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MANUA IS DE GESTÃO PÚBLICA MUNICIPAL VOLUME 1

Inst i tucion a l

portalamm.org.br


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.


EDITORIAL MANUAIS DE GESTÃO PÚBLICA MUNICIPAL

PALAVRA DO

PRESIDENTE

volume 1

INSTITUCIONAL Associação Mineira de Municípios - AMM Presidente:

Ângelo Roncalli Superintendente Geral:

Gustavo Persichini

ÂNGELO RONCALLI Presidente da Associação Mineira de Municípios

Coordenador Técnico:

"a AMM vem desenvolvendo

Rogério Moreira

uma série de instrumentos

Projeto gráfico e diagramação: Tamirys de Oliveira Freitas

e mecanismos que possibilitAm o cumprimento de sua missão institucional,

Tiragem: 2.000 exemplares Distribuição gratuita Para mais informações acesse

www.portalamm.org.br

dentro dos valores da ética e da transparência, de modo a fazer com que possamos levar a todos as mensagens, as bandeiras e as contribuições do movimento municipalista."


A Associação Mineira de Municípios – AMM, maior associação de municípios do país, tem como missão a representação dos interesses e dos direitos dos 853 municípios de Minas. Fundada em 17 de outubro de 1952, A AMM, nestes 60 anos de história, participa ativamente das lutas e movimentos municipalistas que garantiram a melhoria na qualidade de vida dos cidadãos. Com o lema “Somos 853. Somos Minas. E, juntos, somos muito mais”, a AMM acredita que somente através da união de todos é possível mudar a realidade dos municípios. Independentemente do porte e da pujança de cada município. A entidade parte da premissa de que isolados somos frágeis. Assim, é necessário fortalecer politicamente os municípios e apoiá-los na melhoria da gestão pública, pois é o município o principal ente transformador da realidade da sociedade, uma vez que é nele que o cidadão apresenta seus apelos e necessidades. Neste sentido, a AMM vem desenvolvendo uma série de instrumentos e mecanismos que possibilitam o cumprimento de sua missão institucional, dentro dos valores da ética e da transparência, e isso faz com que possamos levar a todos as mensagens, as bandeiras e as contribuições do movimento municipalista. Nesse cenário, os Manuais para Gestão Pública Municipal se consolidam como um instrumento de auxílio aos administradores municipais, na definição de programas, prioridades, metas, na execução de projetos e ações na gestão localizada. Somando-se a essas preciosas informações, fica, desde já, o convite para que o leitor possa de fato explorar e conhecer Minas, nossas riquezas e, principalmente, o que temos de mais valioso: nossa gente, nossa mineiridade. O município é a nossa causa!


VOL.2 Jurídico VOL.3 Desenvolvimento Econômico

VOL.4 Saúde VOL.5 Assistência Social VOL.6 Contábil e Tributário VOL.7 Captação de Recursos Públicos

VOL.8 Meio Ambiente

VOL.9 Educação

VOL.10 Comunicação, Eventos e Cerimonial 6


VOL.1

Institucional Editorial

4

pág.

PALAVRA DO PRESIDENTE I. iNTRODUÇÃO

4

pág.

10

pág.

1. Atribuiçãos dos royalties e conpensações financeiras do petróleo pág.

15

2. Reapreciação da regulamentação da Emenda Constitucional no29 pág.

16

3. Criação de mecanismos de compensação às medidas que desoneram os impostos que compõem o Fundo de Participação dos Municípios pág.

17

4. Royalties do Minério

20

pág.

II. PRINCIPAIS PAUTAS NACIONAIS

14

pág.

iii. AGENDA POSITIVA DOS MUNICÍPIOS MINEIROS COM O GOVERNO ESTADUAL DESAFIOS E PROPOSTAS pág.

23

7


24 27

1. Segurança Pública pág. 1.1 Propostas da AMM pág.

28 32

2. Transporte escolar pág. 2.1 Propostas da AMM pág.

33

3. Receitas de multas de trânsito 3.1 Propostas da AMM pág.

pág.

34

4. Tratamento de resíduos sólidos 4.1 Propostas da AMM pág.

37

5. Taxas e multas ambientais 5.1 Propostas da AMM pág.

38

37

pág.

39

6. Invetimento em saúde pública 6.1 Propostas da AMM pág.

pág.

41

7. ICMS da energia elétrica 7.1 Propostas da AMM pág.

35

pág.

42

pág.

45

8. Despesas com a EMATER 8.1 Propostas da AMM pág.

48

46

pág.

9. Fortalecimento das Associações Microrregionais 9.1 Propostas da AMM pág.

50

10. Desenvolvimento locar/regional 10.1 Propostas da AMM pág.

51

11. CONSIDERAÇÕES FINAIS

48

pág.

50

pág.

52

pág.

IV. AGENDA POSITIVA DOS MUNICÍPIOS MINEIROS COM A ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DO ESTADO DE MINAS GERAIS PROJETOS DE LEI EM TRAMITAÇÃO E SUGESTÃO DE PROJETOS A SEREM PROPOSTOS PELA ALMG pág.

53

8


1. PL 1519/2011 - Isenta os Municípios, suas Autarquias e Fundações do pagamento do ICMS nas contas de energia elétrica pág.

54

2. PL 1569/2011- Cria Fundo de Desenvolvimento Regional do Estado de Minas Gerais - FUNDER pág.

58

3. PL 2357/2011 - Autoriza o Estado a firmar convênios com os Municípios para fins de trocas de informações sobre fatos geradores de tributos pág.

61

4. PL 2214/2011 - Cria no Estado o Arranjo Produtivo Local Metal-Mecânico da Região Metropolitana do Vale do Aço pág.

63

5. PL 1944/2011 - Cria o Fundo de Incentivo ao Desenvolvimento - FINDES pág.

65

6. 1464/2011 - Cria medidas de proteção da economia em face de concessão por outra unidade da Federação, de benefícios e incentivos fiscais em relação ao ICMS pág.

66

7. ISENÇÃO DAS TAXAS AMBIENTAIS E ANISTIA DAS MULTAS AMBIENTAIS APLICADAS CONTRA OS MUNICÍPIOS pág.

67

8. AUMENTO DA REPRESENTATIVIDADE DAS ENTIDADES MUNICIPALISTAS NA DISCUSSÃO DE PROJETOS QUE TENHAM IMPACTOS NOS MUNICÍPIOS pág.

69

9. CONSIDERAÇÕES FINAIS

70

pág.

9


I

INTRODUÇÃO O Estado brasileiro, como bem ressaltado pelo art. 1° da Constituição da República, é uma Federação, a qual é formada pela união indissolúvel dos Estados, Municípios e Distrito Federal. Sob a égide do art. 18 da Constituição vigente, tem-se como ponto importante a ser ressaltado, a questão da autonomia de cada ente federativo. Tal autonomia das entidades federativas pressupõe repartição de competências para o exercício e desenvolvimento de suas atividades normativas. Esta distribuição constitucional de poderes é o ponto central da noção de Estado Federal. A nossa Constituição adotou, então, o complexo sistema que busca realizar o equilíbrio federativo, por meio de uma repartição de competências que se fundamenta na técnica da enumeração dos poderes da União (art. 21 e 22), com poderes remanescentes para os Estados (art. 25, § 1°) e poderes definidos indicativamente para os Municípios (art. 30), mas combina, com essa reserva de campos específicos (nem sempre exclusivos, mas apenas

10


privativos), possibilidades de delegação (art. 22, parágrafo único), áreas comuns em que se prevêem atuações paralelas da União, Estados, Distrito Federal e Municípios (art. 23) e setores concorrentes entre a União e Estados em que a competência para estabelecer políticas gerais, diretrizes gerais ou normas gerais cabe à União, enquanto se defere aos Estados e até aos Municípios a competência suplementar1. Contudo, o equilíbrio desejado pelo legislador constituinte originário não ocorre na prática. O pacto federal muito bem idealizado é na realidade fonte de desigualdade entre os entes federativos. Ainda mais quando a questão se baliza pela prestação de serviços diretos destinados à população. Quando se analisa as fontes de receita municipal, denota-se que estas são diminutas frente ao grande número de competências atribuídas ao ente municipal. Um novo PACTO FEDERATIVO, é defendido como o instrumento capaz de instaurar e manter, entre os entes da Federação, o equilíbrio de suas finanças e competências, promovendo assim, o desenvolvimento social do País, o combate às desigualdades e a consolidação da democracia. Conforme cálculos elaborados pelo prof. Bremaeker2, em 2009, foram gastos pelos municípios brasileiros pelo menos R$ 12 bilhões de seus cofres, com atividades e competências da União e dos Estados. Valor que representa 4,41% da receita total dos municípios brasileiros. Esse percentual é majorado quando retratamos a realidade dos municípios com porte demográfico inferior a 10 mil habitantes, os quais chegam a comprometer 12,49% do seu orçamento. MORAES, Alexandre. Direito Constitucional. Rio de Janeiro: 15o edição, 2007, p.239. “Despesas Municipais com serviçços, ações e programas de competência dos estados e da União em 2009”, Estudo Tecnico n. 132, Bremaeker, François E.J. Salvador. 2011.

1 2

11


GASTOS EFETUADOS PELOS GOVERNOS MUNICIPAIS COM SERVIÇOS DE COMPETÊNCIA EXCLUSIVA DA UNIÃO DOS ESTADOS SEGUNDO OS GRUPOS DE HABITANTES BRASIL - 2009

No âmbito estadual, os Municípios Mineiros destinam, por ano, dos seus cofres públicos em média R$2,35 bilhões apenas para custear as despesas de responsabilidade da União e do Estado (valor que representa 8,68% da receita corrente dos municípios), conforme se verifica na tabela abaixo: GASTOs MÉDIOs EFETUADOS PELOS GOVERNOS MUNICIPAIS COM SERVIÇOES DE COMPETÊNCIA EXCLUSIVA DA UNIÃO E DO ESTADO SUGUNDO OS GRUPOS DE HABITANTES MINAS GERAIS - 2009

FONTE: Pesquisa AMM - Gastos com outro entes da Federação de 2008 a 2010. STN: Finbra - Finanças dos Municípios Brasileiros - 2009 Nota: Gastos total dos 5.536 municípios (Brasil) foram extraídos do site: tmunicipal.org.br Tabulações Especiais: François E. J. de Bremeaker através da pesquisa - Despesas Municipais com Serviços, Ações e Programas de Competência dos Estados e da União em 2009 (Estudo Técnico no132) Elaboração Departamento de Economia AMM - Junho/2011

12


A Constituição Federal elencou, de forma taxativa, as atividades a serem desenvolvidas por cada ente da federação e suas fontes de financiamento. Logo, se Municípios continuarem a assumir as despesas de outros entes, de forma a comprometer suas finanças, este fatalmente encontrará na Lei de Responsabilidade Fiscal uma penalidade severa por sua iniciativa em encampar as despesas citadas, que punirá severamente o gestor público municipal. O desenvolvimento econômico e social do Estado de Minas Gerais está diretamente ligado ao desenvolvimento dos Municípios Mineiros. Portanto, se os municípios mineiros crescem o Estado de Minas cresce. Os Municípios anseiam que ‘Minas’ possa mais uma vez exercer seu papel de liderança e coragem no desbravamento de mudanças.

13


II

PRINCIPAIS PAUTAS NACIONAIS Trabalhadas em conjunto com a Confederação Nacional de Municípios e as Associações Estaduais de Municípios

14


1

DISTRIBUIÇÃO DOS ROYALTIES E COMPENSAÇÕES FINANCEIRAS DO PETRÓLEO Uma das grandes reivindicações dos representantes do Movimento Municipalista do Brasil é a distribuição dos Royalties do Petróleo, delineada no projeto de Lei 448/2011 do Senador Wellington Dias. Com as dificuldades enfrentadas pelas cidades brasileiras, que cada dia têm mais obrigações e menos recursos para investir, a votação é considerada de urgência para os municípios brasileiros. O desejo dos Representantes Municipalistas é que seja aprovado o texto original do Projeto de Lei 448/2011, que elevaria o Fundo Especial da maioria dos municípios de R$ 805 milhões para R$ 1,08 bilhão, em 2012, e chegará a R$ 40,5 bilhões, em 2022.

Projeto de Lei O projeto de Lei do Senado 448/2011, de autoria do senador Wellington Dias, visa à distribuição igualitária dos royalties do petróleo entre todos os municípios brasileiros. O texto propõe que os recursos do Fundo Especial sejam repartidos somente entre os Estados e Municípios não produtores ou não confrontantes pelos critérios dos Fundos de Participação dos Estados e dos Municípios (FPE e FPM). Os considerados produtores terão 15


a possibilidade de optar por abdicar dos royalties e da participação especial para receber os recursos do Fundo Especial. Se o PLS 448/2011 for aprovado, os municípios terão um incremento significativo em suas receitas. O repasse será feito proporcionalmente ao Fundo de Participação dos Municípios (FPM) e representará um acréscimo de 770% em relação ao que os municípios recebem atualmente, conforme estudo da AMM.

2

REAPRECIAÇÃO DA REGULAMENTAÇÃO DA EMENDA

CONSTITUCIONAL NO29

Os municípios brasileiros vem sustentando o Sistema Único de Saúde, sofrendo as consequências da universalização concedida pela Constituição Federal, investindo, em média, 23% dos seus orçamentos com ações diretas de saúde pública. Infelizmente, após 12 anos de espera, o Congresso Nacional não honrou o determinado pela Magna Carta, aceitando que a União Federal aplique na saúde pública apenas o investido no ano anterior mais a variação do PIB. Ou seja, não foi observada o percentual mínimo de 10% da receita, conforme determinou a Emenda Constitucional 29/00. Neste sentido, é imperiosa a reapreciação do tema, de modo que o sistema federativo seja respeitado e que, acima de tudo, a Constituição 16


Federal seja obedecida, o que gerará um aporte imediato de mais de R$ 5,4 bilhões/ano para os cidadãos brasileiros que necessitam de um sistema de saúde efetivo.

3

CRIAÇÃO DE MECANISMOS DE COMPENSAÇÃO ÀS MEDIDAS QUE DESONERAM OS IMPOSTOS QUE COMPÕEM O FUNDO DE PARTICIPAÇÃO DOS MUNICÍPIOS A grave crise mundial tem afetado, e muito, os municípios brasileiros. As constantes reduções do Fundo de Participação dos Municípios FPM, as políticas adotadas pelo Governo Federal para o aquecimento da economia interna e o aumento das despesas dos municípios, que vem sendo desproporcional às suas arrecadações, tem colocado muitas prefeituras em risco. O cenário que se desenha desde o segundo trimestre no país são municípios com receitas cada dia mais escassas e sem condições de reagirem. Muitas das dificuldades enfrentadas pelos gestores mineiros estão relacionadas a não confirmação da previsão da Secretaria de Tesouro 17


Nacional - STN quanto ao FPM. As estimativas de arrecadação giravam em torno de uma receita de R$ 76 bilhões para ser dividido entre todas as cidades brasileiras durante o ano de 2012. Porém, com a recessão da economia mundial e com as medidas de desoneração tomadas pelo Governo Federal, as previsões foram reduzidas para R$ 67 bilhões, o que significa uma redução em torno de R$ 9 bilhões, o que evidentemente impacta e prejudica todo o planejamento anual dos municípios. Além desta perda significativa do FPM, os gestores municipais ainda se depararam com outros problemas. As constantes reduções do Imposto dos Produtos Industrializados - IPI, das Contribuições de Intervenção no Domínio Econômico - CIDE do combustível, Auxílio Financeiro para Fomento das Exportações - FEX, entre outros, representou uma queda drástica nas arrecadações. Essas reduções representaram uma perda total de R$ 11,495 bilhões para as cidades brasileiras, sendo R$ 1,424 bilhões para Minas Gerais, como demonstra o quadro abaixo. PERDA DOS MUNICÍPIOS

Para piorar, os municípios ainda viram suas obrigações aumentarem por incremento de medidas nacionais cujos gestores locais não foram sequer consultados, como o salário mínimo e o piso do magistério, que tiveram reajustes desproporcionais aos recursos recebidos. Assim, as prefeituras, durante o ano de 2012, têm visto suas receitas menores e suas obrigações maiores. Para amenizar essa situação, a Associação Mineira de Municípios AMM, juntamente com a Confederação Nacional dos Municípios e os representantes do movimento municipalista do Brasil, apresentaram algumas propostas para o Governo Federal, das quais podemos destacar:

18

• Auxílio financeiro de R$ 1,5 bilhão para os municípios brasileiros, para compensar a queda do repasse do FPM. Essa medida significaria um aporte direto de R$ 212 milhões para os municípios mineiros;


• Repasse imediato da CIDE no montante de R$ 595 milhões para os municípios brasileiros, dos quais R$ 67 milhões seriam para as cidades mineiras; • Repasse do FEX de R$ 1,9 bilhão, o que acarretará um aporte de R$ 87,5 milhões para os municípios mineiros e R$ 262 milhões para o Estado de Minas Gerais; • Pagamento dos convênios firmados entre a União e os municípios para execução de obras e aquisição de equipamentos. Estes valores giram em torno de R$ 8,2 bilhões; • Reposição do aumento real do salário mínimo, que aumentou as despesas fixas dos municípios brasileiros em R$ 1,4 bilhão apenas em 2012. Compreendemos e apoiamos a política do Governo Federal para aquecer a economia do país, mas o que não pode acontecer são os municípios pagarem essa conta. Para minimizar os efeitos negativos nos cofres públicos municipais com os cortes do IPI e a redução do FPM, a AMM manterá a postura de lutar pela causa municipalista, propondo medidas e, assim, assegurando que os recursos cheguem aos municípios na mesma proporção que o aumento das obrigações. A primeira, a criação de medidas de compensação que tivessem como base as perdas efetivas de recursos de FPM em relação à média de repasse dos anos anteriores, ou seja, que fossem estabelecidos mecanismos de compensação financeira que assegurassem que os municípios não receberiam valores inferiores à média dos valores recebidos nos dois últimos anos, em valores atualizados, corrigidos pelos índices oficiais. Isso asseguraria que nenhum município teria arrecadação com variação negativa em relação aos dois últimos anos e favoreceria a criação de instrumentos de planejamento de longo prazo mais confiáveis. 19


A segunda, a implementação de mecanismos de estabilização que assegurem maior regularidade nos repasses de recursos de FPM ao longo do ano. Tal medida favoreceria mais uma vez a criação de instrumentos de planejamento de longo prazo mais confiáveis, isto porque, mensalmente, os municípios teriam condições de prever a quantidade de recursos a serem repassados de maneira mais constante. Da forma como hoje são feitos os repasses, dificilmente algum município, em especial aqueles que mais dependem dessa fonte de receita, têm condições de planejar suas atividades em função da grande variação e, sobretudo, da imprevisibilidade dos valores a serem repassados.

4

ROYALTIES DO MINÉRIO Minas Gerais é o principal estado minerador do Brasil, sendo responsável por mais de 50% do montante arrecadado na Compensação Financeira pela Exploração Mineral (CFEM), royalty criado pela Constituição Federal de 1988. Atualmente, o cálculo do valor repassado é feito sobre o faturamento líquido obtido com a venda do minério e varia entre 0,2% (alíquota para pedras preciosas, pedras coradas lapidáveis, carbonetos e metais nobres) e 3% (taxas para minério de alumínio, manganês, sal-gema e potássio). Segundo estudo realizado pela AMM, a arrecadação total dos royalties do minério em Minas Gerais chegou a R$ 788 milhões, em 2011, sendo que, desse total, 12% foi destinado à União, aproximadamente R$ 94 milhões, 23% ficou para o Estado, cerca de R$ 181 milhões, e 65% foi repassado aos municípios produtores, quase R$ 513 milhões. 20


DISTRIBUIÇÃO ROYALTIESD OMMINÉINÉRIO ROYALTIES DO

Com base nessa situação, está em tramitação na Comissão de Serviços de Infraestrutura (CI) o Substitutivo ao Projeto de Lei do Senado (PLS 01/2011), de autoria do Senador Aécio Neves, em substituição ao PLS de autoria do Senador Flexa Ribeiro, que tem como objetivo aumentar a receita dos entes federados mediante a ampliação da base de cálculo da CFEM e majoração das alíquotas incidentes sobre as substâncias minerais.

UNIÃO R$ 254 milhões R$ 94 milhões

ESTADO R$ 635 milhões

Pela nova proposta, para se determinar o valor da CFEM as alíquotas serão aplicadas sobre o faturamento bruto e não do líquido e também vão variar de acordo com a substância mineral. Além disso, outra modificação trata dos percentuais de rateio dos recursos arrecadados. Com a nova distribuição os repasses ficariam da seguinte forma:

R$ 181 milhões FUNDO ESPECIAL R$ 169 milhões

MUNICÍPIOS

R$ 1,059 bilhão R$ 513 milhões

2011 TOTAL DE ARRECADAÇÃO

R$ 788 milhões

Se comparado com os valores que são recebidos pelos estados produtores de petróleo, os percentuais arrecadados com o royalty do minério são muito inferiores.

2012 TOTAL DE ARRECADAÇÃO

R$ 2,117 milhões *Com o PL 01/11 aprovado.

• 12% para a União • 30% para os Estados • 50% para os Municípios • 8% para o Fundo Especial que seria distribuído entre todos os municípios do Estado arrecadador.

21


De acordo com o estudo feito pela AMM, com a nova legislação, e tendo como base os meses de janeiro a junho de 2012, considerando-se apenas o aumento das alíquotas, sem levar em consideração o aumento da base de incidência, ou seja, incidir sobre o faturamento bruto e não sobre o liquido, a União passaria a receber R$ 254 milhões, Minas Gerais ficaria com R$ 635 milhões e os municípios produtores teriam o repasse de R$ 1,059 bilhão. Nesse caso, o Fundo Especial arrecadaria R$ 169 milhões. Por esses motivos, a Associação Mineira de Municípios é parceira do Governo de Minas Gerais, da Companhia de Desenvolvimento Econômico de Minas Gerais - Codemig, da Ordem dos Advogados de Minas Gerais – OAB/MG e da Associação Brasileira de Imprensa – ABI na campanha “Minério com mais justiça – Como está não dá para ficar. Mudança nos royalties do minério já”, lançada no dia 18 de junho de 2012. A iniciativa pretende envolver a sociedade na busca por mudanças na legislação sobre a exploração dos recursos minerais. Para a AMM a nova legislação dos royalties do minério trará ganhos significativos às três esferas de governo, principalmente para os municípios, que sempre estão entre os maiores afetados com os encargos que são repassados.

22


III

AGENDA POSITIVA DOS MUNICÍPIOS MINEIROS COM O GOVERNO ESTADUAL DESAFIOS E PROPOSTAS

23


1

SEGURANÇA PÚBLICA A segurança pública é uma atividade pertinente aos órgãos estatais e à comunidade como um todo, realizada com o fito de proteger a cidadania, prevenindo e controlando manifestações da criminalidade e da violência, efetivas ou potenciais, garantindo o exercício pleno da cidadania nos limites da lei. A Constituição da República assegura a todos os cidadãos brasileiros, dentre os diversos direitos sociais e individuais, a preservação da ordem pública e a defesa das pessoas e do patrimônio. Por conseguinte, as atividades de segurança pública são desempenhadas nos três níveis da federação federal, estadual e municipal, e exercida através de uma subdivisão de competência entre os órgãos a seguir descritos: “Art. 144. A segurança pública, dever do Estado, direito e responsabilidade de todos, é exercida para a preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio, através dos seguintes órgãos: I - Polícia Federal II - Polícia Rodoviária Federal; III - Polícia Ferroviária Federal; IV - Polícias Civis; V - Polícias Militares e Corpos de Bombeiros Militares.” (CF/88) 24


Já a segurança pública estadual é composta pelo Corpo de Bombeiros, que executa as atividades de defesa civil, pela Polícia Militar responsável pelo policiamento ostensivo e a preservação da ordem pública; pela Polícia Rodoviária Estadual que exerce as atividades de patrulhamento ostensivo das rodovias, e pela Polícia Civil a qual compete as funções de polícia judiciária e a apuração de infrações penais e de investigação criminal, exceto as militares.3 No âmbito municipal a segurança pública poderá ser exercida pela Guarda Municipal, a qual destina-se à proteção dos bens e serviços do município. A Guarda Municipal é prevista constitucionalmente como uma competência municipal, facultativa, a qual deverá ser constituída por meio de lei municipal.4 São contabilizadas despesas com segurança pública as descritas como: aposentadorias e reformas, auxílio financeiro a estudantes, auxílio-alimentação, auxílio-fardamento, auxílio-transporte, contribuições, despesas de exercícios anteriores, diárias – civil, diárias – militar, equipamentos e material permanente, indenizações e restituições, locação de mão-de-obra, material de consumo, material de distribuição gratuita, obras e instalações, obrigações patronais, obrigações tributarias e contributivas, outras despesas de pessoal decorrentes de contratos de terceirização, outras despesas variáveis - pessoal militar, outras despesas variáveis, outros benefícios assistenciais, outros serviços de Constituição Estadual: “ Art.136 - A segurança pública, dever do Estado e direito e responsabilidade de todos, é exercida para a preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio, através dos seguintes órgãos: I - Polícia Civil; II - Polícia Militar; III - Corpo de Bombeiros Militar. Art.139 - À Polícia Civil, órgão permanente do Poder Público, dirigido por Delegado de Polícia de carreira e organizado de acordo com os princípios da hierarquia e da disciplina, incumbem, ressalvada a competência da União, as funções de polícia judiciária e a apuração, no território do Estado, das infrações penais, exceto as militares, e lhe são privativas as atividades pertinentes a: I - Polícia técnico-científica; II - processamento e arquivo de identificação civil e criminal; III - registro e licenciamento de veículo automotor e habilitação de condutor. Art.142 - A Polícia Militar e o Corpo de Bombeiros Militar, forças públicas estaduais, são órgãos permanentes, organizados com base na hierarquia e na disciplina militares e comandados, preferencialmente, por oficial da ativa do último posto, competindo: I - à Polícia Militar, a polícia ostensiva de prevenção criminal, de segurança, de trânsito urbano e rodoviário, de florestas e de mananciais e as atividades relacionadas com a preservação e restauração da ordem pública, além da garantia do exercício do poder de polícia dos órgãos e entidades públicos, especialmente das áreas fazendária, sanitária, de proteção ambiental, de uso e ocupação do solo e de patrimônio cultural; II - ao Corpo de Bombeiros Militar, a coordenação e a execução de ações de defesa civil, a prevenção e combate a incêndio, perícias de incêndio, busca e salvamento e estabelecimento de normas relativas à segurança das pessoas e de seus bens contra incêndio ou qualquer tipo de catástrofe;” 4 CF/88 “Art. 144 (...): § 8º Os Municípios poderão constituir guardas municipais destinadas à proteção de seus bens, serviços e instalações, conforme dispuser a lei.” 3

25


terceiros, passagens e despesas com locomoção, pessoal civil, pessoal militar, premiações culturais, artísticas, científicas, desportivas e outras, ressarcimento de despesas de pessoal requisitado, salário-família, serviços de consultoria, subvenções sociais, vencimentos e vantagens fixas de pessoal - militar, vencimentos e vantagens fixas de pessoal - civil. As despesas com segurança pública vem sendo também custeadas pelos municípios mineiros, apesar de serem estas de competência e obrigação exclusiva do Estado. Estudo realizado pela AMM - Associação Mineira de Municípios projetam que os gastos dos Municípios Mineiros com Segurança Pública, totalizaram cerca de R$ 162,9 milhões. GASTO MÉDIO EFETUADOS PELOS GOVERNOS MUNICIPAIS COM SERVIÇOS DE SEGURANÇA PÚBLICA SEGUNDO OS GRUPOS DE HABITANTES EM MINAS GERAIS 2009

Grupo de habitantes (por mil) Brasil

Número de Municípi os

Receita Corrente Municipal Receita Corrente dos Municípios (em R$)

Gastos com serviços Segurança Pública

Receita Corrente média por município (em R$)

% sobre a receita Corrente

Gasto médio, por município (em R$)

Gasto Total (em R$)

R$ 12.045.152.238

4,41%

R$

0,60%

R$

273.028.485.243

R$

49.079.361

R$

2.165.226

R$

27.142.096.734

R$

31.819.574

R$

191.066

Minas Gerais

5.563 853

Até 10 mil 10,01 a 20 mil 20,01 a 50 mil 50,01 a 100 mil

491 184 112 37

R$ R$ R$ R$

4.099.213.334 2.861.846.243 3.727.512.224 3.264.998.629

R$ R$ R$ R$

8.348.703 15.553.512 33.281.359 88.243.206

R$ R$ R$ R$

26.663 33.575 488.967 167.423

R$ R$ R$ R$

13.091.662 6.177.850 54.764.341 6.194.658

0,32% 0,22% 1,47% 0,19%

Acima de 100,01

29

R$

13.188.526.305

R$

6.161.819.170

R$

2.038.629

R$

16.636.830

0,03%

162.979.492

Fonte:Pesquisa AMM - Gastos com outro entes da Federação de 2008 a 2010. STN: Finbra - Finanças dos Municípios Brasileiros- 2009 Nota: Gastos dos municípios Brasil foram extraídos do site: tmunicipal.org.br -Tabulações Especiais: François E. J. de Bremaeker através da pesquisa - Despesas Municipais com Serviços, Ações e Programas de Competência dos Estados e da União em 2009 (Estudo Técnico n° 132) - Inclui os gastos com: Manter a junta de alistamento militar e o tiro de guerra, manutenção da Polícia Militar, Rodoviária e Civil, Corpo de bombeiros, Cadeias Pública e Instituto Médico Legal. Elaboração Departamento de Economia AMM- Junho/2011

O valor despendido pelos Municípios com segurança pública foi composto pelas atividades descritas nos convênios assinados entre os Municípios Mineiros e as Polícias Civil e Militar, das quais extraímos àquelas que foram repassados aos municípios: arcar com as despesas de combustível e lubrificantes para as viaturas policiais à disposição da Delegacia de Polícia local; custear as despesas com lavagem, lubrificação e manutenção das viaturas policiais; arcar com o aluguel de imóvel ou ceder imóvel próprio 26


destinado ao funcionamento da Delegacia de Polícia local; colocar à disposição da Unidade Policial Civil local, sem ônus para o Estado, funcionários para exercerem atribuições estritamente burocráticas; fornecer móveis, máquinas de escrever, material de consumo, higiene e limpeza para a Delegacia de Polícia; arcar com as despesas da Delegacia de Polícia local, dos serviços de utilidade pública, tais como água, luz, impostos, taxas, telefone etc; arcar com as despesas de construção, conservação; ampliação ou reforma da Unidade Policial Civil local; ceder ou alugar imóvel para instalação de Unidade Permanente junto à Delegacia de Polícia local. Providenciar a competente inclusão das despesas provenientes deste instrumento, junto às leis competentes, para os exercícios financeiros subseqüentes.“5

1.1

Propostas da AMM Cientes de que as despesas com Segurança Pública têm impacto financeiro negativo, permanente, nos municípios mineiros, os quais são compelidos a suportar o custo de suas despesas de competência exclusiva do Estado, a AMM propõe através da presente que o Estado: A) Assuma integralmente os custos com segurança, a fim de que os municípios tenham uma maior capacidade de investimentos. O impacto desta medida gerará um impacto nas receitas estaduais no percentual da ordem de 0,4%. B) Estabeleça dispositivo legal que impeça celebração de convênios nas áreas de segurança pública que onerem os municípios.

5

Convênio elaborado pela Polícia Civil do Estado de Minas Gerais

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2

TRANSPORTE ESCOLAR A educação é direito constitucionalmente6 assegurado aos cidadãos brasileiros, razão pela qual foi promovida nas três esferas da federação, através de uma subdivisão de competências, que têm como objetivo facilitar o acesso e a permanência na escola. A Educação Básica é composta pela Educação Infantil, Ensino Fundamental e Ensino Médio, as quais são classificadas como:

Aos Estados coube a responsabilidade de agir, obrigatoriamente no Ensino Fundamental e prioritariamente, no Ensino Médio, nos termos § 3º do Art.211 da CF/88. Competências também previstas na Lei de Diretrizes e Bases, que incumbiu também aos Estados a responsabilidade pelo transporte escolar dos alunos da rede estadual7.

CF/88: “Art. 208. O dever do Estado com a educação será efetivado mediante a garantia de: I - ensino fundamental, obrigatório e gratuito, assegurada, inclusive, sua oferta gratuita para todos os que a ele não tiveram acesso na idade própria; II - progressiva universalização do ensino médio gratuito; IV - atendimento em creche e pré-escola às crianças de zero a seis anos de idade; VII - atendimento ao educando, no ensino fundamental, através de programas suplementares de material didático-escolar, transporte, alimentação e assistência à saúde.” 7 LDB – “Art. 10. (...) VI - assegurar o ensino fundamental e oferecer, com prioridade, o ensino médio. 6

VII - assumir o transporte escolar dos alunos da rede estaduaL”

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Assim, restaram fixadas, no parágrafo 2º do art. 211 da CF/888 , aos municípios as competências, prioritárias, com o Ensino Fundamental e com a Educação Infantil, cabendo ao mesmo ofertar transporte escolar aos alunos da rede municipal, como preceitua a LDB9. Nos moldes da CF/8810 a Educação brasileira tem como fontes de financiamento os recursos oriundos de receitas de impostos próprios a cada ente, receitas de transferências constitucionais e voluntárias, receita do salário–educação, outras contribuições sociais e outros recursos previstos em lei. O montante dos recursos descritos serão obrigatoriamente utilizados para custear a educação, observando, necessariamente, os percentuais estabelecidos na Constituição Federal a cada ente, cabendo portanto, a União aplicar, anualmente, 18% de sua receita e aos estados11 bem como aos Municípios o percentual de 25%12: “Art. 212. A União aplicará, anualmente, nunca menos de dezoito, e os Estados, o Distrito Federal e os Municípios vinte e cinco por cento, no mínimo, da receita resultante de impostos, compreendida a proveniente de transferências, na manutenção e desenvolvimento do ensino.”(CF/88) EC14/1996 Art. 3, §3º) LDB- Art.11 (…) VI - assumir o transporte escolar dos alunos da rede municipal. 10 “ Art. 68. Serão recursos públicos destinados à educação os originários de: I - receita de impostos próprios da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios; II - receita de transferências constitucionais e outras transferências; III - receita do salário-educação e de outras contribuições sociais; IV - receita de incentivos fiscais; V - outros recursos previstos em lei.”(CF/88) 11 No Estado de Minas Gerais a Constituição estadual fixou o seguinte: “Art.201 - O Estado aplicará, anualmente, nunca menos de vinte e cinco por cento da receita resultante de seus impostos, incluída a proveniente de transferências, na manutenção e no desenvolvimento do ensino. §2º- Para efeito de cumprimento do disposto neste artigo, serão considerados o sistema estadual de ensino, os recursos transferidos para o sistema municipal de ensino e os aplicados na forma do art. 203. §3º - A distribuição dos recursos públicos assegurará prioridade ao atendimento das necessidades do ensino obrigatório, nos termos do plano estadual de educação, observadas as diretrizes nacionais da educação. § 4º - O ensino fundamental público terá como fonte adicional de financiamento a contribuição social do salário-educação, na forma da legislação federal. § 5º - O percentual mínimo a que se refere este artigo será obtido de acordo com os valores reais dos recursos na data de sua arrecadação. 12 LDB- “Art. 69. A União aplicará, anualmente, nunca menos de dezoito, e os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, vinte e cinco por cento, ou o que consta nas respectivas Constituições ou Leis Orgânicas, da receita resultante de impostos, compreendidas as transferências constitucionais, na manutenção e desenvolvimento do ensino público.” 8 9

29


Em consonância com a Constituição Federal, a Constituição do Estado de Minas assegurou o investimento prioritário com a educação, suas condições técnicas, a manutenção dos padrões de qualidade dos serviços, a cooperação com os municípios visando melhor atender às necessidades supervenientes da coletividade, das quais destacamos as despesas com transporte escolar.13 A nossa Carta Magna também estabeleceu algumas políticas de financiamento suplementares de apoio à educação, como por exemplo, o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização do Magistério - FUNDEB, o Programa Nacional de Apoio ao Transporte Escolar - PNATE, o salário - educação e outros. O transporte escolar dos alunos da rede de ensino estadual e municipal é um dos itens que compõem as despesas da educação: “Art. 70. Considerar-se-ão como de manutenção e desenvolvimento do ensino as despesas realizadas com vistas à consecução dos objetivos básicos das instituições educacionais, de todos os níveis, compreendendo as que se destinam a: III – uso e manutenção de bens e serviços vinculados ao ensino; VIII - aquisição de material didático-escolar e manutenção de programas de transporte escolar.” (Lei De Diretrizes e Bases da Educação) As despesas com transporte escolar são divididas entre os entes federados observando suas competências. Cabe, portanto, a cada ente da federação - União, Estado e Municípios, fixar a base de cálculo para repasse dos recursos a serem utilizados para custar às despesas com transporte. O Cenário da Educação no Estado de Minas, em 2010, segundo Censo realizado pelo Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira - INEP apresentou o número total de 828.426 alunos da Educação Básica - Rural e Urbana, que utilizam o transporte escolar. Destes 380.984 são alunos da rede de ensino do Estado que utilizam o transporte escolar oferecido pelo poder público municipal, sendo que 244.433 são alunos residentes na zona rural e 136.551 residem na zona urbana. 13

30

Constituição do Estado de Minas Gerais: Art. 158, caput do Art. 182 e seu Parágrafo único.


Previsão do Custo do Transporte Escolar a ser realizado pelos municípios aos alunos da rede Estadual de ensino EDUCAÇÃO BÁSICA RESIDENTES NA ZONA RURAL E URBANA EM 2011 Zona Residencial do Aluno

RURAL

URBANO

TOTAL

Rede de ensino

Número de alunos atendidos

Total do Custo do Transporte Escolar*

Recursos do Pnate para 2011

Investimento pela SEE para 2011

Estadual Municipal Federal Privada

244.433 258.015 139 5.981

193.040.961,75 203.767.346,25 109.775,25 4.723.494,75

32.333.271,80 33.908.029,62

130.000.000,00

Estadual Municipal Federal Privada

136.551 163.586 1.364 18.357

107.841.152,25 129.192.043,50 1.077.219,00 14.497.440,75

828.426

654.249.433,50

Previsão do Prejuízo do Transporte para os municípios 2011

-30.707.689,95 -169.859.316,63 -109.775,25 -4.723.494,75 -107.841.152,25 -129.192.043,50 -1.077.219,00 -14.497.440,75

66.241.301,42

130.000.000,00

-458.008.132,08

Fonte: EC/Inep/Deed. *Custo médio do Transporte Escolar foi apurado através de pesquisa da AMM em 2006 corrigida pelo IPC-A (IBGE) acumulado ao ano até 2010 . Custo médio total do transporte foi projetado para os 853 municípios dos 262 que responderam a pesquisa em 2006. Nota: Número de Alunos da Educação Básica Residentes em Área Rural e Urbana, que Utilizam Transporte Escolar Oferecido pelo Poder Público Estadual e Municipal, segundo os municípios do Estado de Minas Gerais, em 2010. Elaboração AMM – Departamento de Economia- Junho 2011

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O orçamento da Secretaria de Educação apontou como R$ 130 milhões o repasse a ser realizado para os municípios para a manutenção e custeio do transporte escolar dos seus 244.433 alunos do Ensino Fundamental. Também serão repassados os recursos suplementares do PNATE no total de R$ 32,3 milhões, perfazendo o total de R$ 162,3 milhões. Contudo, infelizmente esta medida não mitiga a dificuldade dos municípios que é justamente manter os serviços, da forma que esta sendo realizada, uma vez que os municípios terão que desembolsar cerca de R$300,8 milhões para realizar, efetivamente, o transporte escolar dos alunos da rede municipal e estadual de ensino, fato este que gera um déficit de aproximadamente R$ 138,5 milhões no ano de 2011. Portanto, conclui-se que a política do Estado com transporte escolar deve ser reformulada, vez que, a transferência de competência deve vir associada à contraprestação financeira correspondente ao custo real do serviço prestado. Razões pelas quais requer a alteração da política pública educacional do Estado de Minas, assegurando assim o repasse integral dos valores dispensados para o transporte dos alunos da rede estadual de ensino.

2.1

Proposta da AMM A) O aumento do repasse dos recursos para custeio do transporte escolar dos alunos da rede de Ensino Estadual possibilitará a equalização do déficit, hoje, existente e custeados pelos Municípios com obrigações de competência Estadual.

32


3

RECEITAS DE MULTAS DE TRÂNSITO O Código Nacional de Trânsito garantiu aos entes da federação o poder de estabelecer instrumentos legais competentes para delegar suas competências de fiscalização, autuação e aplicação de medidas administrativas de trânsito. Em Minas Gerais, o estado e os municípios se valem de Convênios de Cooperação Técnica e Operacional para desempenhar suas respectivas atribuições. Contudo, esta dinâmica está sendo comprometida em alguns momentos, o que prejudica o estado, os municípios e os cidadãos. Os últimos convênios, assinados com vigência de 2005 a 2010 (o prazo findou em 23 de janeiro de 2010), alguns municípios foram prejudicados com o processo de tramitação (que dura de três a cinco meses, e envolve a coleta de assinatura das autoridades competentes e a publicação no Diário Oficial do Estado de Minas Gerais). Entre outros problemas, o processo ficou comprometido nos períodos impostos pelas vedações da pela Lei Eleitoral 9.504/97, pela mudança em 2010 da gestão financeira do convênio da Secretaria de Estado da Fazenda para a Polícia Civil e, até mesmo, pela mudança dos órgãos do Estado em 2010 para a Cidade Administrativa, pois muitos convênios foram encaminhados para o endereço antigo (Av. do Contorno, nº 4265/9º andar - Bairro São Lucas, CEP:30.110-021, Belo Horizonte, MG). Com isso, 165 municípios não puderam sacramentar o convênio.

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Dentre estes alguns não tomaram conhecimento do convênio, mas outros chegaram até a encaminhar o documento assinado com até 3 meses de antecedência ao fim da vigência, mas não houve tempo de publicá-lo no Diário Oficial. Além disso, outros 205 municípios já devidamente conveniados não receberam os recursos acumulados de 24/01/2010 a 31/05/2011, pois não conseguiram assinar o Termo Aditivo ao Convênio supra citado que prorrogava os repasses das multas neste período. Os principais motivos foram que diversos municípios não tomaram conhecimento do Termo, e outros municípios assinaram o documento já no fim da vigência, mas também não conseguiram a publicação no Diário Oficial do Estado. A demora para colher as assinaturas, a falta de comunicação, interesse do estado e do próprio município prejudicaram 370 administrações municipais. Salientamos que os repasses das multas de trânsito são destinados exclusivamente para financiar projetos e despesas com sinalização das vias públicas, estudos e operações de engenharia de tráfego, mas, infelizmente não haverá o recurso nos municípios para a execução dessas obrigações.

3.1

Propostas da AMM A) Visando garantir, em primeiro lugar, a legalidade de todos os atos praticados pelas autoridades de trânsito das esferas municipal e estadual, vimos propor que o estado promova um esforço concentrado para regularizar a situação jurídica com todos os municípios, celebrando os instrumentos compatíveis (convênios ou aditivos); B) Sugerimos que o prazo dos convênios sejam de, no mínimo, 5 anos, com renovação automática. Dessa forma, não correremos mais o risco de executar ações que não tenham respaldo no Código Nacional de Trânsito; 34


C) Rogamos que sejam repassados, imediatamente, a parcela de direito dos municípios no que diz respeito à arrecadação de multas, devendo ser apresentado pelo estado um relatório completo e discriminado desses valores e repasses. D) Solicitamos também que o estado regulamente as regras do repasse, definindo a periodicidade do repasse (que sugerimos que seja mensal).

4

TRATAMENTO DE RESÍDUOS SÓLIDOS Os municípios mineiros não têm conseguido avançar na velocidade necessária no tratamento de resíduos sólidos urbanos, já que aproximadamente 670 dos 853 municípios do estado dispõem os seus resíduos sólidos de forma inadequada. As dificuldades dos municípios mineiros em atender a correta disposição dos resíduos sólidos urbanos devem-se, principalmente, aos elevados custos de implantação e operação dos aterros sanitários; Mesmo os municípios que implantaram empreendimentos de tratamento de resíduos sólidos continuam com sérias dificuldades em relação à manutenção das estruturas em função da inexistência de recursos humanos e financeiros nos orçamentos municipais. A falta de planejamento das ações integradas com os municípios circunvizinhos, a impossibilidade de sustentabilidade dos empreendimentos e serviços ligados à disposição final de resíduos, a baixa escala de lixo produzida pelos municípios de pequeno porte do estado, o reduzido índice atual de reciclagem dos resíduos sólidos gerados e a falta de apoio na 35


solução de problemas antigos e de passivos ambientais veem se tornando uma ameaça à governabilidade dos municípios. A impossibilidade de cumprimento dos Termos de Ajustamento de Conduta (TAC) com o Ministério Público e FEAM pode levar os municípios ao pagamento de multas e responsabilização das autoridades municipais por improbidade administrativa. O Estado de Minas Gerais em 2009 lançou o Procedimento de Manifestação de Interesse, para a concessão, pela COPASA, da implantação e operação dos serviços relativos ao tratamento de resíduos sólidos urbanos com valorização energética. No edital publicado restou patente a visão acertada do Governo asseverando que “apenas a interveniência do Estado, articulado com a iniciativa privada e a sociedade organizada será capaz de proporcionar uma gestão adequada dos resíduos urbanos. Essa iniciativa inclui, além das leis e da fiscalização, apoio técnico e financeiro às prefeituras, manutenção e melhoria das estradas, aquecimento da economia e melhoria da distribuição de renda, e educação ambiental. Os resíduos sólidos urbanos precisam estar na agenda dos governos federal, estadual e municipais para que a gestão adequada seja concretizada.” Contudo, infelizmente para todos os atores, a iniciativa ainda não prosperou. E, nesse sentido, a AMM se coloca à disposição para enfrentar, conjuntamente, este desafio. 36


4.1

Propostas da AMM A) Face à necessidade de participação do governo na solução integrada de disposição final de resíduos sólidos urbanos de todos os 853 municípios mineiros, solução essa a ser promovida com a completa implantação e operação dos serviços relativos ao tratamento de resíduos sólidos urbanos, permitindo alçar a sustentabilidade na manutenção destas atividades ao prever soluções inovadoras e que permitam a utilização mínima de recursos financeiros por parte dos municípios, através da otimização econômica do empreendimento, propomos que sejam retomadas com maior vigor, o Procedimento de Manifestação de Iinteresse - PMI.

5

TAXAS E MULTAS AMBIENTAIS As questões ambientais vêm também sendo um desafio para os municípios mineiros. A sociedade, as autoridades ambientais e até mesmo o Ministério Público vem realizando um profícuo trabalho no sentido de sensibilizar e o obrigar os município mineiros a realizar tratamento e dar destinação adequada aos seus resíduos sólidos e também na regulação de atividades industriais em regiões adequadas dentro da área do município. Contudo, o município que já enfrenta grandes dificuldades técnicas para dar solução a estas demandas ainda passa por mais dois problemas no momento que decide implementar tais políticas: a cobrança de taxas do estado para realizar tais ações principalmente nas fases de licenciamento e a aplicação reiterada de multas por parte dos órgãos de fiscalização. 37


No caso da cobrança das taxas nas fases de licenciamento, por muitas vezes os valores cobrados são impeditivos à implantação destas políticas, pois encarecem todo o processo de adequação, causando prejuízos de toda ordem, principalmente ambientais e sociais. É evidente que a fiscalização destas ações é indispensável. Contudo, a fiscalização deve ter prioritariamente o caráter educativo, informativo, direcional. A simples aplicação de multas também acarreta prejuízos para o estado, para os municípios e, principalmente, para a sociedade. A questão é tão grave que certamente não existe nenhum município de Minas Gerais que não tenha sido autuado pelo menos uma vez. Isso comprova que existe a necessidade premente de uma reavaliação mais profunda e completa dos órgãos ambientais estaduais, principalmente no sentido informativo, educativo e interativo.

5.1

Propostas da AMM A) Desta forma, a AMM - Associação Mineira de Municípios vem rogar o fim da cobrança destas taxas nos empreendimentos realizados pelos municípios mineiros, a fim de incentivar e acelerar as ações estratégicas municipais relativas, principalmente, ao tratamento do lixo e da implantação de áreas/distritos industriais. B) Anistia dos Autos de Infração lavrados contra empreendimentos realizados pelos municípios mineiros, devendo o Estado estabelecer, em primeiro plano, auxílio técnico para estes entes e, caso seja desobedecida as questões técnicas/legais, ser autorizado a lavratura de autos de infração. C) Estabelecimento de fiscalização prioritariamente educativa, com competente auxílio técnico. D) Uniformização dos procedimentos ambientais relacionados às SUPRAM’s, incluindo neste contexto a atuação do IEF. 38


6

INVESTIMENTO EM SAÚDE PÚBLICA A Constituição Federal em seu artigo 77, II, dos Atos das Disposições Constitucionais Transitórias determina que: “Art. 77, II, ADCT: nos casos dos Estados e do Distrito Federal, doze por cento do produto da arrecadação dos impostos a que se refere o artigo 155 e dos recursos de que tratam os artigos 157 e 159, inciso I, alínea a e inciso II, deduzidas as parcelas que forem transferidas aos respectivos Municípios;” A última pesquisa CNI-IBOPE de março de 2011 revelou alguns dados relevantes sobre o olhar que o cidadão brasileiro tem sobre o serviço público de saúde: Primeiro: 31% da população entende que a saúde é o principal problema do país hoje. Segundo: 81% dos entrevistados veem os serviços de saúde como de baixa ou muito baixa qualidade. O que a população brasileira não sabe é que, em média, os municípios mineiros investem anualmente 23% de todo seu orçamento em ações de saúde (quando a Constituição Federal determina que o investimento mínimo deve ser de 15%).

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Percentual aplicado pelos municípios mineiros na saúde em 2009 - conforme ec-29

Percentual de aplicação em asps após expurgos de despesas externas ao setor saúde

Assim, tendo em vista o entendimento prévio do TCE, o Estado teria investido o total de R$ 1,63 bilhão, o que significa 7,48% das receitas vinculáveis, o que acarretaria em um investimento a menor de 4,52% (cerca de R$ 985 milhões). aplicações de recursos e ações e serviços públicos de TABELA 52009 asps saúde no estado de minas gerais Receita Vinculável A

As Aplicações de Recursos e Ações e Serviços Públicos de Saúde no Estado de Minas Gerais 2009 – ASPS Expurgos (FUNFIP, Percentual Gasto DEVIDO Percentual Despesas PMMG, Gasto efetivo com DEVIDO ao Conforme EC 29 = aplicado Líquidadas IPSEMG,IPSM E Saúde Conf EC 29 Estado 12% Saúde COPASA) para Saúde B C D= B-C E = A * 12% F G = D/A

R$ 21.809.473.026 R$ 3.189.324.069

R$ 1.557.083.635

R$ 1.632.240.434

R$ 2.617.136.763

12%

7,48%

Valor que o Estado deixou de aplicar na Saúde H=D-E (R$984.896.329)

Fonte: TCE: Relatório Anual das Contas do Governador de Minas Gerais 2009 Elaboração: Departamento de Economia da AMM- junho/2011

A despeito das discussões teóricas e legalistas, o fato é que dentro desta dualidade (a importância e a relevância dos investimentos realizados em saneamento básico e a necessidade de incrementar as ações de saúde pública e o financiamento do SUS), os municípios acabam tendo que suportar as despe40


sas, sendo os mesmos reiteradamente obrigados a honrar com despesas que não são de sua competência. Neste diapasão, não há como ignorar o fato de que o Estado necessita incrementar sua política pública de saúde, principalmente no que diz respeito às ações e serviços. E, nesse sentido, um aporte “extra” de R$ 985 milhões teria um significativo impacto positivo nesta área que, repita-se, é a maior preocupação do cidadão brasileiro.

6.1

Propostas da AMM A) O incremento, por parte do Governo do Estado, do orçamento destinado às Ações e Serviços Públicos de Saúde, “desconsiderando” os investimentos em saneamento básico, a fim de que o Estado possa estar na vanguarda das políticas públicas de saúde, investindo maciçamente na área; B) Pactuação entre Estado e Municípios na implementação de parceria com o sistema de saúde no sentido de desenvolver um trabalho sustentado em três grandes pilares: 1) aperfeiçoamento de processos e controles; 2) qualificação do atendimento e assistência; 3) melhoria de indicadores de atendimento.

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7

ICMS DA ENERGIA ELÉTRICA A presente proposta tem como objetivo suspender a incidência do ICMS - Imposto Sobre Circulação de Mercadorias e Serviços sobre as contas de energia elétrica dos municípios (prefeituras) mineiros, vez que sua cobrança representa um afronta a permissivo constitucional que veda a possibilidade do estado instituir imposto sobre renda, serviço ou patrimônio que recaiam sobre outro ente da federação. O Brasil está estruturado sob a forma de federação, mitigado entre União, Estados-Membros (e Distrito Federal) e municípios, cada qual autônomo e independente entre si – inclusive para instituição e a não incidência de tributos, como é o caso do ICMS. O Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços é um imposto de competência dos estados e Distrito Federal cabendo a cada um instituí-lo, como preceitua a Constituição Federal de 1988: “Art. 155. Compete aos Estados e ao Distrito Federal instituir impostos sobre14: II - operações relativas à circulação de mercadorias e sobre prestações de serviços de transporte interestadual e intermunicipal e de comunicação, ainda que as operações e as prestações se iniciem no exterior; “ O fato gerador do ICMS decorre das operações relativas à circulação de mercadorias e as prestações de serviços de transporte interestadual e intermunicipal e de comunicação, ainda que as operações e as prestações se iniciem no exterior.

14

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Redação dada pela Emenda Constitucional nº 3, de 1993


O ICMS é definido como um tributo plurifásico, não-cumulativo e indireto, incidente em cada etapa da circulação da mercadoria e da prestação de serviço sujeitos ao imposto, até alcançar o consumidor final, localizado no fim da cadeia de circulação, quem irá suportar economicamente o tributo. A alíquota de ICMS sobre a circulação de mercadoria e serviços é fixada em 18%, na maioria dos estados brasileiros, entre eles o estado de Minas. Alíquota do ICMS também incidente sob os serviços de fornecimento de energia elétrica, praticado pelo Estado de Minas. O produto total da arrecadação do ICMS pelo Estado, também composto pelo ICMS da conta de luz, é redistribuído entre o estado (75%) e os municípios (25%15), nos termos da Constituição Federal16. A Constituição República buscou assegurar, de forma inasfastável, a imunidade de tributação de um ente federado sobre o outro, ao que se refere à incidência de tributos de qualquer espécie sob sua renda, seu patrimônio e serviços, dispositivo constitucional também aplicado ao ICMS17. A imunidade intergovernamental, assegurada pelo dispositivo constitucional, é o meio capaz de garantir o equilíbrio necessário e fundamental para a sobrevivência do Estado Federal.

Redação dada pela Emenda Constitucional nº 3, de 1993 O percentual de 25% do ICMS pertencente aos Municípios são redistribuídos entre eles, observando a proporção legal do peso mínimo de 75% da receita para o Valor Adicionado Fiscal do Município – VAF e o restante dos 25% obedecem à Lei Municipal (caso do Estado de Minas- Lei nº 18.803/09), a qual estabelece critérios específicos e distintos, para sua aplicação. 16 CF/88: art. 158, IV 17 CF/88:“Art. 18 e “Art. 150. Sem prejuízo de outras garantias asseguradas ao contribuinte, é vedado à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios: VI - instituir impostos sobre: a)patrimônio, renda ou serviços, uns dos outros; § 3º - As vedações do inciso VI, “a”, e do parágrafo anterior não se aplicam ao patrimônio, à renda e aos serviços, relacionados com exploração de atividades econômicas regidas pelas normas aplicáveis a empreendimentos privados, ou em que haja contraprestação ou pagamento de preços ou tarifas pelo usuário, nem exonera o promitente comprador da obrigação de pagar imposto relativamente ao bem imóvel. § 6.º Qualquer subsídio ou isenção, redução de base de cálculo, concessão de crédito presumido, anistia ou remissão, relativos a impostos, taxas ou contribuições, só poderá ser concedido mediante lei específica, federal, estadual ou municipal, que regule exclusivamente as matérias acima enumeradas ou o correspondente tributo ou contribuição, sem prejuízo do disposto no art. 155, § 2.º, XII, g. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 3, de 1993). 14 15

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Logo, a não incidência de impostos entre um ente e outro da federação, como ICMS, possibilita a administração pública reduzir custos dos serviços por estas prestados de relevante valor a coletividade, permitindo, conseqüentemente uma atuação mais abrangente e eficaz. Pontua-se ainda que as pessoas políticas quando exercem atividades econômicas sem contrapartida ou pagamento de preços ou tarifas pelo beneficiário são imunes do recolhimento de tributos. Nestes casos, exigir o ônus tributário importaria em diminuir a renda ou o patrimônio dessas pessoas públicas, dificultando a prestação de serviços públicos essenciais18. Portanto, a função da imunidade entre os entes políticos é facilitar, por meio da exclusão dos encargos tributários, uma prestação mais eficaz dos serviços e das atividades desenvolvidas pelo poder público na busca do bem comum. O Estado de Minas cobra ICMS da empresa concessionária de serviço público de fornecimento de energia elétrica identificado na qualidade de consumidora direta, entretanto, o ônus do pagamento do tributo é transferido ao consumidor final, situação que também se aplica aos municípios mineiros19. Os municípios assumem a posição de contribuinte final do encargo fiscal do ICMS quando do consumo de energia elétrica para a prestação do serviço de iluminação pública e outros serviços que utilizam a energia. Assim, na prática, os municípios são quem suportam o ônus tributário, o que conseqüentemente gera um desfalque no patrimônio do ente, onerando ainda mais os cofres públicos em razão da falta de receitas e excesso de despesas. O princípio da imunidade governamental, o ICMS não deveria ser cobrado do município. As pessoas políticas deveriam ser exoneradas do ônus da tributação indireta de forma a preservar seu patrimônio.

18 A cobrança de impostos entre os entes federativos ofenderia ao princípio da capacidade contributiva, previsto no art. 145 da Magna Carta, visto que as pessoas jurídicas políticas não a possuem, pois realizam apenas gastos públicos, não representativos dessa capacidade. Essa realidade econômica entre contribuinte de direito e de fato não é ignorada pelo Direito. O art. 166 do CTN permite a restituição de tributos que comportem transferência de encargo financeiro a quem provar ter assumido referida carga. Dessa maneira, não é o contribuinte de fato – pessoa que realmente suporta o ônus do tributo – ser estranho à relação jurídica fiscal.

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Ressalta-se também que a natureza do serviço de iluminação pública20, na qual incide o ICMS, é marcado pelos traços da essencialidade, generalidade e indivisibilidade, não admitindo contraprestação. Assim resta claro que o fornecimento de energia elétrica aos municípios constitui um serviço público essencial que merece a observância do princípio da imunidade intergovernamental recíproca. Portanto, não restam dúvidas de que o repasse, aos municípios, do ICMS no preço final de uma conta de energia elétrica representa um afronta ao dispositivo constitucional da imunidade tributária (art. 150, VI, “a” da CF/88). A não incidência do ICMS nas contas de energia elétrica dos municípios representará um impacto na arrecadação do bolo do ICMS do Estado de Minas Gerais de 1,03%21. Os municípios mineiros, desta forma, deixarão de repassar ao estado o valor de R$181 milhões, passando a ter com esta medida maior capacidade de investimento.

7.1

Proposta da AMM A) Assim, propõe-se a desoneração do ICMS nas contas de luz das Prefeituras Municipais do estado de minas, vez que a tributação do ICMS efetuada pelo Estado sob os Municípios, afronta princípios constitucionais - imunidade intergovernamental recíproca.

20 21

Súmula 670 do STF: “O serviço de iluminação pública não pode ser remunerado mediante taxa”. Nota Técnica: 1,03%ICMS = (R$181.397.130,85/17.542.000.000,00*100)

45


8

DESPESAS COM EMATER A EMATER-MG foi instituída pela Lei Estadual 6.704, de 28/11/1975, como empresa pública de direito privado, com autonomia administrativa e financeira, para atuar como um dos principais instrumentos do Governo de Minas Gerais para a ação operacional e de planejamento no setor agrícola do Estado, especialmente para desenvolver ações de extensão rural junto aos produtores de agricultura familiar. Constitui área específica de atuação o território mineiro, buscando resultados como a melhoria da qualidade de vida e condições de produção dos produtores de agricultura familiar, a inclusão social de grupos e comunidades rurais, por meio de programas geradores de emprego e renda, e as ações de organização rural para o desenvolvimento com sustentabilidade e atendimento aos direitos de cidadania. A EMATER-MG faz-se presente nos municípios mineiros, por meio de parceria com as prefeituras municipais, estabelecida em convênio. Além disso, as prefeituras disponibilizam instalações e equipamentos para a montagem de um escritório local e fornecem parte do recurso financeiro, utilizado no desenvolvimento das atividades. Até o momento, a empresa atende 789 municípios, representando 92% dos 853 existentes no estado. Desta forma, a parceria da EMATER-MG com prefeituras municipais é fundamental para o desenvolvimento do serviço de assistência técnica e extensão rural, por possibilitar a aplicação das políticas agrícolas, tanto federais e estaduais, como municipais, de forma descentralizada, potencializando a agilidade e a eficiência no atendimento ao produtores rurais de agricultura familiar. E, para melhor atender os municípios, a EMATER-MG diversificou e ampliou seus serviços, passando a atuar como uma agência de desenvolvimento, oferecendo um acervo de informações econômicas, políticas e de 46


mercado, realidades municipais, conhecimentos e tecnologias imprescindíveis para planejar e executar planos de desenvolvimento sustentável no município. Com base nos dados obtidos junto aos municípios mineiros, os valores repassados como contrapartida nos convênios com a Emater-MG, somaram R$ 60,7 milhões em 2009, o que representa um custo médio por município de R$ 71 mil/ano, conforme demonstrado na tabela abaixo. GASTOS EXCLUSIVOS COM SERVIÇOS DE COMPETÊNCIA DO ESTADO, SEGUNDO SERVIÇO PÚBLICO NA ÁREA DA AGRICULTURA - MINAS GERAIS - 2009 Receita Corrente Municipal Número de Grupo por Coeficiente Coeficient Receita Corrente Receita corrente Municípi es do FPM dos Municípios do FPM média dos os Municípios (R$) (R$) Minas Gerais Até 10.188 De 10.189 a 13.584 De 13.585 a 16.980 De 16.981 a 23.772 De 23.773 a 30.564 De 30.565 a 37.356 De 37.357 a 44.148 De 44.149 a 50.940 De 50.941 a 61.128 De 61.129 a 71.316 De 71.317 a 81.504 De 81.505 a 91.692 De 91.693 a 101.880 Acima de 101.881

853 492 86 55 74 36 23 11 10 11 6 10 7 5 27

0,6 0,8 1,0 1,2 1,4 1,6 1,8 2,0 2,2 2,4 2,6 2,8 3,0 3,2 a 4,0

Gastos com serviço Público em agricultura Gasto Total com serviços do Estado (R$)

Gastos Médios com serviços do Estado (R$)

27.142.096.734,00

31.819.574,13

60.717.097,55

71.180,65

4.110.107.525,93 1.084.712.794,10 894.666.175,26 1.650.756.836,79 1.062.483.004,79 854.322.196,12 419.253.406,71 612.269.860,67 750.647.170,88 441.992.573,75 1.034.689.798,08 664.935.869,17 575.902.818,60 3.470.565.688,06

8.353.877,09 12.612.939,47 16.266.657,73 22.307.524,82 29.513.416,80 37.144.443,31 38.113.946,06 61.226.986,07 68.240.651,90 73.665.428,96 103.468.979,81 94.990.838,45 115.180.563,72 128.539.469,93

26.065.603,36 4.737.138,60 3.232.540,94 5.660.137,55 2.219.805,08 3.236.165,44 1.441.017,62 1.048.576,30 1.285.464,99 1.129.883,16 1.292.541,58 1.244.691,00 880.255,10 2.966.591,66

52.978,87 55.083,01 58.773,47 76.488,35 61.661,25 140.702,85 131.001,60 104.857,63 116.860,45 188.313,86 129.254,16 177.813,00 176.051,02 109.873,77

% sobre a receita Corrente 0,22% 0,63% 0,44% 0,36% 0,34% 0,21% 0,38% 0,34% 0,17% 0,17% 0,26% 0,12% 0,19% 0,15% 0,09%

Fontes : - Pes qui s a AMM - Ga s tos com outros entes da Federa çã o de 2008 a 2010. (Projeçã o a pa rti r da a mos tra de 206 Prefei tura s ) - STN: Fi nbra - Fi na nça s dos Muni cípi os Bra s i l ei ros - 2009 Fa i xa s de Ha bi ta ntes - Decreto- Lei nº 1.881/81, de 27.08.81 e TCU-Coefi ci entes s egundo DN 109/2010 El a bora çã o Depa rta mento de Economi a AMM- Junho/2011

47


8.1

Proposta da AMM A) A presente proposta tem como objetivo rogar para o Estado assuma as despesas com a EmaterMG, incluindo os custos de locação de imóvel, cessão de servidores, mobiliário, materiais de expediente, despesas com água, energia e telefonia para funcionamento das unidades locais.

9

FORTALECIMENTO DAS ASSOCIAÇÕES MICRORREGIONAIS As associações microrregionais foram criadas em meados dos anos 70 e 80, por uma iniciativa do Governo do Estado de Minas Gerais, através da Secretaria de Estado de Planejamento e Coordenação Geral, Superintendência de Articulação com os Municípios - SUPAM e o Centro de Programas de Associativismo Municipal -CPAM. O Projeto surgiu como uma alternativa às ações isoladas frente a interesses e problemas comuns municipais, nas áreas administrativa, econômica, social, física-territorial, por meio da agregação de municípios em associações microrregionais. Assim foram instituídas as associações microrregionais, as quais representam o agrupamento de municípios limítrofes com elementos comuns físico-territoriais e socioeconômicos que exija planejamento integrado com vistas a criar condições adequadas para o desenvolvimento e a integração regional. 48


As atividades das associações microrregionais estão diretamente vinculadas ao fim que foram instituídas, qual seja auxiliar e suprir carência de seus municípios afiliados, especificamente. As associações microrregionais têm como finalidade ampliar e fortalecer as capacidades administrativas, econômicas e sociais dos municípios, prestando-Ihes assistência técnica, objetivos que coadunam com estes projetos. As associações microrregionais também podem ser identificadas como unidades de gestão compartilhada de funções públicas de interesse comum, entre os municípios (Iimítrofes, componentes de determinado recorte territorial) e o estado, visando superar os desafios da gestão local e promover o desenvolvimento das regiões mineiras. As entidades microrregionais de planejamento e de gestão compartilhada visam integrar o planejamento, a organização e a execução de funções públicas de interesse comum, observada a autonomia municipal. Neste sentido o Estado de Minas vem compatibilizando com as microrregiões, a implantação e execução de ações de desenvolvimento, associando a sua organização administrativa regional de seus órgãos da administração direta e indireta com estas instituições, fortalecendo assim o poder municipal. Paralelamente as associações microrregionais vem se estabelecendo como uma das principais parceiras dos municípios, atendendo suas necessidade de maneira mais eficiente e célere, tendo também uma maior flexibilidade de gestão e planejamento. Dessa forma, diversas entidades adquiriram musculatura invejável, se tornando referência de atendimento e qualidade, consolidando, inclusive, capacidade financeira, se valendo de tomada 49


de crédito junto ás instituições financeiras privadas para aumentar a velocidade de aquisição de máquinas e equipamentos a fim de ampliar os serviços aos municípios. Entendemos que o estado possa auxiliar consideravelmente estas entidades, criando uma linha de crédito junto ao Banco de Desenvolvimento do Estado de Minas Gerais, concedendo às associações microrregionais, crédito subsidiado mediante prestação das garantias de praxe.

9.1

Propostas da AMM A) Consolidação do programam de apaoio ao fortalecimento das associações microrregionais, inserindo no orçamento anual do estado recursos a serem destinados a estas entidades. b) Criação de uma linha de crédito junto ao Banco de Desenvolvimento do Estado de Minas Gerais, concedendo às associações microrregionais, crédito subsidiado mediante prestação das garantias de praxe, a fim de que as mesmas possam se estruturar com maior velocidade e, assim, ampliar os serviços prestados aos municípios mineiros.

10

DESENVOLVIMENTO LOCAL/REGIONAL Desenvolvimento local não significa delegar unicamente aos próprios municípios a responsabilidade pelo bem estar econômico e social da população, como se estes estivessem imunes a processos regionais, nacionais e até mundiais sobre os quais têm pouca ou nenhuma governabilidade. 50


Uma proposta sólida de desenvolvimento local e regional deve prever a construção de parcerias entre os municípios e o governo estadual, convergindo esforços no sentido de criar uma intervenção que mobilize todas as esferas e instâncias de representação pelo desenvolvimento da localidade, tais como Sistema S, Fiemg e as entidades representativas de classes. Nessa perspectiva, cabe ao Governo do Estado o papel de indutor e fomentador, formulando e discutindo com os municípios estratégias de atuação que promovam o desenvolvimento, levando em consideração as possibilidades reais de inserção da economia local nos sistemas regional, nacional e global.

10.1

Propostas da AMM A) Construir uma Agenda de Desenvolvimento – Município e Estado B) Investir na implantação e recuperação de infraestrutura C) Apoiar a criação e o fortalecimento de arranjos produtivos locais D) Ampliar o acesso à tecnologia E) Apoiar a capacitação de recursos humanos e o empreendedorismo

51


11

CONSIDERAÇÕES FINAIS A inovadora parceria entre os municípios representados pela AMM e o Governo do Estado possibilita que, através do apoio institucional mútuo, Minas Gerais mais uma vez se coloque na vanguarda das questões municipalistas. Um estado que valoriza e fortalece seus municípios proporciona desenvolviemnto de forma sustentável, equilibrada e integrada, diminuindo as desigualdades e as diferenças regionais, proporcionando serviços públicos de qualidade através de uma gestão pública moderna, transparente e responsável, utilizando-se de ferramentas gerenciais efetivas, garantindo ao cidadão melhor acesso às políticas públicas.

52


IV

AGENDA POSITIVA DOS MUNICÍPIOS MINEIROS COM A ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DO ESTADO DE MINAS GERAIS PROJETOS DE LEI EM TRAMITAÇÃO E SUGESTÃO DE PROJETOS A SEREM PROPOSTOS PELA ALMG

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1

PL 1519/2011

Isenta os Municípios, suas Autarquias e Fundações do pagamento do ICMS nas contas de energia elétrica Autor: Dep. Inácio Franco Objeto: Isenta os Municípios, suas Autarquias e Fundações do pagamento do ICMS nas contas de energia elétrica. Última tramitação: 25/08/2011 – Comissão de Constituição e Justiça – Rel. Dep. André Quintão – retirado de pauta a requerimento do Dep. Bruno Siqueira. Justificativa: O Brasil está estruturado sob a forma de federação, mitigado entre União, Estados-Membros (e Distrito Federal) e Municípios, cada qual autônomo e independente entre si – inclusive para instituição e a não incidência de tributos, como é o caso do ICMS. O Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços é um imposto de competência dos Estados e Distrito Federal cabendo a cada um instituí-lo, como preceitua a Constituição Federal de 1988: “Art. 155. Compete aos Estados e ao Distrito Federal instituir impostos sobre3: II - operações relativas à circulação de mercadorias e sobre prestações de serviços de transporte interestadual e intermunicipal e de comunicação, ainda que as operações e as prestações se iniciem no exterior;” 3

54

Redação dada pela Ementa Constitucional no3, de 1993.


O fato gerador do ICMS decorre das operações relativas à circulação de mercadorias e as prestações de serviços de transporte interestadual e intermunicipal e de comunicação, ainda que as operações e as prestações se iniciem no exterior. O ICMS é definido como um tributo plurifásico, não-cumulativo e indireto, incidente em cada etapa da circulação da mercadoria e da prestação de serviço sujeitos ao imposto, até alcançar o consumidor final, localizado no fim da cadeia de circulação, quem irá suportar economicamente o tributo. A alíquota de ICMS sobre a circulação de mercadoria e serviços é fixada em 18%, na maioria dos estados brasileiros, entre eles o Estado de Minas. Alíquota do ICMS também incidente sob os serviços de fornecimento de energia elétrica, praticado pelo Estado de Minas. O produto total da arrecadação do ICMS pelo Estado, também composto pelo ICMS da conta de luz, é redistribuído entre o Estado (75%) e os Municípios (25%4), nos termos da Constituição Federal5. A Constituição República buscou assegurar, de forma inafastável, a imunidade de tributação de um ente federado sobre o outro, ao que se refere à incidência de tributos de qualquer espécie sob sua renda, seu patrimônio e serviços, dispositivo constitucional também aplicado ao ICMS6. A imunidade intergovernamental, assegurada pelo dispositivo constitucional, é o meio capaz de garantir o equilíbrio necessário e fundamental para a sobrevivência do Estado Federal. 4 O percentual de 25% do ICMS pertencente aos Municípios são redristribuídos entre eles, observando a proporção legal do peso mínimo de 75% da receita para o Valor Adicionado fiscal do Município - VAF e o restaante dos 25% obedecem à Lei Municipal (caso do Estado de Minas - Lei no18.803/09), a qual estabelece critérios específicos e distintos, para sua aplicação. 5 CF/88: Art.158,IV 6 CF/88: Art.18 e “Art.150. Sem prejuízo de outras garantias asseguradas ao contribuinte, é vedado à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios: VI - instituir impostos sobre: a) patrimônio, rendas ou serviços, uns dos outros; § 3.o - As vedações do inciso VI, “a”, e do parágrafo anterior não se aplicam ao patrimônio, à renda e aos serviços, relacionados com exploração de atividades econômicas regidas pelas normas aplicáveis a empreendimentos privados, ou que haja contraprestação ou pagamento de preços ou tarifas pelo usuário, nem exonera oproeminente comprador da obrigação de pagar imposto relativamente ao bem imóvel. § 6.o - Qualquer subsídio ou isenção, redução de base de cálculo, concessão de crédito consumido, anistia ou remissão, relativos a impostos, taxas ou contribuições, só só poderá ser concedido mediante lei específica, federal, estadual ou municipal , que regule exclusivamente as matérias acima enumeradas ou o correspondente tributo ou contribuição, sem prejuízo do disposto no Art.155, §2.o, XII, g. (Redação dada pela Ementa Constitucional no3, de 1993).

55


Logo, a não incidência de impostos entre um ente e outro da federação, como ICMS, possibilita a administração pública reduzir custos dos serviços por estas prestados de relevante valor a coletividade, permitindo, conseqüentemente uma atuação mais abrangente e eficaz. Pontua-se ainda que as pessoas políticas quando exercem atividades econômicas sem contrapartida ou pagamento de preços ou tarifas pelo beneficiário são imunes do recolhimento de tributos. Nestes casos, exigir o ônus tributário importaria em diminuir a renda ou o patrimônio dessas pessoas públicas, dificultando a prestação de serviços públicos essenciais7. Portanto, a função da imunidade entre os entes políticos é facilitar, por meio da exclusão dos encargos tributários, uma prestação mais eficaz dos serviços e das atividades desenvolvidas pelo poder público na busca do bem comum. O Estado de Minas cobra ICMS da empresa concessionária de serviço público de fornecimento de energia elétrica identificado na qualidade de consumidora direta, entretanto, o ônus do pagamento do tributo é transferido ao consumidor final, situação que também se aplica aos municípios mineiros8. Os municípios assumem a posição de contribuinte final do encargo fiscal do ICMS quando do consumo de energia elétrica para a prestação do serviço de iluminação pública e outros serviços que utilizam a energia. Assim, na prática, os municípios são quem suportam o ônus tributário, o que consequentemente gera um desfalque no patrimônio do ente, onerando ainda mais os cofres públicos em razão da falta de receitas e excesso de despesas.

A cobrança de impostos entre os entes federativos ofenderia ao princípio da capacidade contributiva, previsto no Art.145 da Magna Carta, visto que as pessoas jurídicas políticas não a possuem, pois realizam apenas gastos públicos, não representativos dessa capacidade. 8 Essa realidade econômica entre contribuinte de direito e de fato não é ignorado pelo Direito. O Art.166 do CTN permite a restituição de tributos que comportem tranferência de encargo financeiro a quem provar ter assumido referida carga. Dessa maneira, não é o contribuinte de fato - pessoa que realmente suporta o ônus do tributo - ser estranho è relação jurídica fiscal. 7

56


O princípio da imunidade governamental, o ICMS não deveria ser cobrado do município. As pessoas políticas deveriam ser exoneradas do ônus da tributação indireta de forma a preservar seu patrimônio. Ressalta-se também que a natureza do serviço de iluminação pública9, na qual incide o ICMS, é marcado pelos traços da essencialidade, generalidade e indivisibilidade, não admitindo contraprestação. Assim resta claro que o fornecimento de energia elétrica aos municípios constitui um serviço público essencial que merece a observância do princípio da imunidade intergovernamental recíproca. Portanto, não restam dúvidas de que o repasse aos municípios, do ICMS no preço final de uma conta de energia elétrica representa um afronta ao dispositivo constitucional da imunidade tributária (art. 150, VI, “a” da CF/88). O Dep. Inácio Franco em suas razões de apresentação do projeto assevera com muita propriedade que: “A isenção acima segue jurisprudência recente do Supremo Tribunal Federal segundo a qual o benefício fiscal relacionado ao ICMS não precisa contar com a aprovação do Confaz quando não configurar hipótese de guerra fiscal (ADI 3421, Relator: Min. Marco Aurélio, Tribunal Pleno, julgado em 5/5/2010). No Estado, a Lei nº 9.944, de 20/9/89, enumera hipóteses de isenção de ICMS no fornecimento de energia elétrica, tal como no destinado ao consumo em imóveis das entidades filantrópicas de assistência social, educacionais e de saúde, atualmente subvencionadas pela Companhia Energética de Minas Gerais - Cemig. Para melhor sistematização da matéria, optamos por incluir na referida enumeração de hipóteses a isenção a ser concedida aos Municípios.”

9

Súmula 670 do STF: “O serviço da iluminação de iluminação pública não pode ser remu-

nerado mediante taxa.”

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E ainda afirma categoricamente que “essa situação onera os cofres públicos, dificultando o desenvolvimento dos Municípios em razão do excesso de despesas e falta de receitas. Mês a mês arcam com todo o encargo financeiro referente aos valores do ICMS.” A não incidência do ICMS nas contas de energia elétrica dos municípios representará um impacto na arrecadação do bolo do ICMS do Estado de Minas Gerais de 1,03%10. Os municípios mineiros, desta forma, deixarão de repassar ao Estado o valor de R$181 milhões, passando a ter com esta medida maior capacidade de investimento.

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PL 1569/2011

Cria Fundo de Desenvolvimento Regional do Estado de Minas Gerais - FUNDER Autor: Dep. Luiz Henrique Objeto: Cria o Fundo de Desenvolvimento Regional do Estado de Minas Gerais - FUNDER Última tramitação: 30/08/2011 – Comissão de Constituição e Justiça – Rel. Dep. Bruno Siqueira – Diligência à Secretaria de Estado de Desenvolvimento Regional e Política Urbana.

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Nota Técnica: 1,03%ICMS = (R$181.397.130,85/17.542.000.000,00*100)


Justificativa: Desenvolvimento local não significa delegar unicamente aos próprios Municípios a responsabilidade pelo bem-estar econômico e social da população, como se estes estivessem imunes a processos regionais, nacionais e até mundiais sobre os quais têm pouca ou nenhuma governabilidade. Uma proposta sólida de desenvolvimento local e regional deve prever a construção de parcerias entre os municípios e o Governo Estadual, convergindo esforços no sentido de criar uma intervenção que mobilize todas as esferas e instâncias de representação pelo desenvolvimento da localidade. Nessa perspectiva, cabe ao Governo do Estado o papel de indutor e fomentador, formulando e discutindo com os municípios estratégias de atuação que promovam o desenvolvimento, levando em consideração as possibilidades reais de inserção da economia local nos sistemas regional, nacional e global. “A proposta ora apresentada tem como objetivo aprofundar a inclusão da política de incentivo ao desenvolvimento regional como prioridade na agenda do governo estadual e da sociedade, com vistas a possibilitar a integração das regiões mais carentes e a absorção das potencialidades regionais visando assegurar acesso mais equitativo aos benefícios do processo de desenvolvimento. O sentido das políticas públicas regionais deve ser o de criar e sustentar uma trajetória de reversão das desigualdades que, historicamente, apresentam lentidão e sinais de fortes resistências na promoção de um processo de desconcentração/interiorização; e no sentido de explorar as vocações e os potenciais endógenos, bastante diversificados em todo território mineiro. No caso de um Estado com as dimensões territoriais de Minas Gerais e sua forma de inserção na economia nacional, parece cada vez mais evidente o imperativo de combater as desigualdades internas e trabalhar a diversidade econômica, social, cultural e ambiental existente como um ativo essencial em um novo modelo de desenvolvimento. E isso remete, obrigatoriamente, à adoção de ações que conduzam à estruturação de iniciativas inovadoras, que contenham o engajamento das diversas forças sociais e políticas das diversas regiões.

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No âmbito do Governo Federal, o planejamento e as intervenções públicas de caráter regional sempre foram muito relevantes nas políticas para o desenvolvimento, tendo sido a Sudene, a Sudan e a Sudeco as mais notórias iniciativas de incentivo ao desenvolvimento regionalmente diferenciado no Brasil. Atualmente, várias ações de planejamento e gestão estão se estruturando para colocar no centro das discussões a temática do desenvolvimento regional brasileiro. No contexto atual merece destaque a Política Nacional de Desenvolvimento Regional - PNDR -, já aprovada pelo Congresso Nacional, que tem como diretriz promover uma maior integração de políticas e das economias das várias regiões e a proposição de criação do Fundo Nacional de Desenvolvimento Regional - FNDR. Os formuladores da política nacional de desenvolvimento regional defendem que a criação do FNDR só faz sentido dentro de uma estratégia de desenvolvimento regional implementada em parceria e com participação efetiva dos Estados e consubstanciada na redução das desigualdades inter e intra território brasileiro. Sua concepção é embasada no reconhecimento da existência das diferenças inter e intrarregionais. Ou seja, verifica-se em todas as macrorregiões do país a existência de sub-regiões dinâmicas, competitivas, com elevados rendimentos relativos e médios e sub-regiões com precárias condições de vida e traços de estagnação, persistindo ainda persistem grandes diferenças entre as macrorregiões. Sob este enfoque, o País tem que encontrar o caminho para a retomada do desenvolvimento regional, com foco na organização social e na dinamização econômica. A criação de novos instrumentos deve garantir o atendimento às demandas prioritárias e estruturadoras de regiões menos desenvolvidas, compreendendo melhores condições de infraestrutura econômica e social e outras externalidades positivas necessárias para que haja uma redução efetiva das desigualdades sociais e de renda entre as regiões e sub-regiões brasileiras.

60


Assim, este projeto propicia incentivos diferenciados às áreas menos desenvolvidas de Minas Gerais, com maior penetração dos financiamentos em microrregiões ou municípios de baixa renda e em áreas que mereçam um tratamento diferenciado como, por exemplo, no caso as regiões Jequitinhonha-Mucuri e Norte de Minas, onde as condições socioeconômicas não favorecem a atratividade espontânea de investimentos.”

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PL 2357/2011

Autoriza o Estado a firmar convênios com os municípios para fins de trocas de informações sobre fatos geradorAutor: Dep. Dinis Pinheiro Objeto: Autoriza o Estado a firmar convênios com os municípios para fins de troca de informações sobre fatos geradores de tributos Última tramitação: 06/09/2011 - Plenário - encaminhar à Comissão de Constituição e Justiça e à Comissão de Fiscalização Financeira.

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Justificativa: O Deputado Dinis Pinheiro, de forma irreparável, apresentou na ALMG justificativa que fundamenta o projeto e que, certamente, exprime com maestria a situação vulnerável dos municípios mineiros, conforme verificamos: “As receitas municipais, na circunstância atual da distribuição do bolo tributário, não mais conseguem cumprir as obrigações impostas pela Carta da República, pois são crescentes as demandas dos munícipes, especialmente nas áreas da saúde, da educação e do saneamento básico. Por outro lado, também se sabe que existem possibilidades arrecadatórias de Imposto sobre Serviços de Qualquer Natureza - ISSQN - que não têm sido utilizadas pelas prefeituras mineiras, tanto pelo desconhecimento dos seus quadros técnicos, como pela carência de adequadas estruturas funcionais. (...) Embora seja extremamente fácil compreender a engenhosidade das empresas que sonegam o recolhimento dos impostos municipais, a realidade é que até então os entes municipais não têm conseguido arrecadar o ISSQN incidente sobre o serviço cobrado por elas aos tomadores locais, pela dificuldade de obter os dados das operações ocorridas. Com efeito, tem sido praticamente impossível para suas fiscalizações percorrer escritórios de contabilidade objetivando obter cópias das faturas dos cartões, identificar as operações havidas e, com base nesses documentos, montar as autuações. São exatamente essas informações que os fiscos municipais necessitam para conhecer a totalidade das transações havidas em cada território e, com base nessa precisa fonte, tomar as necessárias providências para recuperar a integralidade de seus créditos, obtendo assim valiosos recursos para beneficiar as demandas da cidadania.

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É imperioso referir que a disponibilização obrigatória dessa relevante informação, do Fisco estadual para o municipal, é expressamente prevista na Constituição Federal, no inciso XXII do art. 37, no qual está determinado que as administrações tributárias (união, estados, Distrito Federal e municípios) atuarão de forma integrada e compartilharão cadastros e informações fiscais, na forma da lei ou de convênio, como ainda no art. 199 do Código Tributário Nacional, onde a permuta de dados entre os órgãos de fiscalização está preconizada. Desse modo, está justificado o elevado escopo desta proposta, em razão do alcance e dos benefícios que representará para a totalidade dos municípios mineiros sua transformação em norma jurídica”

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PL 2214/2011

Cria no Estado o Arranjo Produtivo Local Metal-Mecânico da Região Metropolitana do Vale do Aço Autor: Dep. Rosângela Reis Objeto: Cria no Estado o Arranjo Produtivo Local Metal-Mecânico da Região Metropolitana do Vale do Aço Última tramitação: 01/08/2011 – Comissão de Constituição e Justiça – Rel. Dep. Sebastião Costa.

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Justificativa: Muitos Municípios ou regiões têm sua economia concentrada na elaboração de determinado produto ou na prestação de um serviço específico. Quando esta especialização envolve diversas atividades da mesma cadeia produtiva, afirma-se que nesse município ou região existe um Arranjo Produtivo Local – APL. O bom funcionamento dos empreendimentos integrantes do arranjo é fundamental para a economia local. Apoiar a criação e o fortalecimento dos APLs significa direcionar uma série de ações para este segmento da economia, capacitando a mão-de-obra, oferecendo crédito adequado, promovendo pesquisa e inovação, auxiliando na divulgação dos produtos locais nos mercados regionais e nacional A criação do Arranjo Produtivo Local Metal-Mecânico da RMVA encontra-se em consonância com Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado (PMDI 2030) do Governo de Minas, que tem como meta principal estabelecer uma economia dinâmica, mais diversificada, competitiva, com crescimento sustentável e inclusivo, através de políticas públicas que melhorem o ambiente de negócios, estimulem mudanças no processo produtivo e nas relações entre a sociedade e o meio ambiente. A Região Metropolitana do Vale do Aço - RMVA - possui um Produto Interno Bruto - PIB - de grande relevância para o estado de Minas Gerais. Sedia grandes empresas, como a Usiminas, Usiminas Mecânica, Aperam (antiga Arcelor Mittal Inox e Acesita) e Cenibra. Na região existem diversas empresas da cadeia produtiva do setor industrial, caracterizando sua principal vocação. Destacam-se empresas industriais e de prestação de serviços dos segmentos de usinagem, estruturas metálicas, caldeiraria e bens de capital sob encomenda. Acrescente-se, ainda, a localização geográfica privilegiada. A RMVA abrange vários municípios formando um grande centro produtor e consumidor, ao longo da BR 381, contando ainda com aeroporto e ferrovia. Portanto, vislumbra-se que com a criação do APL Metal-Mecânico na RMVA haverá o fortalecimento das estruturas geradoras de conhecimento, tecnologias, formação 64


de recursos humanos e prestação de serviços. Estimula-se, assim, a criação de um pólo de excelência no segmento metal-mecânico, além de conferir dinamismo e competitividade aos negócios nas diferentes regiões do estado.

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PL 1944/2011

Cria o Fundo de Incentivo ao Desenvolvimento - FINDES Autor: Dep. Bruno Siqueira Objeto: Cria o Fundo de Incentivo ao Desenvolvimento – FINDES Última tramitação: 06/06/2011 – Comissão de Constituição e Justiça – Rel. Dep. Cássio Soares.

Justificativa: As iniciativas de qualificação profissional representam uma das formas mais tradicionais e eficazes de atuação no desenvolvimento econômico local. Um desafio premente dos Poderes Públicos constituídos é conseguir incluir no mercado de trabalho essa massa de jovens e recém formados que ainda não possuem experiência profissional, mas que tem enorme potencial. Sob o ponto de vista de política pública o jovem empregado tem impactos altamente positivos na sociedade, fazendo girar a economia local, reforçando os laços e vínculos familiares e, por outro lado, fazendo com que os entes federados possam diminuir consideravelmente seus índices de problemas sociais, como drogas, violência e vandalismo. 65


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PL 1464/2011

Cria medidas de proteção da economia em face de concessão por outra unidade da Federação, de benefícios e incentivos fiscais em relação Autor: Dep. Bruno Siqueira Objeto: Cria medidas de proteção da economia em face de concessão por outra unidade da Federação, de benefícios e incentivos fiscais em relação ao ICMS. Última tramitação: 30/08/2011 – Comissão de Constituição e Justiça – Rel. Dep. André Quintão – retirado de pauta a requerimento da Dep. Rosângela Reis

Justificativa: A injusta guerra fiscal que muitos estados da federação vem desenvolvendo em desfavor de Minas Gerais vem ocasionando, em alguns casos, a perda de competitividade econômica, uma vez que empresas resolvem se instalar em outras unidades da federação (muitas vezes em municípios limítrofes aos municípios mineiros), prejudicando a todos os cidadãos mineiros. Enquanto se arrasta a Reforma Fiscal e a Reforma Tributária no Congresso Nacional, nada mais justo do que instrumentalizar o Executivo Estadual de ferramentas que possam ser utilizadas em casos concretos e reais.

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Entretanto, como 25% da receita do ICMS é repassado aos municípios, conforme reza a Constituição Federal, nada mais justo do que inserir a entidade representante dos municípios mineiros no Comitê ou no Grupo de Trabalho que vai analisar o pedido dos contribuintes ou a iniciativa do Estado, a fim de validar e ampliar o controle democrático das ações.

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ISENÇÃO DAS TAXAS AMBIENTAIS E ANISTIA DAS MULTAS AMBIENTAIS APLICADAS CONTRA OS MUNICÍPIOS As questões ambientais vem sendo um desafio para os municípios mineiros. A sociedade, as autoridades ambientais e até mesmo o Ministério Público vem realizando um profícuo trabalho no sentido de sensibilizar e obrigar os município mineiros a realizar tratamento e dar destinação adequada aos seus resíduos sólidos e também na regulação de atividades industriais em regiões adequadas dentro da área do município. Contudo, o município que já enfrenta grandes dificuldades técnicas para dar solução a estas demandas ainda passa por mais dois problemas no momento que decide implementar tais políticas: a cobrança de taxas do Estado para realizar tais ações principalmente nas fases de licenciamento e a aplicação reiterada de multas por parte dos órgãos de fiscalização.

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No caso da cobrança das taxas nas fases de licenciamento, por muitas vezes os valores cobrados são impeditivos à implantação destas políticas, pois encarecem todo o processo de adequação, causando prejuízos de toda ordem, principalmente ambientais e sociais. É evidente que a fiscalização destas ações é indispensável. Contudo, a fiscalização deve ter prioritariamente o caráter educativo, informativo, direcional. A simples aplicação de multas também acarreta prejuízos para o Estado, para os municípios e, principalmente, para a sociedade. A questão é tão grave que certamente não existe nenhum município de Minas Gerais que não tenha sido autuado pelo menos uma vez. Isso comprova que existe a necessidade premente de uma reavaliação mais profunda e completa dos órgãos ambientais estaduais, principalmente no sentido informativo, educativo e interativo. Neste sentido, a AMM – Associação Mineira de Municípios vem:

A) rogar o fim da cobrança destas taxas nos empreendimentos realizados pelos municípios mineiros, a fim de incentivar e acelerar as ações estratégicas municipais relativas, principalmente, ao tratamento dos resíduos sólidos urbanos, aterros sanitários e da implantação de áreas/distritos industriais. B) pedir anistia dos Autos de Infração lavrados contra empreendimentos realizados pelos municípios mineiros, devendo o Estado estabelecer, em primeiro plano, auxílio técnico para estes entes e, caso seja desobedecida as questões técnicas/legais, ser autorizado a lavratura de autos de infração.

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AUMENTO DA REPRESENTATIVIDADE DAS ENTIDADES MUNICIPALISTAS NA DISCUSSÃO DE PROJETOS QUE TENHAM IMPACTOS NOS MUNICÍPIOS Todos os dias são discutidos na Assembleia Legislativa uma série de assuntos de extremo interesse dos municípios, tanto no Plenário quanto nas Comissões. Em muitos casos os municípios ficam alheios à esta discussão por conta dos seus atropelos diários. Assim, acabam não acompanhando as discussões e perdendo também uma grande oportunidade de contribuir com o processo. Contudo, atualmente em Minas Gerais o movimento municipalista se encontra com uma organização ímpar, possuindo além da AMM – Associação Mineira de Municípios, a FMP – Frente Mineira de Prefeitos e 42 associações microrregionais de municípios. 69


Neste sentido, os municípios organizados em associações podem contribuir muito no processo de construção, discussão, esclarecimentos e melhorias das leis estaduais, principalmente no que diz respeito aos trabalhos nas Comissões. Além de dar maior legitimidade as ações, esta sinergia garante a almejada harmonia entre os poderes, além de colocar Minas Gerais na vanguarda da política nacional. Dessa forma, vimos pedir que tome as medidas cabíveis no sentido de convidar, pelo menos uma entidade representativa dos municípios mineiros, sempre que a matéria em discussão versar sobre assuntos de interesses municipais.

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CONSIDERAÇÕES FINAIS Através deste significativo documento intitulado Agenda Positiva dos Municípios Mineiros com a Assembleia Legislativa do Estado de Minas Gerais acreditamos que estamos renovando, com maior pujança, os laços fraternos existente entre os prefeitos e deputados, com o objetivo maior de melhorar a qualidade de vida dos cidadãos mineiros e cidadãos que escolheram Minas Gerais o estado para viver e constituir família. Os desafios são inúmeros, mas temos a convicção que caminhando juntos, lado a lado, iremos encontrar sempre a melhor solução. Fortalecendo e valorizando os municípios a Assembleia está proporcionando desenvolvimento de forma sustentável, equilibrada e integrada, diminuindo as desigualdades e as diferenças sociais e regionais, além de proporcionar serviços públicos de qualidade através de uma gestão pública moderna, transparente e responsável. O momento é altamente propício para promovermos estas evoluções. O êxito da parceria, através de apoio institucional mútuo, consolida a posição de Minas Gerais na vanguarda das questões municipalistas. 70


Institucional - Volume I