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SOCIEDAD, ESTADO Y PROSPECTIVA


Edgar Jiménez - Carlos Haefner Sociedad, ESTADO y PROSPECTIVA Escenarios para la construcción social de políticas públicas de Nueva Generación en américa Latina Universidad de Valparaíso, 2015 ISBN 978-956-358-597-1 Impreso en Gráfica LOM Impreso en Chile/ printed in Chile


SOCIEDAD, ESTADO Y PROSPECTIVA

Escenarios para la construcción social de políticas públicas de Nueva Generación en américa Latina

Edgar Jiménez - Carlos Haefner

2015


Índice

Prólogo por Tomás Miklos Presentación Introducción: Reformas estatales, fracturas sociales y escenarios emergentes en América Latina

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PARTE I: Estado, Desarrollo y Modernización en América Latina Capítulo I: Estado Modernizador y Desarrollo en América Latina 1.1 1.2 1.3 1.4

Estado y Sociedad Racionalización y concepciones sobre el estado en américa Latina Enfoques Desarrollistas y Modernización en América Latina el Neoestructuralismo y la búsqueda de la equidad perdida

33 33 38 44 60

Capítulo II: El estado en la encrucijada en un contexto neoliberal

73

2.1 2.2

73 80

El globalismo y el ajuste estructural del estado La reinvención del estado desde el enfoque de la Gerencia pública


PARTE II: Globalización, desigualdad y capacidades institucionales en América Latina Capítulo III: La globalización de la desigualdad y sus efectos en américa Latina 3.1 3.2 3.3

97

Las grietas de la Globalización 97 Estado precarizado, financiarización y desigualdad social en América Latina 107 Debilidades institucionales públicas para el logro de la equidad Social 116

PARTE III: Prospectiva y reformas estatales de tercera generación Capítulo IV: La Prospectiva y la Gestión Gubernamental en América Latina

131

4.1. 4.1.1 4.1.2 4.1.3 4.2 4.2.1 4.2.2 4.3 4.3.1 4.4

131 132 134 136 138 138 142 146 150 154

La Prospectiva y su importancia para el diseño de las Políticas Públicas La importancia de la Prospectiva La Prospectiva y la formulación de Escenarios La Prospectiva y el Proyecto Estratégico de Gobierno La Prospectiva, la incertidumbre y las Políticas Públicas en América Latina Tiempo de incertidumbre en América Latina La Prospectiva y el desarrollo democrático en América Latina La situación política y las nuevas reformas en América Latina El futuro de América Latina y los nuevos bloques regionales Las Reformas del Estado de Nueva Generación

Capítulo V: Modernización institucional y Prospectiva Subnacional

157

5.1 5.2

162 175

La prospectiva territorial: una tarea inconclusa en Chile Planificación Prospectiva para el desarrollo social local

Capítulo VI: Ciudadanizar el diseño, implementación y evaluación de las Políticas Públicas

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Bibliografía Acerca de los autores

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“La planificación implica que el sujeto es capaz de crear su futuro y no sólo de aceptar resignadamente lo que el destino le depare. Planificar significa pensar antes de actuar, pensar con método de manera sistemática, explorar y explicar posibilidades y analizar ventajas y desventajas, proponerse objetivos, proyectarse hacia el futuro, porque lo que puede o no ocurrir mañana decide si mis acciones de hoy son eficaces o ineficaces. La planificación es la herramienta para pensar y crear el futuro. O sabemos planificar o estamos obligados a la improvisación. La planificación es una herramienta de libertad”. Carlos Matus (1996)


Prólogo

Si bien las conceptualizaciones de estado y de Sociedad se han venido conformando y entreverando a lo largo de la historia consciente de la humanidad, la correspondiente a la prospectiva es extremadamente reciente. Cuanto más en tanto esta última tiñe, atraviesa y desdibuja las anteriores al proyectarse hacia la incertidumbre del futuro. Para fines prácticos y sintéticos, hoy en día entendemos por Estado una entidad política que representa y ejerce el poder legal tan- to para conservar el equilibrio armónico de una sociedad como para orientar, dirigir e instrumentar un destino colectivo. Entendemos por Sociedad al conjunto de personas que comparten determinados valores e intereses y que se relacionan entre sí conforme a ciertas reglas de organización y de comportamiento jurídico y consensuado, acordado y consuetudinario, y que comparten o aceptan y respetan una misma cultura o civilización en un espacio o tiempo determinado. Como puede observarse, ambos conceptos y definiciones provienen y conforman un esfuerzo de racionalización de aspectos provenientes de la historia y proceso de socialización civilizatoria. Éstos necesariamente ocultan, implantan o al menos objetivizan las muy variadas subjetividades, emociones y actitudes reactivas de gran parte de la sociedad. En cambio, la prospectiva representa un área de conocimiento de muy reciente creación e incorporación al análisis y a la toma de decisiones. La prospectiva es un saber que integra el deseo y la razón. Su propósito es otorgar sentido y dirección a lo que se decida y a lo que se haga. Representa un instrumento privilegiado de análisis, consensua- miento, toma de decisiones e instrumentación de las mejores estrategias posibles. Es más, no sólo la prospectiva en sí, sino la planeación prospectiva y estratégica que proviene de aquélla, permite enriquecer 11


las tradicionales visiones del presente en función de las tendencias provenientes del pasado o de las emergencias causales de la coyuntura. Este enriquecimiento procede de la incorporación inteligente, creativa y estratégica de consideraciones, visiones y escenarios del futuro; futuro conformado y proveniente de su apertura y análisis de diversos futuros alternativos y extraordinariamente largoplacista, holístico, consensuable y comprometible. Obviamente, ello fortalece las posibilidades de tomar las mejores decisiones y estrategias para alcanzar, lograr o construir el mejor de los futuros posibles. A este último los prospectivistas lo hemos denominado “futurible”. Esta sorprendente nueva área de crecimiento está basada en tres premisas fundamentales: • • •

El largo plazo preside, predomina y conforma el corto y el mediano plazo. El todo no solo no es la simple suma de las partes, sino que las conforma y determina. El logro o construcción del mejor de los futuros (escenarios) posibles proviene de la conformación secuenciada del análisis creativo de futuros alternativos, del consensuamiento holístico de sus estructuras y condicionantes, de la voluntad, esfuerzo y competencia de los actores involucrados, de su poder y capacidad de obtención de los requerimientos y recursos necesarios y del aprendizaje iterativo flexible de la contrastación entre lo planeado y la realidad, así como de la capacidad de adecuación o adaptabilidad “líquida” de las acciones y de los hechos.

Ahora bien, este novedoso enfoque y sus metodologías e instrumentos no emergieron de la nada ni provienen de la simple continuidad o extrapolación del pasado ni de una simple reflexión de las tendencias; provienen de una ruptura creativa de las tendencias vigentes, a la cual hemos denominado “cambio de paradigma”. Un claro y simbólico ejemplo de tales cambios de paradigma se dio al inicio de los estudios de futuro durante la Segunda Guerra 12


Mundial, cuando se determinó que “lo importante de la guerra es ganar la guerra”, no solo ganar batallas. Es más, “hay batallas que conviene perder para ganar la guerra”. Más aún, gracias a éste y otros cambios de paradigma “¡efectivamente se ganó la guerra!” Ahora bien, entre la planeación prospectiva y el cambio o transformación de la realidad, entre las duplas “querer/poder” y “lograr/ construir”, entre la planeación prospectiva y la realización del cambio apetecido, resulta indispensable transitar por la planeación estratégica, la planeación táctica y la planeación operacional; después vendrán la evaluación, el seguimiento y la retroalimentación. Por lo que se refiere a la relación entre Estado y Sociedad, el Gobierno ha instrumentado la Gestión pública. Ésta, que tiene su propia historia y transformación a través de los tiempos, ha conformado lo que denominamos la Nueva Gestión pública. Ésta incorpora ya la planeación prospectiva y la planeación estratégica. A la prospectiva le interesa el futuro por tres razones: porque puede ser diferente al presente, porque puede hacer que sea diferente al presente y porque puede hacer que sea diferente a otros futuros posibles. Un proyecto de gestión pública de naturaleza prospectiva debe contener un marco teórico conceptual, lineamientos de política pública y un conjunto inteligente y creativo de modelos, escenarios e indicadores. E l marco teórico conceptual comprende desde la teoría de la organización política y administrativa hasta los modelos de administración pública y las tendencias modernizadoras que conforman la Nueva Gestión pública. Bajo este enfoque, los nuevos modelos de gestión devienen estratégicos para focalizar las acciones hacia resultados claros y centrados en el ciudadano, alcanzando una gestión pública eficaz, eficiente, dinámica, flexible, abierta y meritocrática. Para tal enfoque futurible las estrategias de modernización son: focalizar las acciones públicas en resultados y en la eficiencia de los servicios prestados por el Sector público; reforzar las capacidades de alta dirección en los órganos de gobierno; explorar y explotar diversas opciones de prestación de servicios, y finalmente, substituir convenientemente las organizaciones altamente centralizadas y jerarquizadas por entornos administrativos descentralizados. 13


Asimismo: racionalizar el uso de los recursos públicos; optimizar el funcionamiento de la administración pública en todos sus niveles y modernizarlas en lo pertinente aprovechando la utilización de las más recientes tecnologías, particularmente las que correspondan a información y comunicación. De aplicarse correctamente tales estrategias cabría alcanzar (conformar) el siguiente escenario “futurible”: • • • • • • • • • • •

Nuevo paradigma administrativo Cultura organizacional coherente y productiva Estructuras horizontales y flexibles Servicio de alta calidad, con estándares internacionales Dimensión y competencia institucional pertinente Personal innovador hacia la mejora continua Simplificación administrativa efectiva y eficiente Desempeño superior con gasto público óptimo Evaluación formativa y gestión de talento Relación óptima con la ciudadanía Alta confianza y credibilidad de las instituciones y de los servidores públicos

Es por todo ello que el contenido de esta obra resulta oportuno y relevante para la construcción del futuro de la administración pública en nuestros países. Dado que el futuro se construye día a día, éste está en nuestras manos y a nuestro alcance. Ahora, más que nunca antes, el futuro de largo plazo… “el mejor de los futuros posibles”.

Dr. Tomás Miklos

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Presentación

En américa Latina, la población está expresando un profundo desencanto respecto a la aplicación del modelo de mercado desregulado y sus efectos en la calidad de vida. Dichos efectos políticos y sociales provocan una mayor inseguridad e incertidumbres respecto del presente y el futuro para gran parte de la ciudadanía. La vulnerabilidad social, la violencia, la corrupción, la desigualdad social y las complejas condiciones políticas de la región son factores que ponen en jaque proyectos que se orienten a avanzar hacia procesos de cohesión social y profundización democrática. En el contexto planteado, la incertidumbre pasa a ser el eje central del riesgo político y social, condicionando el despliegue de procesos sólidos de gobernabilidad y gobernanza, especialmente cuando el interés general ha sido reemplazado por intereses privados y particulares. La precarización y fragmentación social de la vida de un amplio porcentaje de la población latinoamericana pone en tela de juicio las políticas públicas que se han venido implementando en años recientes, especialmente aquellas condicionadas por el mercado, la cultura centralista, burocrática y clientelista. Además, los severos impactos territoriales que genera la globalización no siempre son adecuadamente observadas por el sistema de decisiones públicas y, por tanto, las políticas públicas para enfrentar dichos impactos han sido inmediatistas, subsidiarias, carentes de participación ciudadana y sin una visión prospectiva para un desarrollo económico y social orientado a generar cohesión social mediante procesos redistributivos, En la actualidad, se evidencia el agotamiento de un estado que ha sido prisionero de la lógica de la gestión empresarial, de un modelo de desarrollo que no ha cumplido sus promesas de inclusión social y de un 15


sistema político que no ha logrado legitimarse y, por tanto, de avanzar hacia una democratización real del poder en los territorios y de la administraciones. Por ello, estamos observando como en años recientes diversos países de la región están optando por proyectos de desarrollo nacionales y proponen y despliegan lineamientos de desarrollo económicos y sociales distanciados de las orientaciones de los organismos financieros internacionales. También, otros países, han iniciados cambios gravitantes en sus políticas públicas sociales con la finalidad de desmantelar las lógicas de financiarización y privatizadoras de las servicios sociales instalados bajo la óptica neoliberal en las últimas tres décadas. La discusión política respecto a los alcances y profundidad de las transformaciones a realizar esta abierta en nuestros países y, ciertamente, son de una alta complejidad y confrontación político-ideológico. No por ello debemos esquivar dicho debate, por el contrario nuestras sociedades altamente excluyentes requieren de opciones de cambio urgentes que deben ser liderados por un estado fortalecido que pueda lograr romper con los factores estructurales que limitan un desarrollo incluyente. Debemos avanzar en nuevas miradas teóricas que permitan configurar programas modernizadores de tercera generación, lecturas que den cuenta en forma más compleja sobre las nuevas articulaciones estado - política - sociedad civil. Esto es, perspectivas que incorporen aire fresco a una discusión sobre la reforma estatal sobrecargada de tecnocratismos inspirados, muchas veces, en visiones extraídas de la racionalidad económica empresarial trasladada acríticamente al sistema público se convirtieron en la semántica modernizadora de las élites. Luego de varias décadas de aplicación de modelos de gestión imbuidos de fuerte sentido y contenido de racionalidad instrumental y de limitados alcances como constructores de cohesión social, es funda- mental iniciar la re conceptualización de la modernización de la gestión pública en la periferia capitalista. Una manera de avanzar en ésta discusión es reconocer que no hay una real modernización del estado, si ella no se sustenta en una planeación prospectiva pública del desarrollo territorial y, en un proceso creciente de ciudadanización del diseño, ejecución y evaluación de las políticas públicas en los diversos niveles territoriales de decisión. 16


En este libro hemos querido recoger parte de la discusión pasada y presente sobre el rol del estado en los procesos modernizadores y de desarrollo en américa Latina. Nuestro objetivo es poner en perspectiva algunos aspectos del debate en torno al estado y su rol a nivel central y subnacional, y la importancia de la planeación prospectiva para la elaboración de agendas y políticas públicas para el desarrollo territorial. Este trabajo se circunscribe al programa de investigación “Prospectiva Gubernamental y Gobernanza territorial” que es llevado adelante por la coordinación de investigación de la escuela de administración Pública, Facultad de Ciencias Económicas y Administrativas (FACEA) de la Universidad de Valparaíso. Por tanto, es complementario a la política de publicaciones de la escuela de administración pública que compren- de la Revista Análisis Público y los Documentos de Investigación. En este contexto, queremos agradecer el apoyo brindado por las autoridades de la Facultad y de la escuela de administración pública, sin el apoyo institucional difícilmente podríamos llevar adelante las líneas de trabajo mencionados y, por cierto, la publicación de este libro. No podemos dejar de mencionar y agradecer al Dr. Tomas Miklos por su constante apoyo académico, su interés por realizar el prólogo de este trabajo y honrarnos por su amistad a lo largo de muchos años. También nuestros agradecimientos al Prof. Mauricio Rodríguez de la Universidad de Valparaíso, a Gonzalo catalán de la editorial de la misma Universidad y al Lic. Gonzalo Haefner de la Universidad Adolfo Ibáñez, por el interés en leer los borradores del libro y hacer correcciones y sugerencias oportunas y pertinentes. Por cierto, los errores u omisiones que puedan existir son responsabilidad sólo de los autores.

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Introducción

Reformas estatales, fracturas sociales y escenarios emergentes en América Latina El mundo y américa Latina han cambiado en las últimas seis d é c a d a s . A lo largo del siglo XX vimos transitar diversos procesos de transformación económicos, sociales y políticos a nivel global y, por cierto, no pocos en nuestra región. Dichos procesos han impactado la vida de las personas, pero también la forma en que las ciencias Sociales han pretendido observar y construir perspectivismos y escenarios plausibles sobre tales procesos de cambios societales. Las transformaciones aceleradas multiplican la complejidad de los procesos que aumentan la diferenciación funcional de los sistemas sociales, y crean tensión en las ciencias sociales para comprenderlos y reconocer tendencias de futuro, haciendo que relación sociedadeconomía y estado sea un entramado de incertidumbres respecto a sus devenires. Como afirma S. Sassen1 los procesos transnacionales como la globalización política, económica y cultural enfrentan a las ciencias Sociales con nuevos desafíos teóricos y metodológicos. ello porque lo global trasciende el marco exclusivo del estado-nación y compromete de modo directo algunos supuestos clave de las ciencias sociales, a saber, la consideración del estado-Nación como contenedor de los procesos sociales y, la correspondencia implícita entre territorio nacional y lo nacional como característica. Son variados los perspectivismos que tratan de abordar, analizar y prospectar la compleja dinámica de los sistemas sociales en un contexto 1

Sassen, S. (2007), Una sociología de la Globalización, Editorial Katz, Buenos Aires.

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de transformaciones profundas de los sistemas parciales, tales como la política, la economía, las políticas sociales, entre otros. De hecho, al observar la funcionalización de los sistemas parciales de la sociedad se tiende a poner en entredicho la posibilidad de que uno de ellos constituya el eje articulador del sistema en su conjunto, lo que lleva a cuestionar el papel de la política como centro del sistema y, por ende, el papel del estado en estos nuevos escenarios globalizados y de liberalización económica. Los discursos reformistas sobre el estado y sus diagnósticos de crisis han sido múltiples y variados en los últimos décadas, a partir de los cuales se han planteado también diversos caminos y estrategias para intervenir el Estado y el diseño de sus políticas públicas con la finalidad de acompasarlo a las nuevas condiciones sociales, económicas, políticas y tecnológicas que emergen de la globalización. En particular, los profundos cambios experimentados en el último tiempo por el estado y la política en un contexto de modernidad radicalizada2 y de riesgo, confirman el resquebrajamiento de las coordenadas de la sociedad industrial —primera modernidad—, tal como fue conocida y estudiada durante gran parte del siglo XX. Luego de la segunda guerra mundial, las teorías sobre el desarrollo partieron de la premisa de que el sector público podía utilizarse para consolidar el cambio estructural necesario por aquel entonces, cambio principalmente vinculado al requerimiento de una rápida industrialización. Es por ello que a lo largo de la mayor parte del siglo XX tanto los sistemas capitalistas como los socialismos reales experimentaron un persistente crecimiento de lo público. Las políticas neokeynesianas adoptadas por un gran número de estados implicaron un incremento de su papel regulatorio y las tendencias socializantes dominaron el escenario político de varios países europeos y condujeron a un creciente papel empresarial del Estado. (Oszlak, 1997)3. Para el caso de américa Latina, es a partir de la crisis de los años treinta que la noción de Estado en América Latina comienza 2

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Beck, U. (1996) Teoría de la Modernización Reflexiva, en Beriain, J. (compilador) A. Giddens, Z. Bauman, N. Luhmann, U. Beck, Las consecuencias perversas de la modernidad. Modernidad, contingencia y riesgo, Barcelona, Editorial Anthropos Ciencias Sociales. Oszlak, O (1997) Estado y sociedad: ¿nuevas reglas de juego? En Revista Reforma y Democracia Nº 9 de CLAD, Caracas, Venezuela.


a adquirir rasgos más específicos y particulares. el tipo de acción estatal a partir de ese periodo ha estado influida por el proceso industrializador y la creciente modernización de un segmento importante de la economía; por los nuevos problemas que fueron surgiendo a medida que avanzaba la industrialización y la forma en que fueron encarados a través de las políticas públicas; por el consecuente éxito o fracaso en la aplicación de las políticas, y por la naturaleza del régimen político y las alianzas políticosociales que respaldaron la acción pública. El proceso de industrialización basado en la sustitución de importaciones propuso en la agenda estratégica del periodo, por una parte, trasladar la fuerza del dinamismo del crecimiento económico desde el exterior a las economías internas y, por otra, traspasar los productos de la modelización a los amplios sectores sociales que permanecían históricamente excluidos. Para autores como Sunkel4, el desarrollo hacia o desde dentro de américa Latina puede mirarse como un despliegue institucional para trasladar el motor del crecimiento económico desde el exterior hacia las sociedades nacionales. todo ello sustentado en el reconocimiento de que existe en américa Latina una situación de profunda heterogeneidad estructural, derivada de un proceso acumulativo y expansivo de los excedentes por medio de la incorporación de innovaciones tecnológicas que no se revertían hacia la periferia, sino hacia los paísesdel centro. La crisis económica de los años setenta alteró la perspectiva de la intervención pública. La llamada crisis del petróleo impacta la oferta, generando la abundancia de petrodólares en el mercado financiero internacional, lo cual hizo que se estimulara el endeudamiento de los países latinoamericano a “bajo” costo. Esto posteriormente contribuye a la crisis de la deuda externa en los 80 y el posterior ajuste estructural. Al mismo tiempo, introdujo la concienciación de que la sobredimensión del Estado había contribuido al desequilibrio financiero mundial. Una nueva corriente ideológica marca así la década de los 80, donde conceptos como gigantismo, hipertrofia, y macrocefalismo comienzan 4

Sunkel, O; Infante, R (2009) Hacia un desarrollo inclusivo. El caso de Chile. CEPAL / OIT, Santiago de Chile

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a ser utilizadas para referirse a esta aparente sobre expansión de la intervención estatal (Oszlak, 1997)5. En las dos últimas décadas del siglo pasado en américa Latina surgieron una serie de problemas de aplicación de las reformas de primera y segunda generación derivadas de la instalación y despliegue del modelo neoliberal y, por supuesto, de su definición del rol del Estado en el nuevo orden. La transformación económica y la emergencia del nuevo modelo económico trajeron aparejada una nueva forma de gestión estatal con altos grados de tecnocracia a espaldas de la sociedad civil y, que en su versión original, la orientación de las políticas sugeridas por esas reformas en sus diferentes modalidades tendió a acentuar la vulnerabilidad social y agudizar los problemas estructurales derivados de la aplicación de los modelos de financiarización y privatización de las políticas sociales. Las reformas de primera generación incluyeron como objetivo central restablecer el equilibrio macroeconómico mediante la disciplina fiscal, la reorientación del gasto público, la reforma impositiva, la liberación comercial y financiera, tasas de cambio competitivas, apertura de la inversión extranjera, privatización, desregulación y seguridad. Se abogó por la preeminencia del mercado, planteando una economía despolitiza- da. Como afirma Steindl (1985)6 “para el neoclasicismo, en la economía la estrategia básica es eliminar la historia y la sociedad del tema y reducirlo a un ejercicio matemático, un problema de optimización. Por tanto, desde ese período se fue configurando el discurso que la eficiencia del mercado permite una adecuada eficiencia del sistema social en su conjunto, por lo cual la capacidad de la política para procesar las políticas macroeconómicas ha estado seriamente cuestionada y se postuló la noción de un Estado pequeño y eficiente. El objetivo fundamental de la política económica —que se ha venido conociendo como neoliberal— apuntaba a propiciar el funcionamiento flexible del mercado eliminando todos los obstáculos que se levantan a la libre competencia, haciendo suya la teoría del libre cambio. De esta manera, 5 6

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Oszlak, O (1997), ibíd. Steindl, J (1985) Reflexiones sobre el estado actual de la economía. Lecturas de Economía. Nº 16. Medellín, enero abril. pp. 237 251


se aceptó institucionalmente que lo social y lo económico debían seguir distintos carriles y su separación se concibió como la exigencia fundamental para lograr el progreso. Al decir de Rosanvallón (1995) “de un lado la eficacia, del otro la solidaridad... esta disociación fue una de las grandes consignas de los años ochenta”7. En el decenio de los noventa, como efecto de los resultados insatisfactorio alcanzado, el modelo económico incluyó una segunda generación de reformas que pusieron énfasis en la gobernabilidad y en el fortalecimiento del estado. Para ese tiempo, en la mayoría de los países se había adoptado a las llamadas políticas neoliberales. La aplicación de estas políticas también coincide con que algunos países modificaron las políticas del Estado en materia social y, por ende, recortaron subsidios a los alimentos y otros rubros, con lo que perjudicaron a los sectores sociales más vulnerables. También la desregulación de los mercados y capturas del regulador, el enfriamiento de la política y deslegitimación de su rol, la redefinición ideológica y organizativa de los partidos y las reformas laborales y sindicales que han propiciado un alto grado de desenclave de los movimientos sociales y sindicales generando fuertes crisis de representatividad y participación activa en los grandes problemas de los países. En algunos casos, se pudo observar algunos tímidos avances en una lista complementaria de reformas; incorporando reformas políticas y constitucionales, algún fortalecimiento de las instituciones regulatorias, la lucha contra la corrupción, la flexibilidad del mercado laboral, las normas y códigos financieros, y la reducción de la pobreza y la modernización educativa8. En materia de modernización de la gestión pública, dicha década y años siguientes se caracterizó por entronar el modelo de la Nueva Gestión Pública y por desarrollar formulas institucionales que sustentado en el Modelo Agente-Principal logre diseñar, financiar y lograr el agenciamiento de la ejecución de las políticas públicas a otros actores, principalmente privados. 7 8

Rosanvallón, P (1995). La nueva cuestión social, Repensar el Estado providencia. Editorial Manantial. Buenos Aires, Argentina. Williamson, J (1998). El desarrollo económico y social en los umbrales del siglo XXI, Washington, D.C. Banco interamericano de Desarrollo.

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Así, el estado ha logro constituirse en las últimas dos décadas en un complejo sistema de políticas públicas sectoriales que intentan lograr indicadores de eficiencia nivel territorial con espacios extremada- mente acotados de regulación de las fuerzas del mercado y, por ende, con costos elevados en materia de equidad. Surgieron en ese período las distintas “percepciones nacionales e internacionales” sobre la realidad del presente. Es en este presente que se conjugan el pasado y el futuro, aparecen claramente las contraindicaciones y las visiones sobre la incertidumbre y el riesgo. Costumbres, valores religiosos y cultura surgieron a la hora de juzgar y abordar la definición y orientación de las políticas públicas. En consecuencia, afirmar que los programas de desarrollo económico-social y los rediseños estatales que muestran en la actualidad gran parte de los países en américa Latina son tributarios del modelo neoliberal no es exagerado. Aunque podríamos matizar el argumento, afirmando que en algunos países se ha tratado de morigerar los impactos del modelo con políticas públicas y crecimiento económico, que con cierto grado de eficacia han logrado reducir la pobreza. No obstante, esta constatado que esos esfuerzos no han sido suficientes para impedir la aceleración de los procesos de desigualdad social enla región. Durante los años noventa, la distribución del ingreso en América Latina no mejoro, aunque se interrumpió el persistente deterioro que caracterizó al período de fines de los años ochenta. Según la OIT, en 1990, el 51,6% del total de los empleados de américa Latina formaban parte de la economía informal. En 1997, este porcentaje ascendía a 57,4%, con un incremento de 11,2 % entre ambas fechas. el empleo en la economía informal creció en todos los países pero es necesario observar un incremento notable del mismo en Argentina, Brasil y Venezuela. A pesar del esfuerzo de las élites por mantener incólume el modelo, es posible constatar como en algunos países la cuestión esencial de sus debates políticos es volver a plantearse proyectos nacionales de desarrollo alternativos a los enfoques capitalistas y sus variantesajustadas. Ello nos anima a decir que el estado está de regreso en cuanto configurador de desarrollo y modernización de las sociedades en el 24


contexto de una economía mixta. Como afirma Held (2006)9. La crisis global ha abierto la posibilidad de repensar el sistema en su conjunto, dejando al descubierto las limitaciones de la ortodoxia económica promovida por el Consenso de Washington y los organismos financieros internacionales. en este sentido, una agenda económica progresista —nos dice Held— requiere conciliar la libertad de los mercados con los programas de reducción de la pobreza, la lucha a favor de la inclusión y la cohesión social y la protección inmediata de los más vulnerables, tanto en el Norte como en el Sur. Por ello, lo interesante del escenario de complejidad actual en la región es que hay esfuerzos importantes por acelerar su desarrollo con un enfoque estatal renovado de inclusión, de equidad, del logro de metas redistributivas y de regulación del mercado. Se discute el papel del estado en sociedades con altos grados de desigualdad, de las capacidades de sus instituciones, el proyecto gubernamental, la planeación estratégica, las políticas públicas y la orientación de las reformas de Tercera Generación, con la finalidad de establecer pisos mínimos de bienestar social y el equilibrio de las desigualdades. Pero no es una discusión que tenga fácil resolución, dado que el grado en que el estado debería implicarse en la provisión de bienes y servicios que promueven el bienestar de la población, es un debate que ha permanecido en la agenda política por mucho tiempo. Y lo seguirá estando toda vez que la discusión entre la dicotomía Estado y Mercado sigue presente en torno al grado de participación mayor o menor de alguno de ellos en el contexto de una economía mixta. Por primera vez en la historia regional de américa Latina, las sociedades nacionales tienen como componentes la incertidumbre y la imprevisibilidad del futuro. Lo que obliga a comprender la realidad de otra manera, a nosotros mismos y a los otros, la libertad, la democracia y la legitimidad. El presente es en sí mismo una sociedad en permanente “auto confrontación”, de manera que anticiparse al futuro permite dar sentido al presente. La razón del futuro es otorgarle una manera de ser al 9

Held, D (2006) Global Covenant. The Social Democratic Alternative to the Washington consensus, polity press, reino Unido,

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presente. La prospectiva busca visualizar el futuro desde el presente y mejorar el análisis del presente desde el futuro. Por lo tanto, existen muchas alternativas para el futuro en américa Latina. Esos futuros son observables y probablemente viables políticamente y posibles económicamente. En realidad, lo que se está produciendo en todos y cada uno de los países de la región es un hecho básico: la conciencia de una nueva realidad post recesión económica y financiera, de una nueva percepción del tiempo, de la sociedad, de la cultura, de una nueva economía productiva y de una nueva manera de pensar y hacer política. En general dice sobre este punto Eric Hobsbawn (1990)10, “las grandes ideas y valores que utilizamos en el pasado para relacionarnos con la vida privada y colectiva carecen en la actualidad de sentido y significación”. De ahí que aceptar temas como la incertidumbre, el desorden, el riesgo, el caos, la gobernanza, la gobernabilidad, la desconfianza, la tolerancia y el nuevo institucionalismo, pasan a ocupar un lugar privilegiado en el análisis político y en la formulación de las políticas públicas. Zygmund Bauman (2003)11, señala que en la actualidad la modernidad líquida ha impuesto a la condición humana cambios radicales que exigen repensar los viejos conceptos que solían articularla. En escenario económico y social de américa Latina no deja de presentar vaivenes. El año 2013 hubo una recuperación del crecimiento de la economía mundial, en base a las mejoras mostradas por los países desarrollados y el crecimiento de china. La tasa de crecimiento económico de américa Latina en este contexto alcanzo al 2,5 % sobre la media mundial que fue de 2, 2 %. Pero el producto por habitante aumento alcanzo al 1,5 % lo cual es coincidente con la desaceleración que ya se está observando desde el año 2010. En esta perspectiva, el período actual en américa Latina es fundamental y decisivo para el rumbo del progreso futuro. Señala la CEPAL, que es necesario pasar de la etapa de especialización productiva en bienes primarios o de baja transformación industrial, a otra en que la industria manufacturera sea el motor del desarrollo. 10 11

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Hobsbawn, E (1990) Historia del Siglo XX. Grijalbo — Mondadori, Buenos Aires, Argentina. Bauman, Z (2004) Modernidad liquida, FCE, México


Es decir una transformación “cualitativa de la estructura productiva”, que impulse actividades intensivas en conocimiento y valor agregado. América Latina ha dejado atrás las elevadas tasas de crecimiento económico de la década pasada para converger a tasas más moderadas, en el rango del 1.5% al 3%. Actores externos, tales como unos menores precios de las materias primas explicados principalmente por la desaceleración económica en China, un encarecimiento del financia- miento externo y unas perspectivas de entradas de capital más limita- das contribuyen a este proceso de desaceleración12. Para el Banco Mundial lo más preocupante es que América Latina se acostumbre a crecer por debajo del 3%. Por eso insiste este organismo en que los países de la región deben potenciar la productividad interna para sostener un ritmo de crecimiento sostenido. América Latina invierte en investigación y desarrollo el 0.7% del PIB, la OCDE invierte el 24% del PIB. En la región la fuerza laboral que tiene educación secundaria es el 46.6% y 12% educación universitaria y 6 de cada 10 trabajadores se desenvuelven en la economía informal y el 75.9% (OIT) de ese sector tienen la secundaria incompleta. Igualmente, américa Latina continúa siendo una de las más desiguales del mundo y alberga a 167 millones de pobres. El rezago que tiene la región en materia de salud, de ingreso, educación y competencias son otros de los factores estructurales no resueltos. A ello hay que adicionar que la desigualdad y la segregación tiene un rostro territorial, no da igual donde se nace y vive en américa Latina. De ahí nace la urgencia por mirar el desarrollo de nuestras sociedades con una mirada territorial. Para lo cual es necesario abrir un amplio y multidisciplinar debate sobre las posibilidades reales de lograr avances equitativos en los territorios desde conducciones estatales altamente centralizadas políticas y financieramente. Aunque durante la última década se ha avanzado en cuanto a desarrollo social y económico, las cifras que aporta la CEPAL, en los últimos años sobre América Latina y el Caribe permiten comprender la dimensión del reto que aún tiene la región para alcanzar un desarrollo sostenible con inclusión social. 12

OCDE (2014) Perspectivas macroeconómicas en América Latina. OCDE Publishing.

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La evidencia existente nos señala que los mercados desregulados han generado inequidad social y, por ende, de que no es posible seguir adelante con la lógica neoliberal de desmantelamiento estatal. El desafío es fortalecer en forma profunda las capacidades institucionales públicas de la región en todos sus niveles decisionales, y con ello dar solidez tecno-políticas al estado para lograr impulsar reformas sociales pro equidad, que permitan revertir la financiarización y privatización de los servicios sociales es un imperativo ético y político de gran envergadura. Ello supone, como plante Monedero (2011)13 descolonizar los análisis sobre el estado en américa Latina. ello es relevante, pues los perspectivismos oficiales siguen sin ver ni entender los procesos de profundo malestar que está incubándose en la región y la apuesta por alternativas fuera de los márgenes que las élites han desplegado en el sistema social y, ciertamente, en el académico. En este desafío, de lograr reformas de tercera generación — redistributivas— es preciso avanzar decididamente en generar condiciones para un verdadero fortalecimiento de las capacidades institucionales públicas y configurar un Estado más descentralizado (Buen Gobierno) y en un contexto de democracia participativa. En la apuesta por reducir las incertidumbres de los tiempos actuales y resolver las deudas sociales en la región, requiere nuevas y mejores capacidades institucionales públicas, tanto a nivel nacional como subnacional. Creemos que, sin duda, se debe repensar las formas como se discuten, planifican, diseñan y ejecutan las políticas públicas, especialmente, si el foco del estado es en una marco de nuevas reformas redistributivas es apuntar al logro del bienestar social y no simplemente mitigar las externalidades negativas de los procesos modernizadores, muchas veces gatilladoras de grandes brechas sociales. Es interesante constatar cómo, en la actualidad, algunos gobiernos comienzan a mostrar interés por la el análisis estratégico, la prospectiva y las políticas para el desarrollo en cuanto concepciones teóricas — metodológicas que les permitan tener un calibramiento de largo plazo de las decisiones públicas, apartándose de las lógicas ancladas en la mano invisible del mercado. 13

28

Monedero, JC (2008) Disfraces del Leviatán. El papel del Estado en la globalización neoliberal. Centro Internacional Miranda, Venezuela,


Para Bas14 el análisis estratégico tiene como objetivo último orientar los procesos de toma de decisiones, partiendo de la premisa básica de que si bien es imposible predecir el futuro, sí que es posible, viable y deseable reducir la incertidumbre inherente a cualquier proceso de toma de decisiones a través de la identificación y evaluación de posibles líneas de acción alternativas en contextos futuros diferentes (futuribles), evaluados a su vez en virtud de su probabilidad de ocurrencia (estima- da a partir de un método sistemático de previsión) y su deseabilidad (establecida en virtud de nuestras prioridades u objetivos como organización). En este marco referencial, la planeación estratégica con visión de futuro es un instrumento político-económico para modificar y transformar esa realidad e importante para la construcción del futuro. Así planteado, la prospectiva, al introducir el futuro (Miklos T y Jiménez, E 2008)15 como instrumento de cambio, permite enfrentar los riesgos y garantizar la gobernabilidad, la gestión de la complejidad y los procesos de consolidación y profundización de la democracia latinoamericana.

14 15

Bas, E (2006) Inteligencia prospectiva para la seguridad pública; reflexiones metodológicas y propuestas. Inteligencia y Seguridad, Nro. 1, Madrid. Miklos, T; Jiménez, E y Arroyo, M. (2008). Prospectiva, gobernabilidad y riesgo político. Instrumentos para la acción, México: LIMUSA

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PARTE I: Estado, Desarrollo y Modernizaci贸n en Am茅rica Latina


Capítulo I: Estado Modernizador y Desarrollo en América Latina

1.1 Estado y Sociedad Las relaciones entre estado y sociedad constituyen una de las discusiones de mayor envergadura desarrolladas en las ciencias sociales; por consiguiente, son diversas las perspectivas que han emergido para dar cuenta de la importancia que ha revestido aquél para la conformación de la sociedad moderna. En la teoría política tradicional, al menos a partir del siglo XVIII, el estado constituye la fórmula para la autodescripción del sistema político de la sociedad. La temática del estado, una vez inventada, pudo actuar como punto de cristalización de la teoría política, la cual ha intentado repetitivamente concebir al estado o a la política como el centro de control de todo lo que acaece en ella o con ella. No obstante, la noción moderna de estado proviene particularmente del renacimiento, de autores tan diversos como Francisco Guicciardini y Nicolás Maquiavelo. El punto de partida de la formación del concepto de estado, se encuentra en la disputa ideológica y teórica entre las nociones de “seño- ría” (signoria) y de “respublica”, una discusión a la vez filosófica, política y jurídica propia de las formas de gobierno de las ciudadesestado del norte de Italia. En aquella época, mientras la “señoría” era una forma de gobierno aristocrático y oligárquico de los señores feudales dentro de la “ciudad”, dependiente del emperador o del papa, la “respublica” era un gobierno laico y civil, emanado de alguna forma de participación de los ciudadanos. Entonces, la republica de Florencia y de Venecia, se oponía a la señoría de Milán, y en esa compleja polémica surge la noción de “stato”. Esta es la época además en que comienzan a aflorar las identidades nacionales, y en que comienzan a formarse las bases del 33


primer capitalismo financiero (a través de los banqueros y comerciantes judíos, holandeses e italianos), precursora de la llamada acumulación originaria de la que escribe Marx en el primer tomo de El Capital. La idea de estado surge entonces en la Italia renacentista del siglo XV como una noción ideológica y política que da cuenta de las luchas por el poder y de clases, que a su vez, se encuentran en los orígenes remotos de las primeras naciones europeas y de las primeras formas del capitalismo temprano. El proceso de formación de las primeras naciones y de los estados modernos, va a atravesar todos los siglos XVI y XVII para hacer eclosión en las revoluciones de la independencia de estados Unidos y francesa de 1776 y 1789 respectivamente, y es desde la experiencia histórica de estas primeras revoluciones burguesas “victoriosas” de la historia, don- de Marx y Engels van a desprender su concepto de Estado. Marx contiene y despliega una visión historicista del Estado como forma de poder que se transforma sin modificar su esencia de clase, una interpretación evolutiva, gradual, dialéctica del estado en el tiempo histórico, alejándose de las teorías liberales e idealistas. Aquí aparece también el concepto de superestructura y de base económica, en una relación dialéctica en la que el estado es determinado por los procesos socioeconómicos, pero también donde el estado y el orden político intervienen y determinan los procesos económicos y sociales. El marxismo planteará que el estado es un instrumento para la opresión de una clase por otra. Por lo tanto, el estado no puede ser neutral. En El Manifiesto Comunista, Marx y Engels explican que “el gobierno del estado no es más que una junta que administra los negocios comunes de toda la clase burguesa”16. Asimismo, en el prefacio de la tercera edición de la obra de Marx La guerra civil en Francia, Engels escribía “según la filosofía hegeliana, el Estado es la realización de la Idea, estos, en lenguaje filosófico, el reino de Dios sobre la tierra, el dominio en donde se realiza o debe realizarse la verdad eterna, y la eterna justicia. De ahí el respeto supersticioso frente al estado y de todo lo que se refiere a él, respeto que se instala tanto más fácilmente en los espíritus 16 Marx, K y Engels, F (2002) El Manifiesto Comunista. Ed. Alhambra, España.

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que están habituados a pensar que los asuntos e intereses generales de toda la sociedad no pueden ser regulados en forma distinta a como se ha hecho hasta el presente, es decir por obra del estado y bajo sus órdenes, debidamente instrumentadas. y se cree haber ya hecho un progreso verdaderamente audaz cuando se ha liberado de la creencia en la monarquía hereditaria para jurar bajo la república democrática. pero, en realidad, el estado no es otra cosa que una máquina de opresión de una clase sobre otra, ya sea en una república democrática, como en una monarquía, y lo menos que puede decirse es que es un flagelo, que el proletariado heredará en su lucha para llegar a su dominio de clase, pero el cual deberá, como ha hecho la comuna, y en la medida de lo posible, atenuar sus efectos más nocivos, hasta el día en que una generación crecida en una sociedad de hombres libres e iguales podrá desembarazarse del fardo del gobierno”. Para Marx el Estado capitalista es una máquina para la represión de una clase por otra; como el lugar en donde la lucha por el poder (económico sobre todo) lleva a la explotación de unos hombres por otros; la diferencia de clases trae como consecuencia la división del trabajo, en intelectual y manual (cosa que esclaviza a los hombres a una sola actividad, por consiguiente no pueden desarrollarse plenamente), entonces, los artículos que produce la clase oprimida son considerados como mera mercancía, además de que el único vínculo que los mantiene unidos en una sociedad es el interés privado, la conservación de su propiedad y de su persona egoísta. La propuesta central de Marx es la extinción del Estado se refiere propiamente a que al llegar a la realización de una verdadera comunidad humana, libre de las diferencias de clases, ya no es necesario seguir sosteniendo toda esa estructura de poder que “legitimaba” los abusos de los poseedores y que además servía para regular las relaciones entre opresores y oprimidos. La abolición no es más que una consecuencia natural de esta superación del egoísmo humano y su pasión por el poder, que no son otra cosa que las bases mismas del capitalismo17.

16

Muñoz, P (2005) La concepción de Estado en Karl Marx. .* http://www.angelfire. com/nv/filofagia1/concep.html

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Marshall18 sostiene que desde el siglo XVIII al XX las sociedades capitalistas se vieron influenciadas por dos conjuntos de fuerzas: la división de clases y los derechos de ciudadanía. Las clases sociales serían la fuente fundamental de las desigualdades, mientras que la ciudadanía se presentaría como la fuerza opuesta, debido a que se basa en derechos universales que comparten todos y cada uno de los miembros de una comunidad nacional. Distingue tres estadios del proceso, y los denomina derechos civiles, derechos políticos y derechos sociales como constitutivos de la ciudadanía en el estado moderno: el civil, que se corresponde con los derechos legales mencionados, el político, referido a los derechos a participar en el poder político, ya sea como votante o mediante la práctica política activa, y el social, en términos del derecho a gozar de un cierto estándar mínimo de vida, de bienestar y de seguridad económica. En el transcurso de los siglos XVII y XVIII se irán gestando las bases para la configuración del nuevo Estado liberal. La racionalización técnica de la concentración del poder político se producirá en un contexto en el cual el estado comenzará a asumir una serie de funciones que hasta ese instante las había abordado la familia, la iglesia o instituciones locales. Como afirma Macpherson, “En el siglo XVII el debate (…) quedó sumergido entre controversias mercantilistas, en las que se daba por sentado que el interés nacional debía ser el objetivo (…) y que la vida económica de la nación debía ser dirigida por el Estado (…) Esto podrá sonar como un regreso a la idea de que la economía debe subordinarse al mantenimiento de la estructura tradicional de la sociedad, ahora representada por el estado nacional. Pero había una gran diferencia. Era la nueva estructura de una sociedad mercantil, y no la estructura tradicional, la que el estado debía promover”19. Para Heller (1984) el Estado moderno es una construcción histórica que surge y se consolida a partir de las transformaciones que van produciéndose en el interior de la sociedad occidental. En la medida que se conforma y se diferencia de otras formas históricas por constituir “una unidad de dominación, independientemente en lo exterior e 17 18

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Marshall, T. (1950) Ciudadanía y clase social, en Marshall T. y Bottomore, T. Ciudadanía y clase social, Alianza Editorial, Madrid, 1998. Macpherson, C.B. (1991) Ascenso y caída de la justicia económica. Buenos Aires, Manantial.


interior, que [actúa] de modo continuo con medios de poder propios, y claramente delimitada en lo personal y territorial”20. Por tanto, el Estado moderno se configura en un ejercicio del poder tuvo por objetivo disolver el poder de la iglesia y del imperio que habían predominado en la Edad Media. Este nuevo ejercicio del poder político se expresa en la noción de soberanía, concepto que viene a legitimar el “monopolio de la fuerza” como rasgo sustancial del estado, no eludible por ningún individuo, grupo o corporación del territorio en que se ejerce, y no sometido a ningún poder externo. Este nuevo orden de cosas encuentra en la noción de estado-Nación moderno su forma “natural” de organización política. En este sentido, O’ Donnell, señala “La nación es el arco de solidaridades que une al ‘nosotros’ definido por la común pertenencia al territorio acotado por un Estado. El Estado demarca a una nación frente a otras en el escenario internacional. Esa demarcación tiende a generar un ‘nosotros’, definido por contraposición o diferencia respecto de los ‘ellos’ de aquel escenario. En otras palabras, el estado tiende a ser co-extensivo con una nación. Este es, normalmente, un factor de cohesión basado en el reconocimiento de ese ‘nosotros’ como pretensión aceptable de vigencia real. Por su parte, el Estado, reificado en sus instituciones aparece como un Estado-para la-nación. Esto en un doble sentido. Primero, como delimitación de la nación frente a otros estados nacionales. Segundo, hacia adentro de su territorio como pretensión, últimamente respaldada por su supremacía coactiva, de ser el agente privilegiado de custodia, interpretación y lo- gro de los intereses generales de la nación”21. Hay que recordar la clásica definición del Estado dada por Max Weber, para quien el estado es un cuerpo autónomo que tiene autoridad jurisdiccional y monopolio sobre el uso coercitivo de la fuerza dentro de su jurisdicción. En última instancia —dice Weber— sólo se puede definir el Estado moderno, sociológicamente, partiendo de su me- dio específico, propio de él así como de toda federación política: me refiero a la violencia física. “Todo estado se basa en la fuerza”, dijo Trotski en Brest- Litovsk. Así es, en efecto. Si sólo existieran estructuras políticas 19 20

Heller, H. (1984) Teoría del Estado. Fondo de Cultura Económica, México O’ Donnell, G. (1984) Apuntes para una teoría del Estado, en Oszlak, O. (comp.), teoría de la burocracia estatal, Buenos aires, paidós

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que no aplicasen la fuerza como medio, entonces habría desaparecido el concepto de “estado”, dando lugar a lo que solemos llamar “anarquía” en el sentido estricto de la palabra. Por supuesto, la fuerza no es el único medio del estado ni su único recursos, no cabe duda, pero sí su medio más específico. En nuestra época, precisamente, el Estado tiene una estrecha relación con la violencia. Las diversas instituciones del pasado —empezando por la familia—con consideraban la violencia como un medio absolutamente normal. Hoy, en cambio, deberíamos formularlo así: el Estado es aquella comunidad humana que ejerce (con éxito) el monopolio de la violencia física legítima dentro de un determinado territorio»22.

1.2. Racionalización y concepciones sobre el Estado en América Latina La frase de Alain Rouquié23” “América Latina no inventó el estado, pero hizo de él un actor central cuyo papel peculiar constituye una de las especificidades del perfil sociopolítico de las naciones latinoamericanas, salvo algunas excepciones” sin duda tiene una vigencia central para discutir sobre las formas que éste ha adoptado desde su configuración y como se ha empalmado en el marco de un proceso de acumulación capitalista desde el Siglo XIX. Para Graciarena (1995)24 Es difícil definir Estado en Latinoamérica porque hay distintas tradiciones intelectuales, distintas ideologías y distintas experiencias históricas. Desde su perspectiva el estado se constituye en una relación de dominación a partir de desigualdades en la distribución del poder real clases y otras fragmentaciones sociales. Para este autor, el estado moderno tiene su fundamento en algún tipo de ley constitucional, que se entronca con la gran corriente del constitucionalismo occidental que se remonta a las grandes revoluciones constitucionalistas: inglesa, norteamericana, francesa. Por lo mismo —agrega— que en el siglo XIX se fortalecerá considerablemente la tradición constitucionalista, alcanzando caracteres casi míticos en las 21 22 24

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Weber, M (1998) Economía y Sociedad, FCE, México Rouquié, A (1987) Amérique latine? Introduction à l’extrème Occident, Paris, Seuil, 1987. Graciarena, J (1995) El Estado latinoamericano en perspectiva. Figuras, crisis, prospectiva. Universidad de Buenos Aires, Oficina de Publicaciones del C.B.C; 1. ed edition


nuevas naciones de américa Latina, donde la rápida sanción de constituciones hizo abrigar la ilusión de que de ellas dependía la formación y el arraigo de estado que, en su momento, fueron poco más que creaciones en el papel, pero no estructuraciones reales de un orden político concreto basado en una estructura social compuesta por clases sociales, regiones, etnias, y otras dimensiones relevantes de una formación histórica. En el dictado de las constituciones se puede identificar su importancia, pues se creía que a través de ella ya se constituía el estado que es el órgano supremo para ordenar las jerarquías institucionales a través de mediar entre conflicto y consenso manteniendo la unidad nacional con el monopolio del uso de la violencia física. Desde otro enfoque Sergio Bagú25 planteaba que américa Latina podía considerarse una unidad histórica, que trascendía la mera yuxtaposición aleatoria de las particularidades nacionales, en virtud de su común carácter originario de tipo capitalista. La generalidad que incluye al conjunto de los estados de américa Latina arraiga en su origen común como espacios de acumulación dependientes del mercado mundial. Para Kaplan26 desde la fase colonial, y luego a través de las fases y procesos de emancipación política, de incorporación a la economía mundial, de sometimiento a la nueva división mundial del trabajo con centro y eje en la primera revolución industrial, y de hegemonía británico occidental, los principales países latinoamericanos presentan una constante histórica. Es la constituida por la estructura y la dinámica de la centralización, de omnipresencia y omnipotencia del estado y las élites públicas. En su trabajo “La especificidad del Estado en América Latina”, Enzo Faletto subraya que la condición periférica y la inserción dependiente en el mercado mundial de los países de la región, determinan el tipo de relaciones sociales y el consecuente papel de los estados, así como sus limitaciones. Para este autor, el poder de los estados latinoamericanos es “relativamente escaso en la adopción de ciertas decisiones 25 26

Faletto, E (1989) La especificidad del Estado en América Latina. En Revista de la CEPAL No. 38,Santiago de Chile, Kaplan, M (2002) Estado y Globalización, México, IJ — UNAM Eds.

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económicas básicas, sobre todo en lo que respecta a su capacidad de determinación en cuanto a la producción y comercialización de bienes” (Faletto, 1990). En tal sentido, Lechner27 plantea que el primer y principal punto a destacar es que en américa Latina —a diferencia de Europa— no se ha conformado una sociedad capitalista con anterioridad al desarrollo del estado durante el siglo XIX. El capitalismo no es un «dato histórico »dado que preceda a la regulación estatal. Ello tiene una consecuencia decisiva para la configuración del orden social: es el Estado quien asume la tarea de «instaurar» una sociedad moderna. El enfoque weberiano sobre el estado, también, ha servido de anclaje a numerosos enfoques posteriores que se han constituido en pilares y ejes estructurante del debate politológico y sociológico, por ejemplo, en américa Latina durante las últimas décadas. Para M. Weber el proceso de modernidad tiene que ver con un proceso de diferenciación cultural (Racionalización del mundo) la cual se manifiesta en tres escenarios; racionalización cultural, desencantamiento del mundo y surgimiento del capitalismo. Lo mágico-religioso da paso a lo racional y científico. Las verdades son provisorias. La ética calvinista plantea una relación personal entre dios y el individuo y se debilita la comunidad. El hombre está predestinado a la salvación y la acumulación de riquezas es señal de estar bien encaminado a ésta. Cuando se acaba el ascetismo se da paso a una ética capitalista. En segundo lugar, la racionalización organizacional mediante ella se busca maximizar la utilidad, esto conlleva a una forma organizacional particular: la burocracia. Esta se constituye como una lógica procedimental donde el individuo tiene una responsabilidad articular y ya no puede desarrollar todo su potencial (jaula de hierro). Se busca la eficiencia y la eficacia. Se funda en una creciente división social del trabajo. Se impone una dominación de carácter legal. Y en tercer lugar, la orientación de los actores: la racionalidad es instrumento para optimizar medios para conseguir fines. Esto es conocido como una racionalidad formal (distinto de una racionalidad sustancial, donde el cálculo se orienta a un fin específico como la tradición, los valores, etc. 27

40

Lechner, N (1992) El debate sobre Estado y Mercado . En Nueva Sociedad, Nro. 121 Septiembre-octubre, Venezuela.


Desde este enfoque, un nuevo sujeto social, el empresario capitalista, se constituye como clase social. La racionalidad se plasma en las instituciones sociales, éstas se difunden y con ellas se expande la burocracia y el capitalismo moderno. Tal racionalidad, en la sociología weberiana, se explica a partir del momento en que se hace necesario dar cuenta de la distribución des- igual de los bienes ideales y materiales entre los hombres, desde el instante en que las diferencias sociales devienen un problema que re- quiere ser explicado. El proceso que así se desencadena conduce a una creciente intelectualización y racionalización de las relaciones sociales hacia la reflexividad de éstas, lo que conduce al principio de intentar organizar la vida social sobre la base de coordenadas obtenidas reflexivamente. Para Weber, la racionalización de la vida social es un fenómeno profundo, una de cuyas manifestaciones es el capitalismo. Así, la racionalización de la vida económica conduce a la empresa capitalista en cuanta forma organizativa social, por la progresiva separación de los trabajadores de sus medios de trabajo. La racionalización de la vida política conduce al estado moderno, en cuanto asociación política, por medio de la progresiva separación del funcionario con respecto de sus medios de trabajo. Así como el trabajador en la empresa capitalista no tiene ninguna propiedad sobre el capital, el funcionario de la burocracia estatal moderna no la tiene sobre su cargo. El trabajador y el funcionario son “expropiados” de sus medios de trabajo, como resultado del proceso racionalizador de la vida social. Para Weber esta racionalidad que se despliega de acuerdo a fines es una racionalidad que lleva al surgimiento de instituciones sociales extraordinariamente eficientes, extremadamente racionales, pero que constituyen una amenaza creciente para la libertad de los individuos. Es el tiempo de la burocratización, la cual se despliega, básicamente, en las figuras de la empresa moderna y del Estado moderno. El mundo de la burocracia, no es un mundo sólo de reglamentos, sino un mundo que racionaliza hasta los propios movimientos del cuerpo del hombre. Para Weber, el estado es cada vez una maquina cada vez más poderosa, el avances hacia la constitución de una jaula de hierro. En economía y Sociedad afirma “Una máquina inerte es espíritu coagulado, 41


y el sólo serlo le da el poder de forzar a los individuos a servirla, de determinar el curso cotidiano de sus vidas de trabajo de modo tan dominante como es efectivamente el caso en la fábrica”. Esta conjunción de fábrica, de industria y de estado moderno constituye para Weber la máxima amenaza a la libertad humana. Pero él mantiene la esperanza secreta de que esos grandes sistemas burocráticos no se fusionen, de que al menos las burocracias pública y privada no se asocien y no originen un gigantesco aparato de dominación.28 Para Weber el concepto de estado se puede entender de la siguiente forma: “Una organización gobernante será llamada ‘política’ en la medida en que su existencia y orden sean continuamente salvaguardados dentro de un territorio determinado por la amenaza de la aplicación de la fuerza física por parte de un órgano administrativo. Un organización política compulsiva con operación continua sea llamada “estado” en la medida que su órgano administrativo ostente para sí el monopolio legítimo de la violencia física para proteger su orden”. Para el destacado intelectual G. O´donnell29 —quien siguiendo una raíz weberiana— pero separando de sus análisis variables de la legitimidad del uso de la fuerza, entiende al estado “como el componente específicamente político de la dominación en una sociedad territorial- mente delimitada. Por dominación (o poder) entiendo la capacidad, actual y potencial, de imponer regularmente la voluntad sobre otros, incluso pero no necesariamente, contra su resistencia. Lo político en sentido propio o específico lo entiendo, entonces, como una parte analítica del fenómeno más general de la dominación: aquella que se halla respaldada por la marcada supremacía en el control de los medios de coerción física en un territorio excluyentemente delimitado. Combinan- do estos criterios, el concepto de estado resulta equivalente al plano de lo específicamente político, y éste, a su vez, es un aspecto del fenómeno más amplio de la dominación social” Al mismo tiempo, para O’donnell el estado incluye al menos tres dimensiones:

28 29

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Cousiño, C (1997) La jaula de hierro (acerca de Max Weber). http://www.cepChile.cl/ dms/archivo_1860_739/rev71_cousino.pdf O´Donnell (1984) Ibid.,


a)

b)

c)

El Estado como un conjunto de burocracias. Estas burocracias, generalmente organizaciones complejas, tienen legalmente asignadas responsabilidades apuntadas a lograr o proteger algún aspecto del bien, o interés público, general; El Estado es también un sistema legal, un entramado de reglas legalmente sancionadas que penetran y co-determinan numerosas relaciones sociales. contemporáneamente, especialmente en democracias, la conexión entre las burocracias del estado y el sistema legal es íntima: las primeras se supone que actúan en términos de facultades y responsabilidades que les son legalmente asignadas por autoridades pertinentes —el estado se expresa en la gramática del derecho. Jun- tos, las burocracias del estado y el derecho presumen generar, para los habitantes de su territorio, el gran bien público del orden general y de la previsibilidad de una amplia gama de relaciones sociales; El Estado intenta ser un foco de identidad colectiva para los habitantes de su territorio. típicamente, los funcionarios del estado, especialmente los que ocupan posiciones en su cúpula institucional, afirman que el suyo es un Estado para la nación o un estado para el pueblo.

A reglón seguido sostiene que en américa Latina, con algunas excepciones parciales, han existido estados que registran un bajo puntaje en las tres dimensiones. Discutir hoy sobre el estado latinoamericano presenta complejidades adicionales a las ya diversas interpretaciones elaboradas en las teorías políticas europeas clásicas, que han constituido la fuente principal de reflexiones contemporáneas sobre el Estado, la modernización y el desarrollo de los sistemas sociales. Y más aún cuando se trata de encontrar algunas coordenadas que nos permitan visualizar diversos aspectos explicativos de la crisis y contradicciones que se le atribuyen en su concepción de estado de bienestar. Por tanto, el debate en américa Latina respecto de la modernización de las sociedades —orden social moderno— implica situar a éste en una posición de rompimiento respecto de la costumbre, apoyado 43


para ello en relaciones institucionalmente garantizadas, las cuales se conciben como portadoras de los principios racionales que han de gobernar la vida social. En consecuencia, es posible observar que las ciencias sociales en la región se aproximan a la comprensión de las sociedades a partir de un fuerte énfasis en los procesos formativos y de desarrollo institucional. es decir, el desarrollo se ha entendido en términos estrictamente económicos y con referencia explícita al ejemplo de lo que habían logrado las sociedades industrializadas occidentales; de allí la importancia asumida por la industrialización -sustitución de importaciones- y los requerimientos de acompañar tales procesos con una planificación coherente en lo social, político y cultural. Desde esta perspectiva, destaca el supuesto implícito a toda la teoría del desarrollo acerca de la racionalidad formal y su necesaria imposición a una sociedad que debe desarrollarse, es, decir, que debe adoptar esta racionalidad formal como modo de relación propio de la modernidad. De tal manera, bajo el concepto de modernización se resume el intento de establecer vínculo social fundado estrictamente en el plano institucional; así se construye un paradigma bajo la oposición de dos tipos polares de orden social: la sociedad tradicional y la sociedad moderna. Que en definitiva, serán los ejes en los que se anclara gran parte de la discusión sobre la dualidad de las sociedades latinoamericanas y los enfoques desarrollistas.

1.3 Enfoques Desarrollistas y Modernización en América Latina Las diversas concepciones desarrollistas que han estado presente en la discusión y práctica latinoamericana durante el presente siglo se han situado en el marco de la reflexión ilustrada en Europa, en la cual los procesos de modernización están referidos a un conjunto de procesos de racionalización que impactan en los ámbitos de la cultura, la sociedad y la personalidad de los individuos. Desde las primeras décadas del pasado XX, con diversos grados de intensidad, los rasgos podemos inherentes a las distintas fases del

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desarrollo capitalista han tratado de ser replicados en las sociedades latinoamericanas, provocando una expansión ideológica y económica, donde el estado ha jugado un rol fundamental en la preservación y consolidación de esas variables. Para C. de Mattos30, las grandes etapas de los procesos formativos de los sistemas nacionales periféricos, las estructuras de poder dominantes en cada uno de ellos, definieron e impulsaron proyectos políticos tendientes a transformar en dominante, en sus respectivas realidades nacionales, el modelo de desarrollo adoptado en las sociedades centrales. La formación y consolidación de estos países en un tipo específico de Estado nacional, el capitalista, aparece como uno de los resultados fundamentales de estos procesos modernizadores y de diferenciación sistémica. Así, la fase modernizadora basada en las exportaciones primarias vendrá a representar un elemento fundamental de las posturas ideológicas de grupos oligárquicos y apoyará la orientación de los proyectos políticos nacionales durante varias décadas del siglo XIX y comienzos del XX. Al respecto Vuscovics31 sostenía que la fase de crecimiento hacia fuera tomaría ritmos muy rápidos de expansión económica, sobre todo en las tres décadas que antecedieron a la primera guerra mundial, así como procesos generales de urbanización y modernización. Tales avances, sin embargo, no fueron generalizados; por el contrario, la diferencia entre naciones latinoamericanas se amplió en forma considerable. A pesar de las contradicciones del modelo, habían logrado propiciar en varios de los países latinoamericanos un crecimiento importante en las áreas de infraestructura y comunicaciones, así como en la diversificación de las exportaciones agrícolas y mineras, con consecuencias relevantes en materia de empleo y distribución del ingreso. El Modelo Primario (exportador) implicó para esas naciones vínculos asimétricos en su incorporación al sistema capitalista mundial. Vuscovics (1990) identifica tres importantes consecuencias de este vínculo:

30 31

Vuscovics, P (1990) La crisis en América latina. Un desafío continental. Siglo XXI, México Vuscovics, P (1990) Ibíd.,

45


a)

b)

c)

Especialización en la producción y exportación primaria y una condición de importadores de productos industriales, que tendía a congelar las estructuras productivas típicamente subdesarrolladas y dependientes; Nexo desigual de intercambio, expresado sobre todo en tendencias al deterioro de la relación de precios, lo que involucraba de hecho una transferencia persistente de excedentes al exterior; Intentos constantes de las élites locales para compensar las pérdidas ocasionadas por la relación de precios del intercambio exterior mediante condiciones de súper explotación del trabajo.

tales contradicciones se harán más agudas en la medida en que la propia estructura económica capitalista se transforma, apoyada entre otros aspectos por los avances tecnológicos que dieron lugar a producciones industriales por sobre las producciones primarias. La crisis económica de 1929 tendría, también, importantes efectos en la continuidad del modelo exportador primario. este hecho, sumado a la obsoleta competitividad de muchos productos primarios sobre los que descansaba gran parte de las economías latinoamericanas, hizo emerger una nueva fase modernizadora, siempre en el contexto capitalista, fundada en el modelo de sustitución de importaciones o desarrollo hacia adentro, proceso que harán distinguible al modelo en los periodos que siguieron a los años veinte. Del mismo modo, los procesos de acumulación capitalistas y sus modelos de análisis tendrán en la gran depresión y el advenimiento del keynesianismo un eje estructurarte de su entendimiento y despliegue durante gran parte del siglo XX. La emergencia del perspectivismo keynesiano en cuanto nuevo ciclo de intervención estatal en la economía se visualiza en el contexto de la Gran Depresión (1929). La Gran depresión de 1929 fue un duro golpe para la economía de los estados Unidos. A comienzos de 1929 ésta operaba con pleno empleo; su tasa de desempleo apenas bordeaba el 3.2%. En octubre de 1929, la bolsa de valores colapsó, y con ello el valor de las acciones

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corporativas perdió dos tercios del valor que había prevalecido el año anterior. Es en dicho hito histórico cuando la teoría económica clásica del liberalismo que sostenía que el estado no debe intervenir en la actividad económica y, por ende, debe restringirse su rol a la garantía de defensa, seguridad y justicia, y que, por otra parte, afirma que el merca- do es autosuficiente para alcanzar un funcionamiento óptimo generan- do para toda oferta su propia demanda; entra en crisis. John Keynes en su obra “Teoría general sobre la ocupación, el interés y el dinero“(1936), plantea una visión alternativa sobre el funciona- miento de la economía, en la cual la demanda es la fuerza que impulsa a la producción. Del mismo modo puso en perspectiva su teoría de la determinación del empleo, mediante la cual sostuvo que el nivel de actividad económica se determina por el nivel de demanda agregada. Lo que significa que las economías capitalistas están sujetas a la debilidad periódica de los procesos de generación de la demanda agregada, resultando en desempleo. La afirmación siguiente nos retrata, en parte, los fundamentos de su propuesta: “La ley natural es superior a la ley humana, la economía está regida por una mano invisible y el estado debe intervenir en ella controlando y administrando a través de la inversión y el gasto público pero al mismo tiempo sosteniendo el equilibrio natural conseguido por cada individuo al buscar su beneficio.” Para Keynes la economía no es capaz, por sus propios medios, de lograr el equilibrio económico y de mantener la “paz social”. Por ello es necesaria la intervención de un elemento externo a la economía, que actúe para impedir las “crisis económicas” o para reactivar la economía en los momentos de crisis. Ese elemento externo será el Estado (intervencionismo estatal). Los instrumentos que utiliza el estado para intervenir en la economía serían: instrumentos de política monetaria, aumentando las inversiones públicas (dando de este modo trabajo a los desempleados). Instrumentos de Política fiscal: recaudando impuestos y distribuyendo la riqueza entre todos los ciudadanos, Llevando a cabo políticas económicas, sociales y culturales Durante los 25 años posteriores a la Segunda Guerra Mundial (1945-1970), el keynesianismo constituyó el paradigma dominante para entender la determinación de la actividad económica. Esta fue la época en que se desarrollaron los instrumentos modernos de la 47


política monetaria (control de las tasas de interés) y fiscal (control de los gastos del gobierno e impuestos). Fue también un período en el cual la cobertura de los sindicatos se elevó a máximos históricos, y se amplió el estilo del New Deal de las instituciones de seguridad social y de regulación Los países de américa Latina, inspirados por los fenómenos que ocurrían en los países desarrollados, en especial desde la década de los cuarenta, en la que se estaba manifestando una decidida conducción estatal, adoptaron diversos tipos de estrategias y políticas de desarrollo económico y social para perfeccionar sus débiles y desequilibradas estructuras económicas. En la mayor parte de los casos, se caracterizaron por un sector exportador especializado en la elaboración de productos primarios y por una atrasada estructura productiva interna. Como afirma Osvaldo Sunkel32, las políticas adoptadas no, fueron equivalentes para todos; más bien difirieron según las ideologías y configuraciones de poder dominantes, así como respecto de sus recursos, características culturales e institucionales y etapas de desarrollo. El crecimiento económico de los países de la región a partir del estímulo estatal y la sustitución de importaciones fue conducida, principalmente, por intensivas inversiones de capital. Por una parte, la in- versión pública fue considerada como un instrumento de política clave para fomentar el crecimiento y romper las potenciales fallas de coordinación de los mercados descentralizados. Por otra, la inversión privada se estimuló a través de subsidios de los créditos, rebajas fiscales, tipos de cambios preferenciales y una estructura arancelaria que favorecía la importación de maquinaria, equipos e insumos. Este aparato promotor de las inversiones tendía a que el crecimiento económico dependiera de la expansión de actividades intensivas del capital. Este nuevo contexto redefinirá el rol y participación del Estado en el proceso modernizador. Al respecto, Foxley (1982)33 señala que sobre todo a partir de la crisis de los años treinta la noción de Estado en América Latina comienza a adquirir rasgos más específicos y particulares. El tipo de acción estatal a partir de ese periodo ha estado influida por el proceso 32 33

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Sunkel, O (1992) El marco histórico de la reforma económica contemporánea”, En Revista Pensamiento Iberoamericano, Madrid, Tomo I, Núms. 22- 23 Foxley, A (1982) Experimentos neoliberales en América Latina. Santiago de Chile, CIEPLAN


industrializador y la creciente modelización de un segmento importante de la economía; por los nuevos problemas que fueron surgiendo a medida que avanzaba la industrialización y la forma en que fueron encarados a través de las políticas públicas; por el consecuente éxito o fracaso en la aplicación de las políticas, y por la naturaleza del régimen político y las alianzas político-sociales que respaldaron la acción pública. El proceso de industrialización basado en la sustitución de importaciones propuso en la agenda estratégica del periodo, por una parte, trasladar la fuerza del dinamismo del crecimiento económico desde el exterior a las economías internas y, por otra, traspasar los prod u cto s de la modernización a los amplios sectores sociales que permanecían históricamente excluidos. Para autores como Sunkel (1992), el desarrollo hacia o desde dentro de América Latina puede mirarse como un despliegue institucional para trasladar el motor del crecimiento económico desde el exterior hacia las sociedades nacionales. todo ello sustentado en el reconocimiento de que existe en américa Latina una situación de profunda heterogeneidad estructural, derivada de un proceso acumulativo y expansivo de los excedentes por medio de la incorporación de innovaciones tecnológicas que no se revertían hacia la periferia, sino hacia los países del centro. Una gran parte del excedente generado en sector exportador en lugar de reinvertirse y expandirse hacia el resto de la economía se volvía a transferir a los países centrales. Ante este escenario, el tema del desarrollo —la búsqueda del crecimiento y de ajustes pertinentes como explicaciones del atraso de las sociedades— se constituiría en tarea central para las teorías económicas y sociológicas. Así, por ejemplo, en el contexto de las ciencias sociales latinoamericanas, las teorías de la modernización y de la dependencia34 se constituyeron en dos enfoques predominantes para el análisis del 34 en el pensamiento económico latinoamericano, la categoría de “dependencia” comenzó a ser utilizada explícitamente durante este primer tercio del siglo XX, cuando se hacía visible un cambio en el peso específico de los capitales norteamericanos en nuestras formaciones sociales. Esta transformación, que no haría más que consolidarse, constituyó el marco de referencia para aquellos que ensayaban explicaciones críticas acerca de la modernización latinoamericana. Precursores fueron José Carlos Mariátegui, Gilberto Freire, Josué de Castro, Caio Prado Junior, Raúl Prebisch, Florestán Fernández, entre otros

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desarrollo durante las décadas de los cincuenta a setenta. Particularmente, la primera permitió dimensionar una postura crítica, alternativa a las opciones teóricas desarrollistas que habían implementado estrategias modernizadoras-industrializadoras durante las últimas décadas en el continente. De particular relevancia fueron para las ciencias Sociales las reflexiones realizadas respecto a tales procesos de tránsito en las décadas de los cincuenta y sesenta, cuando acompasados al tema del desarrollo, la dependencia y la modernización se dimensiona a américa Latina como un problema teórico de gran alcance. Estas discusiones, más allá de sus variantes, tienen como eje articulador de sus visiones estratégicas al estado y su rol respecto del desarrollo latinoamericano, pues las circunstancias periférica, dependiente y de desarrollo tardío de los países de la región hizo que desde muy temprano el estado adquiriera funciones decisivas en la empresa modernizadora y el desarrollo. Como afirma E. Faletto35: “la simple constatación del significado que en América Latina adquiere el Estado ha llevado a postular que éste predomina sobre la sociedad civil, lo cual es decir que el estado es no sólo la expresión política de la sociedad y del poder en ella existente, sino que además organiza el conjunto de la sociedad (…) una breve revista a la historia contemporánea de América Latina es suficiente para darse cuenta cómo la acción del Estado ha sido casi decisiva para la conformación del sistema urbano-industrial, lo que ha tenido como resultado un mayor desarrollo y complejización de la sociedad civil”. De hecho, r. Prebisch y un número importante de pensadores latinoamericanos encontraron resonancias a sus planteamientos en la CEPAL, donde especialmente ese autor postuló que el desarrollo económico de los países de la periferia estaba condicionando a reformas estructurales e institucionales y más que nada, a un proceso industrializador como alternativa para superar aquellas deficiencias y lograr transferir a esos países la capacidad propia de generación y difusión del progreso técnico con sus, correspondientes. Incrementos en productividad y de retención, absorción y reinversión local de sus beneficios. 35

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Faletto, E (1989) Ibíd.,


La CEPAL, fundada en 1948 por la Organización de Naciones Unidas (ONU), ocupo durante las décadas de los 50 y setenta, bajo la dirección de Raúl Prebisch, el eje de la discusión económica y de las ciencias sociales en américa Latina. Los enfoques CEPALinos representaron una suerte de reacción frente las teorías clásicas del desarrollo y comercio internacional; las cuales intento reformularlas desde la perspectiva latinoamericana. es el propio Prebisch quien mostrando su insatisfacción con los clásicos y con Keynes lo llevó a argumentar en favor de una profunda revisión de la teoría económica y la búsqueda de los principios que regulan el ciclo, que son radicalmente distintos a las leyes del equilibrio. Este esfuerzo también respondió a la necesidad de contar con un marco conceptual relevante para los países de la periferia. Estos tenían que liberarse de las teorías económicas impuestas por el centro. Debían desarrollar, sobre la base de su experiencia, conceptos propios para la elaboración de marcos conceptuales apropiados a la realidad de la periferia. El esfuerzo de Prebisch culminó en su Teoría de la Dinámica Económica36. La tesis central será que el desarrollo económico de los países de américa Latina está determinado por la forma de inserción en la división internacional capitalista del trabajo y, de manera particular, por las funciones económicas predestinadas a ser efectuadas para contribuir en el desarrollo y crecimiento de los países centrales altamente industrializados. Es decir, la construcción de una teoría económica internacional diferenciada en dos polos: el “centro” y la “periferia”37. La CEPAL es la primera gran agencia de modernización y desarrollo en américa Latina. En un primer momento la CEPAL diagnostica el desarrollo histórico del continente como “atraso y periferia”. El centro y la periferia se constituyen por los países industrializados y los países exportadores de materias primas, respectivamente. No hay ventaja para los exportadores dado el deterioro de los términos de intercambio. Este concepto se refiera a que el desarrollo tecnológico impulsado por los países industrializados tiende a concentrarse en ellos, el progreso 36 37

Pérez, E et al (2009) Raúl Prebisch (1901-1986) Un recorrido por las etapas de su pensamiento sobre el desarrollo económico, CEPAL, Chile. Sosa, S (2006) Modernización, dependencia y sistema —mundo: los paradigmas del desarrollo latinoamericano y los desafíos del siglo XIX. en revista de relaciones Internacionales, No 96, UNAM. México

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tecnológico genera un ahorro relativo de materias primas, los países industriales capturan la mayor parte del excedente en beneficio de sus propios trabajadores (reflejado en políticas de bienestar social). Para sustentar esto, los países periféricos deben aumentar sus exportaciones sin aumentar el valor de estas. Al respecto, Prebisch (1949) afirmaba “es cierto que el razonamiento acerca de las ventajas económicas de la división internacional del trabajo es de una validez teórica inobjetable. Pero suele olvidarse que se basa sobre una premisa terminantemente contradicha por los hechos. Según esta premisa, el fruto del progreso técnico tiende a repartirse parejamente entre toda la colectividad, ya sea por la baja de los precios o por el alza equivalente de los ingresos. Mediante el intercambio internacional, los países de producción primaria obtienen su parte en aquel fruto. Si por colectividad sólo se entiende el conjunto de los grandes países industriales, es bien cierto que el fruto del progreso técnico se distribuye gradualmente entre todos los grupos y clases sociales. Pero, si el concepto de colectividad también se extiende a la periferia de la economía mundial, aquella generalización lleva en sí un grave error”. Y sigue: “De ahí, el significado fundamental de la industrialización de los países nuevos. No es ella un fin en sí misma, sino el medio principal de que disponen éstos para ir captando una parte del fruto del progreso técnico y elevando progresivamente el nivel de vida de las masas”38. Ante dicho diagnóstico, la CEPAL racionaliza en un proyecto concreto de desarrollo en el que destacan los siguientes aspectos: américa Latina debe industrializarse en el marco de una economía cerrada, ya que no se cuenta con la ventaja competitiva en la elaboración de manufacturas. Debe generarse un marco protector de estas manufacturas (aranceles, etc…). El Estado debe impulsar este proceso de desarrollo, al no existir una elite empresarial capaz de hacerlo. Como resultado de la industrialización se debe robustecer el mercado interno. El capital ex- terno debe ser un soporte de conocimiento tecnológico para el proceso de industrialización. La propuesta global de sustitución de importaciones se convertiría en la estrategia de desarrollo de varios países de la región, pero al 38

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Prebisch, R (1949) “El desarrollo económico de la América Latina y algunos de sus principales problemas”, Santiago de Chile, CEPAL.


consolidar su funcionamiento presentaría grados diversos de conflictos con los intereses del capital internacional. De esta manera, el estado desarrollista, inspirado por la doctrina keynesiana y siguiendo las recetas CEPALinas, se responsabilizó del crecimiento de la economía con el auxilio instrumental de novedosas técnicas planificadoras. Su principal compromiso era con el desarrollo económico, del que se derivarían la democracia política, el bienestar general y la modernización de la sociedad. La incorporación de esta estrategia de desarrollo dio lugar a importantes logros en las décadas que siguieron a su aplicación, que no solo involucró el desarrollo de manufacturas sino que también generó un proceso intensivo de urbanización, el desarrollo de nuevos roles para el estado y, en general, cambios sociales y políticos que posibilitaron la emergencia de actores relevantes en los campos social y político. En la década de los sesenta comenzó un proceso de revisión de los planteamientos CEPALinos que implicaron un reconocimiento del es- tancamiento y crisis del modelo de industrialización por sustitución de importaciones. Entre otros aspectos, se comenzó a poner en duda que el estadio fuera el único motor del desarrollo. Vuscovics39 planteará que los reales avances observados en el periodo 1950-1980 tuvieron como contrapartida importantes y crecientes desequilibrios y tensiones que amenazaban su continuidad. Entre estos desequilibrios se cuentan los de tipo financiero (financiamiento fiscal, financiamiento externo, estructura de precios) y económico-social (insuficiencia ocupacional, concentración del ingreso, diferenciación creciente del consumo, marginalidad, etcétera). Todo ello permitirá avalar las hipótesis de que el modelo de desarrollo en cuestión estaba mostrando claros signos de agotamiento y de ineficiencia dinámica varios años antes de que se presentara la crisis de la deuda de los años ochenta cuando las tasas de crecimiento cayeron en forma abrupta o se hicieron negativas. Los indicadores del modelo presentaban su crisis: la tasa de crecimiento del producto comenzó a mostrar una acelerada tendencia hacia el estancamiento, acompañada de una baja de la tasa de inversión, aumento significativo de la inflación y desequilibrios macroeconómicos. 39

Vuscovics, (1990) Ibíd.,

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De igual manera, se hizo manifiesta una crítica a la forma, orientación y alcances que había mostrado la acción del estado durante el periodo; las críticas no cesaron en las décadas siguientes. Sobre el particular, De Mattos40 plantea que el intento, necesariamente frustrado, de replicar en los países de la periferia capitalista un estado de bienestar como el que se estaba intentando construir en los países centrales, capaces de dar respuesta a las demandas y aspiraciones de los nuevos actores, originó un proceso incontrolable del aparato de estado y de sus funciones; el progresivo crecimiento del gasto público obligó a establecer variados mecanismos que asegurasen el aumento de los ingresos fiscales, con lo que la crisis fiscal del Estado comenzó agudizarse. Para Villareal (1986) “la industrialización no corrigió el desequilibrio externo o de la balanza de pagos debido a la propia intensidad en importaciones del proceso de sustitución; aumentó la importación de tecnología que requería mayores importaciones de capital; asimismo, la sustitución de importaciones significó, en buena medida, sustituir una corriente de comercio por otra de capitales a través de empresa transnacionales; la concentración de ingresos se acentuó. De aquí que el crecimiento hacia adentro no permitiera superar el problema de la dependencia externa de los países latinoamericanos; sólo consiguió que tomara un nuevo carácter”41. Frente a los nuevos y complejos acontecimientos que se presentaron en la región, se advierte el agotamiento de los modelos interpretativos que habían sido elaborados en años precedentes, en particular los análisis derivados de la llamada teoría de la modernización, que en términos generales formulaba, la idea de que a mediados del siglo XX américa Latina asistía al proceso de transformación de sus sociedades de la etapa tradicional a la moderna. En relación a este último punto, es de mérito hacer un alcance a los aportes que sobre el particular realizarán dos importantes intelectuales de origen europeo; como lo fueron José Medina Echavarría y Gino 40 41

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De Mattos, C (1992) Nuevas estrategias empresariales y mutaciones territoriales en los procesos de reestructuración en América Latina. revista paraguaya de Sociología. Año 29, Nº 84 (mayo - agosto) Villareal; René (1976) Economía Internacional. Tomo I: teorías clásicas, neoclásicas y su evidencia histórica. FCE, México


Germani, quienes, influidos por los enfoques weberianos y parsonianos, respectivamente, presentan esquemas de análisis de las sociedades latinoamericanas que constituyen el planteamiento sociológico de las tesis económicas de la teoría del desarrollo. La teoría del desarrollo y la Sociología de la Modernización impondrán sus postulados dentro y fuera de la América Latina durante casi tres décadas, desde los años 50 hasta mediados de los setenta el siglo XX. El eje conductor de sus planteamientos será el reconocimiento que lo característico de la región es la combinación de atraso y modernidad, en un hilo histórico que permite pasar de un estadio a otro removiendo los obstáculos que dificultan este proceso. No hay, por tanto, una dinámica capitalista sui géneris, sino tan sólo capitalismos atrasados frente a capitalismos avanzados. J. Medina Echavarría fue uno de los principales exponentes de los enfoques weberianos y contribuyo con sus análisis de las particularidad histórica de las sociedades latinoamericanas en contexto del proceso de desarrollo. Importante preocupación fueron en su obra los efectos del desarrollo sobre la estructura social y los desajustes y asincronías generadas por el desigual desarrollo por las diversas estructuras sociales en el marco de tales procesos. Para este autor, los cambios que se producen en la estratificación se vinculan de manera casi directa a los cambios de la estructura económica. La creciente ampliación de las ciudades redujo aceleradamente a los grupos rurales, con un cambio general en el patrón de las clases sociales. La aristocracia tradicional pasa a ser la burguesía moderna, surgiendo un nuevo sector en creciente expansión que son las clases medias. La estructura tradicional de dominación demostró una cierta permeabilidad adaptativa de los grupos dominantes42. A G. Germani, se le reconoce como el impulsor de la Teoría de la Modernización de orientación parsoniana. Preocupado al igual de Medina Echevarría por el proceso de racionalización de las sociedades industriales, su obra se centra en describir y especificar las etapas y los 42

Echavarría, J. M (1983) Aspectos Sociales del Desarrollo Económico, Editorial Andrés Bello, Santiago de Chile,

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momentos fundacionales del proceso de modernización que afecta a las estructuras sociales y de poder en américa Latina43. Desde esa plataforma desarrolló una teoría general de la transición y los cambios sociales que acompañan a la industrialización. Su preocupación analítica se concentra en los desequilibrios y los obstáculos de la modernización, intentó explicar el paso de una sociedad tradicional a una sociedad industrial en américa Latina. Bajo la lógica de esta teoría, nuestro continente era caracterizado como una sociedad que experimentaba fuertes y aceleradas transformaciones, donde el trazo fundamental era el paso de una sociedad tradicional a una desarrollada. En esta transición sería posible observar la coexistencia de formas sociales pertenecientes a diferentes épocas. Lo que implicaría un alto grado de conflictividad por la continua ruptura con el pasado, generando consecuencias en las instituciones, en los grupos sociales y en la conciencia de las personas. Al respecto, afirmaba “Nuestra época es esencialmente una época de transición... Lo típico de la transición, la coexistencia de formas sociales que pertenecen a diferentes épocas, imprime un carácter particularmente conflictivo al proceso que es inevitablemente vivido como crisis, pues implica una continua ruptura con el pasa, un desgarramiento que no solo tiende a dividir a personas y grupos, sino que penetra en la conciencia individual, en la que también llegan a coexistir actitudes, ideas, valores pertenecientes a diferentes etapas de la transición... su impacto implica además cambios sustanciales en las formas del pensar, del sentir y de comportarse de la gente; es decir implica una profunda transformación en la estructura de la personalidad”44. Este fenómeno era denominado por el autor como la teoría del “dualismo estructural”, el que se entendía como la coexistencia en una misma sociedad de dos o más formas estructurales dadas, en tanto “tipos ideales”. Esto se debería a la existencia de “asincronías” en los procesos de cambio social, es decir, descompases, ajustes y atrasos (en relación a cambios esperados para una determinada estructura) en diferentes dimensiones de la vida social (culturales, motivacionales, políticas, etc.). 43 44

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Roitman, M (2002) Pensamiento sociológico y realidad nacional en América Latina. IESA, México Germani, G. (1971) Política y sociedad en una época de transición. Paidós. Argentina.


La asincronía implicará la convivencia de lo que Germani entendía como formas declinantes (sobrevivencias tradicionales), básicas (configuraciones modernas en el presente. la noción de a sincronía implica la desintegración. La distinta velocidad de cambio produciría la coexistencia de estructuras parciales correspondientes a diferentes modelos de estructura global (estructuras parciales modernas que coexisten con otras tradicionales). Dicha coexistencia podría ser percibida de manera distinta según el punto de vista asumido por el observador. Lo que se juzgaría como desintegración tomando como modelo la sociedad tradicional, sería juzgado como modernización desde el punto de vista de la sociedad moderna. Ante la constatación de la crisis del modelo de desarrollo en ejercicio, los denominados enfoques de la dependencia surgirán como descripción y análisis de los procesos que ligan con relaciones de dependencia a los países de la región, como periferia, con los centros del sistema capitalista. El desarrollo como causante del subdesarrollo se constituye en una suerte de expresión decisiva del nuevo círculo vicioso del estancamiento. Si bien tales enfoques parten de la misma idea (la relación centro-periferia), es posible advertir corrientes internas que asumen diversos énfasis. Para Dos Santos (2002)45 la teoría de la dependencia representó un esfuerzo crítico para comprender las limitaciones de un desarrollo iniciado en un periodo histórico en que la economía mundial estaba constituida bajo la hegemonía de enormes grupos económicos y poderosas fuerzas imperialistas, en donde la dependencia se expresaba claramente como la situación en la que un cierto grupo de países tenía su economía condicionada por el desarrollo y la expansión de otra economía a la que estaba sometida. La teoría de la dependencia no es, en principio, un cuerpo homogéneo de teoría con la utilización de modelos uniformes, como así tampoco se le puede adscribir una metodología única. El mismo dos Santos distingue tres corrientes en la Escuela de la dependencia: la crítica o autocrítica estructuralista de los científicos sociales ligados a la CEPAL, la corriente neomarxista y la marxista ortodoxa. El mismo dos Santos luego retoma también la distinción, 45

Dos Santos, Th (2002). La Teoría de la Dependencia. Balance y Perspectivas. Barcelona, plaza & Janés,

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realizada por Gúnder Frank, entre reformistas, marxistas, neo-marxistas y no marxista. De acuerdo a Juan Maestre Alfonso46, las características unificadoras de la teoría de la dependencia pueden resumirse en: 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7.

Análisis integrado de las diversas ciencias sociales. Énfasis en lo estructural, mostrando los condicionamientos sociales del desarrollo económico y de los aspectos políticos. Empleo del método histórico-estructural o dialéctico. Consideración de la historicidad del objeto y sujeto de conocimiento. Crítica radical al estructural funcionalismo por adoptar el marco conceptual del equilibrio social. Interés por el marxismo como teoría totalizante para explicar la realidad de la región. Necesidad de examinar los fenómenos complejos de la naturaleza internacional, lo que condujo a utilizar el concepto de dependencia.

Por su parte, Blomströn y Bjorn47, plantea que en cuatro ejes quedan expresadas las preocupaciones de los teóricos de la dependencia: a)

El subdesarrollo está conectado de manera estrecha con la expansión de los países industrializados. b) El desarrollo y subdesarrollo son aspectos diferentes de un mismo proceso universal. c) El subdesarrollo no puede ser considerado como primera condición para un proceso evolucionista. d) La dependencia no sólo es un fenómeno externo, sino que también se manifiesta bajo diferentes formas en la estructura interna social, ideológica y política. Los aportes de cardoso y e. Faletto en su obra Dependencia y Desarrollo en América Latina (1969) serán paradigmáticos respecto a generar una 46 47

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Maestre Alfonso, J. (ed.) (1991). José Medina Echavarría. Madrid, Ediciones de Cultura Hispánica/Instituto de Cooperación Iberoamericana, España Blomström, M ; Bjorn,H (1990), La teoría del desarrollo en transición. México, Fondo de cultura económica


eje explicativo de gran influencia en las ciencias sociales latinoamericanas. Esta teoría permitió dar un nuevo marco conceptual para analizar américa Latina. Además, ha incidido notablemente en otras perspectivas de gran relevancia posteriores a su divulgación, como es el caso del destacado intelectual Immanuel Wallerstein48, cuyo concepto del “sistema-mundo” reconoce una herencia de la teoría de la dependencia. Para ellos, el desarrollo no era un hecho económico en un sentido restringido en él había grandes tensiones entre la cultura, la estructura social, las clases, los estados y los sistemas de producción. Sin embargo, incluyeron el análisis de los procesos de expansión de la economía internacional y la forma de cómo américa Latina se fue incorporando históricamente al orden capitalista internacional. Sobre el punto señalaban “el reconocimiento de la historicidad de la situación de subdesarrollo requiere algo más que señalar las características estructurales de las economías subdesarrolladas. Hay que analizar, en efecto, cómo las economías subdesarrolladas se vincularon históricamente al mercado mundial y la forma en que se constituyeron los grupos sociales internos que lograron definir las relaciones hacia fuera que el subdesarrollo supone. Tal enfoque implica reconocer que en el plano político-social existe algún tipo de dependencia en las situaciones de subdesarrollo, y que esa dependencia empezó históricamente con la expansión de las economías de los países capitalistas originarios”49. Para estos autores, dicha “dependencia” respecto a los centros económicos internacionales generó en el interior de los países latinoamericanos la formación y la reproducción de situaciones estructurales de dominación social que fueron surgiendo en distintas etapas históricas: la fase de constitución del estado nacional y la formación de una burguesía exportadora; la dependencia en la situación de enclave; y la dependencia en la etapa de internacionalización del mercado. Donde la dependencia económica a los centros capitalistas limita el ejercicio de la soberanía nacional de los países latinoamericanos. Esta dependencia debilita y disminuye su capacidad de definir sus rutas de crecimiento y reduce drásticamente el rango de opciones nacionales. Y, en el otro 48 49

Wallerstein, I(2006) Análisis de sistema — mundo, Siglo XIX, México Cardoso, F. H.; Faletto, E. (1971) Dependencia y desarrollo en América Latina. México: Siglo XXI

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extremo, esta dependencia económica fortalece la influencia externa sobre los países periféricos50. Cardoso y Faletto, (1987) luego de realizar un profundo análisis de la relación entre los factores internos y externos que producen y reproducen la dependencia y de oponerse a la tesis de la inevitabilidad del desarrollo del subdesarrollo, plantean la posibilidad de un desarrollo dependiente asociado en el cual la resolución del problema del estado perfilan la esencia del desarrollo y la estructuración de una sociedad alternativa. Para ellos, si bien el fenómeno de la dependencia no inhibe por completo el proceso de desarrollo, sí tiende a condicionarlo y a reproducir al interior de los países subdesarrollados las contradicciones y desigualdades que caracterizan a la economía mundial. De ahí la relevancia del proceso de planificación y de las políticas públicas que —al fomentar la industrialización— ejercen una influencia en la moderación de las condiciones de dependencia. Además, en este enfoque sociológico de la dependencia se plantea un modelo alternativo de estado que privilegie lo nacional y popular en detrimento del burocratismo y del autocratismo51.

1.4 El Neo estructuralismo y la búsqueda de la Equidad perdida A finales de la década de los ochenta e inicios de los noventa, en el marco de la CEPAL, se comienza a desarrollar una nueva corriente de pensamiento denominada Neo estructuralista. en ese período en que los países latinoamericanos adoptaban programas de ajuste estructural y sufrían de un fuerte estancamiento, período denominado como “década perdida”, las economías asiáticas alcanzaban tasas de crecimiento sin precedente y lograban mejorar su inserción internacional gracias a sus 50 51

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Morales, J.J. (2012) De los Aspectos Sociales del Desarrollo Económico a la Teoría de la dependencia: Sobre la gestación de un pensamiento social propio en Latinoamérica Cinta de Moebio 45: 235-252www.moebio.uChile.cl/45/morales.htm Pérez, I (2010) La dialéctica desarrollo/subdesarrollo como expresión de la vocación expansiva del capitalismo: hacia un análisis comparativo de las teorías de la dependencia y el enfoque del posdesarrollo. http://www.paginaspersonales.unam.mx/files/848/Publica_20120128103405.pdf


exportaciones de productos con mayor contenido tecnológico — y ponían en duda las recomendaciones del Consenso de Washington, se crea un ambiente favorable para el surgimiento de enfoques alternativos al neoclásico en boga en la región. La corriente neo-estructuralista se presenta no sólo como el paradigma alternativo al neoliberalismo, sino como una superación del paradigma estructuralista original en el que se inspira. Se trata de adaptarlo a los nuevos tiempos de apertura y globalización. Para los neo estructuralistas los principales problemas económicos de américa Latina no se deben en lo fundamental a distorsiones inducidas por la política económica; son más bien de carácter endógeno, estructural, y de origen histórico. El principal pensador de esta corriente y fundador fue Fernando Fajnzylber quien con sus ideas renovadas dio paso y fundamento al Neoestructuralismo. Dos ideas están en el centro del análisis de Fajnzylber : la de industrialización trunca y la de casillero vacío. Con respecto a la primera, el economista sostiene que la industrialización latinoamericana presenta lagunas, fallas y distorsiones. Propone una nueva industrialización basada en el concepto de eficiencia como crecimiento y creatividad. En efecto, para Fajnzylber “se podrá afirmar que se está construyendo una industria eficiente en la medida en que se generen condiciones para alcanzar un ritmo de crecimiento elevado y sostenido y que en el curso de ese proceso se desarrolle la creatividad a nivel individual y colectivo”52. Solo con el crecimiento y la creatividad se lograra una producción productiva con equidad. Fajnzylber expone la idea de casillero vacío en un estudio que compara los patrones de crecimiento de las economías latinoamericanas con los de las economías desarrolladas y otras en desarrollo53. Parte de la consideración de que los dos objetivos principales del desarrollo económico y social son el crecimiento y la distribución del ingreso. Los trabajos de Fajnzylber prepararon el terreno para el surgimiento de lo que se ha denominado la economía del desarrollo del 52 53

Fajnzylber, F (1983) La industrialización trunca de América Latina, Nueva Imagen, México. Fajnzylber, F (1990) “Industrialización en América Latina: de la ‘caja negra al casillero vacío’”, cuadernos de la CEPAL, núm. 60, Santiago, Chile.

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post ajuste, liderada en américa Latina por uno de los sobrevivientes de los pioneros de la CEPAL, Osvaldo Sunkel, Joseph Ramos, Ricardo Ffrench-davis, Nora Lustig, José Antonio Ocampo entre otros. Durante los ochenta, en el mismo momento en que los países latinoamericanos adoptaban programas de ajuste estructural y padecían de un fuerte estancamiento, período denominado como “década perdida”, las economías asiáticas alcanzaban tasas de crecimiento sin precedente y lograban mejorar su inserción internacional gracias a sus exportaciones de productos con mayor contenido tecnológico . En palabras de O. Sunkel (1991)54 el neo-estructuralismo es una respuesta al neoliberalismo. El neo-estructuralismo reconoce las deficiencias del estructuralismo de los años cincuenta en lo relativo a equilibrios macroeconómicos de corto plazo, énfasis exagerado en la sustitución de importaciones en desmedro de la interacción con la economía internacional, y carga excesiva y burocratización en la intervención del Gobierno, mientras al mismo tiempo defiende la necesidad de políticas estatales deliberadas de corto, mediano y largo plazo para superar los problemas relacionados con la heterogeneidad estructural, y para crear, complementar y regular mercados en los frecuentes casos de ausencia, imperfecciones y fallas del mercado, característicos del síndrome del subdesarrollo; garantizar el suministro de obras y servicios públicos de transporte, energía eléctrica, comunicaciones, agua potable, tratamiento de aguas servidas y otras inversiones de largo plazo; promover la diversificación de la producción y de las exportaciones en actividades productivas con mayor valor añadido y tecnológicamente más avanzadas y competitivas; promover el ordenamiento territorial y el desarrollo regional, apoyar activamente la penetración de las exportaciones en mercados extranjeros; ampliar la cobertura y mejorar la calidad de la educación y de los servicios públicos de salud, vivienda y protección social, particularmente para los pobres y los menos favorecidos; así como poner en práctica políticas para garantizar la sostenibilidad ambiental. 54 Sunkel, O (1991) (comp.), El desarrollo desde dentro. Un enfoque neo estructuralista para la América Latina, Fondo de Cultura Económica, México; Osvaldo Sunkel y Gustavo Zuleta,(1990) ˝Neo estructuralismo versus neoliberalismo en los años noventa˝, Revista de la CEPAL, núm. 42.

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En otras palabras, en lugar de dejar que el mercado global, cada vez más internacionalizado, sea el único o el principal factor determinante de la orientación de las políticas de desarrollo de un país, de acuerdo con una orientación «venida desde afuera», existe en nuestros países una necesidad irremplazable de diseñar y aplicar estrategias explícitas de desarrollo “desde dentro”55. A diferencias de los neoclásicos que presuponen la existencia de las categorías abstractas de la libertad de elección y de los cálculos racionales del agente económico individual en un mercado más o menos perfecto, ya sea el/la agente un consumidor o un productor y, que consideran que cualquier interferencia que limite la libertad de elección de la gente, especialmente las que provienen del estado, origina y garantiza en última instancia un funcionamiento ineficiente del sistema económico, los neo estructuralistas interpretan la conducta económica del individuo conforme a los contextos históricos —especialmente los de carácter socioeconómico, cultural e institucional— en donde tales agentes formulan sus limitadas opciones y desarrollan su comportamiento. Consideran que los individuos se congregan por sí mismos en grupos sociales organizados, en una multitud de instituciones públicas y privadas que con el tiempo desarrollan una serie de valores y reglas de conducta. Así, debido a sus diferentes experiencias históricas nacionales y relaciones internacionales, las sociedades y economías latinoamericanas tienen sus características estructurales e institucionales distintivas, y las políticas de desarrollo deben tomarlas en cuenta. (Sunkel y Zuleta, 1990)56. Este enfoque asigna un papel trascendental a la heterogeneidad estructural. Esto incluye, entre otras cosas, la heterogeneidad de los mercados externos; la heterogeneidad entre etapas del ciclo económico; las distintas capacidades de respuesta ante los estímulos que tienen las regiones o los segmentos de mercados (empresas grandes y chicas; campesinas y urbanas); los grados de movilidad de los recursos y de flexibilidad de los precios, etc. 55 56

Sunkel, O (2008) La precaria sostenibilidad de la democracia en Latinoamérica. Cuadernos del CENDES, Nº 25, vol.68, caracas. Sunkel, O. y G. Zuleta (1990), Ibíd.,

63


Asimismo el neoestructuralismo, requiere un estado activo. Se indica que para ser consecuente con esta heterogeneidad estructural, es preciso ser selectivo: abordar un volumen de acciones que el estado sea capaz de realizar con eficiencia social. Por tanto, consideran que el estado tiene un papel muy importante, ya que tiene como tarea regular todas aquellas actividades de orden político, en donde el estipula criterios para una economía social de mercado. CEPAL ofrece en su nuevo modelo importantes estrategias para alcanzar una efectiva equidad social; a través de una economía social de mercado gerenciada por el estado siendo este el encargado de plantear las directivas. Plantean que la intervención del estado no debe conducir a suplantar las fuerzas del mercado con una acción excesiva sino selectiva que sostenga la actividad del mercado. La cuestión ya no es tener más estado o más mercado, sino optar por un mejor estado y un mercado más eficaz y equitativo. Como afirma Berthomieu y Ehrhart (2005) 57 el problema esencial no es la talla del estado respecto al mercado, sino su capacidad de gestión y concertación con el sector privado. Para ello el estado debe reforzar sus funciones clásicas, básicas y auxiliares. Entre las funciones clásicas destaca la provisión de bienes públicos (marco legal, policía, seguridad ciudadana), el mantenimiento de los equilibrios macroeconómicos y de la equidad, así como la eliminación o compensación de distorsiones indeseables en cuanto a los precios o estructurales vinculadas con la distribución de la propiedad, los acervos de capital y el acceso de oportunidades en la economía. Entre las funciones básicas esta la provisión de una infraestructura mínima en trasporte y comunicaciones, salud, educación, vivienda, entre otros. Las funciones auxiliares incluyen el apoyo a la competitividad estructural de la economía gracias a la promoción o simulación de mercados ausentes (mercados de capital de largo plazo, mercados de seguros para cosechas y otros mecanismos para el manejo de riesgos); el fortalecimiento de mercados incompletos, por ejemplo, mejorando la difusión y el accesos a la información y eliminando la fragmentación; 57

64

Berthomieu, C y Ehrhart, (2005) El neoestructuralismo como renovación del paradigma estructuralista de la economía del desarrollo. en http://www.ejournal.unam. mx/pde/pde143/PDE14301.pdf


el desarrollo de la infraestructura científico y tecnológica, así como la eliminación o compensación de las fallas de mercado provocadas por los rendimientos a escala, las externalidades y el aprendizaje industrial o del sector externo. La función empresarial del estado en la esfera productiva - en este enfoque pasara a ser marginal58. El rol del estado en materia de disciplina fiscal se postula como clave y para ello se plantea la necesidad de avanzar en reformas impositivas que permitan obtener los recursos para desplegar un gasto público en base a prioridades en especial a la inversión pública y reducción de subsidios, con excepción de aquellos con efecto redistributivo. La difusión del pensamiento neo estructuralista quedo plasmado en el año 1990 cuando la CEPAL publicó un informe titulado Transformación productiva con equidad. La tarea prioritaria de América Latina y el Caribe en los años noventa. dicho informe, además de presentar un diagnóstico alternativo al neoliberal, sobre la situación de subdesarrollo de los países que habían aplicado la industrialización por sustitución de importaciones, recogía un conjunto de recomendaciones de política económica que obedecían a una concepción neoestructuralista del problema del subdesarrollo latinoamericano y a las enseñanzas que había dejado la crisis de los años ochenta. La transformación productiva con equidad pretendía crear nuevas fuentes de dinamismo que permitiesen alcanzar algunos de los objetivos de una nueva concepción de desarrollo basada en crecer, mejorar la distribución del ingreso, consolidar los procesos democratizadores, adquirir mayor autonomía, crear las condiciones que detengan el deterioro ambiental y mejorar la calidad de vida de toda la población. La propuesta de transformación productiva estaba apoyada en una serie de criterios que recogemos a continuación (CEPAL, 1990)59: a) 58 59

La búsqueda de la mejora en la competitividad, por la vía de la incorporación del progreso técnico, que generase aumentos

Guillen, O (2007) De la orden CEPALiana del Desarrollo al neo estructuralismo en América Latina. Revista Comercio Exterior, Vol.57, Nº 4, abril. CEPAL (1990) Transformación productiva con equidad. La tarea prioritaria del desarrollo de América Latina y el Caribe en los años noventa, Publicación de las Naciones Unidas. Santiago, marzo

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b)

c)

d)

e)

de productividad, en lugar de conseguir éstos por la vía de la depreciación de los salarios reales. La transformación integral del sistema socioeconómico, ya que la transformación productiva se insertaría en una red de vinculaciones con el sistema educativo, la infraestructura tecnológica, energética y de transportes, las relaciones entre empleados y empleadores, el aparato institucional público y privado y el sistema financiero. La industrialización como eje de la transformación productiva, ya que este sector incorporaría y difundiría el progreso técnico, al tiempo que permitiría la vertebración intersectorial de la industria con la agricultura y los servicios. La incorporación de la dimensión ambiental y geográfico-espacial, que permitiese revertir las tendencias negativas sobre el medio ambiente y al mismo tiempo utilizar los recursos naturales sobre las bases de la investigación y la conservación. La necesidad de compatibilizar el crecimiento sostenido apoyado en la competitividad y la mejora de la equidad, priorizando en cada país según sus circunstancias entre competitividad y equidad.

Igualmente el documento entregaba una serie de orientaciones respecto de cómo diseñar las políticas de la transformación productiva (CEPAL, 1990). Para lo cual planteaba que no era suficiente crear un marco macroeconómico estable, ni con aplicar una política de precios correctos; también sería necesaria también la aplicación de políticas sectoriales, así como la integración de las políticas a corto y largo plazo. Por tanto, era esencial cambios institucionales que permitiesen una nueva forma de interacción entre los agentes sociales públicos y privados, entre el estado y la sociedad civil. La referida a transformación productiva, debería venir acompañada:

a)

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De una política redistributiva mientras perdurase la heterogeneidad estructural. entre dichas medidas redistributivas estarían: servicios técnicos, financieros y comerciales; capacitación de microempresarios, trabajadores


b)

c)

autónomos y campesinos; apoyo a la formación de microempresas; adecuación de los servicios sociales a las necesidades de los sectores más pobres; fomento de las organizaciones sociales que permitiesen la ayuda m u t u a y una adecuada representación de los más desfavorecidos ante el estado; y aprovechamiento de las potencialidades redistributivas de la política fiscal, tanto por el lado de los ingresos como por el del gasto público. El éxito de la transformación productiva con equidad estaría muy influido por el logro de una integración regional; dicha integración habría de estar basada en criterios sectoriales, tener ámbitos subregionales y ser graduales, de forma tal que tomasen protagonismo las empresas, instituciones y las asociaciones en aras de la competitividad y la rentabilidad. La transformación productiva debería darse en un contexto institucional determinado y éste tendría que ser democrático, pluralista y participativo. Las estrategias políticas deberían reflejar la voluntad mayoritaria y estar sujeta a los cambios que ésta determine; además, la concertación estratégica se convertiría en herramienta decisiva de la transformación productiva con equidad y en ella el papel del estado pasaría por ser el anfitrión de la misma y generar comportamientos convergentes con los propósitos comunes (CEPAL, 1990).

Para el caso de Chile, el primer gobierno democrático post pinochet, de Patricio Aylwin, definió la tarea nacional en términos de “transición a la democracia” y apuntó hacia la idea de una Transformación Productiva con Equidad, —inspirada en el modelo CEPALiano antes referido— manteniendo los equilibrios macro-económicos y buscando corregir los efectos sociales del modelo económico. En particular, la aplicación de éste modelo suponía la búsqueda de una fase de desarrollo que buscó potenciar el tema social mediante una nueva relación entre estado, mercado y sociedad, cimentando una nueva visión sobre las políticas sociales: “se inserta como un componente de la estrategia de crecimiento con equidad cuya función es asegurar la igualdad de oportunidades, superando la visión básicamente asistencial

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de las políticas sociales implementadas durante el régimen militar”60. Este sistema constituye un modelo mixto —o híbrido— de estadoMercado, en que el Estado no pretende garantizar el bienestar de las personas sino que busca maximizar las oportunidades para que los individuos alcancen su bienestar sea cual sea la visión individual de bienestar que tenga61. Desde comienzos de los 90, se retoman temas clásicos en el área social como la educación, el acceso a la justicia, la salud y la vivienda. La nueva tendencia es a operar mediante proyectos y programas, abiertos a ejecutores privados que se enmarcan dentro de la lógica de la modernización del estado y la gerencia pública. Surge, además, como eje central el trabajo de políticas orientadas a igualar las condiciones de oportunidades, por lo que se generan nuevas metodologías de focalización y se integran actores, como el llamado “tercer Sector” —ONGs, agencias internacionales, voluntarios, entidades filantrópicas— a esta labor social la cual hasta ese momento era prácticamente monopolio absoluto del estado. Se acentúa el trabajo de desarrollo local con énfasis en la participación de los beneficiarios y se ensayan nuevas fórmulas para traspasar la acción estatal desde lo asistencial a programas de tipo promocional, en los que se busca instalar capacidades y entregar herramientas para la autogestión de los sectores vulnerables62. M, Castells (2005)63 denomina el periodo como el despliegue de un modelo democrático-liberal-incluyente que consistiría en: “un modelo de desarrollo gestionado a partir de un estado democrático resultante de la libre elección de los ciudadanos y que, aun manteniendo los mecanismos de mercado como forma esencial de asignación de recursos, implementa políticas públicas encaminadas a la inclusión del conjunto de la población en los beneficios del crecimiento, en 60 61 62 63

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Toloza, C. Lahera, E (1998). “Chile en los noventa”. Presidencia de la República DOLMEN Ediciones, Santiago de Chile Waissbluth, M; Inostroza, J.(2007) “Globalización y Reforma del Estado en Chile”. iberoamericana. Nordic Journal of Latin american and caribbean Studies. vol XXXvii: 1, pp. 285-310. Olmos, C (2010) Ibid., Castells, Manuel. (2005). “Globalización, desarrollo y democracia. Chile en el contexto mundial”. Fondo de Cultura Económica,México.


particular mediante una política fiscal redistributiva y un esfuerzo creciente de políticas públicas en la mejora de las condiciones de vida de la población a través de la educación, la salud, la vivienda, la infraestructura de servicios, los equipamientos sociales y culturales y las ayudas y subsidios a las personas necesitadas. Si bien el enfoque neoestructuralista represento un gran avance en relación con el enfoque neoliberal, gracias a la consideración de la dimensión social en términos de correlación de fuerzas y a la importancia acordada para la demanda interna como motor de la decisión de inversión. Los dos enfoques muestran cierta convergencia ideológica que no debe sorprender. Para Guillen (2007) el neoestructuralismo se construye más sobre una crítica de las consecuencias sociales del ajuste que sobre una crítica radical de sus fundamentos teóricos esencialmente neoclásicos y neoliberales. Al decir de Eric Mulot64, la escuela CEPALina perdió una gran par- te de su identidad haciendo suyas teorías (capital humano, crecimiento endógeno) cuyos fundamentos son opuestos a los del estructuralismo”. por su parte J. Osorio65 el neoestructuralismo termina estableciendo un listado de medidas —recetario formal— llevadas a cabo en el mundo desarrollado, y otro con las acciones no realizadas en el mundo periférico o subdesarrollado. Plantea que el enfoque se caracteriza por ser ahistó- rico a pesar de fundar sus planteamientos en ejemplos históricos, de alta formalidad y que la dimensión explicativa es superada por lo descriptivo y donde el rol del estado opera como un reino de la razón por encima de los intereses de clase. Celso Furtado alejado de las tesis del neo estructuralismo, proponía volver a la idea del proyecto nacional, recuperando para el mercado interno el centro dinámico de la economía, donde el factor de mayor dificultad para ser revertido lo identificaba en el proceso de concentración del ingreso. En su opinión, éste era un rasgo estructural que tendía a reproducirse y perpetuarse en los distintos modelos de desarrollo por lo que ha transitado la economía latinoamericana. 64 Mulot, E(2001) “Le ‘néostucturalisme’ et la question sociale en Amérique latine et Caraibes: construction d’une pensée alternative ou convergence idéologique?”, Mondes en développement, vol. 29, núms. 113 y 114, 65 Osorio, J (2003) El neoestructuralismo y el subdesarrollo. Una visión crítica. Nueva Sociedad Nº 183, caracas

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A ello contribuía la globalización y sus imperativos tecnológicos sobre el particular afirmaba “la interconexión de los mercados y el subsecuente debilitamiento de los actuales sistemas de poder estatales que encuadran las actividades económicas, dan lugar a importantes cambios estructurales que se traducen en una creciente concentración del ingreso y en formas de exclusión social que se manifiestan en todos los países·. 66 La concepción del desarrollo en Furtado se alejó siempre de cualquier posibilidad de conseguirlo en el marco del laissez faire. para él, el desarrollo implicaba, “una estrategia de modificación de las estructuras”, un proyecto nacional de carácter social y cultural capaz de lograr en forma planificada esa transformación, y de revertir las tendencias a la concentración del ingreso y a la exclusión social.67 en su intento de por avanzar en la configuración de un nuevo proyecto nacional de desarrollo aportara un conjunto de directrices: a) Retomar el mercado interno como el centro dinámico de la economía, b) Revertir el proceso de concentración de la renta y eliminar la pobreza extrema, c) Hacer descansar el financiamiento del desarrollo en el ahorro interno y reducir el peso del servicio de la deuda externa y d) Aplicar políticas monetarias, cambiarias y fiscales compatibles con el proceso de desarrollo. En particular, para Furtado una estrategia centrada en el mercado interno no puede descansar en el funcionamiento desregulado del mercado, sino en una acción deliberada por parte del estado, la aplicación de una política industrial activa y la utilización de técnicas de planeación económica, de manera de concentrar la acción en las inversiones básicas, prioritarias en cada una de las fases del proceso. Igualmente, dicha estrategia tiene fundamentos políticos y sociales dada la alta desigualdad en los países de la región, por ello reformas fiscales r e d i s t r i b u t i v a s y agrarias son claves en un modelo de desarrollo alternativo y nacional. La única manera efectiva de redistribuir el ingreso es mediante un crecimiento sustancial y perdurable de la tasa de inversión que absorba de manera paulatina pero persistente, el excedente estructural de mano de obra que deambulan en las grandes ciudades, el cual es la base de l o s 66 67

70

Furtado, C (1998). El capitalismo global. México F.C.E., segunda reimpresión, 2003 Guillen, A (2005) La necesidad de una estrategia alternativa de desarrollo en el pensamiento de Celso Furtado. en http://www.redcelsofurtado.edu.mx/archivospdF/ arturo18.pdf


bajos salarios reales y de la consecuente concentración del ingreso68. El financiamiento del desarrollo debe descansar fundamentalmente en el ahorro interno y modificar de raíz las políticas monetaria y cambiaria y recuperar soberanía monetaria. En la línea comentada, en los últimos años algunos países de la región, especialmente, de la América del Sur han venido configurando y desplegando caminos de desarrollo nacionales alejados de los modelos libremercadistas generados desde los ejes hegemónicos de la economía mundial. En dicho escenario de transformación progresista y movilizador la siguiente afirmación de J. Stiglitz69 tienen más sentido que nunca para los países latinoamericanos y para casi todos los países del mundo: “ en un contexto de globalización en el que todas las economías nacionales se encuentran en constante interacción, se debe favorecer el crecimiento económico de los países menos desarrollados, pero para que esto sea posible, no basta con que las instituciones económicas supranacionales proporcionen recetas de crecimiento, sino que éstas deben de respetar las secuencias y los ritmos que exigen algunas economías con un débil grado de desarrollo”. Por tanto, América Latina debe dejar de confiar en el comportamiento económico de estados Unidos y Europa para mantener su propio crecimiento y buscar estrategias propias para protegerse de la inestabilidad financiera que viene de los países desarrollados70. No existe una vía única en la construcción de alternativas. Cada país, de acuerdo con su grado de desarrollo y sus condiciones políticas espe- cíficas, trata de encontrar su propio camino. Es una oportunidad para que nuestras sociedades, en las palabras de Chomsky (2007), vayan “reafirmando su independencia”71. Un caso interesante en américa Latina, lo constituye el proceso de modernización económica y social que ha seguido el estado plurinacional de Bolivia. Este país muchas veces etiquetado como “Estado fallido”, ha alcanzado en los últimos años niveles de crecimiento significativos, proyectándose para el 2014 un crecimiento mayor del 5,7% ratificando 68 69 70 71

Guillen (2008) Ibíd., p.22. Stiglitz, J (2003) Hacia una nueva agenda para América Latina. El rumbo de las reformas. revista CEPAL Nº 80, Santiago de Chile. Stiglitz, J (2013) Conferencia en la República de Uruguay. Chomsky N. (2007) Imminent Crises: Threats and Opportunities, en Monthly review, vol.59, núm. 2,

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su capacidad para lograr una expansión sostenida, a pesar de los efectos de la crisis financiera internacional que ralentizaron el crecimiento de las principales economías de la eurozona, de las economías emergentes del Asia y las de Sudamérica. El crecimiento de la economía boliviana se sustenta, en la demanda interna, que ha tenido en la inversión pública a su componente de mayor participación e importancia. el comportamiento creciente de la inversión pública, convertida en el nuevo motor de la economía boliviana, como resultado de la aplicación del llamado Nuevo Modelo Económico, Social, Comunitario y productivo, representa un fenómeno completamente diferente a lo ocurrida durante los diversos gobiernos que generaron modelos de desarrollos variados y de resultados cuestionables durante el siglo XX. Los cuales habían asignado un papel secundario a la inversión pública, financiada en su mayor parte por recursos externos. Con la aplicación del nuevo modelo de desarrollo, muchas dudas emergieron sobre el devenir económico de un país rico en recursos naturales, pero con históricos indicadores sociales que lo mantenían habitualmente en los últimos lugares del desempeño regional. El eje central de los cambios estructurales que persigue el nuevo mandatario desde el inicio de su mandato se basará en la consigna “nacionalizar los recursos naturales”; proceso que comienza —en su primera etapa— el año 2006 con la nacionalización de los hidrocarburos y luego con las empresas petroleras capitalizadas. Con dicho proceso se instala el llamado Modelo Productivo Nacional que pretende una articulación de los diferentes actores participantes de la “economía plural” boliviana, es decir, las formas de organización económica comunitaria, estatal, privada y social cooperativa. Al decir de A. Linera (2009) el objetivo es configurar un Estado que intervenga puntual y selectivamente en los núcleos modernos de la producción del excedente estratégico del país, y a la vez, que inyecte o transfiera tecnología, recursos, infraestructura, financiamiento a los otros bolsones, ejes, espacios de economía tradicional no capitalista, semicapitalista, semimercantil, artesanal comunitaria . Al final quien lleve liderazgo de todo el proceso será evidentemente el estado, sin obstruir la actividad económica, sino despertando sus potencialidades internas, empujando su propio desarrollo interno72. 72

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Linera, A( 2009) El papel del estado en el modelo nacional productivo de Bolivia. vicepresidencia de la república, Bolivia.


Capítulo I I : El Estado en la encrucijada en un contexto neoliberal

2.1 El globalismo y el ajuste estructural del Estado En américa latina, las diversas estrategias modernizadoras de nuestras sociedades periféricas —con sus variantes y contrapuntos— destacaran al estado como un actor clave para impulsar dichas trasformaciones y sus correlacionados procesos de construcción de vínculo social durante parte importante del siglo XX. Situación que comenzará a cambiar desde los setenta, período en el cual la concepción de estado modernizador comienza a ser fuertemente cuestionado tanto en los países capitalistas centrales y, por ende, sus efectos no se harían esperar en nuestras sociedades periféricas. Se comienzan abrir paso aquellos planteamientos que consideran —frente a los cambios de la economía mundial y sus tendencias neoliberales— una necesidad urgente que el estado se modernice. Los setenta traerían, también, la irrupción de nuevos impulsos de los procesos exportadores latinoamericanos, derivados sobre todo de la crisis del petróleo y de los indicadores recesivos que exhibían los países centrales. Estos fenómenos ayudarían a modelar lógicas aperturistas con claras incidencias en la forma y carácter de los mercados financieros mundiales, que al final llevarían a plantear un proceso de reestructuración neocapitalista con evidentes efectos en los sistemas de acumulación, al restablecer al mercado como el mejor medio para asignar recursos y al redefinir los marcos operativos del Estado en la economía. Es esa época se producen los primeros resquebrajamientos en tomo al concepto del Estado Benefactor en el seno de las sociedades industriales, lo que pondrá en entredicho la omnipotencia del estado y su capacidad para adaptarse a las situaciones nuevas que se presentan, 73


respecto a los cambios derivados de una sociedad mundial cada vez más nítida. La llamada crisis de la estanflación, es decir estancamiento del producto conjuntamente con inflación de precios, puso en tela de juicio el paradigma de la teoría keynesiana. Este término se puso de moda en los años setenta, cuando la OPEP cuadruplicó el precio del petróleo. Fue una época en la que la inflación, los tipos de interés y la tasa de desempleo eran de dos dígitos. Se entendía, siguiendo el modelo keynesiano, que un exceso de demanda efectiva podía provocar inflación y una demanda efectiva deficiente el desempleo, pero no era considerada la posibilidad de ocurrencia de ambos problemas a la vez. Esto dio lugar, por un lado, al surgimiento a nuevas teorías que atacaban los postulados keynesianos y, por otro, a principios de los años 80 una nueva generación de economistas hiciera una revisión de las ideas keynesianas originarias y el planteamiento de modelos de análisis alternativos. Diversas hipótesis se han planteado respecto de las causas que generaron un declive y crisis del modelo keynesiano a partir de la década del 70. Para Isuani73 Los procesos transicionales del keysenianismo al neoliberalismo estaban asociados a factores fundamentales del bipolarismo generado en la postguerra, como la aceleración de la globalización y sus efectos colaterales, el cambio en el eje productivo y el mercado de trabajo ante el advenimiento de la sociedad del conocimiento y digitales. Por su parte, Orduna (2008)74 sostiene que el fallo de la teoría keynesiana se puso de manifiesto en los años 60, después de veinte años de aplicación. Los gobiernos observaron que la igualación de la oferta y la demanda global podía darse también en una situación de estancamiento de la producción, acompañado de inflación y sin pleno empleo. Según Castells, (1998) “cuando los aumentos del precio del petróleo entre 1974 y 1979 amenazaron con situar la inflación en una espiral 73

Isuani, A (1991) Bismarck o Keynes: quien es el culpable? (Notas sobre la crisis de acumulación)”-en Isuani, Ernesto, Lo Vuolo, Ruben y Tenti, Emilio “El Estado de Bienestar: la crisis de un paradigma” CIEPP/Miño Dávila editores, Buenos Aires 74 Orduna, L( 2008) Las Ideas de keynes para el orden económico mundial, Universidad Complutense, Madrid

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ascendente incontrolable, los gobiernos y las empresas iniciaron una reestructuración. Sin embargo —continúa— tras de esto se encontraría el agotamiento a comienzos de los setenta del ‘modelo keynesiano’ de acumulación capitalista ligado al fordismo”. La centralidad soberana del estado entraría en cuestionamiento, el cual tiene que ver con la pérdida de confianza en una imagen que apuntaba a señalar un principio único capaz de asegurar el cumplimiento de las funciones centrales de la sociedad. Esa es la idea del nexo entre sociedad y estado que nos legara la consagración del proceso civilizatorio burgués, y es esa la que está en crisis, al retomar la sociedad la iniciativa y generar una vasta difusión de micropoderes que le quitan al estado el monopolio de lo político. En el marco de ese referente, emerge el trabajo titulado “La crisis de la democracia. Informe sobre la gobernabilidad de las democracias”75 en el cual se señalaba las disfunciones que, según sus autores presentaban entonces los regímenes democráticos y que los hacía difícilmente gobernables. Vale decir, las sociedades presentaban claros indicadores de ingobernabilidad a consecuencia de los problemas ocasionados por un “aumento de las demandas sociales frente a una capacidad financiera e institucional constantes o incluso en detrimento en algunos casos”. Se planteará, que ante exceso de participación y déficits para responder a las demandas la solución reside en tecnocratización de las esferas gobernantes; es decir, dar la conducción del estado ya no a políticos, sino a actores sociales como las empresas, asociaciones y algunas instituciones que representen a los principales grupos de interés, de manera que como representantes de los principales grupos de la sociedad, serán capaces de conciliar más fácilmente las diferencias que surjan entre los miembros de la sociedad. Según Offe76, la modernización estatal propugnada en ese período logra operar como una subordinación positiva que busca hacer eficientes sus acciones para acoplarse estructuralmente al mercado; con ese fin despliega un programa de toma de decisiones sustentadas en el esquema costo/beneficio, que se instala como uno de los criterios-guía de la renovada racionalidad del estado. 75 76

Crozier, M; Huntington, S.; Watanuki, J. (1975) The Crisis of Democracy. Report on the Governability of democracies to the trilateral commission. Offe, C (1994), Ibid.,

75


Para Beck (2002) es el globalismo77 que impregnará todas las dimensiones de lo societal, el cual está predominantemente marcado por los valores de la ideología del liberalismo, la que impulsa el dominio del mercado y lo transforma todo, desalojando o sustituyendo al quehacer político, procediendo de manera monocausal y economicista. Desde la perspectiva del globalismo se reduce la sociedad mundial a una sociedad mundial de mercado, la cual se concibe como un sistema regulador de las actividades humanas. En ello radica, por tanto, que todos los aspectos de la vida social, estado, cultura, etcétera, sean tratadas como una organización empresarial, favoreciendo con ello los grandes intereses capitalistas que rigen la actividad económica mundial. Desde esta ideología se clama por más mercado y menos estado, lo cual significa, menos política que nos regule o controle. Para Beck “esta ideología defiende que no se trata de intervenir sino seguir las leyes del mercado mundial, que lamentablemente obligan a minimizar el Estado (social) y la democracia”78. En este proceso de radicalización de la primera modernidad, que genera riesgos y oportunidades, la economía ha aumentado su autonomía respecto del sistema político; lo que hace emerger un estado impactado en sus funciones históricas, particularmente en cuanto promotor. Ello genera, por consiguiente, otras reglas que han motivado desde hace un tiempo un largo debate y propuestas reformistas sobre el rol del estado en un contexto policéntrico, marcado por una globalización económica. Ésta se construye sobre la demanda de una mayor desregulación de sus acciones, especulación financiera global y ruptura de los esquemas clásicos de comprensión de las soberanías de los estados y de sus redes de bienestar social. La universalización del proyecto sociedad de mercado provoca el desmoronamiento de las certezas que sustentaban los proyectos de vida y de las identidades de las personas. Esto las lleva a discutir, protestar y desconcertarse frente a la incertidumbre del futuro, particularmente cuando la globalización y su expresión ideología del globalismo, es identificada (tanto por los que protestan como por quienes están a favor) como la expansión de una economía global, que sin duda ha sido apabullante y no tiene precedentes en la historia del sistema capitalista. 77 78

76

Beck, U (2002) Sociedad del Riesgo global. Ed. Siglo XXI, Madrid. Beck, U (1998) Ibíd., p.170.


A diferencia de los que pregonan la homogenización social —señala Bauman— los grandes cambios ocurridos en este periodo moderno, configuran una nueva polarización social a nivel planetario, que exhibe formas de dominación y explotación nunca antes vistas, agudizando así las desigualdades sociales. De esta manera, marginar, fragmentar, romper solidaridades parece ser la estrategia del capital globalizado, de los valores que sustentan el globalismo neoliberal79. El fortalecimiento del mercado es ahora lo primordial. En la medida en que el estado deje de participar en la economía podrá escapar más fácilmente de las demandas de la sociedad, que ponen en riesgo su legitimidad política al quedar insatisfechas. El estado reformado debe hacerlo no desde una postura de eje articulador, sino más bien como catalizador de condiciones que permitan la promoción de la economía abierta. Se trataba entonces de convertir al estado en una suerte de categoría zombie80. Vale decir, minimizar las intervenciones del estado en aquellos bienes que se consideraban públicos- actuaban como correctores de fallas del mercado - y aproximar la provisión de dichos bienes a las condiciones del mercado y asignarles precios para ser vendidos, con la finalidad —se postula— de generar una asignación más eficiente de los recursos públicos. El autofinanciamiento y el subsidio a la demanda tienen un rol clave para la sostenibilidad de la propuesta, en la medida que se asume que no todas las necesidades sociales deben ser abordadas por el sector público. Tal camino se fincará en seno de las sociedades del capitalismo central; el thatcherismo y el reaganismo serán sus ejemplos más nítidos. Ello se reforzará por un cuerpo de valores de validez universal: rentabilidad, productividad, competitividad, que serán afianzados por las relaciones sociales constituidas a partir del mercado. Asimismo, proclamarán el fin de las utopías y de las ideologías y promoverán una visión individualista de la sociedad. El fortalecimiento del mercado es ahora lo primordial; en la medida en que el estado deje de participar en la economía podrá escapar más fácilmente de 79 80

Urreiztieta, M.T. (2004), “La sociología interpretativa: globalización y vida cotidiana”, en Espacio Abierto, Cuaderno Venezolano de Sociología, vol. 13 núm. 3 ( julioseptiembre) Beck,U y Beck-Gernsheim, E (2002) Individualization, Londres, Sage,

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las demandas de la sociedad, que ponen en riesgo su legitimidad política al quedar insatisfechas. En américa Latina, los argumentos centrales de la comisión Tricameral, las propuestas derivadas del Consenso de Washington y post Consenso, los lineamientos de los organismos internacionales, como el FMI y Banco Mundial, entre otros asumen residencia en la región por la vía de ciertas dictaduras militares desde fines de los setenta, la década de los 80 y, en aquellos países de recientes recuperación democrática en los 90. En muchos países, dichas “recomendaciones “llegaron a consolidarse en sistemas democráticos “restringidos” que heredando el modelo neoliberal y sus programas modernizadores —ya sea de primera o segunda generación— los aplicaron rigurosamente y lo continuarán haciendo y fortalecerán sus despliegues en los 90 y años siguientes. Para Ozlak81 desde la década de los ochenta somos testigos de la aparición y consolidación de diversos procesos identificatorios de un cambio sustantivo en el eje centralizador del estado. Fenómenos como la desregulación y apertura de mercados, el ajuste del estado y la economía, la desocupación y flexibilización laboral, la privatización de empresas y servicios públicos, la descentralización administrativa y la integración regional, han redefinido los roles tradicionales del estado nacional —principalmente sus funciones benefactoras y empresarias— replanteando a la vez el papel del mercado, la empresa privada, los actores y espacios sub —y supra— nacionales. Estos procesos han contribuido a conformar distintas modalidades de un capitalismo desorganizado y difuso, pero hegemónico respecto de otras formas de organización económica. Los principios de mercado se orientaron a cuasi desmontar la intervención estatal y que si intervenía, esta debía ser mínima. Desde esa definición de principios se han derivado varias políticas, entre las cuales destacan la desregulación, los subsidios a la demanda, privatización, impuestos neutrales, descentralización y disciplina fiscal82.

81 82

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Oszlak (1997) Ibíd., Giraldo, C (2005) Finanzas públicas en América Latina: la economía política. Ediciones desde abajo, Colombia.


Los procesos de financiarización83 se fueron consolidando en los países de la región gracias a las políticas económicas y monetarias llevado a cabo por diversos gobiernos y bancos centrales, y que a pesar de sus graves consecuencias sociales avanzaron casi contrapesos acompañadas por una sistemática producción de riesgos en las sociedades. Las consecuencias del ajuste estructural y el desmantelamiento del estado generará profundas consecuencias sociales y económica; como el aumento de la fragmentación y pauperización social, el debilitamiento de las organizaciones sindicales y la privatización de la previsión social y de los sistemas educacionales y salud; situaciones que están ampliamente documentadas y cuyos efectos de exclusión los seguimos observando en nuestras sociedades. En el fondo, estas reformas de primera generación tuvieron un claro propósito de acumulación capitalista, donde las políticas neoliberales se orientaron, por un lado, a tratar de reducir el tamaño (privatización, desburocratización, descentralización) y la intervención (subsidiaridad) del Estado y, por otro, a lograr la máxima desregulación posible de las relaciones entre capital y trabajo. Tal como plantea Lechner (1992)84, “la crisis del estado desencadena la crítica del estado”. De ahí que toda intervención estatal, desde la óptica neoliberal, comienza a ser vista como perniciosa. La consigna es, entonces, suprimir el intervencionismo estatal e imponer una economía de mercado tanto en el ámbito interno como externo; abriéndose paso las llamadas reformas de primera generación, las que tendrán ambientes catalizadores para su despliegue en gobiernos dictatoriales como el de Chile. El neoliberalismo adquirió carta de ciudadanía en américa Latina con un discurso que busco interpretar la crisis y se apropió posteriormente del proceso de modernización que emergió de ella. Se constituyó inicialmente como una “ideología de la transición” con el objeto de crear nuevas condiciones favorables para legitimar la construcción del futuro. De esta manera la llamada nueva derecha latinoamericana sentó 83 84

Epstein Gerald (ed.) (2005), Financialisation and the World Economy. cheltenham, UK: Edward Elgar. Lechner, N (1992) La búsqueda de la comunidad perdida. Los retos de la democracia en América latina. En Sociológica, México, año 7, Nº 19.

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las bases para la constitución de un nuevo proyecto político —económico, justificado por la necesidad de la reinserción de la región en el marco de la globalización de la economía. (Jiménez, 1992)85. Las tecnocracias neoliberales latinoamericanas que lograron poder sin contrapeso en el marco de las dictaduras militares —como la de Chile— se convirtieron en la columna vertebral del pregonado nuevo orden societal. Como afirmaba O Donnell86 “en una sociedad en la que se ha prohibido la política, impresiona la cuota de poder efectivo que esto deja a los tecnócratas”. Habría que señalar que las siguientes camadas de tecnócratas que se instalan en el estado con el advenimiento de la democracia —de corte liberal, por cierto— no han perdido influencia y ello queda probado con la continuidad del modelo post dictadura.

2.2 La reinvención del Estado desde el enfoque de la Gerencia Pública Paradojalmente, en la década de los noventa es el mismo Banco Mundial, que había propiciado el desmantelamiento del Estado en américa Latina plantea un cambió de giro ante la evidente polarización, empobrecimiento de la población y riesgos de una amenaza a la gobernabilidad producto de la desigualdad y la pobreza presente en la región87. Se comienza a apoyar financieramente las llamadas reformas de segunda generación, enfocadas a la cuestión de la racionalidad funcional organizativa del estado, con la idea de fortalecer el aparato estatal y volver más eficiente y transparente su desempeño, bajo el paradigma de la reinvención del gobierno88, en procurar, al mismo tiempo, de restablecer ciertos equilibrios sociales y políticos perdidos en el curso d e 85 86 87 88

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Jiménez, E (1992) El modelo Neoliberal en América Latina. En Sociológica, UAM, año 7, N 19, México. O Donnell, G (1997) Contrapuntos, Ensayos escogidos sobre autoritarismo y democratización, Buenos aires, paidós. Banco Mundial. (1997). Informe sobre Desarrollo mundial 1997. El Estado en un mundo en transformación. Washington: Banco Mundial. Osborne, D., Gaebler, T (2002) La Reinvención del Gobierno. La influencia del espíritu empresarial en el sector público. ediciones paidós ibérica, Barcelona.


la primera etapa, más allá de sostener los equilibrios macroeconómicos ya logrados89. Osborne y Gaebler (2002) sostienen que ante estas nuevas realidades si se quiere incrementar la eficiencia del gobierno la tarea urgente es reinventarlo; esto es: “pasar de un tipo de un gobierno de tipo burocrático a otro de carácter empresarial, basado en la capacidad de aprender con rapidez nuevas formas de acción y de ofrecer servicios a la gente de manera innovadora y eficaz“. Los tiempos actuales -afirman los autores- exigen instituciones extremadamente flexibles y adaptables. Instituciones responsables antes sus clientes que ofrezcan bienes y opciones de servicios no estandarizados y de gran calidad. Instituciones que gobiernen más por la persuasión y los incentivos que mediante órdenes, y que desarrollen en sus empleados un sentimiento de significado, de control e incluso de propiedad. El modelo de gobierno empresarial que O sborne y Gaebler pro- ponen se basa en el concepto de empresario tal como fuera definido por Jean-Baptiste Say (1767-1832): “el empresario es la persona con la capacidad de cambiar o trasladar recursos desde zonas de baja productividad, a áreas de mayor productividad y rendimiento”. Creen firme- mente que es posible aplicar exitosamente este concepto al sector público, toda vez que el los administradores tienen la función de trasladar recursos a zonas de mayor productividad y rendimiento. Adicionalmente agregan “cuando hablamos de empresarios públicos nos referimos precisamente a la gente que actúa de esta manera. Cuando hablamos de modelo empresarial, aludimos a las instituciones del sector público que actúan habitualmente de esta manera, que usan constantemente sus recursos según nuevas maneras para mejorar su eficacia y sus resultados concretos“. Desde estos enfoques se persigue una suerte de viabilidad económica del proceso modernizador de la acción gubernamental, donde la reforma estatal de segunda generación se concibe como una acción que lo pondrá al servicio de una mayor eficiencia económica y al 89

Ramírez, M (2009) Las reformas del Estado y la administración pública en América Latina y los intentos de aplicación del New Public Management. Estudios Políticos, 34, Instituto de Estudios Políticos, Universidad de Antioquia.

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fortalecimiento del sector privado para la generación de un crecimiento que asegurara la armonía social. Por tanto, la activación de estas iniciativas “conducen a un gobierno más económico y eficiente, con servicios de mayor calidad y programas más eficaces, y además, simultáneamente, introduce cambios como la ampliación del control político, mayor libertad a los gerentes para que lleven a cabo su gestión, mayor transparencia gubernamental y una mejora de la imagen de aquellos ministros y líderes más comprometidos” (Pollit y Bouckaert, 2000)90. Para Marcel (2008)91 la puesta en escena en los últimos años de nuevas semánticas modernizadoras en américa Latina han sido producto, en algunos casos, de crisis fiscales o de cambios en la capacidad del Estado para seguir incrementando y generando recursos para ampliar los servicios que presta a la ciudadanía y, por otro, fue la llamada crisis del modelo burocrático donde el estado se enfrenta al mundo desarrollado, acostumbrado a prestar servicios de manera masiva y ante una sociedad que pide prestaciones más adecuadas a las necesidades de sus distintos integrantes. esta crisis se expresó preferentemente en los llamados países desarrollados, mientras que, en el caso de américa Latina, se habla de estados que tienen más bien características “pre-burocráticas”. Vale decir, no lograron estructurar burocracias profesionales al estilo de los países más desarrollados, pero al mismo tiempo han debido enfrentar mayores demandas sociales y económicas de la sociedad que hace de la situación de una mayor complejidad y asimetrías. por otro lado el acentuado centralismo histórico se considera una variable clave a considerar respecto a los límites y alcances de las políticas públicas que han tendido a ser ciegas respecto a la heterogeneidad socio territorial que muestran nuestros países. La referida modernización de segunda generación tendrá un eje estructurante en el llamado enfoque de la “Nueva Gestión Pública” que tuvo sus primeros atisbos en la década de los 70 (Massenet, 1975)92, pero que sería en las décadas siguientes que daría la pauta para la 90 91 92

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Pollit,T, C. y Bouckaert, G. (2000) Public Management Reform: A Comparative analysis. Oxford, Oxford University pre ss. Marcel, M (2008) Desafíos de la reforma del Estado Chileno. En “Mejorando la Gestión de los Servicios públicos: contribución de los modelos de excelencia”, Chile calidad, arquetipo, Ltda., Santiago de Chile. Massenet, Michel. (1975). La Nouvelle Gestion Publique: pour un Etat sans Burocratie. paris: editions Hommes et tecniques.


instalación del modelo de la Nueva Gerencia Pública (NGP), el cual se constituye en el hito más señero de los perspectivismos del cambio de paradigma respecto a lo estatal en el marco del modelo neoliberal. El neoliberalismo adquiere consistencia programática a través del desarrollo de dicho modelo y esta obtiene un cuerpo de doctrina por medio del neoliberalismo para sustentar su desarrollo (Guerrero, 2009)93. Para este autor, si bien la Nueva Gerencia pública ostenta como apellido el vocablo “público”, nada lo vincula a tal noción, pues sus propósitos y resultados se encaminan a la privatización del estado. Su fruto más palpable constituye una paradoja: el renacimiento de la dicotomía política-administración, sublimada en la antinomia entre policy y management. El puntapié inicial de ésta perspectiva tuvo lugar cuando la administración del gobierno de clinton llevó a cabo un estudio del sector público, el “Análisis de la Actuación Nacional” (NPR), con el objeto de impulsar “un gobierno que ponga a la gente en primer lugar, mediante la creación de un claro sentido de misión, tomando el timón más que los remos, delegando autoridad, sustituyendo normas y regulaciones por incentivos, formulando objetivos por resultados, buscando soluciones de mercado más que soluciones administrativas, y cuando ello fuese posible midiendo el éxito de las acciones de gobierno en términos de satisfacción del usuario” (Gore, 1993)94. En esta propuesta, modernizar el Estado se entenderá en años recientes en américa Latina como una modernización de la gestión pública —La línea argumental de los modelos de modernización de segunda ge- neración— es decir, se desarrollan propuestas y vías pertinentes para que aquel alcance cada vez mayores niveles de eficiencia, eficacia y calidad en la gestión de los servicios y políticas públicas. esto es, que las diversas políticas de cambio se organicen en torno a aspectos como la modernización de las empresas públicas, la reestructuración de instituciones políticas y de servicios sociales del estado, consistente con el paso del universalismo al selectivismo y de focalización como criterio de formulación de políticas públicas sociales, y la reorganización del poder ejecutivo y 93 94

Guerrero, O (2009) El fin de la Nueva Gerencia Pública. En Revista Chilena de Administración pública. N° 13 Junio, Santiago de Chile. Gore, A (1993) Creating A Government That Works Better and Costs Less. Report of the National Perfomance Review. New York, Time Books.

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de su relación con otros poderes y dependencias del estado con vistas a racionalizar y a dotar de efectividad la centralidad que tradicionalmente ha tenido el estado latinoamericano. Estos lineamientos tendrán —y tienen— una clara orientación económico-administrativa, en el sentido que busca mejorar las capacidades gerenciales del aparato público. Ante la supuesta ineficiencia del estado se abre paso a una lógica privatizadora del mismo. Hacer viable un camino de eficientar sus acciones supondrá imitar un modelo superior de gestión constituido representado en los modelos trasplantados desde la empresa privada. La “desburocratización” mediante el mejoramiento de la gestión — administración empresarial en el estado— activaría, a su vez, la capacidad emprendedora del sector privado y desarrollaría el mercado. La gestión pública de corte empresarial es dimensionada, entonces, como una variable transversal a la que ninguna institución puede sustraerse y que permite ventajas comparativas y efectividad para influir en los entornos políticos y sociales95. Como ha señalado Kliksberg96 la modernización de la gestión pública viene significando una especie de “productivización” de los esfuerzos, tareas, diseños organizacionales, programas y metas del Estado. Por ello se asume como factor crítico las deficiencias financieras y administrativas de los servicios y políticas públicas; esas situaciones deben ser resueltas para redefinir una nueva relación entre el Estado y el usuario de los servicios y prestaciones sociales. Parte importante de la discusión respecto a la modernización del estado en su dimensión mejoramiento de la gestión, se circunscribe a aspectos tecnocráticos referidos a lograr ciertos estándares y resultados en la gestión con independencia de la creación de valor público y apoyo a la construcción de ciudadanía y profundización del sistema democrático que le corresponde al Estado. Como afirman Echebarría y Mendoza, (1999)97 “la limitación fundamental del paradigma institucional del management, t a l 95 96 97

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Haefner, C. (2002) Reforma del Estado y Modernización de la Gestión Pública. Ed. IEESA- SNTE, México. Kliksberg, B (1997) “Repensando el Estado para el desarrollo social: más allá de convencionalismos y dogmas”. en: revista del CLAD reforma y democracia. 8. Echeverría, K. y Mendoza, X (1999) La Especificidad de la Gestión Pública: el Concepto de Management Público. En ¿De Burócratas a Gerentes?, Losada i Madorrán (editor), Banco interamericano de desarrollo, Washington d. c.


como se ha construido en el sector privado e importado al sector público, es su pertenencia a una lógica de racionalidad económica individual y egoísta, concebida para ordenar el comportamiento de una organización independiente. Trasladar esa lógica al sector público presenta claras insuficiencias, ante la necesidad de observar valores colectivos y atender la exigencia de colaboración interinstitucional, imprescindible en la gestión de numerosas políticas públicas”. A pesar de la muestra permanente de la insuficiencia del modelo modernizador, tanto en lo económico como en las reformas estatales, para cumplir con las promesas de cohesión social en las últimas tres décadas, la argumentación base del discurso neoliberal respecto del estado sigue teniendo fuerza e influencia significativa en muchos gobiernos de la región. La presencia de diversos gobiernos de derecha —aunque no sólo de ese signo— ha ido expandiendo aún más las propuestas privatizadoras del estado y sus políticas públicas. La modernización de la gestión pública tendrá —también— como paradigma de referencia el enfoque de la descentralización. Por lo general, abordar el análisis y recomendaciones de la puesta en marcha de la descentralización en la región se hace, por llamarlo de cierta forma, de manera neutra, en el sentido que representa la alternativa posible para resolver los problemas de inequidades territorios y de participación política. Sin embargo, este enfoque tiene un sustrato ideológico fundamental, dado que la descentralización fue incorporada y ocupó un papel central dentro de un nuevo dispositivo de intervención estatal desarrollado por el Banco Mundial a partir de la crisis de la deuda. Este nuevo dispositivo tuvo como principal objetivo abandonar las viejas formas de articulación entre el estado, la sociedad y el mercado representados por el modelo del estado de bienestar, el cual procuraba de manera centralizada y nacional garantizar estándares sociales vinculados a la salud, educación y seguridad social (Fernández, 2002)98. Dicha recomendación que se expandirá rápidamente en los países latinoamericanos, se asocia —entre otros aspectos— a consecuencia 98

Fernández, V. (2002). Transformación del Estado y procesos de descentralización: la propuesta del Banco Mundial en la década de 1990 y las lógicas-intereses en el capitalismo global. problemas del desarrollo, revista Latinoamericana de economía, 33, 128.

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del cambio de la política fiscal de los Estados Unidos en el gobierno de R. Reagan el cual ante la necesidad imperiosa de reducir los déficits fiscales se generó una tendencia simétricamente opuesta a la imperante hasta entonces: a transferir responsabilidades sobre prestación de servicios a gobiernos subnacionales y a privatizar las empresas estatales.99 En consecuencia y tal como lo plantea Oates (1972)100 en su teorema De la descentralización, la provisión de bienes públicos será más eficiente cuanto más se adecue a la demanda territorialmente diferenciada de dichos bienes. es decir, por medio de la descentralización es posibles alcanzar una mayor eficiencia asignativa. La descentralización en tal sentido es entendida desde una óptica económica. Adicionalmente, en américa Latina desde los 90 el proceso descentralizador será también concebido como una descentralización administrativa cuando se reconoce en la descentralización una condición para el establecimiento de la democracia en los países que habían sufrido gobiernos dictatoriales. En el período hay un marcado cuestionamiento a los desempeños del Estado para gestionar eficiente y equitativamente la provisión, el financiamiento y el mantenimiento de los servicios públicos. La descentralización ha constituido una aspiración socialmente sentida en nuestros países desde hace muchos años, pero que no ha sido constitutiva de la tradición política de américa Latina; sólo en los últimos años este proceso va tomando forma y contenido y, que hoy aparece mediatizada por la existencia de un nuevo contexto en que se genera una reestructuración de la economía a escala mundial que está teniendo efectos significativos y contradictorios en nuestros países. Hay que destacar que referido centralismo histórico latinoamericano ha estado afecto a diversos intentos reformistas durante este siglo; mediante las cuales se pretendió romper con dichas las concepciones que eran no sólo carácter históricas sino también de tipo territorial. Para J. Ahumada101 éstas concepciones han ido haciendo crisis debido 99 100 101

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Finot, I (2001) Descentralización en América Latina: Teoría y práctica. Serie Gestión Pública Nº 12, ILPES-CEPAL, Santiago de Chile Oates, W. E., (1972) Fiscal Federalism. Harcourt Brace Jovanovich, New York. Ahumada, J (1992) Descentralización, Desarrollo local y municipios en América Latina. En Revista paraguaya de Sociología, Paraguay, año 29, Nº 85.


a la presencia de altos niveles de exclusión, elitismo y concentración; obligando a los gobiernos a realizar reformas a través de estrategias descentralizadoras, fundamentadas en la regionalización, la municipalización y el fortalecimiento de los poderes locales. Las expectativas sobre la descentralización en los últimos años y, por consiguiente, la redemocratización a partir de ese eje de las sociedades latinoamericanas ha desbordado sus énfasis y proyecciones que la caracterizaron hacía los años 50. De hecho, mientras en los años 50 y 60 el término aludía a la planeación estatal y la administración pública, en los últimos años se ha venido a entender bajo “descentralización” un amplio espectro de reformas económicas, administrativas y, sobre todo, políticas que apuntan a un ajuste de la regulación estatal frente a la sociedad . El análisis de este proceso debe necesariamente considerar la heterogeneidad de enfoques, experiencias y resultados como los escenarios socio-políticos y económicos en que éstos procesos han tenido lugar. Además, hay que tener en perspectiva que teórica y metodológicamente este un procesos que tiene a presentar cierta opacidad conceptual. Para De Mattos (1992)102 el analizar las diversas vertientes sobre descentralización permite distinguir por lo menos tres tipos de discursos, que aun cuando tienen algunos puntos coincidentes, responden a concepciones ideológicas diferentes. El primer discurso, es el que considera a la descentralización como un medio para el desarrollo endógeno; el cual es sustentado por los denominados regionalistas o localistas que plantean que la descentralización constituye la alternativa más plausible para la democratización de la sociedad, la trasparencia de las decisiones regionales o locales y lograr niveles altos de participación social. En los últimos años el proceso de descentralización en América Latina ha estado asociado con la democratización de estado y con la modernización de la gestión pública, con el surgimiento de un nuevo período de regulación estatal en lo económico y, con las posibilidades que desde allí logren plausibilidad medidas que permitan reorganizar y 102

De Mattos, C (1992) Paradigmas, modelos y Estrategias en la práctica Latinoamericana de Planificación Regional. ILPES, documento cprd - d / 88.

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revitalizar los procesos democráticos. Como afirma D. Rufian103 la coincidencia en el tiempo de los procesos de descentralización y democracia no es azaroso, sino que se debe al convencimiento, dentro de los proyectos políticos nacionales, de que la restauración democrática de un ir acompañada de un proceso de perfeccionamiento de la misma y que esos sólo es posible a partir de una redistribución del poder del estado que permita un control efectivo del poder por parte de la ciudadanía. En esta línea, cabe destacar los planteamientos de S. Boisier (1994)104 para quien la comprensión y puesta en escena del proceso descentralizador implica reconocer cuatro megatendencias emanadas de los contextos globalizadores que hoy observamos y son cruciales para favorecer los procesos en cuestión. La primera, corresponde a la revolución científica y tecnológica y sus variados impactos en la producción, de la información y el transporte. La cual ha dado lugar a una nueva forma de estructurar la economía, la organización industrial, el quiebre del sindicalismo a gran escala, la preeminencia de los insumos de los conocimientos sobre los insumos tradicionales y, finalmente, por el lado del asentamiento territorial del nuevo parque industrial. En segundo término, los procesos de reestructuración política del estado y administrativa del gobierno, que se expresan como una fuerza transideológica que impulsa la descentralización. en tercer lugar, la creciente y universal demanda de los cuerpos organizados de la sociedad civil por mayores espacios de autorealización, lo que supone tanto descentralización (cesión del poder) como autonomía (campos específicos de competencia) y, por último, la tendencia a la privatización de las actividades productivas y de servicios que actuaría como escenario favorables a la descentralización. Lo que en definitiva, se traduce en que la descentralización política se entiende como un proceso que es sólo concebible en el ámbito de los sistemas políticos democráticos y que, por tanto, va más allá de una reforma puramente administrativa. Más bien, la descentralización para S. Boisier, se inscribe en un proyecto mayor; esto es que aporta 103 104

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Rufián, D (1992) La descentralización, un proceso vigente en América Latina. En descentralización político-administrativa. Bases para su fortalecimiento. CLAD, Caracas. Boisier, S (1994) Postmodernismo territorial y globalización: regiones pivotales y regiones virtuales en estudios Sociales, Nº 80 abril-junio, Santiago de Chile


en la búsqueda de una diferente redistribución del poder político en la sociedad, es decir, busca establecer un nuevo contrato social entre el Estado y la sociedad civil. Lo que implica, en definitiva, construir política y socialmente las regiones. La posición de Boisier ha sido acompañada, en los últimos años, de diversas miradas que plantean que la descentralización sería una respuesta política a las tensiones y conflictos sociales producidos por la incapacidad del estado para dar satisfacción a las demandas de la sociedad, debido a la ausencia de canales de participación política y ciudadana. En dicho sentido, la descentralización es concebida como la búsqueda de una institucionalidad que permita mayor participación de la ciudadanía, de manera de facilitar la relación y la solución a los problemas de la población en los lugares cercanos a donde estos se producen. Desde este punto de vista, la descentralización sería un instrumento para la democratización del estado, y constituiría uno de los factores indispensables de la modernización del mismo. El segundo discurso, sitúa la descentralización como un medio para una democratización popular. De manera de que ésta puede llegar a constituirse un instrumento propicio para impulsar una suerte de democratización social desde las comunidades locales. L. Coraggio105 antepone al proyecto neoliberal de descentralización un proyecto democratizante de descentralización, el cual se caracteriza por tener al eje político como coordenada estratégica que se antepone a los ejes económicos de la privatización y desregulación del neoliberalismo. A partir del eje político se debe dar una redefinición explícita del Estado y sus funciones, su reforma profunda pero también una reforma de la sociedad política; la cual involucre el cuestionamiento del clientelismo y la mercatilización de la política, la defensa de los derechos humanos, el control del estado combinando las instituciones de la democracia representativa con formas más directas de participación y gestión, entre otros aspectos. A su parecer, los ejes administrativos y económicos en el proyecto democratizante debe apuntar hacia una descentralización territorial del Estado, confiando en que la multiplicación de escenas de 105

Coraggio, J.L (1991) Las dos corrientes de la descentralización en América Latina. En Cuadernos del CLAEH, Uruguay, año 16, Nº 56.

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gestión local abran un terreno favorable a la lucha cultural. En esto se debe luchar —afirma— contra sus propias tendencias a la idealización de un determinado ámbito (el local), o instancia (el municipio), o de la vida cotidiana, como falsas respuestas a preguntas mal planteadas. En la línea del referido autor, restrepo106 afirma, que sostener que la descentralización constituye el medio idóneo para lograr el desarrollo local, es equivalente a fetichizar lo institucional, puesto que se parte del supuesto que una reforma de tipo político-administrativo puede establecer las condiciones para la transformación de la base estructural del sistema, la orientación de la distribución del producto social y las características predominantes de la dinámica de acumulación de capital. El tercer discurso, observa la descentralización como un medio para una reestructuración capitalista; es decir, se la considera como uno de los aspectos centrales de una reforma del estado compatible con la restauración neocapitalista y con la globalización de la economía del mundo. Esto es, que la reestructuración productiva requiere de una organización social flexible y con presencia mundial. Sería, en consecuencia, la expresión discursiva del proyecto neoliberal que tendrá como antecedentes primarios los aportes de Hayek en la década del 40 y, que han tenido resonancia en organizaciones internacionales como el Banco Mundial y en el diseño de sus políticas para América Latina. El enfoque neoliberal de la descentralización la ve como un paso primero para la privatización de los servicios sociales estratégicos; a la cual se le agrega, la perspectiva tecnocrática que ha puesto su acento sólo en la dimensión racionalizadora del proceso, buscando la optimización de la gestión y la reducción de los costos de los servicios públicos, por tanto, los procesos de descentralización han sido acompañados e interpretados bajo la lógica de las políticas de privatización que, por su parte tienen como marco de referencia en la escuela del public choice, cuyos principios se han reseñado más arriba, tanto en la tipología sobre descentralización como medio para la reestructuración capitalista (De Mattos). Se concibe a la descentralización como un componente clave para dinamizar el avance del nuevo orden económico que se desencadena 106

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Restrepo, D (2004) De la descentralización a la regionalización. Nuevo escenario de la guerra y oportunidad para la paz. Revista EURE(Vol. XXIX, Nº 89), Santiago de Chile,


con las políticas de ajuste. La descentralización, de esta manera, sería la solución del problema de la burocratización y la ineficiencia de las instituciones centralizadas, y garantizaría mejores condiciones para la libre movilidad de los recursos entre las regiones de un país. La idea de descentralización aparece asociada así a la privatización y despolitización de las relaciones de los ciudadanos y el estado107. Así, para las Teorías de la Elección pública la descentralización per- mite maximizar la utilidad derivada del conjunto de bienes y servicios provistos por una comunidad o región dada a través de la posibilidad, teórica, de los ciudadanos de ir de una localidad a otra de acuerdo con la bolsa de bienes y servicios que éstas ofrecen, y reduciría los costos transaccionales de las decisiones tomadas de un modo centralizado, Ahora bien, al constar las experiencias reales acumuladas en los últimos años en América Latina respecto a los reales alcances de éste proceso, muestran que los esfuerzos en este campo han sido más bien dispares y que, por ejemplo, el dar mayores atribuciones a los gobiernos subnacionales están lejano de ser la solución única para resolver todas las ineficiencias del sistema central y las limitaciones del subdesarrollo108. También se han alzado voces para cuestionar las reformas institucionales del estado en cuanto no han satisfacer las expectativas creadas acerca de una mayor estabilidad del modelo democrático o de asegurar la gobernabilidad de las sociedades de la región. Una de esas críticas apuntan hacia los énfasis jurídicos-administrativos en que ha redundado la reforma institucional; focalizando los cambios en las instituciones estatales sin que ello haya implicado repensar el sistema político y, además, realizados desde el centro del poder político y tecnocrático. De igual forma, se han puesto en duda los reales alcances de la emergencia de los procesos descentralizadores y, particularmente, su impacto para revertir las situaciones de heterogeneidad estructural que presentan los países latinoamericanos. Específicamente, C. De Mattos109 abrió un fuerte debate en tal sentido a finales de los 107 108 109

De Mattos, C (1989) Falsas expectativas ante la descentralización. Localistas y neoliberales en contradicción. Nueva Sociedad, Nº 104, Caracas. Rofman, A (1990) El proceso de descentralización e América latina: causas, desarrollo y perspectivas. en descentralización política — administrativa. Bases para su fortalecimiento, caracas. De Mattos, C (1989) La descentralización ¿ una nueva panacea para impulsar el

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ochenta advirtiendo de una supuesta ingenuidad y repetición de errores que algunos autores estarían cometiendo al reivindicar a ultranza la descentralización, pues se ha señalado que el proyecto de descentralización que emerge a la sombra del proyecto neoliberal global en nuestras incipientes e inacabadas democracias latinoamericanas, presentan graves limitantes en su base teórica como en sus posibilidades estructurales para dar cuenta eficientemente de sus amplios objetivos políticos, sociales, culturales, territoriales y económicos. Se pregunta: ¿Cómo una reforma de tipo político-administrativo puede lograr tan profundas transformaciones en sistemas donde ciertos condicionamientos estructurales han gravitado hasta ahora en otra dirección? De Mattos se responde que: a) una reforma de carácter político - administrativo no puede, por sí sola, modificar el tipo de sociedad en que se implanta. La dinámica socioeconómica capitalista está afectada por condicionamientos estructurales, que no pueden ser removidos por la vía de una simple reorganización territorial de la administración territorial del poder, b) no existen fundamentos teóricos y empíricos que respalde el supuesto de que el descenso hacía lo local en una sociedad capitalista, conduzca a situaciones propensas al predominio de los intereses populares, c) en sociedades crecientemente integradas económica y territorialmente, donde las diversas colectividades locales están sometidas a una creciente influencia externa, no es concebible que ellas puedan disponer de la autonomía política requerida para impulsar políticas públicas de distinta orientación y contenido a las que son impulsadas nacional y/o internacionalmente, d) la multiplicación de instancias decisorias puede contribuir a acentuar la fragmentación del poder y los problemas de gobernabilidad en los respectivos sistemas nacionales; esto puede ser funcional a los procesos de reestructuración mundial del capitalismo pero desfavorece a una gestión pública nacional, e) la descentralización que está comenzando a ser impulsada no es la que postulan sus ideólogos progresistas. Las reformas propuestas —afirmará De Mattos— responden principalmente a las necesidades planteadas por la reestructuración capitalista 110

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Desarrollo local? En Cuadernos del CLAEH, Nº 51, Uruguay.


y apuntan a solucionar problemas en este terreno; no parecen ser las adecuadas para alcanzar aquellos objetivos de democratización, participación, justicia social y desarrollo. Luego de dos décadas de discusión —desde los diversos enfoques de la descentralización— observamos resultados menores, especialmente en países de la región de gran tradición centralista donde la posibilidad de instalar buenas prácticas de ciudadanización de las políticas públicas están lejos de dejar de ser ejercicios marginales y simulados de participación social y territorial. La descentralización sigue siendo una teoría de alcance medio en busca de buenas prácticas, dado que las tensiones entre centralización y descentralización siguen constituyendo una de las piedras de tope que permita profundizar los procesos democráticos y de logro de efectividad en el gasto público para abordar las inequidades territoriales. Los territorios donde tienen lugar los procesos de descentralización son escenarios pautados por grandes desigualdades en el plano económico, político, social y cultural. A pesar de ello las políticas de descentralización no han estado focalizadas en generar procesos de devolución y delegación hacia los gobiernos locales que posibilitaran la superación de dichas inequidades sino en aquellas instancias que posibilitaran enfrentar la crisis del estado central110. Hay fuertes resistencias a los procesos de descentralización en todos los países. Persiste una cultura clientelista y centralista que hace que los gobiernos centrales tiendan a profundizar la verticalidad de sus decisiones y, si existen algunos avances son en cierto ámbitos administrativos-políticos, pero no se ve atisbo de avanzar hacia una efectiva descentralización fiscal.

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Gallicchio, E, Camejo, A (2010) Desarrollo Local y Descentralización en América Latina. Nuevas alternativas de desarrollo. CLAEH, Uruguay.

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PARTE II: Globalizaci贸n, desigualdad y capacidades institucionales en Am茅rica Latina


Capítulo 3: La globalización de la desigualdad y sus efectos en América Latina

3.1 Las Grietas de la Globalización En la década de los noventa la globalización económica y sus avances generaban la promesa de un nuevo espíritu del capitalismo; en el cual los países llamados emergentes serían no solo beneficiados, sino que también liderarían estas transformaciones. A breve andar las profundas crisis financieras mundiales mostraron que la esperanza de una globalización incluyente solo fue un espejismo. La década de los 90 significo —según la CEPAL— para América Latina la continuidad del estilo de desarrollo del síndrome del casillero vacío, definido como la ausencia de crecimiento con igualdad, el que podría calificarse como de “crecimiento excluyente”, pues con un crecimiento anual de 1.7% per cápita, no hubo mejoras significativas en el coeficiente de Gini. La globalización va de la mano con la economía mundial, por ende es entendible que una crisis profunda como la vivida en los estados Unidos a partir del 2008 se restrinja a sus fronteras. Como lo ha señalado Kindleberger111 la frecuencia de las crisis financieras es un hecho recurrente en la historia del capitalismo. Tal crisis tiene un carácter eminentemente financiero cuyas raíces se encuentran en la consolidación de la globalización, durante la década de los ochenta; la eliminación de la Ley Glass-Steagall, en 1999, y las medidas posteriores a la recesión asociada a la burbuja tecnológica (2001-2002), instrumentada por la Reserva Federal

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Kindleberger, Ch y Aliber, R (2005), Manias, Panics, and Crashes: A History of Financial Crises, Nueva York, John Wiley and Sons.

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(FED)112. La bonanza que experimentó ese país previo a la crisis se asocia al significativo desarrollo de los mercados financieros, junto con el aumento del crédito bancario. Pero el desarrollo fue posible, por un lado, debido a la desregulación del mercado financiero, y, por el otro, por un aumento sostenido de la liquidez. Factores que dejaron en una posición de exposición efectiva a un alto riego a las instituciones financieras e institucionales. Asimismo, la disminución de los requerimientos para ser sujeto de crédito en el sistema financiero de los Estados Unidos, sumado a las modificaciones en la forma de operar de los bancos hipotecarios y la falta de legislación de los instrumentos derivados generó, además, asimetrías de información entre los inversionistas finales y los bancos hipotecarios que concedían esos créditos113. Como lo plantea Stiglitz114, “la forma en que se ha gestionado la globalización ha permitido a los estados Unidos exportar sus hipotecas tóxicas por todo el mundo… además de sus hipotecas tóxicas, exportaron el espíritu de la desregla- mentación que allanó el terreno para que se compraran en el extranjero sin que lo impidieran los órganos de supervisión de los demás países. Alcanzando incluso a los países en desarrollo que estaban dirigiendo bien sus economías, que tenían buenas políticas monetarias y buenas reglamentaciones”. Como no es de extrañar, las consecuencias de la especulación financiera y el consecuente derrumbe de los mercados terminan siendo a costo de los ciudadanos. La cara social de la globalización es el impacto de éste proceso en la vida y el trabajo de las personas, sus familias y sociedad. Es lo que lleva a la gente a protestar, indignarse y, por cierto, a desconcertarse frente a la incertidumbre del futuro Los procesos globalizadores son gatilladores de un aumento y surgimiento de nuevas y más desigualdades, del auge de la cultura del 113

Gutiérrez, R (2013) La primera crisis financiera global del siglo XXI: origen, contención e implicaciones productivas y laborales. en revista de economía. teoría y Práctica, UAM. Ixtapalapa, México 114 Manuelito, S et al (2009) La crisis sub-prime en Estados Unidos y la regulación y supervisión financiera: lecciones para América Latina y el Caribe financiera: lecciones para América Latina y el Caribe. Serie Macroeconomía del Desarrollo, CEPAL 114 Stiglitz, J (2009) Crisis mundial, protección social del empleo. Revista Internacional del Trabajo, vol. 128 (2009), núm. 1-2

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consumo, de la imagen y del consumidor; de la exacerbación del individualismo v/s la fragmentación del vínculo social y de los territorios colectivos y de la re-edición de conflictos que se creían superados o en vías de superación, tales como la xenofobia, los nacionalismos, las crisis urbanas y las pandemias, el desplazamiento demográfico de los sectores más postergados, el desempleo, la pobreza, la marginación, el deterioro del medio ambiente y nuevas guerras (Appadurai, 2001). Si bien, las crisis recientes del capitalismo global han asentado fuertes golpes a los proyectos políticos y económicos que lo sustentan, en particular, al neoliberalismo, estamos lejos de concebir la idea de su fin. Estas crisis nos señalan los fundamentos críticos de la reproducción del capitalismo y deja al descubierto sus limitadas posibilidades de dar respuestas a las demandas redistributivas, ambientales y socio culturales de la sociedad. Al mismo tiempo, ha quedado en evidencia la improbabilidad de una prosperidad capitalista indefinida del capitalismo y el fin de la historia como la había pregonado en forma incansable y optimista Fukuyama hace unos años atrás. Desde hace tres décadas se ha ido generando una radical transformación en la relación entre el sistema financiero y el sistema productivo, lo que ha conllevado importantes consecuencias en todos los planos del sistema económico capitalista. Las reformas políticas, económicas y monetarias han estado encaminadas a garantizar esta nueva configuración económica en la que las finanzas predominan sobre lo productivo. Las reformas políticas condujeron a las autonomías de los bancos centrales, que pasaron a preocuparse únicamente por los procesos inflacionarios y dejaron de lado problemas económicos como el empleo o la desigualdad. En una modernidad liquida que se constituye como una figura del cambio y de la transitoriedad: “los sólidos conservan su forma y persisten en el tiempo: duran, mientras que los líquidos son informes y se transforman constantemente: fluyen. Como la desregulación, la flexibilización o la liberalización de los mercados”115. Uno de los riesgos sin precedentes de esta forma de radicalización de la monetarización lo constituye el aumento de la desigualdad y fragmentación social en gran parte del mundo, lo que ha puesto en crisis 115

Bauman, Z (2001) La postmodernidad y sus descontentos, Editorial AKAL, Madrid.

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aquellas tradicionales regulaciones que muchas sociedades habían logrado conformar para controlar los riesgos sociales y con ello garantizar condiciones mínimas de existencia y de seguridad a sus ciudadanos. En la actualidad 2.800 millones de personas, casi de la mitad de la población mundial, viven en pobreza, más de 1.000 millones de seres humanos viven con menos de un dólar al día .esta pobreza en el mundo también se refleja en la desigualdad: 20% de la población mundial detiene el 90% de las riquezas, según los últimos datos del Banco Mundial. En el año 2011, J. Stiglitz - Premio Nobel de Economía - publica el artículo titulado Of the 1%, by the 1%, for the 1% (Del 1%, por el 1%, para el 1%). En ese trabajo afirma que en Estados Unidos “el 1% de las personas se lleva un cuarto de los ingresos de la nación, una desigualdad que hasta los ricos lamentarán”. Con ello nos alerta de algo que en américa Latina conocemos desde siempre, el desproporcionado poder y voz que tendrían aquellos que están en lo alto de la pirámide. La crisis financiera reciente de los Estados Unidos, constituye un hito significativo para comprender el capitalismo financiero desbordado y generador de empobrecimiento y desigualdad. El acelerado aumento de las desigualdades de ingresos en ese país, condujo al 1 % de los más ricos a poseer los dos tercios del crecimiento económico, en el trascurso de los 10 años que precedieron a la crisis116. De tal forma el endeudamiento se convirtió en la forma plausible que tenían los sectores medios y populares para escapar a la exclusión social. Vale decir, el crédito sustituyó a los salarios. Para T. Piketty117, estados Unidos en la actualidad es uno de los países con mayor desigualdad de ingreso en su población, superando a muchos países “en vías de desarrollo” en inequidad social; señala “con independencia de lo justificadas que puedan estar inicialmente las desigualdades de riqueza, las fortunas pueden crecer y perpetuarse más allá de todo límite razonable y más allá de cualquier justificación razonable en términos de utilidad social. Los empresarios tienden entonces a convertirse en rentistas, no con el paso de la generaciones, sino en el curso de una sola vida...” 116 117

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Piketty y Sáez citado por Cohen, N (2013) Piketty, T. (2014) Capital in the Twenty-First Century. The belknap of Harvard University Press. Cambridge, Massachusetts. London, England.


Los datos aportados por Piketty y Sáez118 aportaron un panorama nada optimista respecto de las categorías que ellos denominan working rich, por oposición a los working poor, que aparecieron en la década de los 80. Mientras el centésimo más rico ganaba el 7 % de los ingresos totales a principios de los años 70, desde entonces ganan casi un cuarto de los ingresos totales de estados Unidos. Tanto las cifras entregadas por estos economistas y otros muestran que el sueño americano es un mito. Hoy hay menos igualdad de oportunidades en Estados Unidos que en Europa y, probablemente, que en otros países industrializados. Hay una clara tendencia a la concentración de ingresos y riqueza en la cima, al vaciamiento de las capas medias y a un aumento de la pobreza en el fondo. Stiglitz, en su libro El precio de la desigualdad119 estructura una propuesta en tres hipótesis para explicar esta situación en los estados Unidos. La primera apunta a que los mercados no están funcionando como debiesen; en la segunda extiende su diagnóstico al sistema político y lo culpa de no haber cumplido su rol corrigiendo las fallas del mercado. Y, por último, sostiene que ambos sistemas son fundamentalmente injustos. Para este autor esto no debería sorprender a quien comprenda el origen de la desigualdad: “La búsqueda de rentas distorsiona la economía. Por supuesto que las fuerzas del mercado también influyen, pero los mercados dependen de la política, y en EE. UU, con su sistema cuasi corrupto de financiación de campañas y el ir y venir de personas que un día ocupan un cargo público y al otro están en una empresa privada, y viceversa, la política depende del dinero”120. Se ha conformado una suerte de hiperclase, como lo denomina Cohen (2013)121. De igual forma, las desigualdades en el mundo global lejos de desaparecer han ido en aumento asociadas a la continua sucesión de crisis financieras que contagian al mundo en forma compleja y persistente y la financiarización de la economía. Vivimos en un planeta donde, en su conjunto, el quintil más rico de la población disfruta de más d e l 118 119 120 121

Piketty, Th y Sáez, E (2003) Income inequality in the United States, 1913-1998, The Quaterly Journal of Economics, MIT Press, Vo. II 8(I). Stiglitz, J (2012) El precio de la desigualdad. Editorial Taurus, Madrid. Stiglitz (2012) Ibíd., Cohen, D (2013) Homo Economicus, el profeta (extraviado) de los nuevos tiempos. Editorial Ariel, España.

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70 % del ingreso total en comparación con un exiguo 2 % para el quintil más pobre Es un mundo en el que más de ocho millones de niños pequeños mueren cada año (unos 22.000 al día), y la mayoría de sus muertes son prevenibles. El hambre, la malnutrición y la falta de agua potable segura contribuyen al menos con la mitad de la mortalidad infantil, y su incidencia está altamente concentrada en los quintiles más pobres122. Por su parte, OCDE, reconoce que el 10% de la población más rica tiene unos ingresos 10 veces superiores a los del 10% de población más pobre, cuando en 1980 la diferencia era de 7 veces, y en 1990, de 8. Esta enorme desigualdad es gravitante para el crecimiento económico. Los países con más desigualdad tienden a crecer más lentamente; de hecho en la mayoría de los países periféricos el consumo está concentrado en el 20 % más rico. Como afirma Estefanía123, las condiciones de vida han mejorado más en el último siglo que en todo el resto de la humanidad. Vivimos tiempos en los que la riqueza mundial, las conexiones internacionales y la capacidad tecnológica son mayores que nunca. Y sin embargo, al mismo tiempo, es el período en que las desigualdades son más grandes. Éstas son de todo tipo: económicas, digitales, educativas, tecnológicas, laborales, generacionales; la desigualdad se alimenta de la riqueza del sistema. A medida que se avanza en los niveles técnico y económico se retrocede en el aspecto social. La desigualdad crea una especie de “apartheid” que aumenta a medida que crece la economía. Hay evidencia de que en países en desarrollo los niveles extremos de desigualdad reducen las tasas de crecimiento (Deininger y Olinto, 2000); que la concentración del poder político asociado a la inequidad social resulta en políticas de desarrollo sub-óptimas desde el punto de vista de la eficiencia económica (Acemoglu, 2001)124; que la desigualdad reduce el impacto del crecimiento sobre la pobreza (Bourguignon,

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Ortiz, I; Cummins, M (2012) La desigualdad global. La distribución del ingreso en 141 países. Documento de Trabajo de Política Económica y Social, Agosto. UNICEF. 123 Estefanía, J (2003) ¿Hijo que es la globalización? La primera revolución del Siglo XXI, Editorial Punto de Lectura, España 124 Acemoglu, D. S., Johnson, S., Robinson, J. (2001)Colonial Origins of Comparative development: an empirical investigation.the american economic review vol. 91 No. 4. American Economic Association EE.UU.

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2004)125; y que en sociedades desiguales las élites tienen una influencia desmedida en los procesos políticos y en las instituciones de tal forma que éstas tienden a reproducir la desigualdad. (De Ferranti, Perry, Ferreira y Walton, 2004126; Banco Mundial, 2006127). Por ello, el tema de la distribución aparece como un tema urgente en los países en desarrollo que han visto crecer sus economías con una enorme desigualdad en la distribución de la riqueza y los ingresos. La preocupación proviene del hecho que las posibilidades de estos países de crecer en el largo plazo se ven amagadas por las negativas consecuencias de la inequidad sobre la inversión en capital humano, la estructura productiva y la productividad de estas economías, así como las amenazas que ella supone para la estabilidad social y política futura 128 De hecho, la mayoría de los países que se caracterizan por altos niveles de desigualdad y fractura social presentan poderosas élites que concentran el poder económico y decisional político que reproducen y perpetuán los privilegios y asimetrías aún en contextos de democracia y crecimiento económico. Las consecuencias de ello son muldimensionales. Incluso la distribución de la riqueza y los ingresos llegan a impactar en forma gravitante el sentimiento de bienestar y de la población. Estudios importantes de los últimos años han concluido que las personas que viven en países con niveles de ingresos similares son más felices en aquellos países que exhiben distribuciones menos desiguales de la riqueza o el ingreso (Ver: Alesina et al 2004, Graham & Felton 2005, Headey et al 2008)129. 125 126 127 128 129

Bourguignon, F. (2004) The poverty-growth-inequality triangle. Paper prepared for a conference on poverty, inequality and Growth. paris. De Ferranti, D., Perry, G., Ferreira, F. y Walton, M. (2004) Inequality in Latin America. Breaking with history? Banco Mundial. Washington, D.C. Banco Mundial (2006) Equity and Development: World Development Report 2006. Banco Mundial. Washington, D.C. López, R, Figueroa, E, Gutiérrez, P (2013) La ‘parte del león’: Nuevas estimaciones de la participación de los súper ricos en el ingreso de Chile. en Serie documentos de trabajo N 379, departamento de economía, Universidad de Chile. Alesina, A.,Di Tellab, R., MacCullochc, R. (2004). Inequality and happiness: are Europeans and Americans different?. Journal of Public Economics Volume 88, Issues 9-10; Graham, C. y Felton, A. (2005). Does Inequality Matter to Individual Welfare? an initial exploration Based on Happiness Surveys from Latin america. center on Social and Economic Dynamics Working Paper Number 38. Headey, B., Muffels, R. y Wooden, M. (2008). Money Does not Buy Happiness: Or Does It? A Reassessment Based on the combined effects of Wealth, income and consumption. Soc indic res.

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De igual manera, la liberalización de la economía ha generado una libertad de movimiento de mercancías y servicios, pero sobre todo de capitales. El advenimiento de un capitalismo liviano y flotante se explica a partir del desprendimiento y el debilitamiento de los lazos entre el capital y el trabajo, al decir de Bauman130, lo que plantea que el capital se ha vuelto extraterritorial, desarraigado. Las tendencias de los últimos años, en un contexto de liberación extrema, nos señala el advenimiento de un capitalismo sin trabajo; según así lo expresa Beck (1998) “lo que se ha presentado como remedio—la flexibilización del mercado laboral— no ha hecho más que ocultar la terrible enfermedad del paro; no la ha curado en absoluto. Al contra- rio, cada vez es mayor el paro, así como los casos de trabajos a tiempo parcial, las precarias relaciones contractuales y la por el momento aún tranquila reserva laboral. En otras palabras, que el volumen del trabajo remunerado está desapareciendo a marchas forzadas y nos estamos dirigiendo a toda velocidad hacia un capitalismo sin trabajo, y ello en todos los países posindustriales del planeta”131. En tiempos neoliberales el trabajo se precariza. Las seguridades de un estado que generaba ciertas protecciones sociales se deterioran a pasos acelerados; la trayectoria de vida de las personas se fragiliza, la financiarización de las políticas sociales garantizan pobreza para los jubilados del futuro y los bienes públicos pasaron a ser objetos de consumo en base a pago para acceder a ellos. En su obra Las metamorfosis de la cuestión social el destacado sociólogo Robert Castel (1999)132 describe la crisis de la sociedad salarial y la tensión que las manifestaciones actuales de la cuestión social representan para el individuo. Diagnosticaba la apertura de una zona de vulnerabilidad social en esta nueva época de asimetrías sociales, la cual está compuesta por desempleados, jóvenes precarizados, obreros en reconversión, empleados con saberes desvalorizados por los cambios tecnológicos, etc, la cual se habría conformado a partir de una degradación de aquello que 130 131 132

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Bauman, Z (2007) Tiempos líquidos, Editorial Tusquets, Madrid. Beck, U (1998) ¿Qué es la globalización? Falacias del globalismo, respuestas a la globalización. paidós, Barcelona. Castel, R. (1999) Las metamorfosis de la cuestión social. Una crónica del salariado, Barcelona, paidós.


había garantizado un estatuto a la condición salarial (empleo estable, ciudadanía, reconocimiento y cohesión social). Para Castel, los procesos de racionalización del trabajo se profundizan en el marco de los procesos de globalización de la producción, dando lugar a un modelo de relaciones laborales desreguladas y con fuerte precarización del empleo. Los esfuerzos por el neoliberalismo de superar la “sociedad salarial” ha conllevado la configuración de diversas zonas de vulnerabilidad y desafiliación. El desafiliado es aquel que pierde todo contacto con los elementos que constituyen un entramado social. El primer punto de desafiliación es la pérdida del trabajo y con él la adscripción a distintas instituciones: salud, educación, incluso a la conformación de núcleos afectivos o de redes familiares. cuando desaparece lo central que es el trabajo, se produce la incertidumbre laboral, inestabilidad en la familia y el debilitamiento en las estructuras comunitarias, surge la vulnerabilidad social y educativa. Es por ello que la dimensión social del trabajo se caracteriza por altos índices de desocupación, inestabilidad, precariedad laboral, bajos salarios y una amplia exclusión d importantes sectores de la población. A su vez, quienes viven de su trabajo se encuentran desprotegidos de la acción del estado en el ámbito individual como colectivo, dado que la tendencia ha sido romper con las organizaciones gremiales de defensa de los derechos de los trabajadores. La globalización como consecuencia negativa trae consigo la pérdida de centralidad del trabajo como organizador de la sociedad moderna. Por ejemplo, la pérdida del empleo industrial en los países desarrollados es impresionante. Entre 1980 y 2010, la cuota de la industria / en número de horas trabajadas) pasó del 23 al 14 % en Europa, y del 19 al 10% en Estados Unidos; 5, 3 millones de franceses trabajaban en la industria en 1980, y en 2010 alcanzan a 3, 4 millones133. La Organización Internacional del Trabajo (OIT) en su informe del año 2011 reconoce que “cerca de dos terceras partes de las economías avanzadas y la mitad de las economías emergentes y en desarrollo, para los cuales existen datos recientes, están atravesando nuevamente una desaceleración del empleo. Esto se suma a una situación laboral 133

Cohen (2013) Ibíd., pp. 125

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que ya de por sí era precaria, con el desempleo mundial por encima de los 200 millones a nivel mundial, es decir la cifra más alta jamás registrada”134. Es una globalización del capital más que de la fuerza de trabajo, como se advierte en el avance de las legislaciones proteccionistas de los mercados de trabajo en las naciones más desarrolladas. Vale decir, el capital financiero puede moverse de país en país, buscando tasas de ganancias y condiciones de operación más atractivas, pero los trabajadores no pueden migrar con igual libertad para gozar de mejores condiciones de trabajo y de ingreso. A lo largo de las tres últimas décadas el número de personas migrantes internacionales se ha duplicado hasta alcanzar en el año 2010 la cifra estimada de 214 millones, lo que corresponde al 3,1 del total de la población mundial135. Y, siguiendo la tendencia de las dos últimas décadas, prácticamente la mitad de estas personas migrantes internacionales son mujeres (49%). Sin embargo, en nuestros días las restricciones al flujo humano que busca mejores condiciones de bienestar en países desarrollados se han generalizado y endurecido, hasta el punto que no existe ningún país receptor que no trate de controlar y limitar la admisión de migrantes. La globalización económica se muestra como un proceso sumamente contradictorio, que tiene consecuencias muy distintas, según sea la ubicación geográfica mundial de que se trate y que genera algunas formas nuevas de integración que coexisten con otras de fragmentación. No sólo es desigual para los países, sino que también opera de manera desigual para diversos actores y sujetos. Estas c o n s e c u e n c i a s y sus expresiones institucionales e individuales en américa Latina son paradigmáticas

134 Organización Internacional del trabajo (OIT) (2011) Informe sobre el trabajo en el mundo. (En línea) disponible en http:www.ilo.org 135 United Nations (2012), Trends in International Migrant Stock: Migrants by Destination and Origin (United Nations database, POP/DB/MIG/Stock/

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3.2 Estado precarizado, financiarización y desigualdad social en América Latina El desconocimiento relativo de los riesgos globales de carácter transnacional136, así como otros muchos factores propios de una modernidad radicalizada, genera profundas ansiedades, inseguridades e incertidumbres, al tiempo que las ficciones de seguridad de la sociedad industrial desaparecen y se abre paso a un tipo de sociedad cuyo desenvolvimiento no acabamos de comprender cabalmente, pero que, a todas luces, se dirige a globalizar sus ejes esenciales e impactar profundamente a los individuos, las comunidades y, en general, al conjunto de los países, especialmente aquéllos que desenvuelven sus procesos societales en la periferia capitalista. El Estado latinoamericano frente a la configuración de una radicalización de la monetarización no quedara exenta de resquebrajamiento de sus coordenadas esenciales, y por tanto, se verá disminuido en abrir posibilidades reales de plantearse una intervención societal que permita consensuar políticamente metas redistributivas que beneficien a las grandes mayorías nacionales. Las experiencias de privatización en educación, salud, seguridad social, la flexibilización laboral, entre otros, constituyen hitos significativos de cómo en pocas décadas se transitó de una concepto de Estado Modernizador a uno que pone el acento en modernizar al estado. Sin duda, que los argumentos esgrimidos en sus diversos informes y planteamientos por la llamada Tricameral Commission de mediados de los setenta, y, posteriormente, el consenso de Washington en 1990, serán gravitantes respecto al rol futuro del estado en el marco de la economía neoliberal. El consenso de Washington no sólo representó la aplicación dogmática de su decálogo de políticas neoliberales, también supuso una alianza política entre el capital financiero globalizado y los gobiernos de los centros con las elites y gobiernos de los países de la periferia. Desde esas atalayas de poder se encargarán de diagnosticar un estado sobre exigido en demandas y, a la vez, sobredimensionado en 136

Beck, U (2008) La sociedad del riesgo mundial. En busca de la seguridad perdida, paidós, Buenos aires

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su tamaño. Proponiendo iniciar acciones que apuntaron hacia la privatización de las prestaciones sociales y la despolitización de la sociedad para lograr disminuir las crecientes presiones que estaba asumiendo el estado en las últimas décadas. Los países latinoamericanos —habida cuenta de su heterogeneidad— viven una globalización periférica, que supondría según robles137 un ajuste cultural relocalizador de lo que viene desde afuera (desde el “centro”) deslocalizando a los países de la periferia para posibilitar que la denominada globalización funcione como se espera que funcione desde la perspectiva —y necesidades— de los países del capitalismo central o tardío. La región se caracteriza por un alto nivel de desestructuración social, desigualdad social y pobreza, bajo nivel de crecimiento económico, desregulación de los mercados y capturas del regulador, políticas públicas de corto alcance y de solo mitigación de los graves problemas sociales, expansión de la democracia pero con estancamiento a nivel promedio del apoyo de ésta en la región, sumada a una deslegitimación de los partidos políticos y organismos de representación, reformas laborales y sindicales que han propiciado un alto grado de desanclaje de los movimientos sociales y sindicales generando fuertes crisis de representatividad y participación activa en los grandes problemas de los países. El crecimiento económico en la región en los últimos 20 años solo ha registrado un aumento de 1,6 %. En la actualidad, américa Latina enfrenta un periodo de moderación de sus tasas de crecimiento, causado por una menor demanda externa y las limitaciones estructurales de sus economías. De hecho, la economía global ha entrado en una etapa de menor crecimiento. Para los próximos cinco años el FMI pronostica un crecimiento promedio de no más de 4.1%. Esto traerá ciertamente efectos sobre el crecimiento de américa Latina, dado que la dinámica de la actividad en la región está fuertemente ligada a los ciclos económicos y financieros globales138. Un crecimiento global más débil entraña una ralentización del comercio. Esto implica una menor demanda para los bienes y servicios que exporta la región que 137 138

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Robles, F (2000) “El Desaliento Inesperado de la Modernidad”, RIL Editores, Santiago. OCDE/CEPAL/CAF (2014) Perspectivas económicas de América Latina 2014. Logística y competitividad para el desarrollo. Santiago de Chile.


disminuye la producción. De igual forma, la menor demanda global frena la expansión de los precios de las materias primas, rubros importantes de exportación, sobre todo en américa del Sur. Este escenario de menor crecimiento y de deterioro en las cuentas externas, en adelante irá de la mano de un proceso de normalización en las condiciones de acceso al crédito, con un encarecimiento progresivo del financiamiento externo y la disminución de los flujos de capitales hacia los mercados emergentes139. Por tanto, un crecimiento más bajo implicará en general la creación de menos puestos de trabajo, menor crecimiento de los salarios, persistencia de la desigualdad y también un espacio fiscal más reducido para brindar más servicios y bienes públicos que requiere con urgencia parte importante de la población precarizada de la región. De acuerdo al último informe de CEPAL140 la pobreza en américa Lati- na para el año 2013 alcanzo al 28,1 % de la población, en tanto la indigencia o extrema pobreza, alcanzo el 11,7 %. Estos porcentajes equivalen a 165 millones de personas en situación de pobreza, de las cuales 69 millones son personas en situación de extrema pobreza. Estos datos reflejan una desaceleración en el proceso de superación de las condiciones de pobreza, dado que ésta se mantuvo respecto a los niveles observados en el año 2012. Sin embargo, el número de personas en indigencia aumento en al- rededor 3 millones. Lo cual significa que se ha producido un importante retroceso, ya que se alcanzó las cifras del año 2011. Según la CEPAL (2014) la recuperación de la crisis financiera internacional no parece haber sido aprovechada suficientemente para el fortalecimiento de políticas de protección social que disminuyan la vulnerabilidad frente a los ciclos económicos. Los niveles de desigualdad siguen siendo extremadamente altos en la región. No obstante, los resultados comparados entre los años 2002 y 2013 el año 2013 en el conjunto de los países medidos, estos países el índice de Gini cayó aproximadamente 10%, de 0,542 a 0,486. En tanto, entre 2008 y 2013, la participación en los ingresos totales del 20% de los hogares más pobres se incrementó de 5,2% a 5,6%, mientras que la del quintil más rico se redujo de 48,4% a 46,7%. 139 140

ibíd., pp. 32- 33 CEPAL (2014) Panorama Social de América Latina. Santiago de Chile

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La tendencia a la disminución de las disparidades se aceleró a partir del 2008, sobre todo en el estado plurinacional de Bolivia, Uruguay, Argentina, México, Brasil y Colombia. Hay que señalar que Bolivia y sus procesos de crecimiento económico sostenido —por sobre el 5 %—, los equilibrios macroeconómico logrados, gastos público expansivo para la generación de políticas redistributivas se están destacando en la región. Como afirma Oszlak (2007)141 “la relativamente baja participación de los estados latinoamericanos en el PIB, en comparación con otras regiones del mundo, expresa de otra forma cómo el estado ha contribuido a concentrar el ingreso en manos de los sectores económicamente dominantes. La tolerancia a la evasión tributaria y a la corrupción no ha hecho sino agravar esta tendencia. Es decir, ha favorecido el incremento de la inequidad distributiva, limitando las perspectivas de ciudadanización de los sectores sociales marginales. Los tibios esfuerzos que se registran para instituir orientaciones y prácticas que alientan la responsabilidad social empresarial y las conductas éticas no han producido todavía los efectos buscados”. Esta desigualdad constituye, en américa Latina, un tema estructural, dado que el acceso a las posiciones y los bienes sociales disponibles o deseables ofrece limitaciones de carácter permanente que atraviesan las generaciones y se han consolidado, desde fines del siglo XIX hasta la actualidad, en un nivel superior al promedio internacional142. Las grandes desigualdades que históricamente caracterizan a nuestros países, son reconocidas como el principal problema y un obstáculo fundamental al desarrollo, lo que a su vez tiene importantes consecuencias políticas e institucionales que deben ser examinadas y, ciertamente, revertidas. Para Bonometti (2010)143 son sobre todo las debilidades sociales las que ponen en serio peligro los avances democráticos de la región, 141 142

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Oszlak, O (2007) El Estado democrático en ALC: hacia el desarrollo de líneas de investigación. revista Nueva Sociedad No. 210, julio — agosto, caracas. Coatsworth, J (2009) Inequality, Institutions and Economic Growth in Latin America. En Journal of Latin American Studies vol. 40, Ewout Frankema: Has Latin America Always Been Unequal? A Comparative Study of Asset and Income Inequality in the Long twentieth century, Brill, Leiden-Boston, Bonometti, P y Ruiz, S (2010) La democracia en América Latina y la constante amenaza de la desigualdad. revista de investigación Social, vol. 7, núm. 13, mayo-agosto,, UNAM, México.


y, en particular, la desigualdad es el factor que está en el origen de las deficiencias de los estados latinoamericanos, incide en los altos niveles de pobreza, aumenta la conflictividad social, mina la seguridad pública y debilita la calidad institucional. Las promesas de inclusión del modelo neoliberal y de las cuales se han hecho caja de resonancia las élites políticas está logrando que la riqueza siga concentrándose en unos cuantos, haciendo la brecha de marginación cada vez más grande y ubicando los derechos sociales en una posición cada vez más precaria. Al decir de Burchardt (2012) 144 “la desigualdad, la pobreza y el sistema electoral parecen configurar un singular «triángulo latinoamericano» en el que la democracia liberal, en lugar de promover la participación social, legitima la inequidad y es legitimada por ella. Si se tiene en cuenta este aspecto, la desigualdad social ya no aparece solamente como un déficit de la democracia, la estructura institucional y el estado de Bienestar, sino que al mismo tiempo representa una expresión institucionalizada y —a juzgar por su persistencia— muy exitosa de dominación política”. En nuestras sociedades periféricas no podemos actuar como simples espectadores del avasallador mercado global en nuestros territorios. Más bien, debemos generar las condiciones sociopolíticas de transformación que reviertan las incertidumbres y procesos de exclusión que genera el modelo de desarrollo capitalista. Como señala Mascareño145, los sistemas diferenciados en américa Latina con funciones específicas (política, economía, educación, derecho o religión), apuntan constantemente a generar la inclusión o exclusión de personas en torno a la sociedad. Sin embargo, en américa Latina el proceso de inclusión social se encuentra altamente influido por la estratificación contemporánea mediante atributos sociales como la clase, el género, la etnia y el territorio donde vive cada individuo. Las redes de estratificación, como Mascareño las llama, subsisten paralelamente a la diferenciación funcional en América Latina, lo cual influye en los procesos de inclusión social. Estas redes de estratificación que operan simultáneamente 144 145

Burchardt, H (2012) ¿Por qué América Latina es tan desigual? Tentativas de explicación desde una perspectiva inusual. revista Nueva Sociedad No 239, mayo-junio Mascareño, A. (2010) Diferenciación y contingencia en América Latina, Ediciones Universidad Alberto Hurtado, Santiago, Chile.

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a la diferenciación funcional generan desigualdad en dicho proceso y fomentan la limitación del despliegue autónomo e independiente de cada sistema de las sociedades. Por tanto, los atributos sociales se expresan y reproducen territorialmente y con ella la desigualdad. Por ello la urgencia de mirar los territorios, como lo plantea el economista Mario Marcel (2014) y apostar por un desarrollo territorial que debe ser entendido como “la capacidad de los territorios para contar con positivas dinámicas en lo productivo y para aglutinar a sus habitantes al mismo tiempo, a través de políticas públicas que contribuyen a posibilitar esa capacidad”146. Para Marcel, las brechas de desigualdades territoriales que muestran los países de américa Latina al concepto de “la trampa de los países de ingreso medio”, el cual se refiere a “la dificultad de los países para pasar de una actividad económica basada en la explotación de recursos naturales y con mano de obra barata hacia un nivel de desarrollo superior”. Sobre ello, Marcel explica que hay dos dimensiones para entender este fenómeno. “La primera, es entender que a medida que los países se desarrollan, se vuelven mucho más complejos a nivel económico, a nivel de sociedad, a nivel de urbanización y de concentración de que haya deterioro en la capacidad de crecimiento futuro. La otra dimensión tiene que ver con la cohesión social y territorial, porque el desarrollo está asociado a una clase media que emerge con aspiraciones, con valores, con temores y las políticas públicas y el sistema productivo deben estar en condiciones de responder a esos elementos, de manera de tener la posibilidad de movilizar la capacidad productiva y el aporte de la sociedad a esos sectores medios”147. En américa Latina no solo cuenta la cuna —origen social— para explicar las diferencias y exclusiones sociales, también el donde se nace y se vive —variable territorial— es clave para poder comprender los patrones de segregación y vulnerabilidades en la región. E l lugar de residencia determina la condición socioeconómica y las posibilidades de acceso a bienes que garanticen el bienestar. Esta regla aplica tanto 146 147

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Marcel, M (2013) En Chile no da lo mismo donde se nace… debería? Seminario Nueva Agenda Regional, RIMISP, Santiago, 9 de julio. Marcel, M (2003) Ibid.,


entre países como al interior de los mismos, porque dentro de la región hay países que han logrado mayores niveles de crecimiento, pero en cuyo interior, el crecimiento se concentra solo en algunos territorios. Desde hace ya un tiempo diversos autores (De Mattos, 1998; Amin y Robins, 1998) —preocupados de los impactos territoriales del modelo económico vigente, han coincidido en advertir acerca de las escasas posibilidades de éxito de cualquier iniciativa dirigida a promover el desarrollo endógeno, de mantenerse la concentración política de las decisiones, la distancia entre los actores locales y los centros de poder y el desinterés de las grandes empresas por lo que ocurra en el entorno de sus iniciativas de inversión. Para Schejtman y Berdegué (2007)148 “Una de las características sobresalientes de la pobreza y la desigualdad en américa Latina, es su distribución espacial marcadamente desigual”. Este dato no es menor, pues hay que tener en consideración que el territorio es una construcción social donde interactúan factores sociales, económicos, históricos, culturales, ambientales y espaciales, entre otros. El territorio se constituye así en el elemento integrador y estructurante de los objetivos y políticas públicas, al igual que de la acción y gestión que sobre él ejercen los actores sociales y económicos, quienes con sus dinámicas configuran y reconfiguran los espacios geográficos de la nación. Por tanto, hay coincidencia en los enfoques sobre el desarrollo territorial no neo clásicos, respecto de las tendencias a la lugarización149, entendida como una reacción natural y necesaria de los territorios frente al proceso de globalización. Es decir, de la valorización de factores endógenos en cada territorio y comienza a tomar fuerza la idea de que los procesos de cambio en los ámbitos político, económico y social, adquieren significación sólo cuando reconocen las particularidades del territorio en que se expresan. Sobre el particular, CEPAL (2010) afirma que para avanzar en políticas de cohesión territorial hay que reconocer la coexistencia de institu148 149

Schejtman & Berdegué (2007) Ibid., González, F (2004) Lugarización, globalización y gestión local Polis [En línea], 7, puesto en línea el 07 septiembre 2012, UrL : http://polis.revues.org/6222 ; doi : 10.4000/polis.6222

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ciones y políticas que hasta ahora no se han integrado entre sí, lo que con frecuencia ha redundado en fallas de coordinación y el desperdicio de los recursos de los gobiernos nacionales y los activos locales y territoriales, que suelen ser escasos. En este marco, los países deben construir una arquitectura propia que les permita afrontar con mayor eficacia los desafíos de coordinación entre sectores y entre niveles territoriales de gobierno150. Un informe de RIMISP (2011) sobre pobreza y desigualdad en América Latina151 nos entregaba antecedentes significativo respecto a la importancia de la variable territorial y de las políticas públicas al respecto.al analizar las implicancias de estas desigualdades territoriales en las políticas públicas y su relación con las capacidades institucionales, el informe postula que las políticas sectoriales no son neutras ante la desigualdad territorial, pues una misma política puede contribuir al desarrollo de un territorio, no tener mucho impacto en otros y afectar negativamente a un tercero. Se reconoce en el estudio que una misma política o programa puede ser extraordinariamente pertinente para una región, indiferente para otra, y para una tercera tener un efecto adverso. Son “espacialmente ciegas”, no ven, ni internalizan, ni menos corrigen o compensan sus impactos diferenciales en distintos territorios.152. Diversos otros estudios vienen haciendo hincapié que las cifras de desigualdad territorial —en cuanto ausencia de cohesión territorial y social— son es producto de estructuras sociales y de reglas formales e informales que interactúan, perpetuando las diferencias. Ello significa que las trayectorias de vida de las personas no depende de sus capacidades y esfuerzos, más bien muchas veces el lugar donde uno nace o vive se constituyen en variables significativas para explicar los resultados finales de dichas trayectorias. Por tanto el diseño y despliegue de políticas públicas sociales con marcado énfasis territorial se hace urgente en américa Latina. Considerar el territorio como unidad de análisis, como lo hace la teoría del desarrollo endógeno, significa adoptar una categoría que permite enla150 151 152

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CEPAL (2010) La Hora de la Igualdad: Brechas por Cerrar Caminos por Abrir. Santiago. Chile. RIMISP (2011) Pobreza y Desigualdad en América Latina. Informe Latinoamericano. Santiago de Ch i l e RIMISP (2011) Ibíd., pp. 59-60.


zar los procesos sociales fundamentales con las prácticas políticas y las estrategias para asegurar la emergencia de capacidades endógenas de desarrollo (Grosjean y Maillat, 1998)153. En el enfoque de la cohesión social se establece “que una comunidad socialmente cohesionada — cualquiera sea su escala: local, regional, nacional — supone una situación global en que los ciudadanos comparten un sentido de pertenencia e inclusión, participan activamente en los asuntos públicos, reconocen y toleran las diferencias, y gozan de una equidad relativa en el acceso a los bienes y servicios públicos y en cuanto a la distribución del ingreso y la riqueza. Todo ello, en un ambiente donde las instituciones generan confianza y legitimidad y la ciudadanía se ejerce en plenitud.”154 Lo anterior supone, en consecuencia, lograr un real ejercicio de derechos sociales, a un bienestar alcanzable para todos y al logro de procesos de participación sustantiva socio-política sin que dichos esfuerzos de políticas públicas sean “espacialmente ciegas”. al respecto, para M. Marcel (2013)155 la cohesión social permite afrontar desafíos como sociedades y permite resolver pacíficamente las diferencias en una sociedad diversa; donde la cohesión territorial se constituye como necesaria para la cohesión social y para la igualdad de oportunidades. En donde la cohesión territorial —argumenta Marcel— significa reducir las diferencias económicas y sociales de los territorios y hace que dichos territorios sean parte las grandes decisiones nacionales. Seguir planteando la dicotomía Mercado-Estado, donde el primero es condición de base para el logro de la equidad y la modernización de los países, a la luz de los resultados de la aplicación del modelo neoliberal, es simplemente un exceso. Como afirma Adam Przeworski (2004)156, debido a que los mercados son incompletos y la información imperfecta, no existe tal cosa como «el mercado», sino solo sistemas económicos organizados de manera diferente. En tal sentido, Oszlak157 153 Grosjean,N y Maillat,D (1998) Territorial Production Systems and Endogeneus Development.institute for regional and economical research, University Neuchâtel.Neuchâtel. Suiza. 154 Citado por Rosales, M et al (2010) hacia un modelo integrado de desarrollo económico local y cohesión social, Nº 4, Urb- Al III, Barcelona. 155 Marcel, M (2013) Ibíd., 156 Przeworski, A(2004) The Last Instance: Are Institutions the Primary Cause of Growth? en European Journal of Sociology, vol. 45, num. 2, Agosto. 157 Ozlak, O (2007) Ibid.,

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el problema a abordar no es liberar “el mercado” de “el estado” o regular “el mercado” a través de “el Estado”, sino diseñar mecanismos institucionales específicos que induzcan a los agentes individuales que operan bajo condiciones de mercados incompletos e información imperfecta a comportarse de una manera colectivamente beneficiosa. Para Przeworski (1995)158 la eficiencia de un sistema económico depende del diseño de relaciones entre el Estado y los agentes económicos privados, pero también de los vínculos entre ciudadanos y el estado. En este esquema —afirma— los agentes privados deben beneficiarse comportándose a favor del interés público y deben sufrir cuando no lo hacen, al igual que los gobiernos. de este modo, lleva la discusión sobre cuánto estado y cuánto mercado al terreno de la institucionalidad democrática. Por consiguiente, avanzar hacía sociedades con cohesión social, demanda configurar un modelo de políticas públicas que tenga como eje la protección social con carácter universalista y promotora de las capacidades de las personas para un desarrollo integral e inclusivo sustentado en capacidades institucionales sólidas y modernas que hagan frente a las tendencias de los grupos económicos y políticos que intentan lograr la captura del estado para sus intereses, potenciar el clientelismo electoral y la corrupción derivada de la opacidad existente entre el dinero y la política.

3.3 Debilidades institucionales públicas para el logro de la equidad Social Las debilidades de las instituciones políticas de parte importante de las democracias latinoamericanas ha sido y es un factor gravitante para explicar cómo el estado y el proceso de adopción de decisiones y asignación de recursos públicos sigue, a pesar de los procesos electorales, capturado por grupos que lo utilizan en su beneficio y con ello limitan severamente la participación e integración de la ciudadanía, llegando a actuar como poliarquías informalmente institucionalizadas, como las denomina G. O´Donnell (1996)159. 158 159

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Przeworski, A (1995): Democracia y mercado. Cambridge University. Gran Bretaña. O’Donnell, G (1996) Ilusiones sobre la consolidación. Nueva Sociedad Nro. 144 Julio-agosto


Para este autor, la política de y en las nuevas poliarquías sufre de dos enfermedades: las transgresiones institucionales y la corrupción; donde esta última es facilitada por la primera, y con ello los efectos en el deterioro de la democracia, en el desarrollo económico y en el aumento de la fragmentación social se hacen evidentes y crecientes en nuestras sociedades. Estudios recientes respecto de la valoración de la democracia en américa latina160 nos indica que mirado en el promedio regional, la democracia no muestra mayores cambios desde 1995 a la fecha. Los cambios se producen a nivel de los países, de hecho en 12 países se manifiesta un a aumento por sobre siete en los cuales hay un retroceso de la democracia. Entre las razones que tratan de explicar este fenómeno de falta de consolidación democrática, se destacan la pobreza existente en la región, la falta de cobertura educacional y la dispersión del poder que limitaría la participación de la población. Respecto de la situación de corrupción en la región esta no es muy auspiciosa, de acuerdo al Índice de percepción de corrupción (2013) generado por transparencia internacional, los estados latinoamericanos se encuentran dentro del grupo con menor transparencia en el mundo. Los problemas como el desgaste y la falta de gestión institucional, el crimen y la violencia organizada, la ausencia de niveles de seguridad y equidad, constituyen factores que inciden gravitantemente en los resultados del estudio. En relación a las instituciones más afectadas por los niveles de corrupción, se encuentran presentes en la opinión de los latinoamericanos los partidos políticos, el poder Legislativo y Judicial y la policía. Entre estas instituciones destaca sin lugar a dudas la primera, la cual en la mayoría de los países latinoamericanos analizados fueron percibidos como la más corrupta161. No pocas situaciones de corrupción en la región deben entenderse en el marco de que los estados en américa Latina y sus órganos reguladores —con sus diferencias, complejidades y contrastes— han 160 161

Latinobarómetro (2013) Informe 2013. La democracia en América Latina. Santiago de Chile. Trasparency International (2013) Índice de la percepción de la corrupción en mundo. en http://www.transparency.org/news/pressrelease/indice_de_percepcion_de_ la_corrupcion_la_corrupcion_en_el_mundo_durante_201

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sido capturados por los intereses privados. La práctica ya establecida del desregulación de la economía y —en muchos casos— de la pulverización de los organismos reguladores ha aumentado la indefensión de los ciudadanos ante la fragilidad del estado para cumplir sus funciones. La noción de captura del Estado tiene su origen en la teoría de Marx y fue introducida a la teoría económica moderna por George J. Stigler. En este enfoque se desarrollado teorías positivas y normativas para la comprensión del fenómenos de la captura. Desde la perspectiva normativa —escuela de toulouse—, se destaca se analiza el lado de la demanda, vale decir el regulador. Para Matimort162 la agencia reguladora recorre un ciclo vital. Al inicio, cuando el interés y la supervisión del poder legislativo y el de los ciudadanos aún son fuerte, y la motivación de los reguladores es alta, el riesgo de captura es pequeño y los reguladores suelen actuar a favor del interés público. Pero una vez que disminuye el interés en el debate público por la regulación, y el contacto entre regulador y empresas reguladas se vuelve costumbre, el regulador es más vulnerable a la captura de los intereses privados de la industria. Y ciertamente, el regulador también puede ser capturado por los políticos. Así el riesgo de captura aumenta con el tiempo. Esta captura del regulador genera como principal consecuencia la alta posibilidad que el interés general no concuerde con las acciones y comportamientos del regulador “imperfecto”163. Las imperfecciones se asocian a la asimetría de la información, el interés personal del regulador y la falta de credibilidad del regulador. Estas imperfecciones tienen costos de transacciones elevados para las instituciones y el bienestar de la población, generándose en no pocas situaciones evidentes “fallas del estado” en sus intervenciones en la sociedad. Como afirma Stiglitz (2002) las organizaciones estatales, al suponer intervenciones obligatorias con presupuestos públicos asignados legalmente, tienen pocos incentivos para maximizar la productividad de 162 163

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Citado por Boehm, F (2005) Corrupción y captura en la regulación de los servicios públicos. revista de economía institucional, vol. 7, Nº 13, segundo semestre. Laffont, J : Tirole, (1993) A Theory of incentive in procurement and regulation. Cambridge, MIT press.


las actividades que realizan. En este contexto, las conductas burocráticas se condicionan a dicho efecto, en la medida que al no poder cobrar por un aumento de eficacia, maximizan con otros elementos dentro de la actividad estatal, tales con el prestigio, tamaño de los presupuestos, etc. Vale decir, existe una falla del estado cuando existe una situación semejante a una ineficiencia de Pareto, cuando las políticas implementadas resultan con efectos inferiores a una frontera de pareto. Esta situación es compleja pues se supone que la razón que justifica la intervención estatal provendrá de una ineficiencia de éste tipo, por lo cual es evidente que la intervención estatal puede generar una pérdida social mayor. De hecho, en la teoría de la captura164 el estado interviene como regulador pero también como un gobierno y una administración compuestos por políticos y funcionarios que buscan su propio interés y están sujetos a la influencia de los grupos de presión. Para Stigler, la reglamentación es un servicio donde existe oferta y demanda. La empresa y agente son consumidores de reglamentación que pretenden obtener favores y ventajas del gobierno y de la administración pública. Esta captura del regulador genera como principal consecuencia la alta posibilidad que el interés general no concuerde con las acciones y comportamientos del regulador “imperfecto”165. Las imperfecciones se asocian a la asimetría de la información, el interés personal del regulador y la falta de credibilidad del regulador. Estas imperfecciones tienen costos de transacciones elevados para las instituciones y el bienestar de la población —muy distintos de los que se fundamenta desde el individualismo metodológico—, por ende las intervenciones públicas son pertinentes en la medida que los costos de transacción son diferentes de cero166. Siguiendo a la teoría del public choice esta intervención puede generar otro tipo de fallos, los fallos de gobierno. Para explicar este tipo de fallos esta teoría se basa en las relaciones entre los votantes, los po164 165 166

Stigler, J (1971) The Theory economics regulation. Bell Journal of Economics and managament Science, Nº 2 Laffont, J ; Tirole, (1993) Ibid., Coase, R (1960) Ibid.,

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líticos, los burócratas y las posibles consecuencias que estás relaciones tengan en la formulación de política pública. En términos simples se puede graficar de la siguiente forma: los votantes eligen a los políticos para que estos los representen, los políticos participan en la formulación de las políticas públicas, y los burócratas son los encargados de ejecutarlas. Estos últimos tienen la posibilidad y la capacidad de influir en las políticas públicas porque participan en su ejecución, porque mantienen relaciones con los políticos y por su rol de consumidores y votantes. En este proceso se pueden evidenciar las relaciones principales (votantes, políticos)- agente (políticos, burócratas) que se presentan. Los principales creen que los agentes van a actuar de manera tal que representen sus intereses, sin embargo los agentes poseen más información que los principales con respecto a los costos y beneficios de los programas que manejan, por tal motivo es difícil para estos últimos controlar la eficiencia de los primeros que generalmente persiguen objetivos muy diferentes a los principales. Además los agentes no poseen toda la información sobre las preferencias de las personas. Lo que nos lleva a afirmar que estas son algunas de las razones por lo que las instituciones no son eficientes. La presencia de “fallos del gobierno” se puede explicar producto de las siguientes condiciones : Acceso a la información tan deficiente como las del sector privado, costos de equivocación elevados, mala coordinación de actividades económicas: lógica burocrática impone trabas innecesarias, problema de incentivos: no hay ganancias por hacerlo bien ni pérdidas por hacerlo mal, escasez de capital humano probablemente superior a las del sector privado y controles e incentivos ofrecen oportunidades para la búsqueda de rentas. También hay que considerar que algunas fallas del estado son consecuencia de la influencia de grupos frente a decisiones estatales y, también, y en no pocos casos, a aquellas que se vinculan a los responsables políticos de tomar las decisiones, es decir la calidad de los líderes en la medida que son ellos los que toman las decisiones que permiten o no maximizar el bienestar social. De hecho, los funcionarios públicos también son sujetos maximizadores, como aquellos que participan en el mercado, de manera que sus decisiones no se relacionan con unas de tipo altruista. En consecuencia, los políticos siguen los ciclos políticos al momento de tomar decisiones públicas. 120


Los fallos del estado están muy relacionados con las buenas o malas prácticas políticas que realiza un gobierno. Vale decir, surge la posibilidad que el resultado neto de las intervenciones públicas sean inferior a lo inicialmente previsto, pudiendo llegar en algunos casos a ser negativo. La teoría del principal- agente plantea que una manera de disminuir estas ineficiencias es a través de premio o castigo de forma tal que el agente puede ser impulsado a actuar de acuerdo a los intereses del principal. En este sentido, los sistemas de monitoreo constituyen una herramienta fundamental en la disminución el riesgo de traición por parte del agente, es decir, un mecanismo coadyuvante para la efectividad de la rendición de cuentas en sus dos dimensiones: la contestabilidad —answerability— y la capacidad de hacer cumplir lo pactado entre los actores —enforcement— (Schedler 1999, 2000)167. Algunos de los términos utilizados para identificar las situaciones deficientes de la relación principal-agente son: acción oculta, selección adversa, riesgo moral, información oculta y conducta oportunista. Algunas de estas situaciones pueden identificarse incluso antes que el agente inicie sus labores, cuando éste sugiere al principal metas u objetivos fáciles de alcanzar, donde el principal se deja llevar por la sugerencia del experto. Además, durante el desempeño laboral del agente, el principal enfrentará el dilema de cuánto pagar al agente por la gestión realizada. En el caso de la selección adversa, el principal es incapaz de obtener suficiente información sobre los antecedentes, motivaciones y capacidades del agente que contrata. El riesgo moral se entiende como la incapacidad del principal de observar las actividades del agente y, por tanto, depende del cumplimiento del contrato y lo que puede ver a través de los resultados. Las limitaciones al control pueden ser el alto costo en el que debería incurrir el principal para monitorear las actividades del agente, pero también se puede presentar un énfasis excesivo del agente por cumplir sólo con los objetivos que serán evaluados (Gauld, 2007)168. 167 168

Schedler, A, Diamond, L y Plattner; M(1999). The self-restraining state. Power and accountability in new democracies. London: Lynne riener Gauld, R. (2007). Principal-Agent Theory and organizational change. Lessons from New Zealand health information management. Policy Studies, 28(1), 17-34.

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En la economía de las políticas públicas el intercambio de los agentes tiene costos que se expresan en externalidades, las cuales son un problema para el regulador. Por ello el regulador debe proponer un marco reglamentario que permita que las consecuencias de las fallas de mercado sean mínimas o inferiores a las consecuencias de no intervenir. De este modo las intervenciones públicas de decide por las eficiencias transaccionales. Vale decir, midiendo los efectos de la intervención en términos de costos de producción y de transacción, y los costos de llevar a cabo la intervención. Por ello, es fundamental para conocer los costos de transacción tener en consideración el marco institucional de las instituciones políticas y su rol en torno a la eficiencia de las transacciones políticas (North, 1981)169. De ahí la relevancia de la estructura político-institucional, que determina el nivel de los costos de transacción en los mercados políticos y, en consecuencia, el grado de acercamiento al óptimo social. La perspectiva neoclásica estricta lleva a concluir que el proceso político no importa. En cambio, desde el modelo neo institucionalista — costos de transacción— la situación característica es aquélla en que los costos de la interacción política son positivos, Si los costos de transacción superan a las ganancias del intercambio, quedan mejoras paretianas sin realizar. De ahí la relevancia de la estructura político-institucional, que determina el nivel de los costos de transacción en los mercados políticos y, en consecuencia, el grado de acercamiento al óptimo social. Por tanto, el marco institucional del conjunto de la sociedad y, en particular, las instituciones políticas determinan el nivel de eficiencia de las transacciones políticas en entornos en los que negociar es costoso. Si las instituciones políticas están mal diseñadas —de modo que hay incentivos para el comportamiento oportunista, para explotar ventajas informativas, etc. —, el valor de los compromisos contraídos por los agentes será bajo, las políticas tendrán poca calidad y estarán sesgadas hacia el corto plazo. Todo ello no dejará de tener efectos negativos sobre la evolución económica del país de que se trate y mermará sus posibilidades de crecimiento sostenido, North (1990)170 distingue 169 170

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North, D. C. (1981) Structure and Change in Economic History, New York. W.W. Norton, North, D. C. (1990) Institutions, Institutional Changeand Economic Performance, cambridge: cambridge University press.


las instituciones de las organizaciones. Las instituciones son las reglas del juego formal e informal, o las limitaciones auto impuestas para dar un marco de certidumbre a la sociedad. Varían de una cultura a otra, ya que su construcción tiene relación con los procesos históricos o el path dependence (trayectoria de una sociedad). Son las instituciones las que entregan el marco básico de racionalidad, porque reducen la incertidumbre. Son una guía para la vida diaria y estructuran los incentivos para los intercambios políticos, económicos y sociales. Por lo tanto, son las determinantes del desarrollo económico y social. Las organizaciones son los jugadores o grupo de individuos enlazados por una identidad común “su objetivo, dentro del conjunto de reglas, es ganar el juego a través de la combinación de aptitudes, estrategia y coordinación, a veces limpia otras sucias” (North, 1990). Las instituciones son las que dan vida a las organizaciones pues orientan su marco de acción e incentivos, por lo tanto, hay una interacción permanente entre ambas. De ahí que la Matriz Institucional reproduce este entrelazamiento, por la dependencia de las organizaciones (individuos) con su marco institucional (formal e informal) y las consiguientes redes externas provocadas. Las instituciones de acuerdo a North (op.cit, 1990) son de tres tipos: i)

ii)

iii)

Las instituciones informales: son las reglas de conducta autoimpuestas por una sociedad producto de la información trasmitida socialmente, en consecuencia, están determinadas por la cultura y pueden variar de una sociedad a otra. estas limitaciones informales son la base y el complemento a las reglas del juego formales. Las instituciones formales: son las normas, las reglas políticas, las reglas económicas y judiciales y los contratos, es decir, las estructura de derecho. La jerarquía va desde reglas generales, como por ejemplo, las constituciones políticas hasta las reglas específicas o “arreglos institucionales” que definen los derechos de propiedad. Las reglas de exigibilidad o enforcement: son los mecanismos o instrumentos creados para hacer cumplir los acuerdos, contratos y/o normas. en las sociedades, estos mecanismos tienden a ser imperfectos y suelen presentar altos costos de transacción. 123


Para lograr una mejor comprensión de las razones que causan la ineficiencia de las instituciones se debe considerar: a) los modelos subjetivos de los actores (legisladores, votantes, entre otros), en este sentido la ideología juega un rol fundamental por su característica normativa, ya que explica tanto cómo es el mundo y cómo debiera ser (North, 1991)171; y b) los costos de transacción que surgen de las instituciones políticas. Como afirma North (1994)172 las intervenciones públicas dependen de la calidad e interacción de un conjunto relevante de organizaciones y políticas públicas (OIPP) que evocan a una suerte de “patio interior” en donde se manifiestan dichos riesgos. Estos riesgos se pueden asociar a que se produzcan conflictos de interés ( públicos- privados) y que ocurran problemas de agencia en el manejo de las organizaciones políticas y/ o burocráticas del Estado; 2) la infraestructura institucional que define normas y estándares, fija incentivos, pauta conductas, contiene comportamientos y sanciona desvíos por parte de los agentes públicos y privados, sea de calidad inferior a la requerida a para el tipo de resultados que se deseen; y 3) no haya suficiente información e incentivos para asegurar la necesaria integración, coherencia y coordinación de políticas sectoriales ( entre sí, y en relación a los objetivos generales del gobierno). Desde la economía institucionalista la importancia de las instituciones en consecuencia, son fundamentales para comprender las oportunidades y riesgos de las intervenciones públicas en la sociedad y en la economía. North (1990)173 define a las instituciones como: “…las reglas de juego de una sociedad, o de manera más precisa y formal, las restricciones humanamente concebidas que dan forma a la interacción humana. En consecuencia, estructuran los incentivos del intercambio humano, ya sean políticos, económicos o sociales. El cambio institucional forma la manera que las sociedades se desarrollan en el tiempo y por lo tanto son la clave para entender el cambio histórico”. Para este economista, las reglas del juego incluyen que tanto los individuos están restringidos a ciertas acciones y en algunas ocasiones, 171 172 173

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North, D. C. (1991) Institutions, Journal of Economic Perspectives, 5 North, D.C (1994) Integrating Institutional Change and Technical Change in Economic History: transaction cost approach», Journal of institutional and theoretical economics North, D.C. (1990) Ibid.,


bajo qué condiciones los individuos pueden realizar ciertas actividades. En otras palabras, son la estructura en la cual las interacciones entre los individuos toman lugar. Las instituciones consisten en reglas escritas formales como los códigos de conducta implícitas que omiten las reglas informales. En definitiva, por captura del Estado se entiende los intentos de las empresas para influir en la formulación de las leyes, las políticas y la reglamentación del estado a cambio de pagos ilícitos —con carácter privado— a los funcionarios públicos. Hellman y Kaufmann (2001) realizaron un estudio en 22 economías en transición y en base a una muestra de 4.000 empresas no latinoamericanas. Entre sus conclusiones destaca la que menciona que forman parte del grupo de alto nivel de capturas aquellas los países que se consideran reformadores solo parciales en términos políticos y económicos. Aunque han avanzado en la liberalización y la privatización, han sido mucho más lentos en la apli- cación de las reformas institucionales complementarias que sustentan el surgimiento de los mercados. Además, sus regímenes políticos tienden a caracterizarse por una mayor concentración del poder y limitaciones a la competencia en el ámbito político174. En más países de américa Latina de lo que quisiéramos, los intereses de la elite predominante los que guían el accionar del estado, plateando estrategias de desarrollo en detrimento del interés público. Los grupos de poder económico, social y político se oponen al fortalecimiento del estado y más bien actúan a favor de debilitamiento de las capacidades institucionales, permitiendo con ello favorecer las relaciones de clientelismo electoral y el aseguramiento de leyes, decretos y políticas públicas que favorezcan intereses propiciando procesos de captura del estado. Se trata, siguiendo a la CEPAL de “cr e ar una nueva arquitectura estatal que permita posicionar al estado en el lugar que le corresponde en la conducción de las estrategias de desarrollo de los países de la región, articulando acciones al menos en cinco grandes ejes: dinamizando el crecimiento económico; promoviendo la convergencia en la productividad sectorial, fomentando una mayor articulación territorial; 174 Hellman, J y Kaufmann, D (2001) La captura del Estado en las economías en transición https://www.imf.org/external/pubs/ft/fandd/spa/2001/09/pdf/hellman.pdf

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impulsando mejores condiciones de empleo e institucionalidad laboral y proveyendo bienes públicos y protección social con clara vocación universalista y redistributiva”175. En teoría la vida democrática se desenvuelve en el marco de un orden institucional, que hacen posible la gestión gubernamental y la elaboración de las políticas públicas. La gestión y buen gobierno permite comprender las relaciones entre institucionalidad y gobernabilidad democrática. Si adaptamos la definición de J. Prats, “la gobernabilidad es la capacidad de un sistema político para autogobernarse enfrentado positivamente los retos y oportunidades que la sociedad tiene planteados176. La gestión y buen gobierno por su parte obliga referirse al estado como correlación de fuerzas de actores, estratégico y con visión de futuro. Por otra parte, la importancia del enfoque institucional abre las puertas para explicar la interacción entre estado, mercado y sociedad civil, en permanente evolución y tensión más allá de la coyuntura. Esta explicación del cambio social introduce la noción de conflicto y de riesgo, de estabilidad y de incertidumbre en el presente como punto de partida para la construcción del futuro deseable y posible. Desde esta perspectiva, señala Constantino Urcuyo177, el comportamiento de los actores se explica en la actualidad no por fuerzas históricas impersonales sino por el cálculo estratégico y por las expectativas del actor con respecto al futuro probable. Es importante también mencionar que en la región latinoamericana la democracia representativa tiene grandes limitaciones, el problema descansa en que la “legitimidad de ejercicio” entra en crisis aunque la legitimidad electoral de origen sea absoluta; instituciones electorales pueden producir déficits democráticos derivados de la mala o insuficiente gestión gubernamental. Por otra parte, es preciso señalar que la explicación de los estados democráticos actuales, no puede darse sin acudir a los factores externos, 175 176 177

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CEPAL (2010) Panorama de la gestión pública en América Latina. En la Hora de la igualdad, ILPES, Santiago de Chile. Prats, J (2008) Gobernabilidad y Desarrollo Democrático en América Latina y el Caribe. PNUD. New York. (sin fecha de publicación). Urcuyo, C (2010). Reflexiones sobre institucionalidad y Gobernabilidad democrática. FLACSO, aecid-San José, costa rica.


Es decir que la problemática política interna no puede reducirse únicamente a cuestiones nacionales. Las políticas internacionales (recesión y desaceleración económicas, por ejemplo) generan e interactúan con las dinámicas nacionales concretas. Nos referimos a los factores de perturbación y turbulencia. En américa Latina, la transformación del sistema internacional que pasó de la bipolaridad a la multipolaridad tiene un impacto sobre las dinámicas internas y sobre las relaciones entre los estados de la región.

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PARTE III: Prospectiva y Capacidades Institucionales para reformas de Tercera Generaci贸n


Capítulo IV: La Prospectiva y la Gestión Gubernamental en América Latina

4.1 La Prospectiva y su importancia para el diseño de las Políticas Públicas. Desde hace unos pocos años se viene discutiendo la necesidad de fortalecer las instituciones públicas para avanzar hacia la agenda del desarrollo sostenible y trasparente que permita doblegar las desigualdades sociales y poner en jaque los procesos de captura del estado por las élites. Sin una reforma integral a los procesos de fortalecimiento institucional público, la calidad de las capacidades estatales queda acotada por los estrechos márgenes de los supuestos imperantes, que consideran a los mercados con capacidad para resolver los problemas fundamentales de la vida económica y social (Stiglitz, 2003)178. Sabemos que ni los mercados ni las democracias pueden funcionar bien a menos que los gobiernos sean capaces de diseñar y poner en marcha políticas públicas apropiadas, administrar los recursos equitativamente, con más transparencia y eficiencia, y responder efectivamente a las demandas ciudadanas para el bienestar social179. ello implica desplegar esfuerzos para avanzar en la construcción de capacidades sostenibles —capacidad administrativa— que permitan configurar un “buen gobierno” —capacidad política—, vale decir promover y crear redes de interacción entre las organizaciones del sector público y privado y las organizaciones no gubernamentales que participan en el territorio. 178 179

Stiglitz, J (2003) El rumbo de las reformas. Hacia una nueva agenda para América Latina, revista de la CEPAL, Nº 80, Santiago de Chile. Rosa, A (2008) Una ruta metodológica para evaluar la capacidad institucional. Revista Política Cultural Nº.30 México

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El gobierno por su alta capacidad administrativa tiene la obligación de resolver problemas trascendentales para la sociedad, como el empleo, salud, vivienda, seguridad, etc., para resolver o incluso prevenir estos problemas es necesaria la eficiente implementación de las políticas públicas180, las cuales si cuentan con una institucionalidad fortalecida podrán dar satisfacción a los ciudadanos en el cumplimiento a sus demandas y con esto la sociedad tendrá elementos para catalogar al gobierno de efectivo o no181. La exigencias de la complejidad societal actual, demanda por tanto, capacidades institucionales lo suficientemente pertinentes y competentes que permitan diseñar e implementan políticas públicas con finalidades redistributivas. En este contexto la Prospectiva constituye un eje fundamental para lograr políticas públicas pertinentes, eficaces y que permitan lograr un bienestar equitativo a la población latinoamericana.

4.1.1 Importancia de la Prospectiva En general la prospectiva ha sido considerada como anticipación, como un campo de opciones múltiples. En el pasado (años 50 y 60) siglo XX, conceptos como “predicción” y “proyección” eran los más utilizados, más adelante los franceses Gastón Berger (1957) y Bertrand de Jouvenel 180

181

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Thomas Dye (2002) señala que una política pública es cualquier cosa que el Estado elige hacer o no hacer. Los Estados regulan conflictos en la sociedad y la organizan para enfrentar conflictos con otras sociedades, distribuyen una gran variedad de recompensas simbólicas y servicios materiales a los miembros de la sociedad, para lo cual obtienen recursos de ella, normalmente bajo la forma de impuestos. así, las políticas públicas pueden regular la conducta, organizar burocracias, recaudar impuestos y distribuir beneficios, todo a la vez. Según William Ascher (1994) el surgimiento del Análisis de Política Pública se ubica en las décadas de 1920 y 1930 en estados Unidos, en el contexto de una creciente crítica a los estudios sociales de la época, los que eran caracterizados como excesivamente formalistas y legalistas. La crítica también señalaba que era necesario abordar el mundo real, tal cual era, y que había que prestar apoyo al gobierno en sus procesos de toma de decisiones. a partir de esa reacción los estudios de políticas públicas se han desarrollado con dos enfoques o énfasis: por un lado, una aproximación que asume que los actores relevantes de las políticas públicas desarrollan conductas racionales y, por otro lado, una aproximación que enfatiza una visión de las políticas públicas como el resultado de un proceso político.


(1967) descubrieron la necesidad de prever futuros alternativos y posibles (futuribles)182. De acuerdo con Alonso Concheiro (1994)183, la particularidad del concepto anticipación deriva del significado de prospectiva que en latín proviene de pro —adelante, y spectare— mirar. Significa construir imágenes del futuro. Pierre Massé, uno de los teóricos de la escuela francesa señala que, la prospectiva percibe el conjunto social, de manera global y sistémica, y es portadora de una visión transformadora de la realidad .este autor busca explicar la realidad de otra manera, producir una visión seria encaminada hacia la innovación y hacia la creación de alternativas de futuro. En la actualidad la prospectiva implica explorar “la incertidumbre”, plantear alternativas de cambio, elaborar hipótesis de futuros posibles. Según Masini (1998)184, la reflexión prospectiva permite ver el futuro en su complejidad con sus riesgos y sorpresas. Jouvenel 185 por su parte señala que el “futuro es el único momento sobre lo cual el ser humano puede influir. Tanto en el plano individual como en el colectivo, en términos de posibilidades y oportunidades, el pasado es algo sobre el cual nada podemos hacer, excepto estudiarlo y aprender de él. El presente es para actuar y superar la inercia del pasado, el margen de acción descansa en el futuro”. En esta perspectiva lo fundamental de la prospectiva no es imaginar el futuro, sino contribuir a la identificación de alternativas frente a la situación del presente que se desea cambiar. Pensar con una visión de futuro es considerar que existe la posibilidad de cambio de las estructuras económicas, sociales y políticas. La prospectiva por otra parte, le otorga gran relevancia al papel de los actores sociales para darle un sentido a la acción colectiva en el corto, mediano y largo plazo. En el proceso de construcción del futuro deben identificarse los intereses de los actores sociales, sus redes de poder y de influencia, sus capacidades de acción y de reacción, s u s 182 183 184 185

Futuribles fue el concepto que utilizó Bertrand de Jouvenel para designar la combinación de las palabras futuro-posible. Concheiro, A (1994) Riflessioni sulla prospectiva. En Futuribili, Nº 1. Masini, E (1993). Penser le Futur. Edit. Dunod, París. Jouvenel B (1964), L’art de la Conjeture. Editions da Rocher, París.

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instrumentos estratégicos de movilización y las estructuras de poder relacionadas. Los juegos de actores permiten establecer las alianzas, los acuerdos, los pactos, las concertaciones y los conflictos entre las instituciones y los actores sociales involucrados. De esta forma se pueden construir mapas de conflictos, mapas de actores y análisis de riesgo de corto y mediano plazo. El futuro surge del presente (orden o desorden), de la interacción de hechos, acontecimientos y de tendencias pasadas y emergentes. El futuro es producto del resultado de la interacción de las continuidades y discontinuidades (ruptura, crisis) y de la voluntad y propósitos de los actores. El análisis prospectivo contempla varios tipos de análisis en su visión sobre la realidad: • •

• • • •

El análisis coyuntural (sincrónico) que busca obtener el conocimiento con la mayor profundidad posible del presente. El análisis que combina el pasado, presente y futuro (diacrónico) que busca explicar el comportamiento de los cambios sociales en las distintas fases de la historia. Análisis situacional y de los actores El análisis estructural El análisis de riesgo La formulación de escenarios de corto, mediano y largo plazo que permita identificar conflictos, problemas, costos económicos y sociales y los objetivos de desarrollo de los países.

4.1.2. La Prospectiva y la Formulación de Escenarios Los escenarios permiten esquematizar la interpretación de la realidad, que describen el paso de un sistema político-social de una situación presente a una futura. Los escenarios son simuladores para probar hipótesis, para ampliar el campo visual de los actores y tomadores de decisiones. Según Masini y Medina (2000) los tipos de escenarios de futuro más usuales que se puedan construir son los siguientes:

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a) b)

c)

d)

e)

Escenario Tendencial. Es el escenario que trata de mostrar lo que sucederá si las cosas siguen como van. Escenario Optimista. El escenario optimista plantea acciones deseables, factibles y viables que pueden lograrse en el corto, mediano y largo plazo. Escenario Pesimista. El escenario pesimista contempla un deterioro creciente de la situación actual, marcada por la inestabilidad política y el desequilibrio económico. (Ingobernabilidad). Escenario Catastrófico. El escenario catastrófico es aquella situación caótica que tiende a empeorar dramática y aceleradamente la estabilidad del sistema económico y político a causa de factores de perturbación y turbulencia inesperados y de factores no controlables. Escenario Contrastado. El escenario contrastado es aquel donde ocurre lo inesperado y reina la incertidumbre. Lo improbable es probable. es el momento donde abundan los factores de ruptura.

En nuestra opinión debemos incorporar otros escenarios que pueden ampliar los escenarios anteriores y enriquecer el análisis del presente y sus tendencias. Nos referimos a los escenarios: a) b) c)

Desde la perspectiva gubernamental Desde el interés y perspectiva de los actores Desde el mercado.

La formulación de estos escenarios describe los posibles estados situacionales, a nivel económico, político y social. Permite analizar la estrategia de los actores, sirve además, para decidir lo que se debe hacer en el presente. La construcción de escenarios, señala Michel Godet186 es un método objetivo, que se basa en los hechos y en la información disponible. De los escenarios se pueden extraer tendencias, momentos claves, consecuencias, impactos, comportamientos previsibles y no previsibles 186

Godet, M (2001). Manuel de Prospective Strategique. Tomo 1 Editorial Dunot, Paris.

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de los actores e impactos probables e improbables, económicos políticos y sociales. Los escenarios permiten detectar todas las futuras alternativas y clarificar las acciones en el presente y las consecuencias posibles. Los escenarios permiten prever el daño posible, aún incierto, en gran medida improbable, que puede ser el resultado de una decisión, (gestión de problemas) lo que obliga en los escenarios a calcular la magnitud del daño y su probabilidad. Los escenarios analizan a los actores y sus intereses, su capacidad de reacción, de movilización, de convocatoria y su capacidad del uso adecuado de sus recursos estratégicos. Los escenarios pueden evitar: • Cometer errores • Llegar tarde • Llegar con atraso tardío • Llegar a tiempo, pero mal. Por último la formulación de escenarios permite el uso de la “planeación estratégica por escenarios”. Los escenarios establecen la identidad de los actores, recursos estratégicos, espacio de acción e influencia, alianzas, fronteras y medios de acción convencionales. También los escenarios permiten conocer los problemas y criterios de relevancia de la realidad, así como los factores externos. La formulación de escenarios contribuye a la elaboración de árboles de referencia, árboles de decisión, matrices de decisión y matrices de impacto.

4.1.3 La Prospectiva y el proyecto Estratégico de Gobierno Con base en los escenarios y otras aproximaciones teóricos — metodológicas es necesario tomar en cuenta lo que en su momento señaló Carlos Matus187 en torno a los cinturones de gobierno: • • 187

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El Proyecto estratégico de gobierno La Capacidad de gobierno

Matus, C (1994).Adiós Señor Presidente, Fundación Altadir, Caracas, Venezuela.


Los instrumentos de acción (organización para realizar y encaminar el proyecto).

El proyecto estratégico implica un proceso de concertación, en el cual se construya una visión mínima de consenso sobre aquello que es negociable y realizable. Una visión consensuada sobre el proyecto de nación “amplía las opciones de crecimiento económico y desarrollo humano de la sociedad; facilita la organización social de los actores porque identifica sus puntos de acuerdo y desacuerdo, establece responsabilidades y agendas de compromisos”. Por otra parte, aumenta la productividad de la sociedad y permite alinear las plataformas de los actores políticos y sociales. Otra condición fundamental para la gestión pública es la capacidad gubernamental de traducir las visiones de futuro (planes nacionales de desarrollo) en proyectos sectoriales. Como dice Eleonora Masini (1994) sobre este aspecto, “Construir el futuro implica el pensar en el futuro como una necesidad, y una manera de vivir”. Es decir que construir el futuro significa asumir una responsabilidad, un esfuerzo colectivo para realizar con hechos ese futuro deseado. El futuro depende de las decisiones y de las acciones a través de las cuales respondemos a nuestras percepciones sobre las demandas, necesidades, retos y exigencias de nuestras sociedades. Por su parte, Peter Druker (1970)188 señala, que la “planeación estratégica no se refiere a las decisiones del futuro, sino más bien, a las decisiones de hoy que crean el futuro”. Tomando en cuenta estas reflexiones, los organismos regionales e internacionales (CEPAL, Banco Mundial, PNUD, OCDE y otros) han dado seguimiento a las experiencias exitosas de desarrollo de algunos países con visiones de largo plazo. Se destacan entre esos países, Brasil, Chile, P a namá, Perú, Costa Rica y México. Las posibilidades del progreso regional deben emprenderse con una visión nacional posible y viable, con la participación de los actores, de manera que su contribución sea decisiva en la consecución de las metas nacionales. 188

Drucker, P. (1970), Entrepreneurship in Business Enterprise, Journal of Business Policy, vol: 1.

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América latina requiere una prospectiva adecuada a la región que permita un recorrido creativo en la construcción del futuro. La región más allá del crecimiento macro de su economía, todavía observa situaciones inestables y conflictivas, de alta tensión e incertidumbre. América Latina tiene que navegar en un marco de competitividad creciente, en una nueva estructura productiva del mundo y con nuevos actores emergentes. Por tanto, el “mundo de las certezas” surge la necesidad de estructurar un “pensamiento estratégico” que identifique los niveles de riesgo e incertidumbre, para repensar la naturaleza de las decisiones y la utilidad de la prospectiva. En la región podemos distinguir una situación de “complejidad-compleja” donde subsiste el pasado-presente-futuro, que le otorga al contexto una particularidad que no se observa en otras regiones.

4.2 La Prospectiva, la incertidumbre y las Políticas Públicas en América Latina 4.2.1 Tiempo de incertidumbres para América Latina Hoy día asistimos al fin de las certezas (Prigogyne, 1999) 189 el colapso de la certeza significa el colapso de la probabilidad probable y el surgimiento de la improbabilidad como probabilidad. Para Shoemaker (1995)190, desde la década de los noventa la incertidumbre surge como una característica estructural del entorno nacional e internacional. En este marco de incertidumbre, el pensamiento estratégico, puede entenderse como la capacidad para resolver los problemas surgidos de la complejidad compleja, así como examinar la naturaleza de la incertidumbre, contexto, proceso y factores determinantes de la nueva situación. 189 190

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Prigogine, I.( 1999). Las leyes del caos. Barcelona: Crítica. Schoemaker. Paul J.H. (1995), Scenario Planning: A tool for strategic thinking, in: Sloan Management Review, Winter


Así como se asiste a la formulación de reformas estructurales de tercera generación, la prospectiva representa un complemento de las reformas emprendidas en la región. Como dice Goux-Baudiment (2000)191 para la prospectiva de tercera generación, la “anticipación es parte de un ciclo de trabajo que incluye dos dimensiones: la estrategia que va de la anticipación a la acción y una dimensión que incluye la apropiación y el aprendizaje”, en un contexto donde la incertidumbre es parte de la estructura de los países. La anticipación significa prevención de problemas, identificación de oportunidades, resolución de problemas a la velocidad que se presentan los hechos en la época contemporánea América Latina requiere una visión prospectiva que incorpore la “complejidad compleja” como supuesto de la incertidumbre. La incertidumbre es “la falta de conocimiento de todos los posibles factores que aquejan al mundo contemporáneo, lo que dificulta formular precisiones acerca de tales estados futuros, sobre la base de los datos y la información disponible”192. Las situaciones inestables son debido a la crisis económica, a la desaceleración y a los factores de turbulencia (caídas de las bolsas) imprecisas y cambiantes. Según la CEPAL, existen cuatro niveles de complejidad e indeterminación, así para el caso latinoamericano, certeza, riesgo, incertidumbre y ambigüedad deben ser contemplados en los posibles cursos de acción que los gobiernos deben enfrentar en el diseño y formulación de las políticas públicas. Conviene en este punto introducir la opinión que tiene Alan Afuah (1997)193 sobre los conceptos de incertidumbre y turbulencia. Según este autor la incertidumbre es la diferencia existente entre la información que tiene una organización y la información que necesita. En esta perspectiva los gobiernos enfrentan un entorno complejo, fruto del comportamiento de nuevos problemas: pluralidad de actores, 191 192 193

Goux-Baudiment, F. (2001). Quand les territoires pensent leur futur. París: Editions de laube. CEPAL. ver cap. v sobre los niveles de análisis sobre complejidad e indeterminación. p. 220 Afuah, A (1999), La dinámica de la innovación organizacional, Oxford University Press, México.

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trayectorias tecnológicas, regularidades e irregularidades del mercado, límites informativos, vulnerabilidades sociales y económicas, variables económicas en juego, tendencias político-económicas prevalecientes. Esto significa que los países de América Latina se encuentran en un entorno cada vez más complejo y competido, y más propenso al ingreso de nuevos actores en el escenario mundial como china, india y corea del Sur. Una medida importante, que no solo afecta a la iniciativa privada, es la velocidad del cambio tecnológico y del aumento del volumen de las tecnologías de información y comunicación. En estas circunstancias la región deberá dotarse de mecanismos que le permitan dar cuenta de las oportunidades y de las amenazas que significa el cambio tecnológico para su estructura productiva. (Prospectiva Tecnológica). Los planes de desarrollo de los seis194 países de américa Latina ya mencionados analizan sobre el contexto del presente, cuáles son los futuros posibles y cuáles son los futuros más probables dadas las particularidades del entorno externo a la región, para evitar las consecuencias de un futuro no deseable195. Se observa en esos países en el desarrollo y formulación de agendas de políticas públicas nacionales la elaboración de mapas estratégicos de largo plazo. Ha sido retomado también por esos países el estudio de la OCDE “el mundo en el 2020. Hacia una nueva era global”, orientado a explorar los cambios más significativos respecto a la importancia económica global de los diversos países particularmente los llamados “emergentes”. Otra experiencia relevante que también ha sido considerada en el campo educativo es la llamada escuela australiana basada en el funcionamiento de centros de investigación de Futuros. Otro enfoque igualmente significativo, que hoy tiene un uso muy importante tanto en el sector empresarial como en el gubernamental 194 195

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Los países mencionados son: Brasil, Chile, Perú, Panamá, Costa Rica y México. diversos autores latinoamericanos han contribuido en esta perspectiva. Nos referimos a Javier Medina, Francisco Mojica (2005), Tomás Miklos (2008), Eduardo Balbi (2007) entre otros.


es la “Planificación por Escenarios”, de acuerdo a las necesidades y l a s prácticas privadas y públicas. En el caso colombiano y peruano se destaca el método de escenarios en la solución de conflictos internos, dando relevancia al análisis estructural y el análisis de las estrategias de los actores. Otra visión con un componente étnico-cultural retomando a grandes pensadores como A. Pecci y E. Masini, en los años ochenta y noventa, fueron implementados en el análisis de temas sociodemográficos y de conflicto social en Guatemala, Perú y en Bolivia con el apoyo del PNUD196. En Colombia son relevantes los estudios de las universidades externado de Colombia y la del Valle sobre migración, conflicto social y sociedad civil. No podemos dejar de lado los grandes aportes de Edgar Morín (2000) en el campo educativo en América Latina, con su visión sobre la ética del futuro expresada en sus libros Ética para amador y el más reciente sobre introducción al pensamiento complejo. En 1984 en Perú, Francisco Sagasti puso en marcha el grupo de “análisis para el desarrollo en el largo plazo”. Posteriormente la Federación Mundial de Estudios del Futuro celebró su Séptima Asamblea General en Costa Rica. Por otra parte, desde 1974, fecha en el que surge el Club de Roma, se han creado filiales en América Latina encaminados al seguimiento de los acontecimientos nacionales y regionales con una visión de futuro. En la década de los 70’s dos libros causaron un impacto internacional enorme; nos referimos a los textos de Alvin Toffler “El Shock del Futuro” y “La Sociedad del Riesgo” de Ulrich Beck. En Argentina se funda la red Latinoamericana de estudios de prospectiva, y en esa década surge la Fundación Bariloche, publica en ese periodo el libro “catástrofe o Nueva Sociedad”, como una respuesta al libro de Donella Meadows “Límites al Crecimiento” editado por el club roma. Una década después Alvin Toffer publica otro libro “La tercera ola” y en los años 90’ Samuel Huntington “El Choque de Civilizaciones”, 196

Masini, E (1993) Los trabajos sobre estructuras de las culturas y las alternativas futuras de las sociedades multiculturales. UNESCO 2000.

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sobre la reconfiguración del orden mundial. En los inicios de este siglo Ulrich Beck, publica otro libro sensacional sobre “La Sociedad del Riesgo Global”. En 1998 la Universidad de Naciones Unidas promovió el “proyecto del Milenio” sobre “Futuros del Mundo en el Siglo XXI”. Todos los libros y los proyectos mencionados estimularon la reflexión sobre los estudios del futuro, contribuyendo en la gestión de la incertidumbre. En Brasil durante la administración de Inacio Lula da Silva, se utilizaron planes basados en estudios prospectivos, para el logro de un consenso entre el estado-Sector privado-Sindicatos-Sector académico. Se distingue en este país el programa de prospectiva tecnológica del Ministerio de Desarrollo Industria y Comercio de este país.

4.2.2 La Prospectiva y el desarrollo democrático en América Latina Christian Von Haldenwag197 en un artículo publicado por la revista d e la CEPAL señala que la región latinoamericana carece de la preparación adecuada para enfrentar los desafíos de la integración en el mercado mundial y el desarrollo basado en el conocimiento. Existen según este autor dos enfoques para abordar este tema con visión estratégica de futuro: la buena gestión de las políticas públicas o buena gobernanza, propuesta por el Banco Mundial y la competitividad sistémica, planteada por el instituto alemán de desarrollo. El enfoque del instituto alemán que retoma von Haldenwag, denominado también de “gobernanza sistémica” se basa en la capacidad de tomar y aplicar decisiones en función del interés común en todos los niveles del sistema político. Para promover reformas de “tercera generación” es preciso tener en cuenta el carácter sistémico de la gobernanza. Según este enfoque, los países de la región “parecen estar mal preparados para enfrentar la transformación estructural de una economía basada en los recursos a una basada en el conocimiento”. La 197

142

Von Haldenwag, C (2005) Gobernanza Sistémica y desarrollo en América Latina, en revista de CEPAL, N° 85, Santiago de Chile.


apertura de los mercados a la competencia mundial en las décadas de 1980 y 1990 ha elevado la dependencia de los recursos naturales o de manufacturas con bajo contenido tecnológico, bajo uso de recursos humanos calificados y limitada participación en las cadenas de valor. Lo anterior se refleja en que la brecha de competitividad entre América latina y el mundo industrializado subsiste. Esta tendencia se ha revertido recientemente (2000-2010), sobre todo gracias al aumento de los precios internacionales de los productos básicos. El enfoque de la institución alemana intenta contribuir en la modernización del estado, plantean la revisión del consenso de Washington y señalan que la exclusión, la marginación y la pobreza más que problemas que obstaculizan el desarrollo, son rasgos sistémicos en muchos países de américa Latina. El enfoque de la Buena Gobernanza que introdujo el Banco Mundial en la década de 1980, con el objeto de precisar que para alcanzar un crecimiento abanderado por el mercado es importante contar, a nivel nacional, con “una regulación pública transparente y servicios públicos que funcionen con eficiencia”198. Este enfoque sirvió de orientación para las reformas del estado durante el proceso de ajuste estructural de las economías latinoamericanas. Este enfoque compartido por otras organizaciones internacionales toma en cuenta la presencia de “instituciones políticas democráticas y legítimas, una administración pública eficiente y responsable, la vigencia del estado de derecho, el respeto de los derechos humanos y una eficaz regulación pública de los mercados”. Para el Banco Mundial es prioritaria la reforma judicial y administrativa, la regulación y fomento de la competencia, la descentralización, las medidas anticorrupción y la reforma fiscal, no contempla la reforma de las instituciones políticas como urgentes199. Por su parte el PNUD, en la década de 1990, ha adoptado un enfoque un tanto diferente de la del BM, haciendo énfasis en la importancia de los procesos de participación política y de las organizaciones de l a 198 199

Banco Mundial (1992). Véase también: M. Kandawire Thandika (2004). Good governance: the itinerary of an idea. development and cooperation. N° 10. vol.31 Banco Mundial (2003). Informe sobre el Desarrollo mundial 2004. Washington, D.C. Ver también BM: Estrategia para el Desarrollo subnacional. Washington, D.C., 2001.

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sociedad civil. Destaca en esta perspectiva el papel del estado en la promoción del desarrollo humano. El PNUD con esta visión identifica cuatro dimensiones de la gobernanza: • • • •

Gobernanza económica: un orden económico de mercado, competitivo que haga posible el crecimiento económico Gobernanza política: instituciones políticas participativas, democráticas, legítimas, pluralistas y accesibles. Gobernanza administrativa: una administración pública eficiente, transparente y responsable Gobernanza sistémica: instituciones sociales que protejan los valores culturales y religiosos, contribuyen a garantizar la libertad, la seguridad y la igualdad de oportunidades.

Por otra parte, la “Gobernanza sistémica”, considerada hoy como el de la “competitividad sistémica”, surgida en la década de los 90, ampliada por los enfoques de la CEPAL y la OCDE (Organización para la Cooperación y Desarrollo Económicos) incorpora los debates acerca de la “economía de la innovación”, la visión neo estructuralista del estado y la “nueva economía institucional”200. Este enfoque apunta a lograr un nuevo equilibrio de poderes entre el estado y el mercado, plantea el consenso social acerca de la necesidad y las condiciones del desarrollo orientado al mercado, y la capacidad del sistema político para elaborar políticas públicas con visión de futuro, así como concepciones y directrices en materia de desarrollo. En resumen aboga por una autonomía operativa, pero no total, del estado. En este marco la prospectiva desempeña un papel de importancia en la construcción del proceso democrático y en la modernización de las instituciones que la integran. La prospectiva permite identificar: a)

200

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Las necesidades de la población y de la sociedad en el presente y tendencialmente con impacto en el futuro;

Fajnzylber F. (1988) Acerca de la competitividad internacional y OCDE (1992) respecto de la competitividad estructural.


b) c) d) e) f) g)

h)

Los programas de investigación, innovación y desarrollo con visión de futuro; Los mecanismos de “anticipación al servicio de la acción”, (Michel Godet); Reducir el riesgo inherente a las diversas alternativas de futuro; (Ulrich Beck) Tomar las decisiones correctas en el momento apropiado; Identificar aquellos escenarios futuros que en el horizonte de mediano y largo plazos puedan presentarse; (Tomás Miklos) Identificar los escenarios futuros más probables y deseables hacia los cuales debe y puede encaminarse un país; en este punto conviene recordar a Bertrand de Jouvenel (1964) quién señaló “que la prospectiva es más que la previsión”. Observar el proceso de cambio mundial. La dirección de ese cambio no está asegurado. (Aldo Ferrer)

Surgen múltiples incertidumbres económicas, políticas sociales, tecnológicas y culturales. Los actores deben orientar esos cambios en función de sus estrategias. La prospectiva es el marco en el que se inscribe la anticipación y el comportamiento de los actores, quienes pueden definir los procesos productivos del futuro. Anticiparse al “futuro” permite dar sentido al presente. La prospectiva busca visualizar el futuro, priorizando el largo plazo, desde el presente y mejorar el análisis del presente desde el futuro y ayuda a entender el papel de los indicadores de causalidad de los conflictos. Finalmente la consolidación de la democracia y el proceso de construcción del futuro en América Latina plantean el desafío de definir la estrategia política que dé sentido al conjunto de reformas en marcha y a los programas y acciones de gobierno. La gobernabilidad democrática requiere modificar la “sociedad de la desconfianza” y de desafección ciudadana, en una sociedad de “confianza política y social”. Retomar lo que señala Alicia Bárcena (Secretaria Ejecutiva) de la CEPAL, “la igualdad como horizonte, el cambio estructural como el camino y la política como el instrumento”.

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4.3 La Situación Política Latinoamericana y las Nuevas Reformas. La geografía política en la región se transformó sustancialmente, surgieron gobiernos en varios de los países de centro-izquierda y de izquierda; son los casos de Luiz Inacio Lula da Silva y Dillma Russef en Brasil, Hugo Chávez y Nicolás Maduro en Venezuela, Cristina Fernández de Kirschner en Argentina, Tabaré Vásquez y José Mujica en Uruguay y Ollanta Humala en Perú. También podemos incluir a los presidentes: Michelle Bachelet en Chile, Evo Morales en Bolivia, Rafael Correa en Ecuador, Daniel Ortega en Nicaragua, Mauricio Funes y Salvador Sánchez en el Salvador y Luis Guillermo Solíz en Costa Rica Destacan en este contexto Brasil, Chile y México que buscan desempeñar un rol protagónico y estratégico en la región. En el pasado, México era la expresión política del nacionalismo latinoamericano y abanderado del Tercer Mundo. México expresaba los intereses y era el referente político obligado para América Latina por la estabilidad de su sistema político y por las características del partido revolucionario institucional, que volvió al poder el 1º de diciembre de 2012, con Enrique Peña Nieto. En otras palabras, México no sólo era el espacio de mediación en los conflictos regionales de Centroamérica, era también uno de los titulares del movimiento de países No alineados. Además con una presencia cultural e ideológica en toda América Latina201. Brasil, y Chile están actuando a nivel interno y externo con objeti- vos geopolíticos. En ellos se observa una eficacia gubernamental sus- tentada en compromisos y acuerdos nacionales con visión de futuro y en el diseño de su política exterior. En 1997 y 2003 surgen los informes del Banco Mundial que trae consigo la concepción de un estado diferente, lo que llevaría a impulsar una nueva reforma de los estados en vías de desarrollo en función de las recomendaciones del Banco Mundial (BM) y del Fondo Monetario Internacional (FMI). 201

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No olvidemos que México desempeñó un papel importante en los acuerdos de contadora para hacer posible la paz en centroamérica. de igual manera la negociación entre el FMLN y el gobierno de El Salvador tuvo lugar en México, hasta la culminación del acuerdo de Chapultepec que hizo posible el fin del conflicto armado en el país.


El estado, según esta nueva concepción, es entendido como promotor y regulador del desarrollo económico y social. Su transformación tendría como objetivo, entonces, realizar ajustes institucionales y de organización que definan espacio, responsabilidad y mecanismos de coordinación entre el estado y la sociedad, con el propósito de consolidar políticas de estabilidad económica y social, así como de mantener la competitividad y abatir los rezagos sociales. Es importante reflexionar acerca del camino y las tendencias que se han trazado en los últimos años en América Latina para una reconstrucción del estado202. En este sentido surgen los conceptos de “gobernanza” respecto de la transparencia de la gestión, la posibilidad de los actos de gobierno y el acceso ciudadano a la información de la administración pública como los aspectos centrales de la reforma estatal, así como los aportes de los autores “productivistas” (Rodik, R, 2005), coincidentes con los “neo desarrollistas” y los “neo estructurales” (CEPAL, 2004) sobre la nueva gestión pública (CEPAL, 2004) y su relación con el desarrollo. En esta perspectiva la preocupación neo estructural es la de cómo hacer posible un nuevo modelo de desarrollo integral sustentable e inclusivos para lo cual se requiere reconstruir el estado y replantear la problemática del poder. Es decir reconstrucción de la capacidad estatal en términos de sus capacidades de regulación, reconstrucción de la política social e impulso del mercado interno y de la actividad productiva y el de la competitividad internacional. El nuevo énfasis de la reforma denota una relevancia vinculada a la sociedad del conocimiento y a la transformación social. La política estatal, en este sentido, busca superar la simple administración gubernamental para convertirse en lugar o espacio de un proyecto transformador203. No es posible considerar la capacidad del Estado (aparato del Estado) sin hacer referencia al poder del Estado. El problema es además político que nos remite al análisis sobre la correlación de fuerzas, cuáles son los actores, qué buscan, qué objetivos de futuro 202 203

ver Delgado, García Daniel. repensar el Estado en un contexto postneoliberal, en www.clad.org. el mejor ejemplo del neoinstitucionalismo es Chile.

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definen, cómo pretenden alcanzarlo y cuál la temporalidad para lograrlo. No olvidemos tampoco que muchos de los países de américa Latina, son estados débiles, frágiles, inacabados, fallidos o en riesgo que revela limitaciones importantes en su funcionamiento institucional. Es fundamental un análisis sistémico del presente que explique los conflictos sociales y políticos, la magnitud de las brechas sociales (CEPAL), los patrones históricos que prevalecen en el desarrollo económico de los países y la forma como el estado se relaciona con las instituciones tradicionales y modernas. Como señalan Mainwaring y Scully204, “que el mercado es necesario, la experiencia latinoamericana muestra que esto no es suficiente debido al desempeño mediocre que la mayoría de los países mostraron luego de las reformas económicas dirigidas hacia el libre mercado”. Es importante reconocer tomando en cuenta la experiencia de las políticas de ajuste estructural “la capacidad que tiene el estado” de intervenir en la economía para orientar los resultados económicos. Es fundamental, por otra parte reconocer el liderazgo político para dar sostenibilidad y orientación al desarrollo económico. Otro aspecto no menos importante es la fragilidad de los estados Nacionales frente al impacto de los cambios globales. El impacto de la globalización en el proceso de construcción del futuro de américa Latina plantea diversos problemas en torno a los problemas derivados de las nuevas relaciones entre las instituciones políticas y las sociedades. Sociedades que hoy están siendo profundamente afectadas (Centro América y el Caribe por ejemplo) por los cambios culturales que trae la globalización, no sólo provocada por la acelerada revolución en la tecnología y las comunicaciones, sino también desde la confrontación nacional con la ideología de la globalización (Cuba, Nicaragua, Bolivia, Ecuador entre otros países). Estamos frente a problemas muy serios como los de inmigración, pobreza, ausencia de cohesión e integración social, desempleo e informalidad, juventud inconforme y brechas sociales aún no resueltos. 204 Mainwaring, y Scully, T(2010). Democratic Governance in Latin America: Eleven lessons from recent experience. Stanford University press, California

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Problemas que deben tomarse en cuenta en la definición del futuro. Países con antecedentes en los últimos años de gobernanza democrática y de crecimiento económico visible están experimentando situaciones no previstas en el pasado. (Brasil y Chile). En este contexto hay que dar lugar a la explicación de los actores sociales y el rol que están desempeñando en esos y en otros países. El papel del contexto es crucial, como dicen Mainwaring y Scully (2010) el buen desempeño macroeconómico, no siempre produce la satisfacción de las aspiraciones de la sociedad civil. El crecimiento macro no se refleja a nivel microeconómico Lo simbólico (herencias histórico-culturales) provoca el llamado a reparar agravios del pasado antes que construir el futuro. Son los casos de Bolivia, ecuador y gran parte de los países de centro américa que buscan responsabilizar a las oligarquías y a los partidos políticos por todos los males de este mundo configuran procesos populistas (neopopulistas) que nada tiene que ver con el “racionalismo Institucionalista” que promueve y evalúa el diseño de las políticas públicas que obedecen a lógicas y orientaciones teóricas asociadas al marco referencial de la globalización y la posmodernidad. Por último, no basta tampoco en el análisis coyuntural o del presente la dinámica de la gobernabilidad, es necesario explicar la trayectoria de los conflictos, la situación de riesgo, la vulnerabilidad social e institucional política, las amenazas (factores de perturbación y turbulencia) internas y externas, así como la particularidad y singularidad de los países. Lo anterior permite plantear hoy la teoría de la governance transnacional, lo que implica que los estados nacionales son los actores más importantes del escenario global. En el plano nacional el nuevo enfoque de governance, define los estudios en el “institucionalismo centrado en los actores” (Mayntz y Scharpf, 1995)205, actores que actúan e interactúan dentro de marcos institucionales. Es decir la governance explica las formas y los problemas de la conducción social y política.

205

Mayntz, R y Scharpf, F W. (eds.) (1995) Gesellschaftliche Selbstregulierung und politische Steuerung, Frankfurt/Main.

149


4.3.1 El futuro de América Latina y los Nuevos Bloques Regionales La existencia del Bloque Bolivariano (ALBA, Alternativa Bolivariana para las Américas) así como la Unión de Naciones del Sur, el Mercosur, y la Alianza de los Países del Pacífico entre otros procesos ha provocado que la región se encuentre dividida en tres bloques: los países que se ubican en la esfera de influencia de Estados Unidos (México, Colombia y Centro américa), aquellos que tienen una posición más independiente, pero mantienen relaciones pragmáticas con Estados Unidos (Chile, Brasil, Uruguay y Perú) y los que abiertamente han creado una forma de relación internacional diferente a la de los dos grupos anteriores, es el caso de Venezuela, Nicaragua, ecuador, Bolivia y argentina. El llamado socialismo del siglo XXI fundado en la apelación a la democracia directa (plebiscitos y referéndums). La aparición de nuevas instituciones políticas (Estado Plurinacional de Bolivia) nos habla de nuevos retos en el proceso de construcción del futuro de los países latinoamericanos. Otro acontecimiento realmente significativo para la región y probablemente para el mundo fue la creación de la “comunidad Sudamericana de Naciones”, los días 8 y 9 de diciembre del 2004, en AyacuchoPerú. Se reunieron previamente en cuzco los presidentes de la comunidad andina y el día 9 se llevó a cabo la III reunión de presidentes de América del Sur, dando lugar a la “declaración de Ayacucho”206. Lula da Silva es visto como el artífice político de esta propuesta que puede permitir visualizar la integración latinoamericana desde el sur y no desde el norte (ALCA), sobre los pilares del Mercosur y de la Comunidad Andina (12 países de la región). En su integración, los países del sur buscan priorizar los temas políticos antes que los económicos. Al mismo tiempo, crearon el “consejo presidencial Sudamericano” como instancia máxima de conducción política y el Consejo de Ministros de relaciones exteriores, como el ámbito de decisión ejecutiva en todos los niveles de concertación, coordinación e integración. 206

150

Ver el comentario de: Green, Rosario ¿Unión Sudamericana?, El Universal, 9 de diciembre, 2004, México.


Además, el PIB interno del conjunto de países que conforman el espacio sudamericano, alcanzó los 974 mil millones de dólares, cifra superior al PIB de Canadá, de 834 mil millones de dólares, y del bloque económico que conforman los “tigres asiáticos”, con 682 mil millones de dólares. Los doce países de esa región, tienen 397 millones de habitantes, y 17.715 millones de kilómetros cuadrados. La comunidad de naciones del cono Sur propuso la creación de la Unión de empresas estatales de petróleo, del Banco Sudamericano de inversión y desarrollo y de un Foro Financiero de asistencia. Posteriormente se creó la UNASUR (Unión de Naciones Sudamericanas) con un contenido económico, pero de indudables objetivos políticos, ratificado por nueve países signatarios de la región. La UNASUR es una iniciativa impulsada por Brasil, reconoce su ori- gen en la primera Cumbre Sudamericana convocada en el año 2000 en Brasilia. En las cumbres posteriores de Cuzco (Perú) en el 2004, de Brasilia (Brasil) en 2005 y de Cochabamba (Bolivia) en 2006, fue planteada en 2004 como Comunidad Sudamericana. Es en Isla Margarita (Venezuela) en 2007, que su nombre fue cambiado por el actual. El tratado Constitutivo de la UNASUR fue firmado en Brasilia el 23 de mayo de 2008. Como uno de los objetivos se establece el “Fortalecimiento del diálogo político entre los estados miembros que asegure un espacio de concertación para reforzar la integración sudamericana y la participación de UNASUR en el escenario internacional”. La UNASUR genera el 70% del P IB de américa Latina y el caribe. Aporta el 5.9% del producto interno Bruto mundial; el ingreso per cápita, promedio es de l0,040 dólares anual. Posee el 30% de fuentes de agua dulce del mundo y en conjunto, tienen reservas de hidrocarburos para los próximos 100 años. Otro bloque regional es el Mercosur que tiene más de 287 millones de habitantes; el PIB es de 3.64 millones de dólares; con un ingreso per cápita promedio anual de 13,347 dólares. Los países que la integran Brasil, Uruguay, Argentina, Paraguay, Venezuela y como observadores Bolivia y Chile. Este bloque fue creado en 1991, el comercio entre sus miembros es el 15% de su comercio total, mientras que con Europa es de 20% y con China el 14%. La inversión extranjera directa en 2013, en esa región fue de 83 mil millones de dólares. 151


El Mercosur es el mayor productor de alimentos en el mundo, tiene una de las mayores reservas energéticas, minerales, recursos naturales e hidrocarburos, además de gas y petróleo del planeta. Es igualmente significativa la alianza del Pacífico; integrado por México, Chile, Perú y Colombia. En conjunto representan el 36% de la economía de américa Latina, el 50% de todo su comercio internacional y el 41% de toda la inversión extranjera. Tiene más de 216 millones de habitantes y 14,356 dólares de ingreso per cápita promedio; recibió 84,300 millones de dólares en 2013, de inversión extranjera directa. Debemos remarcar también la participación de Brasil que junto con R usia, India y China en el bloque conocido como Bric. Brasil, hoy la actual economía mundial, aspira a ser la quinta potencia económica para 2016, aunque está creciendo al 2% tiene 379,000 millones de dólares en reservas. América Latina exhibe en los últimos años política y económicamente nuevos horizontes, pese a contar todavía con 165 millones de pobres. Del cuarto Foro Europa-América Latina, celebrado en la capital francesa en el 2006, se extrajo una doble idea: la región latinoamericana lleva tres años de crecimiento sostenido y, al mismo tiempo, está inmersa en un intenso ciclo de elecciones pacifistas y transparentes, señaló Moreno. En algunos países se observan posturas, como se mencionó en páginas anteriores, que buscan proponer una alternativa económica de contenido social, con un pragmatismo comercial y un retorno al estatismo, en el marco de una economía de libre mercado207. Latinoamérica según la opinión del Foro de Davos, (2014) relevará a A sia como el área económica más dinámica del mundo. Es posible hablar que esta década sea la “década de américa Latina”. Según el informe anual sobre competitividad del Foro económico Mundial (2011) la rápida y robusta recuperación con la que América Latina está dejando atrás la crisis financiera internacional, destaca el papel de seis países de la región —Brasil, Chile, México, Perú, Colombia y Uruguay— que están creciendo más rápido que el resto apoyados 207

152

Sunkel; O y Squella,A. (2001). Democratizar la Democracia_ Reformas Pendientes. Ed. LOM. Centro de Análisis de Políticas Públicas, Santiago de Chile.


en su mayor nivel tecnológico, su sistema financiero y en las mejores oportunidades para crear empresas. En términos generales la región sigue por detrás de Asia. La fortaleza de América Latina reside en su estabilidad macroeconómica y su mercado interno, cada vez más dinámico208. El problema más o menos general de américa Latina, es la baja productividad de sus trabajadores y su débil estructura institucional, afectada entre otros factores por la inseguridad general. Debemos resaltar en este análisis a Brasil, que ocupa un puesto 31 en capacidad para innovar y Chile el 34 país y es el más atractivo del mundo para la inversión extranjera de capital de riesgo. México en este contexto, por su importancia económica, por su tradición histórica y la presencia cultural en américa Latina puede volver a la palestra del liderazgo regional: • • • • • • • •

208

Ocupa el lugar número 14 de las economías del mundo superando ligeramente a corea del Sur y por arriba de indonesia, Por sus 118.9 millones de habitantes, ocupa el 11° lugar a nivel mundial y uno muy preponderante en la región; Registró un PIB de 1’327,021 millones de dólares en 2013; Recibió 35,188 millones de dólares (USD) de Inversión Extranjera directa en 2013. Las exportaciones hacia Estados Unidos de América en 2013 ascendieron a 299,528 millones de dólares; Con Canadá fueron 10,452 millones de dólares en el mismo periodo; México ha aumentado en los últimos 20 años siete veces su comercio de exportación e importación; Ha firmado acuerdos comerciales en tres continentes que lo posiciona como una puerta de acceso a un mercado potencial de más de mil millones de consumidores y 60 por ciento del PIB mundial. Tiene una red de 12 Tratados de Libre Comercio con 44 países (TLCs), 28 Acuerdos para la Promoción y Protección Recíproca

CEPAL (2011). Panorama de la Inserción Internacional de América Latina y el Caribe. (La región en la década de las economías emergentes),Santiago de Chile.

153


de las Inversiones (APPRIs) y 9 acuerdos de comercio, en el marco de la asociación Latinoamericana de integración (ALADI). Por otra parte, américa central que es la que más sufrió el impacto de la recesión económica internacional de los años pasados por su gran dependencia de estados Unidos, la región centroamericana sufrió entre 2009 y 2010 una caída de exportaciones de sus productos hacia el norte; una disminución de los envíos de remesas de los inmigrantes y una disminución de la inversión directa extranjera. Las remesas representan para los países centroamericanos y caribeños, entre el 15% y el 40% del PIB209. Los cinco países del área son importadores netos de petróleo y de alimentos. La suma de las reservas de los cinco países (Guatemala, Honduras, El Salvador, Nicaragua y Costa Rica) no supera el 8% de las reservas de Brasil y equivale al 40% de las reservas que tiene Chile, 24,000 millones de dólares. Los cinco países tienen 14.338 millones de dólares frente a 204,494 millones de dólares que tiene Brasil.

4.4 La Reforma del Estado de Nueva Generación La reforma del estado de “Tercera Generación” supone nuevas formas de acción política. Es necesario repensar los esquemas tradicionales de intermediación política. El Estado como garante del “Nuevo pacto Social”, debe asegurar una ciudadanía con deberes y derechos. La reforma de tercera generación supone principalmente la definición de sus estrategias de desarrollo y discutir cuál debe ser el papel del estado en el nuevo contexto latinoamericano210. Las reflexiones anteriores y otras formuladas en el debate académico y político nacional y regional están promoviendo una “nueva generación de reformas” estructurales que contemple:

209 210

154

CEPAL, (2011) Ibíd., Santiago de Chile. Cornejo, E (2002) Hacia una transformación del Estado en América Latina. Edit. Universidad andina Simón Bolívar, Sucre, Bolivia.


a) b)

c)

d)

Inclusión de los objetivos sociales en la política económica. La política social es un instrumento básico de cohesión social. La reforma debe tener objetivos claros y plantear metas de mayor alcance que un simple aumento del PIB, o una estabilidad macroeconómica. Las metas tendrían que centrarse en el desarrollo democrático, equitativo y sostenible. Como dice Stiglitz211, la reforma debe reconocer las limitaciones de los mercados y tener una visión equilibrada del papel del estado. Los mercados, por sí solos, no aseguran la estabilidad social. Es necesario entender el papel del estado, dice Stiglitz “para llegar a una sólida comprensión de la economía”. Por su parte, Williamson consideraba que “el estado era parte del problema del desarrollo”. Los países de la región como señala Stiglitz y otros autores, deberían aprovechar las ventajas de la globalización, adaptarla a sus propias necesidades y exigencias.

Es importante repensar el desarrollo, con un mayor protagonismo del estado. restituir la centralidad del estado supone cinco aspectos: a)

b)

c)

211

Revalorizar el interés general, modificar el entramado de las relaciones privadas en donde la acción pública perdió su importancia. Repensar los derechos económicos-sociales y culturales de los ciudadanos. estos derechos han sido considerados como simples derechos del consumidor. Los derechos civiles y políticos se vaciaron de contenido, lo que incrementa la incertidumbre, la desconfianza y los derechos sociales. Promover. la creación y provisión de bienes públicos por parte del estado. promover “nuevos acuerdos sociales”. el estado debe ser protagónico en la conducción de las

Stiglitz J (2003) El rumbo de las reformas hacia una nueva agenda para América Latina. revista de la CEPAL, No. 80, Santiago de Chile.

155


d)

e)

estrategias de desarrollo de largo plazo. Es fundamental una: “visión estratégica concertada” y la “construcción de consensos nacionales”. Es importante aprender del pasado y del presente e invertir en la cohesión social. El estado debe tener un papel anticipador e intervenir en e l diseño de estrategias de desarrollo nacional. El estado debe retomar lo público que garantice una plena vigencia de la democracia. Es igualmente importante recuperar la práctica de la planificación con visión de largo plazo. Como señala José Ángel Gurría212 las propuestas de la reforma del estado no deben ser vistas como una opción, sino como una necesidad.

Las reformas de nueva generación sirven para administrar la incertidumbre y la globalización en el presente. Estamos transitando en el marco de la “incertidumbre” a un mundo de “probabilidades”. El futuro es múltiple y es posible construir alternativas de futuros posibles. Lo anterior significa definir la “estrategia nacional”, que dé sentido al conjunto de políticas, programas y acciones de gobierno. De allí la trascendencia que tiene la “revalorización de la reforma estatal”, como enfoque y como herramienta organizadora de la complejidad creciente de la realidad social. Se ha abierto una gran oportunidad para américa Latina, es vital seguir avanzando en la senda de la democracia y el crecimiento económico y el fortalecimiento institucional. Hoy estamos en un contexto internacional favorable a Latinoamérica, tiene un peso específico mayor que en el pasado inmediato, ha disminuido la pobreza y ha crecido la clase media, y en general está generalizándose una confianza en la democracia. En síntesis se ha abierto un panorama político-económico muy promisorio para la región, lo que nos obliga a dejar atrás las visiones pesimistas sobre el futuro de américa Latina y el caribe. 212

156

J. a. Gurría. Secretario General de la OCDE.


Capítulo V: Modernización Institucional y Prospectiva Subnacional

La desigualdad de nuestros países debemos enfrentarla en base a metas redistributivas a escala territorial. Para lo cual es fundamental, contar con gobiernos subnacionales que puedan tener la suficiente fortaleza institucional que les permita abordar sus tareas privativas y aquellas que podrían emerger de las nuevas prioridades de lograr estándares plausibles de equidad social y territorial. De igual forma, configurar un sistema subnacional orientado al desarrollo territorial demanda organizaciones regionales y locales que tengan como eje estratégico de sus capacidades institucionales una gestión por resultados que les permita a) asegurar la constante optimización del uso de los recursos en la producción y distribución de bienes públicos como respuesta a las exigencias de más servicios, más eficacia, más eficiencia, más equidad y más calidad; b) asegurar que el proceso de producción de bienes y servicios públicos,, sean transparentes, participativas, equitativas y controlables; c) promover y desarrollar mecanismos internos para mejorar el desempeño de los directivos y funcionarios, (Serra, 2008)213 y con ello promover la efectividad de los gobiernos subnacionales. Un modelo de gestión por resultados necesita capacidades institucionales fuertes y sostenibles en el tiempo para lograr metas de desarrollo. A su vez, no hay una adecuada gestión por resultados si ésta no se sustenta en una adecuada rendición de cuentas y participación sustantiva de la ciudadanía. Como nos recuerda C. Matus (2007) “los resultados deben alcanzarse en un medio resistente, generalmente adverso y nebuloso. Navegar para cambiar las cosas es navegar contra la corriente. A pesar de todo, cualesquiera sean las dificultades de cálculo, 213

Serra, A (2007) Modelo abierto de Gestión Para Resultados en el sector público., BID, Washington.

157


el gobierno debe anunciar resultados y su gestión será evaluada por ellos. No hay otra forma de liderar y gobernar”214. En Chile, por ejemplo, inserto en las lógicas modernizadoras de la gestión pública se hace resonante a dichos lineamientos. Por ello en las últimas dos décadas se ha estructurado una semántica modernizadora de las capacidades institucionales del sector público nacional que ha tenido diversos lineamientos para optimizar la provisión de bienes y servicios públicos. En particular, el discursos de modernización de la gestión se han alineado con aquellas propuestas orientadas a fortalecer a los gobiernos subnacionales —municipalidades y gobiernos regionales—, pues en ellos descansarían parte importante del agenciamiento de las políticas públicas sociales. Por ello no debe sorprendernos que iniciativas de envergaduras, algunas de ellas claramente definidas para abordar la equidad y apoyar los procesos redistributivos encuentren en los gobiernos subnacionales su socio estratégico. La repetida frase de que los gobiernos subnacionales —especialmente los municipios— son la puerta de entrada de las políticas sociales, es un ejemplo nítido de la temeridad de éste enfoque. Los estudios constantemente nos están señalando las precariedades de las capacidades técnicas que tendrían los gobiernos subnacionales para implementar y supervisar el desarrollo de iniciativas de alta complejidad, especialmente cuando apuntan a generar procesos de endogeneidad económica y social en los territorios. La desigualdad del país debemos enfrentarla en base a metas redistributivas a escala territorial. Para lo cual es fundamental, contar con gobiernos subnacionales que puedan tener la suficiente fortaleza institucional que les permita abordar sus tareas privativas y aquellas que podrían emerger de las nuevas prioridades de lograr estándares plausibles de equidad que aspira el país. Para Marcel (2006)215 el proceso de descentralización en Chile se ha desarrollado con una lógica vertical (“top-down”), conducido desde 214 215

158

Matus, C (2007) Los tres cinturones del gobierno. Universidad de la Matanza — Fundación ALTADIR, Argentina. Marcel, M (2006) Acreditación y mejora continua de los procesos de gestión subnacional en Chile. politeia. Soluciones públicas, Santiago de Chile.


el centro y resguardando la consistencia entre las competencias traspasadas y los instrumentos empleados con la racionalidad para su administración en el nivel subnacional. Al mismo tiempo, el traspaso de responsabilidades y recursos ha estado acompañado de un especial cuidado por mantener la disciplina fiscal. Los teóricos del top-down ven a los decisores políticos que aprueban y financian una política como los actores centrales y concentran su atención en los factores que pueden ser manipulados a nivel central para conseguir que las políticas sean aplicadas tal y como fueron concebidas. Desde el enfoque “top-down“ se considerar a los gobiernos subnacionales no como intérpretes y ejecutores de la voluntad de la comunidad, sino como agentes del gobierno central en la comuna o la región y sometidos, por lo tanto, a las directivas de este último. Esto se expresa en la institucionalidad pública nacional mediante el empleo del enfoque “principal-agente”. Vale decir, el problema central a resolver es cómo es- tructurar un sistema de normas, incentivos y sanciones que asegure que las instituciones del nivel subnacional (agentes) cumplan sus funciones de acuerdo a las prioridades establecidas por el nivel central (principal). Por el contrario, los teóricos del bottom-up creen que la población directamente afectada por la política y los técnicos de la administración son los que deberían centrar la atención dado que la política “se hace” en el nivel local. Desde esta perspectiva, se entiende que los decisores centrales sólo pueden influir indirectamente en la realidad local y por ello, lo más normal será que se encuentren con realidades muy diversas en las que una misma política será puesta en práctica de formas distintas. Dado que es en el nivel local donde la política afecta a personas concretas y que la implementación es el resultado de la interacción entre política y contexto en el que se desarrolla, no tendría sentido que una sola teoría de la implementación fuera válida para distintos contextos (Ballard, 2008). Lo que significa adoptar una categoría que permite enlazar los procesos sociales fundamentales con las prácticas políticas y las estrategias para asegurar la emergencia de capacidades endógenas de desarrollo (Grosjean y Maillat, 1998)216. Para lograr dichos enlaces 216

Grosjean, N; Maillat, D (1998) Globalisation et systèmes territoriaux de production. Working Paper IRER 9906a, Université de Neuchâtel, Neuchâtel.

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las capacidades institucionales de gestión y planificación del territorio son fundamentales. Las sinergias entre los agentes públicos y privados, entre los distintos niveles de Gobierno, y entre los sectores productivos locales y los mercados más amplios son un componente esencial para activar el desarrollo territorial. Ello no debe sorprendernos, dado que los gobiernos regionales como las municipalidades en Chile, se caracterizan por presentar una marcada precariedad en sus capacidades de gestión y planificación. Aspectos que tiende a ser grave a nivel municipal, dependiendo del tamaño, nivel de profesionalización y capacidad financiera de las mismas. De hecho, el sistema municipal Chileno atraviesa por una crítica situación institucional, sobre la cual solo se han explicitado algunas declaraciones políticamente correctas o alguna propuesta marginal de mejora para intentar resolver las estructurales deficiencias financieras y de gestión que impiden lograr contar con municipios que operen como gobiernos locales y no solo como administraciones de servicios sociales y comunitarios que, en muchos casos, son de cuestionada calidad. El sistema municipal Chileno, se caracteriza por una amplia heterogeneidad y asimetrías en lo que referido a sus recursos humanos, financieros; herramientas de planificación estratégica, presupuestarias, formulación y gestión de proyectos, evaluación de programas, gestión ambiental, gestión de riesgos, ordenamiento del territorio y, entre otros aspectos, que limitan en forma importante sus posibilidades de convertirse en reales conductores de procesos de desarrollo gobernanza local. Señalar que el sistema municipal representa solo un 13 % —porcentaje casi invariable en los últimos años— del total del gasto público del país, nos da un indicio respecto de la prioridad que tiene para el sistema político el desarrollo local. Los tímidos avances que se han ido logrando en los últimos 20 años, muestran su insuficiencia para la mayoría de los municipios del país ante el aumento de la misma complejidad —cambios económicos, exclusión socio territorial— y el creciente aumento y diversificación de las políticas públicas orientadas a la modernización social, cuya efectividad radica en el agenciamiento de dichas políticas y programas en los municipios para despliegue territorial. De igual forma, las diferencias intra territoriales impactan directamente en la organización municipal,

160


en la capacidad de generar recursos propios, de enfrentar la administración de servicios y programas públicos y, en general, de dar respuesta a las demandas ciudadanas. Por su parte, los Gobiernos regionales fueron creados mediante la Ley 19.175 orgánica constitucional sobre el Gobierno y administración Regional, (1993), se instituyen como un servicio público descentralizado con personalidad jurídica y patrimonio propio que la ley inviste de atri- buciones para cumplir con las funciones de administración superior de cada región. Su objetivo es dar cumplimiento a tareas vinculadas a la administración del desarrollo económico, social y cultural de la región, sobre la base de principios de equidad y eficacia en la asignación y uso de recursos públicos y en la prestación de servicios. La misión de los Gores es “la administración superior de cada región, que tendrá por objeto el desarrollo social, cultural y económico de ella (…) para el ejercicio de sus funciones los gobiernos regionales gozarán de personalidad jurídica de derecho público, tendrán patrimonio propio y estarán investidos de las atribuciones que esta ley les confiere”. Los gobiernos regionales han dado sus pasos durante estos 20 últimos años, pero sin alcanzar todavía un claro reconocimiento de parte de la ciudadanía y por cierto, con no pocos desafíos pendientes y con limitadas capacidades para abordar los ambiciosos objetivos que la ley les señala. Los gobiernos regionales son el ápice de un gran iceberg y por lo tanto el desarrollo de los mismos no puede limitarse a los temas de su representatividad o si deben tener facultades ésta o aquella para constituirse en un verdadero gobierno. Por ahora son administraciones con el nombre de gobierno. Lo que no podemos pretender es que sean gobiernos sin capacidad de incidir en el progreso de sus territorios. La precaria actuación de los Gobiernos regionales en torno al diseño, implantación y posterior evaluación ex post de sus iniciativas es una forma de expresión de la debilidad de la institucional de los gobiernos subnacionales para lograr conducción y liderazgo político, social y económico en un marco de políticas sectoriales altamente centralizadas que simulan procesos de articulación con los actores regionales y la sociedad civil a nivel territorial. Los arreglos institucionales de los gobiernos subnacionales, los recursos que disponen y las competencias que se les han traspasados 161


parecieran no ser suficientemente adecuados y pertinentes para las complejidades que deben enfrentar. vale decir se han vuelto limitados y estrechos para abordar con eficiencia y eficacia los cambios producidos en el entorno socio-territorial, producto de los acelerados y asimétricos procesos globalizadores, y las transformaciones que el país ha tenido en las últimas dos décadas.

5.1 La Prospectiva Territorial: una tarea inconclusa en Chile En la década del 90 en Chile se realizó un esfuerzo significativo para relevar la importancia de la planificación regional y la viabilidad y oportunidad de emplear enfoques prospectivos para la construcción de las estrategias regionales de desarrollo en las 13 regiones del país217. Se asumía que ello era fundamental en un período en que Chile estaba en medio de en un complejo proceso de transición democrática, en la creación de nueva institucionalidad social y, al mismo tiempo, se había optado por la internacionalización de la economía; lo que traía acopla- do la incertidumbre de los efectos de la globalización en economías emergentes218. La planificación regional prospectiva que se planteaba en ese momento y que constituye un hito fundamental en los procesos de construcción de escenarios en la gestión gubernamental con énfasis territorial, se constituyó como un medio clave para lograr acuerdos sociales y políticos219. En el año 1995, Esteban Soms recordado maestro de muchos directivos públicos del ámbito del desarrollo subnacional —entre ellos se 217 218

219

162

Una estrategia regional para el desarrollo es un proyecto social de largo plazo, amplio y plural, que expresa los grandes objetivos y prioridades regionales en lo relativo a las iniciativas públicas y privadas necesarias para alcanzar tales objetivos. En el año 1995 un acuerdo entre MIDEPLAN y el PNUD permitió llevara adelante el Programa de Apoyo al Desarrollo Regional (PADERE) que permitió llevara delante, con el liderazgo de las Secretarias Regionales de Planificación y Coordinación, la elaboración de las estrategias y planes de desarrollo para las 13 regiones que existían en ese entonces en el país. El Ministerio de Planificación y Coordinación de la época llego a contar con una Unidad de estudios prospectivo que a comienzos de los 2000 desaparece sin que a la fecha haya una unidad en el estado que se haga cargo de éstas tareas en forma sistemática.


cuenta uno de los autores de este libro— afirmaba que el propósito de planificación regional prospectiva debía entenderse como un estilo de planificación centrado preferentemente en la regulación de las tareas propias de la tecno-estructura y el aparato administrativo, o bien, de una planificación que imagina poder disciplinar o condicionar las iniciativas en el entorno político y social220. Los enfoques teóricos y metodológicos que planteara e. Soms en el citado documento a mediados de la década del 1990, se recuerda como un hito significativo en los especialistas gubernamentales, dado su carácter orientador y clarificador respecto del rol e importancia de la planificación para el desarrollo regional y municipal y como ésta debe configurarse con una activa participación social y con una mirada territorial del desarrollo. Parte importante de los innumerables trabajos realizados en la segunda mitad de la década de los noventa, y del inicio del nuevo siglo son tributarios de esas reflexiones sobre la temática221. En el año 2002 MIDEPLAN222 llevo adelante una serie de estudios orientados a dar coherencia interna y externa en los instrumentos de planificación, reconociendo la necesidad de avanzar en la generación de diagnósticos más pertinentes, configurar adecuadamente los escenarios de futuro y hacer explícita la dimensión territorial en las propuestas estratégicas para el desarrollo regional. Se concluyó que era preciso que los Gobiernos regionales pudieran contar con un instrumento complementario a la estrategia para el desarrollo, el cual tuvieras las características de un plan plurianual 223. En el año 2004 se realizó el estudio Sistematización de la experiencia acumulada en el diseño y aplicación de instrumentos de Planificación. 220 221 222

223

Soms, E (1995) Apuntes metodológicos para la elaboración de Estrategias y planes regionales, MIDEPLAN, Santiago de Chile. Son significativos, igualmente, los aportes de los economistas Sergio Boisier y Juan cavada. En la actualidad se denomina Ministerio de Desarrollo Social. Las funciones de Planificación de éste ministerio fueron traspasadas a los Gobiernos Regionales, los cuales licitan a organismos privados la elaboración de la estrategias de desarrollo regional. Soms, E (2004) Estrategia Regional y Plan Regional de Gobierno. Guía metodológica. División de Planificación Regional, MIDEPLAN.

163


(A & C Consultorías Ltda., -MIDEPLAN.) Se abordó un trabajo evaluativo con la participación de profesionales de las Secretarías regionales Ministeriales de Planificación y Coordinación y profesionales de otras instituciones públicas regionales, que participaron en la formulación de las estrategias regionales de desarrollo. Entre las principales conclusiones en torno a las estrategias regionales de desarrollo destacan: a)

b) c) d) e)

f)

g) h)

Se afirma que las Estrategias son documentos de difícil lectura y, es necesario, un esfuerzo por redactarlas de manera amigable, pensando en que debieran ser utilizadas por personas no especialistas en planificación. La falta de una imagen objetivo con referencias específicas a la región. Falta incorporar una dimensión territorial más amplia que la región. Se requiere relevar el carácter verdaderamente estratégico del instrumento. La heterogeneidad metodológica presente en las estrategias es buena y es fruto de la diversidad de experiencias regionales que se expresan en materia de planificación territorial. Se debe resguardar sí, la homogeneidad en el uso de conceptos Se requiere Potenciar la Caja de herramientas metodológicas. Se hace hincapié en que cualquier esfuerzo de sistematización metodológica debe estar orientada más bien a poner a disposición de las regiones un instrumental de métodos y técnicas de planificación, más que a la construcción de una “receta” o “manual”. La participación social se aprecia como positiva aunque limitada en la construcción de los instrumentos de planificación. Profundizar la incorporación de la perspectiva territorial en la participación social.

El análisis de la experiencia acumulada en la formulación de los instrumentos de planificación referido, nos señalan un conjunto de aspectos

164


relevantes a considerar. Entre los más significativos que se destacan en el estudio referido están: 1)

2)

3)

4) 5)

No existe un sistema de planificación nacional —plan de desarrollo país— que oriente y de sentido a los esfuerzos sub- nacionales sobre la materia; Para el Ministerio de Hacienda y, ciertamente, para el conjunto de los otros ministerios, son los planes sectoriales de inversión que ellos despliegan en el territorio los relevantes; las estrategias aparecen como un instrumento marginal que no incide mayormente en sus decisiones de inversión, salvo cuando pueden establecer convenios de programación con los Gobiernos regionales224; No existe un modelo de gestión fortalecido en las regiones que permita implementarla, monitorear y evaluar sus resultados y tiene bajo nivel de coordinación con otros instrumentos de planificación, No hay uno extensivo en las estrategias de la dimensión territorial y; Solo tres de las regiones desarrollaron métodos prospectivos en la actualización de dicho instrumento en el período (2000 -2006), siendo el método de escenarios el seleccionado.

En el año 2007 se genera un acuerdo entre Subsecretaria de Desarrollo Regional y Administrativo (SUBDERE) y el Ministerio de Planificación y Cooperación (MIDEPLAN) con la finalidad de “traspasar las competencias “de planificación desde éste último organismo— representado en las regiones por las SERPLAC— a los Gobiernos regionales. este es un 224 Los Convenios de Programación (1994): son acuerdos formales entre uno o más gobiernos regionales y uno o más ministerios, en los cuales se definen acciones relacionadas con los proyectos de inversión que concuerdan realizar en un plazo determinado. A los convenios de programación se les puede incorporar otras entidades públicas o privadas, nacionales, regionales o locales, cuyo concurso o aporte se estime necesario para la mayor eficiencia en la ejecución del referido convenio de programación. Estos convenios articulan objetivos sectoriales y regionales sumando recursos de ambos niveles para la realización de proyectos de mutuo interés. Permiten emprender mega proyectos de inversión de carácter plurianual con una duración de uno a cinco años.

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acuerdo entre dos organismos centrales de gobierno que realizan un acto para apoyar la descentralización sin la injerencia de los interesados que deben hacerse cargo, muchas veces, sin las capacidades técnicas ni financieras, de tan importantes funciones. Tales responsabilidades son de una alta complejidad y variedad que la estructura organizacional y medios disponibles reales con que cuentan los gobiernos regionales difícilmente permiten que sean abordadas con relativo éxito. Trascurridos varios años de esa decisión no hay mayores novedades respecto a la conformación de un sistema regional de planificación articulado, que se caracterice por desplegar una alta convergencia con el conjunto de planes desarrollados por otros organismos públicos en cada región del país y, principalmente, que se haya instalado y desplegado una caja de herramientas prospectivas que oriente estratégicamente las decisiones de desarrollo, como era el desafío emprendido en los años 90. La continuidad del despliegue de políticas públicas sectoriales carentes, muchas veces, de mirada territorial y con una lógica de principal —agente— siguen mostrando sus insuficiencias. Los gobiernos subnacionales precarizados poco pueden hacer para revertir la centralidad de las decisiones de inversión sectorial y acompasarlas a las prioridades de desarrollo regionales y locales. Hay nuevos desafíos que enfrentar, entre ellos, el mejoramiento de la coordinación en las políticas transversales tendiente a lograr mayores grados de efectividad en la acción del Estado (Marshall, 2009)225, lo que supone superar la mirada sectorial y compartimentada de ministerios y organismos, para avanzar a la generación de políticas públicas transversales. Más allá de los avances en materias modernizadoras del Estado en país, las cuales se pueden agrupar en tres generaciones de reformas226, se precisa avanzar hacia procesos de regulación del mercado e instalación de mecanismos participativos y prospectivos de planificación de 225 226

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Marshall, J (2009) La reforma del estado en Chile: visión y proceso. Documentos, Año 7, N 108, CADAL. Marcel, M (2008) ¿Hacia una cuarta generación de reformas en el Estado en Chile?, presentación en Seminario Proyect América, Santiago, 1 de septiembre.


los territorios con un sentido de pertinencia y cierta dosis de obligatoriedad que permita relevar la significancia del rol del Estado en el desarrollo equitativo de los territorios. Como sabemos, los procesos modernizadores no son neutrales dado que son claramente intencionados al ser diseñados para generar efectos en los sistemas socioculturales. por tanto, los impactos de tales acciones racionalizadoras son múltiples, complejos y, además, generadores de fuertes contradicciones; ante ello la planificación se constituye en un bien altamente deseado; como afirma Matus (2006) “planificar significa pensar antes de actuar, pensar con método, de manera sistemática; explicar posibilidades y analizar sus ventajas y desventajas, proponerse objetivos, proyectarse hacia el futuro, porque lo que puede o no ocurrir mañana decide si mis acciones hoy son eficaces o ineficientes…o sabemos planificar o estamos obligados a la improvisación. es la mano visible que explora posibilidades donde la mano invisible es incompetente o no existe. Pero sobre la planificación hay una confusión costosa y terrible”. Los actuales escenarios de aumento creciente de la complejidad social, la visibilidad que adquieren las desigualdades territoriales y la demanda de participación sustantiva de la sociedad civil en los asuntos públicos, permite diferenciar nuevas posibilidades para la planificación para el desarrollo subnacional en marcos de acción más desagregados. Ello involucra definir modelos que incorporen niveles de decisiones más autónomas y sustentadas en criterios que configuren la noción de desarrollo desde abajo. Vale decir dejar espacios al aporte local en sus distintos niveles territoriales, pues el conocimiento de su realidad concreta puede favorecer su propio desarrollo. En el escenario de oportunidad que se está dando de valoración de la dimensión territorial y del rol estratégico que les compete a los gobiernos subnacionales en ello, es oportuno reconocer en los planes estratégicos territoriales como los medios de mayor potencialidad y dinamismo para desarrollar y dar actualización permanente a los diversos actores públicos y privados involucrados en los objetivos del desarrollo territorial y de la descentralización, principalmente política. La relación desarrollo territorial, planificación subnacional y descentralización ha entrado en los últimos años en complejo proceso de

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revisión, tanto en sus concepciones teóricas como en lo concerniente a las experiencias que a partir de dichos planteamientos se han implementado en América Latina. En el marco de dichos perspectivismos las críticas a los procesos de planificación y formulación de políticas públicas formuladas desde un eje centralizado han sido amplias y severas; especialmente cuando, por un lado, los procesos modernizadores del estado se han enfocado en los gobiernos democráticos a descentralizar política y administrativamente los países y, por otro, los efectos colaterales de globalización y su modelo de desarrollo se hacen sentir en forma excluyente y asimétrica en los territorios y, en consecuencia, se requiere de un fortalecimiento integral de los gobiernos subnacionales. Como reconoce la OCDE (2009)227 no hay posibilidad de lograr un enfoque integrado del desarrollo territorial si no se incrementar el apoyo institucional a los gobiernos regionales para otorgarles mayores poderes de supervisión, legitimidad y capacidad de influir en la discusión, planificación y coordinación de políticas de desarrollo regional integrales. Dado que dichos gobiernos regionales aún no tienen la suficiente fortaleza institucional como para gestionar y coordinar una estrategia común para la región, que reúna a los diversos organismos y actores que en ella operan. Y aún peor, los diversos actores públicos que intervienen en el proceso de inversión regional no están obligados a seguir los lineamientos establecidas por las estrategias de desarrollo regional; las cuales presentan una calidad variable y algunos planes regionales no ofrecen un análisis calificado y una definición de los objetivos estratégicos y lineamientos de acción para el desarrollo económico territorial. Ante el estado de situación descrito -y creemos no es sólo una característica a exhibir por el referido país- se debe apostar por modelos prospectivos de amplia base participativa para visualizar escenarios de desarrollo desde abajo. Ello implica dejar espacios al aporte local en sus distintos niveles territoriales, pues el conocimiento de su realidad concreta puede favorecer su propia endogeneidad. Las abiertas críticas a la plausibilidad que tendría hoy una planificación del desarrollo territorial de corte centralista, permiten abrir paso a nuevas perspectivas que enfatizan la necesidad imperiosa 227

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OCDE (2009) Estudios Territoriales. Chile. Ministerio del Interior, Santiago de Chile


de instalar una cultura planificadora descentralizada, prospectiva y participativa que permita sustentar los procesos de gobernanza requeridos para los tiempos actuales y, por cierto, llegar a configurar un enfoque integrado del desarrollo territorial que permita lograr alcanzar niveles importantes de cohesión social. Así observamos que, en forma paralela a la adhesión creciente que ha ido tomando la opción teórica-metodológico del desarrollo territorial endógeno, las miradas y anquilosadas prácticas planificadoras centralistas se niegan a abandonar sus cómodas posiciones desde los ministerios sectoriales y servicios desconcentrados. Esta actitud de negación que algunos siguen sosteniendo para no distribuir el poder a los actores regionales y locales para decidir sobre su propio destino, va en a contrapelo de la redemocratización y, atenta seriamente para gatillar procesos innovadores que permitan nuevas formas de hacer las cosas y así, lograr procesos de cohesión social en los territorios. El asunto fundamental para el gobierno central y los subnacionales y la puesta en marcha de sus estrategias de desarrollo y cohesión social, es cómo identificar políticas de planificación prospectivas que superen los modelos de mercado de intervención pública que se han imprentado con escaso éxito en reducir la desigualdad, pero con amplio margen de triunfo para generar externalidades negativas, especialmente segregadoras a nivel territorial. Por ello, el sistema político no puede dejar de contemplar la idea de pluralidad como fundamento mismo de sus operaciones y de asumir que hoy se desenvuelve en una realidad compleja y contingente. Chile, a nivel de desarrollo subnacional sigue teniendo una profunda deuda de modernización para el logro de condiciones de desarrollo equitativo de los territorios. Pero avanzar hacia un enfoque que permita revertir tales condiciones requerirá cambios profundos que permitan establecer un sistema de gobernanza capaz de realizar intervenciones adecuadas a los distintos contextos. En la medida que las tendencias sociales y económicas de la modernización periférica se complejizan, los gobiernos subnacionales deben estar alerta para enfrentar, dos demandas constantes de su entorno: un creciente interés de racionalidad en la toma de decisiones y la democratización de los espacios sociales.

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Por tanto, el éxito de una modernización territorial incluyente descansa en la búsqueda de un adecuado acoplamiento entre los municipios, gobiernos regionales, los partidos políticos, el empresariado, las universidades y la sociedad civil, apuntando a radicalizar la heteroreferencia, donde el énfasis en la acción se traslada desde la institución misma hacia los ciudadanos. Si desde una óptica que privilegia la construcción del desarrollo desde abajo y que, por tanto, definimos que modernizar el estado es acercarlo a la comunidad, nuestras observaciones nos indican que los gobiernos subnacionales no están siendo exitosos en su afán por acoplarse a la creciente complejización que presenta la sociedad actual, agravando con ello los efectos generados por las indudables dificultades que existen hoy para una conducción central de los temas problemas sociales más relevantes a nivel territorial. La efectividad del proceso descentralizador en el futuro está asociado que los gobiernos subnacionales logren diseñar e implementar un sistema de gestión bien diferenciado de la lógica de una administración pública sectorial que hoy sigue persistiendo y obstaculizando la descentralización de la gestión pública. Este sistema diferenciado puede ser definido como un sistema de gestión pública estratégica que se caracterice por contar con capacidades tecno políticas, articulado por equipos de trabajo de alto nivel que le permitan asumir las complejidades de una gestoría subnacional moderna e innovadora. Es decir, capaz de coordinar, articular, regular, evaluar y planificar estratégicamente las visiones parciales, sectoriales, municipales y regionales en el marco de una apuesta por el desarrollo endógeno con visión sistémica. Este objetivo implica grandes complejidades y desafíos debe considerarse que el éxito de un cambio en la deriva de su actual coordinación de acciones está asociado no solo a sus posibilidades estructurales como sistema, sino, especialmente, al logro de la generación de mecanismos que puedan provocar resonancias en el conjunto del aparato público respecto a que el proceso descentralizador puede constituir un camino plausible para aminorar los crecientes procesos de exclusión social que muestran los territorios.

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Una modernización para el logro de una gestión estratégica y prospectiva, constituye una tarea significativa para conformar gobiernos que construyen futuribles y deciden en escenarios cargados de nuevas complejidades sociales y con fuertes dosis de incertezas. La experiencia acumulada nos señala que la eficacia de la planificación subnacional no depende sólo de los procedimientos técnicos y de la calidad de la información, sino, también, de la activa interlocución con los agentes y grupos de interés y de opinión existentes en los territorios. Como afirma Godet (1996) la prospectiva busca una forma de reflexión colectiva, “de una movilización de las mentalidades frente a los cambios del entorno estratégico”. Se han ido explorando algunas respuestas políticas para abordar el desarrollo de los territorios en años recientes. Algunas ideas interesantes están contenidas en el informe de la Comisión Asesora Presidencial para la Descentralización (2014)228, orientadas a fortalecer las capacidades institucionales y competencias técnicas de los gobiernos regionales, que de implementarse se podría alcanzar un nuevo nivel de intervención pública concertadas para el desarrollo territorial, que supere los modos de hacer gobierno y se pueda avanzar hacía modelos de planificación perspectiva para la endogeneidad del desarrollo. Se hace evidente que una verdadera renovación de la gestión subnacional debe tener como un eje estructurante la instalación de una práctica sistemática de planificación prospectiva territorial, articulada, moderna, participativa y dotada de soportes institucionales, financieros y competenciales que les permitan realmente incidir en los territorios con una mirada de largo plazo. Un sistema de planificación prospectiva del territorio sistema debe romper con esquemas anquilosados de ver el futuro del territorio. Dado que no hay un futuro sino varios229, debemos apostar por modelos teó228

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La comisión genera un documento con donde ese establecen las directrices para las reformas en materia de descentralización política, administrativa y fiscal, poniendo especial énfasis en la participación política de los ciudadanos y en el fortalecimiento de las capacidades regionales para asumir los desafíos de la futura descentralización. Se plantearon 10 medidas esenciales para la profundización de la descentralización del país, asumiendo el desafío de avanzar hacia un estado descentralizado. Ramírez Plascencia, J (2005) Futuros diversos: corazón de la prospectiva. Revista Futuro y prospectiva, Universidad de Guadalajara [http://www.ege.udg.mx/ revistaudg/rug26/art1dossier26.html].

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ricos que ven las dimensiones societales desde un enfoque de la complejidad y que, por tanto, la prospectiva es la opción metodológica a tener en consideración como factor reductor de dichas complejidades y en la definición de lo escenario. Como nos señala Godet (2001) “Un escenario no es una realidad futura, sino un medio de representarla con el objetivo de esclarecer la acción presente a la luz de los futuros posibles y deseables. La prueba de la realidad y la preocupación por la eficacia deben guiar la reflexión prospectiva para un mejor dominio de la historia; es por ello que los escenarios no tienen credibilidad y utilidad si no respetan las cinco condiciones de rigor: pertinencia, coherencia, verosimilitud, importancia y transparencia”230. Una planificación con sentido prospectivo, nos debe ayudar, por tanto, a identificar niveles de complejidades a observar, a abordar sistémicamente la situación actual y señalar las principales tendencias a futuro, con lo cual podremos prefigurar la imagen de futuro deseable para un territorio, la formulación de una estrategia que hará posible alcanzar los objetivos deseado y por cierto, la instrumentación del plan, es decir, al conjunto de pautas de acción y bases técnicas para la asignación de recursos y la evaluación de resultados. Una planificación prospectiva constituye un proceso de reflexión estratégica sobre el futuro de una organización, sector, región, país, municipio con participación de los actores, al objeto de identificar y poner en marcha las acciones a desarrollar desde el presente. Sirve para articular el territorio con las dinámicas globales a través de estrategias nacionales, planes de desarrollo local y regional, y de ordenamiento territorial (MIDEPLAN, 2005)231. Un sistema de gestión subnacional moderna requiere como condición de base competencias de planificación con visión prospectiva. Desde ahí se podrá lograr una búsqueda creativa, organizada, sistemática y comprometida de incidir sobre el futuro del territorio regional/ local. Y para ello hay que tener en consideración la doble naturaleza de la planificación, por un lado, la planificación como proceso, en cuanto secuencia de instancias donde interactúan los propósitos políticos 230 231

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Godet,M (2001) Creatinf Futures, London, Economics, MIDEPLAN (2005) Prospectiva y construcción de escenarios para el desarrollo territorial. Santiago de Chile.


del gobernante, el análisis de los técnicos y los cambiantes parámetros de una realidad regional dinámica y por otro lado, la planificación como método, en cuanto secuencia ordenada de actividades y procedimientos para asegurar la coherencia y consistencia interna del plan, así como la viabilidad de los objetivos y de las acciones a emprender. (Soms, 1997)232. Planear prospectivamente los territorios desde los gobiernos subnacionales supone formular escenarios y determinar objetivos y metas, estrategias y prioridades, asignar recursos, responsabilidades y tiempos de ejecución, coordinar esfuerzos, evaluar etapas, resultados y asegurar el control de los procesos. Un acercamiento desde una opción metodológica con sentido prospectivo permite reducir riesgo e incertidumbre en la puesta en marcha de un Plan o Estrategia porque permitirá identificar los factores clave y sobre ellos implementar la estrategia efectiva. La prospectiva permite a su vez analizar los posibles escenarios que se abren al proyecto y una vez seleccionado el escenario apuesta, articular las acciones estratégicas pertinentes. Posibilitar que la planificación se despliegue en forma sistemática y participativamente con los actores del territorio, presupone la capacidad de escoger entre varias alternativas los futuros deseables y posibles que se ha dado no sólo en las organizaciones subnacionales, sino aquellas visiones que emanan de una ciudadanía empoderada con su propio desarrollo. Implica decidir en el presente las acciones que habrán de ejecutarse en el futuro, con el fin de lograr los objetivos previamente establecidos (Miklos, 1993)233. Una articulación de los diversos niveles de planificación y de los diversos actores para planificar el desarrollo a futuro de los territorios es una tarea de envergadura, dado que la deseada concertación de actores para el desarrollo requiere de fuertes dosis de negociación y apertura a nuevas posibilidades. Como se fundamenta desde la prospectiva el futuro no lo construye el hombre individual, sino el hombre colectivo: los actores sociales. Estos son grupos humanos asociados a la defensa de sus intereses y que actúan 232 233

Soms, E (2007) Ibíd., Miklos. T (1993) Planeación Interactiva. Ed. LIMUSA- Noriega, México

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utilizando el poder que cada uno puede ejercer. Esto significa que las tendencias sociales, económicas, etc. existen porque han sido el fruto de estrategias desplegadas por actores sociales. (MIDEPLAN, 2005) Por tanto la construcción del futuro es un proceso direccionado, donde los diversos actores sociales pugnan por imponer su poder para defender sus intereses. La prospectiva permite visualizar el modelo territorial del futuro, mediante la construcción de escenarios, con la participación de los principales actores de la comunidad, enfatizando la integración multisectorial o transversal, al contrario de los enfoques sectoriales. Y esta fortaleza es la que permite su aplicación a cualquier nivel de observación del territorio. La cual permite desde una generación participativa de los escenarios de desarrollo de los territorios subnacionales. Como afirma Miklos y Jiménez (2008)234 “la emergencia de una sociedad sujeta a procesos abiertos, multidimensionales, hace que los ejercicios de construcción de políticas públicas se tornen complejos. en general, la fuerza de los procesos descentralizadores, el retroceso del estado, la movilización ciudadana, así como el aumento de la incertidumbre social empujan a los gobiernos a construir sus políticas públicas desde abajo y en concreto, urgiéndolos a crear un arquitectura / tejido que permita legitimarlas y hacerlas eficientes; crean un ensamblaje de prácticas organizativas que intentan ligar lo local con lo global, lo de abajo con lo de arriba, lo cual implica que cualquier planteamiento de planeación estratégica y de prospectiva no sólo se instrumente bajo enfoques verticales, tipo top-down o “transversales”. La planificación prospectiva territorial es un instrumento que permite trabajar la planificación estratégica desde bajo y en concreto. La prospectiva territorial permite anclar la decisión política y lograr compromiso institucional al objetivar la demanda y la oferta política mediante la movilización de actores regionales/ locales / focales por una parte, y por otra, informando a los responsables políticos. La prospectiva territorial tiende a enraizarse en la participación ciudadana y reforzar la democracia235. En consecuencia, se trata de contar definitivamente con un sistema territorial de planificación prospectivo que hoy no existe en el país, que incorpore a su decidir enfoques teóricos y metodológicos que le 234 235

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Miklos, T; Jiménez, E y Arroyo, M (2008) ibíd., Miklos, et al (2008), ibíd.


permitan visualizar y proponer medidas de mediano y largo para el desarrollo endógeno territorial y no seguir actuando reactivamente a las tendencias e incertidumbres de la complejidad social actual. Es vital que haya espacio para que exista una planificación prospectiva territorial que se haga cargo de la modernización y sus variados efectos. Ello va más allá de cumplir con los requerimientos legales de contar con instrumentos de planificación de los territorios subnacionales, como hoy ocurre en Chile. En donde la validez de los instrumentos de planificación se explica a partir de su vigencia legal, no por su uso efectivo para coordinar acciones participativas en torno al desarrollo de los territorios. Es clave que los instrumentos de planificación existentes en Chile (por ejemplo, las Estrategias Regionales de Desarrollo y los Planes de Desarrollo Comunales) deben tener, además de su sustentabilidad y validez técnica, una legitimidad ganada en cuanto hayan sido producto de un amplio consenso y participación social efectiva y sustantiva de todos los actores relevantes de los territorios. La complejidad de los temas y problemas emergentes en las sociedades y sus territorios demanda buscar alternativas de resolución de los mismos. Las miradas y soluciones parciales a la complejidad organizada deben ser relegadas y dar paso a procesos sinergizados que permitan abordar con un sentido sistémico y prospectivo la gestión territorial para una inclusión social y gobernabilidad política.

5.2 Planificación Prospectiva para el desarrollo social local El fortalecimiento de las instancias subnacionales — especialmente el sistema municipal demanda instalar las capacidades necesarias para enfrentar las actuales condiciones de inequidad territorial y social. También son hoy más que nunca cruciales, cuando en los escenarios actuales, son numerosos, variados los actores y grupos de interés (“stakeholders”) que coexisten, negocian, presionan y participan en los territorios y exigen servicios oportunos y de calidad. Plantearse una gobernanza del territorio conlleva una suerte de nuevo trato en el sistema de decisiones pública del país si realmente se

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espera que los municipios logren ser eficientes, eficaces y participativos para abordar y resolver los nuevos temas / problemas y las complejidades observadas en los territorios producto de un modelo de desarrollo que agrieta las posibilidades de inclusión social. Por ello se hace evidente cambiar la asimétrica relación que se ha dado entre los municipios y el centro decidor, que no solo está representado por el nivel nacional / sectorial, también aporta lo suyo en el proceso de concentración de decisiones los gobiernos regionales y sus lógicas de financiamientos de iniciativas de desarrollo. Salvo excepciones, los gobiernos locales se han mantenido en una posición más bien periférica en el sistema decisional público - ya sea por competencias, atribuciones, financiamiento, etc. - lo cual los mantienen en una posición de influencia extremadamente acotada para abordar sus desafíos de gobernanza territorial. En los últimos años, Chile ha hecho algunos esfuerzos para mejorar la gestión municipal en el marco de los procesos de modernización del estado, y de la necesidad de una efectiva descentralización y desarrollo territorial que atienda las diferencias socio-territoriales. Desde 1990, se han impulsado cambios en tal sentido, como la elección directa de alcaldes y concejales; la extensión de mayores atribuciones compartidas236; la participación ciudadana; el mejoramiento del sistema de financiamiento y el fortalecimiento del carácter redistributivo del Fondo Común Municipal (FCM)237; así como el fortalecimiento y modernización de la institucionalidad. Sin embargo, estos avances han mostrado insuficiencias y limitaciones para abordar en forma integral la complejidad y heterogeneidad del sistema municipal; caracterizado por un desarrollo económico y social diferenciado, brechas territoriales y de exclusión profundizadas en los últimos años, y aumento y diversificación de las políticas públicas 236 237

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Las funciones compartidas son aquellas que las municipalidades en el ámbito de su territorio pueden desarrollar directamente o con otros órganos de la administración del Estado (artículo 4º Ley 18.695). El Fondo Común Municipal constituye la principal fuente de financiamiento para los municipios. La constitución política de Chile en su artículo Nº 122, lo define como un “mecanismo redistributivo solidario de los ingresos propios o entre las municipalidades”.


sectoriales orientadas a la modernización social con ejecución a nivel municipal238. Entre las diversas propuestas de reforma del sistema que se han planteado en el último tiempo, para que los municipios logren constituirse en verdaderos agentes del desarrollo local destacan: (i)

Mitigar los factores estructurales como localización territorial y condiciones de aislamiento geográfico; (ii) Resolver la limitada capacidad financiera de la mayor parte de los municipios; (iii) Fortalecer la gestión estratégica municipal; (iv) Remediar la insuficiente estructura de plantas profesionales; y (v) Apoyar la actualización de sus planes de desarrollo local. Estos aspectos, que cobran una dimensión diferenciada en cada uno de los 345 Municipios del país, resultan en una alta heterogeneidad institucional que incide en sus procesos de gestión y planificación del desarrollo y, ciertamente, en el resultado final de sus acciones; es decir, en la entrega de servicios pertinentes y de calidad a los ciudadanos. Diversos estudios sobre la realidad municipal Chilena239, han plan- teado que la heterogeneidad municipal no sólo se expresa en términos de financiamiento y de gestión; también lo hace desde el punto de vista de la complejidad de los problemas que los municipios deben enfren- tar. Es posible identificar dos grandes grupos de municipios en el país, según los recursos y medios que disponen para hacer frente a dicha complejidad240. 238

239

240

Haefner, C (2010) Municipios y Gestión Local. Caracterización de las capacidades institucionales de las direcciones de desarrollo comunitario en el marco de la implementación del Sistema de protección Social a nivel Local. documentos de trabajo, ICHEM. Matus, T (2007) La reforma Municipal en la mira. Expansiva-PUC, Santiago de Chile. SUBDERE (2003) Fortalecimiento Municipal en Chile: Análisis y Evaluación (19992003). Programa de Fortalecimiento Institucional Municipal Fase II. Santiago de Chile. Arriagada, R (2002) Diseño de un sistema de medición de desempeño para evaluar gestión municipal: una propuesta metodológica. Ricardo Arriagada ILPES CEPAL, Santiago, SUBDERE (2009) 20 medidas para la Reforma municipal, modernización, autonomía y equidad, Santiago de Chile,

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En el primer grupo, se encuentran aquellos municipios que tiene un importante grado de autonomía para tomar sus decisiones, en esta categoría se encuentran 80 de los 345 municipios del país que concentran el 71 % de la población del país. El segundo grupo, están aquellos municipios que se c a r a c t e r i zan por tener escasa capacidad para tomar decisiones autónomas, realizan una gestión orientada a la administración de las urgencias y enfrentan serias restricciones para el desarrollo de iniciativas de largo plazo; es el caso de 265 municipalidades del país, gran parte de ellas son rurales, baja población, alta dispersión territorial, aislamiento geográfico y alta dependencia del Fondo Común Municipal. De ese conjunto de municipalidades, 210 municipios del país corresponden a comunas con población menor a 25.000 habitantes y con una dependencia de sus ingresos en alrededor de un 74% del Fondo Común Municipal (FCM). En ese tramo, también es posible identificar a 99 municipios con una población menor a 10.000 habitantes y 42 municipios que corresponden a comunas de menos de 5.000 habitantes. El conjunto de estos municipios presentan una alta dependencia del Fondo Común Municipal, pues sus ingresos dependen, en promedio, un 84% de dicho fondo. Complementariamente, SUBDERE (2009)241 en el marco de la elaboración de una tipología municipal, ha logrado en el país total de 158 municipios que presentan gestión crítica y que son las responsables de satisfacer demandas y necesidades del 20,7% de la población nacional. Mayoritariamente estos municipios con gestión crítica corresponden a los municipios de segundo grupo antes señalado, con altos índices de ruralidades, pobreza e indigencia, limitadas capacidades institucionales para configurar carteras de proyectos para el desarrollo local242 y fuerte dependencia del Fondo Común Municipal (FCM) y aislamiento. Los diagnósticos sobre los niveles de desempeño de las municipalidades tienen un grado alto de coincidencia, pues señalan que es 241 242

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SUBDERE(2013) Tipología Municipal: reconociendo la heterogeneidad del país”, Santiago de Chile parte importante de los esfuerzos técnicos de las municipalidades se orientan a elaborar anualmente una cartera de proyectos que son presentadas a diversas fuentes de financiamiento público. En particular en Fondo Nacional de Desarrollo Regional (FNDR) constituye una prioridad para la inversión local.


fundamental lograr una reforma integral al sistema municipal Chileno para poder disminuir las significativas brechas existentes entre los municipios. Frente al reconocimiento de dichas brechas de gestión, de recursos financieros y déficits de planificación del territorio243, en los últimos años, se han ido desarrollando diversas acciones orientadas a contribuir al mejoramiento de la gestión municipal, especialmente de aquellas que muestran un importante nivel de rezago y que son las que atienen a la población más pobre del país. algunas de esas experiencias han apuntado a resolver aspectos parciales de las necesidades internas demandadas por la vía programas de corto plazo y, otras han visualizado en forma sistémica e integral el logro de resultados en base a una lógica de sostenibilidad de los resultados de las intervenciones244. Ambas formas de intervención identifican los mismos factores que inciden en la heterogeneidad de modos de hacer las cosas y, por tanto, de los disimiles resultados que se obtienen para entregar servicios de calidad a la ciudadanía. tales factores se asocian a las debilidades y / o ausencia de planes de desarrollo institucional que den sustento una gestión estratégica, capacidades financieras limitadas, personal insuficiente, especialmente para formular respuestas técnicas complejas y mecanismos de articulación aún incipientes para una adecuada gobernanza territorial, entre otros aspectos. En particular, la SUBDERE teniendo como referencia el Modelo de Gestión de Calidad Municipal, realizo en el año 2010 el Diagnóstico Nacional de la Calidad de la Gestión Municipal, mediante el cual se construyó una línea de base, poniendo especial atención al mejoramiento de la calidad de los servicios que los municipios prestan a la ciudadanía. Este diagnóstico se volvería a realizar en el año 2013245. Los municipios encuestados alcanzaron a un total de 332 y 280 municipios respectivamente. 243

244 245

Haefner, C (2014) La debilidad de la Planificación regional-municipal y la búsqueda de la cohesión social territorial en un modelo económico excluyente. en revista Concepción y Análisis de las Políticas Sociales, Magister en Políticas Sociales y Gestión Local, Universidad ARCIS, Nº4. SUBDERE (2007) Sistema de Acreditación de Servicios Municipales. Modelo de Gestión de Calidad de los Servicios Municipales. Guía Nº 1. Ministerio del Interior. Subsecretaría de desarrollo regional y administrativo. Gobierno de Chile. Santiago, Chile. SUBDERE (2011) Diagnóstico Nacional de la Calidad de la Gestión Municipal. División de Políticas y Estudios. División de Municipalidades, Santiago de Chile

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Si observamos algunos de los factores relevantes medidos encontramos resultados deficitarios en los ámbitos de la Estrategia, Competencia de las Personas y capacitación a nivel global de los municipios medidos. Déficits que son claves para poder entender las disparidades intra sistema para entregar de servicios de calidad a la ciudadanía. especialmente, aquellos orientados a satisfacer demandas derivadas de un enfoque de derechos. Estas evidencias sustentan la urgencia de lograr configurar una reforma integral al sistema que permita avanzar hacia un verdadero desarrollo municipal, entendiendo a éste, como un proceso de mejoramiento continuo de los procesos estratégicos de la gestión municipal con la finalidad de entregar servicios de calidad a la ciudadanía en el marco de una amplia participación social, transparencia, rendición de cuentas y equidad socio-territorial. Avanzar hacia una nueva institucionalidad es un imperativo dado que en Chile —y en otros países de la región— las administraciones lo- cales han sido no solo económicamente vulnerables sino también con heterogéneas competencias técnicas para abordar sus tareas esenciales. Sin embargo, dicho fortalecimiento es una labor de largo plazo dada la forma en que se ha expresado en el pasado la relación estado central / local; la que ha sido más bien una relación asimétrica y, en consecuencia, los gobiernos locales se han mantenido en una posición más bien perifé- rica en el sistema decisional público. Como afirma Pintos (2005)246 la municipalización, como transferencias de responsabilidades de ámbitos nacionales a otros de tipo local, provincial o municipal, no implico necesariamente un empoderamiento de los gobiernos y de las sociedades civiles que les permitan tener una mayor capacidad de control sobre los procesos que se construyen en sus territorios. A ello hay que agregar que en no pocos países la descentralización ha quedado vinculada a la transferencias de responsabilidades cada vez más complejas y crecientes, sin su contrapartida en términos de recursos y competencias (Gallicchio, 2005)247. 246 247

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Pintos, F; Biagioni, D y Camejo, A (2005) Los desafíos institucionales de los gobiernos locales en américa Latina. en anuario de la cooperación descentralizada. observatorio Unión europea — américa Latina. Gallicchio, E; Camejo, A (2 0 0 5 ) Desarrollo local y descentralización en América Latina. Montevideo, CLAEH-DIBA


Definitivamente el sistema municipal debe incorporar a su decidir la urgencia de contar con competencias que le permitan ser el configurador de su desarrollo endógeno y no actuar reactivamente a las tendencias y actores que actúan territorialmente. Es vital que haya espacio para que exista una gestión y planificación reflexiva de la modernización y sus variados efectos. Las políticas locales con énfasis territorial se deben sustentar en una reflexión seria y transdisciplinaria en torno a las consecuencias del “capitalismo desorganizado” (Lasch y Urry, 1994)248 en la calidad de vida de las personas. No obstante, los arreglos institucionales locales no siempre están acompasados a dichas exigencias y por cierto, las capacidades de los actores de los territorios para hacerse cargo de tales presiones son limitadas, especialmente en territorios con fuertes niveles de desigualdad social y territorial. De hecho, los resultados de tales procesos capitalistas tienden a ser inequitativos, asimétricos, contradictorios y no carentes de conflictos. Toda vez que lo característico de las sociedades actuales son la intensificación y multiplicación de los riesgos. Por lo que el sistema municipal debe estar atento a enfrentar dos demandas constantes de su entorno: un creciente interés de racionalización en la toma de decisiones para entregar servicios de calidad a los ciudadanos y la democratización de los espacios sociales. Por ello, el éxito de una modernización municipal descansa en la búsqueda de un adecuado acoplamiento entre la organización pública central, el sistema desconcentrado y descentralizado, los gobiernos locales y la comunidad organizada; apuntando a radicalizar sus operaciones territoriales, donde el énfasis en la acción se traslada desde las mismas instituciones hacia los ciudadanos. En particular, el sistema municipal Chileno debe reformarse profundamente, y para ello hay que tener a la vista un conjunto de factores que no cambiar ponen en serio riesgo las gobernanzas locales, el buen gobierno y, ciertamente, lograr con construir un sistema de políticas sociales redistributivas a nivel territorial. Entre algunos de esos factores claves podemos identificar:

248

Lash, S. y Urry, J. (1994). Introduction: After organized capitalism. En Lash, S. y Urry, J., economies of sign and space, 1-11. London: Sage publications.

181


1. 2. 3. 4. 5. 6.

7. 8.

Instalar y desplegar Liderazgo y Planificación Estratégica de la Gestión municipal. Nuevos perfiles de competencia en la gerencia y gestión de servicios locales. Configurar estándares equivalentes de oferta de servicios sociales. Cambio en los instrumentos de gestión y planificación: estrategia y prospectiva. La transparencia y probidad como ejes transversales de la cultura organizacional municipal. Construir y organizar un espacio público local deliberativo mediante la profundización de cabildos y consultas ciudadanas, plebiscitos vinculantes y presupuestos participativos que retroalimente la confianza entre los actores. Se debe propiciar mecanismos de articulación y asociatividad entre gobiernos locales. Mayores competencias para el desarrollo del Buen Gobierno local financiadas y no condicionadas por el nivel central.

Se trata de apuntar, sin titubeos, hacia reformas de tercera generación que asuman procesos de modernización institucionales que les permitan lograr gestiones sociales eficientes para satisfacer los derechos ciudadanos y, al mismo tiempo, puedan acoplarse a futuras reformas sociales orientadas a generar mejores condiciones redistributivas en el país. Bajo escenarios de transformaciones sociales que requiere el país, el rol de los municipios es de envergadura, pues en ello descansa parte significativa del éxito de políticas sociales que logren definirse con mirada territorial. Una modernización municipal debe estar orientada, también, a lograr una democracia de calidad. Ello debe orientar las acciones legales, financieras, competenciales y organizacionales que se implementen en base a un acuerdo político de envergadura en los tiempos venideros. De otra manera, estamos limitando seriamente la capacidad de respuesta oportuna, de calidad y de transparencia de los municipios y, lo que por cierto, ello también afectará la construcción de una ciudadanía activa y participante de las decisiones en sus territorios y no solo limitada a una participación formal y electoral.

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Para alcanzar objetivos como los referidos, a lo menos los procesos modernizadores que se orienten a pasar de administraciones municipales a gobiernos locales deben tener como focos estratégicos: 1.

2.

3.

Gestión de calidad sustentados en procesos de mejora continua que permitan ofrecer servicios sociales equivalentes a los ciudadanos; El despliegue de condiciones organizacionales e instrumentales que permitan a la ciudadanía una participación social sustantiva en la gestión global de sus territorios y, Desplegar procesos de planificación prospectiva para reducir las complejidades de entornos cada vez más cambiantes y exigentes

Estos focos deben tener como eje transversal la gestión social; en cuando medio fundamental para lograr el mejoramiento de la calidad de vida de la población. Una gestión social eficiente tiene impactos directos en los procesos orientados a superar los importantes rezagos sociales y de desigualdad territorial que muestran los territorios. La implementación de múltiples programas y garantías sociales que ha ocurrido en los últimos años, muchos de los cuales deben ser llevados a cabo por los municipios, ha puesto en evidencia un conjunto de factores que de no ser resueltos atentan seriamente contra el cumplimiento de los objetivos de una gestión social de calidad y oportuna y, por tanto, ponen en peligro la posibilidad de impactar positivamente en el aumento de la calidad de vida de los ciudadanos. Por esta razón, es importante rediseñar los servicios públicos locales en torno al ciudadano y esto se hace más urgente en lo que se refiere al sistema municipal, pues constituye la primera línea del estado para resolver los problemas cotidianos de la población. La instalación de un enfoque de derechos sociales, no se puede sustentar en iniciativas conducentes a lograr estándares de calidad; sin antes generar condiciones de reforma integral al sistema municipal que permita resolver los factores estructurales que en desde hace unos años limitan seriamente la posibilidad que los municipios puedan ser gobiernos locales de verdad y con ello garantes de políticas sociales eficientes y efectivas y con un fuerte componente descentralizado.

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Por otra parte, los municipios no están exento de deuda respecto a cómo se diseñan e implementan sus procesos de planificación del desarrollo comunal. El cual debe ser percibido como un proceso que se materializa con la interacción de múltiples actores y agentes del desarrollo local y territorial, por ende, una diversidad de intereses y enfoques. Estos aspectos permiten identificar y caracterizar las principales tensiones sociales y dinámicas territoriales, para el diseño y formulación de lineamientos, acciones y programas para el desarrollo social, productivo y territorial. Por tanto, el Plan de Desarrollo comunal (PLADECO)249 instrumento fundamental para el desarrollo de los territorios locales debería, entre algunos aspectos: 1) 2)

3) 4) 5)

Anticipar escenarios futuros en distintos ámbitos; institucionales, sociales y territoriales, Contribuir al debate comunal sobre el tipo de desarrollo deseado por los habitantes desde el territorio, sustentado en la participación ciudadana, Ser “guía para la acción”, es decir, un instrumento orientador de planes y programa, Orientado a vincular acciones cotidianas con propósito estratégicos de mediano y largo plazo y, Contribuir al diseño y ejecución de presupuestos anuales coherentes y fundados.250

No obstante la importancia del instrumento, la elaboración y actualización del mismo se aborda —en gran parte de los municipios— como una tarea que se debe realizar para no estar en falta, dada la obligatoriedad legal de contar con uno actualizado y, no como la posibilidad de configurar una alternativa 249

250

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El Plan de Desarrollo Comunal (PLADECO) es el principal instrumento de planificación y gestión de la organización municipal. Su propósito es contribuir a una administración eficiente de la Comuna y promover iniciativas de estudios, programas y proyectos destinados a impulsar el progreso económico, social y cultural de sus habitantes. el PLADECO debe representar la visión de futuro de la comuna y sus estrategias para alcanzarla. para esto, el PLADECO debe ser abordado como una tarea común, fruto del trabajo conjunto entre Municipio y Comunidad, asumido como un proceso continuo y dinámico en el tiempo. SUBDERE- CEPAL, (2009) Manual de elaboración del PLADECO. Arredondo, J, Toro, F y Olea, F (2007) Política Pública y Planificación Participativa: Una Mirada desde el Ámbito Local. MIDEPLAN, Santiago de Chile.


prospectiva sobre el desarrollo local. A pesar de dicha obligatoriedad existen no pocos municipios que mantienen sus PLADECOs desactualizados. Se pueden identificar diversas variables que atentan con la posibilidad de instalar y desplegar un sistema de planificación prospectiva a nivel municipal. Ciertamente que las miradas de corto plazo de las autoridades políticas de turno —condicionadas por las elecciones y el clientelismo— no favorecen el desarrollo de una prospectiva local. también las limitadas capacidades técnicas que existen en parte importante de los municipios del país dificultan llevara adelante procesos planificadores y, por ende, se recurren a organismos privados externos para que el cumplimiento de la tarea; la cual no siempre tiene los estándares necesarios para considerar la propuesta como una planificación prospectiva del territorio. Las mayoría de las veces nos encontramos con un diagnostico básico y una cartera de proyectos de baja viabilidad de concretarse, tanto porque los recursos que el municipio cuenta son escasos, como por las limitaciones de profesionales para formular carteras de proyectos a organismos sectoriales y regionales que puedan financiar un número importante de las iniciativas, las cuales fueron identificadas como prioritarias en el instrumento aprobado. Por otra parte, los PLADECOS se han elaborado por la general con un nivel muy bajo de participación ciudadana. En años recientes se pue- den identificar algunas experiencias orientadas a revertir esta situación. Por ejemplo, se observa la puesta en escena de “cabildos” para el levantamiento de propuestas ciudadanas, aunque éstos aún son insuficientes en sus alcances y coberturas de participación, y por lo general, están acotados a municipalidades de mayores recursos. En el año 2008 el Departamento de Desarrollo Municipal de la SUBDERE llevo adelante un programa para la actualización de P LA D E CO S en comunas pequeñas y vulnerables que permitió financiar la actualización de unos 110 instrumentos de planificación local, el cuales exigía que, a lo menos, los diagnósticos comunales se hicieran de forma participativa. Este trabajo se desarrolló mediante procesos de articulación con los Gobiernos regionales, buscando obtener de esta forma instrumentos coherentes con las políticas regionales de desarrollo, respondiendo así a una principio básico prospectivo de lograr sinergia para el potenciamiento participativo de los territorios. 185


El trabajo articulado de planificación regional/local permitió, por ejemplo, de coordinación de los planes de inversión. Se ha logrado articular el trabajo con los grupos comunitarios específicos, mujeres, agrupaciones juveniles, estudiantes, comunidades pertenecientes a los pueblos originarios, adultos mayores u otros que se consideran relevantes. Es interesante destacar que en dicha experiencia se incorporó la infancia con un rol significativa en imaginar el futuro. De hecho a nivel local, se apoyó la inclusión de niños, niñas y adolescentes en el proceso planificador. Los cuales participaron en asambleas como parte de una visión que señala que estos son sujetos de derechos y que por tanto, son actores relevantes para dar cuenta del futuro que desean. Se debe señalar que para que estas acciones fueran posibles se trabajó con el compromiso de los alcaldes y de los profesionales de la Oficina de Protección de Derecho (OPD). Algo similar ocurrió con la incorporación del enfoque de género en los PLADECO, con la participación activa del SERNAM. En lo que respecta al variable riesgo, el trabajo en conjunto con la ONEMI fue importante en dicha experiencia. Entendiéndose al riesgo como la reducción de probabilidades de ocurrencia y/o de los efectos de emergencias y desastres, realizando especial énfasis en las actividades que dicen relación con la prevención, la mitigación y la preparación ante eventuales situaciones de riesgo. Hay que agregar que este programa se enfocó a entregar una subsidiaridad vertical a aquellos municipios de menores recursos financieros y humanos que por sus propios medios se le dificulta mantener procesos de planificación, seguimiento y evaluación de sus líneas de acción estratégicas de desarrollo en los territorios locales. El programa aún se mantiene vigente en la SUBDERE, pero no se conoce una evaluación sistemática y pública de su implementación en los últimos años. No obstante, los esfuerzos parciales aún existe una deuda pen- diente significativa respecto de avanzar hacia una planificación local prospectiva y participativa. El Instituto Chileno de Estudios Municipales (ICHEM) llevó a cabo hasta hace unos pocos años atrás, la Encuesta de Opinión Pública Municipal la que tenía un marco muestral de representatividad nacional. en su versión del año 2009, se pregunta expresamente por los PLADECO, y el conocimiento que tiene la población sobre ellos y la evaluación que se hace en torno a su eficacia como instrumento de planificación a

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nivel local. En particular, la Encuesta nos señala que sólo un 13 % de los entrevistados conoce el PLADECO de su comuna, y estos resultados avalan el déficit de participación ciudadana en la elaboración de éste instrumento. Y probablemente, cuando existe una dosis de participación, ésta no sólo es muy acotada, sino también con destacados componentes de simulación. Todo ello muy alejada de una participación activa y sustantiva que propenda a una gobernanza pactada de los territorios. Como afirma D. Palma251, una participación sustantiva es “una situación que surge (o puede surgir) en el encuentro de dos dinámicas… la capacidad de participar… apuntando a las actitudes y a las habilidades que los sectores han desarrollado a través de las prácticas…y a la oportunidad de participar… incorporada e inscrita en el diseño de las políticas que permiten el adecuado ejercicio de la capacidad de participación que aporta el grupo concreto que se incorpora en una acción colectiva”. Este tipo de participación se distingue de las miradas más funcionales e instrumentales que han acompañado gran parte de los ejercicios planificadores a nivel local, y que han coadyuvado en la producción de políticas asistencialistas basadas en los intereses y tiempos del estado por encima de las propias necesidades y potencialidades reales de las comunidades. Redundando todo ello, en la falta de conocimiento y legitimidad de muchas de las decisiones que han sido enmarcadas en planes locales de desarrollo carentes de representatividad social y política. Al mismo tiempo, es lógico afirmar que la elaboración de este instrumento sigue siendo un ejercicio restringido en la medida que se simplifica a un trabajo de recopilación de información, análisis de alternativas y formulación de un plan de inversiones, la que a veces es matizada por un diagnóstico participativo acotada a organizaciones no siempre “representativas” de la comuna; con lo cual se impide lograr realmente una amplificación de la participación ciudadana sustantiva que permita avanzar en la configuración de una planificación prospectiva y democrática del territorio. Asimismo, no siempre la autoridad política municipal está disponible para abrir mecanismos de auditoria social por parte de la comunidad, respecto de la formulación, implementación y evaluación de los ejes de acción —programas y proyecto— identificados y aprobados en el instrumento. 251

Palma, D (1999). La Participación y la Construcción de Ciudadanía. CI.S. -Universidad ARCIS. documento de trabajo. Nro. 27. Santiago de Chile.

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Capítulo VI: Ciudadanizar el diseño, implementación y evaluación de las Políticas Públicas

Las promesas de inclusión del modelo neoliberal y de las cuales se han hecho caja de resonancia las élites políticas está logrando que la riqueza en nuestros países, siga concentrándose en unos cuantos, haciendo la brecha de marginación cada vez más grande y ubicando los derechos sociales en una posición cada vez más precaria. Asimismo, la inserción en la economía internacional de los países, no ha servido para que los gobiernos establezcan medios seguros que permitan sacar de la precariedad a esos derechos. Como bien señala a. touraine252 dicha globalización es un marco de promesas incumplidas, dado que el desarrollo no llega equitativamente a todos; más bien hay una cada vez creciente fragmentación social. Por un lado una élite que aspira a insertarse en la modernidad y a los intercambios globales mientras que un amplio sector de la población queda excluido de estos proyectos y, en respuesta a ello, intentas refugiarse en sus tradiciones étnicas, religiosas y locales. Todavía no se alcanza una modernidad cuando ya hay una desmodernización. Las consecuencias del agrietamiento e inequidades del modelo son obvias a estas alturas, especialmente, en países que han optado desde hace décadas en implementarlo sin mayores ajustes, no obstante haber consolidado procesos democráticos post-dictaduras. No deja de ser relevante que en algunos países —como Chile que ha exhibido cifras interesantes de crecimiento y de reducción de la pobreza— se han ido perfilando un cierto desencanto y malestar de la ciudadanía. El modelo de desarrollo ha generado oportunidades, pero ciertamente los riesgos e incertidumbres tienen cada vez mayor visibilidad. Se advierte un sistema que ha profundizado la precariedad del mercado 252

Touraine, A(1995) Crítica de la Modernidad, FCE, México.

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laboral, una crónica falta de oportunidad y de calidad de las prestaciones en los ámbitos de salud, educación segmentadora y de bajos resultados, una privatización de la previsión social que garantiza pensiones magras presentes y futuras a la mayor parte de la población, la persistencia de una segregación social y territorial y que no se condice con los indicadores macroeconómicos y el producto interno del país. a ello, hay que adicionar la percepción de parte de la sociedad civil de que no existe en el país de una voluntad política que permita superar las limitaciones de la institucional pública para favorecer una participación política, social y sindical efectiva que permita la defensa de los derechos económicos, sociales y culturales de la población. Las reformas sociales y laborales esperan hace años que sean parte de la agenda estratégica de los respectivos gobiernos. Se espera que en el segundo gobierno de Bachelet que hoy está en proceso se logre reformas laborales que favorezcan a los trabajadores y no sean a medida y gusto de las organizaciones empresariales. En un estudio reciente del PNUD253 sobre Chile —se deja al descubierto evaluaciones ambivalentes sobre la sociedad Chilena y su desarrollo. El país presenta muy destacadas cifras macroeconómicas, con un crecimiento del 6%, muy superior al promedio mundial. La tasa de desempleo cae bajo el 7%, y se observan aumentos considerables en el nivel de inversión y emprendimiento. Estas cifras son consistentes con una evolución positiva del Índice de Desarrollo Humano (que refleja los avances del país en los ámbitos de salud, educación e ingresos) y que ha pasado de 0,630 en 1980 a 0,805 en 2011, lo que sitúa al país en el primer lugar de américa Latina. Sin embargo, estas cifras se acompañan de un malestar social que sorprende por la diversidad de sus aspiraciones. El estudio señala que en cada hecho social de protesta —desde los referidos a aspectos micro a los temas macrosociales— se advierte la estructura de una insatisfacción o un malestar con la sociedad. En la mayoría de ellos aparece como telón de fondo el fenómeno de la desigualdad254. La constatación de la insatisfacción con la sociedad que tienen los Chilenos se asocia con la desigualdad social, la concentración del poder 253 254

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PNUD (2012) Bienestar Subjetivo: el desafío de repensar el desarrollo, Santiago de Chile. ibíd., pp. 17


y la discriminación. No por nada Chile es una de las sociedades más desiguales del mundo. A ello hay que sumar la fuerte desconfianza que existe en las instituciones políticas, lo que sin duda exige de parte de los ciudadanos un mayor protagonismo del estado para conducir una sociedad altamente privatizada. Ya se hace intolerable una sociedad con tan desigual distribución de la riqueza y el poder. Este malestar no es patrimonio de la sociedad Chilena, es una tendencia que esta indignando a muchas sociedades del planeta y, por supuesto, a las sociedades latinoamericanas. Como señalara enfáticamente Hessel255 “es verdad que las razones para indignarse pueden parecer hoy menos claras o el mundo demasiado complejo ¿Quién manda, quién decide? No siempre es fácil distinguir entre todas las corrientes que nos gobiernan. Ya no tenemos que vérnoslas con una pequeña élite, cuyo modo de actuar conocemos con claridad”. Por tanto, todo ese malestar social creciente constituye una clara señal para los gobiernos y les plantea el desafío de revisar sus modelos de desarrollo y con ello la fragilidad social de sus políticas públicas, condicionadas por una lógica privatizadora de lo público, un mercado desregulado y poco transparente y un sistema político arraigado en una cultura de élites, carentes de una institucionalidad fiable que permita avanzar hacia una democracia participativa. Las políticas de estabilización macroeconómica, la disciplina fiscal y los avances en la modernización de la gestión pública basados en el enfoque de la Nueva Gerencia púbica han ido mostrando importantes incongruencias en cuanto a la resolución de los serios problemas sociales que siguen afectando a la región. Si bien las cifras en la última década respecto a control de la inflación y los niveles de la pobreza indican un mejoramiento, los niveles de desigualdad crecen imparablemente y, nuestras economías siguen estando atadas a las fluctuaciones del llamado capitalismo de casino, han dejado al descubierto la precariedad, voluntarismo, codicia y desterritorialización del modelo de desarrollo vigente. E l cual —mientras preconiza la desregulación estatal— pretende que ese mismo estado que ha desacreditado permanentemente, asuma las los nuevos costos sociales y exclusiones que debe sufrir la mayor parte de la población producto de las especulaciones irresponsables del mercado financiero internacional. 255

Hessel, S (2011) Indignaos. Editorial Destino, España.

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Chile, a nivel de desarrollo subnacional, sigue teniendo una profunda deuda de modernización para el logro de condiciones de desarrollo equitativo de los territorios. Así lo dejo de manifiesto el informe de la OCDE sobre Desarrollo territorial en Chile (2009), el cual fue con- tundente en su diagnóstico sobre la persistencia de patrones espaciales excluyentes, afirmando que la pobreza y desigualdad que presenta el país está asociado a una dimensión espacial; y que las disparidades territoriales son amplias y están fuertemente asociadas a grandes disparidades en la productividad laboral. En tal sentido, para De Mattos (1999, 2002, 2010)256, los procesos de reestructuración y globalización han provocado la persistencia de una estructura social metropolitana polarizada y segregada, en la que se ha acentuado la tendencia a que los pobres vivan junto a los pobres y los ricos junto a los ricos. Estas transformaciones pueden ser interpretadas como la culminación de ciertas tendencias y fenómenos inherentes al proceso de construcción urbana capitalista. En los últimos años, uno de los efectos de la liberalización económica y desregulación fue despejar el camino para la afirmación de una lógica estrictamente capitalista en la producción y la reproducción metropolitana. Para el mismo autor (2010), la apertura económica iniciada a mediados de los 1970 desplazó gradualmente a las propuestas del urbanismo y la planificación urbana normativa y racionalista, consolidando la lógica estrictamente capitalista en el desarrollo metropolitano que en Chile adquirió hegemonía indisputable a partir del inicio de la década de los 1980 cuyos efectos son patentes en la actualidad en las diversas regiones del país. Diversos estudios desarrollados en Chile, entre los que se puede citar a Brain et al. (2007), Brain y Sabatini (2006)257 y Rodríguez y Sugranyes (2004, 2005)258, muestran no tan sólo que la segregación social ha 256

257 258

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De Mattos, C (2010) Globalización y metamorfosis urbana en América Latina. Quito, Ecuador. De Mattos, C (1999) Globalización y expansión metropolitana: lo que existía sigue existiendo. EURE, 25(76): 29-56, diciembre; De Mattos, C (2002) Transformación de las ciudades latinoamericanas: ¿Impactos de la globalización? EURE, 28(85): 5-10, 2002. Brain, I; Cubillos, G y Sabatini, F (2007). Integración social urbana en la nueva política habitacional. Temas de agenda pública, 2(7): 1-15, Santiago de Chile. Rodríguez, A y Sugranyes, A (2005) El problema de vivienda de los “con techo”. EURE, 30(91): 53-65, 2004. Rodríguez, A y Sugranyes, Ana (Eds.) Los con techo. Un desafío para la política de vivienda social. Santiago, Chile, Sur.


aumentado en los últimos 30 años por vía de la construcción de extensos barrios de viviendas sociales para los más pobres ubicados en la periferia de las ciudades Chilenas, sino que también enfatizan la formación de extensos guetos urbanos caracterizados por ausencia de equipamientos cercanos al lugar de residencia, lo cual impide que los residentes satisfagan las necesidades complementarias a la habitación. Para estos investigadores, esta situación está incrementando la intensidad y el grado de desesperanza de la población beneficiaria de la política de vivienda, cuyos integrantes enfrentan diversas patologías sociales como crímenes, tráfico de drogas, deserción escolar e inseguridad, entre otras. Para Sabatini (2013) los resultados de las segregaciones urbanas —a partir de las políticas liberales de desarrollo urbano establecidas en Chile son de responsabilidad de la focalización exclusivamente social que tiene la política habitacional de subsidio a la demanda y el libre funcionamiento de los mercados de suelo. Así, la exclusión de la vivienda social de las ciudades como un todo, es el resultado seguro de una política de “menos estado y más mercado”. Complementariamente, las mercantiles políticas educativas de la dictadura y de los gobiernos concertacionistas se transformaron en verdaderas productoras de desigualdad y segregación. por tanto, es una variable explicativa fundamental para entender porque Chile es una de los más países más desiguales del mundo y el más desigual de los paí- ses de la OCDE, donde el decil más rico gana 27 veces más que el decil más pobre. Con respecto a los 27 países del primer desarrollados que componen la OCDE, la brecha ha aumentado considerablemente, siendo el reino Unido el país que más acrecentó su diferencia en la distribución de ingresos. La diferencia promedio entre el decil más rico y el decil más pobre de dichos países es de nueve es a uno, mientras en la década de los ochenta la diferencia era de siete es a uno259. En una entrevista el intelectual J. Robinson, co-autor del libro “Porque fracasan los países”260 afirmaba respecto al sistema educacional Chileno…“no se trata sólo de instituciones formales. También existen estas instituciones informales que controlan el acceso y el ejercicio 259 260

OCDE (2013) Going for Growth, Reforming for a Strong and Balanced Recovery Remarks.USA. Acemogu, D; Robinson,J (2012) Porque fracasan los países. Deusto Ediciones.

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del poder político. Hay muchas fuentes de poder en una sociedad, y creo que el dominio de estos colegios de elite, que tiene raíces profundas, demuestra que existen instituciones informales, que podemos llamar redes sociales, que llevan a que las instituciones políticas chilenas sean mucho menos inclusivas de lo que aparentan ser sobre el papel”261. Para reafirmar dicho comentario, los datos entregados en su informe del 2011 por la OCDE son concluyentes al afirmar que Chile es el país con mayor segregación socio —económica en el sistema educativo, reconociendo que la varianza socioeconómica en los colegios es menor al 50 por ciento, mientras que el promedio alcanza un 75 por ciento y países como Finlandia o Noruega llegan a casi un 90 por ciento. Esto implica que la diversidad social y el equilibrio económico están ausentes de la educación, del momento en que los grupos sociales recurren a establecimientos determinados por su ingreso monetario. El estudio refleja, por ejemplo, que Chile gasta 2 mil 700 y 2 mil 500 dólares per cápita en educación básica y media, lo que significa apenas un 37 y 28 por ciento del promedio entre los países que integran este grupo, muy lejos de los 10 mil dólares por alumno que gastan países como Dinamarca, Islandia, Luxemburgo y Noruega, o los15 mil dólares que gasta Suiza en educación pública. La fuerte segregación socio-económica de las escuelas constituye una consecuencia perversa de un sistema educacional mercantilizado que se agotó, dado que dicha segregación debilita la formación ciudadana que ofrece el sistema escolar (García Huidobro, 2007262), disminuye la calidad de los resultados académicos de los alumnos más pobres (Valenzuela, 2010; Duru-Bellat, 2004)263 dificulta la efectividad de las políticas educativas que operan sobre la vulnerabilidad, pues la segregación agrega un efecto colectivo que promueve la exclusión social (Valenzuela, Bellei y De los Ríos, 2010)264. 261 262

Entrevista en :http://focoeconomico.org/2013/08/14/entrevista-a-james-robinson/ García Huidobro, J.E. (2007) Desigualdad y segmentación del sistema escolar. Consideraciones a partir del caso Chileno. Revista Pensamiento Educativo, Nº40. 263 Duru-Bellat, Marie (2004) La ségrégation sociale á l’ècole: faits et effets, Revista diversité 139, diciembre. 264 Valenzuela, J.P., Bellei, C, & De los Ríos, D. (2010). Segregación Escolar en Chile, en Martinic, S. y Elacqua, G. (Ed) ¿Fin de Ciclo? Cambio en la Gobernanza del Sistema educativo, OREALC-UNESCO/UC.

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Por ello, el país no soporta más desequilibrios territoriales e inequidades sociales; de ahí la necesidad de avanzar a un enfoque integrado de desarrollo territorial para la cohesión económico y social. Pero el avance hacia un enfoque de estas características requerirá cambios profundos que permitan establecer un sistema de gobernanza capaz de realizar intervenciones adecuadas a los distintos contextos y, para el logro de ello se requiere como eje central políticas legitimadas por la participación profunda de la ciudadana en toda las etapas del proceso. vale decir, se debe fortalecer la institucionalidad subnacional en todos sus aspectos y, por otra, instalar un sistema descentralizado de planificación prospectivo y participativo que permita llevar adelante programas de desarrollo endógenos pertinentes y eficaces y que rompa con las actuales lógicas —ya agotadas— de inversión y gestión de los territorios. En la actualidad, la institucionalidad pública nacional no logra articularse, apareciendo fragmentada y operando de manera sectorial en los territorios y, por otra parte, en el marco de ese esquema de actuación las autoridades regionales se ven compelidas actuar a través de acciones individuales, específicas y segmentadas, vía proyectos circunscritos y cerrados en sus limitados a en lógicas particulares que se anteponen a la lógica territorial. Ello se explica tanto por las debilidades que presenta la institucionalidad subnacional, como por las fragilidades de las políticas e instrumentos públicos respecto de su legitimación con la sociedad civil, debido a la carencia crónica falta de participación ciudadana en sus procesos de diseño, ejecución e implementación de sus programas y proyectos orientados a los territorios. La captura del estado por las élites económicas tecno-burocráticas no ha permitido potenciar mecanismos de participación social y políticas reales para las mayorías nacionales, Más allá de los tradicionales formalismos electorales que a todas luces están demostrando su insuficiencia para una ciudadanía demandante de protagonismo y de capacidad de decisión en todos los aspectos de la vida social. Se requiere romper con las semánticas dominantes que se han instalados en las esferas económicas, políticas y públicas, las que no permiten cambios estructurales, sino más bien maquillajes a la institucionalidad actual, y, ciertamente, también avanzar hacía nuevas lecturas

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y propuestas alternativas al modelo de desarrollo impuesto; algo que no está siendo tan ajeno al pensamiento y praxis latinoamericana en años reciente a la luz de nuevas experiencias de desarrollo político en algunos países de la región. Si se quiere mejorar integralmente la gestión del estado, éste necesita adecuarse la complejidad interna a la complejidad creciente de la sociedad, y ello supone aumentar la capacidad observadora del entorno y la capacidad operativa del estado para llegar a una mayor población con una oferta cada vez más diversificada y de calidad, lo que, su vez, demanda un proceso de seguimiento y evaluación —auto observación— que permita optimar decisiones en cada fase del proceso productor de bienes y servicios. Para Meny y Thoening (1992)265 supone un cambio estructural en el modo en que se entiende la acción pública, la cual deja de ser un cúmulo de decisiones tomadas por un actor central —ya sea el gobierno o los grupos dominantes— y pasan a ser entendidas como procesos de decisión tendientes a solucionar los problemas públicos, en los cuales interactúan diversos actores sociales; en donde la participación de la ciudadanía en el diseño, implementación y evaluación de las políticas públicas con sentido territorial sea condición de base para avanzar en políticas pertinente y eficaces. Un cambio institucional es urgente para generar, consolidar y desplegar mecanismos socio institucionales que permitan canalizar las demandas ciudadanas y construir una democracia más participativa en la toma de decisiones públicas. Como plantea Madoery (2008) 266 Un sistema social es gobernable, entonces, cuando está estructurado socio-políticamente de modo tal que los actores territoriales se interrelacionan para tomar decisiones colectivas y resolver sus conflictos conforme a un sistema de reglas y de procedimientos formales o informales —que pueden registrar diversos niveles de institucionalización-dentro del cual formulan sus expectativas y estrategias. Por tanto, las acciones públicas con sentido de cohesión social, asumen que su modernización se entiende en la medida que ésta implica, en 265 266

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Meny,Y y Thoening, J (1992) Las Políticas Públicas, Ariel Editorial, Barcelona Madoery, O. (2008) Otro Desarrollo. El Cambio desde las Ciudades y Regiones. Unsamedita, Buenos aires. argentina.


lo fundamental, potenciar las decisiones políticas vinculantes desde las organizaciones sociales y poderes políticos intermedios, los que sustentados en coordenadas descentralizadas podrían activar procesos de mayor alcances para fortalecer a la ciudadanía y lograr configurar un sistema político democrático alejadas de las élites tecno-burocráticas que han logrado instalar una semántica modernizadora que ha reducido en las últimas décadas lo público y la política a una enfoque economicista liberal. Por ello es fundamental no seguir generando condiciones y oportunidades políticas para que dicha semántica se siga expandiendo en todos los rincones del sistema público, logrando así validar modelos simplificados de realidad social que apoyados de elaboradas baterías de instrumentos metodológicos han copado el sistema con mediciones insufribles para cada aspecto de las políticas públicas, como si en ello consistiera y se basara la legitimidad y ejercicio de la acción del estado. Por tanto, el diseño de procesos institucionales para y con los ciudadanos no solo se constituye el eje estratégico de la modernización para la cohesión social y económica de los territorios, sino que es una variable sustantiva para generar acoplamientos estructurales entre el estado y la ciudadanía, propiciando con ello nuevas formas de participación social y desde ahí consolidar procesos que permitan una mejor democracia, pues muchas veces observamos, por ejemplo, que la definición de la participación ciudadana en los procesos de desarrollo de las políticas públicas constituye una mala simulación de un proceso democratizador, por lo general prima una visión tecnocrática, elitista y alejada de los sentimientos y demandas de la población267. Una democracia que apuesta por fortalecerse desde y para los ciudadanos es aquella que presenta procesos vinculantes poderosos y participativos que abre espacios para que todos y todas los ciudadanos pueden asumir y exigir sus derechos al trabajo, la seguridad social, ingreso y empleo dignos, descanso y tiempo libre, acceso a la salud y educación de calidad, vivienda y, por cierto, el derecho de participar de la cultura y decidir activamente en las decisiones de los asuntos públicos de sus territorios. 267

Haefner, C (2013) Políticas Públicas participativas para el Desarrollo y Planificación sub nacional. en revista visión pública, Instituto de Administración Pública de Chiapas, Nº 5, Mayo, México.

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De hecho, podemos advertir dicha debilidad y falta de legitimidad de las actuales estructuras de participación y sistemas de toma de decisiones diseñadas para propiciar la articulación entre el nivel descentralizado, gobiernos regionales, municipios y sociedad civil. En efecto, se observa un débil y fragmentado sistema de participación ciudadana en la toma de decisiones regionales y comunales, lo que se suma a una percepción general de que aquellas instancias que contemplan la participación ciudadana en la planificación estratégica de las regiones y de las comunas, no han sido lo suficientemente amplios en generar los dispositivos adecuados para la asegurabilidad de un contenido legitimado basado en las aspiraciones reales de los habitantes de los territorios. Lograr ello exige un sistema público bien consolidada y la presencia de una alta responsabilidad, tanto en los ejecutores de las políticas públicas como en los que las evalúan. Mientras ello no ocurra, la autorregulación entre ciudadanos y estado seguirá siendo compleja, asimétrica, excluyente e inacabada, tal como lo es hoy en gran parte de las sociedades latinoamericanas. Por ello, avanzar hacia un modelo de Elección Pública Local se abre como condición de posibilidad para hacer más efectivo un “buen Gobierno”, pues en la medida que se logren condiciones que permitan perfeccionar el sistema institucional nacional de decisiones —romper centralidad política y fiscal— se permita mejorar y facilitar las decisiones locales. ello permitirá, no solo, como ocurre hoy, la elección democrática de las autoridades, sino que especialmente, avanzar en la creación de consejos con facultades fiscalizadoras y/o comités consultivos con la participación de representantes de la sociedad civil, el perfeccionamiento de los mecanismos de control social sobre las autoridades, el desarrollo de procesos participativos de planificación prospectiva, la rendición de cuentas públicas y, la entrega de mayor autonomía financiera y administrativa a los gobiernos subnacionales que permita lograr avances en la aplicación de políticas públicas con sentido redistributivo en los territorios.

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acerca de los autores

dr. edgar Jiménez c. Licenciado en derecho, Universidad técnica de oruro Bolivia. Tiene grado de Maestría en Ciencias Políticas por el Instituto Latinoamericano de estudios sociales-Santiago de Chile. es doctor en ciencias políticas por la Universidad católica de Lovaina, Bélgica y doctor en economía por el instituto de altos estudios de américa Latina-Universidad de la Sorbona-paris, Francia. En México ha tenido cargos académicos y administrativos como Miembro del Sistema Nacional de investigadores, director General del centro internacional de estudios estratégicos. Ha tenido cargos de docencia e investigación en Universidades de México como Coordinador del Programa de posgrado, departamento de ciencias Sociales y políticas de la Universidad iberoamericana. docente e investigador del centro de investigación y docencia Económica (CIDE) Director del Departamento de Relaciones Internacionales en la Universidad de la américas. director del departamento de ciencias políticas y Sociales en la Universidad iberoamericana. docente del Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Monterrey. Miembro de la Academia de la Sociedad Mundial del Conocimiento y la Tecnología, Miembro de la Red Latinoamericana de Estudios sobre prospectiva política. en otras actividades ha sido consultor en planeación estratégica de la Organización Panamericana de la Salud (OMS), Consultor del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). Miembro del Consejo Consultivo del Centro Interamericano de Gerencia política. Ha sido profesor visitante en Universidades del exterior

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como la Universidad católica de Lovaina Bélgica. Universidad de Ginebra, departamento de relaciones internacionales, Suiza. Universidad alcalá de Henares, España. Centro de Estudios para la Democracia Latinoamericana, Costa Rica. Universidad Complutense de Madrid y Universidad de Salamanca, España. Instituto de Estudios Políticos, Universidad Landivar,Guatemala, Universidad de Chile, Chile. es autor de libros y publicaciones como La Social democracia en américa Latina, cide. Gobernabilidad y democracia en américa Latina, Editorial Gernika. Prospectiva, Gobernabilidad y Riesgo Político, Editorial Limusa.

dr. Carlos Haefner v. Licenciado en antropología Social y antropólogo por la Universidad de Chile. Licenciado en Gestión ambiental, Universidad católica del Norte, Chil Tiene grado de Magister en Economía, Escuela Latinoamericana de e postgrado y políticas públicas, Universidad de artes y ciencias Sociales, Chile. es doctor en ciencias Sociales -Sociología- por la Universidad iberoamericana, México, DF. Se ha especializado en economía de las políticas públicas, evaluación de Programas Públicos, Planeación Prospectiva y Sociología de la Modernización. En Chile, ha desempeñado diversos cargos de investigación y docencia a nivel de pre y postgrado, como el de profesor-investigador y coordinador de la Licenciatura en antropología Social en la Universidad de Chile, Profesor en la Pontificia Universidad Católica de Chile, Universidad Austral de Chile, Universidad arciS, Universidad central de Chile y Universidad Mayor, entre otras. Ha impartido conferencias y docencia en universidades de argentina, Venezuela, Perú, España, Alemania, Ecuador, Brasil. En éste último país ha impartido docencia de post grado en las Universidades iberoamericana, Universidad autónoma de tlaxcala, instituto de administración pública de

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Chiapas, Instituto Tecnológico de Monterrey, Instituto de Administración Pública del Estado de México, Escuela Libre de Derecho de Puebla, entre otras. ocupo diversos cargos en la administración pública Chilena, entre ellos el de Secretario Regional de Planificación en la Región de los La- gos y Jefe del Departamento de Desarrollo Municipal en la Subsecreta- ria de Desarrollo Regional y Administrativo (SUBDERE). Ha realizado diversas consultorías para organismos internacionales, especialmente en las áreas de desarrollo y modernización pública subnacional, entre ellas el Banco Interamericano de Desarrollo (BID). Miembro del Grupo de Investigación en Gobierno, Administración y Políticas Públicas (GIGAPP), Instituto Nacional de Administración Pública, España. Miembro de La Red Latinoamericana de Expertos en Gestión por Resultados para el Desarrollo. Miembro de la Red de Monitoreo y Evaluación de América Latina y el Caribe (REDLACME), BID es autor de una treintena de artículos, los que han sido publicados en diversas revistas especializadas de iberoamérica y autor de libros, entre los que se cuenta Estado y Modernización de la Gestión Pública. Observaciones sobre sus paradigmas y estrategias de desarrollo. editorial iieSa, México y Modernización y Capital Humano., editorial cea-SNte, México. en la actualidad es profesor titular de la Facultad de ciencias económicas y administrativas de la Universidad de valparaíso, campus Santiago y está adscrito a la escuela de administración pública, en la cual cumple funciones de docencia de pre y postgrado y es coordinador de investigación y editor de la revista análisis público.

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