extensa reflexión de filosofía política.

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José Francisco Parra Es doctor en Ciencia Política por la Universidad Complutense de Madrid y Coordinador del CESMUE de la Fundación Ortega y Gasset-Gregorio Marañon, Madrid.

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F U N DAC I Ó N C O L O S I O A .C . FILIALES Aguascalientes

Alfredo Femat Flores

Baja California

Miguel Lepe Bravo

Baja California Sur

Agapito Duarte Hernández

Campeche

Carlos Cárdenas Montero

Chiapas

Armando Cortés Rueda

Chihuahua

Cristian Rodallegas Hinojosa

Coahuila

Enrique Martínez y Morales

Colima

Ernesto Pasarín Tapia

Distrito Federal

Mauricio López Velázquez

Durango

Jorge Iván Domínguez

Guanajuato

Nicéforo Guerrero Reynoso

Guerrero

Mario Montalvo Zaldivar

Hidalgo

Benjamín Rico Moreno

Jalisco

Héctor Padilla Gutiérrez

Estado de México

Heberto Barrera Velázquez

Michoacán

Alfonso Rescala Cárdenas

Morelos

Rodolfo Becerril Straffon

Nayarit

Pablo Montoya de la Rosa

Nuevo León Oaxaca

Héctor Gutiérrez de la Garza

Puebla

Guillermo Deloya Cobián

Andrés Avelino Soriano Montes

Querétaro

Antonio Mejía Lira

Quintana Roo

Sara Esther Muza Simón

San Luis Potosí

Luz Elena Castillo Govez

Sinaloa

José Guadalupe Robles Hernández

Sonora

Miguel Ernesto Pompa Corella

Tabasco

Esther Alicia Dagtug Lutzow

Tamaulipas

Homar Zamorano Ayala

Tlaxcala

Salvador Domínguez Sánchez

Veracruz

Inocencio Yánez Vicencio

Yucatán

Lizbeth Margarita Carrillo Beltrán

Zacatecas

Raúl Flores Muro

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Esta edici贸n consta de 5,000 ejemplares y se termin贸 de imprimir en abril de 2011 en los talleres de Mac Impresos Comerciales, S.A. de C.V., Lote 8, Manzana 3, Parque industrial Exportec II, Toluca, M茅xico.


Francisco Suárez Dávila Manuel Villa Norma Samaniego Rogelio Montemayor Seguy Luis Foncerrada Pascal J. Alberto Cano Vélez Mariana García José Luis Medina Aguiar Alfredo Parra Francisco Javier Vega Mario Luis Fuentes Luis Hernández Navarro Miguel Arroyo Ramírez José Luis Romero Hicks Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos J. Francisco Parra

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Revista Plataforma 2a edicion

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