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1 ALGUMAS CONSIDERAÇÕES SOBRE A PREÇIFICAÇÃO DA ÁGUA Alfredo Meneghetti Neto1 O assunto da precificação da água tem ocupado destaque no cenário mundial, à medida que o processo de gerenciamento dos recursos hídricos tende a se aprofundar. O objetivo principal desse texto é trazer alguns subsídios para esse debate, enfocando-se a questão do preço da água sob vários aspectos, sempre tomando como referência à experiência no Projeto Rio Santa Maria. Na realidade a idéia básica do texto foi a de verificar até que ponto o assunto (preço da água) foi privilegiado no Simpósio realizado em setembro de 1999, em Lisboa, Portugal intitulada “Pricing Water – Economics, Environment and Society“. Dessa forma, esse estudo pretende contextualizar a questão dos preços das tarifas de água abordando as variáveis que influenciam; os subsídios, a solução encontrada no âmbito da Bacia do Rio Santa Maria e uma proposta de agenda para a reforma da água. Assim, no primeiro item, são dadas algumas informações julgadas necessárias para entender melhor a problemática da Bacia do Rio Santa Maria. No segundo item são reunidos dados que permitem obter uma caracterização mais detalhada dos preços da água em diversos países, discutindo-se também a questão dos subsídios. Na terceira parte são apresentadas algumas evidências da literatura relacionadas com o Modelo STÁgua e, por fim, no item quatro, apresenta-se uma agenda da reforma do preço da água. 1-Introdução Já foram realizados inúmeros estudos sobre a Bacia do Rio Santa Maria 2 como os da Bourscheid (1996 e 1997), do Silveira et al. (1998) e do Madeira (1999). Esse último sintetizou as principais evidências encontradas na Bacia: a) existe uma estrutura fundiária altamente concentrada e uma altíssima concentração de renda b)

existem conflitos pelo uso de água entre arrozeiros e órgãos de abastecimento público de água de Rosário do Sul e Dom Pedrito, principalmente no verão. Esses conflitos foram os principais fatores motivadores para a formação no ano de 1994, do Comitê de Gerenciamento da bacia Hidrográfica do Rio Santa Maria.

c) apesar de haver uma forte influência exercida pelo setor primário no Comitê, a modificação na composição do Colegiado do Comitê (resolução 001/98,CRH/RS) ao diminuir a representação relativa de entidades do setor primário, pode ser benéfica na medida que estabelece um melhor equilíbrio entre as representações de órgãos públicos , população da bacia e usuários (produtores rurais e consumidores). 1

Professor da PUCRS e Economista da FEE A área da Bacia tem 15,7 mil km² e é formada pelos municípios de Dom Pedrito, Santana do Livramento, Rosário do Sul, Cacequi, Lavras do Sul e São Gabriel. Ela tem aproximadamente 870 mil ha com aptidão para o cultivo de arroz irrigado, sendo 450 mil em áreas planas junto aos cursos principais. A água chega às lavouras de duas formas preferenciais: a partir de açudes ou barragens que ocupam cerca de 30 mil ha na área da bacia, ou a partir dos cursos de água. 2


2 Na realidade há portanto necessidade de garantir o abastecimento urbano e a lavoura de arroz. Sabe-se que o consumo médio estimado para abastecimento público é de 200 l/hab/dia e para irrigação de arroz o consumo médio é de 10 mil m³/ha/safra (período de 100 dias). 3 Para ilustrar a situação da posse das terras na Bacia do Rio Santa Maria tem-se a Tabela 1. Os usuários foram agrupados em quatro categorias: de 0 a 100 ha, de 100 a 250 ha; de 250 a 500 ha e aqueles usuários com mais de 500 ha. Tabela 1 Classificação dos usuários da Bacia do Rio Santa Maria segundo a área irrigada Área irrigada (ha)

Usuários Área Número em % sobre total Ha em % sobre total 0 – 100 874 71,35 37.226 37,37 100 – 250 247 20,16 37.686 37,83 250 – 500 52 17,62 17.550 17,62 + 500 10 7,18 7.153 7,18 Sem informação 42 3,43 Total 1.225 100,00 99.615 100,00 FONTE: BOURSCHEID. Cadastro de Usuários da Bacia do Rio Santa Maria. 2ª Etapa do Plano de Utilização dos Recursos Hídricos da bacia do Rio Santa Maria – RS. Relatórios nº 1: Cenário Atual. Porto Alegre: Secretaria de Obras Públicas, Saneamento e Habitação. Departamento de Recursos Hídricos e Saneamento, Fundo de Investimentos em Recursos Hídricos, Conselho de Recursos Hídricos (CRH/RS), 1996.338p.2v.

Pode-se notar que efetivamente a maior parte dos usuários dispõe de áreas de até 100 ha, totalizando-se cerca de 874 usuários (71,3% do total). Assim a maioria dos usuários da bacia do Rio Santa Maria são agricultores que possuem áreas menores do que 100 ha. Então como fixar um preço da água sabendo que a maioria dos usuários da bacia do Rio Santa Maria são pequenos agricultores? Em um estudo recente (Balarine et al., 1999,p.26) existe o argumento de que o ônus da cobrança da água poderá em certos casos, ser impeditivo à continuidade do uso da água por parte de determinado tipo de usuário de água. Essa é a principal problemática: a questão dos preços da água em um ambiente que tem a maior parte de seus agentes vivendo com um orçamento bastante debilitado 4. Nas seções seguintes será desdobrado esse tema de várias maneiras. 2-A precificação da água e os subsídios

3

É importante enfatizar que esse consumo depende do sistema de cultivo adotado, do dimensionamento dos sistemas de distribuição de água às lavouras, do controle de perdas de água, do tipo de solo e do ciclo da cultura. Evidentemente existem lavouras cultivadas na Bacia onde foram detectados consumos da ordem de 12 mil m³/há/safra. Já em lavouras sistematizadas é possível reduzir o consumo de água em até 40%, resultando demandas da ordem de 7,2 mil m³/há/safra. Um boa fonte de consulta para entender as discussões no âmbito do Comitê do Rio Santa Maria são as atas das reuniões, desde que o Comitê foi criado em 1º de fevereiro de 1994. Em 10 anos de existência já estavam na sua 24ª edição no começo de abril de 2000. Essas atas estão em arquivos de Word (*.doc) e podem ser obtidas a partir da 7ª edição (reunião do dia 24/4/97) mediante solicitação a Secretaria do Comitê no e-mail: cmtsmaria@pro.via-rs.com.br 4 Existe na realidade uma renda agrícola no Brasil muito aquém do desejável, basta constatar que 77,1% dos estabelecimentos familiares no Brasil têm renda anual bruta de até R$ 3 mil., segundo dados do IBGE e sabe-se que a maior parcela da receita fiscal do setor agropecuário provém de impostos indiretos, que incidem sobre a população em geral que consome seus produtos. O estudo, por exemplo, de Meneghetti Neto (1992,p.194) mostra a extraordinária distorção fiscal existente no setor agropecuário no Brasil.


3 Revisando-se a literatura recente pode-se visualizar como os preços da tarifa de água e de esgoto apresentam grandes variações em diversos países. Massarutto (1999,p.8) , por exemplo, apresenta uma comparação dos preços da água e esgoto na Europa. Tabela 2 Índices das tarifas de água e esgoto em países selecionados -1999

Países Alemanha Dinamarca Holanda França Inglaterra e País de Gales Suécia Bélgica (Flandres) Finlândia Bélgica (Bruxelas) Austrália Escócia Suíça Estados Unidos Grécia Espanha Luxemburgo Itália Áustria Hungria Tchecoslováquia Japão Coréia do Sul

Índice (Alemanha=100) 100 74 74 73 73 68 67 64 51 38 34 30 29 27 25 24 20 19 19 16 2 0

FONTE: Massarutto (1999) NOTA: Os índices de preços das tarifas de água e esgoto equivalem a uma média das tarifas praticadas em cada um dos países.

Pode-se constatar na Tabela 2, que as tarifas de água e esgoto 5 praticadas em vários países apresentam grandes variações. A Alemanha é efetivamente o país que cobra mais caro o tratamento da água e do esgoto, seguido da Dinamarca, que ficou com um índice de 74. Outra constatação é que vários países vizinhos da Alemanha têm o preço da tarifa bem mais reduzido, como Luxemburgo (24), Áustria (19) e Tchecoslováquia (16). Os dois países que cobram menos o tratamento de água e esgoto são o Japão (2) e a Coréia do Sul (0). Além disso comparando tanto a composição da tarifa (água e esgoto) como a sua dinâmica (coleta da água e tratamento do esgoto) Massaruto (1999,p.9) encontrou grandes diferenças entre os países. Só para se ter uma idéia, enquanto na maioria dos países o preço da tarifa da água é maior do que a do esgoto, em sete países a tarifa do esgoto superou o da 5

Em primeiro lugar transformou todos os preços tanto da água como do esgoto em uma só moeda e logo depois os transformou todos em um índice, considerando a tarifa da Alemanha como base 100.


4 água, como por exemplo nos Estados Unidos, Austrália, Bélgica (Flandres), Dinamarca, Finlândia, Alemanha, Holanda, Inglaterra e País de Gales. Também o estudo de Garrido (1999,p.5) comparou as experiências da precificação da água no setor agrícola em vários países. Dividiu em três grandes grupos de acordo com a produtividade potencial da área rural irrigada. O primeiro grupo compreende aqueles países ou regiões que tem um clima que permita com que a área rural seja mais produtiva do que na ausência de água. Esse grupo inclui a Austrália, Grécia, Espanha, Estados Unidos (oeste), México, Portugal, Turquia, Japão e Itália (sul). O segundo grupo inclui os países ou regiões que a irrigação é tida como um complemento às condições climáticas, e que a agricultura está aumentando e os agricultores estão ainda investindo em equipamentos de irrigação para reduzir riscos. Este grupo inclui a França (norte), Itália (norte), Nova Zelândia, Canadá e a Grã-Bretanha (Inglaterra e País de Gales). O terceiro grupo compreende os países em que a irrigação é negligenciada, ou geralmente é limitada a produção hortigranjeira no período do verão. Os países são: Noruega, Áustria, Suécia, Finlândia, Dinamarca, Holanda, Bélgica, Polônia, República Checa, Alemanha e Suíça. O grupo 1 é certamente o mais complexo e heterogêneo. Algumas características básicas são: forte competição intersetorial pela água, grandes diferenças na renda da terra dependendo se existe ou não irrigação, grande envolvimento do setor público nos recursos hídricos, crescentes dificuldades na preservação da qualidade dos recursos hídricos sem diminuir a quantidade de usuários, custos crescentes em gerar novas fontes de suprimento de água. O grupo 2 consiste naqueles países em que a irrigação está ainda expandindo. Em um extremo a expansão das áreas irrigáveis da Nova Zelândia e da Inglaterra é tanto o resultado do interesse da iniciativa privada em prover recursos hídricos aos agricultores, como por grupos de agricultores que se associam para construir recursos hídricos coletivos. Já na França a política de tarifas é combinada com outros instrumentos (como quotas), e são determinadas pelas agências regionais responsável pela gestão das águas. Na Itália (norte) e no Canadá as instituições de recursos hídricos não sofrem periodicamente as condições estressantes que existem em muitas partes da França. O grupo 3 é caracterizado por agricultores que têm fácil acesso aos recursos hídricos e por esse fato o consumo de água não é muito significante. As políticas de preços são muito menos importantes do que as políticas de meio ambiente. Até porque em muitos desses países não existem distritos de irrigação (como são concebidos em muitos países do grupo 1). Procurando-se aprofundar mais essa questão, a Tabela 3 mostra que a situação no caso brasileiro não está muito diferente daquela apresentada anteriormente. A Tabela 3 apresenta os valores das tarifas de água por algumas companhias no Brasil. Tabela 3 Tarifas de água (categoria residencial)


5 cobradas por algumas companhias do Brasil em junho de 2000 COMPANHIA

ESTADO

Água (10m³)

CORSAN

RIO GRANDE DO SUL

CASAN

SANTA CATARINA

21,34 9,90

SANEPAR

PARANÁ

9,26

CESAN

ESPIRITO SANTO

9,10

SANESUL

MATO GROSSO DO SUL

9,00

CASAL

ALAGOAS

8,00

SANEAGO

GOIÁS

8,00

COSANPA

PARÁ

8,00

DMAE

RIO GRANDE DO SUL

7,61

COMPESA

PERNAMBUCO

7,50

CAGEPA

PARAÍBA

7,32

COPASA

MINAS GERAIS

7,20

CAERD

RONDONIA

7,20

SABESP

SÃO PAULO

6,62

DESO

SERGIPE

6,33

COSAMA

AMAZONAS

6,24

SANEMAT

MATO GROSSO

6,00

SANEATINS

6,00

CAERN

TOCANTINS RIO GRANDE DO NORTE

CEDAE

RIO DE JANEIRO

5,26

EMBASA

BAHIA

5,00

CAESB

BRASILIA

5,00

CAEMA

MARANHÃO

4,30

CAGECE

CEARÁ

3,70

5,94

Fonte: DMAE

Nota-se que a tarifa do consumo de água de 10 m³ mais alta é a da Corsan (RS) 6 que cobra R$ 21,34 seguida da Casan (SC) R$ 9,90 e da Sanepar (PR) R$ 9,20. Por outro lado, a tarifa de consumo de água mais baixa cobrada no Brasil é a da Cagece (CE) R$ 3,70, provavelmente com subsídio do governo. A tarifa do Dmae de Porto Alegre se situa na média das de outros estados com R$ 7,01. Como então explicar tantas diferenças na precificação da água? Massarutto (1999) em seu estudo aborda apropriadamente essa questão. Explica que existe uma série de variáveis que interferem no preço da tarifa da água e do esgoto. As variáveis podem ser dividas em quatro grupos: custos, estrutura de preços, nível de recuperação dos custos e o nível de eficiência. Em relação aos custos ele argumenta a diferença dos preços existe em função dos recursos disponíveis (a quantidade e qualidade da água) que podem ser completamente distintos nos países. Também porque o nível da proteção ambiental pode ser diferente e porque a estrutura urbana pode ser mais ou menos favorável (dispersão ou concentração da população, proximidade dos rios). 6

O fato da Corsan ter uma das mais altas tarifas do Brasil não significa equilíbrio orçamentário de suas finanças, pelo contrário desde 1995 a Corsan vem tendo prejuízo. Só para se ter uma idéia o prejuízo em 1999 chegou a R$ 56,3 milhões. Entretanto, é importante enfatizar que no primeiro semestre de 2000 essa situação foi revertida. Segundo ZH (23.09.00,p.22) a Corsan teve um lucro líquido de R$ 5 milhões. Dois estudos podem ser consultados para um aprofundamento maior sobre a Corsan: Dalmazzo (1994) e Meneghetti Neto (1997)


6 Já quanto à estrutura de preços das tarifas a diferença pode ser explicada de várias formas. Pelos impostos embutidos nos preços das tarifas ou pelo custo da água, que pode incluir um lucro extra para a municipalidade e pode ser usado para cobrir outras despesas de serviços públicos. Também as diferenças podem ser explicadas em função da forma da Companhia de Saneamento (ou gestor de recursos hídricos) recuperar os custos. Podem ou não existir subsídios (diretos e indiretos). Finalmente Massarutto (1999) entende que os preços da água são diferentes nos países em função do nível de eficiência. Isso significa que podem existir economias de escala; o monopólio da oferta da água pode ser melhor ou pior regulado, e a tecnologia empregada pode ser a melhor ou não. Conclui Massarutto (1999,p.7) que uma comparação da tarifa da água não tem sentido porque as diferenças de preços são explicadas em função de uma série de variáveis que necessitam ser examinadas com muito cuidado. Também Garrido (1999,p.5) entende da mesma forma, enfatizando que os preços da irrigação para a agricultura dos países devem ser colocados em um contexto apropriado. Nesse sentido pode surgir a seguinte questão: qual a finalidade dos preços como instrumento de gestão da água? Henriques (1999,p.9) argumenta que os preços deveriam permitir em assegurar a eficiência da utilização da água e a equidade, no que se refere ao: a) fornecimento de água de boa qualidade para toda a população, evitando desperdícios e gastos supérfluos; b) fornecimento de água com a qualidade requerida pelos setores de atividades sócioeconômicas – agricultura, indústria e energia, comércio e serviços; c) recuperar e prevenir a degradação da qualidade das águas superficiais e subterrâneas; d) prevenir os efeitos das cheias, das secas e dos efeitos dos acidentes da poluição. Numa perspectiva operacional, os preços da água deveriam assegurar o financiamento de: a) infra-estruturas necessárias para a captação, tratamento, transporte e distribuição das águas; b) infra-estruturas necessárias para a drenagem, tratamento e rejeição das águas residuais e dos resíduos gerados; c) licenciamento de descargas (custos administrativos) e monitorização e fiscalização das descargas de águas residuais; d) monitorização e controle da qualidade dos meios hídricos; e) recuperação e manutenção da qualidade ambiental dos meios hídricos; f) infra-estruturas para proteção contra cheias e seguros contra riscos de cheias; g) infra-estruturas para proteção contra secas; h) infra-estruturas para proteção contra riscos de poluição. Talvez nesse momento seria interessante retomar uma questão - que Massarutto (1999) localiza dentro da estrutura dos preços da tarifa da água: os subsídios. Importante enfatizar que a alternativa dos subsídios deve ser muito bem estudada, pois como pode ser visualizada na Tabela 3 existe uma forte evidência da utilização de subsídios, por parte das


7 Companhias de Saneamento do norte e nordeste no Brasil. Em relação a essa questão, Balarine et al. (1999,p.26) argumenta que no caso da bacia do Rio Santa Maria pelo fato de 71% dos seus usuários serem agricultores - que possuem áreas menores do que 100 ha poderia ser politicamente aceitável um certo grau de subsídio direto, ou cruzado, para anular ou pelo menos aliviar os valores a eles cobrados. Entretanto pondera, mais adiante que: “...apesar da ineficiência econômica que este tipo de procedimento acarreta, pode ser politicamente decidido que as conseqüências sociais, e mesmo econômicas, do abandono das atividades sejam piores ainda. E os efeitos colaterais desta situação, como migração para as cidades, aumento da criminalidade e da violência, poderão ter custos econômicos substanciais....” Procurando-se verificar como a questão dos subsídios foi debatida no Simpósio realizado em Portugal “Pricing Water – Economics, Environment and Society“, tem-se o estudo de Serra (1999). O autor argumenta que o nível de subsídios ao setor da água que ainda vem sendo praticado em Portugal não encontra justificativa de caráter social. Por várias razões. Em primeiro lugar porque existe uma má distribuição da carga tributária pelos diferentes estratos da sociedade. É sabido que a receita está assentada muito mais no consumo da população do que no seu nível de vida, (pelo sistema ser regressivo) e assim ele pesa mais sobre aqueles que ganham menos. E não existe equidade quando são dados subsídios, pois os agentes econômicos são discriminados em função de critérios que tem mais a ver com a sua capacidade reivindicativa do que qualquer outra coisa. Em segundo lugar o ritmo dos investimentos é condicionado pelas disponibilidades financeiras do Orçamento Geral do Estado e dos fundos comunitários para o setor, que comprovadamente são insuficientes para atender às necessidades de financiamento, assim inviabilizando a criação de um setor empresarial forte nessa área de atividade. E em terceiro lugar a política de subsídios ao setor não promove a otimização dos investimentos, nem estimula a necessidade da geração de receitas pelo sistema, nem mesmo para a sua adequada operação e manutenção. Existe sempre a expectativa de que novo subsídio virá futuramente permitir grandes reparações que se revelem necessárias. Em relação à má distribuição da carga tributária de Portugal as mesmas evidências podem ser verificadas no Brasil em vários estudos, como por exemplo, o de Meneghetti Neto (1991) e Giambiagi & Além (1999). Especificamente Meneghetti Neto (1991,121) argumentou que a carga está mal distribuída, existe uma regressividade tributária perversa no Brasil, expressa nos impostos indiretos: somos contribuintes enquanto somos consumidores. Aqueles que ganham até 10 salários mínimos contribuem com 24% de sua renda, e aqueles com mais de 100 salários mínimos pagam 13,8% de sua renda. Assim o sistema tributário regressivo tem ajudado a concentrar ainda mais a renda.7 Giambiagi & Além (1999,p.197) em um estudo mais recente também evidenciaram que a pressão tributária incidente sobre a população brasileira é enorme. E sugerem que 7

Não é para menos que recentemente saiu a divulgação de um estudo da Receita Federal (ZH, 22.09.2000,p.19) sobre o perfil dos contribuintes com base nas 11,5 milhões de declarações do Imposto de Renda da Pessoa Física de 1999, anobase 1998 evidenciou a forte concentração da renda no Brasil: 15% de todo o patrimônio listado nas declarações está em poder de 1% dos declarantes


8 esse problema não deve ser considerado como uma questão isolada e sim como um componente fundamental de um processo maior de ajuste estrutural do Estado brasileiro. Conseqüentemente, assim como enfatiza Serra (1999), é importante caso se queira adotar a alternativa dos subsídios, cuidar do seguinte aspecto. Como pelo lado da receita existe injustiça fiscal no Brasil, isso significa que os que ganham menos estão atualmente pagando mais impostos, (o sistema é regressivo), é importante fazer com que pelo lado do gasto exista um mínimo de equidade entre as classes sociais. Principalmente no caso da Bacia do Rio Santa Maria que tem como sua grande maioria usuários que necessitam da água para irrigar a sua pequena produção, deve-se pelo menos dar preferência àqueles usuários que possuem uma capacidade econômica menor de suportar uma cobrança da água. Na realidade os agentes econômicos não devem ser discriminados em função de critérios relacionados com a sua capacidade reivindicativa. 3-A solução: o ato condominial Como já foi descrito anteriormente no capítulo 1 desse livro o Modelo STÁgua que se aplica a Bacia do Rio Santa Maria adota a cobrança como um problema de rateio de custo, ou também chamada de cobrança por ato condominial8. Como não é a finalidade dessa seção um aprofundamento maior do Modelo STÁgua convém somente fazer referência a dois outros estudos, que demonstram bem a atualidade e a conveniência desse tipo de abordagem. O primeiro é o trabalho de Motta (1998) que enfatiza a importância desse modelo em alguns países e o segundo, é o estudo de Pereira & Lanna (1998) que discute o mesmo tipo de metodologia de cobrança da água, enfocando o caso da bacia do rio dos Sinos. Especificamente, o estudo de Motta (1998), apresenta as características de algumas experiências internacionais de cobrança pelo uso da água. A Tabela 4 resume as principais conclusões. Pode-se notar três evidências importantes. A primeira é relativa ao aspecto de geração de receita e sua vinculação às atividades de gestão de recursos hídricos. Dessa forma, em todos os países selecionados existe a vinculação da receita com o órgão gestor de recursos hídricos (coluna destino da receita).

Tabela 4 Características de algumas experiências internacionais de cobrança pelo uso da água País França Holanda Alemanha 8

Critério econômico associado

Destino da receita

Estrutura regulatória/gestora Preços públicos e indiretamente Financiar construção e operação de serviços de Comitês de bacias. padrão ambiental água e tratamento de esgoto nas bacias. Preços públicos e indiretamente Financiar a construção e operação de serviços de Governos federais e padrão ambiental água e tratamento de esgoto nos municípios. estaduais. Preços públicos e indiretamente Financiar a construção e operação de serviços de Governos federais e

Como foi bem descrito no capítulo 1 desse livro a cobrança da água baseada na idéia de um condomínio residencial onde cada condômino dispõe de uma quota condominial definida pela sua fração da área útil. No caso da Bacia do Rio Santa Maria é o quota de participação definida por uma série de variáveis que podem estar representadas pela quantidade de consumo de água ou por qualquer outra medida que sirva como referência desde que mensuráveis e aceitas pelo Comitê de Bacia.


9

México

padrão ambiental Indiretamente padrão ambiental

Colômbia

Dano ambiental

Estados Unidos Preços públicos

água e tratamento de esgoto nos municípios. estaduais. Tesouro, em parte para ajudar dotação Governo federal. orçamentária do órgão de recursos hídricos. Financiar o órgão gestor de recursos hídricos. Governo federais e estaduais. Financiar o órgão gestor de recursos hídricos. Governo federal.

FONTE: Motta (1998)

A segunda evidência é a forte associação a custos de provisão e controle, a não explicitação de critérios associados a danos e padrões ambientais (coluna critério econômico associado). Somente na Colômbia existe uma preocupação com o dano ambiental de forma mais direta. Entretanto, enfatiza Motta (1998), ainda a legislação naquele país é incipiente. E a última observação é a tendência de vários países em adotar critérios de preços públicos. Essa regra de precificação da água é uma caracterização da provisão de um bem público, cujo consumo é não-rival e o estado é o monopolista provedor deste bem. Com tal regra de preços a sociedade maximiza os benefícios do uso da água ao alocar o recurso de acordo com o seu retorno econômico para cada usuário. Assim o problema da precificação é solucionado igualando a receita da cobrança com as necessidades de financiamento e gestão do sistema de tratamento. Motta (1998, p.17) considera que essa cobrança é um ato condominial e não impositivo como na forma de um tributo. É óbvio que do ponto de vista legal é uma opção para evitar a caracterização do tributo e assim deveria requerer uma lei complementar específica e, portanto um processo político muito mais difícil. Porque exigiria também uma apropriação pelo Tesouro e tramitação orçamentária que se tenta evitar para garantir autonomia de gestão. Em um estudo que praticamente segue essa mesma tendência Pereira & Lanna (1998) apresentam uma série de critérios (como a localização da captação, o tipo de uso e a estação do ano) onde são estabelecidos os montantes a serem cobrados de cada usuário de forma que seja no total arrecadado o valor anual a ser investido na bacia. Fazem também um exercício de cobrança visando arrecadar o montante necessário para a implantação de uma proposta de tratamento para as fontes poluidoras, já que o principal problema da bacia do rio dos Sinos é a qualidade de seus recursos hídricos. Estimaram assim as tarifas que poderiam ser cobradas de cada usuário, como por exemplo da população urbana e da rural. A estrutura de cobrança é baseada no volume retirado, no local da captação, no tipo de uso e na estação do ano que ocorre a retirada. A equação 1 representa esta estrutura de cobrança. Os valores Ki, Ku e KEST são negociados ou arbitrados. $(i,u) = Ki . Ku . KEST . Q (i,u) onde $ (i,u) é o valor que será cobrado do usuário u, que retira a água no trecho i; K i é o coeficiente para considerar o local onde a água é captada, K u é o coeficiente para considerar o tipo de uso (permite considerar o nível consuntivo do uso); K EST é o coeficiente para considerar a estação do ano ; Q (i,u) é o volume (m³) captado no trecho i, pelo usuário u; e finalmente $ é o preço da água em US$.

Para fins de cobrança, Pereira & Lanna (1998,p.7) consideraram que a área da Bacia do Rio dos Sinos não apresentava problemas de ordem quantitativa, e por esse motivo haviam optado por uma estrutura tarifária simplificada, onde o preço da água não sofreria variação


10 espacial e nem temporal o que tornava os parâmetros Ku e KEST constantes e iguais à unidade, restando apenas o coeficiente de uso que multiplicado por um preço básico, informaria os custos unitários para cada grupo de usuário. O preço básico adotado foi de US$ 0,02 por m³. A Tabela 5 apresenta os coeficientes e os respectivos preços unitários para cada tipo de uso. Tabela 5 Coeficiente de uso e preço unitário para cada grupo de usuário da bacia do Rio dos Sinos- 1998 Usuário Coeficiente de uso Preço Unitário (K uso) (US$/m³) População urbana 1,00 0,02 População rural 1,00 0,02 Irrigação 0,25 0,005 Dessedentação de animais 0,25 0,005 Indústria 1,50 0,03 Fonte:Pereira & Lanna (1998, p.7)

Para estabelecer o preço unitário da água para cada tipo de usuário Pereira & Lanna (1998,p.7) consideraram a capacidade de pagamento de cada um deles. A irrigação e dessedentação de animais por serem mais sensíveis a cobrança ficaram com um valor de US$ 0,005 por m³. O abastecimento urbano (urbano e rural) ficou em US$ 0,02 por m³ e a indústria em US$ 0,03 por m³. Para avaliação do impacto da cobrança foram pesquisadas as principais atividades econômicas usuárias da água na bacia. Pelas simulações realizadas pelos autores a população rural foi a que teve um custo unitário maior do que a população urbana, em contradição com o fato de a população urbana dispor de renda maior do que a população rural. Já no grupo das indústrias, as têxteis são as que sofrerão maiores acréscimos em seus custos operacionais. Sugerem finalmente que outras questões devem ser levantadas no processo de negociação no Comitê da bacia9, como por exemplo: quanto se deseja investir anualmente na bacia; haverá ou não utilização de subsídio cruzado; haverá algum tipo de subsídio direto?; quanto dos recursos obtidos com a cobrança pela captação de água bruta serão utilizados para reduzir os custos de tratamentos e de quais fontes? 4-Uma agenda de reforma do preço da água Provavelmente grande parte das preocupações levantadas durante o Simpósio realizado em Portugal “Pricing Water – Economics, Environment and Society“ possam também serem consideradas no caso do Brasil. Garrido (1999), Tydeman (1999) e Serra 9

É interessante constatar a experiência na Inglaterra em termos de negociações de usuários e Companhias de água. Segundo Ofwat (1999,p.2) que representa o Conselho Nacional de Usuários do Sistema de Água, o sistema inglês de representação de usuários é uma das forças do marco regulatório colocado em prática pela privatização. Essa representação, por exemplo, tem acesso as informações das companhias de água e do regulador. Participa de palestras, consulta os usuários, faz pesquisas através da satisfação de usuários, etc... Conclui que as políticas de tarifas de água com objetivos econômicos, sociais e de meio ambiente podem falhar caso essas políticas não sejam vistas como justas e razoáveis pelos usuários que tem que pagar a conta. A experiência da Inglaterra tem demonstrado a importância de ter um corpo de usuários independente para representar os próprios usuários e para assegurar que seus interesses econômicos, sociais e de meio ambiente são levados em conta.


11 (1999) trazem alguns elementos do que seria uma espécie de agenda de reforma do preço da água. Especificamente Garrido (1999,p.13) sugere: a) Criar um termo de outorga adicional em caso de usuário modificar a sua situação de consumo atual. b) Estimar todos os custos atribuídos ao consumo dos usuários. c) Uma decisão deve ser tomada sobre a percentagem do custo estimado que será recuperado pelos mantenedores da irrigação. Claramente a prioridade deve ser a de assegurar que os usuários financiem a maior proporção dos custos de operação, manutenção e renovação. Os subsídios devem estar explícitos, tanto em termos de volume, como em termos de uma data que eles deverão ser extintos. Caso não se estiver operando através do princípio da “recuperação dos custos” deve haver um esforço para isso ser esclarecido e preferencialmente deve estar baseado em algumas metas, como por exemplo para as áreas menos favorecidas. Não se deve mais construir áreas de irrigação com subsídios públicos. d) Provisões devem ser feitas para várias situações como por exemplo, para o caso de uma seca, para os agricultores que não podem pagar, para os agricultores que estão gerando externalidades positivas e para os direitos adquiridos. e) Promover o envolvimento da Associação de usuários de água com o sistema de oferta de água. Isso significa que as unidades de irrigação pública devem ser transferidas para os agricultores ou para as Associações de Usuários e em boas condições. f) Reconhecer qualquer externalidade imposta pela irrigação da agricultura na oferta de água potável ou outros usos da água da bacia. g) O Governo não deve financiar qualquer nova área de irrigação e nem providenciar subsídios aos agricultores no que diz respeito aos usos da água e em atividades de irrigação, quando as políticas de preços estão em vigor. Tydeman (1999,p.4) também realça algumas idéias nesse sentido. Segundo ele, não há dúvida que o uso da água deverá ser ajustado de acordo com o que o sistema pode conceder. Como é necessário atingir certas metas deve ser dobrada a produtividade da água, ou se beneficiar de cada gota de água que é extraída dos rios, lagos e da água subterrânea. Isso significa que, segundo o autor deve ser feito um esforço em: 1) desenvolver providências institucionais e financeiras que façam que os serviços de água mais adequados à demanda que estimula a conservação e aumenta a recuperação dos custos de todos os setores; 2) desenvolver um plano geral e integrado do uso da água, permitindo os recursos de água serem valorizados no nível micro e macro-econômico, notadamente por remover gradualmente os subsídios escondidos e a regulação que distorce o preço de mercado. Caminhos devem ser achados para avaliar as externalidades de mercado e ser capaz de determinar o valor de mercado dos recursos consumidos no futuro e assegurar o funcionamento dos ecossistemas. Por outro lado, Serra (1999,p.7) adverte que a noção de provisão de água gratuita não deve ser aceita e nem aquele uso da água na atividade particular. Preços apropriados e responsáveis deve ser um pré-requisito para de forma eficiente encontrar as necessidades


12 mais variadas em bases prioritárias. Muitos usuários de água não devem continuar a esperar que os interesses individuais da oferta liberal de pesados subsídios serão encontrados como eles acham que serão. Defende uma nova política tarifária baseada num contrato único entre o Ministério do Ambiente e as autarquias que se associem com o objetivo de resolver os problemas do abastecimento de água de uma região. Esse contrato deve definir claramente: a) b) c) d) e)

a modalidade de gestão; a participação financeira de cada parte; o calendário de realização das obrigações que cabem as partes; os critérios que serão adotados na formação das tarifas; as garantias que oferecem as autarquias ao Ministério do Ambiente.

5-Considerações Finais O objetivo principal desse texto foi trazer alguns subsídios para o debate do preço da água, sempre tomando como referência à experiência no Projeto Rio Santa Maria. Basicamente, a idéia foi evidenciar de que forma esse assunto foi desenvolvido no Simpósio realizado em setembro de 1999, em Lisboa, Portugal intitulada “Pricing Water – Economics, Environment and Society“. Vários aspectos sobre o preço de água podem ser destacados nesse estudo: a)

em todo o mundo existem os mais diferentes preços da água que depende basicamente de variáveis classificáveis em quatro grupos: custos, estrutura de preços, nível de recuperação dos custos e o nível de eficiência; desta forma uma comparação da tarifa da água não tem sentido (item 2);

b)

é importante, caso se queira adotar a alternativa dos subsídios, cuidar para que exista um mínimo de equidade entre as classes sociais. Principalmente no caso da Bacia do Rio Santa Maria que tem como sua grande maioria usuários que necessitam da água para irrigar a sua pequena produção, deve-se pelo menos dar preferência àqueles usuários que possuem uma capacidade econômica menor de suportar uma cobrança da água. É fundamental ser discutida a questão dos subsídios no âmbito do Comitê (item 2);

c)

o problema da precificação tem sido solucionado através de um ato condominial, igualando a receita da cobrança com as necessidades de financiamento e gestão do sistema de tratamento, como foi visto na França, Holanda, Alemanha e Estados Unidos. Também foi proposta essa metodologia para o caso da bacia do Rio dos Sinos (item 3);

d)

a agenda da reforma de água proposta no Seminário “Pricing Water – Economics, Environment and Society” por vários autores pode servir como uma boa referência para os estudos no Brasil (item 4).


13 Para finalizar convém lembrar as argumentações de Tydeman (1999,p.3), que em teoria nenhum outro produto como a água tem um escore mais alto na escala das necessidades humanas – tem demanda assegurada e ao contrário de outras comodidades, não pode ser substituído e então não está sujeita a força de mercado. Não há dúvida que o uso da água deve ser ajustado de acordo com o que o sistema pode conceder. E é importante atingir duas metas principais: dobrar a produtividade da água e procurar se beneficiar de cada gota de água que é extraída dos rios, lagos e da água subterrânea. Referências Bibliográficas BALARINE, O.F.O. et al. Estudo para implantação da cobrança pelo uso da água na Bacia Hidrográfica do Rio Santa Maria. Relatório Parcial – 1 a Etapa. Porto Alegre, PUCRS, junho de 1999. (mimeo) BOURSCHEID. Cadastro de Usuários da Bacia do Rio Santa Maria. 2ª Etapa do Plano de Utilização dos Recursos Hídricos da bacia do Rio Santa Maria – RS. Relatórios nº 1: Cenário Atual. Porto Alegre: Secretaria de Obras Públicas, Saneamento e Habitação. Departamento de Recursos Hídricos e Saneamento, Fundo de Investimentos em Recursos Hídricos, Conselho de Recursos Hídricos (CRH/RS), 1996.338p.2v. BOURSCHEID. Programa de Recuperação e Desenvolvimento da Bacia Hidrográfica do Rio Santa Maria – Caracterização do Programa. Bourscheid Engenharia Ltda. Porto Alegre: Secretaria de Obras Públicas, Saneamento e Habitação. Departamento de Recursos Hídricos e Saneamento, Conselho de Recursos Hídricos (CRH/RS), 1997. 131 p. DALMAZZO,R. Expansão e desequilíbrio financeiro das estatais gaúchas . In: FARIA,L.A. O estado do Rio Grande do Sul nos anos 80: subordinação, imprevidência e crise. Porto Alegre: FEE, 1994. GARRIDO,A. Pricing for water use in the agricultural sector. In: Pricing water – Economics, Environment and Society: Portugal, Sintra, 6 & 7 setembro, 1999. GIAMBIAGI,F. & ALÉM,A.C. Finanças Públicas: Teoria e Prática no Brasil . Rio de Janeiro, Campus, 1999. HENRIQUES,A.G. Planos de Bacia Hidrográfica, funções dos preços como instrumento para a gestão da água no quadro de um desenvolvimento sustentável. In: Pricing water – Economics, Environment and Society: Portugal, Sintra, 6 & 7 setembro, 1999. MADEIRA, M.M. A auto-avaliação de um Comitê de Gerenciamento de bacia Hidrográfica: o caso do Rio Santa Maria (RS). Porto Alegre, Programa de PósGraduação em Ecologia, Instituto de Biociências, Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS),1999.207 p. Dissertação (Mestrado em Ecologia). MASSARUTTO,A. Comparing water pricing policies in the EU. In: Pricing water – Economics, Environment and Society: Portugal, Sintra, 6 & 7 setembro, 1999.


14 MENEGHETTI NETO,A. Sistema tributário brasileiro: algumas considerações. Indicadores Econômicos FEE, 19(3): 106-124, 1991. ____________. Imposto territorial rural (ITR): algumas considerações. Indicadores Econômicos FEE, 20 (3): 185-199, 1992. _____________. Perspectivas de reestruturação financeira e institucional dos setores de infra-estrutura: o caso do Rio Grande do Sul. IPEA, Brasília, 1997. MOTTA,R.S.da. Utilizando critérios econômicos para a valorização da água. In: I Simpósio Internacional sobre Gestão de Recursos Hídricos: Gramado, RS, 1998. 9 p. Disponível: http://orion.ufrgs.br/iph/simpósio (20 jan.1999). OFWAT,S.R. Transparency and customers´participation in water pricing policies. In: Pricing water – Economics, Environment and Society: Portugal, Sintra, 6 & 7 setembro, 1999. PEREIRA,J.S. & LANNA,A.E. A cobrança pelo uso da água como um problema de rateio de custo. In: I Simpósio Internacional sobre Gestão de Recursos Hídricos: Gramado, RS, 1998. 9 p. Disponível: http://orion.ufrgs.br/iph/simpósio (20 jan.1999). SERRA,P.C. Políticas tarifárias da água em Portugal. In: Pricing water – Economics, Environment and Society: Portugal, Sintra, 6 & 7 setembro, 1999. SILVEIRA,G.L da. et al. Comitê de Gerenciamento da bacia Hidrográfica do Rio Santa Maria: Histórico da Formação. In: I Simpósio Internacional sobre Gestão de Recursos Hídricos: Gramado, RS, 1998. 9 p. Disponível: http://orion.ufrgs.br/iph/simpósio (20 jan.1999). TYDEMAN. Putting a value on ecsystems. In: Pricing water – Economics, Environment and Society: Portugal, Sintra, 6 & 7 setembro, 1999. ZERO HORA. Estudo revela concentração de renda. Porto Alegre, 22.09.00,p.19. __________. Corsan lucra R$ 5 milhões no semestre. Porto Alegre, 23.09.00,p.22.


ALGUMAS CONSIDERAÇÕES SOBRE A PREÇIFICAÇÃO DA ÁGUA  

Classificação dos usuários da Bacia do Rio Santa Maria segundo a área irrigada Área irrigada (ha) Usuários Número em % sobre total 2

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