Page 1

Comparando políticas energéticas para la mitigación del cambio climático en Latinoamérica: Hacia un acuerdo climático internacional ambicioso y equitativo Noviembre 2014 Por Alison Kirsch Universidad de Brown Traducido por Camila Bustos y Ximena Carranza Risco


Brasil

INTRODUCCIÓN

69.1

Producción

Importación

251.9 República Dominicana 0.797

7.22 México

2012 Balances de Energía, Mtoe

56.1 218.9 Nicaragua

1.488 1.863

Perú 8.13 23.35

1

Desde la aprobación del Protocolo de Kioto en 1997, el Producto Interno Bruto (PIB) regional de Latinoamérica y el Caribe ha crecido en un 62%.1 En el 2011, las emisiones de gases de efecto invernadero (GEI) de la región constituyeron el 9% del total global.2 El sector energético está jugando un rol cada vez más importante en las emisiones de gases invernadero en Latinoamérica: desde 1990, las emisiones del uso de la tierra, cambio de uso de la tierra y silvicultura (UTCUTS) han disminuido en un 44%, mientras que las emisiones del sector energético incrementaron en un 77%. La elaboración de las políticas nacionales del sector energético puede asegurar infraestructura, obtener confianza en un desarrollo bajo en carbón, y corroborar el discurso de la política climática internacional. Por lo tanto, una examinación crítica y comparativa de políticas energéticas es esencial mientras que los miembros de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC) se preparan para comprometerse a contribuir al esfuerzo global para mitigar el cambio climático. Este reporte analiza las políticas de cambio climático en los sectores energéticos de Brasil, la República Dominicana, México, Nicaragua y Perú, con el fin de identificar los éxitos, obstáculos y oportunidades para progresar.


BRASIL El “boom” del gas natural y el descubrimiento de nuevas reservas de petróleo bajo capas de sal (“pre-sal”) han transformado el sector energético de Brasil, el sexto mayor emisor de gases de efecto invernadero del mundo. Brasil se propone mantener su matriz energética nacional limpia mientras explora provechosas reservas de petróleo para exportación.3 Bajo ley se encuentra un objetivo de reducción voluntaria de emisiones de GEI en un 36.1-38.9% por debajo de las proyecciones “business as usual” (todo sigue igual) para el 2020,4 así como también lograr producir 16% de la electricidad con fuentes renovables (excluyendo hidroelectricidad a gran escala) para el mismo año.5 Adicionalmente, Brasil ha implementado normas para incentivar una generación de electricidad distribuida y para promover la construcción de grandes nuevos proyectos hidroeléctricos. Según el Climate Equity Reference Calculator, para el 2020 los compromisos voluntarios de Brasil lograrán reducir sólo 50% de las emisiones que conforman la cuota que le correspondería según un acuerdo climático internacional equitativo.6

REPÚBLICA DOMINICANA En el 2012, la República Dominicana se convirtió en el primer país en vías de desarrollo en asumir un compromiso incondicional para reducir sus emisiones de GEI en un 25% por debajo de los niveles del 2010 para el 2030,7 aún cuando en otro 8 plan aspira dinamizar el crecimiento de su PIB en un 140%. El país obtiene 90% de su energía de combustibles fósiles importados, pero se ha comprometido bajo ley a generar el 25% de su energía con fuentes renovables para el 2025.9 La República Dominicana está implementando lentamente una variedad de políticas que promueven infraestructuras energéticas eficientes y limpias, como sistemas de medición neta.10 Con el fin de reducir su dependencia en energía importada se están desarrollando nuevos proyectos de hidrocarburos, los cuales superan las concesiones efectuadas para instalaciones de energía renovable. 2


1

MÉXICO La progresiva legislación climática nacional de México del 2012 fijó un objetivo de 25% de electricidad renovable para el 2024, así como también objetivos condicionales de reducción de emisiones de GEI en un 30% por debajo de niveles base para el 2020, y en un 50% para el 2050 con respecto a niveles del año 2000.11 Estos objetivos de reducción de GEI resultarían en una reducción del 72% de la cuota equitativa de emisiones correspondiente a México para el 2020. Alineada con el deseo para seguridad energética, la economía de México depende considerablemente de exportaciones de petróleo, lo cual resulta incongruente con sus ambiciosas e innovadoras políticas energéticas y climáticas. A pesar de que México cuenta con un impuesto al carbono, el precio de éste es muy bajo y exime al gas natural.12 Además, en el 2014, México introdujo un paquete de reformas energéticas que abre el camino para una importante expansión de exploraciones de petróleo y gas altas en carbono.13

NICARAGUA La ubicación de Nicaragua ha hecho potencialmente exitosas la energía geotérmica y otras fuentes de energía renovable, aún cuando los combustibles fósiles constituyen el 44% de la matriz energética del país.14 Nicaragua no cuenta con objetivos de reducción de emisiones, pero sí con un objetivo extremadamente ambicioso de lograr obtener el 90% de su energía con fuentes renovables para el 2020.15 Incentivos para energías renovables han beneficiado algunos grandes proyectos hidroeléctricos y eólicos, mientras proyectos de combustibles fósiles han sido desarrollados simultáneamente. Las medidas de eficiencia no han recibido mucha atención en las políticas energéticas de Nicaragua, a pesar de que el 74% de electricidad se pierde antes de llegar a los consumidores.

PERÚ Tanto la presidencia de Perú de la CMNUCC Conferencia de las Partes en diciembre de 2014, como el reciente paquetazo legislativo que debilita las regulaciones ambientales, han 3


2

atraído atención internacional hacia las políticas de Perú sobre el cambio climático.16 Perú no tiene un objetivo general de reducción de emisiones, sino objetivos en distintos sectores. Su bajo objetivo para generación de electricidad con fuentes renovables de 5% para el 201217 no ha sido actualizado, aunque tiene un objetivo voluntario bajo la CMNUCC de 40% renovables en el consumo de energía para el 2021.18 Un plan de eficiencia energética para el 201819 está en efecto, pero necesita el apoyo de regulaciones nuevas. Sin embargo, donde carecen las políticas e implementación, Perú ha encontrado la voluntad política para convocar múltiples reportes y grupos para prepararse para el cambio climático dentro de diversos escenarios a largo y corto plazo.

ANÁLISIS COMPARATIVO Los países en este reporte difieren significativamente en los contextos geográficos, sociales y políticos desde los cuales abordan las políticas de cambio climático. El cambio de uso de suelo y la deforestación han sido, comprensiblemente, el eje principal del enfoque reciente de Latinoamérica y el Caribe para mitigar la emisión de gases de efecto invernadero, especialmente debido a los vastos recursos de hídricos de la región que han permitido a los gobiernos nacionales potenciar las matrices de energía baja en carbono. Sin embargo, las exportaciones de combustibles fósiles no pueden ser ignoradas, especialmente en los casos de Brasil y México, cuyos objetivos individuales de reducción de emisiones estarán significativamente anulados por la creciente exportación de combustibles fósiles a grandes consumidores de petróleo. En estos dos países, los más grandes de los analizados en este reporte, el discurso sobre el cambio climático dentro del sector energético no ha podido superar el atractivo de los combustibles fósiles en la búsqueda de inversiones extranjeras. En Brasil, el enfoque en políticas para UTCUTS ha evitado lidiar con las inconsistencias que existen entre las ganancias de la exploración de petróleo pre-sal y la reducción de emisiones dentro del país. Las reformas energéticas de México plantean la misma contradicción en relación a su progresiva 4


3

Ley General de Cambio Climático. A pesar de que el petróleo no será quemado dentro de las fronteras de estos países, las emisiones generadas por la fracturación hidráulica, la extracción y el transporte del petróleo serán significativas. Dentro del marco de la política nacional, los gobiernos han priorizado impulsar reformas energéticas basadas en combustibles fósiles en lugar de potenciar otras políticas públicas, como por ejemplo leyes generales sobre el cambio climático. Esto sugiere al público que la implementación de políticas para la reducción de emisiones de GEI no sólo es excluida de asuntos energéticos, sino que también es de baja prioridad. Los dos países más pequeños que son analizados en este informe, la República Dominicana y Nicaragua, tienen algunos de los compromisos más ambiciosos en materia de energía renovable y reducción de emisiones de GEI, pero también son los más dependientes de importaciones de energía – principalmente de petróleo de Venezuela. Por lo tanto, un aumento de la independencia energética de estos países también traería beneficios económicos al reducir sus deudas con este país. Aunque ya hay incentivos para el desarrollo de energía renovable, las matrices energéticas sólo serán más limpias si el ritmo del desarrollo de estas tecnologías excede la demanda creciente de energía. La República Dominicana tiene una robusta variedad de políticas, mientras que el desarrollo de energía renovable en Nicaragua consiste principalmente en proyectos de energía geotérmica e hidroeléctrica a gran escala. Aunque estos proyectos reducen emisiones, dependen de estructuras de transmisión ineficientes y generan efectos ecológicos cuestionables. Estos dos países tienen altas capacidades de energía renovable y la oportunidad de estimular su crecimiento económico sin un desarrollo tradicional alto en carbono. Sin embargo, las líneas de desarrollo que estos países están persiguiendo presentan mejoras poco significativas en relación al modelo tradicional, y por lo tanto no están generando los cambios fundamentales necesarios para responder adecuadamente al cambio climático. Perú sobresale en este informe como un ejemplo interesante de un país en medio de los grupos Brasil/México y Nicaragua/República Dominicana. Está en el medio en térmi5


4

nos de tamaño, PIB y emisiones de GEI, y produce tres cuartos de su energía doméstica. Estas características y la atención pública que ha recibido por su liderazgo en la COP20 en Lima podrían, en teoría, darle al país la oportunidad de progresar en materia de mitigación del cambio climático en el sector de energía. Perú ha producido una gran cantidad de investigación y desarrollado planes hipotéticos en respuesta al cambio climático. Sin embargo, Perú ha quedado rezagado en relación a estos otros países en términos de reducción de emisiones a través de cambios legislativos en todos los sectores de la economía, así como en sus objetivos de energía renovable. Aún teniendo en cuenta los 3.4 billones de dólares invertidos en energía limpia en Perú del 2006 al 201320 y los proyectos del Mecanismo de Desarrollo Limpio, Perú no puede permitir que no se le dé prioridad a las políticas energéticas – o peor aún, que sean ignoradas a favor de la explotación de hidrocarburos, la cual es rentable sólo a corto plazo. Quizás, son estos objetivos de energía los que explican por qué Perú ha vacilado en establecer y actualizar objetivos de reducciones de GEI jurídicamente vinculantes y/o objetivos de energía limpia. Sin embargo, este enfoque podría ser considerado como más realista que el de Nicaragua. Todos los países incluidos en este informe demuestran un nivel de discordancia entre el desarrollo de proyectos de energía y políticas de cambio climático en el sector energético, además de discrepancias similares entre la retórica internacional y la implementación doméstica. Es posible encontrar evidencia de ello en cada país estudiado en el cual existe un Ministerio de Energía y Minas que no es parte del Ministerio de Ambiente o de Recursos Naturales. Enfatizar la conexión entre el cambio climático y temas ambientales más tradicionales (principalmente el manejo de bosques y uso del suelo) ayuda a los gobiernos a disipar las preocupaciones climáticas relacionadas a proyectos energéticos altos en 6


5

carbono, los cuales son promocionados como esfuerzos para alcanzar desarrollo económico.

UNA MIRADA HACIA LAS INDCs Cada una de las partes de la CMNUCC ha acordado identificar una contribución prevista y determinada a nivel nacional para mitigar el cambio climático global (INDC, por sus siglas en inglés). Las INDCs deben estar listas para presentarse a inicios del 2015, y constar de los objetivos, proyectos y políticas de mitigación del país que la presenta.21 Las conclusiones presentadas en este informe señalan las oportunidades para la convergencia entre los objetivos multifacéticos del proceso INDC y el potencial de mitigación en el sector energético en estos países. Por ejemplo, Perú tiene un documento de planificación que aplica hasta el 2021 y otro que cubre el periodo del 2021 al 2050. Esto le da la oportunidad al país de proponer una INDC ambiciosa para el 2020 que tenga en cuenta ambos documentos. Su compromiso puede utilizar predicciones y propuestas existentes para identificar objetivos de reducción de emisiones de GEI en todos los sectores de la economía y mecanismos de implementación. Igualmente, la sección de mitigación de la INDC del Perú debe presentar una explicación más detallada de sus compromisos en el sector energético que examine la necesidad del país de favorecer una transición a energía renovable. Ya que Perú se ha tardado en actualizar sus objetivos de energía eléctrica renovable, el proceso de INDC le da la oportunidad de describir sus metas con más claridad y especificidad para el periodo post-2020. Estos cambios en el sector eléctrico pueden ser parte de una mitigación adaptativa, considerando los efectos que el cambio climático tendrá en la capacidad de generación hidroeléctrica. En este aspecto, Perú lleva la delantera ya que ha empezado a pensar en su INDC y ha solicitado el apoyo financiero de Alemania hasta julio de 2015 para desarrollar su plan.22 En Brasil, el inventario de GEI, proyecciones actuales y objetivos de reducción de emisiones permiten al país tener un fuerte enfoque en el proceso de planificación de la INDC. Desafortunadamente, en este momento no es políticamente viable para Brasil comprometerse a abandonar la explotación 7


6

petrolera de la capa pre-sal, a pesar de que este sería un paso importante en el sector energético para que la retórica externa de Brasil se alinee con sus acciones domésticas. Dado que los compromisos actuales pre-2020 solo cubren la mitad de su contribución equitativa la mitigación global de GEI, un régimen post-2020 con un fuerte enfoque en la división equitativa de responsabilidad podría golpear fuertemente a Brasil. Mientras tanto, su INDC podría considerar la implementación completa de un mercado de carbono nacional basada en la Política Nacional sobre el Cambio Climático y de esta manera influenciar las fuerzas del mercado y facilitar su transición hacia una economía más limpia. Los objetivos a largo plazo en energía renovable y reducción de emisiones de México pueden ser un marco para su INDC, la cual es una oportunidad para clarificar y desarrollar los proyectos de mitigación. Dependiendo de la decisión internacional sobre el periodo de compromiso para la INDC (actualmente se debate si será entre cinco, diez o más años), su plan puede ser actualizado periódicamente para lograr los objetivos planificados hasta el 2054. Un paso importante en el sector de energía sería aumentar y hacer más estricto el impuesto al carbono para así incentivar la mitigación necesaria post-2020. En la CMNUCC, la Asociación Independiente de Latinoamérica y el Caribe (AILAC, de la cual Perú es miembro) ha propuesto que las INDCs tengan una estructura dividida en dos partes, donde los países en desarrollo indiquen los compromisos a los cuales se pueden adherir con y sin apoyo financiero internacional. La República Dominicana puede utilizar esta estructura en su INDC para complementar su compromiso incondicional de reducción de emisiones de GEI al detallar cómo podría fortalecer esta ambición con apoyo financiero. Su INDC debe incluir políticas de energía renovable bien desarrolladas y proyectos que continúen disminuyendo su dependencia en petróleo venezolano, garantizando que sus objetivos de reducción de emisiones sean viables. Tiene como fuente principal el Plan para el Desarrollo Económico Compatible con el Cambio Climático. 8


7

Por último, si Nicaragua logra los niveles de energía renovable que ha prometido para el 2020, su INDC podría lidiar con las medidas de eficiencia en el sistema de fuentes de energía renovable, así como promover el desarrollo de un inventario de GEI. Ya que los proyectos existentes de Nicaragua dependen significativamente de financiamiento externo, el país también haría bien en aclarar en la INDC sus capacidades sin apoyo financiero y así comprometerse a adoptar medidas contra el cambio climático sin importar los resultados internacionales en financiamiento climático. Dicho esto, dado el enfoque de Nicaragua en las responsabilidades comunes pero diferenciadas dentro de la Convención, y en particular en la responsabilidad histórica por emisiones de GEI, es probable que la INDC de Nicaragua esté compuesta de acciones que tengan co-beneficios, como la independencia energética a través de energías renovables. En general, los sectores energéticos de estos países latinoamericanos presentan oportunidades a nivel internacional para consolidar su retórica nacional, avanzar planes ambiciosos y prepararse para una mitigación comprehensiva en sus INDCs. Por ahora, no hay claridad absoluta sobre cuáles serán los requisitos para la entrega de INDCs, ya que la decisión final será tomada durante la COP20. Sin embargo, es claro que las contribuciones incluirán algún componente de mitigación. Por eso, los países incluidos en este informe deben considerar sus crecientes demandas de energía y estructuras legislativas existentes mientras trazan sus planes de mitigación de cambio climático post-2020.

9


EMISIONES 2011 1 = más alto, 5 = más bajo % de emisiones Total Emisiones Rantotales RanRanemisiones de energía king provenientes del king king GEI per cápita sector energético Unidades

MtCO2e

Porcentaje

tCO2e

Brasil República Dominicana México

1419.1

1

31%

3

2.22

2

29.96

5

64%

2

1.89

3

723.19

2

68%

1

4.1

1

Nicaragua

46.51

4

12%

4

0.93

5

Perú

153.65

3

31%

3

1.6

4

POLÍTICA DE RECURSOS ENERGÉTICOS RENOVABLES (RER) 1 = más ambicioso, 5 = menos ambicioso % del objetivo Objetivos de para el 2020 RanObjetivos de reducción de GEI que será alking RER en toda la canzado con el Total economía nivel de compromiso actual Voluntario 36.116% de 38.9% por debajo Brasil 36% electricidad para 51-56% 2 de niveles actuales el 2020 para el 2020 Repú10% de 25% blica electricidad para incondicional por 10% 93% 1 Domiel 2015, 25% debajo del 2010 nicana para el 2025 para el 2030 35% de 30% condicional electricidad para por debajo de niMéel 2024, 40% veles actuales pa6% 70% 1 xico para el 2034, ra el 2020, 50% 50% para el por debajo del 2054 2000 para el 2050 90% de Nica56% energía para el Ninguno N/A 2 ragua 2020 5% de electricidad para el 2013, 40% de Perú 14% Ninguno** N/A 3 energía consumida para el 2021 *RER incluyen los biocombustibles, los residuos, la energía geotérmica, solar, mareomotriz, eólica, y proyectos hidroeléctricos de pequeña y gran escala. 10 **Perú tiene objetivos en distintos sectores económicos. % de RER en la matriz energética* 2012


Mundo

80

50 40

60 Porcentaje

Total Emisiones GEI (Miles MtCO2e)

45

70

35

50

30

40

25

30

20 15

20

10

10

5

0

0 Año

50

% Provenientes de Energía

% Provenientes UTCUTS

América Latina y el Caribe

6

45 5

40

Porcentaje

35

4

30 25

3

20 2

15 10

1

5 0

0 Año

Total Emisiones GEI (Miles MtCO2e)

Total Emisiones


RECONOCIMIENTOS La autora desea expresar su agradecimiento a Camila Bustos, Ximena Carranza Risco, Mariana Castillo, Guy Edwards, Tania Guillén Bolaños, Jeanne Loewenstein, Enrique Maurtua Konstantinidis, Evaydee Pérez, J. Timmons Roberts, Daniel Ryan y Dov Sax. Las opiniones expresadas en este artículo son exclusiva responsabilidad de la autora y no reflejan los puntos de vista de la Universidad de Brown ni Climate Action Network Latinoamérica. Escribe a la autora para leer el informe completo: alison_kirsch@brown.edu NOTAS [1] CEPALSTAT Base de Datos Publicaciones Estadísticas, Comisión Económica para América Latina y el Caribe. Actualizado 13 octubre 2014. Consultado 3 noviembre 2014. [2] Todos los datos sobre emisiones GEI vienen de: WRI, CAIT 2.0. 2014. Climate Analysis Indicators Tool: WRI’s Climate Data Explorer. Washington, DC: World Resources Institute. Accesible en: http://cait2.wri.org. [3] “PDE 2023: Brasil Será Grande Produtor de Petróleo Mantendo Matriz Energética Limpa,” Empresa de Pesquisa Energética, 10 septiembre 2014, consultado el 12 October 2014. [4] “Institui a Política Nacional sobre Mudança do Clima - PNMC e dá outras providências,” 29 diciembre 2009, Ley 12.187/2009, Brasil. [5] Brasil, Ministério de Minas e Energia, Empresa de Pesquisa Energética. Plano Decenal de Expansão de Energia 2020 / Ministério de Minas e Energia. Empresa de Pesquisa Energética. Brasilia: MME/EPE, 2011 2 v.: il. [6] Escenario de compromiso basada 50% en la capacidad y 50% en la responsabilidad histórica desde 1990. El compromiso lleva Brasil a 422-457 MtCO2e bajo de business-asusual, mientras su cuota equitativa es reducir 830 MtCO2 e bajo del BAU. Climate Equity Reference Calculator beta, Greenhouse Development Rights 2014, EcoEquity and the Stockholm Environment Institute, accesible en http://www.gdrights.org/calculator/#. [7] “Ley 1-12: Estrategia Nacional de Deasrrollo 2030,” Ministerio de Economía, Planificación y Desarrollo. Santo Domingo 2012. [8] “Plan DECCC,” Presidente de la República Dominicana, Santo Domingo: Septiembre 2011. [9] “Ley 57-07 sobre Incentivo al Desarrollo de Fuentes Renovables de Energía y de sus Regímenes Especiales,” El Congreso Nacional, Santo Domingo: May 7, 2007. [10] Xing Fu-BBertaux, “Where is The Cash? Financing Renewable Energies in the Dominican Republic — Part 3,” Revolt, Worldwatch Institute, 21 septiembre 2011. [11] “Ley General de Cambio Climático,” Diario Oficial de la Federación, Ciudad de México: 6 junio 2012. [12] "Ley del Impuesto Especial Sobre Producción y Servicios," Diario Oficial de la Federación, Ciudad de México: 11 diciembre 2013. [13] “Reforma energética — Qué es?” México: Gobierno de la República, Ciudad de México, 2014. [14] Todos los datos de las balances de energía vienen de: "Energy Balance Flows," International Energy Agency, 2014. [15] “Intervención del vice presidente de la república de Nicaragua, General de ejército Moisés Omar Halleslevens Acevedo,” Plenario de la cumbre sobre el clima 2014 de las Naciones Unidas, Nueva York: 23 septiembre 2014. [16] “Entrevista a César Gamboa de DAR: Proyecto del Ejecutivo Debilita al Ministerio del Ambiente,” o Enlace Nacional, Peru: 29 June 2014. [17] “Decreto Legislativo N 1002 de Promoción de la inversión para la generación de electricidad con el uso de energías renovables,” Lima: 13 septiembre 2010. [18] “Contexto Nacional para la formulación de formulación de NAMAs en el Perú,” Ministerio del Ambiente, Lima: 14 y 15 marzo 2013. [19] “Plan Referencial del Uso Eficiente de Energia 2009-2018,” Ministerio de Energía y Minas, Lima: 4 septiembre 2009. [20] “Climatescope 2014: Mapping the Global Fronteirs for Clean Energy Investment,” Bloomberg New Energy Finance. [21] Niklas Höhne, Christian Ellermann, and Lina Li, "Intented Nationally Determined Contributions under the Unfccc - Discussion Paper," (Colonia: Ecofys, 11 junio 2014). [22] “Support Project for the Preparation of the Peruvian Intended Nationally Determined Contribution (INDC),” International Partnership on Mitigation and MRV, 2014. Fotografías: [a] Seanews.com.tw [b] Mark Graham

12

Profile for alison_kirsch

Comparando políticas energéticas para la mitigación del cambio climático en Latinoamérica  

Alison Kirsch Universidad de Brown Noviembre 2014

Comparando políticas energéticas para la mitigación del cambio climático en Latinoamérica  

Alison Kirsch Universidad de Brown Noviembre 2014

Advertisement