Issuu on Google+

Adviezen voor minder regeldruk Jaarverslag 2010


Adviezen voor minder regeldruk Jaarverslag 2010


2


De recente publicaties van Actal zijn met foto’s geïllustreerd. Aan deze fotografie lag een metafoor ten grondslag over het verminderen van regeldruk of de werkzaamheden van Actal. Deze publicatie bevat een selectie van deze beelden. Hiermee wordt de verbinding gelegd van de investeringen die in het verleden zijn gedaan voor een succesvol regeldrukbeleid in de toekomst.


Inhoud

Voorwoord

1 2 3 4 5 6

Samenvatting Ontwikkelingen in 2010 Adviezen over voorgenomen regelgeving Strategische adviezen Vermindering regeldruk lokaal Vermindering regeldruk internationaal

Bijlagen 1 Adviezen 2 Onderzoeken

5

7 9 17 19 30 35

38 39


Voorwoord

Den Haag, maart 2011 In 2010 is de aanzet gegeven voor een nieuwe fase in het Nederlandse beleid om de regeldruk voor ondernemers, professionals, burgers en medeoverheden te beperken. Door deze doelgroepen centraal te zetten bij onze strategische analyses is beter in beeld gekomen hoe de regeldruk merkbaar kan worden verlaagd. Door een combinatie van een ketenbenadering (de samenhang tussen: beleid, uitvoering en toezicht) en een clusterbenadering (een integrale en contextgerichte inventarisatie van ÊÊn doelgroep, zoals schoolleiders) is de totale regeldruk zichtbaar geworden. Adequate aanpak met als resultaat een structureel lage regeldruk is daarmee bereikbaar. De Nederlandse vermindering van regeldruk is steeds meer in het stadium gekomen waar een verdere aanpak vaker zal raken aan (politieke) beleidsafwegingen. Met de uitbreiding van het mandaat van Actal, dient het als onafhankelijk en extern adviescollege hierop alert te zijn. Actal is vanouds vooral bekend door het toetsen op de gevolgen voor regeldruk van voorgenomen (rijks)regelgeving. Dat is een belangrijke rol, die sinds 2000 op een door het kabinet, de Staten-Generaal en andere stakeholders, als waardevol ervaren wijze is vervuld. Internationaal heeft de methodiek en de aanpak erkenning en navolging gekregen. Inmiddels is gebleken dat het van belang is om naast de gevolgen voor administratieve lasten ook andere vormen van regeldruk te betrekken, zoals inhoudelijke nalevingskosten en toezichtlasten. Daarnaast is er steeds meer aandacht gekomen voor andere bronnen van regeldruk, zoals Europa en medeoverheden (provincies, waterschappen en (deel)gemeenten). Actal is ervan overtuigd dat er mede dankzij het uitgebreide mandaat, nieuwe mogelijk­ heden zijn om de regeldruk voor ondernemers, professionals, burgers en medeoverheden structureel en merkbaar te verlagen. Door de kennis en ervaring die in ruim een decennium is opgedaan te verbinden met onze hernieuwde ambities, draagt Actal graag bij aan de vermindering van regeldruk.

dr. S.R.A. van Eijck Collegevoorzitter

ing. T.R.C. de Lange Lid College

mr. dr. E. Helder Lid College

5


6


1 Samenvatting

In het jaar 2010 is een decennium regeldrukbeleid in Nederland afgerond en is een nieuwe fase begonnen. Uit de tijdlijn 2010 blijkt dat Actal intensief heeft ingespeeld op de ontwikkelingen in Nederland.

Tijdlijn 2010

Nederland

Actaladviezen en -initiatieven

14 januari

Voortgangsrapportage Regeldruk Bedrijven

11 februari

Lokale ambities vermindering regeldruk

Kabinet Balkenende IV demissionair

20 februari

Gemeenteraadsverkiezingen

3 maart

5 maart

Voortgangsrapportage Dienstverlening, regeldruk

en informatiebeleid

Naar een systeem van impact assessments voor

12 april

voorgenomen beleid en wetgeving

Eindrapportages vermindering regeldruk

april

2 juni

Borging van de nuloptie bij nieuw beleid

4 juni

Vermindering regeldruk in verkiezingsprogramma’s

Tweede Kamerverkiezingen

9 juni

24 juni

Seminar Effectieve aanpak regeldruk na 2010

20 juli

Vermindering regeldruk in nieuwe kabinetsbeleid

27 augustus

Gemeentelijke aandacht voor aanpak regeldruk groeit

27 september

Schoolleiders ontketend

Aantreden Kabinet Rutte-Verhagen

14 oktober

29 oktober

Rijk verleden, veelbelovende toekomst vermindering

regeldruk

Derde verinnerlijkingsonderzoek

Verankering van de ex ante toetsing

Evaluatie Actal 2007 – 2010

Versterking Nederlandse EU-beleidsvoorbereiding om

12 november

Europese regeldruk te beteugelen.

Regeerakkoord en beperking regeldruk

22 november

Actal heeft met deze adviezen en initiatieven aan bestuurders en regelgevers bouwstenen aangereikt waarmee het regeldrukbeleid in de volgende fase inhoudelijk vormgegeven kan worden. Ook heeft Actal de pijlers omschreven waarop de uitvoering van dit beleid lokaal, nationaal en internationaal kan steunen. Deze inspanning is gepleegd vanuit de wetenschap dat Actal op 1 juni 2011 zijn werkzaamheden zou moeten afronden.

7


jaarverslag 2010 | Samenvatting

Terugkijkend op de afgelopen jaren, blijkt dat het werkterrein van Actal een enorme ontwikkeling heeft doorgemaakt. Bij aanvang in 2000 kon Actal zich uitsluitend buigen over de gevolgen van voorgenomen regelgeving op de administratieve lasten voor bedrijven. Bij de eerste uitbreiding in 2004 zijn daaraan toegevoegd de gevolgen van bestaande regelgeving op de administratieve lasten voor bedrijven. In 2005 volgde de tweede uitbreiding. Actal kon sindsdien ook adviseren over de gevolgen van voorgenomen en bestaande regelgeving op de administratieve lasten voor burgers. In 2008 is de strategische adviestaak van Actal versterkt. Actal kon vanaf dat moment strategisch advies uitbrengen op alle terreinen van regeldruk. Dat heeft bijvoorbeeld betrekking op de ontwikkeling en de toepassing van het integraal afwegingskader, de vermindering van regeldruk van de professionals. Voorts heeft Actal sinds 2008 tot taak advies uit te brengen aan medeoverheden op alle terreinen van regeldruk. In 2008 en 2009 heeft Actal convenanten over de ex ante toetsing afgesloten met ministeries. Daardoor hebben die ministeries een grotere verantwoordelijkheid gekregen. Vanaf medio 2011 zal Actal niet meer alle regelgeving ex ante toetsen, maar alleen een systeemtoets uitvoeren. Ministeries dragen dan zelf de volledige verantwoordelijkheid voor de aandacht voor regeldruk. Bij deze systeemtoets kan Actal gebruikmaken van de kennis en ervaring die het met de evaluatie van de convenanten heeft opgedaan. Verder is in 2010 sterker ingezet om te adviseren vanuit het perspectief van burgers en bedrijven. Actal wil hiermee een bijdrage leveren aan een grotere merkbaarheid van een lagere regeldruk. Het kabinet Rutte-Verhagen heeft Actal ook een nieuwe taak gegeven. Op basis van concrete klachten zal Actal extern toetsen, waarbij naming and shaming niet zijn uitgesloten. Actal zal voorts bij een beperkt aantal zware dossiers voorgenomen regelgeving ex ante adviseren. In het voorjaar van 2011 vindt besluitvorming plaats over de nieuwe missie en naam van Actal.

8


2 Ontwikkelingen in 2010

Inleiding Het jaar 2010 stond in het teken van de wisseling van het kabinet. Daarmee werd een fase in de vermindering van regeldruk afgesloten. Ook werden de voorbereidingen getroffen voor de verdere beperking van regeldruk. Actal heeft op beide punten bijgedragen. In dit hoofdstuk wordt de verbinding gelegd tussen de oude en de nieuwe fases en de initiatieven die Actal in 2010 heeft ondernomen. Terugblik regeldrukbeleid kabinet Balkenende IV Kabinetsdoelstellingen De doelstellingen voor de periode 2007 – 2011 van het kabinet Balkenende IV waren: De administratieve lasten voor bedrijven worden in de periode 2007 – 2011 met netto een kwart verlicht. Het halen van deze doelstelling was voor meer dan de helft afhankelijk van reductiemaatregelen die in 2010 en 2011 ingevoerd zouden worden. Het kabinet Balkenende IV is uiteindelijk op ongeveer de helft van zijn reductiedoelstelling blijven steken. Voor de beperking van de inhoudelijke nalevingskosten voor bedrijven was geen netto reductiedoelstelling vastgelegd. Voor de toezichtlasten was gekozen voor een domein­ gerichte werkwijze en een reductiedoelstelling van 25% in de periode 2007 – 2011. De administratieve lasten voor burgers worden in de periode 2005 – 2011 beperkt met netto 25%. Deze doelstelling is in tijd geheel gehaald en in kosten bijna. De interbestuurlijke lasten dalen in de periode 2007 – 2011 met netto 25%. Bij de administratieve lasten voor professionals wilde het kabinet een top 5 van knelpunten bij 16 profielen oplossen. Advies Voortgangsrapportage Regeldruk Bedrijven Aan het begin van 2010 heeft Actal een advies uitgebracht over de voortgang bij de vermindering van regeldruk voor bedrijven. De conclusie van het advies is dat de koers van het kabinet Balkenende IV goed is, maar dat het tempo te laag ligt. Actal heeft adviezen uitgebracht over de beheersing van de risico’s bij de realisatie van de doelstelling. Ook is Actal ingegaan op het vergroten van de merkbaarheid van de beperking van de administratieve lastendruk met behulp van ICT-toepassingen, de beperking van inhoudelijke nalevingskosten en toezichtlasten. Actal adviseerde voorts vaste verander­ momenten en minimale invoeringstermijnen breder toe te passen en te laten zien wat de resultaten daarvan zijn. Tenslotte heeft het advies aandacht geschonken aan het Bewijs van Goede Dienst. Dat is een instrument voor een gemeente waarmee de service aan ondernemers verbeterd kan worden. Actal adviseerde te bezien wat de toepassing van het Bewijs van Goede Dienst voor andere dienstverlenende overheidsorganisaties kan betekenen. Advies Voortgangsrapportage Dienstverlening, regeldruk en informatiebeleid Op 5 maart 2010 verscheen het Advies Voortgangsrapportage, Dienstverlening, regeldruk en informatiebeleid. Actal heeft in dit advies over de vermindering van regeldruk op het 9


jaarverslag 2010 | Ontwikkelingen in 2010

publieke domein zorgen geuit over de route en het tempo bij de vermindering van administratieve lasten voor professionals en de interbestuurlijke lasten. Daarbij heeft Actal aandacht gevraagd voor de uniformiteit van de meetinstrumenten en de vaststelling van een kwantitatieve doelstelling. Ook betreft het advies de borging van de opgebouwde kennis en ervaring ten behoeve van zowel het nationale als het internationale speelveld. Eindrapportages Het demissionaire kabinet Balkenende IV heeft in april 2010 de Eindrapportage Regeldruk Bedrijven en de Stand van zaken van de aanpak regeldruk voor burgers, professionals en medeoverheden, verbetering dienstverlening en verbetering informatiebeleid aan de Tweede Kamer aangeboden. Mede in verband met de totstandkoming van het nieuwe kabinet zijn deze rapportages in 2010 niet meer behandeld door de Tweede Kamer. Ook Actal heeft in zijn adviezen in de tweede helft van 2010 de blik gericht op de toekomstige aanpak van het nieuwe kabinet.

Om het herstel van de economie en de overheidsfinanciën te bevorderen en tegelijkertijd het vertrouwen van burgers, bedrijven en professionals in de overheid te vergroten, moet het kabinet de regeldruk verlagen.

Vermindering regeldruk in verkiezingsprogramma’s Het succesvol verlichten van regeldruk begint met het formuleren van politieke ambities. Met het oog op de verkiezingen voor de Tweede Kamer en de vorming van een nieuw kabinet heeft Actal op diverse manieren en momenten gepleit voor een ambitieuze inzet bij de beteugeling van de regeldruk. Zo heeft Actal de programma’s van 11 politieke partijen voor de verkiezingen van de Tweede Kamer in juni 2010 beoordeeld. Actal is daarbij op dezelfde manier te werk gegaan als bij de eerdere onderzoeken voor de verkiezingen van het Europese Parlement en de gemeenteraadsverkiezingen. Uit het onderzoek bleek dat de VVD het meest aandacht schenkt aan de vermindering van regeldruk. De VVD toont zich het meest bewust van het belang van de vermindering van regeldruk en doet concrete voorstellen met effect voor zowel bedrijven, burgers als professionals. VVD wordt gevolgd door CDA, PvdA, CU en D66. Vergelijking totaalscore aandacht vermindering regeldruk in verkiezingsprogramma’s 100 90 80 70 60 50 40 30 20 10

10

TrotsNL

SGP

PvdD

D66

CU

Groen links

PVV

VVD

SP

PvdA

CDA

0


Ontwikkelingen in 2010 | jaarverslag 2010

Bijna alle partijen hebben aandacht besteed aan het verminderen van regeldruk. Er was een breed draagvlak voor, maar voor slechts weinig partijen was het een echt speerpunt. Het verminderen van regeldruk voor bedrijven kreeg verhoudingsgewijs meer aandacht dan het verminderen van regeldruk voor burgers. Partijen hebben in de programma’s ook maatregelen opgenomen die de lasten zullen verzwaren. Zij benoemden dat echter niet expliciet in de programma’s en komen dan ook niet toe aan compenserende voorstellen. Actal heeft op basis van het onderzoek aanbevolen dat in het coalitieakkoord van het nieuwe kabinet stevige en vooral concrete afspraken komen over de wijze waarop een werkelijke vermindering van regeldruk verwezenlijkt wordt. Advies vermindering regeldruk in nieuwe kabinetsbeleid Actal is ook met het oog op de komst van een nieuw kabinet ingegaan op internationale trends in de aanpak voor het verminderen van regeldruk. In juni 2010 heeft Actal het internationale seminar Effectieve aanpak regeldruk na 2010 georganiseerd. Het seminar had tot

11


jaarverslag 2010 | Ontwikkelingen in 2010

doel om te leren van buitenlandse ervaringen bij de aanpak van regeldruk en om aanbevelingen te doen aan het nieuwe Nederlandse kabinet voor de periode na 2010. Er waren toespraken van de minister van Financiën Jan Kees de Jager, de heer Edmund Stoiber, voorzitter van de High Level Group on Administrative Burdens die de Europese Commissie over administratieve lasten adviseert, en de heer Aart Jan de Geus, plaatsvervangend secretarisgeneraal OESO. Voor de toekomstige aanpak van regeldruk bleek er draagvlak voor de rol en onafhankelijke positie van zowel Actal als de zusterorganisaties. Dat betreft de Duitse Nationaler Normenkontrollrat, de Zweedse Regelrådet en de Britse Regulatory Policy Committee. Deze nationale en internationale bevindingen heeft Actal vertaald in een advies dat op 20 juli 2010 aan de informateurs is aangeboden. Dit advies bevat 4 pijlers voor het toekomstige regeldrukbeleid: 1 Een nullijn voor nieuwe regeldruk (als netto kwantitatieve doelstelling). Nieuwe wet- en regelgeving leidt dan per saldo niet tot nieuwe regeldruk. 2 Een reductiedoelstelling voor bestaande regeldruk. Dit kan door samen met werkgevers, werknemers en professionals te bepalen welke concrete acties moeten worden genomen op specifieke beleidsterreinen en/of in specifieke sectoren (zoals zorg en onderwijs). De reductiedoelstelling wordt geformuleerd als een gekwantificeerde netto doelstelling in (miljarden) euro’s voor de komende vier jaar. 3 Invoeren van een regeldruktoets. Over de volle breedte van het rijksbeleid is er expliciete aandacht voor regeldruk in de vorm van een ex ante regeldruktoets. Deze toets brengt de gevolgen van voorgenomen wet- en regelgeving kwantitatief (in euro’s) in beeld. 4 Externe en onafhankelijke bewaking van de regeldruk. De regeldruktoets is vooral effectief als de gevolgen van wet- en regelgeving voor regeldruk vooraf goed in beeld zijn gebracht. De kwaliteitsbewaking hiervan kan het beste bij een externe, onafhankelijke en gezaghebbende instantie worden belegd. Deze instantie kan tevens concrete suggesties doen voor verdere reducties van regeldruk. Regeldrukbeleid kabinet Rutte-Verhagen Kabinetsdoelstellingen Op 14 oktober 2010 is het kabinet Rutte-Verhagen gestart. In het Regeerakkoord ‘Vrijheid en verantwoordelijkheid’ staan doelstellingen voor het verminderen van regeldruk. Het kabinet heeft zich ten doel gesteld dat de administratieve lasten en de regeldruk voor bedrijven in 2012 ten opzichte van 2010 met 10 procent moeten zijn afgenomen. Na 2012 moet de regeldruk voor burgers en bedrijven jaarlijks met 5 procent omlaag. Ook de regeldruk voor professionals en de interbestuurlijke lasten moeten verder verminderd worden. De minister van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie en de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties moeten deze doelstelling waarmaken. Regeerakkoord en beperking regeldruk Actal heeft het kabinet een handreiking gedaan door inzicht te bieden in de haalbaarheid van de reductiedoelstelling. Actal heeft onderzocht welke beleidsvoornemens uit het regeerakkoord mogelijk gevolgen hebben voor de regeldruk. Ook is bezien of deze voornemens tot een afname of een toename leiden van de regeldruk voor burgers, bedrijven en professionals, en de interbestuurlijke lasten voor medeoverheden. De conclusie van de Actalrapportage ‘Vrijheid en verantwoordelijkheid en beperking regeldruk’ is dat het regeerakkoord kansrijk is voor de vermindering van regeldruk in Nederland. Kansen staan met name in het hoofdstuk Economie. Het risico op toename van de regel12


Ontwikkelingen in 2010 | jaarverslag 2010

druk ligt vooral op het terrein van immigratie. In één van de eerste adviezen aan het nieuwe kabinet en het nieuwe parlement adviseert Actal om de volgende afspraken en spelregels vast te leggen: • Zorgen voor een goede inbedding van de aandacht voor regeldruk bij de departementen en het instellen van een krachtige regiefunctie binnen het kabinet. • Formuleren van kwantitatieve reductiedoelstellingen voor de aanpak van regeldruk voor burgers, professionals en medeoverheden. • Maken van concrete en afrekenbare afspraken over het compenseren van eventuele toenames van de regeldruk, zodat ten minste een nullijn wordt gehandhaafd. • Invoeren van een ex ante regeldruktoets die de gevolgen van wetten en regels kwantitatief in beeld brengt. Rijk verleden, veelbelovende toekomst vermindering regeldruk In aanloop naar de verkiezingen van de Tweede Kamer en gedurende het formatieproces heeft Actal een aantal majeure onderzoekstrajecten afgerond met als resultaat het Advies Rijk verleden, veelbelovende toekomst vermindering regeldruk van 29 oktober 2010. In dit advies heeft Actal voor het nieuwe kabinet een aantal noodzakelijke handvatten voor de organisatorische opzet van de regeldrukaanpak samengevoegd. In het advies komen de bevindingen uit de Evaluatie van Actal en twee onderzoeken – het verinnerlijkingsonderzoek en de verankering van de ex ante toetsing – samen. Derde verinnerlijkingsonderzoek Het verinnerlijkingsonderzoek geeft inzicht in de kennis, de houding en het gedrag van ambtenaren. De gedachte is dat de vermindering van regeldruk gerealiseerd moet worden door ambtenaren en dat dit bij voorkeur zo vroeg mogelijk in het proces van beleidsvorming plaatsvindt. Het onderzoek is gebaseerd op een enquête onder bijna 1000 ambtenaren, verspreid over de (relevante) ministeries. Het onderzoek bouwt voort op vergelijkbare metingen in 2005 en 2006. De conclusie van het verinnerlijkingsonderzoek 2010 is dat de gemiddelde verinnerlijking 56 procent is. Dit betreft een verdere stijging ten opzichte van de metingen in 2005 en 2006. Meer dan 70 procent van de ambtenaren meent dat de reductie van administratieve lasten voor bedrijven en burgers ook een prioriteit moet zijn van het nieuwe kabinet. Slechts een kwart van de respondenten denkt dat de aandacht voor administratieve lasten ook zonder de (externe en onafhankelijke) waarborgfunctie vastgehouden kan worden. Uit het onderzoek blijkt dat nieuwe ambtenaren lagere scores voor verinnerlijking hebben dan hun meer ervaren collega’s. Ambtenaren die regelmatig contact hebben met doelgroepen van beleid scoren hoger. Ambtenaren die voorstellen ter toetsing hebben voorgelegd aan Actal scoren relatief goed voor kennis, houding en gedrag. De verinnerlijking bij de verschillende departementen loopt uiteen. Het onderzoek heeft overigens plaatsgevonden vóór de departementale herinrichting van 2010. Dat betekent dat de oude namen van de departementen vermeld worden. Het ministerie van OCW behaalde met 64% de hoogste score. Het ministerie van Buitenlandse Zaken scoorde het laagst (43%). De ontwikkeling van de verinnerlijking gaat over het algemeen met kleine stappen vooruit. Alleen op de ministeries van VROM en SZW is de verinnerlijking ten opzichte van de vorige meting afgenomen. De score van het ministerie van LNV bleef gelijk.

13


jaarverslag 2010 | Ontwikkelingen in 2010

In de volgende figuur is de score op de onderliggende dimensies van verinnerlijking (kennis, houding en gedrag) per departement weergegeven.

Rijksbrede gemiddelde 80

BuZa

OCW

70 60 50

AZ

V&W

40 30 20 10

VROM

Fin

0

Jus

EZ

LNV

SZW

Kennis Houding

VWS

BZK

Gedrag

Op grond van het verinnerlijkingsonderzoek 2010 is naast het (openbare) koepelrapport ook per departement een rapportage opgesteld. Op grond daarvan heeft Actal de verschillende departementen een advies op maat gezonden. Deze departementale rapportages en adviezen zijn aan de betreffende bewindspersoon gezonden (en niet gepubliceerd). Over de aanbevelingen voert Actal bestuurlijke overleggen met alle bewindslieden. Verankering van de ex ante toetsing Bij voorgenomen regelgeving heeft Actal een centrale rol vervuld in de ex ante toets op de gevolgen voor de administratieve lasten. In de afgelopen kabinetsperiode heeft Actal zich ingezet om met ministeries af te spreken dat ministeries zelf verantwoordelijk werden voor deze ex ante toetsing. Het uitgangspunt vormde de kwaliteit van de dossiers in combinatie met de departementale borging die aan 6 criteria moest voldoen. Indien beide aspecten voldoende vertrouwen boden, heeft Actal met het departement afgesproken dat de ex ante toetsing in eigen huis plaatsvindt en dat Actal deze afspraak evalueert. Deze afspraken zijn vastgelegd in een convenant tussen Actal en het betreffende ministerie. Actal heeft in 2008 en 2009 met de volgende 6 (voormalige) departementen convenanten gesloten: • Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit. • Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer en Wonen, Wijken en Integratie. • Justitie. • Onderwijs, Cultuur en Wetenschap. • Economische Zaken. • Volksgezondheid, Welzijn en Sport en Jeugd en Gezin.

14


15


jaarverslag 2010 | Ontwikkelingen in 2010

criteria structurele verankering 1 Een intern administratieve lastenteam voert de Actaltoets uit. 2 De toets op gevolgen voor de administratieve lasten is zelfstandig herkenbaar. 3 Een lid van de departementale leiding is verantwoordelijk. 4 Het departement houdt de kennis over de vermindering van administratieve lasten op peil. 5 Het departement houdt de ontwikkeling van de administratieve lastendruk systematisch bij, handhaaft het plafond en werkt hierbij samen met de coördinerende departementen. 6 Het departement onderzoekt periodiek alle bestaande wet- en regelgeving op mogelijkheden om de administratieve lasten verder te reduceren.

In de evaluatie van de convenanten is met name de kwaliteit van dossiers voorgenomen regelgeving getoetst. Op basis van de getoetste dossiers van EZ, Justitie en OCW heeft Actal kunnen vaststellen dat sprake is van een veelbelovende ontwikkeling op deze departementen. De evaluaties van de ministeries die het langst zelfstandig verantwoordelijk waren voor de ex ante toets, VROM en LNV, vormden aanleiding voor additionele afspraken. VWS kon feitelijk nog niet worden geëvalueerd, omdat er in de convenantsperiode slechts één dossier was met gevolgen voor de regeldruk. Evaluatie Actal De Kaderwet Adviescolleges vormt de grondslag voor Actal. Deze wet bepaalt dat een adviescollege iedere 4 jaar een evaluatierapport aanbiedt aan de verantwoordelijke bewindspersoon. In verband met de val van het kabinet Balkenende IV kreeg Actal het verzoek om de evaluatie vervroegd uit te voeren zodat een volgend kabinet de bevindingen kan betrekken bij de nieuwe opzet van de regeldrukaanpak. Het bureau K+V heeft de evaluatie uitgevoerd. Het Evaluatierapport heeft Actal op 14 oktober 2010 aangeboden aan de verantwoordelijke bewindslieden en het parlement. Uit de evaluatie blijkt dat Actal zijn taak op efficiënte en effectieve wijze heeft uitgevoerd. Daarmee heeft Actal bijgedragen aan een positieve ontwikkeling van de verinnerlijking van de aandacht voor regeldruk binnen departementen. Deze verinnerlijking is echter nog altijd broos. De aanpak van regeldruk vereist om die reden permanente aandacht. De ex ante toets op de administratieve lasten wordt om die reden als noodzakelijk en waardevol beoordeeld. De onderzoekers adviseren om het perspectief van de toets te ver­ breden naar regeldruk. Ook wijzen de onderzoekers op een behoefte aan een goede balans tussen de zwaarte van het dossier en de zwaarte van de toets. De positie als strategisch adviesorgaan behoeft volgens de onderzoekers nog verdere versteviging. Actal vormde daarnaast een aanvullend kanaal om aandacht te vragen voor de gevolgen van regelgeving op rijksniveau voor de lasten van andere bestuurslagen. Tot slot worden de internationale activiteiten van Actal in het rapport verbonden aan de internationale reputatie van Nederland als land waar actief wordt gewerkt aan regeldrukvermindering. Actal zet zich in om regeldrukvermindering internationaal op de agenda te krijgen en te houden.

16


3 Adviezen over voorgenomen regelgeving

Inleiding Bij de advisering over voorgenomen regelgeving zijn andere accenten gelegd. In dit hoofdstuk komen de ontwikkelingen van de advisering bij voorgenomen nationale regelgeving aan de orde. Nationale regelgeving In 2010 heeft Actal zijn adviestaak ten aanzien van voorgenomen regelgeving als vanouds ingevuld bij de departementen, waarmee geen convenant is gesloten. Dat betekent dat in 2010 met name dossiers voorgenomen regelgeving van het ministerie van Financiën, SZW en V&W zijn behandeld. De ministeries van AZ en Defensie hebben geen regelgeving aangeboden met gevolgen voor de regeldruk voor bedrijven of burgers. In 2010 heeft Actal 11 adviezen over voorgenomen departementale regelgeving uitgebracht. Het betrof bijna evenveel positieve en negatieve adviezen (2 adviezen met het eindoordeel ‘ja’, 4 adviezen met het eindoordeel ‘ja, nadat’ en 5 adviezen met het eindoordeel ‘nee, tenzij’). Verder heeft Actal bij de evaluatie van de 6 convenanten bij die departementen de vinger aan de pols gehouden. Actal heeft deze evaluatie in nauwe samenwerking met de 6 departementen uitgevoerd. In de Actalreactie aan de betreffende bewindspersonen is aandacht geschonken aan procedurele en inhoudelijke bevindingen. Op deze wijze is een beeld geschetst van de grip die een departement heeft op de (aantallen) dossiers met gevolgen voor regeldruk en mogelijke verbeterpunten. Deze zaken zijn besproken in bestuurlijke overleggen met de bewindslieden en hebben op sommige punten tot aanvullende afspraken geleid. Tweede Kamer In de Tweede Kamer loopt een proef waarin amendementen voor advies aan Actal worden voorgelegd. Hiermee laat de Tweede Kamer zien te willen bijdragen aan de beperking van regeldruk. Deze adviezen betreffen het brede terrein van regeldruk. Zo betrof het advies bij het amendement Spies de overige nalevingskosten. Dit amendement bij de wijziging van de Gas- en Elektriciteitswet beoogde om de transparantie over de financiële situatie van netbeheerders te verbeteren. Actal adviseerde de gevolgen van dit voorstel beter in beeld te brengen, uit te gaan van elektronische publicatie en mogelijke minder belastende alternatieven nader te onderzoeken. De minister van Economische Zaken heeft het amendement ontraden, omdat ‘zaken dubbel geregeld zouden worden’. Op basis van het Besluit financieel beheer netbeheerder wordt het beoogde inzicht gegeven. Het amendement is niet in stemming gebracht. In 2010 heeft Actal 6 adviezen over amendementen uitgebracht. Het eindoordeel bij 3 adviezen luidde ‘ja’. De andere adviezen kregen respectievelijk het eindoordeel ‘ja, nadat’, ‘nee, tenzij’ en ‘nee’. 17


jaarverslag 2010 | Adviezen over voorgenomen regelgeving

Voorts heeft Actal in 2010 bij één inititiatiefwetsvoorstel een advies uitgebracht. Het betrof het initiatiefwetsvoorstel doorverkoop toegangskaarten. Bijzonderheid was dat dit wetsvoorstel van de leden Gerkens en Van Vroonhoven-Kok in mei 2008 was ingediend. De aanleiding om Actal in te schakelen vormde de vraag van het kamerlid Van der Burg tijdens de eerste termijn van de plenaire behandeling naar een Actaladvies bij het wetsvoorstel. Op 17 maart 2010 heeft Actal een ‘nee, tenzij advies’ uitgebracht. Bij dit voorstel zouden de volgende zaken nog verduidelijkt moeten worden: • Welke gegevens ondernemers op welk moment moeten verstrekken. • Of en in hoeverre de gegevens in jaarverslagen volstaan en er geen additionele uitvraag van gegevens nodig is voor een effectief toezicht. • Op welke wijze het toezicht door de Consumentenautoriteit effectief kan worden vormgegeven, zodat het doel van de wet wordt verwezenlijkt en eventueel opgelegde administratieve lasten niet overbodig zijn. • Welke gevolgen het initiatiefwetsvoorstel heeft voor de administratieve lasten voor burgers die ageren tegen een te hoge prijs van een toegangskaart. Conclusie Uit de adviezen die Actal in 2010 bij voorgenomen regelgeving heeft uitgebracht en de ervaringen met de convenanten blijkt dat het onverkort van belang is om te bewerk­ stelligen dat nieuwe regelgeving per saldo geen nieuwe regeldruk veroorzaakt en dat zodoende wordt gewerkt met een nullijn voor nieuwe regeldruk. In 2011 zal Actal deze adviestaak opnieuw vormgeven zodat de systeemtoets uitgevoerd kan worden en adviezen uitgebracht kunnen worden over zware dossiers voorgenomen regelgeving.

18


4 Strategische adviezen

Inleiding In het Werkprogramma 2010 heeft Actal bij de strategische adviestaak twee speerpunten geformuleerd: ‘de keten van beleid, uitvoering en toezicht’ en ‘van koker naar cluster’. Doelstelling van de strategische adviezen is bewerkstelligen dat regelgevers bij het opstellen van wet- en regelgeving bedrijven, burgers, instellingen en professionals centraal stellen. Regelgevers dienen de keten van beleid-uitvoering-toezicht als één geheel te beschouwen en het gehele samenstel (cluster) van wet- en regelgeving waar bedrijven, burgers, instellingen en professionals mee te maken krijgen, in het vizier te houden. Strategische adviezen betreffen ook speciale onderwerpen die van groot belang zijn voor het beperken van de regeldruk, zoals lokale en internationale ontwikkelingen. Dit hoofdstuk betreft de strategische adviezen die Actal gevraagd en ongevraagd heeft uitgebracht met het oog op de nationale vermindering van regeldruk. In dit hoofdstuk komen 3 categorieën adviezen aan de orde: 1 Procesborging Beleidsvoorbereiding. 2 Specifieke Beleidsterreinen. 3 Specifieke Beleidsinstrumenten. Ook twee andere strategische initiatieven uit 2010 worden aan het slot van het hoofdstuk toegelicht. Procesborging Beleidsvoorbereiding Naar een systeem van impact assessments voor voorgenomen beleid en wetgeving Sinds 2008 heeft Actal de opdracht het kabinet en het parlement te adviseren over de ontwikkeling en de toepassing van het integraal afwegingskader (IAK). Actal maakt zich sterk voor een integrale beoordeling van wet- en regelgeving. Het doel is dat een transparante afweging van alternatieven plaatsvindt op een breed scala van maatschappelijke aspecten. Die afweging wordt wel gemaakt bij systemen in het buitenland, zogenoemde Regulatory Impact Assessments (RIA’s). In april 2010 heeft Actal het Advies ‘Naar een systeem van impact assessments voor voorge­ nomen beleid en regelgeving’ uitgebracht. Het advies is gebaseerd op een onderzoek naar de behoeften van gebruikers van integrale analyses voor beleid en wetgeving. De belangrijkste gebruikers (Kamerleden, (oud)bewindslieden, ambtenaren en stakeholders) zijn gevraagd of zij behoefte hebben aan een dergelijk systeem. Zij hebben zich onder andere uitgesproken over de reikwijdte van de analyse, de mogelijkheden van consultatie en de vormgeving van de rapportage en toezicht. Uit het onderzoek bleek dat er een grote behoefte is aan een impact assessmentsysteem, waarin beleid en regelgeving ‘evidence based’ zijn. Onder de gebruikers is er breed draagvlak voor het betrekken van relevante alternatieven in de analyse en voor een beknopte rapportage. In het analysesysteem dient de proportionaliteit en de betrouwbaarheid van de 19


20


Strategische adviezen | jaarverslag 2010

analyse gegarandeerd te worden. Het onderzoeksrapport gaat ook in op de randvoorwaarden en risico’s van het systeem. Actal pleit voor de ontwikkeling en invoering van een integraal en ‘evidence based’ analysesysteem voor voorgenomen beleid en regelgeving met als minimumvoorwaarden: • Regelgevers kwantificeren consequent alle belangrijke effecten. • Regelgevers overwegen relevante alternatieve beleidsinstrumenten (inclusief de afweging van de nuloptie). • Regelgevers maken tenminste een beknopte rapportage van de analyse(resultaten). • Stakeholders worden betrokken en tijdig geconsulteerd. • Er is robuust toezicht, ook op de consequente toepassing van het analysesysteem. Volgens Actal voldoet de huidige versie van het IAK onvoldoende aan deze voorwaarden. Borging van de nuloptie bij nieuw beleid In het voorjaar van 2010 is het Advies ‘Borging van de nuloptie bij nieuw beleid’ verschenen. Grondslag van dit advies vormt een onderzoek naar de afweging van de nuloptie bij ministeriële regelingen. Het onderzoek betrof de wijze waarop bij nieuw beleid vooraf wordt nagedacht over de vraag of dit beleid een overheidstaak betreft, en of regelgeving in het betreffende geval het beste instrument is. Door deze afweging consequent voorafgaand aan nieuw beleid te maken, kan worden voorkomen dat overbodige of onnodig belastende wet- en regelgeving wordt ingevoerd. Het onderzoek betreft de afweging bij ministeriële regelingen. De reden hiervoor is dat bij ministeriële regelingen geen externe controle van de gemaakte afweging plaatsvindt. In dat opzicht wijkt de borging af van wetten en algemene maatregelen van bestuur, waar het ministerie van Justitie en de Raad van State in het kader van de wetgevingskwaliteit en de beleidsanalytische toets de nuloptie beoordelen. Uit het onderzoek van 350 ministeriële regelingen blijkt dat bij geen enkele ministeriële regeling een expliciete afweging van de nuloptie in de toelichting stond. Daarnaast zijn de toelichtingen van de onderzochte regelingen beoordeeld op passages, die gezien kunnen worden als een impliciete afweging. Ook dan stelt de conclusie weinig gerust. Van de onderzochte regelingen werd in 17 procent van de toelichtingen een passage aangetroffen die kan worden gezien als een (impliciete) afweging of sprake is van een overheidstaak. Een impliciete afweging van de instrumentkeuze werd aangetroffen in 8 procent van de toelichtingen. Actal heeft geadviseerd deze afwegingen expliciet in de toelichting op te nemen. Uit de nadere beschouwing van de gevallen waarin wel afwegingen worden gemaakt, blijkt dat de redeneringen vaak technisch en formeel van karakter zijn. Van een inhoudelijke afweging, gericht op de maatschappelijke noodzaak en gevolgen, is nauwelijks sprake. Actal heeft er voor gepleit dat de inhoudelijke afweging zo gemaakt wordt dat de maatschappelijke meerwaarde van het voorgestelde beleid en het gekozen instrumentarium centraal staat. Ten slotte blijkt uit het onderzoek dat de afweging van de nuloptie bij ministeriële regelingen, waarbij de toets bij het ministerie zelf is belegd, doorgaans achterwege blijft of tekortschiet. Daarom heeft Actal geadviseerd om de afweging van de nuloptie in ministeriële regelingen extern te borgen. Een derde advies in de categorie Procesborging Beleidsvoorbereiding betreft Versterking Nederlandse EU-beleidsvoorbereiding om Europese regeldruk te beteugelen. Dit advies wordt toegelicht in hoofdstuk 6. 21


jaarverslag 2010 | Strategische adviezen

Specifieke Beleidsterreinen Ontwerpbesluit eenduidige loonaangifte Het voorstel ‘Eenduidige loonaangifte’, waarover Actal de minister van SZW al in 2009 had geadviseerd, is in 2010 afgerond. Actal heeft begin 2010 de Tweede Kamer (met de brief van 4 januari 2010 en via een hoorzitting op 13 januari 2010) zijn zienswijze gegeven. Actal constateerde dat het niet zeker was dat met de regelgeving rondom de eenduidige loonaangifte de extra uitvraag van UWV ten behoeve van de dagloonvaststelling zou kunnen komen te vervallen. Verder is geschetst dat het afschaffen van correctieberichten geen merkbare verlichting van de administratieve lasten zou opleveren, omdat het produceren en aanleveren van de correctieberichten geheel geautomatiseerd plaatsvindt. Vereenvoudiging van de gegevens en loonadministratie zou wel tot de gewenste merkbare verlichting van de administratieve lasten kunnen leiden. Naar aanleiding van de kanttekeningen van Actal, van VNO-NCW en de softewareontwikkelaars, heeft het kabinet besloten de eenduidige loonaangifte niet per 1 januari 2011 in werking te laten treden. Besloten is om eerst nader onderzoek naar de gemaakte kanttekeningen te verrichten. Op basis van de resultaten van een gezamenlijk onderzoek door de Belastingdienst en UWV heeft het kabinet op 30 november 2010 besloten af te zien van de invoering van de eenduidige loonaangifte. Het kabinet heeft geconstateerd dat de noodzaak voor regelgeving over de eenduidige loonaangifte is komen te vervallen. Voor het kabinet was doorslaggevend dat het onderzoek liet zien dat het aantal correctieberichten in 2010 al aanzienlijk was teruggebracht en dat er op basis van de huidige beleidsregels al geen extra uitvraag van gegevens meer is. Er was derhalve geen noodzaak meer voor regelgeving. Het kabinet gaat zich richten op de verdere vereenvoudiging van de loon­ administratie en de loongegevens door stappen te zetten op weg naar harmonisering van het loonbegrip en invoering van een loonsomheffing. Schoolleiders ontketend Actal heeft gedurende de zomermaanden de regeldruk in kaart gebracht die schoolleiders ervaren in het primair onderwijs, het voortgezet onderwijs en beroeps- en volwassenen­ educatie. Dit past in het streven om voor de professional de regeldruk te verminderen. Vanuit het perspectief van de schoolleider ziet het speelveld er gefragmenteerd uit. De schoolleider heeft in zijn werk met ten minste negen verschillende categorieën ‘verantwoordingsvragers’ te maken: ministerie van OCW, Onderwijsinspectie, DUO, overige ministeries, koepels, gemeente, regionale Meld- en Coördinatiefunctie, schoolbestuur en ouders. Deze partijen vragen verantwoording over verschillende zaken, zoals bekostiging, onderwijsprestaties, eigen personeel, zorgplicht, subsidies, huisvesting. De overheidsgeledingen kunnen de verantwoordingsvraag beteugelen door prestatie­ afspraken te maken. Om de regeldruk voor de onderwijssector te verlichten, heeft Actal het Advies ‘Schoolleiders ontketend’ uitgebracht. Het advies luidt: • Organiseer de aanpak van de vermindering van regeldruk voor de onderwijssector programmatisch en neem als ministerie van OCW hierin de regie. • Voorkom overlap in verantwoording door (1) horizontale en verticale verantwoording niet te stapelen en (2) ervoor te zorgen dat gegevens eenmalig bij een schoolleider worden uitgevraagd. • Dring de verantwoordingslasten van subsidies terug door zoveel mogelijk te bekostigen via de lumpsum. • Hanteer een lagere frequentie van inspectie in combinatie met een alerteringssysteem en een stringenter sanctieregime. 22


23


jaarverslag 2010 | Strategische adviezen

De minister van OCW heeft naar aanleiding van kamervragen van de SP over het Actal­ advies geantwoord dat een paar adviezen aansluiten op lopende verbeteringen die zeker worden doorgezet. Van andere adviespunten worden de mogelijkheden verkend. Regeldruk en duurzaam inkopen Op 1 juni 2010 kreeg Actal het verzoek om advies uit te brengen over de administratieve lasten van het beleid met betrekking tot duurzaam inkopen door het Rijk. Bij het opstellen van het advies bleek dat er een brede maatschappelijke steun is voor het streven van de overheid naar duurzaamheid. De rol die het vorige kabinet voor de overheid zag, is die van ‘launching customer’. Daarbij is gekozen voor het instrument van duurzaam inkopen op basis van criteriadocumenten, waarbij de overheid zijn inkoopbeslissingen neemt op basis van milieucriteria en sociale criteria. Deze instrumentkeuze heeft grote gevolgen voor de regeldruk van bedrijven, terwijl er grote onzekerheid bestaat over de mate waarin het beleidsinstrument bijdraagt aan het uiteindelijke beleidsdoel van duurzaamheid. Het Actaladvies luidt daarom: • Schrap productcriteria die overeenkomen met geldende wet- en regelgeving. • Maak ambities ten aanzien van duurzaamheid inzichtelijk en geef aan aan welke duurzaamheidsdoelen ondernemers op welke termijn moeten voldoen. • Zet het inkoopbeleid niet op grond van de duurzaamheidscriteria voort, als niet vast staat dat dit voor de betrokken sector bijdraagt aan daadwerkelijke verduurzaming.

‘Je moet als cateraar biologische en/of duurzame producten aanbieden, maar als ik producten van glastuinders opneem telt dat niet mee, omdat er geen certificaat voor bestaat. Juist deze producten kunnen als duurzaam worden gezien, omdat het productie­proces van glastuinders zo is ingericht dat energie geproduceerd wordt in plaats van geconsumeerd…’

Specifieke Beleidsinstrumenten ICT-beleid en vermindering regeldruk Het doel om de administratieve lasten merkbaar te verminderen, wordt onder het kabinet Rutte-Verhagen voortgezet met het in 2012 realiseren van 10% vermindering van de administratieve lasten door onder meer het loonbegrip, de loonsomheffing en de winstaangifte te vereenvoudigen. Voor een deel van die reductie is het gebruik van ICT noodzakelijk. Actal heeft in 2010 onderzocht wat de effecten op de regeldruk zijn van de problemen rond de voorbereiding, aanpak, verantwoordelijkheid en sturing van ICT-projecten van de overheid. In dat onderzoek is vastgesteld dat een deel van geraamde reductie niet of vertraagd wordt gerealiseerd door tegenvallers bij de ICT-projecten. Ook blijkt de aanname dat het gebruik van ICT zonder meer lastenverlichting oplevert, niet te kloppen omdat gebruikers vaak moeite hebben om de nieuwe voorziening toe te passen. Actal adviseerde daarom in het Advies ‘ICT-beleid en vermindering regeldruk’ om gebruikers te betrekken bij de ontwikkeling van ICT en om per gebruikerssegment business cases op te stellen die aantonen welke voordelen voor burgers en bedrijven het gebruiken van de nieuwe voorziening oplevert. Omdat ICT-projecten van de overheid vaak technisch complex zijn, blijkt het later – tijdens de ontwikkeling – nodig om de eisen bij te stellen. Actal adviseerde om in die gevallen een nieuwe kosten-batenanalyse uit te voeren waarin rekening wordt gehouden met de netto baten voor overheid, bedrijven en burgers. Om dezelfde reden adviseerde Actal om eerst kleine faciliteiten te ontwikkelen die tot aantoonbare 24


Strategische adviezen | jaarverslag 2010

voordelen voor bepaalde gebruikers leiden. Deze kunnen dan later tot andere gebruikersgroepen worden verbreed. Actal heeft daarmee het kabinet een aantal extra handvatten gegeven om het e-overheidprogramma te verbeteren en meer zicht te houden op het beoogde effect voor onder meer burgers en bedrijven. Certificatie en regeldruk Het kabinet heeft Actal gevraagd advies uit te brengen over ‘bronnen van regeldruk’. Ten einde inzicht te krijgen in de gevolgen van certificatie voor de regeldruk heeft Actal in Nederland be­staande certificatiesystemen onderzocht. Het onderzoek was gericht op die systemen waarbij sprake is van een directe of indirecte koppeling aan wet- en regelgeving. De resultaten van het onderzoek zijn vastgelegd in het rapport Certificatie en regeldruk. Certificatie hoeft niet tot een lagere regeldruk te leiden. De (directe of indirecte) koppeling van certificatie aan wet- en regelgeving brengt namelijk de volgende risico’s met zich mee: • Het risico van stapeling in de uitvoering: - Stapelen van de verplichtingen voor de ondernemer tot medewerking aan (evaluatie)onderzoek en tot het verstrekken van informatie. - Stapelen van publiek en privaat toezicht en/of handhaving in de uitvoering van de regelingen. • Het risico van stapelen van normen (private normen van het certificatiesysteem worden door wet- en regelgeving aangevuld met publieke normen). Deze risico’s worden versterkt indien verschillende bestuurslagen betrokken zijn en/of indien de normen onvoldoende duidelijk en toetsbaar zijn. Actal heeft het kabinet begin december 2010 geadviseerd om bij certificatie terughoudend te zijn met het stellen van aanvullende overheidsnormen en overheidstoezicht en de risico’s voor de regeldruk bewust af te wegen. Verder is geadviseerd om een afwegingskader te ontwikkelen voor het inzetten van certificatie als beleidsinstrument. Dit afwegingskader moet er op zijn gericht om de risico’s op onnodige regeldruk bewust af te wegen en om misbruik en onjuist gebruik van het certificatie-instrument tegen te gaan. Het onderzoek laat zien dat het Rijk geen goed inzicht heeft in welke certificatiesystemen zijn gekoppeld aan wet- en regelgeving. Dit vermindert de mogelijkheid om certificatie in te zetten als middel om regeldruk te verlagen. Daarom is tevens geadviseerd om het afwegingskader te gebruiken bij het in beeld brengen van bestaande arrangementen en voor het maken van een heroverweging of deze arrangementen wel zo lastenluw mogelijk zijn. Tenslotte is aangegeven om in de consultatie (van bijvoorbeeld de branche/sector) over het voorgenomen beleid een sterker accent te leggen op de verwachte effecten van deze koppeling op de regeldruk. Toepassing horizonwetgeving In de adviesaanvraag ‘Vertrouwensbenadering’ schrijft het kabinet dat de wens bestaat om de regeldruk voor bedrijven vanuit een vertrouwensbenadering blijvend terug te dringen. In het kader van deze benadering is aan Actal de vraag voorgelegd naar de mogelijkheden van horizonwetgeving. Horizonwetgeving is tijdelijke wetgeving/regelgeving die op een van te voren vastgelegd moment haar rechtskracht verliest. Voortzetting is alleen mogelijk, indien een evaluatie aantoont dat de wetgeving nog nodig is. Het voortzetten van de werkingsduur vergt een nieuw besluit. Om inzicht te kunnen bieden in de mogelijkheden om met een horizonbepaling daadwerkelijk de regeldruk te beperken, heeft Actal de randvoorwaarden daarvoor onderzocht. 25


jaarverslag 2010 | Strategische adviezen

Het rapport Horizonwetgeving dichterbij laat zien dat voor de toepassing van horizon­ wetgeving aan twee randvoorwaarden moet zijn voldaan: 1 Tijdelijkheid: Horizonwetgeving kan worden ingezet bij ontwikkelingen van voorbijgaande aard en/of wanneer het resultaat/doel na een bepaalde termijn is gehaald. 2 Onzekerheid: De termijn waarbinnen de resultaten van de wet kunnen worden gehaald is onzeker en/of er bestaat onzekerheid over de uiteindelijke mate waarin de wet effect zal hebben. In het Advies ‘Toepassing horizonwetgeving’ adviseert Actal het gebruik van een horizon­ bepaling in wet- en regelgeving serieus te overwegen, mits aan deze randvoorwaarden is voldaan. Om toepassing van horizonwetgeving te bevorderen, heeft Actal ook geadviseerd om maatregelen te nemen die de mogelijkheden van het gebruik van een horizonbepaling meer bekend maken. Deze maatregelen omvatten bijvoorbeeld: • Het opnemen van een aparte aanwijziging ‘horizonwetgeving’ in de Aanwijzigingen voor de regelgeving. • Het opstellen van een eenduidige definitie van horizonwetgeving en een beslisboom horizonwetgeving die de verschillen duiden tussen horizonwetgeving, tijdelijke wetgeving, experimenteerregeling. • Het opnemen van de definitie en beslisboom in het Integraal afwegingskader en deze te verankeren binnen de toekomstige impact assessment systematiek. Overige initiatieven uit 2010 Chronisch Geregel(d) Actal is in 2010 een onderzoek gestart naar de regeldruk voor oudere chronisch zieken en hun zorgprofessionals. De centrale vraag van het onderzoek is: welke mogelijkheden zijn er om vanuit het uitgangspunt van meer vertrouwen te komen tot minder regeldruk voor oudere chronisch zieken en professionals? Het onderzoek spitst zich toe op de administratieve processen van aanvraag, indicatiestelling en verantwoording. In het onderzoek is gewerkt met een vijftal profielen van oudere chronisch zieken: dementerende oudere, oudere met COPD, oudere met een chronisch hartfalen, oudere met diabetes en minder valide oudere. In september 2010 is het basisrapport afgerond. In aansluiting op dit rapport is een casestudy ‘Chronisch geregel(d)’ opgesteld, waarin de oudere COPD-patiënt centraal staat. De casestudy werkt de maatregelen van het basisrapport voor deze patiënt verder uit en beoogt een concreet beeld te geven van de voor haar resterende administratieve lasten en die van haar zorgprofessionals als alle vertrouwensmaatregelen van het basisrapport zouden zijn ingevoerd. Na afstemming van de resultaten van dit onderzoek met het departement van VWS en een aantal stakeholders in de zorg brengt Actal in de eerste helft van 2011 een advies uit over vertrouwensmaatregelen in de zorg. De Nationale DenkTank: Zelf vertrouwen De Nationale Denktank is een initiatief waarbij een multidisciplinaire groep studenten de opdracht krijgt om een vraagstelling te beantwoorden. Actal was in 2010 één van de hoofdsponsors. Centraal thema van 2010 was vertrouwen: Hoe kunnen publieke organisaties de interactie met burgers zodanig vormgeven dat er een omslag gerealiseerd kan worden van een afhakende en wantrouwende burger naar een betrokken en vertrouwende burger?

26


27


jaarverslag 2010 | Strategische adviezen

Het onderzoek is onderverdeeld in vijf deelprojecten: 1 Vertrouwen in de politie. 2 Vertrouwen in de rechtspraak. 3 Vertrouwen in financiële zekerheid. 4 Vertrouwen in wetenschappelijk gefundeerd beleid. 5 Vertrouwen van de overheid in de burger. Actal heeft het deelproject ‘Vertrouwen van de overheid in de burger’ begeleid. De Nationale DenkTank constateert dat de communicatie tussen publieke organisaties en burgers nog te eenzijdig is. De relatie tussen burgers en publieke organisaties blijft daarmee een relatie van ‘tweevoudig eenrichtingsverkeer’, in plaats van ‘tweerichtingsverkeer’ met interactie. Om de interactie tussen publieke organisaties en burgers zodanig vorm te geven dat een versterkte vertrouwensrelatie ontstaat, moeten publieke organisaties in de communicatie de rol van zowel zender als ontvanger op zich nemen. Publieke organisaties moeten ervoor zorgen dat zowel de structuur als de cultuur van de organisatie zich ervoor lenen om te functioneren op basis van vertrouwen. Vertrouwensrelaties tussen mede­ werkers van publieke organisaties en burgers kunnen moeilijk ontstaan wanneer medewerkers zelf niet vertrouwd worden of elkaar niet vertrouwen. Bovendien moeten zij meer op burgers durven te gaan vertrouwen.

Publieke organisaties zien het belang van een goede relatie met burgers in, maar vinden het nog moeilijk om burgers meer vertrouwen en verantwoordelijkheden te geven. Wij moeten leren dat wij niet alle risico’s met regels kunnen tegengaan. Niet te overhaast en ondoordacht optreden, maar regels weloverwogen maken én toepassen.

Communicatie In 2010 heeft Actal er voor gekozen om meer naar buiten te treden en de publiciteit op te zoeken. Dit initiatief betreft zowel de internationale, nationale als de lokale vermindering van regeldruk. Er zijn meer dan voorheen persberichten uitgebracht en interviews gegeven bijvoorbeeld over de rol en de positie van een onafhankelijk adviescollege en de ontwikkelingen in het Nederlandse regeldrukbeleid. Er was veel belangstelling voor de strategische adviezen over de regeldruk voor schoolleiders en de regeldruk van duurzaam inkopen. Deze publiciteit heeft geleid tot veel meer bezoeken aan de website van Actal. Ook heeft Actal frequenter bijgedragen aan conferenties en bijeenkomsten. Het spectrum is breed: van bijeenkomsten van Rotterdamse ondernemers tot een congres van de Nederlandse Vereniging van Burgerzaken, tot bezoeken aan gemeenten en provincies, tot diverse contacten met belangenvertegenwoordigers van burgers en bedrijven. Actal zoekt voortdurend het overleg met stakeholders op en spreekt onder meer veelvuldig met VNO-NCW en andere belangenorganisatie van ondernemers. Voorts zijn er contacten geweest met onder andere de Inspectieraad, de Onderwijsinspectie, ANBO, NVVB, VNG, IPO. Ook zijn er in 2010 bijeenkomsten geweest met het parlement, de Raad van State, de Algemene Rekenkamer en de Nationale Ombudsman. Ook zijn er op het kantoor van Actal in Den Haag expertpanels georganiseerd bij de advisering over de aanpassing van de Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur (BIBOB) en Duurzaam Inkopen. 28


29


5 Vermindering regeldruk lokaal

Inleiding In het bestuursakkoord ‘Samen aan de slag’ van juni 2007 staat de ambitie om op lokaal niveau de administratieve lasten voor bedrijven en burgers uiterlijk in 2011 met minimaal 25% te laten dalen. Ook met de provincies is een bestuursakkoord gesloten. Actal is geen partij bij de bestuursakkoorden, maar heeft met de strategische adviestaak bijgedragen aan de realisatie van deze doelstelling. De Actaladviezen beogen lokale regelgevers in staat te stellen de regeldruk automatisch en zelfstandig te verlagen. Hiertoe onderhoudt Actal contacten met gemeenten, provincies en hun belangenvertegenwoordigers, waaronder de VNG en IPO. Ook is in 2010 gesproken met de Commissaris van Koningin in Noord-Brabant. In 2010 hebben de Actalonderzoeken naar de ‘Aandacht voor vermindering van de regeldruk in de programma’s voor de gemeenteraadsverkiezingen’ en ‘Aandacht voor Regeldruk in de coalitieakkoorden van G31’ de ambities van gemeenten in kaart gebracht. Dit hoofdstuk beschrijft ontwikkelingen in 2010.

30


Vermindering regeldruk lokaal | jaarverslag 2010

Gemeenten In 2010 zijn gemeenten doorgegaan met initiatieven om de lokale regeldruk te verminderen. Het werken met ambassadeurs is succesvol gebleken. Door te stimuleren en kennis te delen, worden goede resultaten geboekt. In de tweede helft van 2010 heeft Actal bijeenkomsten van de ambassadeurs regeldruk bijgewoond en een presentatie verzorgd over (verdere) mogelijkheden om de regeldruk op lokaal niveau te verminderen. Daarbij heeft Actal aandacht gevraagd voor onder meer het werken met de zogenaamde nuloptie, vertrouwen en horizonregelgeving. De bijeenkomsten stonden in het teken van het verminderen van regeldruk en het verbeteren van de dienstverlening bij gemeenten. Een groot aantal gemeenten heeft in 2010 het zogeheten Bewijs van Goede Dienst verkregen, dat gericht is op verbetering van gemeentelijke dienstverlening. VNG heeft eind 2010 met een congres het programma Minder Regels, Meer Service feestelijk afgesloten. Een onderdeel van dat programma was de invoering van de Algemene Subsidieverordening. Deze deregulering leidt tot verbetering van dienstverlening en besparing van uitvoeringskosten.

Gemeenten hebben inmiddels het laaghangend fruit om de regeldruk te verminderen geplukt. In 2010 is gestart met meer fundamentele keuzes om de regeldruk te beperken. Actal steunt gemeenten hierin op basis van de strategische adviestaak.

Het ministerie van BZK en VNG hebben in 2010 een ‘Checklist Dienstverlening’ opgesteld. De checklist betreft vijf herkenbare doelstellingen, die zijn geformuleerd als ‘5 beloften aan de burger’: 1 Onze dienstverlening is mensgericht. 2 Burgers kunnen hun zaken snel en zeker regelen. 3 Altijd de juiste deur: optimale ketensamenwerking. 4 We vragen gegevens slechts eenmaal op. 5 We zijn transparant en aanspreekbaar. Voor elke belofte is een aantal instrumenten ter verbetering van de (digitale) dienstver­ lening beschikbaar. Sommige van deze instrumenten zijn wettelijk verplicht. Ook kan een instrument voortgekomen zijn uit bestuurlijke afspraken. In gesprekken met elke gemeente is de stand van zaken besproken. De resultaten en de instrumenten zijn gepubliceerd op www.vijfbeloften.nl. Op 1 april 2011 eindigt de looptijd van het bestuursakkoord. Onderzoek naar de effecten van het akkoord uit 2007 laat een positief resultaat zien. Actal heeft onder meer aan VNG ingrediënten voor een mogelijk nieuw bestuursakkoord aangereikt. Het saneren van onnodig knellende regels en het op een zeer hoog peil brengen van de overheidsdienstverlening zijn volgens Actal nodig voor economisch herstel en zullen bijdragen aan het terugwinnen van vertrouwen van burgers, bedrijven en professionals in de overheid. Veel ambities van het Rijk zullen door of samen met de gemeenten als eerste loket van de overheid moeten worden gerealiseerd. De nationale doelen moeten met andere woorden lokaal ingevuld worden. Dat kan in de visie van Actal alleen slagen als er een verbond wordt gesloten tussen kabinet en medeoverheden.

31


jaarverslag 2010 | Vermindering regeldruk lokaal

Lokale vermindering van regeldruk vereist zonder meer nationale steun in een bestuursakkoord.

Lokale ambities vermindering regeldruk Actal heeft de aandacht voor regeldruk onder de loep genomen in 279 verkiezingsprogramma’s voor de gemeenteraadsverkiezingen op 3 maart 2010 binnen de G31-gemeenten. De conclusie is dat in driekwart van de verkiezingsprogramma’s de aandacht voor het voorkomen en verminderen van regeldruk onder de maat is. Er is te weinig perspectief voor een stevige daling van de lokale regeldruk. In sommige verkiezingsprogramma’s staan beleidsvoornemens, die de regeldruk zelfs verzwaren. Aan de gevolgen van deze lastenverzwaring of de compensatie ervan wordt geen aandacht besteed. Landelijke partijen hebben meer oog voor regeldruk dan lokale partijen. Van de landelijke politieke partijen die binnen de G31 aan de gemeenteraadsverkiezingen deelnemen, had de VVD de meeste aandacht voor de vermindering van regeldruk (1. VVD, 2. D66 en 3. CDA). Opvallend is ook dat de grotere steden beter scoren op het onderwerp. De top 3 bestaat uit drie van de vier grootste gemeenten in Nederland (1. Amsterdam, 2. Den Haag en 3. Rotterdam). Gemeentelijke aandacht voor aanpak regeldruk groeit Actal heeft ook de coalitieakkoorden van de G31-gemeenten beoordeeld. Vrijwel alle G31-gemeenten presteren in de coalitieakkoorden beter dan in de verkiezingsprogramma’s van de gemeenteraadsverkiezingen. Steden krijgen steeds meer aandacht voor het verminderen van regeldruk voor burgers en bedrijven. Van de 31 grootste steden in ons land besteedt 81% aandacht aan de vermindering van regeldruk. Met name het verbeteren van de publieke dienstverlening staat bij de onderzochte gemeenten hoog in het vaandel. Veel coalitieakkoorden bieden het vooruitzicht op een stevige vermindering van lokale regeldruk. In iets meer dan de helft van de coalitieakkoorden is er concrete aandacht voor de organisatie rond de vermindering van de regeldruk. Twee steden hebben een concreet pakket voorstellen in het coalitieakkoord opgenomen. Slechts twee coalities hebben met een reductiedoelstelling afspraken gemaakt over de beperking van regeldruk. Ook heeft Actal vastgesteld dat de aandacht in de akkoorden voor de vermindering van de regeldruk voor het bedrijfsleven verhoudingsgewijs groter is dan die voor het verminderen van de regeldruk voor burgers. Voorts staan in veel akkoorden (65%) maatregelen die de lasten voor bedrijven, burgers of professionals verzwaren. Aan de gevolgen van deze lastenverzwaring wordt geen aandacht besteed.

kansen vermindering regeldruk Een gemeente moet bij een nieuwe inwoner die in een tehuis gaat wonen en al jaren bijstand heeft, opnieuw het recht op uitkering vaststellen. Dit is onnodig. Gemeenten zouden dit in onderling overleg moeten kunnen regelen. Een gemeente zou veel vaker voorzieningen, zoals de inschakeling van huishoudelijke hulp of de levering van een scootmobiel, indicatievrij kunnen verstrekken.

32


Vermindering regeldruk lokaal | jaarverslag 2010

Provincies In het kader van het bestuursakkoord van het Rijk met de provincies is een uitvoerings­ programma opgesteld waarin onder meer is voorzien in opleiding van medewerkers van provincies, zodat er meer kennis gedeeld wordt over de vermindering van regeldruk. Ook hebben verschillende provincies geïnvesteerd in metingen van administratieve lasten en het in beeld krijgen van mogelijkheden om de regeldruk te beteugelen. Een ander voorbeeld uit de provinciale praktijk betreft het casusonderzoek van de provincie Noord-Brabant. Momenteel wordt gewerkt aan de uitwerking van de aanbeveling uit de Rapportage lastenverlichting bedrijfsleven ‘drie ervaringen uit de praktijk’. In dit rapport komt de regeldruk aan het licht bij de verplaatsing van een intensief veehoudersbedrijf, een bedrijfsvestiging en een uitbreiding van een internationale onderneming. Eén van de aanbevelingen betreft het werken aan wederzijds vertrouwen door een beperking informatieverplichtingen uit het omgevingsrecht. Actal zal aan dit initiatief een bijdrage leveren.

33


34


6 Vermindering regeldruk internationaal

In 2010 was de internationale agenda onverminderd van belang. Kern daarvan betreft het delen van kennis en inzichten door middel van het leggen van contacten in diverse gremia in het binnen- en buitenland. Kennisuitwisseling en internationale samenwerking De internationale belangstelling voor de Nederlandse aanpak van administratieve lasten was evenals in vorige jaren bijzonder groot. In 2010 heeft Actal diverse delegaties ontvangen uit verschillende landen, waaronder Kirgizië, Bahrein, Litouwen, Servië en Vietnam. Ook heeft Actal een delegatie van de Wereldbank verwelkomd. De ontvangst van internationale delegaties vloeit vaak voort uit de internationale waardering voor de Nederlandse aanpak van administratieve lasten en de rol van Actal in het bijzonder. Ook heeft Actal deelgenomen aan congressen in het buitenland. Zo heeft Actal de Nederlandse aanpak van ex ante toetsing gepresenteerd op de Ontario Economic Summit (Canada) en was Actal aanwezig op de OECD conferentie: Regulatory Policy at the Crossroads: Towards a New Policy Agenda. Actal werkt nauw samen met de Europese zusterorganisaties, de Duitse Normenkontrolrat, de Zweedse Regelrådet, en de Britse Regulatory Policy Committee. Bovendien is Actal betrokken bij het Europese Actieprogramma ter vermindering van de regeldruk en de High Level Group of Independent Stakeholders on Administrative Burdens. Actal heeft een ‘observer status’ voor de vergaderingen en spreekt in die hoedanigheid mee over Europese reductiemogelijkheden. Aanvankelijk heeft Actal inhoudelijk ondersteuning geboden aan Robin Linschoten, die als member van de High Level Group was benoemd. In 2010 is Robin Linschoten teruggetreden uit deze functie. De High Level Group, die onder voorzitterschap staat van de heer Edmund Stoiber adviseert sinds 2007 de Europese Commissie over de vermindering van administratieve lasten voor bedrijven. In 2010 is het mandaat van de High Level Group uitgebreid. Edmund Stoiber richt zich ook op het verspreiden van kennis door het in beeld brengen van best practices in de lidstaten en hij heeft de banden met het Europese Impact Assessment Board gehaald. Het mandaat is verlengd tot 2013. Versterken Nederlandse EU-beleidsvoorbereiding om Europese regeldruk te beteugelen Eind 2010 heeft Actal aan het kabinet Rutte-Verhagen een advies uitgebracht over de beteugeling van de Europese regeldruk. Daartoe zijn de fiches Beoordeling Nieuwe Commissievoorstellen (BNC-fiches) onder de loep genomen. In de BNC-fiches geeft het kabinet een eerste oordeel over de voorstellen van de Europese Commissie. De BNC-fiches vormen de inzet voor de Nederlandse onderhandelingen in Brussel.

35


jaarverslag 2010 | Vermindering regeldruk internationaal

Op basis van een inventarisatie van 190 BNC-fiches uit 2009 en een beoordeling van de wijze waarop de gevolgen voor de regeldruk hierin aan bod komen, is bepaald in hoeverre de Europese impact assessments zijn benut. Voorts is onderzocht of Nederland aandringt op evidence-based policy making ten aanzien van uit Europa afkomstige regelgeving. Uit dit Actalonderzoek bleek dat de Nederlandse beleidsvoorbereiding bij voorgenomen Europese regelgeving onvoldoende inzicht geeft in de effecten voor regeldruk. Daarmee gaat een kans verloren om tijdig zicht te krijgen op de gevolgen van een voorstel voor het Nederlandse bedrijfsleven, de burger en de overheid. Dit belemmert de mogelijkheid om tijdens de onderhandelingen effectief in te zetten op minder belastende alternatieven. Actal heeft het kabinet geadviseerd om als onderdeel van de BNC-fiches consequent en verplicht een regeldrukanalyse van Europese wetgevingsvoorstellen toe te passen. Deze analyse zou alleen mogen ontbreken volgens het pas toe of leg uit principe. Het is van belang om impact analyses van voorgenomen Europese wet- en regelgeving vroegtijdig toe te passen zodat (een eerste indicatie van) de effecten voor Nederland kunnen worden betrokken in de onderhandelingen. De regeldrukparagraaf in BNC-fiches vereist volgens Actal externe kwaliteitsborging.

36


37


Bijlage 1 Adviezen

Ontwerpbesluit eenduidige loonaangifte

Januari 2010

Voortgangsrapportage Regeldruk Bedrijven van november 2009

Januari 2010

Voortgangsrapportage Dienstverlening, regeldruk en informatiebeleid

Maart 2010

Naar een systeem van impact assessments voor voorgenomen beleid en wetgeving

April 2010

ICT-beleid en vermindering regeldruk

Mei 2010

Borging van de nuloptie bij nieuw beleid

Juni 2010

Schoolleiders ontketend

September 2010

Evaluatie Actal 2007 – 2010

Oktober 2010

Rijk verleden, veelbelovende toekomst vermindering regeldruk

Oktober 2010

Versterken Nederlandse EU-beleidsvoorbereiding om Europese regeldruk te beteugelen

November 2010

Regeerakkoord en beperking regeldruk

November 2010

Certificatie en regeldruk

December 2010

Toepassing horizonwetgeving

December 2010

38


Bijlage 2 Onderzoeken

Onderzoek naar de behoeften van gebruikers van integrale analyses voor beleid en wetgeving Uit het Zicht: Beleidsmaatregelen voor het versnellen van het gebruik van ICT-toepassingen voor administratieve latenverlichting Vermindering regeldruk in verkiezingsprogramma’s Een beoordeling van de programma’s van 11 politieke partijen voor de verkiezingen van de Tweede Kamer op 9 juni 2010 De afweging van de nuloptie bij ministeriële regelingen Aandacht voor regeldruk in de coalitieakkoorden van G31 Onderzoek naar de aandacht voor vermindering van regeldruk en verbetering van dienstverlening in de coalitieakkoorden van de G31 Schoolleiders ontketend Evaluatie Actal 2007 – 2010 Verinnerlijking administratieve lasten III Onderzoek nieuwe Europese regelgeving: ‘impact assessed’ Horizonwetgeving Dichterbij Onderzoek naar horizonwetgeving en regeldrukvermindering voor bedrijven Certificatie en regeldruk

39


Deze tekst is afgesloten op 24 februari 2011.

Colofon Tekst en redactie Actal, Den Haag Fotografie Gerhard van Roon, Den Haag/Studio Tint, Den Haag Ontwerp Studio Tint, Den Haag Druk Drukkerij van Deventer, ’s Gravenzande Actal Lange Voorhout 58 Den Haag Postbus 16228 2500 be Den Haag t (070) 310 86 66 f (070) 310 86 79 e info@actal.nl i www.actal.nl

40


www.actal.nl

Š Actal | Den Haag, Maart 2011


Jaarverslag 2010