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No. 1 de 2006

Desarrollosocial de Bogotá, D.C.

Secretaría de Hacienda Distrital DIRECCIÓN DE ESTUDIOS ECONÓMICOS


DESARROLLO SOCIAL DE BOGOTÁ, D.C. NÚMERO 1 DE 2006


Alcalde Mayor Luis Eduardo Garzón Secretario de Hacienda Pedro Arturo Rodríguez Tobo

Subsecretaria de Hacienda Martha Hernández Arango

Director de Estudios Económicos Germán Enrique Nova Caldas


EQUIPO DE TRABAJO Director de Estudios Económicos Germán Enrique Nova Caldas Subdirector de Análisis Macroeconómico y Sostenibilidad Fiscal Carlos Emilio Betancourt Galeano Subdirector de Análisis Sectorial y Desarrollo Económico y Social Ernesto Parada Malaver Asesora Luz Josefina González Montoya Editor Ernesto Parada Malaver Revisión y coordinación editorial Mario Villamor Duque Diseño de cubierta Luz Marina Camacho - Logosapiens Fotografías de cubierta Luis Emiro Mejía Diagramación Marybel Carvajal Riveros - Tecar S.A. Asesora de Comunicaciones Eliana Castellanos Díaz Auxiliar Manuel Antonio Mancipe González Secretaria Olga Parra Parra Impresión Tecar S.A. OTRAS PUBLICACIONES de la SHD-DEE Actualidad Económica de Bogotá Estadísticas Fiscales de Bogotá Desarrollo Social de Bogotá ISSN 1657-6640


LOS

AUTORES

Capítulo 1 Textos: Mike Núñez Lozano (coordinador), Luz Josefina González Montoya, Mauro Alejandro Reyes Bonilla, José Vicente Castro Torres, Nubia Cristina Mejia Pérez, Raúl Alberto Chamorro Narvaez, Caril Antonio Rodriguez González, Camila Niño Fernández, Eduardo Alberto Olivar Quintero y Ernesto Parada. Edición y producción de salidas cartográficas temáticas: María del Mar Rendón Orduz; montaje y edición de imágenes de los mapas correspondientes a los planes maestros de servicios públicos (energía, acueducto y telecomunicaciones): Luis Felipe Suárez Olivero. Capítulo 2 Adriana Rodríguez Castillo (investigadora), Eduard Arias León (asistente de investigación). Capítulo 3 Luis Jorge Garay Salamanca Capítulo 4 Ulpiano José Jiménez Corredor, Adriana Janeth Ávila Reina y Juan Francisco Olaya Toro. La Dirección de Estudios Económicos manifiesta su agradecimiento al Departamento Administrativo de Planeación Distrital por proporcionar la cartografía base de los planes maestros y los documentos técnicos. La versión digital de esta revista la encuentra en www.shd.gov.co sección publicaciones Secretaría de Hacienda Distrital, teléfono PBX: 3385000; DEE: 3385016 Desarrollo Social de Bogotá ISSN 1657-6640


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CONTENIDO

Contenido 1. Informe especial. Finanzas públicas y Planes Maestros ........................ 1 Finanzas públicas de Bogotá, D.C. .................................... 3 Planes maestros de equipamientos................................... 11 1. Planes de equipamientos colectivos ................................. 13 1.1. Plan maestro de equipamiento educativo (PMEE) ...............13 Descripción del sector ..........................................................13 Problemas en la producción de equipamientos ....................13 Políticas del PMEE ..............................................................14 Financiación .........................................................................19 1.2. Plan maestro de equipamientos del sector salud (PMES) .....19 Descripción sectorial ............................................................19 Servicios de los equipamientos y características ....................19 Problemas asociados .............................................................20 Principales políticas ..............................................................20 Financiación y estrategia ......................................................21 1.3. Plan maestro de bienestar social (PMBS) .............................24 Descripción del sector ..........................................................24 Problemas.............................................................................25 Principales políticas ..............................................................25 Financiación .........................................................................27 1.4. Plan maestro de equipamientos de cultura (PMEC) ............32 Descripción sectorial ............................................................32 Servicios de equipamientos y características .........................32 Problemas asociados al sector ...............................................33 Principales políticas ..............................................................33 Financiación .........................................................................35 1.5. Plan maestro de cultos .........................................................37 Descripción del sector ..........................................................37 Dirección de Estudios Económicos

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Problemas de los equipamientos de cultos ...........................38 Políticas del plan maestro de cultos ......................................38 Escenarios futuros ................................................................39 Financiación .........................................................................40

2. Plan maestro de equipamientos recreo-deportivos ........... 42 Plan maestro de parques y equipamientos deportivos y recreativos (PMPED) ........................................................42 Descripción del sector ..........................................................42 Diagnóstico ..........................................................................43 Políticas ................................................................................44 Financiación .........................................................................45

3. Planes maestros de servicios públicos .............................. 47 3.1. Plan maestro de acueducto y alcantarillado (PMAA) ...........47 Descripción del sector ..........................................................47 La Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá (EAAB) .............................................................................48 Problemas asociados a la prestación de los servicios de acueducto y alcantarillado .................................................49 Política sectorial ...................................................................49 Financiación del plan de inversiones ....................................49 3.2. Plan maestro para el manejo integral de residuos sólidos (PMIRS) ..............................................................................53 Servicio de aseo ....................................................................53 Servicio especial de aseo .......................................................53 Residuos peligrosos ..............................................................54 Escombros ............................................................................54 Disposición final y tratamiento de lixiviados .......................54 Ejes de análisis y políticas del PMIRS ..................................55 Financiación e inversiones ....................................................55 Infraestructura y equipamientos del sistema general de residuos sólidos .............................................................56 3.3. Plan maestro de energía (PME) ...........................................59 Descripción del sector ..........................................................59 Política sectorial ...................................................................60 Financiación .........................................................................61 3.4. Plan maestro de gas (PMG) .................................................63 Descripción del sector ..........................................................63 La cadena del gas natural......................................................63 Problemas asociados a la prestación del servicio de gas natural ....................................................................65 Política sectorial ...................................................................65 Financiación del plan de inversiones ....................................65

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CONTENIDO

3.5. Plan maestro de telecomunicaciones (PMT) ........................68 El servicio de telecomunicaciones en Bogotá .......................68 Diagnóstico del servicio en la ciudad ...................................68 Políticas del plan maestro de telecomunicaciones.................69 Compromisos específicos del PMT ......................................70

4. Planes estructurantes ....................................................... 73 4.1. Plan maestro de movilidad (PMM) ......................................73 Aspectos generales ................................................................73 Aspectos financieros del PMM .............................................76 4.2. Plan maestro del espacio público (PMEP) ...........................80 Descripción del sector ..........................................................80 Problemas del sector .............................................................81 Políticas ................................................................................82 Financiación .........................................................................83

5. Planes maestros urbanos básicos ...................................... 87 5.1. Plan maestro de equipamientos de seguridad ciudadana, justicia y defensa (PMSJD) ...............................87 Descripción del sector ..........................................................87 Problemas relacionados con los equipamientos de seguridad, justicia y defensa ..........................................87 Políticas ................................................................................88 Financiación .........................................................................90 5.2. Plan maestro de abastecimiento y seguridad alimentaria de Bogotá (PMASAB) ..........................................................93 Descripción del sector ..........................................................93 Problemas relacionados con el abastecimiento y seguridad alimentaria de Bogotá .......................................................93 Políticas del Pmasab .............................................................94 Financiación .........................................................................98 5.3. Plan maestro de cementerios y servicios funerarios (PMCSF) .............................................................................98 Descripción del sector ..........................................................98 Problemas relacionados con los cementerios y los servicios funerarios ..........................................................................98 Políticas del PMCSF ......................................................... 101 Financiación ...................................................................... 104 5.4. Plan maestro de recintos feriales (PMRF) ......................... 104 Descripción del sector ....................................................... 104 Diagnóstico ....................................................................... 104 Políticas ............................................................................. 105 Bibliografía ................................................................................. 107

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2. Análisis sectorial. Empleo informal en Bogota, D.C. ........................ 111 Condiciones laborales de las personas ocupadas en el sector informal ...................................................... 113 Evolución del empleo informal en Bogotá .................................. Características económicas de las pequeñas unidades ........ Los ciclos de producción de las pequeñas unidades económicas como aproximación a la estabilidad del empleo que proveen ................................................. Características de las personas ocupadas en las pequeñas unidades económicas ...................................................... Características demográficas y educativas ............................................................. La vinculación laboral en las pequeñas unidades económicas .............................................................. i. Tipo de contrato ............................................. ii. Afiliación al sistema de seguridad social .......... iii. Prestaciones sociales ........................................ Recomendaciones de política pública ................................ Bibliografía .................................................................................

113 115

116 119 120 121 121 122 124 125 129

3. Tendencias internacionales de política social Políticas activas de empleo en la Unión Europea ................................................................. 131 Una nota sobre las políticas activas de empleo A propósito de la experiencia de la Unión Europea ....... 133 Políticas activas de empleo .......................................................... Definición ......................................................................... Tipologías ......................................................................... Ejes de intervención .......................................................... Poblaciones objetivo .......................................................... Impactos básicos y eficiencia ............................................. Políticas activas ........................................................... Políticas pasivas .......................................................... Evaluación de impactos .............................................. Gestión de políticas públicas de empleo en el nivel local .. Las políticas activas de empleo en la europa comunitaria ................................................... Evolución hacia una estrategia de empleo en la Unión ................................................... Patrones de políticas de mercado de trabajo en la Unión .................................................... xii

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CONTENIDO

Políticas pasivas ................................................................. Beneficios al desempleo .............................................. Asistencia social al desempleo ..................................... Impacto de los beneficios en la decisión de buscar oportunidades de empleo ........................................ Políticas activas de empleo .......................................... A manera de reflexión ................................................................. Balance de la aplicación de políticas activas en países desarrollados ................................................................... Algunas guías para el diseño de políticas activas de empleo ................................................................ Bibliografía .................................................................................

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4. Indicadores de desarrollo social

de Bogotá, D.C. .................................................... 151 Observatorio de Impacto Social y Económico Local-Oisel .. 153 Antecedentes............................................................................... Oisel para red Bogotá ................................................................. Los Oisel ........................................................................... Lo local ............................................................................. Lo social ............................................................................ Lo económico ................................................................... Impacto ............................................................................. Conclusiones de Red Bogotá ............................................ El sistema integrado de estadísticas comparadas-Siec, como punto de partida del Oisel ....................................... Concepto y objetivos ........................................................ Aspectos funcionales ......................................................... Series estadísticas y biblioteca virtual del Siec ................... El presupuesto orientado a resultados (POR) ............................. Los componentes del POR ............................................... Indicadores en el componente Productos, Metas y Resultados ................................................................... Un observatorio urbano certificado por naciones unidas ............ La declaración del milenio ................................................ Los objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) .............. UN-Hábitat ...................................................................... El Observatorio Urbano Global de UN-Habitat ............... El análisis de impacto local ......................................................... Por qué medir el impacto .................................................. La medición de impacto dentro del ciclo de las finanzas distritales ........................................................................ Conclusiones ..............................................................................

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CONTENIDO

Lista de cuadros Cuadro 1.1. Cuadro 1.2.

Indicadores del Presupuesto Distrital, 2003-2005 .................. 6 Administración Central: evolución del saldo de la deuda, 2003-2005. (Millones de pesos) ............................................. 8 Cuadro 1.3. Administración Central: ejecución presupuestal servicio de la deuda, 2003-2005. (Millones de pesos) ......................... 9 Cuadro 1.4. Asignaciones presupuestarias reales, por sectores (porcentaje del gasto total) ................................................... 10 Cuadro 1.5. Administración Central: situación presupuestal (Millones de pesos $) ............................................................ 10 Cuadro 1.6. Consolidado inversiones totales plan maestro de gas, 2003-2015............................................................................ 66 Cuadro 1.7. Diagnóstico de penetración de los servicios de TBCL .......... 69 Cuadro 1.8. Información general de espacio público por localidades ....... 82 Cuadro 1.9. Clasificación y cantidad de establecimientos funerarios al 2005 ................................................................................. 98 Cuadro 1.10. Dotación y disponibilidad-inhumaciones por tipo de cementerio al 2005 .......................................................... 99 Cuadro 1.11. Composición probable de demanda por tipo de servicio 2007, 2011, 2015 y 2019 ................................................... 100 Cuadro 2.1.

Cuadro 2.2.

Cuadro 2.3. Cuadro 2.4. Cuadro 2.5.

Bogotá. Ocupados en el Sector Informal por género. Junio de 1992, 1994,1996, 1998 y 2000. Segundo trimestre de 2003, 2004 y 2005 .......................... 114 Meses promedio al año con alta, baja y media actividad en las pequeñas unidades económicas. Trece principales ciudades, 2001 ........................................ 117 Ocupados en las pequeñas unidades económicas según escolaridad. Trece principales ciudades, 2001 ..................... 120 Ocupados de las pequeñas unidades económicas por rama de actividad. Trece principales ciudades, 2001 .... 120 Ocupados de las pequeñas unidades económicas por tipo de sociedad. Trece principales ciudades, 2001 ...... 121

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Cuadro 2.6.

Cuadro 2.7.

Cuadro 2.8.

Cuadro 2.9.

Cuadro 2.10.

Cuadro 2.11.

Cuadro 2.12. Cuadro 2.13. Cuadro 2.14.

Cuadro 2.15.

Cuadro 2.16.

Cuadro 2.17. Cuadro 2.18. Cuadro 2.19.

Cuadro 4.1. Cuadro 4.2.

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Años de experiencia en el establecimiento de las personas ocupadas en las pequeñas unidades económicas según posición ocupacional. ......................................................... 121 Porcentaje de trabajadores con contrato escrito de trabajo según el tipo de sociedad. Trece principales ciudades, 2001 ................................................................................... 122 Porcentaje de empleados en las pequeñas unidades económicas afiliados al sistema de salud y pensiones, según rama de actividad. Trece principales ciudades, 2001 ........... 122 Porcentaje de empleados en las pequeñas unidades económicas afiliados al sistema de salud y pensiones, según tiempo de funcionamiento de la actividad. Trece principales ciudades, 2001 ........................................ 123 Porcentaje de trabajadores afiliados al Sistema de Seguridad Social, según el tipo de sociedad de la unidad económica en que trabajan. Trece principales ciudades, 2001 ................................................................... 123 Porcentaje de trabajadores afiliados al Sistema de Seguridad Social, según el tipo de contabilidad de la empresa en que laboran. Trece principales ciudades, 2001 ................................................................... 123 Porcentaje de trabajadores que reciben prestaciones sociales. Trece principales ciudades, 2001 ........................... 124 Porcentaje de trabajadores que reciben prestaciones sociales. Trece principales ciudades, 2001 .......................... 124 Porcentaje de trabajadores que reciben prestaciones sociales, por tiempo de funcionamiento de la unidad económica. Trece principales ciudades, 2001 ..................... 124 Porcentaje de trabajadores que reciben prestaciones sociales, según expectativas de continuidad de la unidad económica. Trece principales ciudades, 2001 ..................... 125 Porcentaje de trabajadores que reciben prestaciones sociales, según tipo de contabilidad de la unidad económica. Trece principales ciudades, 2001 ..................... 125 Objetivos, instrumentos y limitaciones de las medidas de apoyo productivo para el sector informal ....................... 126 Número de pasos, días hábiles, costos y capital mínimo para iniciar una empresa, 2005 ........................................... 127 Medidas sobre el marco regulatorio en los que tienen discrecionalidad los municipios .......................................... 128 Indicadores sociales sugeridos por Red Bogotá ................... 155 Variables estadísticas contempladas en Siec ........................ 160


CONTENIDO

Tabla 1.1. Tabla 1.2. Tabla 1.3. Tabla 1.4. Tabla 1.5. Tabla 1.6. Tabla 1.7. Tabla 1.8. Tabla 1.9. Tabla 1.10.

Equipamientos de salud: función y escala ............................. 24 Denominaciones de los servicios de Bienestar Social. Actuales y futuras ................................................................. 29 Equipamientos culturales por categoría y escala ................... 35 Equipamientos del sistema de acueducto y alcantarillado ....... 50 Equipamientos requeridos para la operación adecuada del sistema general de residuos sólidos.................................. 57 Equipamientos del sistema de gas natural ............................. 66 Infraestructura y equipamientos del sistema de telecomunicaciones .......................................................... 71 Objetivos del PMM y estrategias asociadas .......................... 75 Categorización de los equipamientos de seguridad ciudadana, justicia y defensa ................................................. 90 Requerimientos de equipamiento funerario al año 2019 .... 100

Recuadro 4.1. Bogotá en Datos ................................................................. 159 Anexo 4.1.

Observatorio Urbano Global (Guo) Indicadores urbanos según la agenda Hábitat (Onu-Hábitat) 2004 ................................................................................... 168

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CONTENIDO

Lista de gráficos Gráfico 1.1.

Gráfico 1.2. Gráfico 1.3. Gráfico 1.4. Gráfico 1.5. Gráfico 1.6. Gráfico 1.7. Gráfico 1.8.

Gráfico 2.1. Gráfico 2.2.

Gráfico 2.3.

Gráfico 2.4.

Gráfico 4.1. Gráfico 4.2. Gráfico 4.3.

Gastos de funcionamiento como proporción de los ingresos corrientes de libre destinación. Indicador Ley 617 de 2000 .................................................... 4 Administración Central: ingresos corrientes 2002-2005 ........ 6 Administración Central: transferencias de la Nación, 2002-2005 ............................................................................. 7 Administración Central: Comportamiento de los Recursos de Capital, 2003-2005 ............................................ 7 Administración Central: composición de la deuda por fuente, 2000-2005 ........................................................... 8 Inversión Idipron. 1994-2004. Millones de $ de 2004 ........ 28 Inversión Dabs. 1994-2004. Millones de $ de 2004 ............ 28 Estructura y organización distrital del sector administrativo de movilidad ................................................. 74 Participación de la gran y pequeña empresa en el valor agregado y en la ocupación. Bogotá 2003 .......................... 116 Variación porcentual de la ocupación suponiendo que el empleo se ajusta a las variaciones en la producción. Trece ciudades principales. 2001. ....................................... 117 Variación porcentual de la ocupación en las pequeñas unidades económicas por ramas de actividad. Mes de febrero. Trece principales ciudades, 2001 ............... 118 Variación porcentual de la ocupación en las pequeñas unidades económicas por ramas de actividad. Mes de junio, Trece principales ciudades, 2001 .................. 119 Estructura Oisel ................................................................. 158 Los componentes del POR ................................................. 161 Ciclo de las finanzas distritales ........................................... 167

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Mapas Plan Maestro de Educación Equipamento actual 2006 .................................................................... 17 Equipamento futuro 2019 ................................................................... 18 Plan Maestro de Salud Equipamento actual 2006 .................................................................... 22 Equipamento futuro 2019 ................................................................... 23 Plan Maestro de Bienestar Social ...................................................................... Equipamento actual 2006 .................................................................... 30 Equipamento futuro 2019 ................................................................... 31 Plan Maestro de Cultura Equipamento actual 2006 .................................................................... 36 Plan Maestro de Culto Equipamento actual 2006 .................................................................... 41 Plan Maestro Deportivo Recreativo Equipamento actual 2006 .................................................................... 46 Plan Maestro de Acueducto y Saneamiento Básico. Redes e Infraestructura Equipamento actual 2006 .................................................................... 51 Plan de Saneamiento del río Bogotá 2019 ............................................ 52 Plan Maestro para el Manejo Integral de Residuos Sólidos Equipamento actual - Sistema de Recolección 2006 ............................ 58 Plan Maestro de Energía. Infraestructura de Energías y Redes Equipamento actual 2006 .................................................................... 62 Plan Maestro de Gas Equipamento actual 2006 .................................................................... 67 Plan Maestro de Telecomunicaciones. Infraestructura de Telecomunicaciones y Redes Equipamento actual 2006 .................................................................... 72 Plan Maestro de Movilidad Equipamento actual 2006 .................................................................... 77 Proyectos prioritarios - Ciclorrutas y Redes Peatonales 2019 ............... 78 Proyectos prioritarios - Intercambiadores Modales Estacionamiento 2019 ...................................................................... 79 Plan Maestro de Espacio Público Equipamento actual - Ciclorrutas - Ciclovías - Monumentos y Plazas 2006 .................................................................................... 85 Equipamento actual - Alamedas y Andenes 2006 ................................. 86 Plan Maestro de Seguridad Ciudadana, Defensa y Justicia Equipamento actual 2006 .................................................................... 91 Equipamento futuro 2019 ................................................................... 92 Plan Maestro de Abastecimiento Equipamento actual 2006 .................................................................... 95 Equipamento futuro - Zonas de Integración Logística 2019 ................ 96 Plan Maestro de Cementerios y Servicios Funerarios Equipamento actual 2006 .................................................................. 102 Equipamento futuro 2019 ................................................................. 103 Plan Maestro de Recintos Feriales Equipamento actual 2006 .................................................................. 106


PRESENTACIÓN

Presentación

El capítulo especial del presente número de Desarrollo Social ocupa nuestro mayor interés por tratarse de un tema en el que se articulan numerosos esfuerzos públicos y ciudadanos en la transformación de los servicios urbanos: los Planes Maestros. Bogotá recibe el título Constitucional de Distrito Capital por ser el centro del poder político, legal y financiero de Colombia, lo que significa la existencia de un complejo entramado social de servicios e instituciones. Una ciudad de múltiples rentabilidades, con un crecimiento sostenido de su producto interno bruto de los últimos 25 años (con sólo dos caídas en los años 1996 y 1999), que la convierten en un territorio dotado de activos. Su dinámica de desarrollo económico y social ha concentrado la voluntad ciudadana en un mandato que pone en ejecución un ambicioso programa de lucha contra la pobreza y un significativo esfuerzo financiero para garantizar la sostenibilidad de lo construido. Los elementos claves de los sistemas, procesos e instituciones vinculados a las finanzas de la ciudad le aportan credibilidad y transparencia, con una presupuestación basada en políticas, con importantes logros alcanzados en materia de disciplina fiscal y asignación estratégica de recursos públicos. Razones por las cuales las finanzas públicas de Bogotá han jugado un rol primordial de apoyo a la aplicación de políticas de desarrollo, inclusión social y reducción de la pobreza en la ciudad. El desarrollo de la ciudad está determinado por procesos de redistribución de la población en el territorio, en el que se configuran cambios de uso del suelo, desarrollos urbanísticos en nuevas áreas, crecimiento de la demanda por servicios en función del crecimiento espontáneo de la población bogotana, de la agudización del conflicto en el país, de las variaciones en el crecimiento económico de la ciudad y de la política pública conducente a la superación de la pobreza y la indigencia.

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El conjunto de planes maestros, que reglamentan el modelo de ordenamiento territorial proyectado para los próximos 15 años, le da alcance a la configuración de Bogotá-Región como un concepto novedoso que amplía su visión territorial, con el propósito de construir una región más equilibrada sobre un modelo desconcentrado de red de ciudades compactas. También se busca priorizar la acción del Distrito en las zonas con alta demanda y con déficit de equipamientos, adecuar la oferta de programas a las necesidades de la población, convertir las instituciones en un espacio de integración con la comunidad y la ciudad, y construir equipamiento adecuado y versátil que se adapte a la diversidad de la demanda, de forma tal que contribuya al reequilibrio territorial de la ciudad. Los planes maestros de equipamientos corresponden a los siguientes sectores: educación, salud, bienestar social; seguridad ciudadana, justicia y defensa; cultura, recreación y deportes, acueducto y alcantarillado, residuos sólidos, energía, gas, telecomunicaciones, movilidad, espacio público; abastecimiento y seguridad alimentaria; cultos, cementerios y servicios funerarios, y recintos feriales. En su mayoría, estos sectores son regulados por el Estado y provistos por el sector público y privado, a través de entidades de derecho público, empresas sociales, empresas de servicios públicos o empresas de carácter privado. La oferta está integrada por diversas escalas y complejidades. Esto significa que se trata, por una parte, de instituciones de carácter formal y no formal, prestadoras de servicios con sus respectivos puntos de atención, y por otra, se trata de redes de servicios y de apoyo de geometría variable. Cabe destacar que en los modos de atención también predomina la gestión de los servicios y la organización y convergencia de las políticas. Los problemas observados y sus soluciones comprometen la intervención del sistema de las finanzas de la ciudad. Los problemas están asociados, entre otros, al incumplimiento de normas urbanísticas y sismorresistentes, área mínima de construcción, problemas de localización por ocupación de áreas protegidas, rondas hídricas, áreas residenciales y zonas de alto riesgo, o relación inadecuada con los sistemas de movilidad y de espacio público o insuficiencia de coberturas. En consecuencia, en el futuro, con los planes maestros, el gasto recurrente deberá desarrollar mayor capacidad para cualificar y mejorar lo construido. Por su parte, la construcción de nueva infraestructura y el mejoramiento de la actual, exigirá la provisión de nuevos recursos para financiar propuestas planeadas estratégicamente.

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PRESENTACIÓN

Se espera entonces que las dinámicas de inversión, con fuentes de diversa naturaleza, pero en especial las provenientes del presupuesto público, le aporten competitividad y optimicen la atractividad de Bogotá. Es la oportunidad de convertir las construcciones sectoriales en elementos ordenadores del territorio. Posicionar los servicios urbanos como espacios prioritarios colectivos donde se desarrollen procesos cognoscitivos, se definan lineamientos que aseguren la eficiencia y el equilibrio territorial de los servicios de la ciudad y brinden espacios adecuados que contribuyan al mejoramiento de la calidad de vida y la competitividad de Bogotá. Se propone que el Distrito se consolide como instancia de gestión urbana en la producción de equipamiento, para lo cual debe tener en cuenta como referentes la población, los estándares arquitectónicos, la normatividad urbanística, los planes sectoriales y los demás planes maestros y desde luego la capacidad y disponibilidad del sistema de gestión de las finanzas públicas. En cada nuevo contexto de los planes de desarrollo de la ciudad en los próximos años, será inevitable consultar los alcances de cada plan maestro, y se determinarán, con fundamento en las prioridades del gobierno y el apoyo de los instrumentos financieros, las asignaciones presupuestales respectivas. La financiación dependerá de las dinámicas de desarrollo, de la consolidación del sistema de las finanzas públicas de Bogotá y del desarrollo de nuevas fuentes, pues los planes maestros afectarán al reparto del gasto público y la necesidad de establecer pactos territoriales de tipo estratégico, donde sea posible incorporar más inversión privada, sosteniendo la competitividad territorial y regional. Es una apuesta a la construcción de la capacidad de decisión y de una institucionalidad renovada, que lleve a buen puerto los planes maestros. Se debe asegurar la calidad de la gestión estratégica necesaria para concretar y explotar cada uno de los planes de forma cotidiana, afirmando la cooperación público-privada. Más coordinación e interdependencia que la demostrada por la planificación tradicional, lo que requiere de un periodo de cooperación formalizada. Consenso, acciones imaginativas, complejas y a la medida de Bogotá-Región, crearán oportunidades para que la ciudad incorpore nuevas formas de participación ciudadana. Los dos siguientes capítulos tratan sobre el empleo. El capítulo llamado Análisis sectorial aborda el tema del empleo informal en Bogotá, mediante el estudio de las condiciones laborales de las personas ocupadas en este sector y la formulación de algunas recomendaciones de po-

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lítica pública que pueden contribuir a la mejora del grupo de pequeñas unidades económicas y de trabajadores independientes, con bajos niveles educativos y con altos niveles de riesgo en términos de seguridad y salud. Complementa este texto nuestro habitual artículo de Tendencias internacionales de política social. En esta sección exponemos una nota sobre las políticas activas de empleo y la experiencia reciente de la Unión Europea en su aplicación. Por último, en Indicadores de política social, presentamos un artículo sobre el Observatorio de Impactos Social y Económico Local-OISEL, su nivel de conceptualización, los elementos que le componen y los proyectos que se integran en su configuración. Meta del plan de desarrollo Bogotá sin Indiferencia, el OISEL es un reto de la Secretaría de Hacienda Distrital, que pretende cerrar el ciclo de los proyectos de inversión, mediante la realización de evaluaciones de impacto de programas y política públicas estratégicas, en el propósito de evitar altos niveles de concentración de pobreza.

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INFORME ESPECIAL FINANZA PÚBLICAS Y PLANES MAESTROS

Finanzas públicas de Bogotá, D.C.

Los ingresos de la Administración Central están compuestos por los ingresos corrientes, las transferencias y los recursos de capital. Los ingresos corrientes comprenden los tributarios y los no tributarios; las transferencias incluyen las de la Nación y las de entidades distritales; entre las primeras se cuentan el sistema general de participaciones, los recursos del Fondo Nacional de Regalías y la cofinanciación, principalmente; las segundas corresponden a los recursos de estratificación y los aportes que realizan las entidades del nivel distrital para el Fondo de Pensiones Públicas. Los recursos de capital abarcan los rendimientos financieros, los excedentes financieros de los establecimientos públicos y utilidades de las empresas, los recursos del balance y los recursos del crédito, entre otros. Frente a los ingresos corrientes, es importante destacar que el Distrito no es autónomo en cuanto a su sistema tributario. De hecho, la restricción de base gravable ordenada por la ley es absoluta para todos los impuestos, mientras que en el caso de las tasas impositivas la restricción es parcial. El Estatuto Orgánico de Bogotá impulsó el desarrollo gerencial de la administración tributaria y permitió unificar el procedimiento tributario para todos los impuestos administrados por la Secretaría de Hacienda. Las reformas tributarias de la última década han combinado alzas moderadas en gravámenes con cambios institucionales y de procedimiento, consiguiéndose aumentos importantes en el recaudo, así como un manejo adecuado de los trade off existentes entre equi-

dad, eficiencia, costos administrativos y generación de ingresos. En cuanto a las transferencias de la nación, el Acto Legislativo 01 de 2001, ordenó la creación de un Sistema General de Participaciones (SGP) de las entidades territoriales. La Ley 715 de 2001, reglamentaria, estableció que los recursos del SGP deben destinarse en un 58.5% para educación, en un 24.5% para salud y en un 17% para otros sectores*. Por su parte, los recursos de capital constituyen el rubro de mayor variabilidad dentro de los ingresos de la Administración Central, pues aquí se registran partidas no permanentes. Dentro de estos, los recursos de mayor regularidad son los rendimientos financieros y las utilidades de las empresas industriales y comerciales del Distrito. En cuanto a los recursos del crédito, es importante anotar que los niveles de deuda del Distrito se han consolidado como sostenibles y pru*

La distribución de los recursos del SGP aplica criterios de población atendida y por atender, reparto entre población urbana y rural, eficiencia administrativa y fiscal, equidad y pobreza relativa. El SGP rige desde enero de 2002, con un periodo de transición de siete años (2002-2008), durante el cual el incremento de las transferencias está sujeto a la tasa de inflación causada, más un porcentaje adicional de 2% para los años 2002 al 2005, y 2,5% para los años 2006 al 2008. Si el crecimiento real anual de la economía durante el período de transición es superior al 4%, las transferencias del SGP se incrementarán adicionalmente en el monto equivalente al crecimiento que supere el 4%, previo descuento de los recursos que la Nación haya tenido que asumir cuando el crecimiento real anual de la economía no haya sido suficiente para financiar los aumentos reales estipulados para el período de transición. Terminado el período de transición, es decir, en 2009, el monto total de transferencias se incrementará anualmente en un porcentaje equivalente al promedio de la variación porcentual que hayan tenido los ingresos corrientes de la Nación durante los cuatro años anteriores.

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dentes; por tanto, su calidad de crédito es sólida. Por cuarto año consecutivo, las firmas calificadoras de riesgo Duff and Phelps de Colombia S.A. y BRC Investor Services de Colombia S.A. ratifican la calificación AAA para el Programa de Emisión y Colocación de Bonos de Deuda del Distrito. En el nivel internacional, desde 1997, la ciudad ha mantenido el mismo nivel de riesgo soberano, de acuerdo con las calificaciones realizadas por Standard and Poor’s, Fitch y Moody’s.

Los gastos de la Administración Central Distrital están compuestos por los gastos de funcionamiento, el servicio de la deuda y los gastos de inversión. Los de funcionamiento comprenden los servicios personales, los gastos generales, los aportes patronales y las transferencias para funcionamiento. El servicio de la deuda incluye la interna y la externa. Los gastos de inversión contemplan la inversión directa y las transferencias para inversión (del sector central a las entidades descentralizadas).

La política de endeudamiento del Distrito Capital se orienta a obtener recursos de crédito mediante instrumentos de deuda que garanticen el financiamiento de las inversiones y preserven su capacidad de pago. La variedad y diversificación de fuentes de la deuda del Distrito atenúa el nivel de riesgo de refinanciación y permite mejorar las condiciones de negociación de las operaciones de crédito público. De igual forma, reduce la dependencia de una fuente en particular y contribuye a facilitar la consecución de fondos y a mejorar los términos de los mismos, al generar competencia entre prestamistas.

La Ley 617 de 2000, “Saneamiento fiscal de los entes territoriales”, impone límites a los gastos de funcionamiento sobre los ingresos corrientes de libre destinación, para garantizar su sostenibilidad financiera. La Administración Central implementa políticas de racionalización del gasto, que le permiten cumplir con los techos establecidos en la Ley 617 de 2000. En el gráfico 1.1 se puede observar el comportamiento de los ingresos corrientes que financian gastos corrientes de la Administración Central, para los años 2001 a 2005.

Gráfico 1.1. Gastos de funcionamiento como proporción de los ingresos corrientes de libre destinación. Indicador Ley 617 de 2000

Fuente: SHD, Dirección Distrital de Presupuesto.

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Aunque el Distrito Capital cumple con los parámetros impuestos por la Ley 617 de 2000, su aplicación conserva una restricción relacionada con la inflexibilidad de algunos gastos fijos sobre los cuales no puede aplicarse reducción. Entre estos gastos están el alumbrado público, el Fondo de Pensiones Públicas, el Fondo de Pasivos EDTU, el Fondo de Pasivos EDIS y el Fondo de Pasivos de la Caja de Previsión Social Distrital.

DESCRIPCIÓN DE LOS RESULTADOS PRESUPUESTARIOS

El comportamiento de ingresos y gastos durante el período 2003-2005 destaca el fortalecimiento de los ingresos propios, acompañado de la racionalización del gasto corriente y un fuerte énfasis en la inversión social. Algunos factores que explican este resultado están asociados con la recuperación de la actividad económica; la actualización de las bases gravables de los impuestos a la propiedad; la reforma tributaria gradual del impuesto de industria y comercio, autorizada por el Acuerdo 65 de 2002; la creación y reglamentación de la participación en la plusvalía; el fortalecimiento de las acciones de control a la evasión y la morosidad. Se incluyen los mayores ingresos por transferencias de la Nación, dividendos, reducciones de capital y rendimientos, y las orientaciones de la política pública en materia social. A diciembre 31 de 2005, se observa una ejecución de ingresos de $6.020.921 millones, lo que significa una variación del 36,3% frente a 2004, es decir, $1.604.470 millones más que el año anterior. La participación de los ingresos corrientes dentro del total de ingresos fue del 45,7% ($2.753.435 millones); las transferencias participaron en 23,03% ($1.386.788 millones), y los recursos de capital contribuyeron con un 31,23% ($1.880.697 millones). A 31 de diciembre de 2005, los ingresos corrientes, por $2.753.435

millones, presentaron una variación del 12% frente a 2004. A diciembre 31 de 2003 se observa una ejecución total de ingresos de $4.050.814 millones, lo que significa una variación del 23,19% frente a 2002, es decir, $762.608 millones más. La participación de los ingresos corrientes dentro del total de ingresos fue del 52,16% ($2.112.950 millones); las transferencias participaron en 29,57% ($1.198.021 millones), y los recursos de capital contribuyeron con un 18,26% ($739.843 millones). El aumento de los ingresos, en este año, obedeció, principalmente, a un mayor recaudo de ingresos corrientes, originado en los tributos de industria, comercio y avisos, vehículos automotores, sobretasa a la gasolina y predial unificado, y a un incremento de las transferencias provenientes de la Nación, por concepto del SGP. En la vigencia 2005 el incremento significativo de los ingresos se explica por la dinámica de recursos provenientes del superávit fiscal de 2004, por $182.368 millones, las reducciones de capital, por $426.107 millones, y los mayores ingresos por concepto de rendimientos financieros, por $152.361 millones. A estos resultados se suma el buen desempeño de los ingresos tributarios, con una tasa de crecimiento nominal del 12%, lo que significó $280.458 millones más que en 2004. La mayor participación corresponde al impuesto de industria y comercio, con el 51%, seguido de predial, con 20%, sobretasa a la gasolina, con 11%, consumo de cerveza, 8%, vehículos automotores, el 7%, y otros 3%. Ahora bien, es importante observar que los impuestos recaudados por la Administración Distrital representan poco más del 6% de los impuestos recaudados por la Nación (cuadro 1.1). Los bogotanos pagan el 34,6% de los impuestos nacionales, con lo cual la presión tributaria ejercida sobre los ciudadanos (tributos/PIB) es de

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Cuadro 1.1. Indicadores del Presupuesto Distrital, 2003-2005 Concepto

2003

2004

2005

Recursos Públicos Distritales/PIB (%) (Ingresos sin crédito/PIB)

10,8

10,6

12,6

9,0

7,4

7,5

Presupuesto Distrito/Presupuesto Nación (%) Nación1/Presupuesto

24,9

25,1

24,0

Transferencias Nación2/Presup. Adm. Central (%)

29,8

29,6

25,8

Impuestos Distritales/ Impuestos Nacionales (%)

6,3

6,2

6,1

Transferencias

Distrito (%)

1

Recursos transferidos por la Nación a toda la Administración Distrital frente al presupuesto total del Distrito, neto de transferencias interdistritales. Recursos transferidos por la Nación a la Administración Central frente al presupuesto de la Administración Central. Cálculos: SHD, Dirección de Estudios Económicos. 2

En el gráfico 1.2 se puede apreciar la dinámica de crecimiento sostenido de los ingresos corrientes de la Administración Central registrada para el periodo 2002-2005.

del 100%, y una variación de 10% comparada con 2004. Las más representativas provienen del SGP, que representan el 98% del total recibido, distribuidas así: el 64,1% para el sector educativo, el 25,1% para el sector salud, el 10,4% para propósito general y 0,4% para restaurantes escolares.

Las transferencias de la Nación (gráfico 1.3) presentan un comportamiento positivo a diciembre 31 de 2005, con un porcentaje de ejecución

El presupuesto de Bogotá alcanza el 7,5% del presupuesto de la Nación, y aunque se aprecia una disminución en la relación Distrito/Nación,

23% por parte de la Nación y 4,3% por parte del Distrito.

Gráfico 1.2. Administración Central: ingresos corrientes 2002-2005

Fuente: SHD, Dirección Distrital de Presupuesto. Elaboró. SHD, Dirección de Estudios Económicos.

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Gráfico 1.3. Administración Central: transferencias de la Nación, 2002-2005

Fuente: SHD, Dirección Distrital de Presupuesto. Elaboró. SHD, Dirección de Estudios Económicos.

en los años 2004 y 2005, ello se debe al crecimiento más que proporcional del presupuesto de la Nación frente al de Bogotá. Durante 2005 los ingresos de la Administración Distrital, netos de transferencias interdistritales, ascendieron a 12,6% del PIB distrital, 2 puntos por encima de lo registrado en 2003 y 2004, lo cual se debe tanto a la dinámica de los ingresos tribu-

tarios como a los mayores recursos de capital obtenidos. El fortalecimiento de los gastos de inversión financiados con recursos propios ha llevado a que el peso de las transferencias de la Nación en el gasto se reduzca levemente. A 31 de diciembre de 2005 la ejecución de los Recursos de Capital (gráfico 1.4), incluidos los

Gráfico 1.4. Administración Central: Comportamiento de los Recursos de Capital, 2003-2005

Fuente: SHD, Dirección Distrital de Presupuesto. Elaboró. SHD, Dirección de Estudios Económicos.

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reconocimientos de recursos del crédito (Banco Mundial), ascendió a $1.880.697 millones, con una variación de 163%, comparada con la de 2004. Para diciembre de 2005, el saldo de la deuda pública de la Administración Central (cuadro 1.2) ascendió a $2.110.548. millones, lo que implica un aumento de 26,42% con respecto al saldo en el mismo corte del año anterior, como consecuencia de las nuevas colocaciones del programa de emisión y colocación de bonos, y los desembolsos de los créditos de deuda externa contratados con la banca multilateral (gráfico 1.5).

A diciembre de 2005, la vida media de la deuda del Distrito es de 3,95 años, levemente mayor a la registrada en el mismo mes de 2004. Este aumento fue ocasionado por las emisiones de bonos del Programa de Emisión y Colocación, los cuales ocasionaron un incremento en su vida media, de 3,18 a 4,12 años. Las concentraciones de deuda proyectadas para 2006 corresponden en su gran mayoría al vencimiento de los bonos externos emitidos en 2001. La concentración de vencimientos en los años 2007, 2009 y 2010 corresponden a la deuda interna, en particular a los bonos del PEC. En 2009 se presentará un vencimiento importante de deuda co-

Cuadro 1.2. Administración Central: evolución del saldo de la deuda, 2003-2005 (Millones de pesos) Concepto

2003

2004

2005

Variación (%) 2005/2004

Deuda interna

918.373

949.390

1.307.766

37,7

Deuda externa

915.003

720.107

802.783

11,5

1.833.376

1.669.497

2.110.549

26,4

Total

Fuente: SHD-Dirección Distrital de Crédito Público.

Gráfico 1.5. Administración Central: composición de la deuda por fuente, 2000-2005

Fuente: SHD-Dirección Distrital de Crédito Público.

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público social, de conformidad con los programas, metas y resultados formulados en el Plan de Desarrollo. Del gasto total, la inversión en los sectores de educación y salud pasan del 55% en el 2003, al 65% en los años 2004 y 2005, en tanto que para los demás sectores los porcentajes de participación son equivalentes durante el período de análisis, con excepción del sector ambiente, que presenta una disminución del 12% al 3%, de 2003 a 2005, ocasionada por la terminación anticipada del contrato de concesión de saneamiento del río Bogotá, labor asumida por el Distrito, a partir de 2004, por la Empresa de Acueducto de Bogotá y el DAMA.

mercial, correspondiente al crédito sindicado firmado en 2004. Con respecto al servicio de la deuda, en los últimos años se ha presentado un decrecimiento del 23,5%, debido a menores amortizaciones. Durante la vigencia 2005 se destaca la disminución en el valor de las amortizaciones en la deuda interna, en un 79,55% respecto de la vigencia anterior. Durante 2005, el Distrito efectuó pagos del servicio de la deuda (cuadro 1.3) por un valor de $465.976 millones, de los cuales el 50,57% correspondió a amortizaciones, 48,88% a intereses y 0,54% a comisiones. El 58,19% de los pagos se destinaron para deuda interna y el 41,81% a deuda externa, cuyas amortizaciones contribuyeron a una reducción en los saldos, en un 14,33% y 7,36%, respectivamente, sin adicionar los desembolsos efectuados. El pago del segundo tramo del Programa de Emisión y Colocación se constituyó en el monto pagado de mayor valor, representando el 19,81% del total de pagos realizados durante el año.

La situación presupuestal de la Administración Central (cuadro 1.5), a diciembre 31 de 2005, ascendió a $690.362 millones, con una variación de 177% comparada con 2004. Este resultado presupuestal del periodo refleja la dinámica de los ingresos de la Administración Central, prevaleciendo el acierto en la aplicación de las políticas de fortalecimiento de los ingresos, principalmente los ingresos corrientes tributarios, sumado ello a un manejo prudente en las decisiones de gasto.

Los gastos de inversión (cuadro 1.4) reflejan el énfasis dado por el Gobierno Distrital al gasto

Cuadro 1.3. Administración Central: ejecución presupuestal servicio de la deuda, 2003-2005 (Millones de pesos) Concepto

Deuda Interna Capital Intereses Comisiones Deuda Externa Capital Intereses Comisiones Total

2003

2004

Variación % 2004/2003

2005

Variación % 2005/2004

Variación % Período

142.365,50 26.485,30 113.849,00 2.031,20 229.448,20 175.604,70 49.273,80 4.569,70 371.813,70

258.759,00 129.565,00 127.600,00 1.594,00 226.259,00 151.464,00 73.314,00 1.481,00 485.018,00

81,76 389,20 12,08 -21,52 -1,39 -13,75 48,79 -67,59 30,45

309.758,00 169.135,00 136.782,00 3.841,00 156.218,00 59.057,00 95.755,00 1.406,00 465.976,00

19,71 30,54 7,20 140,97 -30,96 -61,01 30,61 -5,06 -3,93

117,58 538,60 20,14 89,10 -31,92 -66,37 94,33 -69,23 25,33

Fuente: SHD-Dirección Distrital de Presupuesto.

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Cuadro 1.4. Asignaciones presupuestarias reales, por sectores (porcentaje del gasto total) Concepto

2003 (%)

2004 (%)

2005 (%)

35 20 15 7 3 12 3 5

41 24 12 9 3 3 4 5

39 25 11 9 4 3 3 6

Educación Salud Movilidad y Espacio Público Inclusión Social Gobierno y Participación Ambiente Cultura, Recreación y Deporte Otros

Fuente: SHD-Dirección Distrital de Presupuesto.

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Cuadro 1.5. Administración Central: situación presupuestal (Millones de pesos $)

Secretaría de Hacienda Distrital

Concepto

2003

2004

2005

Ingresos

4.050.814

4.416.671

6.020.920

Gastos

3.943.425

4.172.125

5.330.558

107.389

244.546

690.362

Situación presupuestal

Fuente SHD-Dirección Distrital de Presupuesto-SFD.


INFORME ESPECIAL FINANZA PÚBLICAS Y PLANES MAESTROS

Planes maestros de equipamientos

El sistema de equipamientos es el conjunto de espacios y edificios destinados a proveer servicios sociales a los habitantes del Distrito, con el fin de mejorar los índices de seguridad humana. Los planes maestros de equipamientos buscan organizar los servicios sociales ofrecidos por entidades públicas, privadas o mixtas1. La política de dotación de equipamientos tiene como objetivos mejorar la calidad de vida, calidad ambiental, convivencia ciudadana y seguridad de los habitantes de Bogotá y de la región; así mismo, contribuir a mejorar los usos residenciales, comerciales, productivos, administrativos y rurales; promover la oferta de servicios, teniendo en cuenta las coberturas, los tipos de demanda y las economías de escala en el nivel regional; preservar los valores arquitectónicos, urbanísticos, históricos y culturales; consolidar un sistema de servicios dotacionales en el ámbito regional, bajo los principios de equidad, eficiencia, calidad y equilibrio territorial2 , mediante el fortalecimiento de la estructura urbana, la red de ciudades de la región, las centralidades y las áreas de integración regional. Se busca alcanzar el equilibrio territorial a través de la distribución, en la ciudad y la región, de la oferta de equipamientos, adecuándola a la localización de la demanda y la superación de los actuales déficit de oferta3.

1 2 3

Plan de Ordenamiento Territorial (POT), Decreto 190 de 2004, Artículo 230. Op. Cit. Artículo 231. Op. Cit. Artículo 11.

De acuerdo con su cobertura, los equipamientos se clasifican en cuatro escalas: metropolitana, urbana, zonal y vecinal. Los primeros prestan servicios a todo el Distrito y a la región, con un alto impacto urbano y social. Los de escala urbana, ejercen su influencia urbanística en un amplio territorio de la ciudad y generan alto impacto urbano y social. Los de escala zonal prestan servicios a territorios que sobrepasan los límites del barrio o grupo reducido y homogéneo de barrios; se consideran de mediano impacto urbano y social; pero pueden generar congestiones, por la elevada afluencia de usuarios; requieren zonas de estacionamiento. Los equipamientos de escala vecinal atienden necesidades primarias y su cobertura es barrial; poseen un bajo impacto urbanístico y un elevado impacto social4. Los planes maestros de equipamientos son los encargados de definir el ordenamiento de cada uno de los servicios dotacionales y de establecer y adoptar estándares urbanísticos e indicadores que permitan determinar las necesidades de suelo y unidades de servicio para atender las demandas de la ciudadanía5 , teniendo en cuenta el crecimiento de la población y la localización de las actividades productivas. Además, son un instrumento fundamental de planeación de largo plazo, están formulados hasta 2019, y orientan la inversión sectorial pública y privada en el corto, mediano y largo plazo, en el contexto de la estrategia de ordenamiento territorial de la ciudad región6. 4 5 6

Op. Cit. Art. 234. Op. Cit. Art. 235. Op. Cit. Art. 45.

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El POT (Art. 46) estableció que los planes maestros debían ser formulados por las entidades responsables de cada servicio, en coordinación con el Departamento Administrativo de Planeación Distrital (DAPD), entidad que ha jugado un liderazgo fundamental en el proceso de producción, discusión y ajuste de cada estudio. Para cumplir con la formulación, las entidades contrataron los estudios técnicos de soporte con diferentes consultores, especialmente con la Universidad Nacional (ver bibliografía al final del capítulo). Vale mencionar que los documentos finales son compilados por el DAPD y son de consulta pública. Dada la importancia del sistema de equipamientos en el ordenamiento territorial de la ciudad región y de su contribución al mejoramiento del nivel de vida de sus habitantes, con base en los documentos técnicos elaborados por los consultores, por encargo de las entidades responsables del tema, y en los decretos o proyectos de decreto, en este capítulo se presentan los planteamientos más importantes de los planes maestros de equipamientos agrupados en cinco categorías: equipamientos colectivos: incluyen educación, salud, bienestar social, cultura y culto; equipamientos recreo deportivos; servicios públicos: integrado por acueducto y alcantarillado, residuos sólidos, energía, gas y telecomunicaciones;

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estructurantes: incluyen movilidad y espacio público; y servicios urbanos básicos: comprenden seguridad ciudadana, justicia y defensa; abastecimiento y seguridad alimentaria; cementerios y servicios funerarios, y recintos feriales. Haciendo un gran esfuerzo de síntesis, dado el extenso contenido de los documentos técnicos de soporte, los cuales incluyen una buena información cartográfica, en general, se presenta la descripción de cada uno de los sectores, los problemas que enfrentan desde el punto de vista de los equipamientos, las políticas y su tentativa financiación. Los planes maestros de energía, gas, telecomunicaciones, culto y recintos feriales tienen financiación propia. Una proyección preliminar de los recursos indica que alrededor del 75% se destinará a gasto recurrente, el cual se mantiene constante para todo el período, al que se le sumará el gasto recurrente que generarán las nuevas inversiones, en cualquier caso los planes maestros permitirán cualificar este gasto. Así mismo, se incluyen mapas donde se representa territorialmente la oferta actual de equipamientos de cada sector, según escala y número por localidad. Para 2019 se realizaron mapas esquemáticos sobre la oferta futura, de acuerdo con las transformaciones propuestas en los documentos técnicos.


INFORME ESPECIAL FINANZA PÚBLICAS Y PLANES MAESTROS

1. Planes de equipamientos colectivos

1.1. PLAN MAESTRO DE EQUIPAMIENTO EDUCATIVO

(PMEE)

Descripción del sector El servicio educativo en Colombia es provisto tanto por el sector oficial como por el no oficial. Sin embargo, la dirección y vigilancia corresponde exclusivamente al Estado, con el fin de garantizar su calidad, cobertura, acceso y permanencia de los estudiantes en el sistema escolar. El servicio debe ser gratuito en las instituciones del Estado, sin perjuicio de cobro a quienes tienen la capacidad económica para hacerlo (Artículo 67 de la Constitución Política de 1991). En diciembre de 1995, Bogotá, por medio de la Secretaría de Educación Distrital (SED), recibió de la nación el manejo de la educación preescolar, básica y media de la ciudad. Por tanto, esta entidad es la encargada de dirigir, planificar y definir la política educativa del Distrito, así como prestar el servicio educativo en los niveles mencionados y vigilar la aplicación de la regulación nacional sobre matrículas, pensiones y derechos académicos en los planteles de Bogotá7 . La activa participación de la SED, en los últimos años, en la ampliación de la cobertura, ha llevado a que la participación del sector oficial en la oferta educativa del Distrito aumente de 50,0% en 2000 a 58,2% en 20058 . Para las lo-

7 8

www.sedbogota.edu.co SED-Subdirección de Análisis Sectorial. Boletín de estadísticas educativas.

calidades donde la mayoría de población corresponde a los estratos bajos, la oferta oficial aumenta considerablemente. En cambio, el sector privado ofrece el mayor porcentaje de matrículas en Usaquén, Chapinero, Teusaquillo y La Candelaria, localidades con mayores porcentajes de habitantes de estratos medios y altos. En 2005 la población en edad escolar (PEE) era de 1.632.815 niños y jóvenes. El 46,4% proveniente de hogares pobres (estratos 1 y 2), que habitan principalmente en las localidades de San Cristóbal, Usme, Bosa, Kennedy y Ciudad Bolívar9 .

Problemas en la producción de equipamientos Los equipamientos educativos comprenden las instituciones de educación formal y no formal, educación especial, centros de investigación, formación artística y capacitación técnica10 . En el Distrito la oferta y la demanda educativa se encuentran desarticuladas; con exceso de oferta de cupos en algunos sectores de la ciudad y déficit en otros; debido a la redistribución de la población en el territorio, como consecuencia del desarrollo de la ciudad, que ha generado cambios de uso del suelo (de residencial a comercial) y desarrollos urbanísticos en nuevas áreas.

9 10

SED-Subdirección de Análisis Sectorial. Op. cit. Literal a, artículo 233, Decreto 190 de 2004.

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DESARROLLO SOCIAL DE BOGOTÁ NÚMERO 1 DE 2006

Por otro lado, los equipamientos enfrentan problemas de norma urbanística, usos del suelo, estándares y normas sismorresistentes. En el inventario de obras físicas realizado por la SED en 1999 y 2000, se identificaron 430 colegios con problemas de riesgo sísmico y 150 que no cumplen con la norma de área mínima de construcción (1.150 m2). Adicionalmente, 117 colegios tienen problemas de localización, por estar ocupando áreas protegidas, rondas hídricas o zonas de alto riesgo, o tienen problemas legales que impiden su intervención11. En estos colegios se encuentran matriculados 121.440 estudiantes, que deben ser reubicados.

cesiones casi nunca poseen desarrollos urbanísticos y hacerlos requiere elevadas inversiones, que disminuyen la disponibilidad de recursos que la SED tiene destinados a la construcción de espacios escolares.

Otro problema que enfrentan los equipamientos educativos, tanto del sector oficial como no oficial, es no tener una relación adecuada con los sistemas de movilidad y de espacio público. Los cupos no oficiales se caracterizan, además, por estar construidos en el interior de áreas residenciales, localizarse en forma desagregada y dispersa en el territorio y no cumplir con los estándares de áreas recreativas y de zonas verdes.

Políticas del PMEE

Uno de los mayores problemas que enfrenta la SED es la no disponibilidad de predios para la construcción de nuevos equipamientos educativos. Su obtención se hacía normalmente a través de cesiones12. Sin embargo, con este procedimiento surgen algunos problemas, como la no correspondencia de la ubicación del lote con la demanda educativa, la obligación de compartir el área con otras entidades y no tener prioridad en su uso, y el incumplimiento de las normas en relación con los estándares arquitectónicos, debido al tamaño de los predios. Adicionalmente, las

11

12

Según la SED, Informe de gestión 2004, ya se han legalizado 292 predios; urbanísticamente, 10 predios; en su construcción, 33 predios; y tributariamente, 29 predios. El 80% de los predios para equipamientos educativos se ha obtenido a través de este procedimiento. Los constructores tienen la obligación de ceder al Distrito el 8% del área del terreno por construir.

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Finalmente, se debe tener en cuenta que en el proceso de construcción de nuevos equipamientos, la SED se comporta como un urbanizador privado, por lo que debe someterse a los requerimientos de licencias ambientales y de construcción y a gestionar ante las empresas de servicios públicos domiciliarios la instalación de los servicios.

El objetivo principal del PMEE es convertir las construcciones del sector en un elemento ordenador del territorio, por tanto, busca posicionar al sistema educativo como un espacio prioritario colectivo en el que se desarrolle el proceso cognoscitivo, defina lineamientos territoriales para asegurar la eficiencia y el equilibrio territorial del sistema educativo y brinde espacios adecuados que contribuyan al mejoramiento de la calidad del sistema escolar. Se busca construir establecimientos educativos en las zonas con alta demanda y con déficit de cupos, adecuar la oferta de programas a las necesidades de formación para el trabajo, convertir las instituciones educativas en un espacio de integración con la comunidad y la ciudad y construir equipamiento educativo adecuado y versátil que se adapte a la diversidad de la demanda, de forma tal que contribuya al reequilibrio territorial de la ciudad. En el caso del transporte, se busca la creación de un nuevo modelo de movilidad escolar, con el fin de reducir significativamente el número de rutas escolares, gestionadas por el sector oficial entre localidades, racionalizar la movilidad


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en las Áreas Funcionales Educativas (AFE)13 y consolidar las rutas que apoyan las salidas pedagógicas del programa escuela-ciudad-escuela14. Bajo esta óptica, el PMEE ayudará a reequilibrar los desplazamientos de la población estudiantil, reducirá la fragmentación y segregación de los territorios locales y cualificará espacios deteriorados que inciden negativamente en el ambiente escolar. Se propone que la SED se convierta en una instancia de gestión urbana en la producción de equipamiento educativo, para lo cual debe tener en cuenta, como referentes, la población, los estándares arquitectónicos, la normatividad urbanística, los planes sectoriales y los demás planes maestros. El PMEE, además de la construcción de nueva infraestructura, implica el mejoramiento de la actual, con el fin de contribuir a la ampliación de la oferta y al mejoramiento de la calidad de la educación. Su ejecución plantea estrategias territoriales, arquitectónicas, de gestión del servicio y sociales, las cuales se describen brevemente a continuación. Estrategias territoriales. Se propone conectar las redes científicas y tecnológicas a las centralidades regionales del POT y a las cabeceras municipales por medio de circuitos de transporte; cualificar, mediante el proceso educativo, las actividades colectivas de las centralidades; ampliar la

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Un AFE es un área urbana delimitada para gestionar el servicio educativo a escala local, para equilibrar las relaciones entre oferta y demanda, para disminuir el déficit educativo, reducir los recorridos extra localidades y aumentar la cobertura. La delimitación geográfica de las AFE se hace en relación con las características físicas que lo diferencian de otro territorio; así los ríos o cerros pueden constituir límites de las AFE. El territorio urbano se divide en 15 AFE, de las cuales 7 se encuentran en territorio prioritario. Este programa hace parte del Plan Sectorial de Educación 20042008, y es una apuesta pedagógica para que los estudiantes aprendan en escenarios y espacios diferentes a los de los colegios, mediante visitas programadas a centros culturales, recreativos, científicos y tecnológicos de la ciudad.

oferta educativa en los nodos15, con el fin de construir áreas periféricas de la ciudad; conformar núcleos educativos, mediante la articulación de los colegios con los barrios y las escalas vecinales, para asegurar la cobertura equilibrada del servicio y la mejora del entorno inmediato. Para garantizar el acceso a los nodos, se plantea la construcción de circuitos de transporte en los niveles zonal, local y metropolitano. En el nivel zonal los circuitos se conectarán al sistema vial local; en el nivel local se apoyarán en la malla vial intermedia; y en el nivel metropolitano se conectarán al sistema TransMilenio. El esquema general de la oferta educativa estará conformado por núcleos, nodos, redes peatonales, circuitos locales y metropolitanos de movilidad escolar y unidades territoriales de gestión, los cuales se describen a continuación (siguiendo el proyecto de decreto del PMEE), y cuyo objetivo es agrupar equipamiento educativo, con el fin de complementar y mejorar la oferta de espacios pedagógicos. –

Núcleo de apoyo pedagógico. Lo integran las unidades pedagógicas que apoyan a los establecimientos educativos en un radio de 500 metros.

Núcleo educativo en red o colegio-red. Institución educativa que presta apoyo pedagógico a otro establecimiento, mediante su infraestructura o con la construcción de un NAP en sus predios.

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Un nodo es un centro de servicios intersectoriales constituido por un conjunto de equipamientos diversos. En el caso específico del sector educativo, el nodo está constituido por el conjunto de instituciones escolares presentes o futuras que se asocian para mejorar la prestación del servicio. Los nodos tienen la capacidad jurídica de regular los usos del suelo y tratamientos, siempre y cuando no sean contrarios a las disposiciones del POT; definir y establecer las condiciones y requisitos de funcionamiento del equipamiento educativo; ubicación de nuevos colegios; aprovechamiento del espacio público en el interior del nodo, interacción y articulación con otros instrumentos de planeamiento y la previsión de impactos negativos y reglamentación de los mismos.

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Nodo básico o colegio-parque. Compuesto por un establecimiento educativo y un equipamiento de recreación y deporte, de escala vecinal.

Nodo intermedio. Conformado por una institución educativa y dos equipamientos complementarios, sean de cultura, recreación y deporte o bienestar social, de escala zonal.

Nodo integrado o nodo de integración ciudadana. Compuesto por un establecimiento educativo y tres equipamientos complementarios de cultura, recreación y deporte o bienestar social. Este nodo es de escala zonal y urbana; se enfatiza que su oferta se oriente a la educación media técnica y tecnológica.

Área nodal. Conformado por una alta concentración de equipamientos de ciencia y tecnología, recreación y deporte, bienestar y cultura, de escala urbana y metropolitana. En este nodo se encuentran las instituciones de educación superior.

Red peatonal. Conformada por establecimientos educativos que se encuentran ubicados dentro de un radio de 500 metros. Es de escala vecinal.

Circuitos locales de movilidad escolar. Soportan la movilidad estudiantil entre nodos y permiten equilibrar la oferta y la demanda en el nivel de las AFE.

Circuito metropolitano de movilidad escolar. Facilita la movilidad estudiantil entre nodos y áreas nodales, entre centralidades y cabeceras municipales.

Unidades territoriales de gestión del servicio educativo. Son territorios de gestión definidos para asegurar el equilibrio entre la oferta y demanda educativa, aumentar la cobertura y disminuir el déficit de ambientes pedagógicos.

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Estrategias arquitectónicas. Se plantea la construcción de equipamientos que contribuyan al mejoramiento de la calidad educativa y garanticen la oferta integral y formación permanente, por tanto, las nuevas construcciones deberán tener en cuenta los espacios adecuados y pertinentes para integrar al sistema educativo formal la enseñanza para la población entre los 2 y 5 años de edad, la integración de la educación media con la superior y la no formal con la formal. Estrategia de gestión del servicio. Se pretende una gestión territorial o local del servicio educativo. La localidad se encargará del cubrimiento de la demanda educativa de la localidad, armonizará la localización de la oferta educativa con el lugar de residencia de los estudiantes, regulará la asignación de cupos y la movilidad escolar de la localidad. Estrategias sociales. Se busca que el sector oficial, en conjunto con la oferta privada, cubra el 100% de la demanda educativa en el territorio prioritario, caracterizado por el predominio de los estratos 1 y 2. En relación con los problemas jurídicos de algunos establecimientos educativos, la SED tiene en marcha un programa de legalización, con el fin de obtener los derechos de propiedad de los predios y las construcciones, y las licencias urbanísticas que le permitan hacer las intervenciones requeridas. El PMEE propone, para el período 2004-2019, la construcción de 160 colegios (57 de escala vecinal, 66 de escala zonal y 37 de escala urbana)16, que generarán 711.580 cupos escolares, el mejoramiento de 501 sedes existentes, el 16

Además se construirán colegios de escala vecinal. En promedio, cada equipamiento de escala vecinal tiene una capacidad para atender 2.820 estudiantes en doble jornada, los de escala zonal a 4.700 y los de escala urbana a 6.580.


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reforzamiento de 316 y la construcción de 8 Núcleos de Apoyo Pedagógico (NAP)17. Los nuevos colegios estarán ubicados en las localizades en Ciudad Bolívar, Bosa, Suba, Engativá, Usme, Kennedy y Usaquén.

Financiación La inversión propuesta por el PMEE para la construcción, mejoramiento, ampliación y reforzamiento estructural de los establecimientos educativos se haría en un 39% en el corto plazo, 26% en el mediano plazo y 35% en el largo plazo. Sería financiada en un 62% con transferencias de la nación, y en un 38% con recursos del Distrito. El mayor volumen correspondería a gasto recurrente, con 88%18.

1.2. PLAN MAESTRO DE EQUIPAMIENTOS DEL SECTOR SALUD (PMES)

Descripción sectorial El modelo de atención primaria en salud (APS) constituye la estrategia base sobre la cual se encuentran orientadas todas las acciones de la política distrital de salud. Así mismo, la política nacional de prestación de servicios de salud es el contexto en el cual se enmarca la política distrital de salud. La primera se estructura en tres ejes: la accesibilidad, la calidad y la efectividad; la segunda tiene como eje fundamental la garantía del derecho a la salud, mediante un cambio en el modo de atención y gestión de los hospitales, desde una perspectiva promocional de calidad de vida y salud, dirigida a responder

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Los NAP son centros de servicios especializados que tendrán como fin el superar el déficit de ambientes pedagógicos que presentan las actuales instituciones educativas. Atenderán los requerimientos de varios establecimientos escolares y estarán ubicados en zonas de mayor déficit. Secretaría de Hacienda Distrital (SHD)-Dirección Distrital de Presupuesto (DDP). Financiación indicativa de los planes maestros.

a las necesidades de la población en los territorios donde habita. Lo anterior significa que la política distrital en salud no se limita a un modo de atención basado en la enfermedad, en el que predomina la gestión de los servicios curativos, se filtran las demandas y se identifican las necesidades de la población de manera fragmentada, sino que también apunta a la organización y convergencia de las políticas, en las que se combinan la educación para la calidad de vida y salud, la protección de la vida, la prevención de enfermedades, la atención curativa y la rehabilitación. Así, el modelo APS, entendido como “el cuidado integral de la salud para todos y por todos”, cobra importancia al concretarse en la conformación y operación de un complejo de redes de servicios y de apoyo adecuado a las condiciones de vida y necesidades de la población en un territorio determinado. En el primer grupo se encuentran la red de APS, la red de atención ambulatoria especializada (ESP), la red de urgencias (URG) y la red de hospitalización (HOSP); en el grupo de apoyo están la red farmacéutica (FAR), la red de vigilancia en salud (VS), la red de rehabilitación (Rhab) y la red de apoyo diagnóstico (ADx). En el Distrito la estrategia de APS se denomina Salud a su Hogar; fue incorporada a la política pública de salud por la presente administración e inició su operación en noviembre de 2004. Bajo esta modalidad, en la actualidad se atiende población de estratos 1 y 2 (caracterización y seguimiento–acciones individuales y colectivas; de promoción, prevención y resolutivas) de 137 microterritorios en 17 localidades.

Servicios de los equipamientos y características Según el POT, los equipamientos destinados a este sector son las Instituciones Prestadoras de

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Servicios de Salud (IPS) privadas, de todos los niveles de complejidad y categorías, así como las Empresas Sociales del Estado (ESE) del orden distrital, departamental o nacional, con sus respectivos puntos de atención: unidades básicas de atención (UBAS), unidades primarias de atención (UPAS), los centros de atención médica inmediata (CAMI), clínicas y hospitales de niveles I, II y III de atención. Así mismo, se incluyen las centrales de afiliación y/o autorización de las administradoras de planes de beneficios (empresas promotoras de salud (EPS) y administradoras del régimen subsidiado (ARS)).

Problemas asociados El PMES presenta dos diagnósticos claves para la planificación de sus inversiones, estrategias y acciones intersectoriales. El primero corresponde al sectorial, que define las necesidades sociales de la población de la ciudad; el segundo es el territorial, que toma elementos propios del territorio como población por Unidad de Planeación Zonal (UPZ), densidad poblacional; accesibilidad metropolitana, urbana y zonal local, estratificación, riesgo de remoción en masa, IPS por UPZ, hospitalización adulto, servicios de urgencias y sus condiciones de vida y salud. En el diagnóstico sectorial se encontró que las localidades de las redes Sur y Sur-Occidente son las que presentan mayores problemas de accesibilidad19 y déficit en su capacidad de oferta de servicios. En consecuencia, el PMES es enfático en la importancia de priorizar el mejoramiento de la capacidad instalada de estas redes, debido a que localidades que cubre reúnen la mayoría de la población más pobre y vulnerable de la ciudad, además de presentar las mayores tasas de

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La accesibilidad espacial es un concepto que tiene en cuenta la suficiencia del transporte público, la distancia, la fricción en el desplazamiento, la capacidad de la oferta disponible y la magnitud de la demanda de atención.

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mortalidad evitable (materno perinatal y neumonía en menores de 5 años), las cuales son factibles de controlar con una adecuada capacidad de respuesta de la red de primer nivel de atención. En el segundo y tercer nivel de atención se evidencia un notable déficit de camas hospitalarias en las redes Sur, Sur–Occidente y Centro Oriente. El PMES considera que estos déficit son de carácter prioritario, ya que esta red de servicios de mediana y alta complejidad es fundamental para atender las necesidades en salud de la población en un futuro, pues debido a la transición epidemiológica que el Distrito experimentará, prevalecerán las enfermedades crónicas, como hipertensión, diabetes y cáncer, que requieren atención en estos servicios.

Principales políticas La política distrital de salud tiene como objetivo general asumir el reto que implica el enfoque de los derechos humanos, con una perspectiva amplia de salud que permita promover la calidad de vida de las personas y resolver con ello los problemas de salud en Bogotá. Dentro de los principales objetivos específicos se tiene: •

• •

Afectar de manera significativa los determinantes del proceso salud-enfermedad, a través de la transectoriedad y la articulación de salud a la gestión social del territorio. Fortalecer el ejercicio de ciudadanía en salud. Orientar la atención a la salud hacia un sistema integral que promueva la calidad de vida y la autonomía de las personas. Garantizar el acceso a los servicios de urgencias y a la APS, con enfoque familiar y comunitario. Consolidar la red hospitalaria pública y las redes de atención de todo el sistema, según las necesidades de atención de la población.


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Desarrollar un sistema integrado de información en salud que permita hacer el seguimiento a metas de salud, equidad y calidad de vida. Mejorar el acceso de los habitantes de la ciudad a los servicios de salud.

En relación con los equipamientos, el PMES propone: • •

• •

Superar la vulnerabilidad sísmica de las instalaciones existentes. Superar las deficiencias en la atención básica primaria en las diversas localidades, con prioridad en las zonas con mayores niveles de vulnerabilidad. Apoyar la especialización por niveles de complejidad y mejorar los sistemas de referencia y contrarreferencia. Apoyar la reposición tecnológica o de infraestructura de las instituciones. Mejorar los sistemas de información y conectividad de la red pública.

El plan se desarrollará entre 2006 y 2019, dividido en tres períodos. En el corto plazo (20062007) se realizarán obras relacionadas con el reforzamiento estructural de la red existente (incluida la reubicación cuando sea necesario) y la construcción de unidades de atención primaria y de atención básica en las localidades más vulnerables y deficitarias. En el mediano plazo (2008-2012) tendrán lugar otras ampliaciones y construcciones, también necesarias, pero de menor nivel de urgencia. En el largo plazo (2013-2015) se realizarán aquellas obras que, dada la dinámica demográfica de la ciudad, se prevén necesarias para dicho período.

cífica para la salud, así como los recursos distritales asignados para el mismo propósito. Los recursos del Fondo presentaron un crecimiento del 3% en términos reales para el período 1998-2005. En 2005 el Distrito financió un 32% de los recursos del Fondo frente al 22% de 1998. La prestación de servicios a vinculados y el aseguramiento (subsidio a la demanda del régimen subsidiado20) constituyen el 80% de los gastos del FFDS. Los recursos destinados al aseguramiento y a promoción y prevención de la salud han crecido desde 1998, a tasas reales anuales del 15%, lo que ha determinado que su peso dentro del total de gastos del Fondo haya pasado en el período analizado de 20% a 36%, mientras que los relacionados con la prestación de servicios han disminuido, de 61% a 44%. Esto indica que se ha presentado una sustitución de los subsidios de la oferta por subsidios a la demanda. Los gastos relacionados con infraestructura y dotación en salud han representado, por lo general, un 4,6% de los egresos totales. La mayor cantidad de recursos para financiar el plan provendría del sistema general de participaciones (38%) y transferencias de la Administración Central Distrital (28%). Del total de la inversión, la mayor proporción correspondería a gastos recurrentes, los cuales representarían aproximadamente el 83%21.

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Financiación y estrategia El Fondo Financiero Distrital de Salud (FFDS) es la entidad que concentra las rentas nacionales cedidas o transferidas con destinación espe-

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El subsidio a la demanda contempla, además de los gastos ligados al aseguramiento como tal (Unidad de Pago por Capitación Subsidiada), los relacionados con la interventoría de los contratos de aseguramiento, la asistencia técnica y logística a los mismos, la promoción de la cultura de afiliación y la realización de las encuestas prioritarias en salud del SISBEN. A su vez, el subsidio a la oferta contempla la atención a afiliados del régimen subsidiado por actividades no contempladas en el Plan Obligatorio de Salud y la atención a la población no asegurada, sea de manera directa o mediante contratos con la red pública o privada. SHD-DDP. Financiación indicativa de los planes maestros.

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Tabla 1.1. Equipamientos de salud: función y escala Nivel de atención

I

Equipamiento

Función

Escala

Unidades Básicas de Atención (UBA)

Prestan servicios básicos de salud, en sitios preestablecidos por la dirección del centro de salud del cual dependen. Estos servicios básicos serán por equipos de salud, conformados por médico, odontólogo, trabajadora social, auxiliar de enfermemería, promotor de saneamiento y promotores de salud.

Zonal

Unidad Primaria de Atención (UPA)

En conjunto con las UBA del área de influencia, constituyen el centro de salud.

Zonal

Centro de Atención Médica Inmediata I. (CAMI I)

Capacitado para atención de partos de bajo riesgo, consulta médica externa, odontológica y atención de urgencias durante las 24 horas del día.

Zonal

Hospital de nivel 1

Cuenta con los servicios de consulta externa médica y odontólogica, atención de urgencias y hospitalización para patologías de baja complejidad yatención al medio ambiente.

Zonal

Hospitales de nivel 2

Caracterizados por presencia de médicos generales y los especialistas básicos. Están capacitados para ejecutar labores de atención de urgencias o CAMIS II. Desarrollará programas de cirugía ambulatoria y atención al medio ambiente.

Urbana

Hospitales de nivel 3

Caracterizados por presencia de médicos generales especialistas básicos y subespecialistas (cardiólogos, neurólogos, con nefrólogos, gastroenterólogos, y otros de acuerdo con la disponibilidad de recursos).

Metropolitana

II

III

Fuentes: Acuerdo 19 de 1991 y Decreto 190 de 2004.

1.3. PLAN MAESTRO DE BIENESTAR SOCIAL (PMBS) Descripción del sector La oferta de equipamientos está constituida por el conjunto de edificios e instalaciones, habilitadas para la atención de la población que es objeto de políticas, programas y proyectos orientados desde las entidades que conforman el sistema de bienestar social. Con la disponibilidad de equipamientos, las entidades distritales encargadas del bienestar atienden una demanda heterogénea de servicios para diferentes núcleos de la población.

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El Departamento Administrativo de Bienestar Social (Dabs) e Idipron prestan sus servicios en 377 equipamientos. La mayor parte de ellos, el 56%, son de escala vecinal, es decir, se encuentran en lugares muy cercanos a la demanda, logrando así minimizar los desplazamientos de la población, mucha de ella infantil. Un 27,5% es de carácter zonal. En menor porcentaje se encuentran la escala urbana y la metropolitana. Una buena proporción, alrededor del 64% de todos los equipamientos públicos de carácter distrital en bienestar social, se dedican a atender la población infantil. Las localidades en mayor


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pobreza tienen el mayor porcentaje del total de este tipo de servicios. De esta manera, en Ciudad Bolívar, la localidad más pobre de Bogotá, se localiza el 11,9% de ellos, seguido por Usme, con 11,3%. En lugares no menos importantes se encuentra Kennedy, con 9%, San Cristóbal, con 7,9%, y Bosa, con 7,4%. Suba, otra localidad con alto nivel de pobreza, y declarada en emergencia social, ocupa un lugar intermedio en el ranking, de 4,8%, lo cual puede explicarse por ser ésta una localidad con alta heterogeneidad en los ingresos. El crecimiento de la demanda por servicios de bienestar social estará en función del crecimiento espontáneo de la población bogotana, de la agudización del conflicto en el país, de las variaciones en el crecimiento económico de la ciudad y de la política pública conducente a la superación de la pobreza y la indigencia, entre otros. Con los datos actuales, la demanda crecerá alrededor de 3% para casi todos los grupos de población entre 2004 y 2008, para disminuir de manera sustancial en los siguientes subperiodos, acorde con el menor crecimiento poblacional que registra el país durante los últimos años, según el censo de 2005.

algunas localidades, principalmente de las más pobres, receptoras de personas desplazadas. Estas localidades requieren una mayor y mejor dotación de equipamientos o que éstos sean utilizados a su plena capacidad, para reducir la movilización de personas dentro de la ciudad en la búsqueda de servicios. La oferta presenta distintos estándares y calidades arquitectónicas, y existe un desequilibrio entre la oferta y la demanda, pues en las localidades de mayor población la oferta resulta insuficiente para atender una demanda creciente. A esto se agrega el problema de la escasez de suelos disponibles dentro de la ciudad para incrementar la oferta. Una alternativa es mejorar la utilización del equipamiento existente, para aumentar las coberturas, y volverlos espacios flexibles, con capacidad de adaptación a diferentes usos. Adicionalmente, el Plan contempla acciones para erradicar el riesgo mitigable en aquellos equipamientos que se encuentran en zonas de alto riesgo ambiental, por atender poblaciones marginadas social y económicamente. Las medidas contemplan desde la mitigación, hasta la prevención y la relocalización de los equipamientos que se encuentren en estas condiciones.

Problemas No existe una articulación completa entre las políticas sociales y la operación de los equipamientos del sector. Se produce un bajo impacto y escasa rentabilidad social de su funcionamiento. La capacidad instalada del sector no ha sido aprovechada en algunos casos y en otros existe hacinamiento y déficit de espacios en las instalaciones, afectándose las coberturas y la calidad del servicio. Existe un bajo nivel de seguimiento y control social y un proceso de descentralización incipiente. En términos físico-espaciales existen problemas relacionados con el crecimiento poblacional de

Principales políticas De acuerdo con el diagnóstico, y el consenso acerca de las principales problemáticas actuales del sector, se han propuesto políticas como las siguientes: •

Dotar y complementar el sistema de equipamientos de bienestar social en la región, cuyo fundamento es la construcción de un modelo de ciudad-región, con el propósito de construir una región más equilibrada sobre un modelo desconcentrado de red de ciudades compactas. Para cumplir estos propósitos, se requiere: i) establecer las je-

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rarquías y la focalización del equipamiento; ii) racionalizar el uso de los servicios; iii) promover el concepto de bienestar social en un sentido integral con otros sectores. Se espera que con el modelo desconcentrado de ciudades, cada una pueda ofrecer los equipamientos de bienestar social necesarios para facilitar el acceso de la población a ellos, principalmente a los de menor complejidad. Sólo aquellos muy especializados podrían estar localizados en otras áreas urbanas o rurales de la región. •

Armonizar e integrar territorialmente las políticas sectoriales de bienestar social de los distintos gestores y de los diversos entes territoriales, mediante: i) una estrategia de distribución poblacional, acorde con el equipamiento de bienestar social; y ii) un incremento de las coberturas en el nivel regional.

Mejorar la calidad de los servicios sociales, en relación con la ofrecida por los equipamientos actuales. Implica la racionalización de la capacidad y calidad de los equipamientos existentes, antes que determinar las necesidades de construcción de nuevos equipamientos.

Centrar las acciones prioritarias en territorios críticos22, para avanzar después hacia la universalización: Se busca dotar de manera equitativa a los territorios y pobladores que se encuentran en condiciones de precariedad socioeconómica y de habitabilidad.

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Localizar nuevos equipamientos, fortaleciendo las centralidades propuestas en el

La segregación espacial de la ciudad se ve reflejada en el cubrimiento de los equipamientos comunitarios, la accesibilidad y la calidad habitacional, con situaciones notablemente deficitarias en las zonas sur y occidental del área urbana.

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POT. Localizar nuevos equipamientos de escala urbana y consolidar y conformar centralidades de escala zonal o vecinal, con la implementación de equipamientos de bienestar social de estas escalas. •

Localizar y organizar sistémicamente el equipamiento de bienestar social, conformado por todas las instituciones que prestan estos servicios, sean públicas, privadas o mixtas, con el objetivo de aunar esfuerzos y mejorar la eficiencia y la eficacia, y operar de manera más cercana a los usuarios vulnerables y a los territorios críticos.

Hacer que lo estatal y lo privado concurran y se fomente la corresponsabilidad y la solidaridad para enfrentar los problemas sociales. Esta concurrencia deberá ser promovida desde lo estatal y concertada de manera flexible con el sector privado, mediante alianzas, convenios y acuerdos de actuaciones sociales que permitan la inclusión de poblaciones vulnerables o vulneradas.

Escenarios futuros. El Plan Maestro de Bienestar Social propuso una nueva clasificación de los equipamientos en este sector. Existen ahora dos grandes ramas: equipamiento y servicios. La primera categoría, equipamiento, incluye tres subcategorías: •

Unidades de Protección Integral, UPI. Incluye “niñez en medida de protección legal”, “niñez habitante de la calle”, “jóvenes en alto riesgo (trapecistas)”, “adulto habitante de la calle”, y “discapacidad profunda”.

Centros de Desarrollo Comunitario, CDC. Incluyen la escala urbana y unidades móviles (población general de la ciudad y servicios especiales); y los CDC de escala zonal (población general estrato 1 y 2, familia y comunidad).


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La segunda categoría, servicio, define dos subcategorías: •

Centros de Orientación y Referenciación (OIR) y el Observatorio Social en los CDC, y el centro zonal.

Unidades de Aprestamiento y Socialización, UAS. Incluye: “primera infancia”, “niñez con discapacidad leve”, y “niñez en riesgo de explotación laboral”.

Centros de Servicios de Bienestar, CSB. Incluye: “Comedor Comunitario y Clubes Juveniles-Ancianos”; “atención sicosocial: madre gestante, gestación temprana, consumo de sustancias sicoactivas”; “atención de paso habitante de la calle”, “protección integral”, y “adulto mayor en abandono”. Operativos administrativos. Incluye los Centros Operativos Locales (COL), los

Financiación La inversión en el sector de bienestar social ha tenido un crecimiento significativo en términos reales, principalmente a partir de 2002, según se observa en los gráficos 1.6 y 1.7. Para la financiación del plan, los recursos provendrían en un 83% del Distrito, de los cuales el 75% sería transferencias de la Administración Central. El restante 17%, de transferencias de la nación. Del total de gasto, el 68% correspondería a gasto recurrente23.

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SHD-DDP. Financiación indicativa de los planes maestros.

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Gráfico 1.6. Inversión Dabs. 1994-2004. Millones de $ de 2004

Fuente: SHD-Dirección de Estudios Económicos (DEE). Estadísticas Fiscales 2004.

Gráfico 1.7. Inversión Idipron. 1994-2004. Millones de $ de 2004

Fuente: SHD-DEE. Estadísticas Fiscales 2004.

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Tabla 1.2. Denominaciones de los servicios de Bienestar Social. Actuales y futuras Futuros desarrollos del Plan Maestro

Denominación propuesta en PMEBS

Actual denominación

Características de la atención

UPI-NPL (Unidades de Protección Integal para niñez en medida de protección legal)

Centro Único de Recepción de Niños - CURN

Atención a niños en estimulación temprana, lactario, dormitorios, niñera, consultorio médico, consultorio odontológico.

Centro de Desarrollo de Integración FamiliarCEDIF

Atención en psicología, trabajo social, habitaciones

UPI-NHC (Unidades de Protección Integal para niñez habitante de calle)

Unidades educativas para niños habitantes de calle

Atención para jóvenes habitantes de calle y pandilleros. Desintoxicación, mejoraramiento de su condición física y mental.

UPI-JR (Unidades de Protección Integal) para jóvenes con riesgo de ser habitantes de calle)

Unidades Educativas para Jóvenes Trapecistas

Atención a los jóvenes en situación de alta vulnerabilidad social que hacen parte de grupos pandilleros, generadores de violencia y conflicto, hasta persuadirlos de hacer parte de un proceso formativo integral

Usme (2); Ciudad Bolívar (2); Tunjuelito (1); Rafael Uribe (1); Antonio Nariño (1); San Cristóbal (3); Puente Aranda (2); Los Mártires (3); Santa Fe (3); Barrios Unidos (2); Kennedy (2); Fontibón (1); Engativá (1); Suba (2); Bosa (1). Total: 27

UPI-AHC (Unidades de Protección Integal para adultos habitantes de calle)

Hogar de paso noche modalidad externa Hogar de paso día modalidad externa

Atención a adultos, ofreciéndoles condiciones de habitabilidad en un lugar digno

Santa Fé (1); Los Mártires (1); Kennedy (1); Barrios Unidos (1); Chapinero (4). Total: 8

UPI-AA (Unidades de Protección Integal para adultos mayores en abandono)

Albergues para Ancianos

Atención para ancianos en situación de abandono, en cuyos albergues se les ofrece la comida y la habitación

UPI-DP (Unidades de Protección Integal para discapacitados profundos en abandono)

Centro de Desarrollo Social Hogar Los Ángeles

Atención para personas con discapacidad profunda y en situación de abandono, mediante la provisión de habitaciones para el descanso, servicio de salud, audiologia y odontología, psicología, fisioterapia, hidroterapia.

UAS-JI (Unidades de Aprestamiento y Socialización Jardines para la primera infancia)

Casa vecinal

Atención a población infantil de 0-5 años de escasos recursos, en educación inicial; de 5-17años en condiciones de riesgo de explotación laboral y niños de 0-17 discapacitados cognitivamente, de escasos recursos.

Jardín infantil Jardín social

Santa Fe (2); San Cristóbal (9); Usme (11); Rafael Uribe (5); Tunjuelito (2); Ciudad Bolívar (12); Bosa (8); Kennedy (2); Engativá (1); Suba (7); Usaquen (2): Total: 61

UAS-CRECER (Unidades de Aprestamiento y Socialización para niñez con discapacidad leve)

Centros Crecer

Atención para la niñez con discapacidad en estratos 1 y 2, sin SISBEN

San Cristóbal (3); Usme (3); Rafael Uribe (1); Tunjueltio (1); Ciudad Bolívar (5); Bosa (2); Kennedy (2); Fontibón (1); Engativá (1); Suba (1). Total: 20

UAS- AMAR (Unidades de Aprestamiento y Socialización para niñez en alto riesgo de explotación laboral)

Centros Amar

Atención a niños en condiciones de riesgo derivado de la actividad económica que realizan los padres, como vendedores ambulantes, recicladores, y personas que ejercen la prostitución

Chapinero (2); Santa Fe (4); Los Mártires (1); San Cristóbal (1); Suba (1); Usme (1); Ciudad Bolívar (1); Puente Aranda (1); Kennedy (1); Bosa (1); Teusaquillo (1); Fontibón (1); Engativá (2); Barrios Unidos (1); Usaquen (2). Total: 21

CSB Centros de Servicio de Bienestar (en protección)

Casa refugio para víctimas de la violencia intrafamiliar Residencia de ancianos

CSB Centros de Servicio de Bienestar (en gestión comunitaria)

Proyectos especiales

CSB Centros de Servicio de Bienestar (en atención sicosocial)

Hogares comunitarios

CSB Centros de Servicio de Bienestar (en consumo de sustancias sicoactivas, madres gestantes y gestación temprana)

Comedores comunitarios, clubes de jóvenes y ancianos, Cacma

CSB Centros de Servicio de Bienestar (en atención transitoria al habitante de la calle)

Comunidad Terapéutica El Camino Centro de Atención Transitoria Brigadas de Atención en Calle

CDC, Centros de Desarrollo Comunitario

CDC, Centros de Desarrollo Comunitario (de escala urbana)

Atención a poblaciones con necesidades alimentarias, jóvenes, ancianos y habitantes de calle, con criterios de focalización ligados a las condiciones de localización por problemáticas específicas. Localizados en zonas de alta densidad de población, son equipamientos de uso múltiple que congregan muchos usuarios, principalmente en condición de vulnerabilidad y pobreza. Servicios de orientación y asesoría, formación en oficios o calificación de destrezas.

Santa Fe (1); San Cristóbal (1) y Usaquen (1). Total: 3 Usme (1); Tunjuelito (1), Kennedy (1); Fontibón (1); Engativá (1); Suba (1). Total: 6 Diferentes barrios de áreas consolidadas: 11

CDC, Centros de Desarrollo Comunitario (de escala zonal)

Diferentes barrios de áreas en expansión: 4

Fuente: Formulación del PMBS.

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1.4. PLAN MAESTRO DE EQUIPAMIENTOS DE CULTURA

(PMEC)

Descripción sectorial El soporte del sector cultura en el Distrito es su red de industrias culturales24. Así, el PMEC, mediante su propuesta urbanística y arquitectónica de construcción y/o ampliación de equipamientos públicos y ordenamiento territorial de equipamientos privados, tiene influencia directa en determinadas industrias de esta red y es complemento a la visión de equipamientos culturales que establece el POT. En 2000 y 2001 las actividades culturales directas y conexas de Colombia participaban con el 2% del Producto Interno Bruto (PIB) de la nación. Las primeras actividades han representado una mayor generación de valor agregado y se concentran en radio, televisión, publicaciones periódicas, industria de libros y publicidad. En las conexas se destacan las relacionadas con la impresión, otros servicios de telecomunicaciones, la fabricación de productos de cerámica no refractaria, el comercio al por menor de libros, periódicos y revistas y servicios de transmisión por cable.

Servicios de equipamientos y características Los equipamientos de cultura se definen como espacios y edificaciones especializados en proveer los servicios de arte, cultura y patrimonio, en sus dimensiones de creación, formación, investigación y circulación (difusión). Existen cuatros campos de equipamientos de cultura con

24

También llamadas industrias creativas, definidas como “aquellas industrias que tienen su origen en la creatividad individual, las habilidades y el talento, y que buscan el bienestar y la creación de trabajos a través de la generación y explotación de la propiedad intelectual”. British Council (2002). “Industrias Creativas”. Bogotá.

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sus respectivas áreas: el campo del arte, con sus áreas de audiovisuales, danza, literatura, arte dramático, artes plásticas, y música; el campo de la cultura, con las áreas de encuentros de pueblos y encuentros sectoriales; el campo del patrimonio, con sus áreas de intangible y tangible; y el campo de la ciencia y tecnología, con las áreas de ciencias aplicadas, ciencias de la salud, ciencias humanas, ciencias puras y ciencias sociales. Las tipologías de equipamiento cultural se definen por la naturaleza de la actividad, en función de la dimensión, campo y área que se desarrolla en el espacio. El PMEC establece cuatro tipos de espacios para las correspondientes dimensiones y áreas: 1. Auditorios para la circulación de audiovisuales, arte dramático, música y danza, y la creación y formación de arte dramático, música y danza. 2. Cines para la circulación de audiovisuales; 3. Salas de exposición para la circulación de artes plásticas. 4. Bibliotecas para la circulación de lectura y la investigación en todos los campos y áreas. También existen dos categorías de equipamientos culturales: a la primera corresponden los equipamientos que regulará el PMEC, cuya función principal es la oferta de servicios culturales, los cuales se prestan en la Cinemateca Distrital, el Teatro Jorge Eliécer Gaitán, el Planetario de Bogotá, la Galería Santafé y el Teatro al Aire Libre La Media Torta. En la segunda categoría se encuentran clasificados los equipamientos de otros sectores sociales aptos para las actividades culturales, que por sus características pueden apoyar el desarrollo de una o más dimensiones culturales. Estos equipamientos son los centros de desarrollo comunitario (CDC), los salones comunales, los parques del sistema distrital de parques y los colegios oficiales.


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Problemas asociados al sector El principal problema de los equipamientos de cultura de la ciudad es que su oferta está orientada a la población de mayores ingresos; el mayor número de equipamientos se encuentra en las localidades con predominio de los estratos altos, por lo que los habitantes de bajos ingresos deben desplazarse para acceder a estos servicios, debiendo asumir costos de transporte y tiempo de desplazamiento. El desequilibrio en la distribución territorial de estos equipamientos es evidente, las salas de exposición prefieren una localización central –por lo general asociadas a los museos–; por ello, más del 80% del territorio de la ciudad carece de las mismas, razón por la cual el 81,2% de los asistentes proviene de localidades distintas a la que se encuentran los equipamientos. Sin embargo, existen otros espacios que no tienen los mismos niveles de concentración, como las bibliotecas, que aunque predominan en el centro de la ciudad, también se encuentran localizadas en las periferias norte, sur y suroriental. De otro lado, la oferta actual de cupos en los equipamientos del sector presenta una especialización notable. El campo predominante en Bogotá es el arte, y en posiciones menores la cultura y el patrimonio; el campo de ciencia y tecnología es casi invisible. En el campo del arte, la mayor oferta corresponde al área de audiovisuales, representada por las salas de cine; en segundo lugar se encuentra la literatura. Las áreas que menor incidencia tienen son la danza y la música. En el campo de la cultura sobresalen los encuentros sectoriales y en el de patrimonio existe un equilibrio entre las áreas de patrimonio tangible e intangible. Las salas de cine son el equipamiento con el mayor número de cupos para realizar activida-

des culturales, pero con espacios monofuncionales, que no ofrecen posibilidades de uso alternativo. Con respecto a las dimensiones, la mayor oferta de cupos anuales es de circulación en todos los campos y áreas. En los casos de áreas como el arte dramático, las artes plásticas y audiovisuales, el predominio es casi absoluto, con el 92%, 98,1% y 99,8% del total de cupos, respectivamente. La excepción la constituye el área del patrimonio intangible, para lo cual la dimensión de circulación tiene una oferta del 35,3%, mientras que la dimensión de investigación alcanza el 64,7%. Los equipamientos de otros sectores sociales aptos para las actividades culturales podrían contribuir con un 28,4% del total de cupos que en la actualidad ofrecen los equipamientos del sector. En el campo del arte la mayor oferta potencial la podrían hacer los parques, seguida de los colegios, los CDC y los salones comunales. En el campo de cultura, la mayor oferta potencial la podrían hacer los colegios, seguidos por los salones comunales, los CDC y los parques. Otro problema generado por los equipamientos culturales son las externalidades negativas, en particular, la contaminación visual de los teatros y auditorios, y la contaminación auditiva, cuya incidencia se concentra en las salas de cine y los centros de formación artística.

Principales políticas El objetivo principal del PMEC es promover el derecho al acceso cultural de la ciudadanía de Bogotá, conformando una red de equipamientos que faciliten las actividades de creación, investigación, formación y circulación de bienes y servicios culturales, en la escala adecuada para los actores y públicos culturales. Los objetivos específicos son:

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1. Constituir una red de equipamientos que permita a los actores fluir sus bienes culturales, desde la creación hasta la circulación al público final. 2. Acercar la oferta de equipamientos a los actores culturales y a los públicos receptores, de acuerdo con sus características de entorno. 3. Atender la totalidad de la demanda cultural en un escenario de incremento de consumo de bienes y servicios en el periodo del PMEC. 4. Propiciar alianzas para la utilización intensiva de espacios y equipamientos existentes y proveer nuevos equipamientos en zonas deficitarias. 5. Orientar la inversión pública distrital en equipamiento cultural y regular la localización y características de los proyectos de iniciativa privada. 6. Fortalecer la descentralización en cabeza de las localidades, en la planeación y administración de los programas y espacios culturales. Las políticas son: 1. Territorial: conformar una red jerarquizada de equipamientos culturales para facilitar la expresión de las diferentes dimensiones en las escalas requeridas. 2. De gestión: construir el conjunto de instrumentos de planeación, administración y financiación del PMEC, que haga viables la producción y la sostenibilidad del equipamiento cultural. El PMEC propone cuatro escenarios temporales para el logro de sus metas: inmediato (2007), corto plazo (2010), mediano plazo (2015) y largo plazo (2019). En el plazo inmediato, se va a incrementar la oferta de espacios de circulación desconcentrada para atender el 20% de las demandas totales, estimadas en la vigencia del plan, y construir y operar el 20% de los espacios requeridos para los procesos de información, gestión y trámite culturales.

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En el corto plazo, propone: a.

Incrementar la oferta de espacios de circulación desconcentrada para atender el 40% de la demanda. b. Incrementar la oferta de espacios de creación para lograr una atención del 20% de la demanda. c. Incrementar la oferta de espacios de formación, investigación y acceso al conocimiento en la escala vecinal, para lograr una atención del 20% de la demanda. d. Construir y operar espacios requeridos para los procesos de información, gestión y trámite culturales, para lograr el 40% de la red requerida. En el mediano plazo, se propone: a.

Incrementar la oferta de espacios de circulación desconcentrada para atender el 70% de la demanda, b. Incrementar la oferta de espacios de creación para lograr una atención del 60%, c. Incrementar la oferta de espacios de formación, investigación y acceso al conocimiento en la escala vecinal, para lograr una atención del 60% de la demanda, y d. Construir y operar espacios requeridos para los procesos de información, gestión y trámite culturales, para lograr el 70% de la red requerida. En el largo plazo propone incrementar la oferta de espacios de circulación desconcentrada, la oferta de espacios de creación, la oferta de espacios de formación, investigación y acceso al conocimiento en la escala vecinal, para atender el 100% de las demandas totales y construir y operar espacios requeridos para los procesos de información, gestión y trámite culturales, para lograr el 100% de la red requerida.


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Financiación El plan sería financiado en su mayor parte con recursos del Distrito, que aportaría el 80%. El

componente más importante es el gasto nuevo, el cual representaría el 74,4% del total de gasto para el período 2006-201925.

Tabla 1.3. Equipamientos culturales por categoría y escala Categoría

Equipamientos del Sector Cultura

Otros espacios para la Cultura

Equipamiento

Escala

Museos, centros culturales y artísticos, centros de investigación e innovación, hemerotecas, cinematecas, auditorios, planetarios, archivos generales, científicos y artísticos, salas de exposición y teatros.

Metropolitana

Bibliotecas (más de 250 puestos de lectura), galerías y salas de exposiciones, centros cívicos, culturales, científicos y artísticos, museos y teatros en predios hasta 10.000 m 2.

Urbana

Bibliotecas (hasta 250 puestos de lectura), casas de la cultura, casas juveniles y galerías y salas de exposiciones, centros cívicos, culturales, científicos y artísticos, museos y teatros en predios hasta 5.000 m 2 y casas juveniles.

Zonal

Salones comunales y casas de la cultura hasta 200 m 2.

Vecinal

Parques de gran escala

Urbana y metropolitana

Parques locales

Vecinal y zonal

Colegios distritales con bibliotecas

Vecinal, zonal y urbana

Colegios distritales con auditorios

Vecinal, zonal y urbana

CDC

Vecinal

Salones comunales

Vecinal

Fuente: PMEC y POT.

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SHD-DDP. Financiación indicativa de los planes maestros.

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1.5. PLAN MAESTRO DE CULTOS

nen un carácter monoteísta y reconocen un mismo origen profético en el patriarca Abraham, pero no ven en Jesucristo al Mesías anunciado por los profetas. Se identifican fuertemente con grupos étnico-culturales particulares, actúan como elementos de cohesión social interna, y no tienen vocación proselitista, ni de proyección hacia otros grupos. Coinciden en muchos aspectos doctrinales con las iglesias de origen cristiano28.

Descripción del sector El sector de cultos en Bogotá está conformado por aproximadamente 1.233 equipamientos; de los cuales el 30,3% corresponden a la doctrina católica. En la ciudad se identifican cuatro categorías de culto religioso. i)

Iglesias cristianas modernas: son iglesias dispersas, con contenidos disímiles y en general de pequeña escala, que ganan continuamente adeptos. Tomados como conjunto, son de aparición relativamente reciente en la vida de la ciudad y tienen un proceso de crecimiento poco regulado desde el punto de vista físico, el cual se desarrolla de acuerdo con las diversas iniciativas que adopta cada pastor o cada iglesia. No tienen un concepto o tronco original común que permita unificarlas26.

ii) Religiones no cristianas orientales: son aquellas cuyos orígenes se encuentran en la tradición oriental que se remonta a más de 3.000 años de antigüedad. Se reconocen como tales aquellos cultos o prácticas religiosas originadas en Asia, que se definen como religiones místicas. Por su propia naturaleza no obedecen a los criterios tradicionales doctrinales o rituales de las religiones occidentales27. iii) Religiones no cristianas occidentales: son religiones no cristianas de origen judaico. Tie26

27

Algunas de ellas son: Centro de Alabanzas, Iglesia Nazareno, Misión del Sol, Iglesia Panamericana, Iglesia de Colombia, Discípulos de Cristo, Iglesia Cruzada Cristiana, Iglesia de Dios en Colombia, Iglesia Misionera Bethesda Internacional, Alianza Cristiana y Misionera, Iglesia Pentecostés de Colombia del Movimiento Misionero Mundial, Iglesia Pentecostés Unida Internacional, Misión Carismática Internacional, Iglesia Cristiana Carismática Cuadrangular, Iglesia Cristiana Confraterna, Iglesia Carismática PAI (Proyecto de Alcance Internacional), Casa de la Roca, Centro Misionero Bethesda, Iglesia Filadelfia, Asambleas de Dios, Iglesia Cuadrangular, entre otras. Incluye el hinduismo, el budismo, el taoísmo, el shintoismo, el confucionismo y el mazdeísmo.

iv) Religiones históricas occidentales: son aquellas religiones que se originan a partir de la aceptación de Cristo como el Mesías. Tienen como tronco común el judaísmo, y se diferencian esencialmente de éste en ese aspecto. No se identifican con grupos étnico-culturales particulares, y tienen carácter proselitista, universal y de proyección abierta hacia otros grupos. Coinciden esencialmente con la mayoría de las religiones complejas. A partir de los cismas de la Iglesia romana, desde el siglo XI y aun hasta nuestros días, se han originado numerosos movimientos religiosos modernos conocidos como protestantes. Entre las distintas iglesias cristianas hay diferencias doctrinales y litúrgicas fundamentales, de las que se diferencian en esencia la doctrina católica, la ortodoxa y la protestante, de origen calvinista y luterano29. En las iglesias cristianas modernas predomina la escala zonal y la vecinal. Esta condición hace prever que es fácil el acceso para la población, y, en consecuencia, no genera mayores impactos urbanos, por ejemplo, en congestión vehicular. La lógica de localización de los equipamientos de culto religioso en Bogotá se estudió median28 29

Incluye el judaísmo y el islamismo. Incluye el catolicismo apostólico romano y las iglesias históricas protestantes.

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te una muestra, que permitió identificar las zonas con mayor y menor oferta del servicio, pero no la población atendida (o demanda total), ya que para esto se hacía necesario tener información sobre el universo de feligreses que asiste a cada sede, y su procedencia. Se concluyó que la oferta de equipamientos tiene presencia e influencia en la mayor parte del área urbana del Distrito (92%). Es importante resaltar que en algunas áreas de la ciudad confluyen equipamientos de los cuatro sistemas religiosos. La tendencia predominante de la oferta muestra que más de la mitad del área urbana tiene presencia de dos sistemas religiosos (69,05%), especialmente de equipamientos de los cristianos modernos y de los históricos occidentales. Esta tendencia es seguida por las áreas que registran la superposición de tres de ellos (11,63%), seguida por la presencia de un solo sistema religioso (9,39%). En resumen, más del 82% del territorio urbano de la ciudad se encuentra servido por más de dos sistemas religiosos. No existe una proyección de la demanda de cultos en Bogotá, porque su comportamiento depende de factores no controlables ni regulables, como por ejemplo el carisma de un pastor, fenómenos internacionales de opinión religiosa, la aparición de una virgen, la ocurrencia de milagros u otros aspectos que alteran los imaginarios colectivos de tipo religioso. En las edificaciones destinadas a culto se encuentran usos adicionales al mismo, como vivienda, comercio, oficinas, servicios educativos, formación religiosa y otros, los cuales se reparten de la siguiente manera: un único uso acompañando al culto se presenta en un 36% de las edificaciones; dos en un 41,4%, siendo el porcentaje mayoritario; tres se presentan en un 20,3%, y cuatro o más en un 2,3%. En general, predomina el uso para vivienda, que se encuentra en el 56,25% de los equipamientos, seguida por la de formación religiosa, en el 46,8% de ellos. Si-

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guen en importancia los usos oficinas y bienestar, con 33,6% cada una. Usos como el educativo, y comercio, son minoritarios, pues se presentan en sólo el 1,5% de los equipamientos.

Problemas de los equipamientos de cultos El sector es muy vulnerable ante posibles situaciones de emergencia. Se evidencian enormes deficiencias, pues los sistemas de alerta son casi inexistentes; los extintores existen, pero no en la proporción ni frecuencia deseable. Los sistemas de evacuación y señalización no son claros. Los equipamientos dedicados a formación y residencia tienen grandes divergencias en relación con los equipamientos de rito. En los equipamientos de rito el usuario puede ser cualquier ciudadano, el acceso a los mismos es libre y carece casi totalmente de algún tipo de control; en cambio, los equipamientos de formación y residencia están enfocados a una población muy particular, específica y minoritaria, constituida por personas que desempeñan papeles concretos y especiales dentro del culto. Por esto, entre otras razones, los impactos urbanos que pueden generar estos últimos equipamientos son menores que los que se identificaron en los equipamientos de rito.

Políticas del plan maestro de cultos Política de seguridad humana. Una de las principales preocupaciones del plan maestro de equipamientos de culto es asegurar la pervivencia de sus usuarios y los ciudadanos en general, tanto en situaciones normales y cotidianas, como en situaciones singulares, como emergencias, catástrofes y calamidades. Es política del plan asegurar unas condiciones y un manejo de estas edificaciones que no atenten contra el bienestar de la ciudadanía. Siguiendo en esta línea, el plan se orienta a la conformación de una red de es-


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pacios para la atención de emergencias, en la cual los equipamientos de culto no sólo sirvan como albergues temporales, sino que además puedan constituirse como lugares estratégicos para el encuentro y la reunión, colocación de alarmas, información y otros medios de divulgación y apoyo a los planes de contingencia. Política de convivencia ciudadana e integración social. Propende por la apertura y tolerancia hacia la diversidad, asegurando unas condiciones equitativas e igualitarias que favorezcan no sólo el ejercicio de la libertad de culto, sino la totalidad de las actividades de la ciudad, en perfecto entendimiento y armonía de una con las otras. Política de preservación ambiental. Dentro de una visión holística, el plan toma como punto fundamental de sus actuaciones la preservación del medio ambiente, mediante el control en la localización de los equipamientos de culto lejos de las áreas de protección ambiental y de las áreas de riesgo. Política de equilibrio y estructuración territorial. Busca fortalecer la red de centralidades definidas en el POT, mediante una localización de los equipamientos que contribuya a facilitar y optimizar los desplazamientos de la población, y el desarrollo económico de la ciudad, a partir del aumento en la intensidad de su uso y en el aprovechamiento de las economías que genera la aglomeración. Esto se asocia con una distribución equilibrada de los equipamientos en el territorio, tanto en la zona rural como en la urbana, con lo cual se asegura una óptima cobertura y accesibilidad a sus servicios. Política de cualificación de las edificaciones. Se orienta al mejoramiento de las condiciones y características del entorno construido, a partir de equipamientos con efecto dinamizador y que cumplen estándares de calidad, contribuyendo

a la consolidación de una ciudad con espacios urbanos de mayor calidad. También propende por la conservación del patrimonio arquitectónico, cultural y espacial presente en los equipamientos existentes, partiendo de la premisa de que estas edificaciones, como espacios singulares dentro de la estructura urbana, pueden constituir un importante testimonio de la historia y arquitectura de un momento y un lugar específico.

Escenarios futuros De carácter arquitectónico: la regularización será la principal actuación por adelantar. Su tema prioritario es la estabilidad estructural de las edificaciones. Las acciones incluyen asistencia técnica, gestión para el descuento en materiales y agilización de procedimientos. Una vez garantizada la estabilidad estructural, se dará paso a las adecuaciones en accesibilidad, habitabilidad e impactos urbanos y ambientales, de acuerdo con las prioridades fijadas por el Plan. Para los nuevos equipamientos, el sometimiento a la norma se apoyará en mecanismos de control y seguimiento. De carácter territorial: se busca desconcentrar las áreas centrales e incentivar la ubicación de equipamientos de las escalas urbanas y metropolitanas en nuevas centralidades. Para los equipamientos de escala metropolitana por fuera del Distrito, el Plan se restringe a la formulación de indicaciones a otros entes territoriales, encaminadas a reorientar la localización de estos equipamientos, de manera que se articulen con los sistemas y ejes de movilidad regional, y aporten en la formación de centralidades. Con respecto a la localización de las escalas urbana y metropolitana en áreas industriales, se propone continuar con esta tendencia, como una forma de desconcentrar las áreas centrales y revitalizar sectores en desuso. En cuanto a las

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escalas zonal y vecinal, se pretende establecer incentivos de carácter técnico, como mayores índices de ocupación y construcción, y volumetrías, para promover la localización en torno a espacios como ejes comerciales, parques o plazoletas, con el fin de lograr que los equipamientos actúen como elementos estructurantes del tejido urbano. Por otra parte, mediante asistencia técnica, se apoyará la reubicación de equipamientos localizados en zonas de riesgo no mitigable o en áreas de la estructura ecológica principal. El plan definió las características que deben tener los equipamientos según la escala. La de carácter vecinal puede tener centros de culto de hasta 145 metros cuadrados como área neta de culto, residencias y áreas de formación hasta para 100 usuarios. En la escala zonal, el área neta para el culto puede tener entre 145 y 800 metros cuadrados, residencias para un rango entre 101 y 300 personas y áreas de formación según escalas para educación no formal. La escala urbana se caracterizará por un área neta de culto entre 801 y 1.500 metros cuadrados, residen-

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cias para 301 a 600 personas y áreas de formación según escalas para educación no formal. Finalmente, los de carácter metropolitano deberán tener áreas netas de culto de más de 1.500 metros cuadrados, residencias para más de 600 personas y áreas de formación según escalas para educación no formal.

Financiación La práctica de cultos es una actividad privada, que no demanda recursos del Distrito, y por tanto no se cuenta con inversión en el sector ni con proyecciones de recursos financieros. Pese a ser una actividad privada, sobre ella debe existir una vigilancia discreta y alguna regulación, principalmente por sus efectos en la congestión del tránsito, en los sectores de mayores ingresos, y por las medidas de sismorresistencia que deben adoptar sus construcciones, tratando de evitar que sucedan emergencias masivas que hagan entrar en colapso al sistema distrital de salud. Los proyectos de ampliación y mejoramiento de las edificaciones se financiarían con sus propios recursos.


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2. Plan maestro de equipamientos recreo-deportivos

PLAN MAESTRO DE PARQUES Y EQUIPAMIENTOS DEPORTIVOS Y RECREATIVOS (PMPED)

Descripción del sector Los equipamientos deportivos y recreativos son áreas, edificaciones y dotaciones destinadas a la práctica del ejercicio físico, al deporte de alto rendimiento, la exhibición y la competencia de actividades deportivas en los medios aficionados y profesionales, así como los espectáculos con propósito recreativo30. Comprende, entre otros, los estadios, coliseos polideportivos, clubes deportivos, clubes campestres, deportivos y recreativos, hipódromos, autódromos, piscinas, clubes privados e instalaciones privadas que contemplen el deporte como actividad central. Los parques distritales, por su parte, corresponden a aquellos espacios verdes de uso colectivo que actúan como reguladores del equilibrio ambiental, son elementos representativos del patrimonio natural y garantizan el espacio libre destinado a la recreación, contemplación y ocio para todos los habitantes de la ciudad31. El PMPED tiene como propósito asegurar el acceso de la población del Distrito a un sistema jerarquizado y sostenible de parques y equipamientos deportivos cuyos componentes sean acordes con las necesidades y preferencias recreo-deportivas de los habitantes de Bogotá. En

tal sentido, se propone reglamentar la oferta pública de equipamiento, tanto de parques como de establecimientos deportivos, así como orientar la localización de la oferta privada. El PMPED tiene en cuenta aspectos constitucionales y legales relacionados con el deporte, en particular, lo señalado por la Constitución Política en cuanto a que todas las personas tienen derecho a la recreación, a la práctica del deporte y al aprovechamiento del tiempo libre32. Utiliza también como marco de referencia la Ley 181 de 1995 (Ley Nacional del Deporte), que creó el Sistema Nacional del Deporte, lo mismo que el Plan Nacional del Deporte (PND), el cual define tres frentes u objetivos específicos: deporte para todos, deporte en los establecimientos educativos, instituciones de educación superior y fuerza pública, y deporte de altos logros. Sistema distrital de parques. Los parques son equipamientos cuyo propósito principal es contribuir a la recreación33 de los habitantes de Bogotá. Sin embargo, en los parques pueden existir equipamientos deportivos, orientados al fomento de la práctica del deporte. El sistema distrital de parques lo integran dos redes: la red general y la red local. La red general está compuesta por los parques distritales de

32 33

30 31

Decreto Distrital 190 de 2004, artículo 11 (POT). Ibid., artículo 242.

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Constitución Política, art. 52. Los parques pueden ser de recreación pasiva, es decir, que la mayoría del área del parque es para la actividad contemplativa; de recreación activa, cuando más del 30% del área del parque se destina para este propósito; y, con vocación mixta, con un área entre el 1% y el 30% para la recreación activa.


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mayor escala34 (metropolitana y zonal) e involucra los escenarios ambientales para la recreación y el deporte en los niveles urbano, suburbano, rural y natural. Cumple una función importante en relación con la oferta recreativa. La red local, por su parte, está compuesta por los parques vecinales y de bolsillo; tiene la función de ofrecer a toda la población espacios cualificados para las actividades recreativas de tipo cotidiano. Equipamientos deportivos. Están conformados por la oferta de espacios de naturaleza pública y los de naturaleza privada; están agrupados en tres redes: básica, principal y especial. La Red Básica cubre toda la ciudad y está compuesta por los equipamientos deportivos que prestan servicio al deporte recreativo, social y comunitario, en un ámbito de influencia vecinal (UPZ). Son los espacios o locaciones deportivas localizados en los parques de escala vecinal y de bolsillo (canchas de microfútbol, baloncesto, etc.). La Red Principal presta servicio al deporte asociado, competitivo, formativo y aficionado; está formada por los espacios e instalaciones deportivas localizados en parques zonales, clubes privados y centros recreo-deportivos de cajas de compensación familiar, gremios y universidades. Se encuentran acompañados de duchas, camerinos y graderías pequeñas (hasta 3.000 espectadores). Su cobertura territorial se da en el ámbito de la localidad. La Red Especial tiene un ámbito de influencia metropolitano y regional; se orienta al deporte competitivo, de alto rendimiento, profesional y 34

El POT define cada una de las escalas de terreno para los diferentes tipos de parques: los parques de escala metropolitana son aquellos con una superficie superior a 10 hectáreas; los de escala zonal deben tener una dimensión entre 1 y 10 hectáreas, y los de escala vecinal tienen un área de menos de 1.000 m2.

al deporte como espectáculo. Está formada por los complejos y escenarios deportivos localizados principalmente en parques de escala metropolitana, algunos zonales y en predios independientes de suelo destinado para parque. Tiene graderías para más de 3.000 espectadores y poseen el servicio de duchas.

Diagnóstico En el diagnóstico del Sistema de Parques Distritales se relacionaron dos variables provenientes de la Encuesta de Usuario de Parques35 y de la medición de la cantidad de área de parque por habitante (2,4 m2/habitante), la cual es considerada una medida estándar de acuerdo con parámetros internacionales. El resultado de la Encuesta arrojó un déficit de parques vecinales y de bolsillo en 57 de las 104 UPZ evaluadas, teniendo en cuenta el nivel de insatisfacción de los usuarios con los parques existentes en su UPZ36. Además, en el análisis se encontró que las UPZ con déficit crítico en cuanto a áreas de parques por habitante son aquellas de origen informal, situación que se agrava por la escasa disponibilidad de suelos y de recursos para construir nuevos equipamientos. Por otro lado, la Encuesta también muestra que los parques son usados en una mayor proporción (52,2%) por los hombres, que por las mujeres (47,8%), mientras que los adultos, entre los 18 y 59 años, son la población de mayor peso en el disfrute de los parques, destacándose los jóvenes. La población encuestada también

35

36

La Encuesta de Usuario de Parques recogió información en 14 de las 19 localidades del Distrito Capital. En el Capítulo “Percepción de Necesidades” se le preguntó a cada encuestado si consideraba que la cantidad de parques en su zona era: muy buena, buena, aceptable, deficiente o muy deficiente. Se estableció una escala de 1 a 5 en el grado de respuesta, arrojando un pormedio de calificación para todas las localidades de 3,47 puntos sobre 5. Este nivel de insatisfacción también proviene del hecho de que el suelo urbano destinado para parques ha sido ocupado progresivamente por equipamientos deportivos, dejando poco espacio a la recreación pasiva.

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considera que las áreas más utilizadas en los parque son las zonas verdes y las canchas y, en una proporción menor, las zonas de juegos. También, la Encuesta permite concluir que los niños y los adultos mayores son los grupos poblacionales menos favorecidos con la programación deportiva y recreativa de Bogotá. Con respecto a las necesidades de suelo, una vez calculadas las áreas requeridas según los estándares de parques vecinales y de bolsillo, se estima que para 2008 (corto plazo) se requerirán 297,27 hectáreas, por un valor de $467,6 miles de millones de 2005. Las UPZ que presentan mayor necesidad de suelo para parques son Bosa Central, con un 10,5% del total del área requerida, seguida por la UPZ Lucero (8,3%), UPZ Gran Yomasa (7,8%), Bosa Occidental (7,7%) y el Rincón (7,2%). Por otro lado, en los equipamientos deportivos se encontró que la ciudad no cuenta con un sistema de equipamientos deportivos que responda a los requerimientos de la práctica deportiva en los diferentes niveles definidos por el Plan Nacional del Deporte. La dotación de espacios deportivos se concentra principalmente en el nivel del Deporte para todos, dejándose a un lado los otros niveles del deporte: aficionado, profesional, competitivo y de espectáculo. Así mismo, la oferta de equipamientos tiene una distribución desequilibrada, presentándose una concentración exagerada en equipamientos para deportes comunes: canchas de baloncesto, microfútbol y canchas múltiples dirigidas a estos mismos deportes. También, se presenta una concentración territorial de la oferta de equipamientos deportivos cualificados, principalmente en la Zona Central de la ciudad (Parque Simón Bolívar), y en la localidad de Kennedy (Parque Cayetano Cañizares).

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En cuanto a las condiciones de accesibilidad, los diferentes equipamientos no tienen un buen grado de conexión con las ciclorrutas y con las troncales de Transmilenio actuales, pero, hacia el mediano plazo, se presentará una buena conexión con la malla vial arterial y con las troncales de Transmilenio propuestas, lo cual mejorará las condiciones de accesibilidad de estos equipamientos. El diagnóstico también arrojó que en los equipamientos deportivos edificados se presenta incumplimiento de normas superiores que rigen este tipo de espacios de aglomeración masiva de personas, como deficiencias frente a la disposición y el número reglamentario de accesos y salidas tanto del público como de la población deportista, y fallas en cuanto a la aplicación de las normas de sismorresistencia.

Políticas El PMPED define dos políticas: i) política de calidad y cubrimiento para la inclusión, que comprende el conjunto de acciones coordinadas por la Administración Distrital para que los parques y equipamientos deportivos garanticen la seguridad humana, eleven la calidad ambiental y espacial de la ciudad y propicien la inclusión social; y ii) política de gestión para la sostenibilidad de parques y equipamientos deportivos, que comprende la implementación de medidas tendientes al logro y sincronización del equilibrio ambiental y económico y la gestión social e institucional. La política de calidad y cubrimiento para la inclusión social se desarrolla mediante las estrategias de distinción entre la función recreativa y deportiva de los parques, la de preservación ambiental y seguridad humana y la de atención prioritaria.


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La estrategia de distinción entre la función recreativa y deportiva de los parques procura que la recreación y el deporte se reconozcan como servicios sociales asociados pero diferentes, de tal manera que los equipamientos deportivos y recreativos reflejen esta relación. Por su parte, la estrategia de preservación ambiental busca contribuir con la recuperación, preservación y tutela de los valores ambientales de la estructura ecológica principal y regional, además de articular estos equipamientos con el sistema distrital de atención y prevención de emergencias. Finalmente, la estrategia de atención prioritaria procura orientar acciones tendientes a atender la población ubicada en las áreas urbanas con mayores deficiencias de espacios deportivos y recreativos, y que, adicionalmente, tienen restringidas las posibilidades para acceder a la oferta privada de equipamientos. Además, esta estrategia busca desarrollar acciones para atender la población ubicada en áreas rurales. La política de gestión para la sostenibilidad se desarrolla por medio de las estrategias de gestión social, de gestión económica y financiera y de gestión institucional. La estrategia de gestión social procura que sean las personas y comunidades involucradas e interesadas las que definan el tipo de espacios y dotaciones acordes con sus necesidades y prefe-

rencias recreodeportivas, de acuerdo con un conjunto de pautas y sugerencias territoriales, arquitectónicas y sociales. Por su parte, la estrategia de gestión económica y financiera busca optimizar los recursos a través del mejoramiento de proceso de distribución de los componentes del Sistema de Parques y Equipamientos Deportivos y de armonizar las necesidades de inversión con la disponibilidad y equilibrio financiero intertemporal. Finalmente, la estrategia de gestión institucional procura articular y sincronizar las acciones desarrolladas por las entidades públicas tanto del sector central y el descentralizado, como por las localidades, entidades territoriales y otras entidades vinculadas con la definición de políticas, gestión y utilización de parques, equipamientos deportivos y otros escenarios en los que se puedan practicar la recreación y el deporte.

Financiación Los recursos que se invertirían en el PMPED provendrían en un 81% de transferencias que hace la Administración Central; el 19% a recursos administrados. Entre las transferencias más importantes que realiza la Administración Central se encuentran los recursos provenientes del Impuesto al Deporte, los recursos del Sistema General de Participación y el 1% del Impuesto de Industria y Comercio. Las mayores inversiones serían realizadas en el largo plazo (20132019), en el que se espera invertir el 53,8% de los recursos estimados37.

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SHD-DDP. Financiación indicativa de los planes maestros.

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3. Planes maestros de servicios públicos

3.1. PLAN MAESTRO DE ACUEDUCTO Y ALCANTARILLADO (PMAA)

b.

Obras de captación. El tipo de estructura que se emplea depende del tipo de fuente utilizada. Si la fuente es superficial, la captación se hace mediante una estructura de “bocatoma”, y si la fuente es subterránea, se hace mediante “pozos”.

c.

Obras de conducción. Son las obras para el transporte del agua desde el sitio de captación hasta la planta de tratamiento. Generalmente, la conducción se realiza por tubería a presión o por gravedad y/o por canales abiertos o cerrados.

Descripción del sector El servicio de acueducto y alcantarillado, de acuerdo con lo establecido en la Ley 142 de 1994, está compuesto por las actividades de aducción, tratamiento, almacenamiento, conducción, transporte y distribución de agua potable (en lo que se refiere a acueducto) y las actividades de recolección, transporte y tratamiento de los residuos líquidos (en lo que se refiere a alcantarillado). Esta Ley define los servicios públicos domiciliarios de acueducto y alcantarillado de la siguiente forma: A. Servicio público domiciliario de acueducto. Llamado también servicio público domiciliario de agua potable. Es la distribución municipal de agua apta para el consumo humano, incluida su conexión y medición.

d. Tratamiento del agua. Es el proceso por medio del cual se transforma la calidad del agua presente en la fuente de abastecimiento a una calidad adecuada para su consumo humano, de acuerdo con la normatividad vigente. e.

Almacenamiento. Es la capacidad que debe tener el sistema, de almacenar agua tratada para poder suplir la demanda en las horas pico y proveer unas reservas para situaciones de emergencia, como es el caso de almacenamiento de agua contra incendio, o en periodos de mantenimiento de redes.

f.

Distribución. Es el proceso por medio del cual se conduce el agua desde los sitios de almacenamiento hasta los predios de los usuarios del servicio. Los elementos principales de la conducción son las redes matrices, las cuales tienen como función conducir grandes volúmenes de agua hacia todas las zonas de la ciudad, y redes secundarias,

El sistema de acueducto38 o de abastecimiento de agua potable consta de los siguientes componentes: a.

38

Fuente de abastecimiento. Es el sitio de donde se capta el agua, que es por lo general una cuenca hidrográfica o un acuífero. La selección de la misma depende de factores como accesibilidad, localización, cantidad y calidad.

Citado en el Plan Maestro de Acueducto y Alcantarillado. EAAB, ESP.

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que distribuyen el agua en cada calle y sobre las cuales están instaladas las acometidas. B. Servicio público domiciliario de alcantarillado. Es la recolección municipal de residuos, principalmente líquidos, por medio de tuberías y conductos. El sistema de alcantarillado39 está compuesto por una serie de tuberías y obras complementarias, necesarias para recolectar y evacuar las aguas residuales de una población y la escorrentía superficial producida por la lluvia. Existen diferentes tipos de alcantarillado, según el tipo de aguas que conducen, de la siguiente forma: a.

Alcantarillado sanitario. Es el sistema de recolección diseñado para llevar las aguas domésticas e industriales.

b.

Alcantarillado pluvial. Es el sistema compuesto por todas las instalaciones e infraestructura destinada a la evacuación, recolección, conducción de aguas lluvias, drenaje de la escorrentía superficial, con el fin de controlar las crecientes y mitigar el riesgo por inundación en época de invierno, de acuerdo con las condiciones topográficas, hidrológicas y socioeconómicas.

c.

Alcantarillado combinado. Es un sistema que conduce, evacúa y permite el drenaje por condiciones técnicas y condiciones topográficas, simultáneamente, de aguas residuales y aguas lluvia.

El servicio de acueducto, alcantarillado sanitario y alcantarillado pluvial es la provisión a título oneroso de agua apta para consumo, junto

39

Citado en el Plan Maestro de Acueducto y Alcantarillado. EAAB, ESP.

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con la recolección y conducción de las aguas servidas, drenaje y conducción de aguas lluvias. Además, está conformado por las actividades de tipo técnico, operativo y comercial necesarias para la adecuada prestación de estos servicios. El servicio se clasifica, según el usuario que se atiende, en servicio comercial, residencial, especial, industrial y oficial.

La Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá (EAAB) La entidad pública encargada de la prestación de los servicios de acueducto, alcantarillado sanitario y alcantarillado pluvial en la ciudad es la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá, que fue creada en 1956. Dado el acelerado crecimiento de la ciudad, la Empresa ha recurrido periódicamente a realizar proyectos de expansión tanto del abastecimiento como de la distribución. La estructura organizacional actual de la EAAB asegura una mayor funcionalidad y una mejor interrelación entre las áreas estratégicas de la empresa, y, al mismo tiempo, establece claras relaciones con las áreas de apoyo. A su vez, el nuevo esquema administrativo en cada una de las cinco zonas en que se ha dividido la ciudad para la prestación del servicio, se centra en la atención directa al cliente, con el apoyo de contratos de operadores externos en cada zona. Se crea una Gerencia del Sistema Maestro, encargada de la operación y mantenimiento de los dos grandes sistemas de infraestructura que soportan el servicio de acueducto y alcantarillado en la ciudad: la de abastecimiento y red matriz de agua potable de la ciudad, y la de recolección de aguas servidas y lluvias de las grandes cuencas de Bogotá. En este nuevo modelo empresarial, ya reconocido nacional e internacionalmente, actúan, como soporte de operación y servicio, las gerencias de


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gestión humana, planeación y control, financiera, tecnología y jurídica, cada una como unidad de negocio con un rol definido dentro de la compañía. Ello, promoviéndose la eficiencia y el control en cada actividad y facilitándose un mejor servicio a los ciudadanos.

Problemas asociados a la prestación de los servicios de acueducto y alcantarillado El principal problema que afronta el sector de Acueducto y Alcantarillado en la ciudad está relacionado con la falta de cobertura total en alcantarillado, tanto sanitario como pluvial. Es así como, a diciembre de 2005, la cobertura de alcantarillado sanitario era de 96.9% y la del pluvial de 93%.

• •

• • •

• •

En cuanto al servicio de acueducto, la cobertura residencial y legal en la ciudad de Bogotá es de 100%40. Sin embargo, la legalización de nuevos barrios, el crecimiento del número de usuarios, derivado del incremento poblacional, enfatizado por la disminución de la densidad de habitantes por suscriptor, establecen la necesidad de una importante expansión de redes en la ciudad para mantener estos altos niveles de cobertura.

Política sectorial Como respuesta a los problemas señalados, la política sectorial propuesta en el PMAA tiene como objetivos principales incrementar coberturas de alcantarillado pluvial y sanitario, y, además, mantener o incrementar la cobertura alcanzada en acueducto. Los principales proyectos considerados en la mencionada política son los siguientes:

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Plan Maestro de Acueducto y Alcantarillado. EAAB, ESP.

Construcción del sistema troncal y secundario del alcantarillado de aguas lluvias y residuales. Proyectos de rehabilitación de los sistemas de acueducto y alcantarillado. Plan de control de pérdidas y proyectos institucionales que se requieren para garantizar la continuidad, calidad y presión del servicio de acueducto. Reducción de la contaminación de ríos, quebradas, humedales y cuerpos de agua. Optimización de la operación de los sistemas de acueducto y alcantarillado. Extensión de redes locales de acueducto en la ciudad para mantener los niveles de cobertura residencial y legal en la ciudad. Extensión de redes locales de alcantarillado sanitario y pluvial en la ciudad. Mejoramiento de la calidad y cobertura del servicio en la ciudad. Mejoramiento de la atención y la gestión de servicio al cliente.

En relación con la situación del río Bogotá, su recuperación se iniciará con la puesta en operación de las 26 plantas de tratamiento de aguas residuales de la CAR. Así mismo, en una primera etapa se considera la ampliación y optimización de la planta de tratamiento de aguas residuales El Salitre, y la construcción de los interceptores desde El Salitre hasta el río Tunjuelo. La segunda etapa del proyecto, que consiste en la construcción del interceptor Tunjuelo-Canoas más la planta de tratamiento de Canoas para el de tratamiento primario químicamente avanzado, dependerá de la obtención de los recursos financieros requeridos.

Financiación del plan de inversiones El desarrollo y la ejecución de los proyectos considerados en el plan de inversiones del PMAA está sujeto a la disponibilidad efectiva de recursos financieros. Además, este plan de inversiones

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se ha articulado estratégicamente con la estructura de macroproyectos asociada al Plan de Desarrollo Distrital “Bogotá Sin Indiferencia, Un compromiso social contra la pobreza y la exclusión”. El plan de inversiones del PMAA, para el periodo 2006-2019, se financiaría, principalmente, con recursos propios, los cuales serían alrededor del 79%. El restante 21% correspondería a transferencias del Distrito41 .

Las tarifas continúan siendo la fuente principal de financiamiento de la prestación de los servicios y de la garantía de la viabilidad de la empresa. Por otra parte, atendiendo orientaciones de la política distrital, la Junta Directiva de la EAAB-ESP ha capitalizado utilidades y las ha trasladado a la reserva patrimonial para expansión y reposición del sistema, hecho que ha contribuido al desarrollo y ejecución del plan de expansión de la compañía.

Tabla 1.4. Equipamientos del sistema de acueducto y alcantarillado Equipamientos

Definciones

Plantas de tratamiento

Lugar donde se realiza el proceso por medio del cual se transforma la calidad del agua presente en la fuente de abastecimiento a una calidad adecuada para su consumo humano, de acuerdo con la normatividad vigente.

Plantas de distribución

Lugar que le sigue a la planta de tratamiento en el proceso de prestación del servicio de agua potable. El líquido es conducido desde estas plantas hasta los predios de los usuarios.

Sedes operativas

Sedes de atención al usuario

Edificios donde se presta atención al usuario para quejas, reclamos, facturación, conexión, distribución de agua potable, medición de consumo, cartera, etc. Estos pueden ser propios de la EAAB o compartidos con otros, como en el SUPERCADE y los CADES.

Fuente: Adaptado del Plan Maestro de Acueducto y Alcantarillado. EAAB, ESP.

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SHD-DDP. Financiación indicativa de los planes maestros.

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3.2. PLAN MAESTRO PARA EL MANEJO INTEGRAL DE RESIDUOS SÓLIDOS

(PMIRS)

Servicio de aseo El servicio público de aseo incluye la recolección de residuos frente a los domicilios de los usuarios, el barrido y la limpieza de vías, el corte de césped en espacios públicos, la poda de árboles y la limpieza de monumentos. La prestación del servicio se puede dividir en: ordinario, para recolección, transporte, transferencia, disposición final y tratamiento de residuos sólidos de origen residencial y no residencial, y las actividades de barrido y limpieza de vías y áreas públicas; y especial, cuando la naturaleza, composición, tamaño, volumen y peso de los residuos no puedan ser recolectados, manejados, tratados o dispuestos normalmente por la persona prestadora del servicio ordinario, como en el caso de los residuos hospitalarios y peligrosos, los escombros y los lodos. Corresponde a los municipios asumir la responsabilidad de asegurar la prestación del servicio de aseo, incluidos los componentes de recolección, transferencia, transporte y disposición final de los residuos y patógenos peligrosos. Para la prestación de este servicio en la ciudad, la administración distrital mantiene, desde 200342, un esquema de prestación bajo contrato de concesión por áreas de servicio exclusivo (ASE). El perímetro urbano del Distrito Capital se dividió en seis ASE, otorgadas mediante proceso licitatorio, a cuatro concesionarios: Lime S.A., Aseo Técnico de la Sabana (Atesa), Aseo Capital S.A. y Ciudad Limpia S.A.

Los usuarios residenciales y pequeños productores43 son atendidos por 30 macrorrutas44 y 684 microrrutas45, y los grandes productores46, por 25 microrrutas. La recolección de residuos residenciales se realiza en tres frecuencias semanales. En cuanto al barrido de calles, limpieza de espacios públicos, corte de césped y poda de árboles, se tienen frecuencias semanales y mensuales, mientras que la poda de árboles se realiza a solicitud del interesado, bajo la supervisión del Jardín Botánico. A finales de 2005 la ciudad contaba con 1.880.027 usuarios del servicio ordinario de aseo, 1.688.226 residenciales, 184.653 pequeños generadores y 7.148 grandes generadores.

Servicio especial de aseo Se refiere a la recolección y tratamiento de residuos hospitalarios, peligrosos, escombros y lodos. Con excepción del servicio de aseo de residuos hospitalarios, los demás servicios se prestan en competencia libre en el mercado. La concesión para la prestación de la gestión externa del servicio de recolección, tratamiento y transporte hasta el sitio de disposición final de los residuos hospitalarios y similares, infecciosos o de riesgo biológico se otorgó, mediante un proceso licitatorio, a Ecocapital Internacional S.A. ESP, por un período de 7 años. Los productores de patógenos, que corresponden a hospitales, clínicas, laboratorios y consultorios odontológicos sumaron 7.465 en julio de

43 44

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46 42

Desde 1994, el Distrito Capital contrató la prestación del servicio con empresas privadas.

Usuarios que producen menos de un metro cúbico mensual de residuos sólidos. Es la división geográfica de una ciudad, población o zona para la distribución de los recursos y equipos con el fin de optimizar el servicio. Descripción detallada de las calles y manzanas del trayecto de un vehículo o cuadrilla, para la prestación del servicio de recolección o del barrido manual o mecánico. Usuarios comerciales, industriales y oficiales que generan y presentan para la recolección más de un metro cúbico mensual de residuos sólidos.

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2005. En 2004, la producción, transporte y tratamiento de residuos anatomopatológicos47 fue de 39.226 kg por mes. En el mismo año, se recolectaron y transportaron en promedio 380.652 kg mensuales de residuos biosanitarios48.

Residuos peligrosos Los residuos peligrosos se originan en procesos industriales y de servicios. Es el caso de residuos sólidos como baterías, filtros de aceites, lámparas fluorescentes, otros residuos de consistencia pastosa o líquida, como aceites, líquidos de frenos y disolventes, o de naturaleza gaseosa, como dioxinas, propelentes y compuestos orgánicos volátiles, que tienen efectos corrosivos, reactivos, explosivos, tóxicos o inflamables, con grave riesgo potencial para la salud y el ambiente.

Escombros En el Distrito Capital se producen dos tipos de escombros: (i) Los generados en obras públicas viales y espacios públicos y en la construcción de infraestructuras de acueducto y alcantarillado. (ii) Los generados por el sector de la construcción privada. La generación con un volumen inferior a 1 metro cúbico es recolectada por el servicio ordinario. Los volúmenes mayores son recolectados a petición del generador.

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48

Residuos provenientes de restos humanos, muestras para el análisis, incluyendo biopsias, tejidos orgánicos amputados, partes y fluidos corporales, que se remueven durante las necropsias, cirugías u otros procedimientos, como placentas y restos de exhumaciones, entre otros. Elementos o instrumentos utilizados durante la ejecución de los procedimientos asistenciales que tienen contacto con materia orgánica, sangre o fluidos corporales del paciente humano o animal, como gasas, apósitos, aplicadores, algodones, drenes, vendajes, guantes, sondas, bolsas para transfusiones sanguíneas, catéteres, material de laboratorio, etc.

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El Instituto de Desarrollo Urbano (IDU) dispone la totalidad de los escombros producidos por las obras ejecutadas en el Distrito Capital en nueve escombreras, ubicadas en los municipios aledaños, tres se ubican dentro de los límites del Distrito, las seis restantes, en Cota, Soacha y Mosquera. De las cifras aportadas por el IDU y la EAAB, se desprende que la producción anual de escombros de estas dos entidades es de 1,5 millones de m3, de un total urbano cercano a 3,5 millones de m3; el resto proviene de la construcción privada y otras empresas de servicios públicos. Con base en los registros de la Unidad Ejecutiva de Servicios Públicos (UESP) sobre registro de pesaje de escombros, se concluye que, en promedio, anualmente cerca de 180.000 toneladas son dispuestas en el relleno sanitario.

Disposición final y tratamiento de lixiviados La disposición de basuras en el Relleno Sanitario Doña Juana (RSDJ) se inició el 1 de noviembre de 1988. Durante el tiempo de operación, se han ido conformando ocho zonas, para una extensión total de 480 hectáreas. Algunas de estas zonas ya fueron clausuradas, otras están en proceso de desarrollo, donde actualmente se disponen residuos sólidos convencionales o residuos hospitalarios, y otras se encuentran en proceso de adecuación. La zona VIII se encuentra en operación, con una capacidad que se saturará en marzo de 2008, si se tiene en cuenta que en promedio mensualmente ingresan al relleno sanitario 154.334 toneladas de residuos, con una composición del 64% en residuos orgánicos y 36% de inorgánicos. Los estimativos de capacidad de disposición de residuos actuales en el RSDJ están dados para una vida útil de 5 a 7 años. En estas circunstancias, el POT previó un área de reserva aproxima-


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da de 500 ha, en terrenos aledaños al sitio actual para la disposición final de residuos sólidos. Con el fin de implementar un sistema seguro y eficiente para tratamiento de lixiviados en el RSDJ, se opera la planta de tratamiento que está funcionando para recolección de gas y lixiviado. La planta, única en el país, trata el equivalente a un alcantarillado para 650.000 habitantes. La descomposición de los residuos dispuestos produjo en 2005 un caudal de 13 litros por segundo (l/s) de lixiviados, y para 2007 se estima en 24 l/s. El sistema de drenaje y conducción de lixiviados y gases tiene más de 25 kilómetros de tubería y alrededor de 20 kilómetros de chimeneas.

Ejes de análisis y políticas del PMIRS El Plan agrupa los análisis y las decisiones en torno a tres ejes: Eje territorial-ambiental. En torno a este eje de actuación se agrupan las políticas que fortalecen la estrategia de ordenamiento territorial del POT. Son políticas de este eje: planeamiento integral de corto, mediano y largo plazo para el manejo de los residuos sólidos y el ordenamiento territorial para el equilibrio urbano y urbano regional. Eje social y productivo. En torno a este eje se agrupan las políticas que mejoran la productividad y competitividad de los procesos de minimización, reciclaje y aprovechamiento de residuos, con el fin de favorecer a los usuarios del servicio público de aseo y a la población recicladora de oficio en condiciones de pobreza y vulnerabilidad y reducir el impacto ambiental y los costos de disposición final y tratamiento de residuos en el relleno sanitario. Las políticas de este eje son: minimización y separación en la fuente, mayor productividad del reciclaje y aprovechamiento e inclusión social de la población recicladora de oficio en condiciones de pobreza y vulnerabilidad.

Eje económico-financiero. Alrededor de este eje se agrupan las políticas y sus respectivos programas y proyectos orientados a garantizar que las tarifas reflejen costos de eficiencia en la recolección, barrido y limpieza de residuos ordinarios y especiales, y en su disposición final, tratamiento y aprovechamiento, para lograr tarifas acordes con la capacidad de pago de los usuarios del servicio público de aseo. Son políticas de este eje: sostenibilidad financiera del servicio público de aseo y subsidios y contribuciones. Transversalmente a cada uno de los ejes, se estableció la política de desarrollo de la institucionalidad pública, privada y comunitaria para la gestión y el manejo de residuos sólidos. Esta política comprende el conjunto de estrategias, programas y acciones orientadas a articular los proyectos, procesos, relaciones y responsabilidades de todos los agentes, públicos privados y comunitarios que participan en la gestión y manejo de residuos sólidos en relación con el Sistema General de Residuos Sólidos, con el fin de lograr mayor eficiencia en su ejecución. Esta política articula al Sistema General de Residuos Sólidos y el Sistema Distrital Organizado de Reciclaje-SOR señalado en el Acuerdo Distrital No. 79 de 2003 o Código Distrital de Policía.

Financiación e inversiones El plan hace una proyección básica de costos y define las fuentes de financiación con recursos distritales, tarifas y privados, así mismo muestra los gastos recurrentes anuales desde 2006 hasta 2019 a precios de 2006. La mayor fuente de financiación de los programas y proyectos del PMIRS la constituyen los recursos por ingresos tarifarios de las concesiones anteriores y las que se encuentran en ejecución (93%); la inversión privada (4,7%) se espera obtener por la rentabilidad de los proyectos que hacen atractiva la inversión de recursos, y la inversión del

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Distrito (1,8%) es la participación del presupuesto distrital49. Se hace una proyección de aumento de los ingresos tarifarios y gastos de operación básicos como recolección, barrido y limpieza, hospitalarios, disposición final, poda de árboles, por el incremento de los usuarios y otros factores, para un total del 4,5% anual, sin incluir el valor del dinero en el tiempo50.

Infraestructura y equipamientos del sistema general de residuos sólidos En cumplimiento del reglamento técnico para el servicio de aseo, RAS 2000, se entiende por infraestructura afectada al servicio público de aseo la requerida para su prestación, que tiene como característica no prestar servicios al público, por ser soporte exclusivamente de los procesos propios del servicio. Son infraestructuras del servicio de aseo, entre otros, los rellenos sanitarios, las plantas de incineración para residuos hospitalarios y similares, las plantas de tratamiento de residuos peligrosos, las plantas de tratamiento de lixiviados, las plantas de trituración y/o tratamiento de escombros, los centros de reciclaje y aprovechamiento de residuos recolectados por las entidades prestadoras del servicio público de aseo y que forman parte del Sistema Organizado de Reciclaje (SOR), las estaciones de transferencia, los centros de operación de las entidades prestadoras y los cuartelillos. En el artículo 212 del Decreto 190 de 2004 (POT), se establecieron los equipamientos que requiere el sistema integral de residuos sólidos para su operación. En la tabla 1.5 se presentan estos equipamientos por tipo de proceso y residuo. 49 50

PMIRS. Op. cit.

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Son equipamientos afectos al servicio de aseo, los inmuebles necesarios para su prestación. Se caracterizan porque se usan para prestar atención a los suscriptores y usuarios y dar soporte a las actividades administrativas de las entidades que prestan el servicio de aseo. Son equipamientos del servicio de aseo los centros para la atención de peticiones, quejas y reclamos de los suscriptores y usuarios y las sedes administrativas de las entidades prestadoras del servicio. Bases de operación. Esta infraestructura es fundamental para la prestación del servicio de aseo, pues constituye el centro de operaciones de los procesos de recolección, barrido y limpieza. Centros de acopio. Son inmuebles cerrados de escala vecinal, destinados a la recepción, selección y acopio de material reciclable de residuos ordinarios inorgánicos que ocupan un área inferior a 80 m², que deben cumplir las normas urbanísticas y demás normas ambientales y sanitarias concordantes. Estaciones de transferencia. Son instalaciones dedicadas al manejo y traslado de residuos sólidos de un vehículo recolector a otro con mayor capacidad de carga, que los transporta hasta su sitio de aprovechamiento o disposición final. Planta de incineración. Es el inmueble destinado al tratamiento térmico de residuos hospitalarios, infecciosos y peligrosos, mediante la oxidación de los residuos. Deberá contar con los equipos y laboratorios necesarios para el tratamiento y el control de emisiones contaminantes. Centros de Atención al Usuario (CAU). Cada una de las seis áreas exclusivas cuenta con un CAU, ubicado dentro de sus límites geográficos, en las centralidades urbanas, en los SuperCades y en las vecindades de las sedes de las alcaldías locales.


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Tabla 1.5. Equipamientos requeridos para la operación adecuada del sistema general de residuos sólidos Tipo de proceso

Tipo de residuos

Prevención, reciclaje y aprovechamiento

Ordinarios

Equipamientos Centros de reciclaje Bodegas especializadas Centros de acopio

Recolección y transporte

Transferencia

Tratamiento

Hospitalarios

Bases de operación

Peligrosos

Bases de operación

Escombros

Bases de operación

Ordinarios

Bases de operación

Ordinarios

Estaciones de transferencia

Hospitalarios

Plantas de incineración y plantas de desactivación

Peligrosos

Unidad de estabilización fisicoquimica

Escombros

Planta de trituración o centros de aprovechamiento

Orgánicos

Planta de compostaje

Lixiviados

Planta

Ordinarios

Ampliación relleno Construcción nuevo relleno

Disposición final

Escombros

Escombreras

Biosólidos

Rellenos controlados

Peligrosos

Celda de seguridad

Fuente: Decreto 190 de 2004.

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3.3. PLAN MAESTRO DE ENERGÍA (PME) Descripción del sector El Gobierno Nacional, mediante la Ley de Servicios Públicos (Ley 142 de 1994) y la Ley de Energía (Ley 143 de 1994), introdujo profundos cambios en la organización del sector eléctrico colombiano. Entre ellos se destaca la liberación del mercado energético (entrada del capital privado al sector); la división de la cadena de producción y suministro del servicio en cuatro segmentos: generación, transmisión, distribución y comercialización; la disposición de una estructura de planeación y administración del sistema, a través de la Unidad de Planeación Minero Energética (Upme)51, el Concejo Nacional de Operación (CON)52 y otras instancias adscritas a Interconexión Eléctrica S.A. 53; y la creación y planificación del Mercado de Energía Mayorista (MEM) y sus correspondientes efectos en las actividades conexas de todos los agentes que intervienen. Hasta 1996, el suministro de energía en Bogotá estuvo a cargo de la Empresa de Energía de Bo51

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53

Adscrita al Ministerio de Minas y Energía, tiene entre sus funciones realizar el planeamiento energético integral, asesorar y servir de soporte al Ministerio de Minas y Energía en la promulgación de políticas del sector, elaborar y actualizar el Plan de Expansión de Referencia del sector eléctrico y dar concepto de elegibilidad técnica y económica a los proyectos de electrificación. Organismo creado por la Ley 143 de 1994, tiene como función principal acordar los aspectos técnicos para garantizar que la operación integrada del Sistema Interconectado Nacional sea segura, confiable y económica. Además, es el órgano ejecutor del reglamento de operación. Empresa industrial y comercial del Estado, constituida, en 1967, como sociedad anónima con los accionistas: Empresa de Energía de Bogotá (EEB), Empresas Públicas de Medellín (EPM), la Corporación Autónoma Regional del Cauca (CVC), La Corporación Eléctrica de la Costa Atlántica (CORELCA), el Instituto Colombiano de Energía Eléctrica (ICEL), la Central Hidroeléctrica del Río Anchicayá (CHIDRAL) y la Central Hidroeléctrica de Caldas (CHEC). ISA surgió ante la necesidad de interconectar los sistemas eléctricos del país y para realizar la construcción y operación de las plantas de generación requeridas por el sistema nacional interconectado. Para la EEEB, como para las demás empresas, la participación en ISA implicó grandes beneficios, pero también la pérdida de su autonomía en lo referente al plan de expansión y los intercambios de energía, cuyas decisiones debían tomarse junto con los otros socios.

gotá (EEB). En 1997, la Administración Distrital llevó a cabo una reestructuración y capitalización de la compañía, con inversionistas extranjeros, lo cual dio origen a tres compañías, cada una de las cuales desarrolla una parte del negocio: EEB S.A. ESP, casa matriz, tiene a cargo el negocio de transmisión; Emgesa S.A. ESP se encarga de la generación (también es comercializador), y Codensa S.A. ESP, dedicada a la distribución y comercialización. El Distrito Capital tiene la propiedad del 81,64% de la EEB, quien a su vez es propietaria del 51,50% de Emgesa y del 51,50% de Codensa. Los porcentajes restantes son de propiedad de inversionistas extranjeros. En la planeación del suministro de energía en Bogotá intervienen tanto los agentes del sector como las entidades distritales con funciones de planeación territorial y supervisión de los servicios públicos, como son el Departamento Administrativo de Planeación Distrital (DAPD) y la Unidad Ejecutiva de Servicios Públicos (Uesp). La apertura del sector energético ha llevado a la entrada de varios comercializadores de energía eléctrica al mercado bogotano, 15 empresas a diciembre de 2005. Sin embargo, Codensa aún provee, prácticamente, el 100% del consumo residencial y a cerca del 50% del consumo industrial y comercial. Adicionalmente, suministra el servicio a 96 municipios de Cundinamarca. La ciudad cuenta con una cobertura de 100% en la prestación del servicio, no existe un solo hogar en Bogotá que no pueda ser conectado a la red de energía eléctrica. A diciembre de 2005, en Bogotá había 1.777.432 suscriptores de energía, de los cuales el 88,1% correspondía al sector residencial y dentro de éstos el 71,6% a estratos 2 y 3. En cuanto al consumo, la mitad de éste es realizada por los sectores industrial y comercial, en tanto que el residencial consume el 41% del total. El consumo promedio por suscriptores residenciales muestra que

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en la medida en que aumenta el estrato, el consumo por suscriptor también aumenta: los suscriptores de estrato 6 consumen en promedio dos veces más que lo que consumen los suscriptores de estrato 1. En lo que se refiere a tarifas, existe una formula tarifaria general que aplica para el mercado regulado; el no regulado tiene libertad de negociación. La fórmula, de Costo Unitario de Prestación del Servicio (CU), traslada la estructura total de costos, de la cadena de producción y prestación del servicio, al consumidor final. En el sector residencial, el CU es el valor del kWh para el estrato 4. Los estratos 1, 2 y 3 son subsidiados54 en el consumo de subsistencia (147 kWh/mes para Bogotá en 200655 ), y los estratos 5 y 6 pagan el CU más una contribución equivalente al 20% de éste, para financiar los subsidios. La contribución del 20% también debe ser pagada por los sectores industrial y comercial, y por los usuarios no regulados.

Política sectorial Con el propósito de establecer una estructura de desarrollo de largo plazo, Bogotá y Cundinamarca han emprendido acciones conjuntas en busca de una ciudad integrada local y regionalmente, por lo cual el sistema de planeación distrital, en la provisión de servicios y sus equipamientos, en-

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La Ley 142 de 1994 estableció que los subsidios de energía para los estratos 1, 2 y 3 son 50%, 40% y 15%, respectivamente. Sin embargo, la Ley 812 de 2003 “Plan Nacional de Desarrollo 20032006, hacia un Estado comunitario”, dispuso, en su Artículo 116, que la aplicación de subsidios a estratos 1 y 2, para los años 2004 a 2006, deberá hacerse de tal forma que el incremento tarifario, en relación con el Consumo de Subsistencia (CS), corresponda, en cada mes, a la variación del índice de precios al consumidor (reglamentado por la Creg, Resolución 108 de 2003). La Resolución 0355 de 2004, expedida por la Upme, estableció el CS en 173 kWh/mes para el piso térmico cálido (menos de mil m.s.n.m), y en 130 kWh/mes para el piso térmico templado-frío (mil o más m.s.n.m). Al respecto, dispuso un período de transición: piso cálido 193 kWh/mes en 2004, 186 kWh/mes en 2005, 179 kWh/mes en 2006 y 173 kWh/mes de 2007 en adelante; piso templado-frío: 182 kWh/mes en 2004, 165 kWh/mes en 2005, 147 kWh/mes en 2006, y 130 kWh/mes a partir de 2007.

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tre otros aspectos, parte del concepto de ciudad-región. En consecuencia, en las acciones que afectan la generación, transmisión, distribución y comercialización de energía en Bogotá, también se involucran la Mesa de Planificación Regional y el Departamento Administrativo de Planeación de Cundinamarca (DAPC). El proyecto del Plan Maestro de Energía (PME) contempla la estructura requerida para la prestación del servicio, desde la fuente de generación hasta el usuario final, garantizándose la provisión del servicio mediante un aprovechamiento óptimo de la infraestructura, la extensión ordenada de las redes de distribución y su subterranización, la regularización del equipamiento ubicado en la parte superficial del espacio público y el control a la colocación de postes56. De otra parte, el PME garantiza la equidad en al acceso del servicio y la atención a las necesidades energéticas de las comunidades, promueve la integración de la actividad en el entorno Bogotá-Región y la ampliación de la cobertura en las zonas donde se requiera, y propende porque, en los procesos de la cadena de producción de energía, se haga una utilización racional de los recursos naturales y el adecuado control de los factores de impacto ambiental. La política del PME está sustentada en la prestación de un servicio con tarifas competitivas, estándares de calidad, confiabilidad y seguridad, respetando el medio ambiente y la normatividad urbana, asumiendo responsabilidad social y promoviendo el desarrollo de Bogotá-Región.

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Mediante la Resolución 17 de 2004 (Uesp), en concordancia con el POT y con el Decreto 500 de 2003 de la Alcaldía Mayor, se estableció el Manual Único de Alumbrado Público, que deberá ser acatado por todas las entidades, autoridades y personas en la planeación, construcción, mantenimiento y expansión de la infraestructura de alumbrado público.


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Dentro de los objetivos del PME, se destacan el mantenimiento y desarrollo de la institucionalidad pública, la necesidad de establecer indicadores que midan los alcances del PME, la intensificación de acciones de mitigación ambiental que reduzcan la vulnerabilidad por la eventual salida de operación del Embalse del Muña, lo cual disminuiría la generación regional en una tercera parte (el riesgo de cierre está dado por la problemática ambiental generada por el bombeo de aguas del río Bogotá), la subterranización de redes, la legalización de servidumbres y el propósito de acercamiento a la comunidad en condiciones de responsabilidad social. En los planes de expansión de la infraestructura de Codensa, se incluyen cuatro nuevas subestaciones de conexión al STN57, que entrarán en operación entre 2006 y 2009, y dos nuevas subestaciones de distribución, una en 2005, para mejorar la continuidad, calidad y confiabilidad del sistema de distribución en los municipios de La Calera y Sopó, y otra en 2008, con el propósito de atender la demanda esperada en la UPZ Guaymaral. De igual manera, el plan de inversiones de Codensa incluye la ampliación de la capacidad instalada de nueve subestaciones, para atender aumentos potenciales de la demanda en la Zona industrial de Tocancipá, Zona industrial de Puente Aranda, y mejorar los índices de cargabilidad en otros sectores de la ciudad y Cundinamarca. En cuanto a líneas de alta tensión que conectan al STN, Codensa tiene previsto, para 2006, la línea Noroeste-Techo, para 2007, la línea Fontibón-Terminal, Terminal-

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Salitre, y para 2008, la línea El Sol-Guaymaral, Guaymaral-Salitre. Las inversiones plurianuales de Codensa en el sistema de distribución involucran proyectos para mejorar la continuidad y calidad del servicio en toda el área de influencia, para automatización de la red, la optimización de la infraestructura, la atención de nuevos clientes (proyectos urbanísticos), la subterranización de redes (cumplir con la norma), reposición y reacondicionamiento de activos para atender la demanda en condiciones seguras y confiables, y la sustitución, en el alumbrado público, de las luminarias de mercurio por luminarias de sodio (cumpliéndose con el manual de alumbrado público).

Financiación El plan de inversiones previsto para la consecución de los objetivos trazados asciende a $985 mil millones de 2004, de los cuales $176 mil millones corresponden a 2005, y $809 mil millones al período comprendido entre 2006 y 2009. Estos recursos están debidamente garantizados y no dependen del presupuesto distrital, ni afectan la transferencia de utilidades de la EEB a la Administración Central. Dichos recursos están a cargo de Codensa, Emgesa y EEB. No se incluyen en ellos los costos vinculados a las acciones de gestión, que, dentro de la ejecución del plan maestro, están a cargo de entidades distritales, como el DAPD y la Uesp. Estos últimos, en la mayoría de los casos, hacen parte de la operación normal de dichas entidades y por tanto no implican asignaciones adicionales de gran importancia.

La Upme, en el Plan de Expansión del STN (versión preliminar del Plan 2003-2011), incluye la construcción de la línea de 500 kV Bolívar-Copey-Ocaña-Primavera-Bacatá. Esta última, localizada al norte de Bogotá, entre Cajicá y Zipaquirá. Con esta línea, se esperan solucionar algunos problemas de violación de índices de confiabilidad que se tendrían en Balsillas, Tunal, Sur y Chía.

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3.4. PLAN MAESTRO DE GAS (PMG) El uso de la energía es un asunto sobre el cual deben actuar los gobiernos, dada su importante participación en el consumo nacional de bienes y servicios de cada país. Por ello, se requiere establecer un balance entre la producción, las reservas y el consumo de las diferentes fuentes de energía. En 1987, se diseñó el “Programa Gas para el Cambio”58, uno de los componentes de la política del Gobierno de Virgilio Barco Vargas, con el propósito de dar inicio a la masificación del gas en Colombia. Es así como este programa marcó el comienzo real de la voluntad consciente del Estado de considerar al gas natural como una alternativa energética.

Descripción del sector Desde inicios de los 90, la política energética tuvo como objetivo la masificación del gas en el interior del país. En 1991, el CONPES, mediante el documento No. 2571, aprobó el “Programa para la Masificación del Consumo de Gas”, orientado a impulsar el uso del gas en el interior del país, como sustituto de recursos energéticos de alto costo. Dentro de los objetivos generales se planteó: i) promover el consumo masivo de gas natural, ii) inducir el ahorro de energía (adportas de la crisis energética por baja generación de energía), en términos de costos y consumos, iii) garantizar una oferta de energéticos flexible, suficiente y diversificada, y iv) estimular la inversión privada.

58

Como aporte a la erradicación de la pobreza absoluta y al mejoramiento de la calidad de vida de los colombianos, el Gobierno Nacional aprueba en 1987 el programa “Gas para el cambio”, que da inicio al proceso de masificación del gas natural en el interior del país, con énfasis en Bogotá, D.C., buscando atender las necesidades energéticas de los colombianos con recursos más apropiados y más económicos para cada uno de los fines específicos en los cuales se consume energía.

En la actualidad, el gas natural está desplazando al gas licuado de petróleo (gas propano), la electricidad y el cocinol en diferentes usos, como cocción y calentamiento de agua para usos domésticos, debido principalmente a su bajo costo. En el sector automotor, se está implementando el uso del gas natural vehicular [GNV] como sustituto de la gasolina y del diesel, lo que produce las siguientes ventajas: i) hacer la combustión más limpia y, por consiguiente, originar menor contaminación del ambiente; ii) tener más rendimiento del motor (especialmente, en comparación con los motores diesel–gas), y iii) tener menos desgaste en las partes calientes. Dentro de esta gama de posibilidades, aparece el gas natural como el combustible ideal, debido primordialmente a su bajo costo e impacto ambiental. Para analizar el servicio de gas en el Distrito Capital, es necesario iniciar precisando que los gases combustibles están clasificados en tres categorías: gases manufacturados, gas natural y gas licuado de petróleo (gas propano). En particular, el gas natural es una mezcla de hidrocarburos livianos, principalmente constituida por metano, que se encuentra en los yacimientos, en forma libre o en forma asociada al petróleo.

La cadena del gas natural Exploración. El primer eslabón de la cadena está constituido por las actividades ligadas a la exploración de hidrocarburos. Éstas son desarrolladas en forma conjunta con la exploración del petróleo y son normalmente adelantadas por las mismas compañías petroleras. La etapa de exploración incluye: i) estudio de suelos, que puede ser sísmica (movimientos de tierra provocados con explosivos, para determinar zonas de acumulación de fluidos en el subsuelo) o con georradar satelital (grandes profundidades) que elaboran radiografías del subsuelo, y ii) perforación directa con toma de muestras.

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Producción. En casi todos los casos, la actividad de explotación es también desarrollada por las propias empresas petroleras. Lo anterior es válido y aplica en todos los casos excepto en los yacimientos de gas natural libre, que pueden ser explotados en forma totalmente independiente. Para el máximo aprovechamiento del gas natural explotado en boca de pozo, se han desarrollado una serie de tecnologías químicas y físicas que buscan mejorar la calidad del gas extraído, al igual que se mejora la eficiencia al producir otros subproductos de especial valor comercial. El gas natural de producción local normalmente requiere de un proceso de tratamiento previo al transporte, ya sea por razones físicas (impurezas) o económicas (extracción de líquidos: propano, butano, gasolina natural). Esta actividad, en general, la realiza la empresa productora de hidrocarburos, pero también puede ejecutarla la empresa responsable del transporte del gas natural. El gas que se distribuye en Bogotá y el altilplano Cundiboyacense proviene de los campos de explotación de Apiay (Meta) y Cusiana (Casanare)59. Es conducido a las estaciones reguladoras de puerta de ciudad (ERPC), construidas en Cogua y Usme, a través del gasoducto troncal propiedad de Ecogás. En promedio, el sistema recibe 61.5 mmpcd (millones de pies cúbicos día), equivalentes a 1.742.000 m3/día, corregidos por el poder calorífico60, de los cuales el 76% entra por Cogua y el 24% restante por Usme. Sin embargo, este porcentaje varía de acuerdo con la compra de gas en boca de pozo, según la demanda diaria estimada por la empresa.

59

60

Sin embargo, el gas proveniente de los pozos de explotación de la Guajira es más eficiente, por cuanto presenta mayor contenido de metano que los otros. Pero por razones económicas (por distancias y mayor costo de transporte) no se distribuye en el Distrito Capital ni en la región Cundiboyacense. Volumen recibido multiplicado por el poder calorífico.

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Transporte. El Sistema Nacional de Transporte de gas está constituido por ocho empresas, de las cuales Transcogás S.A. E.S.P. es propiedad de la Empresa Gas Natural y opera en el subsistema de transporte de gas de la Sabana. En la actualidad, se cuenta con tres ERPC, de las cuales una está ubicada en la zona rural de Cogua, otra en la localidad de Usme y la tercera, en Guaymaral, perímetro distrital. Estas Estaciones fueron construidas por Ecopetrol, Ecogás y Transcogás S.A., respectivamente. En las estaciones de Usme y Guaymaral se recibe el gas de las empresas transportadoras para suministro a la ciudad y la región. Ambas disponen de una capacidad de diseño entre 5 a 120 mmpcd. Adicionalmente, a la estación de Guaymaral llega también el gas de la de Cogua, con paso previo por Chía. Distribución. El sistema de distribución de gas natural domiciliario está conformado por: redes primarias, estaciones reguladoras de presión (ERP), redes secundarias y válvulas o poliválvulas de seccionamiento. a.

Redes primarias. Su función principal es la conducción de gas natural a presión alta, generalmente de 250 psig (libras por pulgada cuadrada), desde las ERPC hasta las ERP localizadas en el casco urbano. La red incluye tuberías, válvulas y otros accesorios. Las tuberías de la red que salen desde las ERPC son de acero al carbón y tienen un diámetro que oscila entre 4 y 14 pulgadas. Desde éstas, se desprenden tuberías ramales de acero de diámetros de 4 y 2 pulgadas.

b.

Estaciones reguladoras de presión. Su función es regular la presión, disminuyéndola, de 250 psig (alta) a 60 psig (media) o menos. De las 84 ERP que posee Gas Natural S.A. a junio de 2005, 75 están construidas en espacio público, como zonas verdes de parques, andenes o alamedas y separadores, y 9 están ubicadas en predios privados, en


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c.

d.

lugares como antejardines o zonas verdes del predio. Su distribución en la ciudad indica que, en general, no corresponde a un estudio de diseño urbano para que este elemento se articule al entorno.

dencial para el año 2010, es decir, un incremento de 166.575 usuarios con respecto al mercado potencial propuesto por la empresa para 2005. El objetivo es alcanzar una cobertura de 89% en el año 2007 y mantenerla en ese nivel hasta 2015.

Redes secundarias. Están conformadas por tuberías de polietileno de mediana densidad, con diámetros de 2 a 6 pulgadas, debido a que operan a una presión de 60 psig, pues su función consiste en conducir el energético desde las ERP hasta el cliente final.

Política sectorial

Válvulas o poliválvulas de seccionamiento. Son dispositivos que permiten el bloqueo total del flujo en el instante que se requiera. Estas válvulas controlan el paso de gas natural a determinada zona de la ciudad en caso de emergencia.

Problemas asociados a la prestación del servicio de gas natural El principal problema que afronta el sector es la falta de cobertura total de los suscriptores potenciales al servicio. A finales de junio de 2005, Gas Natural S.A. contaba con un total de 1.190.321 usuarios en Bogotá, distribuidos así: 1.169.528 residenciales, 20.122 comerciales, 648 industriales y 23 estaciones de gas natural vehicular (GNV). Teniendo en cuenta el total de suscriptores potenciales (1.360.536, 25.136, 875 y 191, respectivamente) la cobertura total alcanzaba un cubrimiento de 86%, el mismo porcentaje en el uso residencial, 80% en el comercial, 74% en industrial y 12% en GNV. Lo anterior, sumado a la legalización de nuevos barrios, el crecimiento del número de usuarios, derivado del incremento poblacional, evidencia la necesidad de adelantar una política de expansión del servicio en la ciudad. Ante esta situación, Gas Natural S.A. considera una demanda potencial de 1.527.111 usuarios en la zona resi-

La política sectorial relacionada con el servicio de gas en Bogotá se desagrega en los siguientes componentes: política de expansión, gestión medio ambiental, responsabilidad social y planeación. En términos generales, la política sectorial está orientada a alcanzar los objetivos planteados en el artículo 227 del Plan de Ordenamiento Territorial (POT), entre los cuales se destacan: i) garantizar la provisión futura del servicio para la ciudad, mediante el aprovechamiento óptimo de las fuentes generadoras y de la infraestructura de conducción y distribución, y ii) garantizar la expansión ordenada del sistema de distribución a todos los lugares donde se requiera.

Financiación del plan de inversiones Para lograr los objetivos de expansión del servicio, la empresa Gas Natural S.A. E.S.P. incluye un plan de inversiones para el periodo 2003201561 desagregado por proyectos, el cual asciende a $368.174 millones de 2005. Además de este frente de acción, la empresa ha formulado políticas referentes a Gestión Medio Ambiental y Responsabilidad Social; cuyo costo asciende a $15.488 y $6.052 millones de 2005, respectivamente. Las inversiones correspondientes a las políticas de expansión ascienden a cerca del 95% del to-

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El horizonte de tiempo es de mediano plazo, 10 años, acorde con el marco regulatorio establecido por la Comisión de Regulación de Energía y Gas (Creg), que contempla una metodología de costo medio de mediano plazo.

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Los recursos necesarios para llevar a cabo los proyectos del PMG se obtendrán a partir de fondos originados por la operación de la empresa. Es decir, Gas Natural S.A., basada en la proyección de su flujo de caja, proporcionará los fondos para ejecutar todo el plan de inversiones, vía recursos propios. Lo anterior garantiza la viabilidad financiera de la empresa en el largo plazo, y, además, que no se comprometerán en manera alguna las finanzas de la ciudad.

tal. En cuanto a los diferentes proyectos incluidos en estas políticas, los de redes de distribución tienen asignado aproximadamente el 69% de los recursos, mientras que cerca del 18% se destinarán a las estaciones propias de GNV. Estos proyectos comprenden la construcción de 6.715 metros lineales de redes primarias (en acero) y 2,54 millones de metros lineales de redes secundarias (en polietileno), durante el periodo 2005-2015, y la instalación de 65 estaciones propias de GNV.

Cuadro 1.6. Consolidado inversiones totales plan maestro de gas, 2003 – 2015 Políticas Expansión

Gestión Medio Ambiental

Responsabilidad Social

Proyectos

Mill. $ de 2005

Proyectos

Mill. $ de 2005

Redes de acero Redes de distribución Unidades especiales Unidades calidad Otros activos Estaciones propias GNV Total

12.468 253.408 8.233 9.608 19.458 65.000 368.174

Estaciones reguladoras existentes Estaciones reguladoras nuevas Control emisiones por riesgo sísmico Indicadores

400 5.630 7.962 1.496

Proyectos Formación docentes Gas natuural en escuela Fondo de becas Agora gas natural Museos vivos Plan navidad

15.488

Mill. $ de 2005 1.625 1.294 479 823 183 1.650 6.052

Fuente: Plan Maestro de Gas, Gas Natural S.A., ESP.

Sedes de atención al cliente

Tabla 1.6. Equipamientos del sistema de gas natural Equipamientos

Cantidad

Sedes administrativas

4

Sede técnica

1

Centros de gas

6

CADES

18

RAPICADES

3

Instalaciones dedicadas a la atención al usuario para quejas, reclamos, pagos de factura, etc. Estos pueden ser propios de la empresa Gas Natural S.A. o compartidos con otros, como en los CADES y RAPICADES.

84

Estaciones encargadas de regular la presión del gas natural, disminuyéndola de 250 psig (alta) a 60 psig (media) o menos.

23

Estaciones en las que se distribuye el GNV a los usuarios. Están localizadas en estaciones distribuidoras de gasolina, con excepción de las dos de propiedad de la firma Coca Cola, ubicadas en Fontibón y Bosa.

Estaciones reguladoras de presión

Estaciones de distribución de gas natural vehicular

Fuente: Plan Maestro de Gas, Gas Natural, ESP.

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Definiciones Edificios de oficinas donde los empleados de Gas Natural S.A. realizan las funciones de carácter organizativo, de planeación, financiero y demás para el normal desempeño.


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3.5. PLAN MAESTRO DE TELECOMUNICACIONES

(PMT)

El servicio de telecomunicaciones en Bogotá En los últimos años se registra en el país un alto crecimiento de la telefonía móvil y de los servicios de valor agregado, lo que aceleró el proceso de sustitución de tráficos de la telefonía fija local y de larga distancia. En 2004, los abonados móviles superaron a los fijos en más de tres millones de usuarios activados, se consolidaron nuevas aplicaciones de datos y se perfiló la telefonía móvil como el servicio líder del sector, desplazando a la telefonía local y a la de larga distancia. Para la prestación de los servicios de telecomunicaciones, específicamente el de telefonía pública básica conmutada (TPBC), Bogotá cuenta con tres operadores: la Empresa de Telecomunicaciones de Bogotá (ETB); Colombia Telecomunicaciones62, que ingresó al mercado bogotano en 1997, y Empresas Públicas de Medellín-Bogotá (EPM-Bogotá), que inició labores a finales de 1998. Estos operadores han creado en la ciudad una infraestructura de telecomunicaciones que satisface los requerimientos en esta materia de la ciudad y la región. Estos tres operadores son además los principales proveedores de acceso a Internet en la capital. A finales de 2005, los tres operadores tenían instaladas en Bogotá 3.288.270 líneas en equipo y 2.474.036 líneas en servicio63. La ETB mantiene la mayor participación en el servicio telefónico de la ciudad, con el 81,2% de las líneas; en segundo lugar se ubica Colombia Telecomunicaciones, con una participación de

11,1%, mientras que EPM-Bogotá continúa aumentando su participación y alcanza el 7,7%. En cuanto a la cobertura, ésta presenta una leve tendencia a la baja; en el último año se calculó una densidad telefónica64 de 34,4 líneas por cada 100 habitantes. Por el contrario, la densidad de teléfonos públicos65, uno de los servicios más importantes prestados por los operadores, registra un gran avance, al pasar de 1,8 en 2002 a 4,7 a finales del año anterior. Por su parte, la penetración de Internet todavía es muy baja en el país. Se estima que Colombia cuenta actualmente con 3,8 millones de usuarios de Internet, equivalente a una penetración de 8,4% de la población nacional. Bogotá concentra la mayor cantidad de clientes de los servicios de Internet en el país. En julio de 2005, del total de suscriptores con acceso conmutado en el país, 39,7% se ubicaban en Bogotá. En lo referente al acceso a Internet a través de enlaces dedicados, Bogotá concentra 71,2% (60.511) de los clientes de acceso de banda ancha y 82,4% (29.226) de los suscriptores con acceso vía xDSL.

Diagnóstico del servicio en la ciudad En el modelo tradicional, una densidad de 34 líneas por cada 100 habitantes, como la existente en Bogotá, se puede considerar como un buen indicador de desarrollo, pero si este indicador se analiza desde el punto de vista de los estratos socioeconómicos y de las diferentes zonas existentes, se descubren grandes desbalances. Según el análisis realizado en el PMT, la penetración de los servicios de telefonía básica conmutada es inversamente proporcional a la concentración de población en Bogotá (cuadro 1.7).

64 62 63

Anterior Capitel. La relación entre capacidad instalada y líneas en servicio es de 77%, lo cual indica una capacidad ociosa de 23%.

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65

La medición de la cobertura en el servicio de telecomunicaciones se hace por medio de la densidad telefónica (número de líneas en servicio por 100 habitantes). Número de teléfonos públicos instalados por cada 1.000 habitantes.


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Cuadro 1.7. Diagnóstico de penetración de los servicios de TBCL Estrato 1 2 3 4 5 6

Población (hab.)

TBCL (Teledensidad)

Internet

832.610 2.459.642 2.804.187 565.417 168.562 185.136

12 líneas/100 hab. 0,5 líneas por hogar 23 líneas/100 hab. 1 línea por hogar 27 líneas/100 hab. 1 línea por hogar 40 líneas/100 hab. 1,5 líneas por hogar 40 líneas/100 hab. 1,5 líneas por hogar 40 líneas/100 hab. 1,5 líneas por hogar

14.987 ususarios 1,80% penetración 98.386 ususarios 4,00% penetración 459.887 ususarios 16,4% penetración 219.947 ususarios 38,9% penetración 81.078 ususarios 48,1% penetración 106.453 ususarios 57,4% penetración

Fuente: Plan Maestro de Telecomunicaciones.

Del análisis de la desagregación de la teledensidad, desde el punto de vista geográfico, se encontró que 40 UPZ, en su gran mayoría con estrato dominante 1 y 2, presentan un déficit en la penetración de líneas, es decir, teledensidad inferior a 17 líneas por 100 habitantes, establecido en el PMT como el límite para considerar las zonas y estratos como de baja teledensidad. Este límite equivale al promedio nacional y se considera apropiado para la ciudad, dada la existencia de otros servicios de telecomunicaciones, como la telefonía móvil y los teléfonos públicos, entre otros. De igual forma, en la georreferenciación del plan maestro se encontró una cobertura de 70% de la ciudad con teléfonos públicos. En el restante 30% están incluidas algunas zonas de la ciudad que registran baja teledensidad, por lo cual éstas serían las zonas de mayor atención para los operadores y las autoridades distritales. Globalmente, la ciudad tiene una penetración a Internet de 22 usuarios por cada 100 habitantes, lo que la ubica como la primera en el nivel nacional. Como la gran mayoría de usuarios están soportados en la red de TPBC, el diagnóstico realizado para TPBC es válido para las conexiones de Internet conmutado, que son la gran mayoría en Bogotá. Esto quiere decir que las zonas con menor densidad telefónica tienen también la penetración más baja a Internet.

La baja penetración de Internet en estratos 1 y 2 se explica, entre otros, por la limitada capacidad de pago de esta población, carencia de computador, falta de educación para el uso de herramientas teleinformáticas, falta de contenidos locales, baja teledensidad en cuanto a acceso conmutado, inexistencia de otras redes y falta de centros de servicio comunitario.

Políticas del plan maestro de telecomunicaciones 1. Incorporación de la agenda de conectividad distrital al territorio urbano, rural y regional en los sectores de mayor vulnerabilidad social. El objetivo básico de la Agenda de Conectividad Distrital es coadyuvar en la inserción de la Ciudad y la Región en la actual sociedad globalizada de la información, garantizándose el acceso a ésta a todos los habitantes de la ciudad, sin importar su estrato socioeconómico, etnia o ubicación geográfica, lo cual se constituye en un factor de igualdad para el desarrollo social, cultural y económico e influye directamente en las condiciones básicas para la disminución de la brecha existente entre los diferentes estratos socioeconómicos de la población de la ciudad, así como en su productividad y competitividad.

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2. La ampliación de la cobertura, del uso de las tecnologías de la información y comunicación (TIC) en los sectores educativo y productivo. En desarrollo de esta política, se deberá fortalecer la calidad y equidad de la educación tanto pública como privada, sumando esfuerzos con el sector privado, garantizando la cobertura y migrando al concepto de que la educación no es sólo cobertura sino calidad y utilizando instrumentos tecnológicos adecuados para acceder al conocimiento. Así mismo, esta política pretende que las micro, pequeñas, medianas y grandes empresas puedan hacer uso intensivo de todas las facilidades generadas a través del uso de las TIC, disponiendo de la infraestructura necesaria en informática y telecomunicaciones, con la capacitación en su uso, de tal forma que se incremente su productividad y competitividad, y se incube una nueva generación de empresas en Bogotá y en la región caracterizada por el uso intensivo de las TIC. 3. La generación de contenido y fomento a la industria de las tecnologías de la información. Se busca crear un ambiente favorable para el desarrollo de la industria de tecnologías de la información en Bogotá y la región, para pasar de ser usuarios de estas tec-

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nologías a ser generadores de tecnologías de la información. 4. El uso y aprovechamiento de tecnologías que coadyuven a la eficacia, la transparencia y el control social del gobierno distrital y de éste en su relación con entidades descentralizadas y del sector público nacional. Esta política busca adelantar procesos de desconcentración y descentralización de servicios y atención directa al ciudadano desde lo local, que agilizará, simplificará y facilitará los trámites en los niveles local, distrital y regional. 5. Prevenir y mitigar los riesgos que puedan causar afectación al medio ambiente, al espacio público y a la salud humana, la localización de las infraestructuras y operaciones de las tecnologías de la información y las telecomunicaciones.

Compromisos específicos del PMT • • • • • •

Agenda de conectividad distrital. Centros de servicios múltiples de telecomunicaciones. Masificación del acceso a Internet. Líneas nuevas para estratos 1 y 2. Red de abastecimientos. Banda ancha XDSL.


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Tabla 1.7. Infraestructura y equipamientos del sistema de telecomunicaciones Infraestructura instalaciones técnicas

Armarios y concentradores

Central de conmutación telefónica

Subcentral de conmutación

Equipamientos

Definiciones Contenedor para instalaciones técnicas que permiten la interconexión de la red primaria y la red secundaria, en el caso de los armarios, y entre las centrales de conmutación y la red directa, en el caso de los concentradores. Se ubican dentro del área de cobertura de la Central a la cual están conectados. Edificación donde se ubican los equipos de conmutación y los equipos periféricos necesarios, como equipos de cómputo, aire acondicionado, energía y del distribuidor general, que permiten la conexión entre los equipos de conmutación y la red de planta externa. Es una instalación técnica, por sus características técnicas y tecnológicas. Permiten acceder a la red, transitar, originar o terminar tráfico de llamadas. Pueden incluir: Sedes administrativas, oficinas de atención al cliente y sedes de centros operativos. Edificación donde se ubican los equipos de conmutación y los equipos periféricos necesarios, como equipos de cómputo, aire acondicionado, energía y del distribuidor general, que permiten la conexión entre los equipos de conmutación y la red de planta externa. Es una instalación técnica, por sus características tecnológicas. Permiten acceder a la red, transitar, originar o terminar tráfico de llamadas. Algunas veces son atendidas remotamente y algunas pueden ser móviles o transportables. Definiciones

Sedes administrativas

Edificio de oficinas donde se realizan las funciones de carácter organizativo, de planeación y financiero de los operadores de servicios públicos de telecomunicaciones

Centros de operación y mantenimiento

Edificación donde se planifica la ejecución de mantenimiento de redes y se coordina el mantenimiento de las mismas

Oficinas de atención al cliente

Bodegas

Edificios donde se realiza la atención al usuario para quejas, reclamos, pagos de factura, solicitud de nuevas líneas, etc. Estos pueden ser propios de cada operador de servicios públicos de telecomunicaciones o compartidos con otros, como en los CADES. Edificios donde se reciben, almacenan y despachan los diferentes materiales y equipos para la ampliación de redes y reparación de las existentes.

Fuente: Plan Maestro de Telecomunicaciones.

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4. Planes estructurantes

4.1. PLAN MAESTRO DE MOVILIDAD (PMM) Aspectos generales De acuerdo con el Decreto 190 de 2004, artículos 18 y 19, el Sistema de Movilidad es un componente de la estructura funcional y de servicios, e integra de manera jerarquizada e interdependiente los modos de transporte de personas y carga con los diferentes tipos de vías y espacios públicos de la ciudad y el territorio rural. El sistema de movilidad actúa de manera interdependiente con la estructura socioeconómica y espacial, conformada por la red de centralidades, y garantiza la conectividad entre las mismas y de éstas con la región, el país y el mundo. En el nivel urbano garantiza la movilidad y conexión entre las centralidades y los tejidos residenciales que gravitan a su alrededor. En el nivel rural conecta los poblados rurales y las áreas de actividad existentes en su interior y con la ciudad. Dentro del ordenamiento del Distrito, establecido en el POT, el PMM se encuentra en la estructura funcional de servicios. El horizonte de proyección del Plan Maestro de Movilidad PMM es el año 2019 y tiene un enfoque sistémico basado en el sistema de gestión de calidad. A su vez, las políticas del PMM están en concordancia con el POT, el Plan de Desarrollo de la Administración Distrital, el diagnóstico, la

visión del sistema de movilidad y los lineamientos de política establecidos en los documentos Conpes 3305, 3256, 3167 y 3260. En el documento del PMM se puede identificar acciones concretas orientadas a generar, en la ciudad y la región, un beneficio económico y social. En este sentido, el plan establece en sus objetivos que el sistema de movilidad debe contribuir a elevar la calidad de vida de los habitantes de la región Bogotá-Cundinamarca, sin comprometer los recursos de las futuras generaciones. Para ello, el modelo futuro de movilidad debe orientarse a lograr un transporte urbano-regional integrado, eficiente y competitivo, en operación sobre una red vial jerarquizada y a regular el tráfico en función de los modos de transporte que la utilicen. La base institucional del PMM será la creación de la Secretaría de la Movilidad, la cual tendrá la estructura que se presenta en el gráfico 1.8. La reestructuración del sector y la creación de la Secretaría de Movilidad aparecen como aspectos fundamentales para lograr los productos y resultados que se deduc7en de las políticas, estrategias y proyectos del PMM. Esto implica que la implementación del PMM tendrá un reto muy importante en cuanto a la creación de su nueva estructura administrativa, pues deberá pasar por el Concejo Distrital para su aprobación.

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Gráfico 1.8. Estructura y organización distrital del sector administrativo de movilidad

Fuente: Informe ajustado de fase I, formulación del Plan Maestro de Movilidad para Bogotá D.C., que incluye ordenamiento de estacionamientos.

Por su parte, los principales objetivos son 11 y a cada uno de ellos se encuentran asociadas dife-

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Fuente: Informe ajustado de fase I, formulación del Plan Maestro de Movilidad para Bogotá D.C., que incluye ordenamiento de estacionamientos.

rentes estrategias, como se observa en la tabla 1.8.


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Tabla 1.8. Objetivos del PMM y estrategias asociadas Objetivos

Estrategias asociadas

1. Contribuir al aumento de la productividad y competitividad de la región Bogotá-Cundinamarca de tal forma que se mejore la conectividad y accesibilidad a Bogotá y de ésta con la región y el resto del país, para acceder a los mercados nacionales e internacionales y generar mayor actividad económica en el Distrito, incluidas las áreas rurales. Lo anterior, dentro del concepto de modelo abierto de ordenamiento regional.

-

2. Mejorar la accesibilidad y conectividad de los sectores periféricos y rurales de la ciudad, con las distintas centralidades y el centro de la ciudad.

- Coordinación de planeación urbana regional con planeación de la movilidad - Transporte Público - Intercambiadores Modales - Infraestructura - Transporte No Motorizado - Plan Ordenamiento Logístico de Carga - Crecimiento Inteligente

3. Contribuir al crecimiento inteligente considerando la interacción entre los usos del suelo y los modos de transporte, de tal forma que se mejore la accesibilidad en concordancia con la descentralización de las grandes unidades de servicios y equipamientos.

- Coordinación de planeación urbana regional con planeación de la movilidad - Estrategias de crecimiento Inteligente - Ambiental - Transporte Público - Intercambiadores Modales - Infraestructura

4. Priorizar los subsistemas de transporte más sostenibles, como el transporte público o ir a pie o en bicicleta, sin renunciar a la complementariedad del transporte privado.

- Transporte No Motorizado - Coordinación de planeación urbana regional con planeación de la movilidad - Crecimiento Inteligente - Transporte Público - Intercambiadores Modales - Ambientales

5. Articular, en forma eficiente y competitiva, los subsistemas vial, de transporte y de regulación y control del tráfico, con la implementación de tecnologías apropiadas.

-

6. Garantizar la seguridad vial a los diferentes grupos poblacionales.

- Seguridad Vial - Infraestructura - Subsistema de Transporte

7. Articular los diversos modos de transporte urbano e interurbano de pasajeros, con el fin de optimizar los flujos de tráfico y de privilegiar aquellos modos amigables con el medio ambiente.

- Intercambiadores Modales - Transporte No Motorizado - Transporte Público

8. Promover el funcionamiento logístico de la Ciudad-Región, mediante acciones coordinadas entre actores públicos y privados para el desarrollo de centros logísticos, y soluciones viales, así como estrategias para el reordenamiento del suelo de uso industrial.

Plan Ordenamiento Logístico de Carga

9. Reducir los niveles de contaminación ambiental por fuentes móviles e incorporar criterios ambientales para producir un sistema de movilidad ecoeficiente y sostenible.

Todos los componentes

10. Garantizar niveles de coordinación institucional entre las entidades responsables de la planeación, operación y control que respondan a los objetivos de un sistema regional de movilidad competitivo y articulado.

Componente Institucional

11. Garantizar la sostenibilidad financiera y de recursos del Plan Maestro de Movilidad.

Todos los componentes

-

Transporte Público Intercambiadores Modales Plan Ordenamiento Logístico de Carga Coordinación de planeación urbana regional con planeación de la movilidad Crecimiento Inteligente Infraestructura Seguridad Vial Sostenibilidad Financiera

Intercambiadores Modales SIMUR Sistema Inteligente de Transporte Institucional

Fuente: PMM.

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Aspectos financieros del PMM Las inversiones se realizarían en tres períodos. En el corto plazo (2006-2008), representarían alrededor del 48,6%. En el mediano plazo (2009-2012), el 31,6%, y en el largo plazo (2013-2019), el 19,8%. En términos generales, los proyectos (56) se agrupan en 10 grandes componentes: logística de la movilidad, seguridad vial, ambiental, intercambiadores modales, estacionamientos, transporte no motorizado, transporte público, ordenamiento de la logística de la carga, infraestructura vial e institucional. Los tres primeros grupos son transversales a todos los proyectos, al igual que el componente institucional. El componente de transporte no motorizado incluye las redes peatonales y ciclorrutas. Los intercambiadores modales y los estacionamientos permiten la integración del transporte motorizado (público y privado) y no motorizado. Los proyectos de infraestructura son parte integral de los componentes de transporte público y ordenamiento de la logística de carga; de este componente hacen parte la Fase III de TransMilenio en el corto plazo, vías (entre ellas la avenida longitudinal de occidente ALO), carriles exclusivos para el transporte público, intersecciones, ampliaciones, mantenimiento y rehabilitación vial, la integración del transporte público colectivo y masivo, la reorganización de rutas, la construcción de patios, terminales, estaciones de intercambio, etc. La inversión en infraestructura vial e intercambiadores modales absorbe el 59,3% de los recursos necesarios para financiar el plan. Si a esto se le suman los proyectos de transporte público y logística de carga, la inversión para el período asciende al 86,8% de la inversión total. Las principales fuentes de financiación ciertas del PMM son: sobretasa a la gasolina y Acpm, multas, comparendos y derechos de tránsito,

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valorización (general y local) para obras de infraestructura y el rubro de participación en plusvalías. Existen otros rubros de ingresos que se plantean en el PMM, que, aunque son una fuente importante de financiación, son recursos inciertos y muchos de ellos de difícil trámite. Tales recursos son: peajes y pagos por contaminación acústica y de fuentes móviles; cobro por estacionamiento en la vía pública; compensaciones al Distrito por impactos sobre la movilidad de vehículos asociados con el desarrollo de predios localizados sobre la malla vial arterial; compensaciones al Distrito por desarrollos multifamiliares en zonas sin cubrimiento de transporte público, o en zonas situadas en la proximidad del área suburbana; gravámenes diferenciales para desestimular actividades con altas externalidades; incremento en la tarifa del registro inicial de vehículos de transporte público, e incremento en el valor del pago por semaforización en el impuesto anual de vehículos automotores. Adicionalmente, en el PMM se pretende que el sector privado participe activamente en la financiación, ejecución y operación de aquellos proyectos con vocación para ser delegados mediante esquemas de concesión o mediante la promoción e inversión directa. Los estacionamientos en vía son el caso más representativo del esquema de concesión, mientras que los complejos de integración o intercambio modal son un claro ejemplo de proyectos para ser desarrollados directamente por agentes privados. Adicionalmente, se considera la participación del Fondo de Prevención Vial para la financiación de proyectos relacionados con seguridad vial. También se menciona que deben cofinanciarse proyectos por parte de la Nación y el Departamento; por ejemplo, en infraestructura vial e intercambiadores viales y consolidación del Sistema Masivo de Transporte Público.


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El 50,8% de la inversión del PMM corresponde al IDU, de la cual un 34,8% sería recurrente y 65,2%, nueva. Por otra parte, de la inversión total, el 38,8% se destinaría a la construcción de la fase III de TransMilenio y el 10,4% al Fondatt (54% inversión recurrente y 46% nueva). Según la información de la SHD, la principal fuente de financiación del sector de movilidad sería la sobretasa a la gasolina (35,2% del total), con lo cual se financiarían tanto obras del IDU como la tercera fase de TransMilenio. Otra fuente de financiación muy importante es la valorización, con una participación aproximada del 19% en el total66.

4.2. PLAN MAESTRO DEL ESPACIO PÚBLICO (PMEP) El PMEP, aprobado mediante el Decreto 215 del 7 de julio de 2005, es el instrumento de planeación definido por el POT para coordinar las acciones públicas y privadas en el manejo y gestión de los elementos del sistema de espacio público. En este sentido, el PMEP deberá encaminarse en el mejoramiento del nivel de vida de los bogotanos, el incremento de los índices de competitividad económica, la promoción del sentido de pertenencia y apropiación sobre la ciudad y la construcción de redes y relaciones sociales, propósitos que se conseguirán comprendiendo el espacio urbanístico en todas sus dimensiones y en su construcción histórica. El horizonte de proyección del PMEP es el año 201967 y tiene un enfoque sistémico basado en

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SHD-DDP. Financiación indicativa de los planes maestros. El PMEP establece periodos de corto, mediano y largo plazo de ejecución, así como los programas, proyectos y metas. El PMEP entiende como corto plazo el período comprendido entre la fecha de publicación del Decreto 215 del 7 de julio de 2005 y el año 2010; como mediano plazo, el período comprendido entre los años 2011 y 2015; y como largo plazo, el período comprendido entre los años 2016 y 2019

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el sistema de gestión de calidad. A su vez, las políticas del PMEP están en concordancia con las mediadas del POT, en especial las relacionadas con la estructura ecológica principal, la estructura funcional y de servicios incluidos sistemas generales de servicios públicos, de movilidad y equipamientos, los sistemas de espacios públicos construidos y la estructura socioeconómica espacial. El PMEP68 establece las políticas y estrategias relacionadas con el espacio público del Distrito Capital, las normas generales que permitan alcanzar una regulación sistemática en cuanto a su generación, su mantenimiento, la recuperación y su aprovechamiento económico, todo ello en desarrollo de las políticas de gestión, de cubrimiento, y de accesibilidad y calidad del espacio público.

Descripción del sector Es necesario tener presente que el espacio público, como se plantea en el plan maestro, se concibe a partir de tres aspectos urbanos: la definición sociocultural ciudadana, la materialización física que lo integra, y maneras de ocupación y apropiación de este espacio público. Tales formas de ocupación y uso han sido resultado de muchos años de evolución en la cons-

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Hacen parte del PMEP el Decreto No 215 del 7 de julio de 2005, el documento técnico de soporte y los siguientes documentos técnicos: 1) La cartografía, de la cual forman parte los siguientes planos: a) En relación con la Política de Cubrimiento y Accesibilidad; Estructura Ecológica Principal, Espacio Público del Sistema Vial Arterial, Espacio Público del Sistema Transmilenio, Sistema Transversal de Espacio Público, Espacio Público-construido y proyectado. b) En relación con la Política de Calidad e Identidad; Consolidación de Trazados Locales, Redes Análogas de Comercio, Conjuntos Monumentales de Espacio Público. c), Planos de Localización, Cubrimiento y Alcance Espacial, Referente Natural del Espacio Público del Distrito Capital. 2) El inventario general de los componentes del espacio público. 3) Las Fichas de Conjuntos Monumentales de Espacio Público así: Áreas Administrativas, Centros urbanos, Nodos de transporte y Monumentos Urbanos. 4) Anexos: Anexo No.1: Apartes del Documento Técnico de Soporte, Anexo No. 2: Población y Espacio Público, Indicadores, Proyectos, Construcción Cartográfica, Anexo No. 3: Glosario y Anexo No. 4: Plan de Inversiones.


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trucción del espacio urbano y sus sucesivas éticas de apropiación. Como lo define el PMEP, el espacio público “es el lugar por excelencia de expresión, comunicación y soporte de la función urbana”69. Como lugar de expresión, el espacio público logra e incentiva el desarrollo de las diversas manifestaciones culturales, políticas, sociales y comunitarias en la ciudad. Como lugar de comunicación, el espacio público implica la construcción y desarrollo de las redes de movilidad de la ciudad, no sólo física, sino también la que permite las telecomunicaciones. Como soporte de la función urbana, en el espacio público se construye toda la infraestructura que permite la existencia de la ciudad, incluyendo la infraestructura ambiental; ejemplo: las redes viales, servicios domiciliarios, transporte y los sistemas que se relacionan con la estructura ecológica principal.

Problemas del sector La situación actual del espacio público en la ciudad es diversa y compleja. La solución de los principales problemas pasa desde el aprovechamiento del espacio público hasta la remodelación, construcción y reparación de la infraestructura existente. Según el PMEP, las 19 localidades de la ciudad, excluyendo Sumapáz, tienen una extensión de 85,8 miles de hectáreas. Las localidades de mayor tamaño son Ciudad Bolívar, Usme y Suba. En términos generales, en la ciudad por cada hectárea de área privada existen 0,39 ha de espacio público local, y 0,05 ha de espacio públi69

Según la Defensoría del Espacio público, se considera espacio público a: a) zonas viales: calzada, separador, andén, antejardín, franja de control ambiental, alameda, bahía de estacionamiento, paso a desnivel y vía peatonal; b) zonas recreativas de uso público: zona verde, plaza, plazoleta, parque y campo deportivo; c) zonas de equipamiento comunal: zona verde y comunal; d) Zonas de servicios públicos: franjas de aislamiento, rondas de río, quebradas, canales, lagunas y sus respectivas zonas de preservación ambiental.

co construido (parques locales, áreas de plazas y plazoletas y zonas verdes) y 0,35 has de malla vial local e intermedia. Por localidades la situación es bien diversa: mientras Bosa, Rafael Uribe, Usme y Ciudad Bolívar son las localidades donde existe menos área privada por espacio público local, en Chapinero, Usaquén, Fontibón y La Candelaria existe más área privada por espacio público local, es decir, en estas últimas localidades existe menos disponibilidad de espacio público por área privada. Sin embargo, si se utiliza el indicador de espacio público por habitante, sobresalen Suba, con 29 m2/hab.; Chapinero, con 20,7 m2/hab.; seguido por Usme, Teusaquillo y Mártires, con un poco más de 19 m2/hab. Las localidades con mayor espacio público construido por habitante son: Chapinero, Teusaquillo, Usaquen y Fontibón, con más de 3 m2/hab. (cuadro 1.8). Esta divergencia en la disponibilidad de espacio público hace necesario diversas acciones para equilibrar y a su vez elevar la disponibilidad de áreas en la ciudad. Por otra parte, cuando se trata de ocupación del espacio público, la ciudad presenta una situación verdaderamente preocupante, que en el PMEP se trata de solucionar a través de medidas regulatorias y acciones particulares. Es claro que la ocupación o apropiación del espacio público en la ciudad, aunque muchas veces se realiza de conformidad a las normas existentes, en ocasiones su aprovechamiento se realiza por las vías ilegales, que benefician en forma excluyente a ciertas empresas o individuos y de las cuales se derivan beneficios económicos, unas veces compartidos por el Estado y los particulares y, en varios casos, solamente por el particular. Un ejemplo de esta última situación son las ventas callejeras, ambulantes o estacionarias, que hacen uso del espacio público de manera ilegal, contribuyendo a la congestión peatonal, y generando externalidades negativas, como la pér-

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Cuadro 1.8. Información general de espacio público por localidades Información general de Unidades Morfológicas (UM) LOCALIDAD

Área localidad (ha)

Área neta Área privada (Se excluyen amanzanada los parques (ha) zonales y metropolitanos) (ha)

USAQUÉN CHAPINERO SANTA FE SAN CRISTÓBAL USME TUNJUELITO BOSA KENNEDY FONTIBÓN ENGATIVÁ SUBA BARRIOS UNIDOS TEUSAQUILLO LOS MÁRTIRES ANTONIO NARINO PUENTE ARANDA CANDELARIA RAFAEL URIBE CIUDAD BOLÍVAR

6.531,32 3.898,96 4.487,74 4.841,78 11.905,28 1.054,31 2.393,12 3.858,96 3.327,19 3.588,12 10.054,98 1.190,35 1.419,32 651,23 493,05 1.724,28 181,40 1.344,12 22.909,63

3.217,14 1.131,45 636,27 1.467,28 1.500,57 699,40 1.685,63 2.922,43 2.717,79 2.837,83 7.563,13 901,75 1.120,49 600,40 417,66 1.487,60 180,80 1.127,06 1.883,50

TOTAL

85.855,14

34.098,19

EPL Área de Espacio Público Local (ha)

EPCL Área de Espacio Público Construido Local (ha)

2.607,06 877,64 439,66 1.034,76 976,01 509,29 1.074,95 2.057,72 2.298,04 2.097,73 5.200,04 641,50 817,82 420,84 296,71 1.054,78 147,95 751,75 1.239,94

610,08 253,81 196,61 432,52 524,56 190,11 610,68 864,72 419,75 740,10 2.363,09 260,25 302,67 179,57 120,95 432,82 32,85 375,32 643,56

24.544,17

9.554,02

Vías Malla vial local e Intermedia (ha)

Área de tránsito vehicular (ha)

Área de tránsito peatonal (ha)

136,56 44,00 28,10 69,84 70,83 14,34 48,13 195,93 80,21 191,83 178,47 25,05 50,33 11,43 12,37 73,13 4,42 46,26 59,82

506,74 222,98 171,84 381,65 485,64 176,76 578,40 702,52 363,92 583,62 2.200,74 237,33 263,01 170,45 108,58 359,69 31,23 329,36 584,15

231,76 122,43 91,93 220,34 225,08 87,57 231,75 385,46 163,82 322,14 418,80 137,81 141,20 95,17 61,79 198,44 24,04 176,34 306,10

170,50 93,10 63,38 149,25 149,07 59,61 158,67 274,54 109,92 231,30 298,26 96,94 103,99 69,34 45,22 145,63 6,35 123,09 203,33

1.341,06

8.458,59

3.641,96

2.551,50

Fuente: PMEP y anexos.

dida de estética en zonas de la ciudad y el no pago de impuestos. Es necesario tener presente que a este uso del espacio público se agrega otro legalmente autorizado, como es el aprovechamiento de vías exclusivas para el transporte público masivo, las licencias para ocupar con servicios de transporte calles y vías arterias por parte del transporte colectivo y parques mecánicos de diversiones, entre otros. Esta difícil tarea de contribuir a la solución de los problemas del espacio público se aborda en el plan maestro, el cual busca, entre otros, dotar a la ciudad de elementos regulatorios claros que permitan coadyuvar al abordaje de problemas que en el pasado han sido mal tipificados, contribuyendo a evitar conflictos de intereses frecuentemente sin solución o mal resueltos.

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Políticas El PMEP constituye un avance importante en relación con la organización e implementación de políticas que regulen, articulen y mejoren tanto la disponibilidad como el acceso al espacio publico en la capital. El PMEP está estructurado en tres políticas: política de gestión, política de cubrimiento y accesibilidad y política de calidad. La política de gestión incluye: estrategia de gestión social, estrategia de gestión económica (aquí aparece el programa de creación del marco regulatorio del aprovechamiento económico, mediante el cual se reglamentará de manera sistemática y armónica el aprovechamiento económico del espacio público, que además podría


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convertirse en uno de los programas más importantes del PMEP. También incluye el programa de recuperación, renovación y revalorización de espacios públicos, que, mediante la intervención pública, permitirá el mejoramiento, mantenimiento y recuperación del espacio público mediante dos componentes vitales: los Distritos de Mejoramiento y Organización Sectorial, DEMOS, de acuerdo con los términos contemplados en el artículo 461 del Decreto 190 de 2004, y la construcción y puesta en marcha de la Red Pública para la Prestación de Servicios al Usuario del Espacio Público), y estrategia de coordinación institucional, que permitirá redefinir y articular la competencia de las diversas instituciones y poner en marcha el Sistema Distrital de Gestión del Espacio Público. Política de Cubrimiento y Accesibilidad: se concretará a través de las siguientes estrategias: a)

Recuperar y proteger la estructura ecológica principal. b) Crear las redes análogas, como componentes del proceso de transformación de las centralidades. c) Aumentar y equilibrar el espacio peatonal; d) Consolidar y articular las unidades morfológicas. e) Construir un sistema transversal de espacio público. Política de Calidad del Espacio Público: se desarrollará a través de las siguientes estrategias: a)

Actuar sobre el diseño y el ámbito espacial de los conjuntos monumentales. b) Consolidar urbanísticamente el espacio público de los subsistemas viales y de transporte, por medio de acciones integrales de diseño urbano. c) Ampliar el ámbito de aplicación y complementar las directrices de las cartillas de andenes y de mobiliario del espacio público.

En el tema ambiental, el PMEP es muy importante, pues incorpora programas de protección de recursos naturales, de recuperación y protección de la estructura ecológica principal, de provisión, recuperación y mantenimiento del sistema de parques metropolitanos y zonales, de creación de un sistema de parques regionales, de consolidación y mejoramiento de los trazados locales, de construcción de un sistema transversal de espacio público, de consolidación y de mejoramiento de las unidades morfológicas en las UPZ, a través de Proyectos Urbanos Locales. El PMEP incluye lineamientos para la articulación del plan con el sistema de movilidad, pues involucra programas como el de consolidación urbanística del sistema vial arterial y de transporte, y el de consolidación de los conjuntos monumentales de espacio público. Esta articulación, como en cualquier planeación, implica riesgos importantes, sobre todo porque los demás planes que tocan elementos sensibles del espacio público están en marcha y aunque recojan elementos del PMEP también tienen sus particularidades.

Financiación La financiación del PMEP estará sustentada en diversas acciones, como son70: a) Las regalías y participaciones por concesiones de elementos del espacio público. b) Los ingresos por tarifas de usos temporales del espacio público. c) Los ingresos por plusvalías generadas en operaciones en espacio público. 70

La estrategia financiera del PMEP se orienta según los siguientes aspectos: a) la ejecución y adopción del marco regulatorio del aprovechamiento económico del espacio público; b) la organización y centralización de las fuentes de financiación; c) el desarrollo y aplicación de los diferentes instrumentos descritos en la política de gestión del plan; d) la priorización de la inversión en la generación y mantenimiento de áreas deficitarias de espacio público; y e) demás aspectos contenidos en la “Estrategia de Gestión Económica del Plan Maestro de Espacio Público”.

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d) Ingresos por valorización en operaciones de espacio público. e) Ingresos por operación de inmuebles comerciales del Distrito Capital. f ) Ingresos por compensación de zonas verdes y estacionamientos. g) Ingresos por sustitución de zonas de espacio público. h) Transferencias del presupuesto general del Distrito Capital.

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i)

Recursos por valorización para la ejecución de obras de espacio público (puentes peatonales, parques del sistema distrital, andenes de la malla vial arterial o de las centralidades). Adicional a la organización de los recursos existentes, la estrategia financiera del PMEP propone la construcción de un marco regulatorio del aprovechamiento económico del espacio público.


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5. Planes maestros urbanos básicos

5.1. PLAN MAESTRO DE EQUIPAMIENTOS DE SEGURIDAD CIUDADANA, JUSTICIA Y DEFENSA (PMSJD)

Descripción del sector El sector está dividido en tres áreas: el de área de seguridad ciudadana, encargada de los problemas de delincuencia organizada y callejera, de los conflictos intrafamiliares y de la protección ante desastres naturales. El área de defensa, que se ocupa de la seguridad alimentaria, vial, de comunicaciones y de servicios públicos. El área de justicia, encargada de los procesos de resolución de conflictos, enjuiciamiento, condena y penalización. Desde el punto de vista geográfico, comprende los ámbitos nacional, regional, distrital y zonal, cada uno con diferentes niveles de competencia. El PMSJD clasificó los equipamientos del sector, teniendo en cuenta su función, de la siguiente manera: Equipamientos para la resolución de conflictos. Los que brindan apoyo a los jueces de paz, conciliadores sociales, unidades de mediación, comisarías de familia, inspecciones de policía y salas de atención al usuario de la Fiscalía General de la Nación. Equipamientos para la policía y defensa urbana. Comprenden las estaciones y subestaciones de policía, unidades permanentes de justicia (UPJ), las sedes de la Cruz Roja, bomberos, Defensa

Civil y el Departamento para la Prevención y Atención de Emergencias (DEPAE). Equipamientos para la investigación, instrucción y judicialización. Corresponde a las entidades de investigación y los juzgados. Sus funciones y cobertura están determinadas desde el ámbito nacional. Equipamientos para el sistema carcelario y penitenciario e instalaciones de defensa nacional. Comprenden los equipamientos de mayor magnitud, complejidad e impacto, como las cárceles, penitenciarías y los batallones.

Problemas relacionados con los equipamientos de seguridad, justicia y defensa El diagnóstico del PMSJD estableció que la ubicación de los equipamientos existentes obedeció a decisiones de coyuntura y no a criterios de cobertura y distribución espacial determinados por sus funciones. Por otra parte, se encontró que las unidades de planeación zonal (UPZ) con los más altos índices de inseguridad se caracterizan, en general, por la existencia de una elevada mezcla de usos (comercial, industrial, etc.) y de estratos socioeconómicos, alta densidad y concentración poblacional, bajos niveles de consolidación territorial y elevados niveles de deterioro urbano. Las localidades y UPZ periféricas presentan altos índices de inseguridad, resultado de la

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conflictividad intrafamiliar y de fenómenos de urbanización del conflicto. No obstante, se constituyen en áreas con gran potencial para la consolidación de centralidades y ubicación de equipamientos, por tener áreas sin desarrollar y servir de enlace con la región. De otro lado, en los juzgados civiles municipales, el índice de congestión en Bogotá es de 26,6%; en Cundinamarca, de 13,2%; y en la nación, de 16,9%. En la justicia contencioso administrativa, el índice de congestión en Bogotá y Cundinamarca es de 37,1%, y en la nación, de 24%. En el caso de las casas de justicia, el problema más grave es la falta de unidad orgánica y funcional, dado que cada una de las instituciones que la conforman71 actúa en forma autónoma. El sistema carcelario se caracteriza por el alto grado de hacinamiento, la larga distancia a los despachos judiciales, la inseguridad que generan al estar construido en áreas densamente pobladas, el cumplir la doble función de cárceles y penitenciarías72 y la antigüedad de sus instalaciones73 . La situación general encontrada en el sistema de seguridad y defensa es hacinamiento carcelario, congestión en los despachos judiciales, represamiento de los procesos, desarticulación de las funciones de policía y defensa, superposición de competencias de las entidades encarga-

71

72

73

Una casa de justicia comprende una unidad de apoyo a la justicia comunitaria, una comisaría de familia, una inspección de policía y una sala de atención al usuario de la Fiscalía General de la Nación. La propuesta del Plan Maestro de equipamientos para la seguridad ciudadana, justicia y defensa es transformar las casas de justicia en centros de convivencia. Las cárceles tienen como función albergar provisionalmente a los procesados mientras se les define su situación jurídica; en tanto que las penitenciarías son establecimientos destinados al pago de condenas. Con excepción de un pabellón que fue construido recientemente, las instalaciones de La Picota tienen más de 100 años de antigüedad.

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das de la solución pacífica de conflictos y escaso desarrollo de los instrumentos de disuasión e inteligencia. En relación con el equipamiento, se encontró déficit de construcciones y áreas, incoherencia entre las características físicas de las edificaciones y las funciones que se deben desarrollar en ellas, deterioro físico, problemas estructurales, inadecuada ubicación en relación con sus funciones, usuarios y con el entorno urbano, lo que genera deterioro del sector. Adicionalmente, la ciudad se encuentra expuesta a amenazas naturales como deslizamientos, inundaciones, sismos, incendios forestales, explosiones, fugas y derrames por la acción industrial.

Políticas El objetivo del plan es proponer un modelo que supere el déficit de prestación de los servicios de seguridad y justicia en la Ciudad-Región, permita reducir los riesgos contra los intereses personales y patrimoniales de los ciudadanos y la seguridad del Estado, garantice las condiciones de desarrollo y convivencia a través del fortalecimiento de los procesos de cultura ciudadana, resistencia civil no violenta y atención de emergencias, apoye la consolidación de centralidades y se convierta en un instrumento ordenador de la estructura urbana, consolide una red de servicios a nivel regional y contribuya al equilibrio territorial. El plan privilegia el fortalecimiento de los instrumentos de prevención y resocialización, con la intención de reducir las inversiones en equipamientos destinados a coerción, investigación, judicialización y penalización. La ubicación de los equipamientos se definió atendiendo a consideraciones de funcionalidad, cobertura, relación con la comunidad, dimen-


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sión y contribución a la consolidación del territorio. La propuesta en prevención, disuasión e inteligencia es divulgar las normas de convivencia ciudadana, disponer de un promotor, un mediador y un conciliador en equidad en cada barrio (845 barrios catastrales) y un juez de paz por cada circuito de paz (10 barrios), aumentar el número de frentes de seguridad, garantizar el funcionamiento del sistema integrado de seguridad y emergencias número único 123 y promover la coordinación interinstitucional para la inteligencia. Para los municipios de Cundinamarca con más de 50.000 habitantes se sugiere crear frentes locales de seguridad y escuelas de seguridad. Para la resolución pacífica de conflictos se propone fomentar el acceso a la justicia comunitaria, mediante la ampliación de la cobertura territorial. Se busca crear 35 centros de convivencia, a través de la adecuación de las casas de justicia y la construcción de otros centros74. Para investigación e instrucción se recomienda crear grupos interinstitucionales para la investigación criminal (Departamento Administrativo de Seguridad-DAS, Policía, Fiscalía, Ejército) y promover la asignación de dotación básica permanente para las autoridades de policía judicial. En atención de emergencias se propone para Bogotá crear 6 nuevas estaciones de bomberos, con dotación especializada y 4 centros locales de emergencia (CLE), construcción de 3 centros de capacitación y una unidad operativa de la Cruz Roja. Para Cundinamarca, promover la creación de 4 centros municipales de emergen-

74

La propuesta es transformar las actuales casas de justicia en centros de convivencia.

cia y 8 estaciones de bomberos. Así mismo, se recomienda coordinar con la nación la creación y construcción de un centro operativo de emergencias (COE) para la Ciudad–Región. En coerción se propone construir 3 UPJ y 21 centros de atención inmediata (CAI), crear el número único de emergencia y seguridad 123, instalar 488 cámaras de seguridad, crear 2 batallones de policía militar (ubicados en Suba y Ciudad Bolívar), localizar el batallón Miguel Antonio Caro en Villeta, Grupo Mecanizado Rincón Quiñones en Cogua, Grupo Mecanizado Tequendama en la Calera y Batallón de alta montaña en San Juanito; construir estaciones de policía, CAI y frentes de seguridad en todos los municipios y crear UPJ en Soacha, Girardot, Fusagasugá y Zipaquirá. En penalización y resocialización se sugiere la reubicación de las cárceles La Modelo y el Buen Pastor en los predios de La Picota, en donde se construiría un complejo carcelario con pabellones para hombres y para mujeres e instalaciones para los juzgados penales, y construir una penitenciaría en Cundinamarca. Aunque el componente de judicialización es del ámbito nacional, con el Consejo Superior de la Judicatura se exploraron posibles soluciones a los problemas que presentan estos equipamientos. Se proponen cuatro alternativas: la primera, ubicar los juzgados penales en las vecindades de las cárceles, con el fin de evitar el traslado de presos para los interrogatorios, y trasladar los juzgados civiles, laborales, administrativos y de familia a Paloquemao. La segunda, crear circuitos judiciales a partir de agrupaciones de localidades y ubicar los juzgados en las localidades. La tercera, asignar competencias municipales a las localidades de Bogotá y ubicar los juzgados en los municipios vecinos. La cuarta, construir una ciudadela judicial, donde se concentre la totalidad de los juzgados y oficinas de la rama judicial.

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Financiación La principal fuente de financiación del plan es el Fondo de Vigilancia y Seguridad, el cual participaría con el 57% del valor total de la inversión. La Secretaría de Gobierno aportaría un

25%, y los demás recursos provendrían del Fondo de Prevención y Atención de Emergencias. El gasto se distribuiría aproximadamente en forma proporcional entre recurrente y nuevo75 .

Tabla 1.9. Categorización de los equipamientos de seguridad ciudadana, justicia y defensa Línea de intervención Solución pacífica de conflictos

Equipamiento Centros de convivencia

Función

Escala

Unidades de apoyo a la justicia comunitaria: Tiene por objeto dar a conocer a los ciudadanos sus derechos, las reglas y los hábitos de convivencia cidadana, con el fin de que los conflictos sean sean resueltos por ellos mismos mediante acuerdos. Comisarías de familia e inspecciones de policía: ejercer la acción coercitiva cuando las partes no llegan a una solución de sus conflictos, incumplan acuerdos realizados o transgredan las normas de convivencia ciudadana.

Zonal/vecinal

Sala de atención al usuario de la Fiscalía. Apoyar a la justicia comunitaria y actuar sólo cuando los conflictos no pueden ser superados mediante mecanismos voluntarios. Atención de emergencias

Centros locales de emergencia (CLE)

Reune las entidades del Sistema Distrital de Prevención y Atención de Emergencias (SDPAE) como el cuerpo de bomberos, Cruz Roja y Defensa Civil.

Urbana

Estación de policía no operativa, encargada de la seguridad del equipamiento y de apoyar administrativa y gerencialmente a la policía.

Estaciones de policía, unidades permanentes de justicia (UPJ), centros de atención inmediata (CAI), oficina de la Secretaría de Gobierno, medicina legal, centros del número único de seguridad y atención de emergencias 123

Coerción

Unidades permanentes de justicia. Dar apoyo técnico y logístico a los actores de convivencia (promotores de convivencia, mediadores, conciliadores en equidad y jueces de paz). CAI: Unidad policial cuyo objetivo es la solución de problemas de seguridad, y fraternizar y unir la policía con la comunidad. Metropolitana/urbana Unidad de reacción inmediata de la Fiscalía General de la Nación (URI) Oficina de la Secretaría de Gobierno, encargada de la administración de la UPJ. Sede de medicina legal, realiza todos los examenes y profiere todos los dictámenes de medicina legal que se requieren según los casos. Inspección de policía. Pabellones de reclusión transitoria para contraventores y delincuentes.

Prevención

Investigación

Judicialización

Instalaciones militares, guarniciones y cuarteles

Instalaciones del Departamento Administrativo de Seguridad (DAS), Cuerpo Técnico de Investigaciones (CTI) de la Fiscalía General de la Nación

Metropolitana

Estos organismos se encargan de reunir información de inteligencia y judicial, necesaria para enfrentar delitos.

Metropolitana

Instalaciones donde funcionan las Cortes y los juzgados, encargados de impartir justicia.

Metropolitana

Cárceles

Tienen como objeto albergar temporalmente a los procesados, mientras se les define su situación jurídica.

Urbana

Penitenciarías

Establecimientos destinados a la reclusión y resocialización de condenados.

Metropolitana

Palacio de Justcia Juzgados

Penalización y resocialización

Sirven de albergue a las fuerzas militares que están encargadas de la protección de los intereses vitales de la nación, mediante la constante previsión y resistencia frente a amenazas o ataques.

Urbana

Fuente: Secretaría de Gobierno, Plan Maestro de Seguridad Ciudadana, Justicia y Defensa. 75

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SHD-DDP. Financiación indicativa de los planes maestros.


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5.2. PLAN MAESTRO DE ABASTECIMIENTO Y SEGURIDAD ALIMENTARIA DE BOGOTÁ (PMASAB)

Descripción del sector Colombia es un país con enormes fortalezas en la producción agrícola, dadas las condiciones climáticas propias de su ubicación en la zona tórrida76, la existencia de diversos pisos térmicos, la particularidad de su relieve, lo cual le permite cultivar en cualquier época del año. Ventajas que para el caso de Bogotá se ven complementadas con el hecho de que el 70% de su consumo corresponde a bienes primarios que se producen en un radio de 300 km. Paradójicamente, estas ventajas no se reflejan en la alimentación de su población, en donde se observan alarmantes niveles de desnutrición77, en medio de un escenario de abastecimiento desordenado e ineficiente, que conduce a elevados costos, baja calidad de los alimentos y malos hábitos de consumo.

Problemas relacionados con el abastecimiento y seguridad alimentaria de Bogotá La población de la ciudad, en todos los estratos socioeconómicos, presenta deficiencia alimentaria, explicada, en términos generales, por aspectos económicos en los estratos bajos y por razones culturales en los estratos altos78. Aunque todos los casos deben ser objeto de correc-

76

77 78

La línea del Ecuador atraviesa el país por el sur, y prácticamente toda Colombia queda en la zona tórrida o intertropical, región de bajas latitudes. Debido a esta situación, la iluminación solar es la misma en todo el año y los días y las noches se suceden con igual duración. Los rayos del Sol caen siempre con la misma verticalidad, de modo que no hay estaciones. Sólo se distinguen un invierno lluvioso y un verano seco. Las temperaturas no cambian en las diferentes épocas anuales, su variación está en función de las alturas del relieve montañoso del país. Lucho Garzón, Alcalde Mayor de Bogotá. Por un compromiso social contra la pobreza en Bogotá. 2004. Dietas mal dirigidas y exceso de las mismas.

ción, preocupan, en particular, las deficiencias en estratos bajos, por su impacto directo en la desnutrición infantil. El consumo ideal promedio de alimentos por persona (promedio de las diferentes fases de desarrollo del individuo) debe ser del orden de 1.921 gramos-día, que, comparado con el consumo actual de 884 gramos, arroja un déficit de 1.036 gramos, y, lo que es peor, con deficiencias calóricas en el consumo promedio de todos los estratos socioeconómicos, entre el 38,62% y el 47,86%. El valor de la canasta básica actual alcanza el 16% del valor de un salario mínimo legal diario, en tanto que el valor de la canasta ideal llegaría al 31%. Es decir, para que el bogotano promedio pueda alimentarse adecuadamente, requiere destinar casi el doble del dinero que hoy gasta. Las regiones proveedoras de los alimentos que consumen los bogotanos, se estructuran en tres anillos de abastecimiento. El primero comprende los 19 municipios de la Sabana de Bogotá, responsable del 33% de los alimentos que ingresan. El segundo lo integran el resto de los municipios de Cundinamarca, y los departamentos de Meta, Boyacá y Tolima, que proveen el 44% del total, y el tercer anillo, el resto del territorio nacional y las importaciones. Así pues, la fase de producción se realiza fuera del territorio distrital, y la transformación, tanto dentro como fuera de la ciudad. La transformación de los alimentos para el abastecimiento de Bogotá es importante en las cadenas de leche, carne de res, pollo, arroz, panela, abarrotes y papa. La industria del arroz y la panela están localizadas fuera del marco geográfico de Bogotá-Región, y el producto llega procesado a los centros mayoristas de distribución. La transformación en abarrotes se realiza en un 83% en industrias de Bogotá y el 17% restante en el territorio de Bogotá-Región. Los demás produc-

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tos mencionados llevan a cabo su proceso de transformación en la ciudad. En cuanto al proceso de distribución, comúnmente en los centros urbanos del país la comercialización de alimentos se realiza a través de dos canales plenamente diferenciados. El primero está integrado por las tiendas de barrio, plazas de mercado, ventas callejeras ambulantes, mercados móviles, famas, depósitos de papa y expendios de leche cruda (estacionarios y ambulantes). El segundo está conformado por las cadenas de hipermercados y supermercados, y las tiendas especializadas (frutas, carne de res, carne de pollo, huevos y lácteos). Este canal se caracteriza por tener un manejo especializado de los diferentes tipos de alimento, aplicando normas ambientales y de salubridad, y agregando valor, en algunos casos, a través de procesos de selección del producto y empaque. Si bien es cierto que el número de operadores en el sistema es elevado, es normal que el mayor número se concentre al final de la cadena, pequeños comerciantes de venta al detal, en tanto que el sistema de acopio en la ciudad está institucional y físicamente concentrado (Corabastos79 y las cadenas integradas de las grandes superficies), por lo que si se presentara alguna dificultad en su operación, podría colocar en crisis el abastecimiento de alimentos en la ciudad80. De igual manera, la debilidad organizativa de los pequeños y medianos productores, industriales y comerciantes se convierte en un factor de vulnerabilidad para el sistema. Éstos dependen de otros agentes, también pequeños, informales y, en al-

79

80

Aunque en Corabastos participan 338 mayoristas, 1.339 minoristas y 110 puestos campesinos, éstos están agrupado bajo la misma institucionalidad. Al respecto, existen tres equipamientos que fueron construidos para descentralizar la comercialización mayorista, pero fracasaron como tales, a raíz de lo cual se transformaron, una como plaza minorista (Codabas) y las otras dos, localizadas en los municipios de Cota y Mosquera, en centros agroindustriales (Uniabastos y Maxiabastos).

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gunos casos, esporádicos, para movilizar sus productos y para comercializar entre ellos, lo que genera rupturas regulares de la cadena. El sistema carece de una planeación integral que involucre todas las partes y que considere acciones de contingencia. La mayoría del flujo es operativamente informal y sus actividades están caracterizadas por el devenir diario y la oportunidad, es decir, sin una perspectiva de futuro. Con excepción de los grandes supermercados, no existe una programación de mercado: quién requiere el producto al momento de ofertarlo, quién lo puede proveer de manera regular, cuál es la capacidad de oferta por región, cuáles son sus condiciones de calidad y con qué grado de transformación llega, entre otras cosas. La consecuencia de esta operatividad desordenada se manifiesta en sobrecostos por intermediación, productos deteriorados en el proceso por mala manipulación o por su no colocación oportuna en el mercado, pérdidas de cosecha o reducción del precio por debajo de su costo de producción por falta de planeación de cultivos, sobrecostos de transporte por baja ocupación de los vehículos, etc. En términos generales, la operación actual de abastecimiento se caracteriza por una serie de ineficiencias a lo largo del flujo, desde la producción hasta el consumidor.

Políticas del Pmasab El Pmasab es un instrumento que planifica con el propósito de lograr economías de escala, productos de calidad, manipulación adecuada de los alimentos y utilización eficiente de los recursos. Es un sistema en el que deben participar de manera protagónica (activa) los agentes que intervienen en la cadena de abastecimiento, desde el productor hasta el consumidor, en el que los pequeños productores campesinos, al igual que los tenderos de la ciudad, deben, necesariamente, asociarse para potencializar sus fortalezas, acce-


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der a los sistemas de información, reducir costos y aumentar beneficios, tanto para ellos como para el consumidor final. Los transformadores regionales y urbanos deben unirse en redes de gestión para la normalización de productos, uso de la información y formalización de la actividad, y los consumidores deben apropiarse de una cultura de buenos hábitos alimenticios. El Pmasab tiene tres elementos, que constituyen la columna vertebral del sistema: Agrorredes, Nutrirredes y Nodos Logísticos. La integración de los tres elementos produce una comunicación funcional en doble vía y permite la integración de las cadenas de alimentos y las industrias complementarias, como las empresas de empaques, envases, agroquímicos, equipos y herramientas para la producción, etc. La Agrored comprende la unión de la oferta alimentaria, en los anillos de producción agropecuaria, asocia a los productores campesinos, principalmente, en aspectos logísticos y de comercialización; su componente institucional está dado por los centros de integración de la producción agrícola (Cipa). La Nutrired comprende la integración de los operadores de abastecimiento localizados en la respectiva vecindad (localidad, UPZ, conjunto de localidades, conjunto de UPZ), como tenderos, comerciantes de plaza, pequeños supermercados, famas, panaderías, depósitos, pequeñas industrias alimentarias y agroindustrias, restaurantes, comedores comunitarios, restaurantes escolares, hospitales, jardines infantiles y hogares de bienestar. Las Nutrirredes se apoyan en equipamientos de escala local, comúnmente, plazas de mercado, logísticas y comerciales; las logísticas asumen funciones de despacho y distribución física de los productos requeridos por los agentes económicos de la Nutrired, en tanto que las comerciales adelantan, especialmente, actividades de venta detallista.

Por su parte, Los Nodos Logísticos son equipamientos de escala regional, construidos con capital privado81, en los que se efectúa la distribución, el almacenamiento, el procesamiento y la adecuación de insumos y productos procedentes de las Cipas, o generados en Bogotá. Sirven de conectores entre Agroredes y Nutriredes. Son la base del subsistema de distribución mayorista con la función de proveer los servicios de transferencia física, procesamiento y almacenamiento. Se espera que sean polos de desarrollo agroindustrial y de servicios logísticos. Se desarrollarán en el momento en que los volúmenes de carga así lo requieran. La política esencial del Pmasab se centra en facilitar el acceso de toda la población a una canasta alimenticia ideal, bajo lineamientos financieros (precio justo), ambientales y de calidad, de manera oportuna y permanente, propiciando transformaciones humanas, operativas y territoriales. La virtud de este Plan Maestro estará en su facultad para lograr beneficios de doble vía, es decir, que el buen resultado de una acción o negocio dependa de la satisfacción que se logre tanto en la acción que le precede como en la que le sigue. El sistema debe lograr un beneficio general, como producto de la sumatoria de beneficios particulares, lo que lleva implícita la necesidad de minimizar el costo de oportunidad social de los recursos involucrados, a través de las decisiones de utilización del capital privado, en donde el costo de oportunidad tiene parámetros distintos de medición. Pues lo que es útil o rentable, por ejemplo, para un cultivador, no necesariamente es útil o rentable para el sistema de abastecimiento. Más cuando, actualmente, gran parte de los beneficios de determinados agentes se obtienen como producto de asimetrías de

81

Se propone una participación democrática en estas infraestructuras, en las que tengan cabida los diversos agentes que participan en los procesos de distribución y transformación y servicios logísticos conexos, así como las Agroredes y Nutriredes.

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información, lo cual constituye un costo social que el sistema debe eliminar. La retribución de los agentes, de la cadena de producción y abastecimiento, debe originarse, en todo momento, en acciones de valor agregado.

Financiación Es indudable que un plan de las dimensiones que se han planteado requiere de grandes inversiones tanto públicas como privadas, diferidas hasta el año 2019. El sistema debe ser operado por una extensa red de agentes privados, quienes aportarán parte de la inversión. En tanto, la gestión pública está dirigida básicamente al ordenamiento y regulación para que la operación se desarrolle convenientemente; en ese contexto, las inversiones distritales no serán menos importantes que las privadas.

5.3. PLAN MAESTRO DE CEMENTERIOS Y SERVICIOS FUNERARIOS (PMCSF)

Descripción del sector El servicio funerario tiene cuatro componentes básicos: Generación: corresponde al sitio físico donde se produce la defunción y el punto de inicio del flujo operativo de la prestación del servicio. La generación puede darse en morgues, equipamientos de salud o residencias. Atención funeraria: corresponde a los servicios prestados por un conjunto de agentes funerarios en la etapa previa al transporte del cadáver al sitio de destino final. Este componente incluye el procedimiento de tanatopraxia82 , la

82

Es el conjunto de técnicas practicadas en un cadáver para conseguir detener temporal o definitivamente el proceso de descomposición. Así como las operaciones de tanatoplástica, que tienen la finalidad de dar un aspecto vital y no traumático de la muerte.

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velación, la ceremonia religiosa y el cortejo fúnebre. Destino final: los cementerios fundacionales están localizados en los antiguos municipios anexados a Bogotá, hoy localidades del Distrito, y son propiedad de la Arquidiócesis de Bogotá. Los especiales son cementerios privados denominados así por prestar su servicio solamente a un grupo religioso o de alguna nacionalidad específica. De los 19 cementerios en operación, 4 son de propiedad del Distrito, y junto con los cuatro jardines cementerio, atienden el 95,8% de la demanda. Culto Post Mortem: consiste en las visitas que realizan los familiares al sitio de destino final del cadáver.

Problemas relacionados con los cementerios y los servicios funerarios Los servicios de atención funeraria ofrecidos por agencias y oficinas comerciales de venta de servicios funerarios se realizan en diferentes equipamientos, no siempre cercanos ni agrupados, por lo que generan diversos flujos con niveles de impacto diferenciales en la movilidad y el espacio público. La movilidad vehicular entre los equipamientos del servicio funerario genera el mayor impacto urbano y ambiental en su última fase, el desplazamiento desde el lugar de la ceremonia hasta el destino final, pues en general conCuadro 1.9. Clasificación y cantidad de establecimientos funerarios al 2005 Clasificación Locales funerarios -LF Agencias funerarias - AF Total Equipamientos con sala de tanatopraxia

Cantidad

Porcentaje

89 39 128

70% 30%

21

16%

Fuente: Indagación operadores del servicio funerario.


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Las cifras presentadas en el cuadro 1.10, indican que la mayor concentración de oferta para los tres tipos de destino final se encuentran en los jardines cementerios localizados en el borde norte de la ciudad y a los cuales tienen acceso principalmente los estratos altos, por el costo de sus servicios. De esta manera, se presenta un déficit territorial de oferta de destino final para los estratos bajos. De otro lado, se evidencia ausencia de servicios y equipamientos de cenizarios83, como resultado final de la cremación.

siste en una caravana de vehículos que se dirige lentamente por la malla vial hacia los lugares de destino final del cadáver, generando congestión vehicular y niveles de contaminación atmosférica directa e indirecta. Por otra parte, existe una sobreoferta de 88% en la atención funeraria, debido a la diversidad de ofertas comerciales que tienen las agencias funerarias. Así, la rentabilidad del negocio no está dada únicamente por la venta de servicios funerarios, sino por la combinación de ofertas comerciales. A pesar de dicha sobreoferta, es notorio el déficit cualitativo, estimándose que sólo cerca del 40% de las salas actuales presentan condiciones para ofrecer un servicio de calidad y de bajo impacto urbano.

Si bien las tarifas de la oferta distrital son bajas, las tarifas de la oferta integral del servicio vinculado a las infraestructuras distritales son altas. Por la intermediación, el precio de la oferta distrital se incrementa entre un 50% y un 200%.

La ausencia de políticas y mecanismos de regulación para la prestación de los servicios funerarios ha originado la proliferación de equipamientos y servicios, con efectos negativos sobre la estructura urbana y ambiental de la ciudad, y ausencia de entes gremiales que verifiquen niveles de calidad, coherencia y consistencia de las tarifas de los servicios, que se aplican entre los prestadores del servicio y entre los usuarios.

De acuerdo con los cálculos realizados por la UESP, la tasa bruta de mortalidad de la ciudad bajará considerablemente en los próximos años, pasando de 5,26 por mil en 2001 a 4,50 por mil en 2019. Cubrir esta demanda no presenta mayores inconvenientes, considerando la disponibilidad en los equipamientos. Sin embargo, existen barreras en cuanto al acceso económico y espacial a estos servicios para un gran segmento

Cuadro 1.10. Dotación y disponibilidad-inhumaciones por tipo de cementerio al 2005 Cementerios

Jardines Distritales Especiales Municipales Total

Lotes

Bóvedas

Cremación

Dotación

Disponibles

Dotación

Disponibles

465.000 0 630 250 465.880

217.700 0 435 0 218.135

11.460 30.803 ND 12.500 54.763

5.350 5.218 ND 4.767 15.335

Cantidad de hornos

4 6

10

Cantidad de cenizarios ND 2.808 ND ND 2.808

Fuente: Indagación operadores del servicio funerario. ND: No disponible.

83

Los cenizarios son una alternativa de destino final que no tiene impacto ambiental ni urbanístico.

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Es notoria la tendencia del sector funerario a extender servicios y hacer inversiones en zonas de estratos altos; lo cual busca captar las altas tarifas del sector, descuidando tanto en calidad como en cobertura la prestación de servicios funerarios en zonas de estratos medios y bajos. Basados en las cifras de oferta y demanda, los requerimientos adicionales de equipamientos de tipo funerario para el año 2019 se presentan a continuación.

de la población. Estos servicios son costosos para la población de bajos ingresos, y por la localización de los equipamientos se aumentan los costos de desplazamiento y transporte del difunto en algunas zonas de la ciudad. La demanda por estratos tiene aproximadamente la siguiente distribución: estratos 1, 2 y 3 demandan el 83,4%, el estrato 4 demanda el 8,1%, y los estratos 5 y 6 demandan el 8,5%.

Cuadro 1.11. Composición probable de demanda por tipo de servicio 2007, 2011, 2015 y 2019 Año

Total servicios

Cremación

% Cremación /Total servicios

Inhumación en bóveda

Bóveda/Total % servicios

Inhumación en lote

% lote/Total servicios

2007 2011 2015 2019

29.576 31.734 33.932 36.367

11.535 13.646 15.948 18.547

39,0 43,0 47,0 51,0

7.986 8.568 9.162 8.364

27,0 27,0 27,0 22,0

10.056 9.520 8.822 9.455

34,0 30,0 26,0 26,0

Proyección: UESP – Anexo 2.1. Escenario sector.

Tabla 1.10. Requerimientos de equipamiento funerario al año 2019 Cantidad

Equipamiento

Observaciones

Cementerios

Dos de propiedad distrital, con servicio de salas de velación, de tanatopraxia, crematorio, bóvedas, osarios y cenizarios, en el nororiente y noroccidente de la ciudad.

Su justificación se fundamenta en la necesidad de cobertura geográfica, a los estratos 1, 2 y 3 de las áreas de influencia propuestas y minimización de impactos.

Bóvedas

ND

Su justificación es por aumento de la cobertura geográfica, a los estratos 1, 2 y 3 y eliminación de flujos.

Crematorios

Se requieren siete (7) nuevas cámaras de cremación, así: 1-Cementerio Parque Serafín. 1-Cementerio del Sur. 1-Cementerio Central. 2-Nuevo cementerio en el Nororiente. 2- Nuevo cementerio en el Noroccidente.

Cenizarios

Se estima una necesidad para el período de cerca de 270.000 unidades.

Los nuevos deben estar localizados en los equipamientos de destino final, en los templos de culto y en equipamientos diseñados para este fin, ubicados en los nodos del sector funerario establecidos por este Plan Maestro.

Se estima una necesidad para el período de cerca de 75.000 unidades.

Los nuevos deben estar localizados en los equipamientos de destino final, y en los templos de culto y en equipamientos diseñados para este fin, ubicados en los nodos del sector funerario establecidos por este Plan Maestro.

Osarios

Fuente: PMCSF. N/D: No disponible.

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Su ubicación debe ser en equipamientos de cementerios de propiedad distrital.

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El diagnóstico de este sector fue realizado separándolo en dos grandes ramas: atención funeraria (red privada) y cementerios (red mixta). En el primer caso se detectaron problemas de sobreoferta de equipamientos, concentración en grandes empresas, elevadas tarifas, cubrimiento geográfico insuficiente y localización en áreas de conservación. En el caso de los cementerios, también existe sobreoferta de lotes-tumba, problemas en la focalización de la inversión distrital, falta de regulación y control de las tarifas privadas y predominio en la escala urbana.

Políticas del PMCSF El acceso al servicio funerario es un derecho de carácter universal, por lo que el PMCSF es un instrumento de planificación social, económica y territorial de largo plazo que se estructura en principios, políticas, estrategias y proyectos con su respectivo Plan Plurianual de Inversiones 2006-2019. El plan está encaminado a mejorar las condiciones de oferta, de acuerdo con las creencias religiosas y características culturales de la población. Su principal objetivo es mejorar la atención funeraria y la disposición final de las personas difuntas en función de su condición socioeconómica y ubicación en el territorio. Para garantizar los derechos de los ciudadanos a los servicios funerarios, la Administración Distrital adecua su intervención a las características de la demanda y mejora sus funciones de dirección, regulación, prestación y seguimiento. El plan define cuatro políticas para el sector: Política social: propone conseguir el acceso a la atención funeraria y al destino final de todos los seres humanos fallecidos en el territorio distrital. Busca focalizar la oferta pública distrital

en los sectores más pobres y vulnerables y mejorar la calidad y productividad de los equipamientos distritales. Política territorial urbana y rural: diseñada para reducir y potencializar los impactos urbanos, sociales y ambientales generados por los servicios y por los equipamientos de cementerios y servicios funerarios en la ciudad, estructurar la integración de los territorios urbano y rural, reducir costos de transporte entre la ubicación del ser humano fallecido y la oferta comercial de servicios funerarios y brindar asistencia técnica a la gestión de servicios funerarios en las zonas rurales del Distrito. Política territorial urbano-regional: orientada a contribuir al ordenamiento territorial, propiciando la integración de Bogotá con la región y apoyando las operaciones estratégicas de articulación de servicios de cobertura regional. Política económico-financiera: propone lograr la estructuración legal, institucional, económica y financiera de los esquemas de coparticipación público-privada en la prestación de los servicios funerarios, con la vinculación de los equipamientos de propiedad del Distrito Capital, para mejorar las condiciones de la sostenibilidad económica y financiera del servicio, valorando los subsidios otorgados y focalizando la inversión pública. Como respuesta a las fallas detectadas, el PMCSF busca ampliar la accesibilidad de la oferta a los estratos 1, 2 y 3, mediante la regulación de tarifas y con la expansión de equipamientos a zonas deficitarias. Otro de los objetivos es articular la oferta con la demanda, mediante el establecimiento de mecanismos de coordinación, concertación y articulación entre el sector público y privado, y con la creación de una red integrada de equipamientos urbano-regionales.

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Financiación La financiación del plan maestro de cementerios y servicios funerarios sería asumida en su totalidad en la UESP. No se especifican gasto recurrente ni gasto nuevo84.

5.4. PLAN MAESTRO DE RECINTOS FERIALES (PMRF) Descripción del sector Los recintos feriales son “instalaciones especializadas para la exhibición y difusión transitoria de productos”85. La actividad ferial se caracteriza por la capacidad de convocatoria de distintos agentes sociales involucrados con la actividad económica (productores, comercializadores y consumidores). Corferias, la Plaza de Artesanos y el Centro de Convenciones Gonzalo Jiménez de Quesada son los principales recintos feriales donde se realiza este tipo de actividad, la cual es impulsada principalmente por instituciones privadas. También, se realizan actividades feriales en centros comerciales, centros de convenciones y en el espacio público (parques y plazoletas), lo cual debe conducir a una articulación del PMRF con los de Deporte, Espacio Público y Cultura. El PMRF tiene como propósito garantizar que los recintos feriales presten sus servicios de forma adecuada y armónica con el territorio, a través del ordenamiento espacial y la definición de lineamientos urbanísticos y arquitectónicos, para contribuir con la promoción y crecimiento de la actividad ferial en Bogotá y la región. Este Plan está en concordancia con lo señalado en el POT, en cuanto a desarrollo del territorio distrital, y con el Plan de Desarrollo Bogotá Sin Indiferencia, en cuanto a su dimensión económica y social. 84 85

SHD-DDP. Financiación indicativa de los planes maestros. Decreto Distrital 190 de 2004 (POT), artículo 233, numeral 3.

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Los recintos feriales se clasifican según la escala o cobertura y área neta de exhibición. Los de escala metropolitana tienen un área de exhibición mayor a 8.000 m2; los de escala urbana tienen un área mayor a 2.000 m2 y hasta 8.000 m2; y los de escala zonal tienen un área neta de exhibición hasta los 2.000 m2. Por otro lado, según el tipo de productos ofrecidos en las ferias, éstas se clasifican en: ferias tecnológicas, que se caracterizan por la exhibición de productos industriales que suponen innovaciones en la producción de bienes y servicios; científicas, que permiten la exposición de nuevos conocimientos generados por centros académicos o de investigación; culturales, que muestran la producción artística, artesanal o cultural en general.

Diagnóstico En el diagnóstico de los recintos feriales se encontraron una serie de limitantes, entre las cuales se destacan: –

Incoherencia de usos urbanos adyacentes, pobre imagen, inseguridad y deterioro en áreas contiguas a Corferias, dado que éste es un recinto ubicado en una de alta concentración de barrios residenciales, que han evolucionado hacia diferentes usos (comerciales, industriales, residenciales), lo cual genera impactos urbanos negativos, inseguridad y deterioro de la calidad del entorno urbano.

En el caso del Centro de Convenciones, se encuentra en una zona adyacente también a sectores con problemas de inseguridad, pero también rodeada de edificaciones de gran desarrollo urbanístico y piezas arquitectónicas de gran valor histórico (Museo Nacional, Iglesia de San Diego, entre otros).

Subutilización de las instalaciones.


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Limitaciones en el acceso y disfrute de la población visitante, particularmente por razones de accesibilidad y conectividad. En el caso de Corferias, se encuentra alejada de las principales troncales de Transmilenio, pero hacia el futuro es una situación que puede mejorar.

Dificultades de gestión del espacio público adyacente. Se presenta, en el caso de Corferias, invasión del espacio público, dificultad de circulación peatonal, mientras que en la Plaza de Artesanos también se presentan problemas de movilidad, por la cercanía de establecimientos de comida con pocas posibilidades de estacionamiento para sus clientes.

Por otro lado, se realizó un sondeo de opinión86 para conocer las inquietudes de los usuarios sobre la actividad ferial en Corferias y la Plaza de Artesanos, y se encontró lo siguiente:

Corferias utilizan más este recinto, que los que habitan en predios cercanos al de la Plaza de Artesanos. El 47,9% de los jefes de hogar que viven cerca de la Plaza de Artesano fue al menos una vez al año, mientras que en Corferias esta proporción fue de 66,4%. El sondeo también arrojó que los vecinos de Corferias tienen mayores problemas con los impactos negativos que se generan en el sector (circulación peatonal, circulación vehicular, manejo de basuras, entre otros), que los que habitan en viviendas cercanas a la Plaza de Artesanos. Por otro lado, en el Documento Técnico de Soporte de este plan maestro, se señalan las oportunidades para el desarrollo de la actividad ferial, entre las cuales se encuentran: –

La demanda de superficie ferial se encuentra cubierta.

La actividad ferial ha recibido el respaldo y la promoción de múltiples ciudades como estrategia para su inserción a la economía global.

Las personas de estratos 1 y 2, y las de bajos niveles educativos, tienen pocas oportunidades de asistir a Corferias.

En general, se considera que no hay adecuada señalización para llegar al Recinto Ferial, ni facilidad para conseguir parqueaderos.

Se vislumbran prospectos de articulación a otros planes, como espacio público, equipamientos deportivos y parques.

Se percibe que no hay sitios de descanso cubiertos y confortables ni adecuada protección para la lluvia.

Su promoción y apoyo institucional redunda en la construcción de capital social y generación de empleo, incremento de la competitividad y la productividad urbanas.

Los dos factores que más limitan el uso de la feria por parte de los ciudadanos son el alto costo de la entrada (Corferias) y la falta de información de los eventos (Plaza de Artesanos).

Un aspecto para destacar en este sondeo de opinión es que los habitantes que viven cerca de 86

Este sondeo fue realizado básicamente a las personas que asisten a la Feria del Libro.

Políticas El PMRF contempla dos políticas: i) política de localización e implantación, que comprende la definición de criterios de ubicación de los recintos feriales nuevos, coherente con el contexto regional, metropolitano, urbano y zonal; y ii) política de armonización con el entorno y seguridad humana, que comprende el mejoramiento de las condiciones físicas y espaciales de

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los recintos feriales existentes y sus relaciones con el entorno, de tal forma que contribuyan a proyectar una imagen de la ciudad moderna y atractiva. La política de localización e implantación se desarrolla por medio de la estrategia físico-espacial, que busca mejorar el entorno urbano, la seguridad humana y las condiciones ambientales de funcionamiento de los recintos feriales, a partir de la definición de lineamientos y condiciones de localización, desarrollo edificatorio o mitigación de impactos generados, que deberán ser exigidos en el momento de la formulación y adopción de los planes de implantación o de regularización y manejo, según sea el caso. En tal sentido, el PMRF precisa aspectos relacionados con la localización, accesos vehiculares, cupos de estacionamiento, accesos peatonales, accesibilidad de personas con discapacidad, cerramientos, manejo de residuos sólidos, entre otros, y propone aspectos relacionados con la edificabilidad de estos recintos, señalando un índice de ocupación de 0,45 y un índice de construcción de 0,90. La política de armonización con el entorno y seguridad humana se desarrolla mediante la estrategia de gestión participativa e interinstitucional de los planes de regularización, que busca generar, en los procesos de formulación y adopción de los planes de regularización y manejo, un escenario interinstitucional y de participación. Se propone que estos planes estén listos a más tardar en 2008. Entre las metas de corto, mediano y largo se destacan: De corto plazo: que, a 31 de diciembre de 2008, todo los recintos feriales hayan formulado los planes de regularización y manejo de acuerdo con los lineamientos establecidos en el POT, y que, a 31 de diciembre de 2011, todos los recintos feriales cumplan con las normas ambientales.

De mediano plazo: en 2015 los recintos feriales deberán tener actualizados sus estructuras de acuerdo con el Código sismorresistente de 1998. De largo plazo: los nuevos recintos feriales que se creen al 2019 deberán ser construidos de acuerdo con los lineamientos de localización e implantación que propone el PMRF.

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ANÁLISIS SECTORIAL EMPLEO INFORMAL EN BOGOTÁ, D.C.

Condiciones laborales de las personas ocupadas en el sector informal

El sector informal constituye un segmento de intervención prioritaria tanto en el ámbito social como en el económico. En lo social es prioritario para las intervenciones de ampliación de la protección y seguridad social y de mejoramiento de las condiciones laborales. En lo económico es prioritario para las políticas que pretenden elevar los niveles de productividad y competitividad de la economía. Con el fin de contribuir a la formulación de dichas intervenciones, la Secretaría de Hacienda presenta en este documento un análisis sobre el tipo de empleo que genera el sector informal, las características de los trabajadores, sus condiciones laborales y formas de vinculación. Así mismo, analiza el tipo de intervenciones que pueden contribuir a la transición hacia la formalidad, en particular, aquellas que derivarán en empleos de mejor calidad. El documento tiene cuatro secciones. La primera presenta la evolución del empleo informal en Bogotá. En la segunda se analizan las características económicas de las pequeñas unidades y los ciclos de producción del sector. La tercera examina las características de los ocupados y de su vinculación laboral. Y en la cuarta se presentan algunas reflexiones y recomendaciones de política pública que pueden contribuir al mejoramiento de las condiciones laborales de las personas ocupadas en el sector informal.

EVOLUCIÓN DEL EMPLEO INFORMAL EN BOGOTÁ El sector informal es el conjunto de unidades productivas en forma de empresas familiares, no constituidas en sociedad, que funcionan en pequeña escala con una organización rudimentaria en la que hay poca o ninguna distinción entre el capital y el trabajo. Su objetivo principal es más la autogeneración de empleo e ingresos de subsistencia que la maximización de utilidades. Se caracteriza por bajos niveles de capital, productividad, organización e ingresos; acceso limitado o nulo a mercados organizados, instituciones crediticias, tecnología, educación formal, ubicación no fija o en lugares de poca visibilidad para

las autoridades (tiendas, talleres, hogar) y relaciones laborales basadas en empleo ocasional y parentesco, y no en acuerdos contractuales. De acuerdo con la CEPAL, la informalidad tiene su origen en la incapacidad de sectores modernos (agricultura, industria, servicios) de suministrar ingresos adecuados o empleo, el deseo de independencia, la excesiva regulación en el mercado laboral, la continuación de actividades tradicionales y los bajos niveles de calificación de la oferta laboral. La informalidad tiene consecuencias sociales, fiscales y ocupacionales adversas. En lo social aumenta los niveles de pobreza, la deserción es-

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colar y afecta la cobertura de los sistemas de protección social (salud, pensiones, riesgos profesionales, protección frente al desempleo). En lo fiscal, disminuye los ingresos del Estado y los entes territoriales vía evasión y elusión de impuestos y aportes a la seguridad social. Y en lo ocupacional, como consecuencia del rezago tecnológico y la baja productividad que lo caracterizan, ocasiona la pérdida de habilidades y el desaprovechamiento del capital humano de la población ocupada. La aproximación estadística de la informalidad en Colombia comprende dos tipos de investigaciones. Unas, cuya unidad de análisis son los hogares, y otras, cuya unidad de análisis son las unidades productivas. Dentro de las primeras se encuentran las encuestas a hogares de empleo y calidad de vida, que tienen la ventaja de la continuidad en su aplicación, pero la desventaja de que no permiten captar las características específicas de las unidades económicas, como el cumplimiento de las obligaciones mercantiles, laborales, tributarias y contables, variables fundamentales para precisar la existencia de informalidad. Las aproximaciones estadísticas al

sector informal a través de las unidades productivas son muy escasas, no son periódicas y revisten especial dificultad en lo que toca con la identificación, pues una de las características de buena parte de la economía informal es la no visibilidad y la inexistencia en registros administrativos. En las encuestas a hogares, el sector informal comprende a los trabajadores por cuenta propia que no son profesionales ni técnicos, a los patronos y asalariados de las empresas de menos de diez trabajadores permanentes, a los trabajadores del servicio doméstico y a los trabajadores familiares sin remuneración. Entre 1992 y 2005, el número de informales en Bogotá creció en 487 mil, y el número de ocupados, en 820 mil, de forma que el 60,4% de los empleos generados correspondió al sector informal de la economía. En 2000, la ciudad registró el mayor porcentaje de empleo informal (57 de cada 100 empleos). Y aunque hasta 2004 la tasa de informalidad* presentó una leve tendencia decreciente, todavía más de la mitad del empleo de la capital está asociado con el sector informal (cuadro 2.1).

Cuadro 2.1 Bogotá. Ocupados en el Sector Informal por género. Junio de 1992, 1994,1996, 1998 y 2000. Segundo trimestre de 2003, 2004 y 2005 Año

1992 1994 1996 1998 2000 2003 2004 2005

Informal

Tasa de informalidad

Total

Hombre

Mujer

Total

Hombre

Mujer

1.172.404 1.211.071 1.223.936 1.279.100 1.484.055 1.593.594 1.516.104 1.659.237

666.696 702.421 722.122 680.772 798.430 825.908 744.200 834.974

505.708 508.650 501.814 598.328 685.625 767.686 771.904 824.263

50,6 50,2 48,9 49,7 57,3 54,9 51,5 52,9

49,7 49,8 49,4 48,7 56,0 53,6 49,3 51,0

51,9 50,8 48,2 50,9 58,9 56,3 53,7 55,0

Fuente: Cálculos de los autores con base en Dane, Encuesta Nacional y Continua de Hogares.

*

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Para fines de este estudio, la tasa de informalidad hace referencia a la relación entre los ocupados del sector informal y el empleo total.


ANÁLISIS SECTORIAL EMPLEO INFORMAL EN BOGOTÁ, D.C.

La informalidad afecta más a las mujeres, a los jóvenes1 y a los menos educados2, pues estos segmentos de población son los que ostentan las mayores tasas de informalidad. La magnitud e importancia relativa del fenómeno, así como sus efectos perversos sociales y económicos confirman la necesidad de políticas públicas enfocadas en este sector y la potencialidad que tienen dichas intervenciones.

Características económicas de las pequeñas unidades A partir de la Encuesta de Calidad de Vida 2003 y las cuentas económicas distritales3, la SHD construyó una matriz de empleo que permite observar el empleo y la producción según el tamaño de la empresa. Este ejercicio refleja el rezago significativo de las pequeñas unidades económicas4. En 2003, en Bogotá, este segmento concentraba el 65,3% de los ocupados, pero sólo generaba el 37,5% de valor agregado de la ciudad, lo que implica el desaprovechamiento de los factores de producción y deriva en bajos ingresos y condiciones precarias de trabajo (gráfico 2.1).

La más reciente fuente estadística que ha examinado el sector informal a profundidad fue la Encuesta 1-2-3, aplicada por el Dane en 2001, que tuvo como objeto investigar las características económicas de los establecimientos, negocios o actividades de comercio, servicios e industria que tenían hasta 10 personas ocupadas, incluyendo los establecimientos visibles y no visibles, y las actividades que se realizan en puestos móviles y ambulantes. La cobertura y representatividad es para el conjunto de las trece principales áreas metropolitanas: Bucaramanga, Barranquilla, Bogotá-Soacha, Cartagena, Cali, Cúcuta, Ibagué, Manizales, Medellín, Montería, Pasto, Pereira y Villavicencio. Con base en los resultados de esta Encuesta, la Secretaría de Hacienda (2005) ha sostenido que las intervenciones para cerrar la brecha entre la pequeña y gran empresa deben partir de los problemas que enfrentan las primeras: alto rezago tecnológico5 , dificultades para acceder a capital6 , dificultades en la comercialización y mercadeo7 ,

4

1

2

3

La tasa de informalidad para los jóvenes de 12 a 15 años era de 94,4%, y para los jóvenes entre 16 y 18 años, de 81.1% (dato de 2005 para las trece principales ciudades). La tasa de informalidad para los ocupados con educación primaria es de 84.2%, para los ocupados con educación secundaria es de 64.4%, y para los ocupados con educación superior, de 28.7% (dato de 2005 para las trece principales ciudades). Las cuentas económicas distritales son el resultado de la medición del conjunto de transacciones económicas que realizan las unidades residentes en el territorio geográfico distrital conformado por las 20 localidades. Para medir la actividad económica se elaboran dos tipos de cuentas: la de producción, cuya finalidad es registrar el valor agregado en los procesos de producción de una actividad, sector o de la economía total, y la de generación de ingresos sectorial, cuya finalidad es registrar el origen factorial de los ingresos generados en la producción por cada uno de los factores participantes (capital, trabajo y capacidad instalada) y los cargos impositivos del gobierno. La síntesis de las cuentas económicas se presenta en la matriz insumo producto, la cual se constituye en un instrumento analítico utilizado en la previsión, planificación y análisis económico. La matriz insumo producto está conformada por cuatro submatrices, con información sobre la oferta de bienes y servicios, utilización final de bienes y servicios, consumos intermedios y cuentas de producción y de generación del ingreso sectorial.

5

6

7

La pequeña empresa agrupa las unidades productivas que ocupan menos de 10 trabajadores y los trabajadores por cuenta propia. Este parámetro es similar al utilizado para la definición del sector informal en el país, por tanto, aquí se utilizan indistintamente las denominaciones informalidad y pequeña empresa. Así lo evidencian sus coeficientes técnicos (peso del consumo intermedio en la producción bruta). En 2001, el consumo intermedio representaba el 72% de la producción en el sector informal, frente a 42% del sector formal, lo que refleja que las primeras “son más intensivas en el consumo de materiales y materias primas y tienen baja capacidad de ahorro, debido al uso de tecnologías mucho menos avanzadas” (Dane, 2004). El problema más frecuente que reportan las pequeñas unidades es de orden financiero, como falta de capital, de crédito y/o altas tasas de interés. El 44% de las pequeñas unidades, a pesar de que necesita capital adicional no lo solicita, pues encuentra barreras para radicar una solicitud, como altas tasas de interés (37%), trámites engorrosos (34%), necesidad de amistades, intermediarios o recomendaciones (14%) y el desconocimiento de los mecanismos o medios para solicitar un crédito (12%). Y de los que lo solicitan, al 14% les es negado, 37% lo obtiene de particulares, y sólo el 49% de una entidad financiera. La alta participación de los préstamos de particulares, caracterizada por abusos en términos de tasa de interés y plazos, y por tanto altos costos para acceder a capital, puede tener efectos perversos en su sostenibilidad y sobrevivencia. El 31% de las pequeñas unidades económicas reporta dificultades de comercialización y mercadeo.

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DESARROLLO SOCIAL DE BOGOTÁ NÚMERO 1 DE 2006

Gráfico 2.1. Participación de la gran y pequeña empresa en el valor agregado y en la ocupación Bogotá 2003

Fuente: Cálculos de los autores con base en Matriz de empleo - SHD.

escaso acceso a capacitación y asesoría8, y escasa interrelación con el sector formal y moderno de la economía9. En este sentido, se ha enunciado la necesidad de dos estrategias, una para mejorar su desempeño económico y otra para avanzar en la formalización. La primera incluye intervenciones para elevar los niveles de competitividad y productividad, como son la modernización y reconversión tecnológica y organizacional, mediante el fortalecimiento de programas de capacitación e innovación, acciones para eliminar barreras como la falta de garantías y las altas tasas de interés

8

9

Sólo el 9% de las pequeñas unidades económicas recibió capacitación y/o asesoría en los últimos 12 meses, a pesar de que el 58% considera que la requiere. Sólo el 9% tiene entre sus clientes a empresas o entidades del gobierno, y el 18% a empresas, fábricas o cadenas de almacenes.

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que impiden el acceso al crédito y para favorecer la inserción en cadenas productivas. Y dentro de la estrategia de formalización se han mencionado intervenciones de simplificación de trámites, la realización de campañas de información, la creación de regímenes especiales para las pequeñas unidades económicas que relajen las exigencias y costos que conlleva la formalización.

Los ciclos de producción de las pequeñas unidades económicas como aproximación a la estabilidad del empleo que proveen La producción de las pequeñas unidades económicas presenta alta variabilidad a lo largo del año. En efecto, en promedio, un microestablecimiento tiene 1,4 meses del año de actividad alta; 7,6 meses de actividad normal; 1,9


ANÁLISIS SECTORIAL EMPLEO INFORMAL EN BOGOTÁ, D.C.

actividad baja y no funciona durante 1,1 meses. Lo que indica que en promedio la cuarta parte del año (3 meses) enfrenta ingresos bajos o inexistentes. La industria registra la mayor variabilidad. En efecto, tiene el menor número de meses con actividad normal y el mayor con actividad alta y baja, al punto que suma la tercera parte del año con actividad baja o inexistente (cuadro 2.2). Cuadro 2.2. Meses promedio al año con alta, baja y media actividad en las pequeñas unidades económicas. Trece principales ciudades, 2001 Actividad Alto Normal Bajo No funcionó Total

Total

Comercio

Industria

Servicios

1,4 7,6 1,9 1,1 12

1,3 7,4 2 1,3 12

1,8 7 2,3 0,9 12

1,2 8,1 1,7 1 12

Fuente: Cálculos de los autores con base en Dane, Encuesta 1-2-3.

En términos del nivel de producción, ventas o ingresos del negocio, los meses de actividad alta, media y baja se distribuyen en las siguientes proporciones: la producción de un mes de activi-

dad baja equivale en promedio al 54,7% de la producción de un mes normal, mientras que la de un mes alto equivale al 133% de la misma. Suponiendo una relación directa entre los niveles de producción y los factores que en ella intervienen, la alta variabilidad de la producción se traduciría en una alta rotación de mano de obra (salida y entrada de trabajadores) o una variación considerable de las horas de trabajo. Esto derivaría, en el primer caso, en la corta duración e inestabilidad de las vinculaciones laborales. En el segundo, en alta inestabilidad de los ingresos de los trabajadores. Si las pequeñas empresas ajustan la cantidad de factor trabajo a las variaciones de la producción, bien sea enganchando o despidiendo trabajadores, se obtienen los siguientes resultados. Existen dos períodos de expansión. El primero en los meses de marzo, abril y mayo, y el segundo, mucho más pronunciado, durante los dos últimos meses del año (gráfico 2.2). Por sectores se observan dinámicas diferentes. Si bien durante los primeros diez meses del año el resultado neto del empleo es positivo, existen

Gráfico 2.2. Variación porcentual de la ocupación suponiendo que el empleo se ajusta a las variaciones en la producción. Trece ciudades principales. 2001.

Fuente: Cálculos de los autores con base en Dane, Encuesta 1-2-3.

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DESARROLLO SOCIAL DE BOGOTÁ NÚMERO 1 DE 2006

sectores que están expulsando mano de obra y otros que están enganchando. Los meses con mayor heterogeneidad entre sectores son febrero y junio. En febrero, por ejemplo, seis de las diez ramas10 analizadas redujeron la ocupación, mientras que las otras cuatro la aumentaron. Se tiene, en términos absolutos, la expulsión, despido o reducción de horas de trabajo equivalente a 25.700 empleos y el enganche equivalente a 34.200, lo que arroja el leve incremento observado en el gráfico anterior. El mayor enganchador en febrero es el sector de transporte, comunicaciones y servicios financieros, que crece 16% y explica el 70% de los enganches que hacen las

pequeñas unidades económicas. Mientras que los sectores con mayor tasa de decrecimiento son la industria de alta complejidad y los hoteles, restaurantes y bares. Sin embargo, el mayor expulsor es el comercio al por menor, donde se concentra la mitad de los empleos que se pierden en este mes (gráfico 2.3). En junio, tres de los siete sectores decrecen. Se destruyen cerca de 11.300 empleos en las pequeñas unidades económicas, pero se crean 21.000. El mayor deterioro se observa en la industria de alimentos, bebidas, tabaco, textiles, vestuario y cuero (-5.7%), que explica el 68% de los empleos que se pierden en ese mes (gráfico 2.4).

Gráfico 2.3. Variación porcentual de la ocupación en las pequeñas unidades económicas por ramas de actividad. Mes de febrero. Trece principales ciudades, 2001

Fuente: Cálculos de los autores, con base en Dane, Encuesta 1-2-3.

10

En este documento, el sector industrial ha sido clasificado en tres ramas, denominadas industria de complejidad baja, industria de complejidad media y otras industrias. La industria de complejidad baja comprende la elaboración de productos alimenticios y bebidas, la fabricación de productos de tabaco, la fabricación de productos de textiles, la fabricación de prendas de vestir y la fabricación de calzado. Por su parte, la industria de complejidad media comprende la transformación de la madera y los productos de madera, la fabricación de papel, cartón y productos de papel y cartón, actividades de edición e impresión, coquización, fabricación de productos de la refinación del petróleo, la fabricación de sustancias y productos químicos, la fabricación de productos de caucho y de plástico, fabricación de otros productos minerales no metálicos, metalúrgicos básicos y productos elaborados de metal, excepto maquinaria y equipo. En el grupo de otras industrias se encuentran la

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fabricación de maquinaria de oficina, contabilidad e informática, la fabricación de maquinaria y aparatos eléctricos, fabricación de equipos y aparatos de radio, televisión y comunicaciones, fabricación de instrumentos médicos y relojes, fabricación de vehículos automotores, fabricación de muebles y el reciclaje. Las otras siete ramas consideradas en el gráfico 3 son el comercio, mantenimiento y reparación de vehículos automotores y motocicletas, sus partes, piezas y accesorios, comercio al por menor de combustibles y lubricantes para vehículos automotores; el comercio al por menor, excepto el comercio de vehículos automotores y motocicletas; los hoteles, restaurantes, bares y similares; transporte, almacenamiento y comunicaciones, e intermediación financiera; actividades inmobiliarias, empresariales y de alquiler; educación y servicios sociales y de salud; y otras actividades de servicios comunitarios, sociales y personales.


ANÁLISIS SECTORIAL EMPLEO INFORMAL EN BOGOTÁ, D.C.

Gráfico 2.4. Variación porcentual de la ocupación en las pequeñas unidades económicas por ramas de actividad. Mes de junio, Trece principales ciudades, 2001

Fuente: Cálculos de los autores, con base en Dane, Encuesta 1-2-3.

Características de las personas ocupadas en las pequeñas unidades económicas Una característica reconocida del sector informal es su heterogeneidad; en él se agrupan empresas con diversos grados de organización y seguimiento de la normatividad laboral, tributaria, mercantil y contable, y toda la gama de trabajadores independientes (excepto los profesionales independientes). Para este análisis, la población ocupada en los microestablecimientos se clasificó en dos segmentos, de acuerdo con el tipo de vinculación a la unidad económica: 1. Propietarios: los ocupados que son dueños o socios de pequeñas unidades económicas 2. Empleados: los ocupados que trabajan en las pequeñas unidades económicas, y que reciben un pago por ello, bien sea en la modalidad de salario, a destajo, por obra, por servicio o por comisiones, o son trabajadores familiares sin remuneración, y cuya vinculación puede ser permanente o temporal.

En el primer grupo se encuentran 1.112.925 personas en las trece principales ciudades; en el segundo, 535.174, lo que refleja el importante número de actividades económicas que se realizan en calidad de trabajadores independientes11. En efecto, de los 1.112.925 propietarios sólo el 30% son patrones o empleadores12. El número de empleados promedio de estos establecimientos es inferior a 2 (1,7). Dentro de los trabajadores asalariados13 se han distinguido dos grupos, según la forma en que son remunerados: 1. Trabajadores por salario: los trabajadores que devengan un salario, pueden tener vinculación permanente o temporal. En 2001, había 305.709 personas en esta condición, es decir, el 57,1% de los empleados de las pequeñas unidades económicas. 11 12 13

Personas que explotan su propia empresa económica o que ejercen por su cuenta un oficio sin utilizar trabajadores remunerados. Personas que dirigen su propia empresa económica o ejercen por su cuenta un oficio, utilizando uno o más trabajadores remunerados. Personas que trabajan para una empresa o empleador y reciben por su trabajo una remuneración que puede ser salario o sueldo en dinero, a destajo, por comisión, propina o pago en especie.

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DESARROLLO SOCIAL DE BOGOTÁ NÚMERO 1 DE 2006

te a 31,2 de los trabajadores por salario y 36,4 de los otros trabajadores. La mayor escolaridad la tienen los asalariados (10,3 años en promedio), frente a 9 de los propietarios y de los otros trabajadores. Más de la mitad de los ocupados en las pequeñas unidades económicas (57.5%) no ha alcanzado el título de bachiller y menos del 8% cuenta con formación profesional completa (cuadro 2.3).

2. Otros trabajadores: empleados u obreros cuya forma de pago es a destajo, por obra, por servicio o por comisiones. Son el restante 42,9% de los trabajadores de las pequeñas unidades económicas, es decir, 229.465. La distribución según la forma de pago es: 17,7% a destajo, otro porcentaje igual por comisión y un 65% por obra o servicio.

Características demográficas y educativas

Las personas con alta calificación se encuentran concentradas en el sector servicios y operan principalmente como personas naturales o empresas de propiedad individual (cuadros 2.4 y 2.5).

Existen diferencias importantes en la edad. Los propietarios tienen en promedio 41,8 años, fren-

Cuadro 2.3. Ocupados en las pequeñas unidades económicas según escolaridad. Trece principales ciudades, 2001 Nivel educativo

Total ocupados Numero

Total Ninguno o primaria Bachillerato incompleto Bachillerato completo Técnico, tecnólogo o universitaria incompleta Universitaria completa

% vertical

1.648.099 572.046 376.242 432.940 138.648 128.222

100,0 34,7 22,8 26,3 8,4 7,8

Propietarios Numero 1.112.925 413.759 263.783 256.021 91.483 87.879

Empleados

% vertical

Numero

% vertical

100,0 37,2 23,7 23,0 8,2 7,9

535.174 158.287 112.459 176.919 47.165 40.343

100,0 29,6 21,0 33,1 8,8 7,5

Fuente: Cálculos de los autores, con base en Dane, Encuesta 1-2-3.

Cuadro 2.4. Ocupados de las pequeñas unidades económicas por rama de actividad. Trece principales ciudades, 2001 Ramas de actividad

Total Numero

Total Servicios Comercio Industria

1.648.099 573.541 728.253 346.072

Fuente: Cálculos de los autores, con base en Dane, Encuesta 1-2-3.

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Secretaría de Hacienda Distrital

Ninguno o primaria

Universitaria completa

% vertical

Numero

% vertical

Numero

% vertical

100,0 34,8 44,2 21,0

572.046 194.220 257.022 120.718

100,0 34,0 44,9 21,1

128.222 70.653 40.432 17.135

100,0 55,1 31,5 13,4


ANÁLISIS SECTORIAL EMPLEO INFORMAL EN BOGOTÁ, D.C.

Cuadro 2.5. Ocupados de las pequeñas unidades económicas por tipo de sociedad. Trece principales ciudades, 2001 Tipo de sociedad

Total Numero

Total Sociedad comercial Cooperativa Sociedad de hecho Persona natural o empresa de propiedad individual

Ninguno o primaria

Universitaria completa

% vertical

Numero

% vertical

Numero

% vertical

1.648.039 75.546 6.735 63.372

100,0 4,6 0,4 3,8

572.047 8.671 1.056 17.700

100,0 1,5 0,2 3,1

128.222 17.934 1.744 10.002

100,0 14,0 1,4 7,8

1.502.386

91,2

544.620

95,2

98.542

76,9

Fuente: Cálculos de los autores, con base en Dane, Encuesta 1-23.

La experiencia (tiempo que los trabajadores llevan trabajando en el establecimiento, negocio o actividad) es mayor en los asalariados (en promedio han trabajado por más de 5 años), mientras que los otros trabajadores tienen en promedio una experiencia inferior a 3 años (34,4 meses). La experiencia de los trabajadores da cuenta de alta estabilidad o permanencia laboral en el establecimiento, especialmente en el caso de las personas que son contratadas a destajo, por obra, por servicio o por comisiones. En efecto, este grupo en promedio ha estado vinculado en el establecimiento el tiempo equivalente al 90% del tiempo de funcionamiento del negocio. Para los trabajadores contratados por un sueldo o salario, el porcentaje corresponde al 50% (cuadro 2.6).

La vinculación laboral en las pequeñas unidades económicas i. Tipo de contrato Sólo el 26,2% de los trabajadores (no se incluye a los propietarios, dueños ni socios) de las pequeñas unidades tiene contrato escrito de trabajo. De quienes reciben salario el porcentaje es de 42.8%, mientras que en los trabajadores a destajo, por obra, servicio o comisiones es prácticamente inexistente, sólo el 4,1% labora bajo las condiciones de un contrato escrito. La antigüedad de la empresa muestra una relación directa con la contratación escrita. Para quienes reciben salario el porcentaje oscila entre 23.6% de los asalariados en las empresas con tiempo de funcionamiento inferior a un año y

Cuadro 2.6. Años de experiencia en el establecimiento de las personas ocupadas en las pequeñas unidades económicas según posición ocupacional. Tiempo de funcionamiento Total Menos de 1 año De 1 a menos de 3 años De 3 a menos de 5 años De 5 a menos de 10 años De 10 años y más

Propietarios

Asalariados

Otros

5,9 1,3 2,4 4,4 6,4 13,5

2,9 0,8 1,7 2,2 3,2 5,1

5,3 1,0 2,5 3,0 5,8 10,8

Fuente: Cálculos de los autores, con base en Dane, Encuesta 1-2-3.

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DESARROLLO SOCIAL DE BOGOTÁ NÚMERO 1 DE 2006

52.6% de los asalariados vinculados a empresas con funcionamiento de 10 años o más. Se observan diferencias importantes de acuerdo con el lugar de funcionamiento de la pequeña unidad económica. Aquellas que funcionan en local, oficina o fábrica tienen mayor grado de contratación escrita (47,1% de los asalariados) que las unidades económicas que funcionan en una vivienda (20,6%). También se observa mayor grado de contratación escrita en los asalariados de las empresas que desean continuar con el negocio (43,4%), mientras que en aquellas donde el propietario manifestó que no pensaba continuar el próximo año con el establecimiento, negocio o actividad, el porcentaje de asalariados con contrato escrito era de 28,6%. El cumplimiento de la normatividad contable se encuentra asociado con la contratación escrita. En efecto, quienes llevan estado de pérdidas o ganancias (P o G) o balance general tienen predominantemente contrato escrito con sus trabajadores (68,3%), mientras que en los establecimientos que no se lleva contabilidad el porcentaje es apenas de 4,3%. De igual manera, las sociedades legalmente constituidas presentan un mayor porcentaje de contratación escrita (cuadro 2.7). Cuadro 2.7. Porcentaje de trabajadores con contrato escrito de trabajo según el tipo de sociedad. Trece principales ciudades, 2001 Tipo de sociedad

Total Sociedad comercial Cooperativa Sociedad de hecho Persona natural o empresa de propiedad individual

Contrato escrito de trabajo (%) 26,2 73,6 43,1 35,1

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La afiliación al sistema de seguridad social es baja. En 2001, el 69.9% de los ocupados de las trece ciudades estaba afiliado por su trabajo a salud14, mientras que en las pequeñas unidades económicas apenas alcanzaba el 25,1%. En pensiones, los porcentajes son 34,5% para el total y 11,5% en las pequeñas unidades económicas15. Para los empleados con quienes existe la obligación de afiliación a salud y pensiones, los porcentajes son de 47,0% y 25,8%, con diferencias significativas entre sectores (cuadro 2.8). Cuadro 2.8. Porcentaje de empleados en las pequeñas unidades económicas afiliados al sistema de salud y pensiones, según rama de actividad. Trece principales ciudades, 2001 Rama de actividad

EPS (%)

Pensiones (%)

Total Servicios Comercio Industria

47,0 33,3 74,1 46,0

25,8 16,4 49,1 20,1

Fuente: Cálculos de los autores con base en Dane, Encuesta 123.

La afiliación a la seguridad social es más alta en los establecimientos que continuarán funcionando durante el siguiente año16, lo que puede ser indicio de que los salarios y las prestaciones serían variables de ajuste en las etapas críticas o decadentes de las pequeñas unidades económicas. La afiliación tiene una relación directa con el tiempo de funcionamiento. En salud varía entre 32,9% para las pequeñas unidades económicas con menos de un año de funcionamiento 14 15 16

19,8

Fuente: Cálculos de los autores, con base en Dane, Encuesta 1-2-3.

122

ii. Afiliación al sistema de seguridad social

Fuente: Dane, Encuesta Continua de Hogares. En ambos casos la cobertura incluye tanto a los patrones como a los empleados. En éstos el porcentaje de trabajadores afiliados a salud es de 47.8% y de afiliados a pensiones es 26.5%, mientras que en los establecimientos que no funcionarán el año siguiente es de 33.9% y 14.1%, respectivamente.


ANÁLISIS SECTORIAL EMPLEO INFORMAL EN BOGOTÁ, D.C.

y 55,9% para las que llevan 10 o más años funcionando. En pensiones, los porcentajes son de 16,0% y 31,3%, respectivamente (cuadro 2.9). La tendencia positiva de la afiliación asociada al tiempo de funcionamiento indica que buena parte de las pequeñas unidades económicas, a medida que se consolidan, inician un proceso de formalización. Así, para una parte de las pequeñas unidades económicas la informalidad no es una decisión voluntaria de evadir las obligaciones de la empresa, sino una estrategia durante la etapa de consolidación. En este sentido, resultan pertinentes políticas para favorecer el tránsito a la formalidad que no pongan en riesgo la supervivencia de las empresas. Cuadro 2.9. Porcentaje de empleados en las pequeñas unidades económicas afiliados al sistema de salud y pensiones, según tiempo de funcionamiento de la actividad. Trece principales ciudades, 2001 Tiempo de funcionamiento

EPS (%)

Pensiones (%)

Total Menos de 1 año De 1 a menos de 3 años De 3 a menos de 5 años De 5 a menos de 10 años De 10 años y más

47,0 32,9 43,1 47,3 50,4 55,9

25,8 16,0 25,5 23,0 28,4 31,3

Fuente: Cálculos de los autores, con base en Dane, Encuesta 1-2-3.

El cumplimiento de la afiliación al sistema de seguridad social varía considerablemente según el tipo de sociedad. Los mayores porcentajes de afiliación los tienen los trabajadores de sociedades comerciales, con 78,1% en salud y 64,9% en pensiones, los más bajos porcentajes los tienen los trabajadores de personas naturales o empresas de propiedad individual, con 42,8% y 20,6%, respectivamente (cuadro 2.10). Como es previsible, aquellas que funcionan en local, oficina o fábrica tienen mayor grado de

formalización de la vinculación laboral (el 59,1% de los empleados se encuentra afiliado al sistema de salud) que las unidades económicas no visibles, como aquellas que funcionan en una vivienda (28.5%). Cuadro 2.10. Porcentaje de trabajadores afiliados al Sistema de Seguridad Social, según el tipo de sociedad de la unidad económica en que trabajan. Trece principales ciudades, 2001 Tipo de sociedad

Salud (%)

Pensiones (%)

Total Sociedad comercial Cooperativa Sociedad de hecho Persona natural o empresa de propiedad individual

47,0 78,1 49,4 55,2

25,8 64,9 39,6 31,8

42,8

20,6

Fuente: Cálculos de los autores, con base en Dane, Encuesta 1-2-3.

El cumplimiento de las obligaciones laborales se encuentra asociado con el cumplimiento de las obligaciones mercantiles, en particular, con las contables. Quienes laboran en unidades económicas que llevan estado de P o G o balance general alcanzan afiliación a salud de 73,9%, y a pensiones, de 60,6%, y que sólo el 21,3% de quienes laboran en empresas donde no se lleva contabilidad se encuentran afiliados a salud y el 4,7% a pensiones (cuadro 2.11). Cuadro 2.11. Porcentaje de trabajadores afiliados al Sistema de Seguridad Social, según el tipo de contabilidad de la empresa en que laboran. Trece principales ciudades, 2001 Tipo de contabilidad

Salud (%)

Pensiones (%)

Total P o G o Balance general Libro de registro diario de operaciones Otro tipo de cuentas No lleva contabilidad

47,0 73,9 60,0 58,1 21,3

25,8 60,6 29,6 34,2 4,7

Fuente: Cálculos de los autores, con base en Dane, Encuesta 1-2-3.

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DESARROLLO SOCIAL DE BOGOTÁ NÚMERO 1 DE 2006

iii. Prestaciones sociales Solo 4 de cada 10 trabajadores de las pequeñas unidades económicas reciben la prima legal, cesantías y vacaciones. Para quienes la forma de pago es a destajo, por comisiones, obra o servicios, el porcentaje es inferior al 1%. Mientras que para quienes reciben salario son cercanos al 70%. Esto indicaría que la contratación con modalidad de pago a destajo, por comisiones, por obra o por servicios está asociada con la desprotección de los trabajadores, pues están carentes de prestaciones sociales. Nuevamente, el comercio presenta los mayores niveles de acatamiento de la normatividad, lo que podría estar asociado con la visibilidad implícita de esta actividad. Las diferencias entre este sector y la industria y los servicios son considerables, como se constata en el cuadro 2.12. Cuadro 2.12. Porcentaje de trabajadores que reciben prestaciones sociales. Trece principales ciudades, 2001 Rama de actividad

Total Servicios Comercio Industria

Prima legal (%)

Cesantías (%)

Vacaciones (%)

40,6 36,0 49,3 35,2

38,8 35,0 47,5 32,3

39,2 34,8 48,0 33,5

Fuente: Cálculos de los autores, con base en Dane, Encuesta 1-2-3.

Por tipo de sociedad se observa la relación previsible: mayor presencia de contratación con prestaciones sociales para las unidades constituidas como sociedad comercial y valores más bajos para el resto de organizaciones jurídicas (cuadro 2.13). La antigüedad o tiempo de funcionamiento de los establecimientos nuevamente muestra una relación directa con el cumplimiento de la nor-

124

Secretaría de Hacienda Distrital

matividad. Los empleados de las pequeñas unidades económicas de mayor antigüedad cuentan en mayor proporción con prestaciones sociales. La prima legal, por ejemplo, oscila entre 33,6% para los empleados de las empresas que llevan funcionando menos de un año y 43,6% para los empleados de las empresas con antigüedad de 10 años o más (cuadro 2.14). Como se mencionó, este comportamiento ofrece indicios sobre las causas de por lo menos un segmento de la informalidad: el no cumplimiento de la normatividad no parece una decisión de los empresarios motivada por la evasión, sino un mecanismo de reducción de costos, mientras la empresa entra en la fase de consolidación. Cuadro 2.13. Porcentaje de trabajadores que reciben prestaciones sociales. Trece principales ciudades, 2001 Tipo de sociedad

Prima legal Cesantías Vacaciones (%) (%) (%)

Total Sociedad comercial Cooperativa Sociedad de hecho Persona natural/empresa de propiedad individual

40,6 77,3 38,3 48,2

38,8 75,3 38,3 42,6

39,2 75,0 38,3 42,6

35,8

34,2

34,7

Fuente: Cálculos de los autores, con base en Dane, Encuesta 1-2-3.

Cuadro 2.14. Porcentaje de trabajadores que reciben prestaciones sociales, por tiempo de funcionamiento de la unidad económica. Trece principales ciudades, 2001 Tiempo de funcionamiento

Prima legal Cesantías Vacaciones (%) (%) (%)

Total Menos de un año De 1 a 3 años De 3 a menos de 5 años De 5 a menos de 10 años De 10 años y más

40,6 33,6 38,3 42,2 43,7 43,6

38,8 32,4 36,9 37,7 42,5 42,3

39,2 32,7 37,9 40,4 41,4 41,9

Fuente: Cálculos de los autores, con base en Dane, Encuesta 1-2-3.


ANÁLISIS SECTORIAL EMPLEO INFORMAL EN BOGOTÁ, D.C.

Las expectativas de continuidad del negocio o actividad tienen una relación directa con el cumplimiento de las obligaciones prestacionales. Las diferencias alcanzan los diez puntos porcentuales en los tres casos (cuadro 2.15). Cuadro 2.15. Porcentaje de trabajadores que reciben prestaciones sociales, según expectativas de continuidad de la unidad económica. Trece principales ciudades, 2001 Continuidad del establecimiento Total Si No

Prima legal Cesantías Vacaciones (%) (%) (%)

40,6 41,2 30,6

38,8 39,3 29,3

39,2 39,5 29,6

Fuente: Cálculos de los autores, con base en Dane, Encuesta 1-2-3.

De manera similar a lo que ocurre con la afiliación a la seguridad social, la existencia de prestaciones sociales se encuentra asociada con el cumplimiento de las obligaciones contables. Las diferencias son significativas: en el caso de la prima legal el porcentaje oscila entre 71,5% para los empleados de empresas que lleva estado de P o G o balance general y 10,2% para las empresas que no llevan contabilidad (cuadro 2.16). Cuadro 2.16. Porcentaje de trabajadores que reciben prestaciones sociales, según tipo de contabilidad de la unidad económica. Trece principales ciudades, 2001 Tipo de contabilidad

Total Balance general Libro de registro diario de operaciones Otro tipo de cuentas No lleva contabilidad

Prima legal Cesantías Vacaciones (%) (%) (%)

40,6 71,5

38,8 69,8

39,2 69,6

55,3 54,3 10,2

53,1% 52,3 8,8

52,9 52,9 9,5

Fuente: Cálculos de los autores, con base en Dane, Encuesta 1-2-3.

En esta sección se ha demostrado que la precariedad de la vinculación en las pequeñas unidades económicas es extendida. Sólo el 47,0% de los trabajadores se encuentra afiliado por su trabajo al sistema de seguridad social en salud; el 25,8% se encuentra afiliados a pensiones; el 40,6% recibe prima legal; el 38,8%, cesantías, y el 39,2%, vacaciones. Esto confirma la necesidad de emprender acciones de diversa índole que deriven en condiciones decentes de incorporación laboral para un sector que cobija cerca del 65% de la población ocupada.

Recomendaciones de política pública Una política para hacer frente al fenómeno de la informalidad debe dar cuenta de la heterogeneidad de actividades que cobija. Existen por lo menos dos segmentos que requieren intervenciones diferentes. Uno es el grupo de pequeñas unidades económicas con potencialidad de éxito; y otro, el grupo de actividades de baja productividad y bajos ingresos, que desarrollan en general trabajadores independientes con bajos niveles educativos y con altos niveles de riesgo en términos de seguridad y salud. En concordancia con la complejidad del fenómeno, la política pública para el segmento de pequeñas unidades económicas con potencialidad de éxito, debe ser integral. Esto implica la combinación de programas de apoyo productivo, de bienestar social y de adecuación del marco regulatorio (Tokman, 1994). Las medidas de apoyo productivo buscan mejorar la competitividad y fortalecer la inserción del sector informal al sector moderno de la economía. Algunos de los instrumentos y sus limitaciones se presentan en el cuadro 2.17. Estos objetivos constituyen precisamente el núcleo de intervenciones como la de la Corporación para el desarrollo regional “Bogotá Región”,

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DESARROLLO SOCIAL DE BOGOTÁ NÚMERO 1 DE 2006

Cuadro 2.17. Objetivos, instrumentos y limitaciones de las medidas de apoyo productivo para el sector informal Objetivos

Instrumentos

Limitación

Estrechar la inserción de las microempresas a los sectores más modernos

Promoción de subcontratación entre empresas

Solo puede proporcionarse a los segmentos más organizados del sector informal

Establecimiento de canales de comercialización Descentralización de las compras del sector público Facilitar garantías reales para conseguir crédito

Mejorar la capacidad de competir de las microempresas mediante acceso a recursos productivos (crédito, capacitación y tecnología)

Suplir carencias de calificaciones organizacionales y gerenciales Promover la capacidad de innovar en tipo de productos, calidad, técnicas y diseño de producción

Empresarios sin Indiferencia y las líneas financieras del Distrito. La primera fue creada con el Acuerdo 210 de 2006. Su objeto es coordinar y desarrollar planes, programas y proyectos que contribuyan a la productividad, la competitividad, el desarrollo económico sostenible, la promoción de la inversión e intercambio comercial nacional e internacional y la exportación de bienes y servicios. En su creación confluyen actualmente esfuerzos del Departamento Administrativo de Planeación Distrital, DAPD; la Cámara de Comercio de Bogotá y la Secretaría de Hacienda del Distrito, quienes han contado con la cooperación del Banco Mundial, la Agencia Multilateral de Garantía de Inversiones MIGA- y de Barcelona Activa17 (empresa municipal de la ciudad de Barcelona - España), una experiencia de reconocimiento internacional que opera como Agencia de Desarrollo Local mediante instrumentos como promoción de la iniciativa emprendedora; la creación de entornos de innovación, la atracción de la inversión nacional y extranjera.

17

Ver Revista Desarrollo Social de Bogotá, D.C. No. 2 de 2005, Secretaría de Hacienda Distrital, páginas 163 a 180.

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Secretaría de Hacienda Distrital

Su impacto social es restringido y de mediano plazo.

El proyecto Empresarios sin Indiferencia, liderado por la Secretaría de Gobierno; la Cámara de Comercio de Bogotá; el Servicio Nacional de Aprendizaje-Sena y la Red Distrital de Cooperación tienen como uno de sus objetivos favorecer el vínculo de empresas asociativas conformadas por población vulnerable (desplazados, reincorporados, vendedores informales, jóvenes en riesgo de violencia y recicladotes de oficio) con el sector empresarial privado mediante la terciarización de algunos de sus procesos. Finalmente, están las líneas financieras del Distrito, a cargo de la Secretaría de Hacienda Distrital, cuyo objeto es facilitar el acceso al crédito a los micros y pequeños empresarios, mejorar los niveles de ingreso y de empleo de la ciudad y la calidad de vida de los micros y pequeños empresarios de Bogotá. Las medidas de adecuación del marco regulatorio buscan generar un ambiente regulatorio que facilite el desarrollo productivo. Incluye la simplificación de trámites y la derogación o reemplazo de algunas leyes o reglamentos. Resulta pertinente analizar por separado las obligaciones de carácter mercantil, laboral y tribu-


ANÁLISIS SECTORIAL EMPLEO INFORMAL EN BOGOTÁ, D.C.

tario. Mientras que la regulación de las obligaciones mercantiles y tributarias puede relajarse, por lo menos temporalmente, mientras el negocio tiene la capacidad real de acatarlas, las laborales, referidas a los salarios, prestaciones sociales y contratación, no resultarían susceptibles de relajamiento, en virtud del creciente deterioro de las condiciones de la población ocupada. En cuanto al marco regulatorio y legal que rige la creación de una empresa en Colombia, pare-

cen pertinentes varios ajustes. En el ámbito mundial, Latinoamérica es la región con mayor número de procedimientos promedio para iniciar una empresa y la segunda en cuanto al tiempo que se requiere para efectuarlos. Colombia, en el contexto latinoamericano, se ubica con El Salvador y Haití, en el puesto 8 (entre 21 países) con mayor número de pasos para registrar una empresa, aunque en el número de días que los trámites demandan salta al puesto 13 (cuadro 2.18). Esto indica la necesidad de simplifi-

Cuadro 2.18. Número de pasos, días hábiles, costos y capital mínimo para iniciar una empresa, 2005 Región o economía

Procedimientos (número)

Duración (días)

Costo (% PIB per capita)

Capital mínimo (% PIB per capita) 109,2

Sureste asiático

8,2

52,6

42,9

Europa y Asia Central

9,7

36,5

13,5

49,1

América Latina y el Caribe

11,4

63

56,2

24,1

Medio Oriente y Norte de África

10,1

45,5

64,2

859,3

OCDE: Ingreso alto

6,5

19,5

6,8

41

Sur de Asia

7,9

35,3

39,7

0,8

África Subsahariana

11

63,8

215,3

297,2

Argentina

15

32

13,4

6,6

Bolivia

15

50

154,8

4,1

Chile Colombia

9

27

10,3

0

12

43

25,3

0

Costa Rica

11

77

23,8

0

República Dominicana

10

75

30,9

1,2

Ecuador

14

69

38,1

9,2

El Salvador

12

40

118

124,4

Guatemala

15

39

58,4

29,3

8

46

101,4

0

Haití

12

203

153,1

155

Honduras

13

62

64,1

34,1

Guyana

Jamaica

6

9

8,3

0

México

9

58

15,6

13,9

Nicaragua

8

42

139,1

0

Panamá

7

19

24,8

0

Paraguay

17

74

147,8

0

Perú

10

102

38

0

Puerto Rico

7

7

1

0

Uruguay

11

45

43,9

151,7

Venezuela

13

116

15,7

0

Fuente: http://www.doingbusiness.org/ExploreTopics/StartingBusiness/

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DESARROLLO SOCIAL DE BOGOTÁ NÚMERO 1 DE 2006

car y mejorar la eficacia del marco regulatorio para el conjunto de las empresas, contemplando, no obstante, una reglamentación preferencial para microempresas y microestablecimientos. Este tipo de políticas promueve el reconocimiento y protección jurídica de las unidades económicas, lo que reduce su vulnerabilidad, al permitirle el acceso a protección legal, establecer contratos, asegurar sus derechos de propiedad, acceder al mercado y a las fuentes de financiamiento formales (OIT, 2002). La discrecionalidad de los municipios en el campo regulatorio, y en particular en las medidas que facilitan y agilizan los trámites de registro y funcionamiento de la actividad informal y otras que fortalecen controles para evitar la expansión de las actividades informales que invaden el espacio público y reubican a los ya existentes, es alta. El cuadro 2.19 ilustra este tipo de medidas y la población que sería beneficiada. Las medidas de bienestar social tienen el mayor alcance en términos de cobertura. Son fun-

damentales en el corto plazo, dado que el impacto social de las medidas de apoyo productivo es restringido y de mediano plazo18 . En este campo deben implementarse medidas para ampliar la cobertura en salud y pensiones. La ausencia de protección social es una de las características determinantes de la economía informal. Esto, a pesar de que es uno de los segmentos más necesitados de protección social, no sólo por su inestabilidad laboral, sino también, y, primordialmente, porque en el ejercicio de su actividad están más expuestos a correr graves riesgos para su seguridad y su salud (OIT, 2002). El tipo de políticas para avanzar en la protección social del empleo asociado a la economía informal depende de los motivos que explican el no cumplimiento de las obligaciones (cotizaciones, en general). Cuando se trata de un comportamiento voluntario que pretende la evasión de los aportes, la política debe ser el fortalecimiento de la regulación y control, así como la fijación de multas o sanciones y el desarrollo de

Cuadro 2.19. Medidas sobre el marco regulatorio en los que tienen discrecionalidad los municipios Medida

Población objetivo (segmento del sector informal)

Agilización de trámites y eliminación de costos asociados a la formación de una empresa.

Micronegocios

Expedición de licencias o permisos temporales de funcionamiento u operación.

Micronegocios

Prohibición de expedir permisos o licencias para la ocupación del espacio público con actividades de producción, comercio o de servicios.

Frenar las actividades ambulantes y estacionarias.

Reubicación de vendedores ambulantes y estacionarios.

Vendedores ambulantes y estacionarios.

Multas a empresas que propicien la ocupación del espacio público.

Frenar las actividades ambulantes y estacionarias.

18

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Secretaría de Hacienda Distrital

El apoyo productivo beneficia en primera instancia a los patrones más que a los trabajadores; ya que dada la fuerte competencia con la que operan, los salarios no pueden aumentar rápidamente y el efecto redistributivo se produce mediante el aumento en las horas trabajadas, en el número de empleos y en la productividad. Tokman, 1994


ANÁLISIS SECTORIAL EMPLEO INFORMAL EN BOGOTÁ, D.C.

campañas informativas para empleadores y empleados sobre sus deberes, derechos y los mecanismos para acceder a la intervención y protección del Estado. Cuando las razones se relacionan con la imposibilidad económica de efectuar las cotizaciones, porque implicaría a los trabajadores renunciar a sus gastos de subsistencia, la política debe enfocarse en flexibilizar el sistema de afiliación a la seguridad social, estableciendo, por ejemplo, tarifas diferenciales, acordes no sólo con sus posibilidades económicas, sino con el hecho de que los trabajadores independientes, por carecer de la figura de patrón o empleador, asumen la totalidad de la cotización. Un caso exitoso de ampliación de la cobertura de seguridad social para los ocupados de la economía informal es el de Japón, cuyo sistema tiene una estructura de prestaciones y cotizaciones diferenciada que toma en cuenta la ocupación y el tamaño de la empresa al que están vinculados los trabajadores. Este tipo de medidas puede ser temporal y gradual, por ejemplo subvencionando proporciones decrecientes en el tiempo de los aportes o cotizaciones. También, se han implementado con éxito sistemas de microseguro para grupos de trabajadores informales que tienen cierta capacidad de asociación y autogestión. Su principal desventaja es que sólo cubren una proporción pequeña de la fuerza de trabajo informal y que pueden ser utilizados indebidamente por empleadores del sector formal, por lo que se recomienda una fuerte regulación y utilizarlo únicamente en las etapas intermedias hacia la protección social obligatoria. Y, en particular, para el segundo segmento, informales independientes que desarrollan actividades poco productivas y con baja probabilidad de éxito, se deben implantar procesos de capacitación acordes con sus características (Gallart, 1999), de la siguiente manera:

• •

Con énfasis en habilidades básicas de lectoescritura y matemática aplicada, pues una alta proporción ha abandonado tempranamente la educación formal o cuenta con deficientes competencias básicas. Que propicien la vinculación con los demandantes de empleo. Acompañados de un subsidio de asistencia para reducir la deserción y la vinculación en trabajos precarios por la necesidad de conseguir ingresos. Con metodología modular, pues el grupo enfrenta dificultades para mantener una participación prolongada en los procesos de capacitación.

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DESARROLLO SOCIAL DE BOGOTÁ NÚMERO 1 DE 2006

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TENDENCIAS INTERNACIONALES DE POLÍTICA SOCIAL POLÍTICAS ACTIVAS DE EMPLEO EN LA UNION EUROPEA

Una nota sobre las políticas activas de empleo A propósito de la experiencia de la Unión Europea

El propósito de este artículo es presentar una visión panorámica de las políticas activas del mercado de trabajo y su aplicación en el caso de países de la Unión Europea. En la primera parte se hace una caracterización analítica de tales políticas activas en términos de sus tipologías, ejes de intervención, niveles de gestión, impactos típicos y eficiencia. En la segunda parte se incluye una síntesis sobre la evolución de la estrategia de empleo en la Unión Europea desde los noventa, los patrones de políticas de mercado de trabajo implantadas en los países miembros y las experiencias observadas y reflexiones suscitadas alrededor de la aplicación de tales políticas en contextos de países desarrollados.

POLÍTICAS ACTIVAS DE EMPLEO Definición Las políticas activas surgen como una respuesta de diferentes concepciones teóricas (incluida la neoclásica) a la lucha contra el desempleo, al reconocer la existencia de: ineficiencias en el proceso de búsqueda de empleo, rigidez salarial (impidiendo que se ajuste el mercado de trabajo), insuficiente dotación de capital humano y un trade off entre inflación y desempleo. Las políticas activas intentan suplir las desigualdades presentes en el mercado de trabajo a partir de la consideración de la heterogeneidad de los diferentes colectivos que participan en el mercado (Sacristán, 2003). Esto es, tienen como principal objetivo la mejora del funcionamiento del mercado laboral, permitiendo a los trabajadores aprovechar las oportunidades que se presentan, y mejorar las perspectivas de empleo de los demandantes menos cualificados y de los desempleados de larga duración.

de medidas que tratan de mejorar la empleabilidad del desempleado. Otra hace referencia al conjunto de programas que fomentan la creación de puestos de trabajo donde la demanda de trabajo resulta insuficiente para asegurar el pleno empleo. Una tercera las asocia con las acciones requeridas para conseguir el ajuste entre oferta y demanda de trabajo, a través de una mejor información y unas oficinas de empleo eficaces (Alujas, 2002). De acuerdo con la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE)1, una política activa de empleo es toda medida cuyo objetivo sea la inserción o reinserción laboral, y no se traduzca en un gasto de garantía de rentas, suponga o no gasto presupuestario. En este sentido, es una definición de carácter presupuestario, por lo cual adolece de falta de flexibilidad, de tal forma que aquellas políticas activas que no generen gasto presupuestario no estarían inclui-

1

Existen diversas definiciones sobre las políticas activas de empleo. Una las asocia con una serie

La OCDE divide las políticas activas en cinco categorías: administración y servicios públicos de empleo; formación profesional; medidas a favor de los jóvenes; medidas de ayuda al empleo; y medidas a favor de minusválidos.

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ración, mayores de 50 años, jóvenes), la disminución de costes empresariales (p. ej., cuotas a la seguridad social, incentivos fiscales para la formación continua), y la flexibilización del mercado de trabajo (p. ej., sistemas de contratación, costes de despido, salario mínimo). c. Medidas que impactan tanto la oferta como la demanda de trabajo: aquellas que propician la creación y mejora del funcionamiento de las agencias públicas de empleo, la autorización de agencias privadas de colocación, la financiación (parcial) de prácticas formativas para los desempleados, y el fomento de la contratación en régimen de aprendizaje y formación (Alujas, 2002).

das en la misma (Tobes, 2002). A diferencia, las políticas laborales pasivas tienen como objetivo responder a las situaciones de carencia de los desempleados, buscándose asegurarles un cierto nivel de ingresos. En consecuencia, necesariamente implican gasto presupuestario.

Tipologías Las políticas activas se pueden clasificar en tres grandes grupos: 1. Las que persiguen el desarrollo de un buen sistema de intermediación entre la oferta y la demanda. 2. Las orientadas a la mejora de los mecanismos de educación y formación para facilitar a los jóvenes desempeñar una profesión y avanzar en la cualificación profesional de los adultos. 3. Las relacionadas con la promoción del empleo (Sacristán, 2003). En este contexto, se pueden identificar diferentes medidas de política activas de mercado de trabajo según afecten la demanda, la oferta o ambas: a. Medidas que inciden sobre la oferta de trabajo: además de la formación laboral, se incluyen aquellas medidas que forman parte de la normativa laboral y no implican gasto presupuestal, como medidas relacionadas con: la edad de escolarización y con la edad de jubilación como forma de modificar la oferta de trabajo, la formación para mejorar la calidad de la oferta de trabajo, las prestaciones por desempleo, la reordenación y reducción del tiempo de trabajo (Casey y Bruche, 1985). b. Medidas que inciden sobre la demanda de trabajo: aquellas que incentivan la creación de empleo a favor de grupos especialmente afectados por el desempleo (p. ej., desempleados de larga du-

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Secretaría de Hacienda Distrital

Complementariamente, las políticas activas pueden ser agrupadas en diferentes tipos según su finalidad (Wilensky 1990), así: a.

Políticas gubernamentales para crear o conservar puestos de trabajo: 1. Vía provisión directa de trabajo: trabajadores minúsvalidos, empleo público regular, proyectos de obras públicas. 2. Subsidios al sector privado para: emplear nuevos trabajadores, extender el trabajo estacional a todo el año, instalar o relocalizar empresas en zonas de alta densidad de desempleo. 3. Subvenciones para la conservación de puestos de trabajo a través de: trabajos de tiempo parcial y sobrecostos para el empleador por la reducción de puestos de trabajo.

b. Políticas de gobierno para aumentar la oferta de trabajo y/o mejorar su calidad mediante: 1. Capacitación a los aprendices. 2. Entrenamiento y reentrenamiento en el sitio de trabajo.


TENDENCIAS INTERNACIONALES DE POLÍTICA SOCIAL POLÍTICAS ACTIVAS DE EMPLEO EN LA UNION EUROPEA

de desempleo, medidas de apoyo social destinadas a los jóvenes desfavorecidos o en situación de desempleo, ayudas al empleo permanente en el sector privado, apoyos en carácter de prestaciones a los desempleados que crean empresas, apoyos a la readaptación profesional de minusválidos; ayudas a la contratación de personas con minusvalías, etc.

3. Programas de trabajo en bachillerato para facilitar el tránsito del colegio al trabajo. 4. Entrenamiento en el trabajo para los empleados con riesgo de supresión de sus puestos de trabajo. 5. Programas para mejorar la empleabilidad de los trabajadores. c.

Medidas gubernamentales para disminuir la oferta de trabajo por medio de: 1. Reducción de la edad de retiro. 2. Aumento de la edad límite de escolaridad obligatoria. 3. Reducción de la semana laboral (en número de horas) o de tiempos extras. 4. Disminución de la inmigración de trabajadores con contrato laboral o fomento de su retorno a los países de origen (mediante subsidios o medidas coercitivas).

b. Programas que responden a objetivos sociales: creación directa de empleo temporal en el sector público o en el tercer sector, alrededor de actividades de interés social y trabajo protegido para minusválidos. Por último, existen varios modelos de políticas activas de mercado de trabajo de acuerdo con la variedad de programas y la intensidad de gasto público. Entre ellos, se destacan: a.

d. Políticas de gobierno para promover la movilidad laboral vía: 1. Información de oferta puestos de trabajo y sus requerimientos laborales, 2. Consejería laboral en la escuela y a través de la vida laboral, 3. Asistencia para la relocalización. Los programas activos pueden clasificarse también con base en sus objetivos genéricos de acción. La mayoría de los programas activos intentan facilitar el acceso a los puestos de trabajo fijos y mejorar el ajuste del mercado de trabajo. Pero también existen programas activos que responden a objetivos no económicos, sino más bien sociales (OCDE, 1990). Los programas activos son dos: a.

Programas que responden a objetivos económicos: formación ocupacional de desempleados adultos y de personas amenazadas

De orientación liberal: caracterizado por un mínimo grado de intervención y por un gasto altamente concentrado en medidas de información y orientación a los desempleados –que pueden utilizarse, al mismo tiempo, como medidas de control de los beneficiarios de las políticas pasivas–.

b. De orientación intervencionista: definido por gran diversidad de programas y por elevada intensidad en gasto público (Gautié, 1997).

Ejes de intervención a.

Preparación para la búsqueda de empleo. Se busca acercar a los demandantes y oferentes de trabajo para evitar desempleo duradero, especialmente en el caso de grupos poblacionales vulnerables y susceptibles de mantenerse al margen del mercado de trabajo (p. ej., jóvenes y mujeres), promoviéndose así la mejora de la eficiencia del mercado de trabajo y de la igualdad de oportunidades de empleo.

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b. Formación laboral. 1. Formación ocupacional destinada a los desempleados adultos con dificultades para encontrar un puesto de trabajo apropiado a sus aptitudes, e incluso a las personas amenazadas de caer en desempleo. 2. Formación continua para la formación de personal sin calificación o semicalificados en general, mediante subsidios otorgados a empresas o directamente a través de instituciones públicas. 3. Formación profesional para facilitar el comienzo de la vida laboral de los jóvenes en últimos años de la enseñanza secundaria, suministrada tanto en centros escolares como en empresas. 4. Programas de garantía social para disuadir el abandono escolar y fomentar el aprendizaje en la enseñanza secundaria y en la formación de jóvenes para su inicio laboral. 5. Programas de readaptación profesional para el desarrollo de habilidades de trabajo en el caso de grupos poblacionales desaventajados, como los minusválidos. c.

Ayudas al empleo. Estos programas favorecen de manera selectiva el empleo de desempleados y de colectivos con dificultades de inserción en el mercado de trabajo. Existen al menos cuatro programas de ayudas al empleo: 1. Ayudas al empleo permanente en el sector privado. La gran mayoría de los programas adopta la forma de subvenciones de carácter temporal en favor de grupos objetivo, tanto a la contratación, en la medida en que se genere empleo o se mantenga un empleo en peligro de desaparecer y no se produzca una sustitución de empleados a nivel de la empresa. No se incluyen subvenciones de

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carácter general en favor del empleo, ni las que se orientan a todos los trabajadores de ciertas regiones. 2. Apoyos a los desempleados que inician su propio negocio y ejerzan una actividad independiente. Los apoyos se asocian como prestaciones de desempleo, que son complementadas con créditos subsidiados, asesoría y orientación profesional. 3. La creación directa de empleo en el sector público. Este programa es de carácter temporal y se concentra alrededor de actividades de interés local. 4. Empleos destinados a los minusválidos. Este programa incluye tanto las ayudas a la contratación para puestos de trabajo normales como para la creación directa de empleos.

Poblaciones objetivo Entre los grupos poblacionales a los que se tienden a dirigir las políticas laborales activas sobresalen, entre otros: el de desempleados de larga duración (superior a un año) y que superan cierta edad, el de personas cuya experiencia laboral es muy pobre o incluso inexistente (marginados, inmigrantes y trabajadores con baja cualificación), el de jóvenes recientemente incorporados al mercado de trabajo, el de personas desaventajadas, como minusválidos, el de inactivos (especialmente se refieren a las mujeres) y receptores de rentas sociales, para los que el empleo les puede servir como mecanismo de integración social (Sáez, 1997).

Impactos básicos y eficiencia Políticas activas Existen dos tipos de efectos de las políticas laborales activas: directos e indirectos. El efecto directo de políticas activas de empleo es el que in-


TENDENCIAS INTERNACIONALES DE POLÍTICA SOCIAL POLÍTICAS ACTIVAS DE EMPLEO EN LA UNION EUROPEA

cide directamente sobre aquellas personas que reciben apoyo o asistencia, en tanto que el indirecto es el que afecta a otras personas (Maré 2005). Como lo han señalado diversos autores, el impacto directo y de corto plazo más reconocido de las políticas activas –en particular de los programas de entrenamiento, de apoyo a la creación directa de puestos de trabajo o subsidios al empleo– es la tendencia a la reducción del desempleo. Sin embargo, existen otros impactos (directos e indirectos) de mediano plazo y bajo un contexto de equilibrio general que afectan el nivel de empleo, como: a.

Una mejora en la eficiencia en el proceso de ajuste del mercado laboral, en el sentido de que, por ejemplo: las cualificaciones de los desempleados buscando trabajo correspondan adecuadamente a la estructura de demanda de trabajo, los desempleados puedan mantener algún nivel de actividad y que la incertidumbre de los empleadores se reduzca con la previa participación de los aplicantes al trabajo en un programa de entrenamiento o similares.

b. El aumento en la productividad de la fuerza de trabajo asociado no solamente con programas de entrenamiento y actividades en programas de creación de trabajo, sino también con externalidades favorables a la productividad de otros trabajadores diferentes a los participantes en programas activos. c.

Una contribución al mantenimiento de una oferta efectiva de trabajo, al reducirse el riesgo no sólo de desempleo de largo plazo para un grupo de trabajadores, sino además de que otro grupo marginado de trabajadores del mercado laboral deje de pertenecer a la fuerza de trabajo.

En contrapartida, se observan efectos negativos, como la reducción del empleo regular y unos

menores incentivos para la moderación salarial, ante la caída en la pérdida de ingresos debida al desempleo en presencia de compensación del desempleo. Este efecto es conocido como desplazamiento (crowding out) en la dirección de reducir el empleo regular. El efecto resultante entre los positivos y negativos, directos e indirectos, es conocido como el efecto neto. Por ejemplo, en el caso de políticas públicas de subsidio al sector privado para la creación de puestos de trabajo, sobresale cómo el efecto neto puede resultar muy inferior al efecto bruto positivo en términos de generación de empleos. Ello debido a que muchas nuevas contrataciones que irían a realizarse de cualquier manera, toman provecho de los subsidios, lo que constituye una “carga muerta” a la política (deadweight loss), o que nuevas contrataciones vengan a sustituir otras (“efecto sustitución”), o que el aprovechamiento de subsidios por parte de algunas empresas implique el desplazamiento de algunos de sus competidores en el mercado y, por ende, la pérdida de puestos de trabajo (“efecto desplazamiento”). Estos tres efectos pueden ser muy importantes e incluso, al menos en ciertos casos, hacer que dichas políticas activas puedan resultar de insuficiente rentabilidad social. Como es de esperar, en general la magnitud de cada uno de los efectos dependerá de la intensidad y tipo de programas activos utilizados ante una determinada situación de la economía y las finanzas públicas en general, y del mercado de trabajo en particular. En efecto, una de las características importantes de las políticas activas de empleo es que funcionan cuando los problemas de mercado de trabajo que enfrentan son de alcance limitado, por el hecho de ser políticas complementarias que pueden contribuir a potenciar los efectos de otras políticas, pero que no son suficientes por sí mismas para resolver problemas crónicos del mercado de trabajo o

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problemas de una situación de desempleo masivo. Generalmente, son diseñadas y aplicadas para enfrentar ciertos factores determinantes de paro estructural, como la falta de correspondencia o desajuste entre la formación y capacitación de los desempleados y los requerimientos laborales de la demanda de trabajo, mediante programas de formación, capacitación y movilidad laboral orientados a subsanar este tipo de desajustes en el mercado de trabajo. De otra parte, cuando la intensidad del desempleo es reducida, pueden bastar políticas pasivas como protección por desempleo sin que se tenga que recurrir a políticas activas. Por último, como se desprende de investigaciones recientes, la efectividad de políticas activas depende en buena medida de las interacciones entre políticas activas y pasivas, por lo que no deben ser compartimentos estancos dentro de la política laboral marco. Las políticas activas, al apoyar y capacitar a los desempleados para emplearse, traen como consecuencia una mejora en sus ingresos previsibles en el futuro –además de los derechos a beneficios de desempleo esperados por participar en un programa activo–, por lo que también influyen sobre el comportamiento del mercado de trabajo (Martin, 2000). Por ello, resulta conveniente que las políticas activas se vinculen a las pasivas, de tal forma que, por ejemplo, los beneficiarios de las prestaciones por desempleo puedan acogerse a programas temporales de empleo público o beneficiarse de acciones de formación profesional.

Políticas pasivas Las políticas pasivas han sido criticadas en términos de sus costos fiscales y consecuente presión desestabilizadora sobre las finanzas públicas, su desestímulo a la búsqueda activa de empleo por parte de los desempleados y su contribución a la prolongación del desempleo.

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En contraposición, de una parte, también hay efectos positivos de estas políticas que, en muchos casos, pueden llegar a superar a los citados efectos negativos. Así, por ejemplo, el mantenimiento parcial de la renta de los trabajadores desempleados puede convertirse en un “estabilizador automático” de la demanda efectiva y del nivel de producción de la economía, que, a través del efecto multiplicador, atenúa los efectos negativos de una recesión económica. Estos efectos positivos de las políticas pasivas dependen, entre otros factores, de que la regulación del sistema de protección por desempleo debe garantizar un cierto equilibrio tanto entre el monto de las prestaciones y el nivel de los salarios del mercado (la llamada “tasa de sustitución”), como entre las condiciones de acceso y la duración de las prestaciones y las características del colectivo beneficiario y sus posibilidades de inserción laboral. De otra parte, debe mencionarse que a propósito de esta supuesta relación negativa entre prestaciones por desempleo y búsqueda activa, por ejemplo Cebrián, Toharia et al. (1996) y GarcíaMainar y Toharia (2000) la cuestionan debidamente en el caso de España, con base en la encuesta realizada por el INEM a desempleados registrados y mediante un adecuado análisis de la evolución conjunta de esas dos variables.

Evaluación de impactos Existen diversos tipos de evaluación: macroeconómica: equilibrio parcial o equilibrio general, y microeconómica. La evaluación macroeconómica pretende analizar cuáles son los efectos de las políticas activas sobre determinadas variables del mercado de trabajo, como el nivel de empleo, la tasa de desempleo, la formación de salarios y el proceso de ajuste entre trabajadores desempleados y pues-


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tos de trabajo vacantes. Dicha evaluación se apoya en diferentes modelos: búsqueda (curva de Beveridge), al analizar el efecto de las políticas activas en la mejora de la efectividad del ajuste en el mercado de trabajo, racionamiento de empleos (modelo Layard-Nickell), al estudiar la influencia de la aplicación de políticas activas en los resultados del mercado de trabajo, y estructurales, al centrarse en el análisis del impacto de las políticas activas en la movilidad laboral y recolocación de la mano de obra. Esta evaluación busca responder a preguntas como las siguientes: ¿están los programas focalizados hacia los grupos identificados como los que mayor dificultad enfrentan para emplearse en el mercado?, ¿la participación de trabajadores en programas activos les permite mejorar sus salarios reales?, ¿los programas activos le mejoran a los participantes la probabilidad de reemplearse? (Lehmann, 1995). Por su parte, la evaluación de carácter microeconómico busca especificar los efectos de diferentes medidas de política sobre el salario o la situación en el empleo, diferenciándolos en: creación neta y pérdida neta de empleo, según se creen nuevos empleos, o no, como resultado de la aplicación de medidas; sustitución de trabajadores no favorecidos hacia los favorecidos con las medidas de política activa; desplazamiento de trabajadores por pérdidas de empleo en sectores no favorecidos con las medidas como consecuencia de su menor competitividad en el mercado (Alujas, 2002). Una de las preguntas que busca abordarse con la evaluación micro es ¿los programas aplicados han logrado minimizar los efectos distorsionantes (p. ej., sustitución, deadweight, desplazamiento)? Una evaluación comprensiva de políticas públicas, como las activas de empleo, debe realizarse mediante modelos de equilibrio general o, en

su defecto, a través de modelos de equilibrio parcial. Ante las limitaciones de índole teórica y técnica para la estricta especificación de modelos de comportamiento y la falencia de datos observables suficientes, en general se tiene que recurrir a análisis empíricos de equilibrio parcial de diversa naturaleza o estudios econométricos de diversa complejidad. Entre los enfoques de equilibrio parcial se destacan el experimental, a través de la observación del comportamiento de determinadas variables entre “grupos de control” (p. ej., el nivel de salarios y/o probabilidad de reempleo entre trabajadores participantes en programas activos y otros trabajadores considerados como “grupo de control”), y el de metodología de transición, que sirve para analizar transiciones entre diferentes estados del mercado laboral con base en datos macro o micro, frecuentemente mediante modelos econométricos (p. ej., la salida del estado de desempleo en función no sólo de variables del mercado laboral, como el nivel de desempleo y su tendencia intertemporal, sino también de otras, como la intensidad de políticas activas que afectan el mercado laboral). De cualquier forma, dado que el propósito último de las políticas activas es reducir el desempleo y/o aumentar los ingresos, en la práctica se ha tendido a recurrir a algún método estadístico con miras a inferir la efectividad de las mismas, mediante el establecimiento de unas relaciones estadísticamente robustas entre variables macro clave, como el nivel de desempleo y/o salarios reales, con indicadores sobre la intensidad de aplicación políticas activas como, por ejemplo, nivel relativo de gasto presupuestal. Existe una escasa aunque creciente literatura empírica con este tipo de aproximación metodológica. Unos de los primeros trabajos fueron los realizados por Calmfors (1994, 1995), seguidos por los de otros autores e instituciones, como la OCDE.

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Sin embargo, como lo señala Martin (2000), “los resultados de diversos análisis econométricos no son concluyentes, algunos muestran efectos robustos en términos de una reducción en la tasa natural o tasa de equilibrio de desempleo o en las presiones sobre los salarios reales, otros no muestran una correlación significativa. Esta literatura está plagada de numerosas dificultades técnicas y de datos, especialmente sesgos de simultaneidad ya que las comparaciones entre países revelan que el gasto en programas activos está positivamente relacionado con la tasa de desempleo”. Aún más, en principio, las evaluaciones de políticas activas carecen de precisión y no pueden ser base de generalizaciones, por otras razones adicionales, cómo la relativa inestabilidad y falta de continuidad de políticas activas, como para poder observar sus impactos más allá del corto plazo, la ausencia de análisis sobre los beneficios sociales potenciales de la participación en programas activos (p. ej., menores niveles de delincuencia y drogadicción juveniles), una excesiva concentración en programas de pequeña escala y considerados, al menos, ex ante como relativamente exitosos. Pero incluso más importante, es el hecho de que la política activa es en la práctica de naturaleza endógena; esto es, en la medida en que los problemas del mercado de trabajo se exacerban, las autoridades gubernamentales tienden a reaccionar intensificando las políticas activas, por lo que resulta difícil identificar el verdadero impacto de estas políticas. En efecto, cambios en gastos presupuestales pueden responder a variaciones en el mercado de trabajo, pero al mismo tiempo afectan el comportamiento de la oferta y demanda de trabajo. Por último, debe tenerse presente, a la hora de evaluar políticas activas orientadas más a la oferta de trabajo que a la misma demanda (la cual depende de manera determinante de la evolución

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de la economía y de otras políticas económicas y sectoriales, entre otros factores), que por más eficientes que ellas sean para la capacitación y adecuación de grupos de trabajadores desaventajados ante su marginalidad o dificultad para acceder al mercado de trabajo, no podrán alcanzar eficiencia social si simultáneamente no se genera una oferta suficiente de puestos de trabajo.

Gestión de políticas públicas de empleo en el nivel local Existe un reconocimiento relativamente generalizado en el sentido que desarrollos recientes de las teorías de crecimiento económico y de la nueva geografía económica han brindado sustento a la pertinencia de lo local como objeto de estudio y, a la vez, fundamentado elementos guía de política pública en el nivel de lo local. El caso de la acción pública en mercados de trabajo locales no resulta ajeno, especialmente ante la pertinencia de los problemas de desempleo y desajustes del mercado de trabajo en el nivel de lo local. Así, por ejemplo, ante la importancia de economías externas en conglomerados como los urbanos, la confluencia de intereses en capas poblacionales urbanas alrededor de la problemática de la producción y el empleo y el agravamiento de problemas muy localizados geográficamente en relación no sólo con la caída del empleo sino con la pérdida de un tipo específico de puestos de trabajo, entre otros, resulta evidente la pertinencia de lo local como instancia de acción determinante de las políticas activas de empleo. No obstante ello, es de resaltar que, en el nivel analítico, hay que tener en consideración que los cambios locales no son únicamente el resultado de factores de esa índole, sino que dependen de un amplio conjunto de factores económicos, tecnológicos y sociales mucho más amplios. Además, que los “mercados de trabajo


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locales” se definen frecuentemente con base en divisiones de tipo administrativo, lo que resulta insatisfactorio, porque no corresponden a un determinado tipo de rasgos y condiciones económicas (cambiantes) características, diferenciales según zonas o áreas territoriales. Un mercado de trabajo es una institución social en la que empleadores y trabajadores no solo intercambian información: por una parte, de la calificación, caracterización (p. ej., edad, género) y disponibilidad de fuerza de trabajo, y, por otra, de la calidad, oferta y salarios de puestos de trabajo; sino que además indagan alternativas actuales y previsibles, y realizan acuerdos y celebran contratos de empleo. Como tal, la recolección de información será menos costosa y más eficiente en un área relativamente delimitada según los medios disponibles para recabarla para un espectro amplio y suficientemente representativo de trabajadores y empleadores potenciales. Además, por ejemplo, el área limítrofe del mercado local dependerá del costo y posibilidad del oportuno desplazamiento de los trabajadores a su lugar de trabajo y, en consecuencia, de la disponibilidad de medios de transporte y la localización de viviendas adecuadas en el entorno. La definición de un mercado de trabajo local es todavía más compleja, en la medida en que se toman en cuenta las variables condiciones competitivas con el cambio tecnológico y la profundización de la globalización, que conlleva incesantes desplazamientos territoriales de sectores, subsectores y actividades productivas y, en consecuencia, de empresas y factores productivos. En consideración a este tipo de factores condicionantes, resultaría posible aproximarse a la conceptualización de un “área territorial deseable” para que un determinado mercado de trabajo pueda ser considerado como local, de manera semejante a la definición de “unión monetaria óptima” en la teoría de finanzas internacionales.

Con la identificación de un “mercado de trabajo local” resultaría viable especificar un conjunto de políticas laborales susceptible de alcanzar especial eficiencia en ese espacio de acción, al considerar debidamente las condiciones características del entorno económico, social y laboral. Sin embargo, uno de los problemas que enfrenta la aplicación de aquellas políticas locales deseables, en términos de eficiencia y bienestar sociales, reside en la definición político-administrativa de la instancia responsable (p. ej., local, regional, nacional) del diseño e implantación de cada una de las diferentes políticas públicas. Así, es frecuente constatar muy diversos límites a la autonomía local para la definición de sus políticas de carácter público. Pero, también, es necesario reconocer los problemas de descoordinación e ineficiencias que se suceden con la descentralización de ciertas políticas y la centralización de otras, por lo que se requiere guardar una muy estrecha cooperación e intercambio entre las diversas instancias en la aplicación de políticas públicas constitutivas de una estrategia general. Éste es el caso de la descentralización de ciertas medidas de política activa de empleo en el marco de una política laboral en el nivel macroeconómico.

LAS POLÍTICAS ACTIVAS DE EMPLEO EN LA EUROPA COMUNITARIA

Evolución hacia una estrategia de empleo en la Unión Antes de los ochenta la política de empleo en Europa no se planteaba como una política integral, sino como un componente más de la política económica, por lo que no se recurría a políticas de tipo activo para promover la creación de puestos de trabajo, la inserción al mercado de trabajo de grupos poblacionales desaventajados y el entrenamiento y formación con miras a contribuir al ajuste entre los requerimientos de los puestos de trabajo y las habilidades de la fuer-

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za de trabajo disponible. Sin embargo, el aumento del desempleo motivó un interés de la Comunidad en las cuestiones sobre empleo. La elaboración del Libro Blanco de la Comisión, “Crecimiento, competitividad y empleo. Retos para entrar en el siglo XXI”, constituyó un importante paso en la transición, hacia nuevas estrategias comunitarias de lucha contra el desempleo (Cristóbal, 2001). El Libro Blanco considera que reformas adicionales en la regulación del mercado de trabajo deberían ser acompañadas con otras medidas como: mayor énfasis en aumentar los niveles de empleo y no sólo en reducir los de desempleo, atención especial al ambiente que incide en el empleo y no solamente en el mismo funcionamiento del mercado de trabajo (p. ej., impactos fiscales negativos para la generación de empleo) y aumento sostenido de la inversión de la Comunidad en capital humano como factor determinante en la competitividad de largo plazo. En este contexto, el Libro plantea cuatro objetivos interdependientes, a saber: 1. Identificar los cambios ocurridos en el mercado de trabajo especialmente los concernientes all trabajo temporal y flexible y, en consecuencia, transformar los patrones y tiempos de trabajo para responder más adecuadamente a la nueva organización del trabajo, adaptar los impactos fiscales en un sentido que contribuyan a estimular el empleo y mejorar la adaptabilidad del mercado de trabajo mediante el ajuste del esquema regulatorio. 2. Facilitar el acceso al mercado de trabajo, especialmente en las regiones menos desarrolladas y para los grupos sociales desaventajados, resolviendo problemas y obstáculos al empleo juvenil, combatiendo la exclusión del mercado de trabajo, promoviendo igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres.

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3. Mejorar el capital humano como medio para garantizar la competitividad de la Comunidad, con énfasis en el entrenamiento, la calificación y la adquisición de nuevas habilidades. 4. Acelerar el desarrollo de nuevas actividades, especialmente intensivas en mano de obra calificada. En síntesis, el Libro parte de la convicción de que la reducción del desempleo necesariamente requiere la ampliación de oportunidades de empleo a un ritmo e intensidad sin precedentes. Para este propósito, defiende que las políticas proactivas del mercado de trabajo deben desempeñar un papel central e irremplazable y que se requiere una nueva visión del acerbo de instrumentos disponibles que pueden influir en el ambiente del empleo a muy diversos niveles: regulatorio, fiscal o de seguridad social. El objetivo último es promover el desarrollo de mercados nacionales de trabajo hacia un único mercado comunitario de trabajo. Así, entonces, el Libro Blanco de la Comisión sirve de punto de partida de la política de fomento del empleo de la Unión Europea (en 1993). En diciembre de 1994 se propone una serie de orientaciones comunitarias con el objetivo de crear empleo: intensificación de la formación profesional y continua, flexibilización en el tiempo de trabajo compatible con la moderación salarial, reducción de costes laborales no salariales, aumento de los recursos dirigidos hacia las políticas activas y de incentivos al empleo de aquellos colectivos con mayores dificultades para acceder al mercado laboral. La aprobación del Tratado de Amsterdam, en 1997, constituye un claro avance en el desarrollo hacia una política de empleo comunitaria, al incorporar al Tratado el Título de Política Social, con el objetivo de conseguir un alto nivel de empleo mediante una reestructuración del


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gasto público (modificando los regímenes prestacionales y fiscales) y la sustitución progresiva de políticas pasivas predominantes por políticas activas de empleo. Las grandes áreas de acción acordadas se centran alrededor de: • • • •

Empleabillidad Espíritu empresarial Adaptabilidad Igualdad de oportunidades.

Sólo hasta 1997 se establecen unas directrices comunitarias en materia de empleo, basadas en los cuatro pilares acordados en el Tratado de Ámsterdam, que sirven de guía para los Planes Nacionales de Empleo de los Estados Miembros. Estas directrices deben respetar el principio de subsidiariedad, las competencias de los Estados miembros y han de estar integradas en las orientaciones de política económica (Tobes, 2002). El Tratado de Amsterdam confirma la importancia de los objetivos de empleo en la política económica comunitaria, consolidando los mecanismos e instituciones encargados de la supervisión y la evaluación de la estrategia de empleo. La dimensión comunitaria se limita a la financiación a través de los Fondos Estructurales y a acordar un marco de referencia común y una evaluación continua de las estrategias nacionales de empleo. Posteriormente, el Consejo Europeo de Viena, celebrado en diciembre de 1998, da nuevas orientaciones a la política comunitaria de empleo bajo un enfoque macroeconómico consecuente con el crecimiento económico y la estabilidad, a saber: fomentar la igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres, intensificar la formación permanente, aprovechar el potencial del sector servicios como marco de creación de empleo, crear el clima adecuado para el progreso de las pequeñas y medianas empresas, revisar el sistema fiscal y de prestaciones con el fin de incentivar la creación de nuevos puestos de tra-

bajo y la incorporación de desempleados al mercado laboral, favorecer la permanencia de los trabajadores de mayor edad dentro de la población activa, promover la inserción laboral y la igualdad de oportunidades de los grupos menos favorecidos. El Consejo Europeo de Colonia sobre el Pacto Europeo para el Empleo (en junio de 1999) refuerza las conclusiones del Consejo de Viena y establece como prioridad absoluta garantizar un elevado nivel de empleo. En marzo de 2000 se celebra el Consejo Europeo de Lisboa, adoptándose la definición de una estrategia global para el crecimiento económico a largo plazo, el pleno empleo, la cohesión social y el desarrollo sostenible en una sociedad basada en el conocimiento, que se conoce como la Estrategia de Lisboa. Esta estrategia sirve de marco de la denominada Estrategia Europea de Empleo (Sacristán, 2003). Mediante esta estrategia se busca la consecución de tres objetivos para hacerle frente a los retos europeos de cara a la globalización económica a escala cada vez más global. El primero es propender por la competitividad de la Comunidad mediante la liberalización de los servicios, el desarrollo de la “nueva economía” y el mejoramiento del capital humano. El segundo objetivo es modernizar los sistemas de protección social y promoción del empleo, en consulta con la búsqueda de la cohesión social y la competitividad. El tercer objetivo es adecuar las políticas macroeconómicas con el fin de reducir el desempleo, de manera sostenida y perdurable. En este marco se propone la aplicación de políticas activas de empleo, con énfasis en la modernización de la organización del trabajo, la educación permanente y el aumento del índice de empleo, especialmente del femenino. Se brinda especial importancia a las políticas de rees-

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tructuración del mercado de trabajo, salvaguardando y profundizando la cohesión social como una de las bases centrales del denominado “modelo social europeo”. Como lo afirma Cristóbal (2001): “En suma, desde la Unión Europea se trata de dar respuesta a la problemática del mercado de trabajo articulando medidas de políticas activas sobre el mercado de trabajo, medidas de orden fiscal y nuevas estrategias de política industrial. Todo ello mediante el juego combinado de los mecanismos de mercado, la negociación colectiva y la intervención pública”.

Patrones de políticas de mercado de trabajo en la Unión En la Unión Europea se ha destinado cerca del 3% del PIB a las políticas activas y pasivas de mercado de trabajo: casi dos puntos del PIB corresponden a políticas pasivas y algo más de un punto a políticas activas. A excepción de Suecia e Italia, países en los que excepcionalmente los recursos presupuestales dedicados a las políticas activas superan a los de las pasivas, y de Portugal, que dedica montos similares a los dos tipos de políticas, en el resto de los estados miembros no sólo se dedican más recursos a las políticas pasivas, sino que también son los que más recursos dedican proporcionalmente a políticas activas. A pesar de que se tenía como propósito aumentar el gasto en políticas activas a costa de su reducción en políticas pasivas, en los noventa no se había logrado avanzar en ese sentido, ante el aumento en el número de beneficiarios del sistema de subsidio al desempleo por causa de una evolución económica deficiente, con marcados ciclos recesivos, aparte de que se iba reconociendo que la diferencia entre políticas activas y pasivas no era tan marcada y que no eran excluyentes, sino más bien complementarias.

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En este sentido, en 1994 se aprobó la estrategia de empleo para países de la OCDE, en la que se enfatizaba la reforma del sistema de beneficios al desempleo y el reforzamiento de programas de entrenamiento y capacitación, además de una mejor interacción entre políticas activas y pasivas y una adecuación del sistema impositivo, con miras a mejorar el funcionamiento del mercado de trabajo. Es así como en los últimos años las políticas sociales europeas han estado orientadas bajo el denominado paradigma del “Estado de bienestar activo”, que brinda prioridad a la oferta de trabajo y a las medidas tendientes a la integración en el mercado de trabajo, y a una menor dependencia de los apoyos por concepto del desempleo. Ello se refleja en la estrategia de empleo comunitaria con sustento en la implantación de políticas activas en el mercado de trabajo (como programas de formación y capacitación para el trabajo), reformas de carácter estructural (como al sistema de seguridad social y fiscalidad) y flexibilización del mercado de trabajo (tanto a la entrada y salida del mercado laboral como a la flexibilidad en la estructura salarial y en las reglas que rigen la movilidad funcional y geográfica).

Políticas pasivas Entre las políticas pasivas de trabajo aplicadas en países de la Unión son de resaltar:

Beneficios al desempleo Solamente Irlanda y Reino Unido tiene beneficios al desempleo a una tasa fija; en el resto de los países miembros de la Unión tales beneficios son otorgados en función de los salarios previos, con una tasa de reemplazo media superior al 60% de los salarios nacionales promedio. En Holanda, Portugal y España el benefi-


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cio se fija en relación con el salario mínimo. En todos los casos el otorgamiento de beneficios prevé la imposición de sanciones al beneficiado si no permanece activo en la búsqueda de oportunidades de trabajo en el mercado.

Asistencia social al desempleo El principio básico de la asistencia social es asegurar un ingreso mínimo a las personas que no poseen suficientes recursos, y tiene un alcance más amplio en países como Dinamarca, Francia y Alemania, como es la prevención de la exclusión social. En la mayoría de los países la duración de este tipo de beneficios es indefinida, en la medida en que el individuo satisfaga los requerimientos de elegibilidad y que, esté dispuesto a trabajar y realizar actividades para mejorar su situación económica. Adicionalmente, aunque con grandes diferencias entre los Estados miembros, se evidencia la tendencia a que los beneficiarios de ayudas sociales estén cada vez más sujetos a la condición de participar en programas activos de trabajo orientados a promover el (re)ingreso en el mercado de trabajo. “Estas medidas buscan una mejor capacitación y motivación de la persona y deben guardar un equilibrio entre el carácter impositivo (obligatorio para percibir las ayudas sociales, pero con aprovechamiento menor) y el carácter voluntario (mayor aprovechamiento por parte de lo beneficiarios auque con menor asistencia y continuidad)” (Consejería de innovación, ciencia y empresa, 2004).

Impacto de los beneficios en la decisión de buscar oportunidades de empleo De acuerdo con las investigaciones existentes, es de argumentar que los beneficiarios tienden

a realizar actividades de búsqueda con mayor perseverancia que los no-beneficiarios, y que mientras más corta la duración de los beneficios, ceteris paribus, mayor sería la intensidad de búsqueda. Relación que no pareciera ser cierta para el caso de la tasa de reemplazo. De cualquier forma, una de las razones para dicho comportamiento reside en la complementariedad existente entre los beneficios de desempleo y ciertos programas activos como el entrenamiento, que al ser aprovechadas pueden mejorar la eficiencia de políticas de trabajo.

Políticas activas de empleo2 El ordenamiento de países a comienzos de la presente década, según el monto relativo de recursos presupuestales dedicados a políticas activas de mercado de trabajo, era: Dinamarca y luego Suecia, seguidos de Bélgica y Holanda, Alemania y Francia y, finalmente, Grecia, Portugal, España y Reino Unido. La diferencia en intensidad de gasto es tal que, como lo mencionan Peters et al. (2004), Dinamarca y Suecia gastan hasta 20 veces más (en términos del PIB) que el Reino Unido. Al menos en principio no parece existir una relación nítida entre la importancia de los recursos dedicados a estas políticas y la gravedad de los problemas del mercado de trabajo, tanto en términos de la tasa de desempleo como de tasa de “desocupación” (desempleados más inactivos). En Dinamarca y Holanda, que tienen unos niveles de desempleo y subocupación relativamente reducidos, las políticas de mercado de trabajo son mucho más importantes que en otros, como Italia y España, que tienen niveles relativamente elevados de desocupación.

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Los datos mencionados en esta sección se basan en Peters et al. (2004) y Martin (1998).

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En este punto es de mencionar las diferentes tasas de cobertura de las políticas activas entre países de la Unión. Cerca de un 40% de los desempleados europeos recibe algún beneficio por desempleo. Las tasas de cobertura más elevadas se observan en países escandinavos y centroeuropeos, como Bélgica, Suecia, Dinamarca, Alemania, Austria y Finlandia, en marcado contraste con países del sur de Europa (Italia y Grecia y, en una situación algo mejor, España y Portugal). Complementariamente, el “gasto relativo en políticas activas por parado” (gasto en políticas activas por parado con respecto al PIB por persona activa) alcanza valores cercanos al 30% en dos países nórdicos y del orden del 15% en Alemania y en dos de los países “menos ricos” de la Unión Europea (Irlanda y Portugal), menores aún al 3% en los casos de España y Grecia, y con uno cercano al 5% para el caso del Reino Unido, lo que resulta coherente con el modelo liberal en materia laboral característico en este país (Martin, 1998). Además, la composición del gasto entre programas activos varía sustancialmente entre países de la Unión. Los programas de entrenamiento son los más importantes dentro de las políticas activas en países como Austria, Alemania y Suecia, al punto que absorben más del 45% de los recursos dedicados a este tipo de políticas, Dinamarca (40%) y Reino Unido (32%), en tanto que los programas de incentivos al empleo son los más importantes para los casos de Grecia, al dedicarse cerca del 71% de los recursos destinados a políticas activas, Italia (61%), seguidos de España (39%) y Dinamarca (33%). En el caso de programas para la integración al mercado laboral de grupos desaventajados sobresale la prioridad que se le brinda en Holanda (con más de la mitad de los recursos dedicados a políticas activas), seguida por Suecia (35%) y Reino Unido (30%) (Peters et al., 2004).

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Existe una diversidad de razones explicativas de las diversas orientaciones de las políticas activas entre países de la Unión, que van más allá de las meramente coyunturales. Una muy destacada se relaciona con la orientación general y el grado de desarrollo del Estado del Bienestar en los diferentes países. Otra reside en el tipo de enfoque de política económica adoptado como marco de referencia para la aplicación de políticas activas de empleo. Sin dejar de mencionar la influencia que tiene la diferente tradición y estructura institucional de los países para el diseño e implantación de políticas sociales. Como es sabido, los países nórdicos se caracterizan por haber logrado los más avanzados Estados de Bienestar en el mundo, en tanto que los países del centro de Europa Occidental, como Alemania y Francia, se distinguen por tener unos Estados Benefactores, si bien muy desarrollados, no tan perfeccionados como los nórdicos, y, finalmente, con mucho menor grado de desarrollo los Estados de los países Mediterráneos, en especial Grecia, España y Portugal. Conviene resaltar cómo resulta coherente este ordenamiento con el esfuerzo relativo dentro de la Unión dedicado por los diferentes países miembros a la aplicación de políticas activas de empleo. En cuanto al enfoque de política pública, es de destacar el enfoque social de países con avanzado Estado Benefactor, como Holanda, Suecia y Dinamarca, al dedicarle una elevada proporción del gasto (50%, 35% y 30%, respectivamente) en ciertos programas como, por ejemplo, la integración al mercado de trabajo de grupos desaventajados, como los minusválidos. A diferencia, otros países han adoptado un enfoque más bien liberal, al centrarse en medidas directas y con un bajo nivel de importancia de las políticas activas, como Reino Unido, con un Estado de Bienestar menos avanzado que el de los países nórdicos.


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Un enfoque tradicional es seguido por países como Francia y España, que brindan especial importancia a programas de formación y ayuda al empleo. Con respecto a los aspectos institucionales relacionados con la implantación de políticas activas, resulta ilustrativo mencionar el caso comparativo entre España, Francia y Reino Unido. Siguiendo a Alujas (2002): “A pesar de tener estructuras institucionales distintas en cuanto a la aplicación de las políticas activas y de otorgarles un nivel de importancia y una distribución diferentes, consideramos interesante destacar una similitud entre España, Francia y el Reino Unido. Los tres países comparten una vertiente de “flexibilización” en sus políticas de mercado de trabajo que ha ido imponiéndose a lo largo del período analizado, aunque con manifestaciones distintas. En España destaca el énfasis en la flexibilidad externa a partir de 1984 y que tiene un fiel reflejo en la política de fomento del empleo aplicada durante la mayor parte del período 1985-2000. En Francia, la “flexibilización” se traduce por ejemplo en la apuesta por la reducción de los costes laborales no salariales, especialmente en el caso de los trabajadores menos cualificados. En el Reino Unido, la necesidad de conseguir un mercado de trabajo flexible impregna la política de empleo ya desde los años 80 (sindicatos, negociación colectiva, salarios…) acometiendo una progresiva desregulación del mercado de trabajo”.

A MANERA DE REFLEXIÓN Balance de la aplicación de políticas activas en países desarrollados Si bien de los muy diversos análisis sobre la efectividad de las políticas activas en términos de disminución del desempleo y /o la mejora en niveles salariales se pueden extraer conclusiones mixtas, aunque en algunos contextos naciona-

les sus impactos netos tienden a ser mejores que en otros, no deben olvidarse, como se mencionó en la sección “Gestión de políticas públicas de empleo en el nivel local”, las severas limitaciones y deficiencias que los caracterizan ante la inestabilidad y corta duración de muchos de los programas analizados, a las diversas y cambiantes situaciones del entorno del mercado de trabajo y a la endogeneidad de las políticas activas, entre otras razones. Otros de los impactos que también deben ser tenidos en cuenta para la evaluación de estas políticas son los reproducidos en el nivel microeconómico, los relacionados con la equidad tanto en términos de oportunidades y acceso efectivo como de condiciones laborales entre grupos de la población (con particular referencia a grupos vulnerables como mujeres, jóvenes, desempleados de larga duración), y los de índole social, extraeconómicos. De cualquier manera, lo que sí resulta claro es el importante espacio existente para el mejoramiento del diseño e implantación de este tipo de políticas públicas y los innegables impactos potenciales positivos en términos de eficiencia y equidad que ello podría traer consigo. Ahora bien, como ya lo ha advertido Calmfords, unas políticas activas más poderosas tampoco pueden resolver por sí solas el problema del desempleo, ya que éste también depende, y de manera fundamental, de la oferta de puestos de trabajo en el mercado. Además, la experiencia parece demostrar que las políticas activas funcionan sólo cuando los problemas de desempleo y desajuste del mercado laboral tienen un alcance limitado; en todo caso son más bien complementarias, pero en absoluto suficientes por sí mismas. Es decir, unas políticas activas más eficientes son solamente un componente de una estrategia comprensiva e integral de políticas macro y microeconómicas para reducir sustancialmente el desempleo.

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Algunas guías para el diseño de políticas activas de empleo Con base en las diferentes evaluaciones sobre políticas activas de empleo y en una relativa confluencia de opiniones entre especialistas en el tema, es posible plantear algunas guías básicas de referencia a la hora de diseñar políticas con miras a propender por su mayor eficiencia posible, partiendo del principio que debe buscarse la mayor estabilidad y complementación posibles entre las políticas activas y pasivas como componentes de una estrategia integral de empleo y del marco regulatorio del mercado de trabajo. a.

Brindar debida importancia a la provisión de incentivos para la búsqueda y consecución de trabajo, con tal de que se cuente con un adecuado sistema de monitoreo de las actividades de exploración de oportunidades de trabajo por parte del desempleado.

b. Aprovechar las mayores sinergias entre los “ciclos de vida” de los beneficios por desempleo y los programas activos en la búsqueda por los mayores impactos posibles de las políticas de trabajo. c.

Proveer programas públicos de entrenamiento laboral ajustados en términos de tamaño y bien orientado a la luz de las necesidades de los empleadores y de los trabajadores en búsqueda de empleo.

d. Aplicar medidas para prevenir una deserción escolar temprana por parte de jóvenes en alto riesgo, acompasadas con otras que les brinden habilidades y competencias preciadas por los empleadores, como requisito para mejorar las posibilidades de su acceso al mercado de trabajo. e.

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Implantar subsidios o incentivos al empleo, siempre que sean de limitada duración, bien enfocados a la población objetivo de la política y sujetos a estricto monitoreo y evaluación permanente. Secretaría de Hacienda Distrital

f.

Recurrir a subsidios para la promoción como pequeños empresarios de aquellos desempleados que demuestren especiales habilidades y competencias empresariales.

g.

A partir del mismo diseño de las políticas activas, instituir un riguroso sistema de monitoreo y evaluación de los programas, con el fin de disponer a través del tiempo de indicativos sobre la efectividad de las políticas en términos de sus impactos en empleo y ajuste en el mercado de trabajo y, por ende, sobre sus beneficios privados y sociales (Martin, 2000).

h. Dar debido énfasis a la coordinación e integración de propósitos, funciones y evaluación de la gestión de políticas del mercado de trabajo entre los diversos niveles de la administración pública.

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Dirección de Estudios Económicos

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DESARROLLO SOCIAL DE BOGOTÁ NÚMERO 1 DE 2006

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Secretaría de Hacienda Distrital


TENDENCIAS INTERNACIONALES DE POLÍTICA SOCIAL POLÍTICAS ACTIVAS DE EMPLEO EN LA UNION EUROPEA

Observatorio de Impacto Social y Económico Local-Oisel

El presente artículo muestra el proceso de elaboración teórica y conceptual que se le ha dado a una de las metas del eje urbano regional del plan de desarrollo de la actual administración, que se refiere a la implementación del Observatorio de Impacto Social y Económico LocalOisel. Este observatorio se estructura a manera de pirámide en tres niveles: el primero, un sistema de información y estadísticas basado en el Sistema de Estadísticas Comparadas-Siec y el Presupuesto Orientado a Resultados-POR, el segundo, un observatorio urbano adscrito a la Red de Observatorios del Observatorio Urbano Global-OUG del Programa de las Naciones Unidas para los asentamientos Humanos (UN Habitat), que mida el impacto global de la ejecución del presupuesto distrital en el mejoramiento de la calidad de vida de la ciudad; y, finalmente, un observatorio de impactos locales que analice los efectos de algunos programas estratégicos de la administración en las poblaciones objetivo. La estructura del artículo consta de siete partes: la primera hace relación a los antecedentes y origen de la meta en el Plan de Desarrollo; la segunda presenta las principales conclusiones de una consultoría realizada por el programa Red Bogotá de la Universidad Nacional para la creación del observatorio, de la tercera a la sexta sección se presenta la estructura del proyecto, y en la séptima se exponen las conclusiones.

ANTECEDENTES El eje urbano regional del Plan de Desarrollo 2004-2008 busca Avanzar en la conformación de una ciudad de las personas y para las personas, con un entorno humano que promueva el ejercicio de los derechos colectivos, la equidad y la inclusión social. Una ciudad moderna, ambiental y socialmente sostenible, equilibrada en sus infraestructuras, integrada en el territorio, competitiva en su economía y participativa en su desarrollo1. Dentro de este eje, el programa Bogotá productiva contempla la meta: crear e implementar los observatorios de impacto social y económico loca-

1

Plan de desarrollo, económico, social y de obras públicas Bogotá 2004-2008. Acuerdo 119 del 3 de junio de 2004, capítulo 2.

les Oisel, con la participación del Distrito, las localidades, las entidades no gubernamentales y los gremios2. Esta meta, en los talleres realizados para la definición de responsabilidades, fue asignada a la Secretaría de Hacienda y específicamente a la Dirección de Estudios Económicos.

OISEL PARA RED BOGOTÁ Red Bogotá hizo un análisis sobre el origen de la meta en el plan de desarrollo y la pertinencia de crear un observatorio de esta naturaleza por cada localidad. Finalmente, presentó una serie de recomendaciones sobre cómo estructurar el Oisel.

2

Plan de desarrollo, económico, social y de obras públicas Bogotá 2004-2008. Acuerdo 119 del 3 de junio de 2004, pág. 57.

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Los Oisel Según la revisión hecha por Red Bogotá, el proyecto de acuerdo del Plan de Desarrollo presentado por la administración al Concejo de la ciudad no incluía referencia a Oisel, ya que estos sólo aparecen en el Plan aprobado como una meta del eje Urbano Regional; ello explica la ausencia de documentos técnicos previos de sustento de la propuesta3, lo que dio origen a diversas interpretaciones sobre sus características. Por ejemplo, la localidad de Chapinero entendió esta propuesta como la creación de una dependencia local que promoviera una eficaz gestión pública en la localidad4. Por otra parte, el proyecto de acuerdo 013 de 2005, no aprobado, establecía lo siguiente: “Créanse los Observatorios de Impacto Social y Económico Locales Oisel como órganos veedores de la inversión pública y social de las Localidades, en aspectos relacionados con el crecimiento social y económico de las mismas.”5 Se tiene entonces que los Oisel se llegaron a considerar como oficinas situadas en las localidades, que de alguna manera supervisaban el ambiente social, económico y de inversión pública de éstas.

Lo local Las interpretaciones iniciales dadas al Oisel ponen de relevancia el tema de lo local y su significado en el monitoreo de la situación socioeconómica de la ciudad. Red Bogotá, en su análisis, presenta las dos visiones, que, a su juicio, pue-

3

4 5

“Propuesta sobre la creación e implementación de los Oisel: observatorios de impacto social y económico local”, Documento final de la consultoría de 030000-1058-0-2004 desarrollada por Red Bogotá. El documento de la consultoría 030000-1058-0-2004 de Red Bogotá hace referencia al artículo 10, página 26 del Plan de Desarrollo de la localidad de Chapinero. “Propuesta sobre la creación e implementación de los Oisel: observatorios de impacto social y económico local”, Documento final de la consultoría de 030000-1058-0-2004 desarrollada por Red Bogotá.

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den existir de lo local, específicamente para la agregación de información socioeconómica: a.

“Local”, significa simplemente “georreferenciado”. Eso quiere decir que, por ejemplo, además de la morbilidad general de la población, nos interesa saber cómo se localiza la morbilidad en la ciudad. Preguntas como ¿hay un patrón espacial de enfermedades en la ciudad? ¿Cómo se explica? ¿De qué parámetros depende? ¿Cómo debe distribuirse la atención a partir de ese patrón? ¿Qué es modificable, si se desea, de ese patrón? Información de esta naturaleza se llama información local6. b. Local puede también entenderse como referido a una de las veinte jurisdicciones territoriales de la ciudad. Información local en este sentido señala un nivel de agregación de la información7.

Para Red Bogotá la subdivisión por localidades no es un buen ámbito de planeación, ni de diagnóstico, pues algunos datos y eventos sólo se pueden trabajar en el nivel metropolitano y otros en el nivel de barrio, por lo que su justificación viene dada por la necesidad de establecer un nivel intermedio de administración de temas vecinales, y su interacción con temas de orden metropolitano; sin embargo, la subdivisión por localidades puede servir, hablando en términos operativos, para recolectar información y subdividir análisis más eficientes y orientados al primer significado de lo local descrito.

Lo social Para Red Bogotá, el objetivo de una política social en el ámbito urbano debe ser “Desligar la variable ingreso del hogar de la calidad de bienes y servicios típicamente urbanos”8, lo que significa

6 7 8

Ibid. Ibid, pág, 16. Ibid, pag, 18,


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que sin importar los ingresos que tenga una familia, el acceso a la infraestructura y servicios urbanos debe estar garantizado, esto quiere decir, por ejemplo, que, independientemente del lugar donde esté ubicada la vivienda de una familia, la calidad de agua recibida debe ser la misma en todos los sectores de la ciudad o que las vías de acceso y el transporte deben tener las mismas características tanto para los barrios de altos ingresos como para los de menos. Esta igualdad en el acceso a los servicios urbanos debe

contribuir a disminuir las diferencias y en consecuencia hacer la ciudad más equitativa en términos sociales. En este sentido, el observatorio debe establecer índices que permitan medir si las condiciones urbanas avanzan hacia la equidad, o no, y dar aviso para que, a través de políticas públicas, se puedan corregir los rumbos equivocados. Red Bogotá sugiere el siguiente esbozo de indicadores sociales que debería medir el observatorio urbano:

Cuadro 4.1. Indicadores sociales sugeridos por Red Bogotá Indicadores

Tema Social Calidad del entorno habitacional

• • • • • • • •

Espacio público por hogar Alumbrado público Índices de contaminación ambiental Riesgos a la salubridad Riesgos naturales Deslizamientos Inundaciones Evacuación de aguas lluvias

Disponibilidad de servicios públicos domiciliarios y calidad del servicio

• • • • • •

Agua para consumo Disposición de aguas servidas Evacuación de aguas lluvias Energía eléctrica Telefonía Gas

Seguridad

Delitos de gran impacto

Acceso (cupos) y calidad de la educación Acceso a oferta cultural y espacios para la recreación y el deporte Accesibilidad y movilidad

• Tiempo de desplazamiento a centros educativos • Tiempo de desplazamiento al trabajo • Tiempo de desplazamiento a sitios de recreación

Acceso a servicios de salud

• Mortalidad • Morbilidad • Inmunización

Fuente: Red Bogotá.

Dirección de Estudios Económicos

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Lo económico En cuanto a lo económico, el análisis de Red Bogotá se orienta hacia el desarrollo de la competitividad en la ciudad y sugiere la búsqueda de indicadores que muestren el avance de las condiciones de competitividad que hagan que la ciudad atraiga mayor inversión. En este sentido, las políticas redistributivas, medidas por los indicadores sociales relacionados en el apartado anterior, que contribuyen a aumentar la calidad de vida de los ciudadanos, elevan a su vez el nivel de competitividad de la ciudad. En el seguimiento de la actividad económica de la ciudad, en términos de producción, precios, sector externo, etc., Red Bogotá sostiene que el espíritu del observatorio es analizar desequilibrios espaciales, incluyendo los económicos, para posteriormente actuar sobre éstos, y es en este punto donde Red Bogotá precisa la dimensión del Oisel: “Local” en la sigla Oisel debe evocar el problema de los desequilibrios en la distribución espacial de la ciudad de niveles de ingreso, por una parte, y de bienes, servicios y oferta de empleo, por la otra, en lugar de atender la intención de tener en cada localidad una entidad que se denomine Oisel, como se entendió en algunos planes locales de desarrollo y proyectos de acuerdo. Esa distribución desigual es lo que atiende una política urbana9. Esta idea se ha tomado como punto de partida en el desarrollo del proyecto: el análisis de lo espacial es independiente del número de observatorios; por tanto, un solo Oisel debe abordar el análisis de los desequilibrios en la ciudad.

de segmentación espacial en variables sociales y económicas permite medir de qué manera diferentes acciones públicas y privadas, y hechos internos y externos, afectan la segmentación espacial de la ciudad”10.

Conclusiones de Red Bogotá Finalmente, el documento de Red Bogotá hace una serie de sugerencias a las que denomina consideraciones operativas, de las cuales se destacan11: •

Lo que justifica el nombre de Observatorio es precisamente seleccionar un conjunto de variables relativas a ciertos fenómenos y hacer seguimiento sistemático de los valores que estas variables asumen.

El Oisel se distinguirá de otras formas de observación e investigación de la ciudad por el hecho que las mediciones sociales y económicas que realice y a las cuales haga seguimiento, y los índices sintéticos que a partir de esas mediciones diseñe, no consideren la ciudad como un punto, sino que la asocien a zonas que no necesariamente sean localidades.

Se trata de construir información y análisis, tomando como marco de referencia la ciudad en su conjunto, presentada como agregado de la ciudad y luego pasando al contexto zonal. La información se construye de manera que, pulsando un botón, el nivel zonal se asocia a una localidad. Una información así consolidada es útil para la gestión administrativa de esa realidad geopolítica que se llama “localidad”, pero no parte de la suposición de que las localidades bogotanas son pequeñas sociedades,

Impacto La consultoría afirma que la observación del impacto “se cumple cuando una serie de índices

10 9

Ibid, pág. 23.

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11

Ibid, pág. 24. Ibid, pág. 31.


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forzando la realidad socioeconómica y urbanística de la ciudad a un hecho político administrativo (cuando en general las instituciones se construyen al revés). El Oisel es un observatorio metropolitano, con posibilidad de agregación y desagregación por localidad. En otras palabras, se toma como realidad la ciudad en su conjunto y las relaciones zonales. Hacer el esfuerzo artificial de suponer que la realidad socioeconómica de la ciudad se agrega por localidad puede hacer perder relaciones relevantes y puede crear correlaciones irrelevantes o responsabilidades imposibles de cumplir. •

La recolección de información significativa en el nivel zonal es costosa. En la mayoría de la información que venía produciendo el DANE la ciudad era un punto. La encuesta de calidad de vida realizada a mediados de 2003, en una alianza entre el Distrito y el Dane es un ejemplo de que se puede conseguir información georreferenciada sobre la ciudad, pero que es costosa. La de 2003 se hizo encuestando más de 24.000 hogares. La ciudad debería establecer, incluso por Acuerdo del Concejo, la obligación de hacer una encuesta de esta naturaleza y alcance cada cierto tiempo, por ejemplo, tres años. El Siec (Sistema Integrado de Estadísticas Comparadas) de la Dirección de Estudios Económicos de la Secretaría de Hacienda Distrital puede ser un mecanismo de soporte para poner la información a disposición de investigadores y ciudadanía en general. Mientras no haya una reestructuración del “sector de las localidades”, como se refiere al sistema de gestión territorial descentralizada el Decreto Ley 1421, no hay cómo apoyarse en la cercanía del gobierno local al territorio para mejorar el sistema de acopio de datos.

Sin datos de algunos municipios cercanos a Bogotá (Soacha, Funza, Chía y Cota) no se entenderá lo que está sucediendo en Bogotá. Mediante acuerdos con estos municipios, y posiblemente sin su aporte económico, debe emprenderse la recolección de datos.

Dos aportes son relevantes para el cumplimiento de la meta del Plan de Desarrollo: un solo Oisel puede cumplir la función a menor costo y mayor eficiencia. La base de todo observatorio es la información estadística organizada, por lo cual, es necesario un soporte sistematizado, como lo es el Sistema Integrado de Estadísticas Comparadas Siec, que sirva de base estadística para la generación de indicadores. Finalmente, Red Bogotá precisa el objetivo del Oisel como: “La intención del Oisel es poner de presente la distribución espacial de la realidad económica y social de la ciudad. Así puede convocar a estudiosos y políticos al diseño de políticas que atiendan los aspectos urbanos que retroalimentan las desigualdades y crean circuitos de pobreza de los cuales se vuelve casi imposible salir. El objetivo del Oisel es prevenir la concentración de factores de pobreza”12.

EL SISTEMA INTEGRADO DE ESTADÍSTICAS COMPARADAS-SIEC, COMO PUNTO DE PARTIDA DEL OISEL Un observatorio urbano requiere estadísticas organizadas y validadas sobre las variables básicas que describen objetivamente la ciudad. El Sistema de Estadísticas Comparadas-Siec, es la base estadística y de información del Oisel, y sobre el que se han de soportar sus componentes, como se específica en el gráfico 4.1.

12

Ibid, pág. 1.

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Gráfico 4.1. Estructura Oisel

Concepto y objetivos En 2002, la Dirección de Estudios Económicos de la Secretaría de Hacienda (DEE) continuó el fortalecimiento de la información socioeconómica que requiere el Distrito, por medio de la implementación del Sistema Integrado de Información y Estadísticas Comparadas-Siec, en coordinación con la Dirección de Sistemas e Informática, con el fin de facilitar la elaboración de investigaciones sobre temas de desarrollo económico, social y local de Bogotá. Los objetivos planteados para el Siec son los de recopilar, organizar, validar, sistematizar y proveer series estadísticas, sociales y económicas para los análisis y publicaciones de la dirección, ofrecer a las demás direcciones de la Secretaría de Hacienda y al público en general información

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estadística confiable, veraz, integrada y oportuna por medio de la web, y hacer los desarrollos técnicos necesarios para evolucionar en el aspecto informático del sistema. Entre las publicaciones de la DEE que el Siec soporta, con su base estadística, se encuentran Actualidad Económica de Bogotá, Desarrollo Social de Bogotá, Recorriendo Bogotá y Cuadernos de la Ciudad.

Aspectos funcionales Para cumplir sus objetivos, el Siec desarrolla cuatro procesos básicos: Recolección y validación de datos: se refiere a las actividades relacionadas con la búsqueda, recopilación y almacenamiento de datos, que se to-


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man de fuentes internas y externas. Existen actividades relacionadas con revisión y validación, dado que las fuentes pueden enviar información que es incompleta o inconsistente. Transformación: extraer, filtrar y convertir los datos obtenidos de las fuentes para que estén disponibles para su análisis o presentación respectiva. Almacenamiento: después de transformar los datos a un modelo de registro predeterminado, se almacenan en tablas de Excel clasificadas temáticamente. Publicación: se pone la información disponible en Internet, una consulta fácil y rápida.

Series estadísticas y biblioteca virtual del Siec Los análisis que lleva a cabo la Dirección de Estudios Económicos, tanto en el campo económico como en el social, han permitido, a través de las necesidades de información generadas, dar una estructura temática a las series que el Siec compendia, describir en buena medida los aspectos principales del ambiente social y económico de la ciudad y a su vez desagregar cada sector en grupos de variables con características comunes. Por otra parte, para algunas variables también se desagrega geográficamente hasta el nivel de localidades, lo que permite hacer un análisis más amplio de algunos temas, principalmente sociales.

Recuadro 4.1. Bogotá en Datos Bogotá en Datos es una herramienta que busca llegar al ciudadano, por medio de la página web de la Secretaría de Hacienda, con información clara y oportuna de la ciudad en múltiples aspectos; para esto, la presentación de la información se apoya en herramientas de visualización de datos como gráficas y mapas, que garantizan que la disposición de la información para consulta sea amigable y sistemática.

Texto de explicación: Texto que explica la situación actual del indicador.

Bogota en Datos está dividido en cuatro grandes temas de ciudad:

Acerca de este indicador: es la sección en la que se señalan temas adicionales de la variable, tales como la información estadística o la georreferenciación de la información.

1. 2. 3. 4.

Descripción de la ciudad Infraestructura y competitividad Indicadores económicos Indicadores sociales

Estos cuatro temas, a su vez, se subdividen para abarcar en detalle todos los aspectos de la ciudad. En general, la información de Bogotá en Datos tiene la siguiente estructura:

Gráfico: en donde se muestra el estado de la variable para la ciudad. Fuente: señala la entidad responsable de obtener o producir la información referida.

Información estadística: enlaza a la página de Siec, en donde se presenta la información estadística e histórica de la variable, en formato de Excel. Mapas: presenta visualmente el estado de las variables ubicadas geográficamente dentro de la ciudad. Bogotá en Datos complementa la capa básica de información compuesta por el Siec y el POR.

Titulo: nombre de la variable que se va a referir.

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Entre las fuentes que proveen la información para la creación y actualización de las variables de Siec, se encuentran la Encuesta Continua de Hogares, Encuesta de Calidad de Vida y la Muestra Mensual Manufacturera. Se procesan registros de comercio exterior de la DIAN y en temas particulares como finanzas públicas se obtiene información del Sistema de Presupuesto Distrital-Predis. También, se obtiene información directa de las entidades sectoriales de los niveles distrital y nacional.

ciones originales en la web. En la caracterización en pantalla de los documentos se presenta la entidad o institución que produce el documento, autor, fecha en que fue producido, ubicación y un breve resumen de los temas que contiene.

Los temas estadísticos son presentados al público en general por medio de la página web de la Secretaría de Hacienda. Cada variable se presenta en un formato con una caracterización en la cual se incluye la fuente original, unidad de medida, definición de la variable, periodicidad y periodo, geografía y caracterización de la variable. El cuadro 4.2 muestra los subtemas y variables en que se subdividen:

EL PRESUPUESTO ORIENTADO A RESULTADOS (POR)

El Siec desarrolló, como complemento de la información presentada en las series estadísticas, una biblioteca virtual con documentos de diversos temas de Bogotá. Estos documentos se relacionan por medio de hipervínculos a sus ubica-

Hay que agregar que el Siec va a ser complementado por indicadores del Presupuesto Orientado a Resultados-POR, rediseñados para cumplir con la finalidad de evaluar impacto en los proyectos particulares del Distrito.

El POR es una herramienta desarrollada por la Dirección de Presupuesto de la Secretaría de Hacienda que permite relacionar, de acuerdo con las políticas de la administración distrital, los recursos de inversión y de funcionamiento con los productos específicos entregados por cada una de las entidades distritales a la ciudadanía, es decir, establece un lenguaje presupuestal orientado al ciudadano, que permite identificar los productos que entrega la Administración con los dineros que recibe y los beneficios (efectos y/o impactos) sociales a los cuales apunta13.

Cuadro 4.2. Variables estadísticas contempladas en Siec Subtemas sociales

Variables

Subtemas económicos

Variables

17 40 11 6 3 7 3 10 97

PIB-IPC Matriz Insumo Producto Finanzas públicas Sector financiero Impuestos Sector externo Mercado laboral

3 2 10 7 1 7 13

Total variables

43

Educación Servicios públicos Violencia y delincuencia Bienestar Demografía Vivienda Pobreza Salud Total variables Fuente: Dirección de Estudios Económicos, SHD.

13 Presupuesto Orientado a Resultados-POR, bajo un marco de gasto de mediano plazo, Guía metodológica del componente Productos, Metas y Resultados- PMR, sistema de costos, Secretaría de Hacienda Distrital, Dirección de Presupuesto, 2005.

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Secretaría de Hacienda Distrital


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El POR, como herramienta de gestión pública, permite alcanzar tres grandes objetivos: •

Identificar los productos que se entregan y los beneficios que logra la ciudadanía con estos.

Facilitar la asignación de recursos, tanto de inversión como de funcionamiento, de acuerdo con las políticas previamente establecidas por la administración distrital y la evaluación de los resultados logrados.

Marco de Gasto de Mediano Plazo (MGMP): es una herramienta presupuestal que permite determinar, en un horizonte de 10 años, el monto de los recursos totales disponibles y su asignación estratégica entre sectores, de acuerdo con las prioridades de la administración. El MGMP apoya el proceso de toma de decisiones sobre asignación de recursos escasos de cada sector14.

Los componentes del POR

Sistema de costeo: es una herramienta que posibilita la medición del costo real de las actividades, bienes y/o servicios generados por los diferentes centros de responsabilidad y las entidades públicas distritales. El costeo facilita la identificación de actividades estratégicas, misionales y de apoyo, así como la duplicidad e ineficiencia de algunas de estas15.

Como se muestra en el gráfico 4.2, la estructura del POR está conformada por tres componentes principales:

Productos, Metas y Resultados: esta herramienta establece compromisos exigibles de resultados con la ciudad, planteando para cada entidad, de

Integrar el proceso presupuestal al proceso de planeación, como herramienta que hace más técnica la asignación de recursos.

Gráfico 4.2. Los componentes del POR

Fuente: Dirección Distrital de Presupuesto, SHD.

14 15

Ibid. Ibid.

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acuerdo con su misión, visión y estrategias, productos que deben ser entregados con metas medidas periódicamente.

Indicadores en el componente Productos, Metas y Resultados El componente Productos, Metas y Resultados está compuesto por cuatro elementos principales: la planeación estratégica, los objetivos, los productos y la asignación de recursos. Los objetivos y productos están relacionados con la producción de información base para el Oisel. •

Objetivos, sus indicadores y metas: son las políticas públicas que buscan generar un cambio social frente a una necesidad manifiesta. Expresan un efecto o impacto, y como tal tienen múltiples causas, pues dicho efecto depende de la conjunción de varios factores y por tanto no puede ser responsabilidad exclusiva de una sola entidad. Para cada objetivo son definidas una serie de metas que son evaluadas por medio de indicadores particulares para cada una de ellas.

Productos, sus indicadores y metas: son los bienes y/o servicios que la entidad entrega a un tercero (ciudadanía u otra entidad). La entidad puede responsabilizarse en un 100% por su entrega. Los productos son la categoría básica para la asignación de recursos en el componente Productos, Metas y Resultados-PMR, por tanto, son los elementos en los que se materializa la evaluación de la gestión de las entidades. De la misma forma que con los objetivos, para los productos también son definidos indicadores que evalúan su cumplimiento.

En la actualidad, el POR, en su componente PMR, está implementado en las entidades de la administración central, los establecimientos públicos, el organismo de control y el ente autónomo universitario, y se avanza su implemen-

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Secretaría de Hacienda Distrital

tación en las empresas industriales y comerciales y las localidades. Por medio del Sistema de Presupuesto Distrital-Predis, en su módulo POR, cada una de estas entidades reporta el avance en el cumplimiento de cada una de las metas, tanto de objetivos como de productos en los indicadores definidos previamente. Esta información es el complemento planteado para las series estadísticas de Siec en la conformación de la base de información del Oisel

UN OBSERVATORIO URBANO CERTIFICADO POR NACIONES UNIDAS

El siguiente componente que dinamiza el desarrollo del Oisel es la incorporación de variables estándar comparables con otras ciudades, razón por la cual es necesario tener criterios universales de progreso social, específicamente en ámbitos urbanos. Estos criterios se encuentran en la Declaración del Milenio, aprobada por la Asamblea General de las Naciones Unidas en septiembre de 2000.

La declaración del milenio En septiembre de 2000, en la Cumbre del Milenio de las Naciones Unidas, los líderes del mundo convinieron establecer objetivos y metas mensurables, con plazos definidos, para combatir la pobreza, el hambre, las enfermedades, el analfabetismo, la degradación del ambiente y la discriminación contra la mujer. El producto de esta cumbre fue la Declaración del Milenio, que estableció, como primordiales para el desarrollo global, entre otros aspectos, los siguientes: los valores fundamentales esenciales para las relaciones internacionales del siglo XXI; la búsqueda de la paz, la seguridad y el desarme; el desarrollo y la erradicación de la pobreza; la protección del entorno común buscando el desarrollo sostenible; la promoción de la democracia, los derechos humanos y el buen gobierno; la protección de las personas vulnerables, el apo-


TENDENCIAS INTERNACIONALES DE POLÍTICA SOCIAL POLÍTICAS ACTIVAS DE EMPLEO EN LA UNION EUROPEA

yo al desarrollo del África y el fortalecimiento de las Naciones Unidas como instrumento del desarrollo global.

Los objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) Con base en la declaración del Milenio se establecieron los siguientes objetivos de desarrollo para el año 2015: 1. Reducir a la mitad la pobreza extrema y el hambre. 2. Reducir en tres cuartas partes la mortalidad materna. 3. Lograr la enseñanza primaria universal. 4. Reducir la propagación de enfermedades, especialmente el VIH/SIDA y el paludismo. 5. Potenciar el papel de la mujer y promover la igualdad entre el hombre y la mujer. 6. Garantizar la sostenibilidad del medio ambiente. 7. Reducir en dos terceras partes la mortalidad de los niños menores de cinco años. 8. Crear una asociación mundial para el desarrollo, con objetivos en materia de asistencia, comercio y alivio de la deuda.

Asamblea General de la ONU para promover pueblos y ciudades social y ambientalmente sostenibles y asegurar el derecho a una vivienda adecuada para todos. A UN-Hábitat le fue asignada la responsabilidad de asistir a los Estados Miembros de las Naciones Unidas en el monitoreo de la meta 11, correspondiente al objetivo 7: “para el año 2020 haber mejorado sustancialmente la vida de por lo menos 100 millones de habitantes de asentamientos humanos precarios” y adicionalmente ayudar a cumplir los restantes 7 objetivos.

El Observatorio Urbano Global de UNHábitat

Es la agencia de Naciones Unidas responsable por la implementación de las actividades de la ONU en el área de los asentamientos humanos. Sus acciones se rigen por mandato de la

Como contribución para el cumplimiento de las Metas del Milenio en las ciudades y el desarrollo urbano sostenible, UN-Habitat creó la Red de Observatorios Urbanos para ayudar a los gobiernos, las autoridades locales y a la sociedad civil a mejorar la recolección, manejo, análisis y uso de la información. Particularmente en la formulación de políticas urbanas más eficaces, a entender cómo las ciudades funcionan como sistemas sociales y económicos, y a usar ese conocimiento para una planificación nacional y local más efectiva17. La Red de Observatorios es coordinada por el Observatorio Urbano Global (OUG) y está compuesta por observatorios urbanos, regionales, nacionales y locales (OUR, OUN y OUL). Entre sus objetivos están los de estimular procesos de consulta de base amplia para ayudar a identificar e integrar las necesidades urbanas de información; ayudar a desarrollar capacidades para la recolección, manejo y aplicaciones de política de información urbana, centrada en indicadores y mejores prácticas; proveer información y análisis a todos los

16

17

Con base en estos ocho objetivos se establecieron 18 metas que los especifican y 48 indicadores que miden el avance de las naciones para estas metas, se tomó como línea de base el año 1990 y como año objetivo el 201516.

UN-Hábitat

Para ver lista completa de indicadores consulte http:// millenniumindicators.un.org/unsd/mispa/mi_goals.aspx

Instalación de un observatorio urbano-UN Hábitat, Versión electrónica.

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interesados para lograr una participación más efectiva en la toma de decisiones urbanas y compartir información y conocimientos especializados usando tecnología e infraestructura informática modernas18. El OUG alienta la designación de Observatorios Urbanos Locales (OUL) como instituciones de carácter urbano para involucrar en el diálogo a los hacedores de políticas locales y organizaciones de la sociedad civil, generar información sobre temas y problemas locales y para alentar respuestas de política a las necesidades y prioridades experimentadas localmente. Como plataforma local para brindar información sobre políticas, un OUL: •

Trabajará con grupos asociados para desarrollar y aplicar indicadores, índices y mecanismos de evaluación adecuados para el área urbana y sus comunidades.

Mantendrá sistemas de manejo de información y realizará evaluaciones y análisis de impacto a petición de las autoridades locales y los grupos de socios.

Desarrollará capacidades para la generación, manejo, análisis y difusión de información urbana, incluyendo información empírica, de manera regular y consistente, y aplicará la información en la toma de decisiones.

Identificará condiciones, tendencias y temas prioritarios por medio de la investigación y los procesos consultivos en los que participan funcionarios locales y organizaciones de la sociedad civil.

Propondrá opciones para armonizar las políticas y estrategias sectoriales en el contexto del plan de acción local.

Cooperará con otros Observatorios Urbanos Locales para compartir recursos, intercambiar

conocimientos substantivos y metodológicos y difundir información en los ámbitos nacional, regional y global. •

Ayudará a otros observatorios urbanos locales a aumentar su capacidad de recolectar y usar indicadores urbanos.

Analizará y compartirá lecciones aprendidas de experiencias en marcha y buenas prácticas con otros Observatorios Urbanos Locales.

Mantendrá una página local de inicio en Internet y un boletín de noticias para brindar a la sociedad civil información sobre la ciudad y para reportar sobre las actividades del OUL y sus grupos de socios.

Producirá un informe bienal sobre el Estado de la Ciudad, que incluirá análisis comparativos de indicadores y una presentación de mejores prácticas19.

El Observatorio Urbano Global consolida información de todos los observatorios de la red y produce un análisis general de las tendencias globales urbanas, presentado en un informe bienal denominado “El estado de las ciudades del mundo”20. Adicionalmente, ayuda a los países menos desarrollados, con créditos para adquisición de equipos y herramientas para el desarrollo web, capacitación para el uso e interpretación de los indicadores urbanos desarrollados por el OUG e información acerca de tendencias y actividades de desarrollo urbano, por medio de su boletín “El Observador Urbano”. Para monitorear, de una forma estandarizada los niveles de vida de las ciudades y su avance en el cumplimiento de la meta 11, el Observatorio Global Urbano desarrolló una metodología basada en indicadores que tratan temas como vivienda, servicios, medio ambiente, aspectos socioeco19

18

Ibid, pág. 3.

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20

Ibid. Ibid, pág. 10.


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nómicos, gestión local, transporte y aspectos generales de la ciudad. La metodología de indicadores del OUG está compuesta por las siguientes categorías de indicadores21: Veinte (20) Indicadores claves o principales: indicadores importantes para la formulación de políticas urbanas públicas, fáciles de recolectar. Son números, porcentajes e índices. Nueve (9) listas de datos cualitativos: aportan una evaluación de las áreas que no se pueden medir fácilmente en términos cuantitativos. Trece (13) indicadores extensivos: con el objetivo de complementar los indicadores claves y las listas de datos cualitativos Cada uno de los indicadores pertenecientes a estos grupos puede ser clasificado en los siguientes dos tipos22: Grupo A: Indicadores que pueden provenir de Censos y encuestas nacionales de hogares, incluso Encuestas Demográficas y de Salud. Grupo B: Indicadores de otras fuentes: registros oficiales y estudios de instituciones gubernamentales, comités de vivienda y agencias, servicios paraestatales, instituciones financieras, policía, ONG y también el uso de estimaciones de grupos pequeños de expertos. El Anexo 1 presenta el listado de los indicadores del Observatorio Urbano Global.

21

22

Indicadores urbanos según la agenda Hábitat (Onu-Hábitat) 2004, Observatorio Urbano Global-GUO, programa de las Naciones Unidas para los asentamientos humanos UN-Hábitat. Ibid.

El análisis comparativo de los indicadores del OUG y la propuesta conceptual de indicadores realizada por Red Bogotá muestra una gran similitud en su definición. Este hecho convierte los indicadores del OUG en una alternativa para medir el avance social de Bogotá en general y de las localidades en particular. Entonces, para consolidar las bases del Oisel, la Dirección de Estudios Económicos ha comenzado el proceso de solicitud de certificación de un Observatorio Urbano Local OUL por parte del OUG. Este proceso va ser alimentado por información, del Siec y el Presupuesto Orientado a Resultados (POR), el cual es un sistema de presupuesto que mide el desempeño de la inversión distrital de acuerdo con metas y objetivos planteados antes de que los programas de inversión sean desarrollados por parte de cada una de las entidades distritales.

EL ANÁLISIS DE IMPACTO LOCAL Si bien los indicadores del Observatorio Urbano Global darían un panorama general del impacto socioeconómico de las políticas distritales en la ciudad y eventualmente en sus localidades, no tienen la capacidad para medir los efectos o impactos de programas específicos de la administración en las poblaciones. Esta sección completa la estructura del Oisel, presentando una descripción técnica de lo que significa el análisis de impacto y su metodología de aplicación, para propiciar el análisis de impactos locales.

Por qué medir el impacto En el contexto de la administración pública, el desarrollo de políticas sociales está sujeto a una restricción presupuestaria proveniente de un nivel limitado de recursos; por tanto, es necesario tener elementos de juicio para la toma de decisiones sobre cambios, reformulaciones, ampliaciones, renovaciones o finalización de los

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proyectos y programas sociales. En este sentido, la evaluación de impacto juega un papel fundamental, pues mide los cambios en las condiciones de vida de las poblaciones intervenidas y explica en qué medida estos cambios pueden ser atribuidos al programa o proyecto. Algunos de los resultados de la evaluación de impacto tienen que ver con la clarificación de los siguientes aspectos: •

En qué medida se ha resuelto el problema que dio origen a la aplicación del programa.

Los beneficios percibidos por las personas intervenidas, ¿fueron realmente los que buscaba lograr el programa con su implementación?

Las personas que se beneficiaron del programa, ¿son las que se buscaba atender en su planteamiento inicial?

La calidad de vida de los beneficiarios, ¿mejoró como consecuencia de su participación en el programa?

De otro lado, la evaluación de impacto ayuda a medir la eficiencia del uso de los recursos, al establecer los costos reales de los proyectos y a su vez si la valoración social de los beneficios generados por el programa es mayor, o no, que dichos costos. Dado que la mayor parte de los programas sociales tienen efectos a corto, mediano y largo plazo, la medición de impacto debe incluir estos distintos tipos de resultados, identificándose el momento adecuado en que deben ser medidos y analizados. Según el momento en que se produzcan los resultados, se pueden clasificar en resultados por productos, resultados intermedios y resultados finales.

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Resultados por producto: se refiere a los productos físicos u observables derivados de la ejecución del programa, por ejemplo, escuelas construidas, número de familias atendidas, número de personas capacitadas. Adicionalmente, se tiene en cuenta en estos resultados la calidad de los productos del programa.

Resultados Intermedios: señalan los primeros cambios que genera en los beneficiarios la participación en el proyecto; se denominan también impactos tempranos, que son importantes y dan información sobre la marcha del proyecto.

Resultados Finales o impacto del programa: descubren el mejoramiento y la trascendencia en la vida de los beneficiarios, atribuible a la participación en el programa. Los programas suelen tener sus objetivos más importantes en los resultados a futuro, por lo que el planteamiento de la evaluación de impacto en la etapa inicial del proyecto es vital y obliga a definir con mayor precisión los objetivos.

La medición de impacto dentro del ciclo de las finanzas distritales Los proyectos contemplados en el Programa de Gobierno constituyen la carta de navegación hacia el cumplimiento de las metas y objetivos que se propone alcanzar el Alcalde durante su periodo de administración. Para dar curso a los proyectos, se deben cumplir una serie de etapas que constituyen la actividad financiera propia de la administración pública. El gráfico 4.3 hace referencia a las etapas por las que pasan los programas y proyectos del Distrito, y ubica el espacio del Oisel que se constituiría en una fase que complementa la terminación del proyecto.


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Gráfico 4.3. Ciclo de las finanzas distritales

El monitoreo y la evaluación de un programa que contempla el impacto y no se limita sólo a su gestión, compromete a los actores involucrados a reflexionar sobre el porqué de la intervención y cuáles son los cambios esperados y alcanzados, dando orientación estratégica y permitiendo la cuantificación y posterior cierre de las brechas entre lo deseado y lo efectivamente logrado en la implementación de programas y políticas públicas.

CONCLUSIONES El Oisel es un proyecto que complementa el ciclo de los proyectos y el análisis de la inversión pública. Los elementos de su estructura ya se han desarrollado y su reto es la integración de cada componente. La base de un observatorio es la información estadística. El Oisel se apoya en el Sistema de Información de Estadísticas Comparadas-Siec de la DEE, con más de cuatro años recopilando información sobre Bogotá y sus localidades, y

en el Presupuesto Orientado a Resultados, que ofrece en forma expedita indicadores de avance en los diferentes proyectos de inversión de las entidades del Distrito. La estructura del Oisel está conformada por una base estadística de la ciudad (Siec), un observatorio urbano certificado por Naciones Unidas (OUL), que mide el impacto general de las políticas públicas en la ciudad, y un observatorio de impacto local de programas estratégicos de desarrollo social. La difusión de los análisis del Oisel se realiza a través de las publicaciones de la DEE y la página Web de la Secretaría de Hacienda Distrital (ver gráfico 4.1). El observatorio de impactos adelantará convenios con las entidades distritales ejecutoras de las políticas sociales y económicas, mediante los cuales se definirán esquemas metodológicos, recursos y cronogramas de evaluación.

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Anexo 4.1. Observatorio Urbano Global (Guo) Indicadores urbanos según la agenda Hábitat (Onu-Hábitat) 200423 Capítulo de la agenda Hábitat Promover el derecho a vivienda adecuada

Indicadores Indicador Clave 1: estructuras durables, proporción de hogares que viven en una casa considerada “durable”, es decir, construida en un área sin riesgos y con una estructura permanente y lo suficientemente adecuada como para proteger a sus habitantes de inclemencias del tiempo, como la lluvia, el calor, el frío y la humedad. Indicador Clave 2: área suficiente para vivir, proporción de hogares con por lo menos tres personas por habitación. Check-list 1: derecho a vivienda adecuada, logros del derecho a vivienda adecuada en la Constitución o Legislación Nacional para todos los ciudadanos. Indicador Extensivo 1: precio de vivienda y coeficiente arriendo-ingreso, 1) La razón entre el precio medio del mercado libre de una unidad de vivienda y el ingreso anual medio del hogar, y 2) la razón entre el canon de arrendamiento anual medio de una unidad de vivienda y el ingreso anual medio del hogar de los arrendatarios.

Posibilitar la seguridad de la tenencia

Indicador Clave 3: Tenencia segura, nivel a que la tenencia segura está garantizada para hogares e individuos en el marco legal relacionado con el desalojo. Indicador Extensivo 2: vivienda autorizada, proporción de viviendas regularizadas/legalizadas (vivienda que atienda a todos los reglamentos de construcciones y urbanizaciones). Indicador Extensivo 3: desalojos, cifra promedio anual de unidades familiares dirigidas por el hombre y dirigidas por la mujer que han sido desalojadas de sus viviendas durante los últimos cinco años (1998-2003).

Promover igualdad de acceso a créditos.

Check-list 2: financiamiento de vivienda, nivel de desarrollo del sistema de financiamiento de vivienda

Proporcionar igualdad de acceso a la tierra

Indicador Extensivo 4: relación precio de tierra e ingreso. Relaciones entre el precio medio de 1 m2 de tierra altamente urbanizada, urbanizada, y sin urbanizar y el ingreso medio del hogar por mes. Tierra altamente urbanizada se refiere a los lotes que cuentan por lo menos con vías, agua y electricidad y posiblemente con drenaje y alcantarillado. Tierra urbanizada se refiere a los lotes que sólo cuentan con vías. Tierra sin urbanizar se refiere a los lotes que no cuentan con servicios o carecen de permiso de planificación.

Promover el acceso a los servicios básicos

Indicador Clave 4: acceso a agua potable, proporción de hogares con acceso a un suministro mejorado de agua. Indicador Clave 5: acceso a saneamiento mejorado, proporción de hogares con acceso a instalaciones sanitarias adecuadas. Indicador Clave 6: conexiones domiciliarias, porcentaje de hogares que están conectadas a los siguientes servicios dentro de su unidad habitacional: a) agua transportada en tuberías, b) alcantarillado, c) electricidad, y d) teléfono

Promover la igualdad de oportunidades para una vida sana y segura

Indicador Clave 7: mortalidad infantil, porcentaje de niñas y niños que mueren antes de llegar al quinto año de vida. Número de muertes de niños/as menores de cinco años por cada 1.000 nacidos/as vivos/as durante un año especificado. Indicador Clave 8: homicidio, número de homicidios comunicados por año (víctimas de sexo masculino y femenino) por 1000 habitantes

23

Revisión 2004.

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(Continúa en la página siguiente)


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Capítulo de la agenda Hábitat

Indicadores Check-list 3: violencia urbana, políticas existentes y nivel de implementación adecuada para combatir la violencia urbana. Indicador Extensivo 5: VIH incidencia, proporción de mujeres entre los 15-49 años cuya muestra de sangre es positiva para VIH

Promover la integración social y apoyar a los grupos desfavorecidos

Indicador Clave 9: hogares pobres, porcentaje de hogares dirigidos por mujeres y por hombres, situadas bajo la línea de la pobreza (línea de la pobreza definida en el nivel nacional o el local).

Promover la igualdad de género en el desarrollo de asentamientos humanos

Indicador Clave 10: tasa de alfabetización, proporción de la población, según género, de 15 o más años de edad y que puede leer y escribir, con la comprensión de un texto corto en lenguaje cotidiano. Check-list 4: inclusión de género, proporción de mujeres que tienen una posición de liderazgo en las autoridades locales. Indicador Extensivo 6: tasa de escolaridad, cantidad de matriculas en la escuela primaria, secundaria y superior (pública y privada). Indicador Extensivo 7: concejalas féminas, proporción de mujeres quienes son electas y nominadas concejalas en el nivel local.

Promover una estructura geográficamente equilibrada de los asentamientos humanos

Indicador Clave 11: crecimiento población urbana, crecimiento anual de la población en la aglomeración urbana o en las áreas urbanas nacionales durante los últimos cinco años (19982003). Indicador Clave 12: asentamientos planificados, nivel de planificación de la tierra urbana con el objetivo de responder a las necesidades de la población

Administrar el suministro y demanda de agua de forma eficaz

Indicador Clave 13: precio del agua, precio medio pagado por cien litros de agua en dólares estadounidenses, en la época del año en que el agua es más cara. Indicador Extensivo 8: consumo de agua, consumo de agua en litros, por día, por persona, para todos los usos domésticos (excluye el uso industrial).

Reducir la contaminación en zonas urbanas

Indicador Clave 14: aguas residuales tratadas, porcentaje de todas las aguas residuales que están siendo sometidas a alguna forma de tratamiento. Indicador Clave 15: eliminación de desechos sólidos, porcentaje de desechos sólidos: a) rellenos sanitarios, b) incinerados, c) vertedero, d) abierto, e) reciclados, f) quemados (aire libre), g) otros. Indicador Extensivo 9: recolección regular de desechos sólidos, proporción de hogares con atención regular de recolección de residuos sólidos (semanal).

Prevenir los desastres y reconstruir los asentamientos

Check-list 5: prevención de desastres e instrumentos de mitigación, nivel garantizado e instrumentos de mitigación operativos. Indicador Extensivo 10: viviendas en ubicación sujeta a riesgos, proporción viviendas construidas en ubicación sujeta a riesgo (por cada 100.000 viviendas).

Promover sistemas de transporte eficaces y ambientalmente racionales

Indicador Clave 16: tiempo de traslado, tiempo promedio en minutos para un viaje de ida hacia el trabajo. Este dato constituye un promedio para todos los medios de transporte

(Continúa en la página siguiente)

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Capítulo de la agenda Hábitat

Indicadores Indicadores Extensivos 11: medios de transporte, porcentaje de viajes al trabajo realizados en: a) automóvil privado, b) tren, tranvía, c) bus o minibús, d) motocicleta, e) bicicleta, f) a pie, g) otros modos. Planes ambientales locales, nivel de implementación de planes ambientales locales

Fortalecer las microempresas y pequeñas empresas, particularmente las establecidas por mujeres

Indicador Clave 17: empleo informal, porcentaje de la población empleada, con respecto a hombres y mujeres, cuya actividad es parte del sector informal.

Fomentar las asociaciones de los sectores público y privado y estimular las oportunidades de empleo productivo

Indicador Clave 18: producto urbano, producto total de la ciudad, según se define en los procedimientos contables nacionales. Se lo puede entender ya sea como el ingreso total o el valor agregado (sueldos más el excedente comercial, más los impuestos, más las importaciones), o como la demanda final total (consumo más las inversiones, más las exportaciones). Indicador Clave 19: desempleo, proporción de desempleo promedio (hombres y mujeres) durante el año, como una fracción de la fuerza laboral (formal).

Promover la descentralización y fortalecer las autoridades locales

Indicador Clave 20: ingresos de gobiernos locales, total de ingresos anuales del gobierno local proveniente de todas las fuentes en dólares estadounidenses, tanto de capital como recurrentes, para todos los gobiernos locales en la área metropolitana, como promedio de los últimos 3 años (2000,2001,2003), dividido por el tamaño de la población. Check-list 7: descentralización, nivel del proceso de descentralización.

Fomentar y apoyar la participación y el compromiso cívico

Check-list 8: participación ciudadana, nivel de participación ciudadana en las decisiones importantes sobre planificación. Indicador Extensivo 12: participación electores, proporción de la población adulta (según genero y con edad para votar) que ha votada en las ultimas elecciones municipales. Indicador Extensivo 13: asociaciones civiles, número de organizaciones sin fines lucrativos, incluyendo ONG, organizaciones políticas o sociales, registrados o establecidos en la ciudad, por 10.000 habitantes.

Garantizar la administración transparente, responsable y eficaz de pueblos, ciudades y zonas metropolitanas

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Check-list 9: transparencia y responsabilidad, nivel de transparencia y responsabilidad.


Finanzas públicas y planes maestros Empleo informal en Bogotá, D.C. Políticas activas de empleo en la Unión Europea Observatorio de Impacto Social y Económico Local (OISEL)

El deber de dar, el derecho a recibir


Desarrollo social - Planes maestros