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Universidad de Santiago de Chile Escuela de Periodismo

EL PAPEL DE LA CONADI EN EL CONFLICTO MAPUCHE: EVALUACIÓN Y PROPUESTAS DE CAMBIO Tesis para optar al título de Periodista

Profesor Guía: Manuel Délano Cabezas Alumnos: Alejandro Ernesto Lecaros Correa Jezabel Daniela Poblete Valdés

Santiago, Marzo de 2002


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ÍNDICE

Introducción

7

Capítulo I Estructura del Trabajo

12

1. Objetivos

13

1.1. Objetivo general

13

1.2. Objetivos específicos

13

2. Descripción

14

3. Fundamentación del tema

15

3.1. Censo de Población y Vivienda 1992

16

3.2. Encuesta Casen 1996

16

3.3. Legislaciones

17

4. Marco teórico

19

4.1. Críticas a la Conadi

19

5. Hipótesis

22

6. Metodología

24

Capítulo II Radiografía Social, Económica y Cultural del Pueblo Mapuche

26

1. Introducción

27

2. Indígenas en Chile

28

3. Población indígena y distribución

29

3.1. Encuesta Casen 1996

30


3

3.2. Población indígena y pobreza

33

3.3. Distribución del ingreso

38

3.4. Situación ocupacional

41

4. Educación y Salud

45

5. Tierras: al filo de la discordia

52

5.1. Títulos de merced

52

6. Cultura y población

55

7. Conclusiones

57

Capítulo III Síntesis de la Historia y las Legislaciones Aplicables al Pueblo Mapuche

58

1. Introducción

59

2. Historia del Pueblo Mapuche

60

2.1. Origen y características principales del pueblo mapuche

60

2.2. Guerra de Arauco

62

3. Legislaciones chilenas hechas para el pueblo mapuche

67

3.1. La “Ley Maldita”

67

3.2. Legislaciones y decretos anteriores

69

3.2.1. Leyes proteccionistas

70

3.2.2. Fomentando la radicación de los indígenas

71

3.2.3. La división de las comunidades

74


4

Capítulo IV La Ley Indígena y la Institucionalidad Vigente

77

1. Introducción

78

2. Hacia una institucionalidad

79

2.1. Nueva Imperial y la nueva política

79

2.2. La labor de la Comisión Especial de Pueblos Indígenas

80

2.3. Las modificaciones del proyecto en el Congreso

83

2.4. Contenidos de la Ley 19.253

86

3. La Conadi por dentro

89

3.1. Atribuciones

89

3.2. Estructura

92

3.3. Presupuesto

93

3.4. Acción de la Conadi

95

3.5. Conflictos en la Conadi

97

3.5.1. El Fondo de Tierras y Aguas

97

3.5.2. Escándalos por directores

101

3.6. Proceso de reestructuración de la Conadi

104

3.6.1. Planificación estratégica

107

Capítulo V Frei y Lagos: sus Iniciativas para Enfrentar el Tema Mapuche

109

1. Introducción

110

2. La Comisión Asesora en Temas de Desarrollo Indígena de Eduardo Frei Ruiz Tagle 3. Las 16 medidas de Ricardo Lagos

111 113


5

3.1. Comisión de Verdad Histórica y Nuevo Trato

115

3.1.1. Objetivos

116

3.1.2. Críticas

116

3.2. El Programa Orígenes

117

3.2.1. Beneficiarios del programa

119

3.2.2. Componentes del programa

120

3.2.3. Estructura del programa y su ejecución

122

4. Las dificultades para enfrentar las demandas indígenas

125

4.1. Problemas del gobierno de Frei

125

4.2. Lagos y su prioridad: terminar con el conflicto mapuche

125

5. Tomas y movilizaciones mapuches

127

5.1. Historia de la violencia

127

5.2. Los focos de conflicto y las demandas mapuches

131

5.3. Posición de los empresarios

136

5.4. Posición del gobierno

138

Capítulo V La Realidad Indígena dentro de un Marco Internacional y el Contraste con la Situación Chilena

140

1. Introducción

141

2. Indígenas alrededor del mundo

142

3. Naciones Unidas y su apuesta para el desarrollo indígena

143

3.1. Eliminación de la discriminación racial

143

3.2. Derecho a la libre autodeterminación

145

3.3. Protección de las poblaciones indígenas

145


6

4. El Convenio Nº 169 de la OIT

147

4.1. Historia

149

5. Modelos de políticas indígenas de otros países

151

5.1. Contexto y desafíos de la política indígena canadiense

151

5.1.1. Perspectiva histórica

153

5.1.2. Legado del pasado

155

5.1.3. Dirección gubernamental actual

155

5.1.4. Reivindicaciones globales

157

5.1.5. Autogobierno

159

5.1.6. El caso de Nunavut

161

5.2. La realidad indígena de Nueva Zelanda

163

5.2.1. Contexto histórico

163

5.2.2. Demandas y devoluciones

164

5.2.3. Reivindicaciones políticas de los maoríes

166

5.3. La situación del pueblo Sami

167

5.3.1. Noruega, los samis y el Convenio Nº 169 de la OIT

170

6. El contraste con la situación chilena

170

Capítulo VII Los Actores Involucrados y sus Planteamientos acerca de la Conadi 174 1. Introducción

175

2. Problemas y demandas mapuches

176

3. Conadi e institucionalidad

182

4. Soluciones y propuestas

188

5. Síntesis

195


7

Capítulo VIII Proposiciones y Conclusiones de la Investigación

197

1. Introducción

198

2. Conclusiones

199

3. Propuestas

204

3.1. Reformas a la institucionalidad

204

3.1.1. Presupuesto y planta

208

3.1.2. Campo de Acción

209

3.1.3. Solución de los conflictos

211

Bibliografía

317

Anexos

212

1. Entrevistas

213

1.1. Entrevistas a investigadores y académicos

213

1.2. Entrevistas a integrantes del Consejo Nacional de la Conadi

232

1.3. Entrevista a integrante del Programa Orígenes

268

1.4. Entrevistas a integrantes de comunidades mapuches y de organizaciones indígenas

278

2. Fichas de Trabajo

289

2.1. Documentos de organismos de estudios

289

2.2. Documentos de organizaciones indígenas y empresarios

300

2.3. Historiadores y académicos

305


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INTRODUCCIÓN

“Medio centenar de mapuches ligados al Consejo de Todas las Tierras ocuparon ayer parte del fundo La Bandera, en la comuna de Padre las Casas, Novena Región, propiedad del ex ministro del gobierno militar Hernán Büchi, mientras en otras zonas de la Araucanía se registraban graves incidentes indígenas por la propiedad de diversos terrenos. Unos 30 indígenas ocuparon el predio del economista, de unas 700 hectáreas, en el cual se realizan actividades lecheras y forestales. El administrador del fundo, Andreas Krause, relató ayer que los indígenas derribaron una cerca para ingresar al predio, argumentando que querían recuperar la tierra. Mientras ello ocurría, la intendenta Berta Belmar recibía una carta en la cual se establecía que la toma que afectaba simultáneamente al fundo La Bandera y al vecino fundo Roble Huacho -de 500 hectáreas y propiedad de la empresa Millalemu- era realizada por representantes de las comunidades Juan Quintremil, Manuel Huenchulaf, Victoriano Lonkón y Juan Ñecul. En la misiva expresaban que tenían ‘antecedentes históricos y legales que respaldan nuestra legítima reivindicación sobre derechos territoriales’, y que por ello iniciaban un proceso de recuperación de ambos fundos. Y aunque reconocen los derechos de Büchi y la forestal, señalan que ‘compraron la tierra a otros usurpadores’. Mientras, en Purén, 21 indígenas y siete carabineros resultaron heridos en graves incidentes en el fundo El Rincón, de Forestal Mininco. Los incidentes se produjeron cuando la empresa intentó ingresar maquinaria de trabajo al terreno.


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Los indígenas, de cuatro comunidades vecinas, reclaman la propiedad de 550 hectáreas y entrega de la mitad de la cosecha del bosque. Cuando el convoy iba a ingresar al predio, los mapuches agredieron con palos y piedras a los policías, quienes, a su vez, respondieron con gases lacrimógenos y escopetas antimotines”. (Freddy Palomera, La Tercera, noviembre 2001).

Noticias como la anterior se repiten permanentemente en los medios de comunicación y constituyen un estereotipo simplista de hechos que no revelan por completo los dramas de este pueblo indígena, conquistado primero, aculturizado después y siempre expoliado. La distancia que existe con la visión de “La Araucana” de Alonso de Ercilla y Zúñiga (Ercilla, 1997) es notable: lo que los escolares chilenos aprenden sobre los mapuches es su tradición gallarda, bélica, altiva y digna, que poca relación tiene con lo que se advierte hoy en los medios de comunicación que más bien caricaturizan el problema. Las informaciones suelen referirse a tomas de terrenos, enfrentamientos con Carabineros y malos manejos en la adquisición de tierras por parte de la Corporación Nacional de Desarrollo Indígena, Conadi. Sin embargo, la realidad del pueblo mapuche, así como también la naturaleza de sus demandas, es bastante más compleja, razón por la cual reducir este problema a mero un asunto de tierras, sin perjuicio de la importancia de esta demanda, y convertir en la práctica a la Conadi en una agencia al servicio del Estado encargada de repartirlas, es mirar en menos el asunto. Los mapuches 1

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En sentido estricto habría que escribir mapuche, picunche, etc. sin “s ” en el plural, ya que el sufijo “che” significa “gente” (no se dice “gentes” en castellano). Sin embargo, los autores hemos optado por castellanizar la palabra, distinguiendo entre singular y plural para hacer más fluida la lectura del texto.


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tienen necesidades, peticiones y demandas muy claras cuya reivindicación va más allá de obtener un poco de tierra para cultivar. Estas demandas que poco a poco están siendo más conocidas por la sociedad chilena, comenzaron a tomar mayor fuerza en los años ochenta, cuando surgieron organizaciones que protestaron, en primera instancia, por las políticas hacia los indígenas del régimen militar. De hecho, fue este el que reprimió las primeras agrupaciones y reivindicaciones nacidas en el período de la Reforma Agraria iniciada en el gobierno de Eduardo Frei Montalva e intensificada durante la Unidad Popular. A fines de los ochenta, en vísperas de un cambio de gobierno y tránsito de la dictadura a la democracia, el entonces candidato a presidente por la Concertación de Partidos por la Democracia, Patricio Aylwin, se reunió con representantes de todos los pueblos indígenas de Chile y firmaron el Acta de Nueva Imperial. Este acuerdo sería la génesis de la institucionalización de sus demandas tras un siglo de postergaciones y discriminaciones con los pueblos originarios de nuestro país. La mayor parte de los planteamientos acordados en Nueva Imperial tomaron cuerpo en la Ley Indígena 19.253 de 1993, la cual reconoce, por primera vez en la historia, la existencia de distintas etnias dentro de Chile, presentes en el territorio desde antes de la llegada de los españoles, que tienen modos de vida, idioma y organización propias. Es decir, los mapuches que estaban retratados en los libros escolares, ahora eran de carne y hueso y tenían necesidades que solucionar y demandas por cumplir. Además, esta legislación señala que es “deber de la sociedad en general y del Estado en particular, a través de sus instituciones, respetar, proteger y


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promover el desarrollo de los indígenas, sus culturas, familias y comunidades” (artículo 1). Sin embargo, cuando se creó el organismo encargado de aplicar esta ley, la Conadi, comenzaron las contradicciones, ya que inicialmente la Corporación fue pensada como la institución que se preocuparía del desarrollo indígena. Los hechos posteriores mostraron que en los conflictos donde están en juego los intereses de grandes empresas, la Conadi no era capaz de defender los derechos de los mapuches, como sucedió con Endesa por la construcción de la Central Hidroeléctrica Ralco y con las empresas forestales de la VIII y IX Regiones. Además, la participación mapuche en el organismo quedó cuestionada por la progresiva intervención del gobierno en ella, dejando en evidencia que, primero, la Conadi respondía a los intereses del Estado y no al de los indígenas. Tomando en cuenta los aspectos esbozados en esta introducción, creemos que es necesario realizar un estudio acerca de las políticas que han desarrollado los últimos gobiernos para tratar el tema, analizando en especial al organismo creado para este efecto, la Corporación Nacional de Desarrollo Indígena, Conadi. Además, a partir de la voz de los actores involucrados, se propondrán cambios tanto a las políticas estatales frente al tema, como a este organismo. Finalmente, en un plano personal, sólo podemos agregar que nuestro interés por este tema creció a partir de la gran marcha de 1999, cuando más de un centenar de mapuches caminó durante 22 días desde sus comunidades en la IX Región hasta llegar a la Plaza Almagro en Santiago, con la intención de hacer llegar sus reivindicaciones al Gobierno. Con el grito de “¡tierra, cultura, justicia y libertad!”, los indígenas demostraron que sus necesidades tenían un sustento real


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más allá de las informaciones de prensa que hablaban de tomas de terrenos y hechos de violencia. Al profundizar un poco en la materia, descubrimos que existía mucha información respecto a las demandas mapuches, el origen de sus problemas y las posibles soluciones; sin embargo, también nos dimos cuenta de la necesidad de ordenarla y acotarla, ya que estaba demasiado dispersa, dificultando su acceso al resto de la sociedad y, por ende, a un mejor entendimiento del tema. Fue con este propósito que comenzamos la presente investigación, la cual, además de enriquecernos en conocimientos, lo hizo también como personas ya que, más allá de reunir estadísticas, porcentajes, historias, propagandas y políticas, nos permitió conocer de verdad a la gente que vive esta realidad, apreciando la verdadera dimensión que tienen las reivindicaciones mapuches actuales. Además, nos hizo considerar que la sociedad chilena, al no ser homogénea, como pretenden demostrar algunos sectores conservadores, se vuelve rica en cultura y en diversidad, lo que la ayuda a crecer, a ser más tolerante y a abrir espacios e ideas para aceptarnos mutuamente. Ese es el fin último y más personal de la presente investigación.


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CAPÍTULO I ESTRUCTURA DEL TRABAJO


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CAPÍTULO I ESTRUCTURA DEL TRABAJO

1. Objetivos 1.1. Objetivo General Analizar cómo funciona la Conadi y definir si esta institución es la herramienta más adecuada para atender las demandas del pueblo mapuche, entregando orientaciones para mejorar la actuación de este organismo.

1.2. Objetivos Específicos  Caracterizar la situación actual del pueblo mapuche y la aplicación de distintas legislaciones indígenas a través de la historia.  Investigar la política indígena que condujo a la creación de la Conadi.  Estudiar la trayectoria de la Conadi, determinar sus fortalezas y debilidades, y resumir sus principales problemas de funcionamiento en torno al problema mapuche.  Proponer nuevas orientaciones para buscar soluciones globales al problema mapuche y, dentro de ellas, posibilidades de reforma de la Conadi.  Redactar un documento que sea de utilidad para las organizaciones mapuches que deseen valorar el tratamiento del gobierno con respecto a los problemas étnicos, para las instituciones y poderes del Estado que se preocupan del tema mapuche.


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2. Descripción El estudio está dividido en diez capítulos.  Capítulo I “Estructura del Trabajo”: Incluye los objetivos del estudio, la descripción de los capítulos, la fundamentación del tema y la hipótesis de trabajo.  Capítulo II “Radiografía Social, Económica y Cultural del Pueblo Mapuche”: Analiza los indicadores sociales que retratan la situación actual del pueblo mapuche.  Capítulo III “Síntesis de la historia y las legislaciones aplicables al pueblo mapuche”: Describe la historia de los mapuches desde sus orígenes hasta nuestra época, analizando las distintas legislaciones que el Estado chileno ha aplicado para tratar el tema indígena.  Capítulo IV “La Ley Indígena de 1993 y la institucionalidad vigente”: Explica la actual legislación de los pueblos indígenas, analiza la Corporación Nacional de Desarrollo Indígena en cuanto estructura, objetivos, logros y problemas, y su actual proceso de reestructuración.  Capítulo V “Frei y Lagos: sus iniciativas para enfrentar el problema mapuche”: Analiza las principales medidas indígenas de los gobiernos sucesores al de Patricio Aylwin y los problemas que han debido enfrentar como la violencia indígena, movilizaciones y las demandas de las diferentes organizaciones mapuches.  Capítulo VI “La realidad indígena dentro de un marco internacional y el contraste con la situación chilena���: Incluye las resoluciones de la Organización de Naciones Unidas (ONU) y la Organización Internacional del


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Trabajo (OIT) sobre el problema indígena, como el Convenio 169, y explica los casos de Canadá, Nueva Zelanda y Noruega.  Capítulo VII “Los actores involucrados y sus posturas”: Caracteriza a los actores involucrados en el tema, como políticos, académicos y dirigentes indígenas, y expone sus puntos de vista respecto a la Conadi y la política estatal.  Capítulo VIII “Proposiciones y conclusiones de la investigación”: A partir de todo el trabajo anterior, se expondrá la propuesta de los autores sobre el tema y el diagnóstico de la situación actual del pueblo mapuche.  Anexos: Incluye entrevistas y documentos utilizados en este trabajo que son pertinentes al tema.

3. Fundamentación del tema Para fundamentar la importancia de este tema, se entregarán datos referentes a la situación socioeconómica del pueblo mapuche, extraídos de diversos estudios, como el Censo de Población y Vivienda 1992 y la Encuesta de Caracterización Socioeconómica Nacional (Casen) 1996, entre otros. También se examinarán en forma sucinta las legislaciones que paulatinamente fueron dividiendo y recortando las tierras originarias del pueblo mapuche. Con esto, se analizará porqué se llegó a la Ley Indígena que crea la Corporación Nacional de Desarrollo Indígena (Conadi) como instrumento para resolver los problemas socioeconómicos de este pueblo.


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3.1. Censo de Población y Vivienda 1992 Según este censo, la población de 14 años y más, que se identificó con alguno de los tres principales pueblos indígenas, mapuche, aymará o rapanui, fue de 998.385 personas. El pueblo mayoritario es el mapuche con 928.060 personas, un 93% del total de población indígena del país, mientras que las otras etnias representan un 4,8% y 2,2%, respectivamente. El mayor número de población mapuche, de acuerdo a este mismo Censo, está asentado en la Región Metropolitana con 409.079 personas, le sigue la región de la Araucanía con 143.769 personas y la del Bío Bío con 125.180 habitantes que se identifican como mapuches.

3.2. Encuesta Casen 1996 En el informe “Situación de los Pueblos Indígenas en Chile”, elaborado a partir de la Encuesta Casen de 1996 se indica que un 4,5% de la población nacional, 635.376 personas, pertenece a grupos étnicos. Los datos son distintos a los del censo 1992, debido a que la Casen no es un instrumento diseñado para describir la población ubicada de manera heterogénea a lo largo del país, ni hace un tratamiento diferenciado para las etnias que habitan en el territorio. Esto explica que la población indígena estimada sea inferior a la del Censo, ya que los indígenas son una minoría y no tienen una distribución espacial homogénea. Sin embargo, su gran valor es que caracteriza socioeconómicamente por primera vez a los pueblos indígenas reconocidos por la Ley 19.253. Las conclusiones a las que llega el informe Casen son las siguientes: la población que dijo pertenecer a algún grupo indígena corresponde al 4,5% del total nacional, ponderación que está en función del total de encuestados y que


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corresponde a los ocho pueblos indígenas que la ley reconoce. Dentro de ese universo, la población mapuche representa el 81,39% del total; los aymarás son el 14,25%; atacameños 1,57%; rapanui 1,22%; collas 0,86%; quechuas 0,54%; yagán 0,15%; y kawashkar 0,02%. De la población indígena encuestada, el 10,6% vive en condiciones de indigencia y el 25% son pobres no indigentes. Es decir, el 35,6% de ellos se encuentra viviendo bajo la línea de pobreza, una proporción superior a la del total del país. La significativa concentración de población indígena en los dos quintiles más pobres de la población (65,2%) refuerza la tesis de su marginación histórica de los procesos de crecimiento económico, lo cual se expresa en la existencia de un núcleo duro de pobreza indigente, por el contrario, sólo se encuentra a un 6,3% de su población participando en el quinto quintil. De acuerdo a la Encuesta Casen, los mapuches son el pueblo indígena con mayor cantidad de población (81,39%) y, al mismo tiempo, el que tiene el mayor porcentaje de pobres e indigentes (38,4%).

3.3. Legislaciones A lo largo de la historia chilena, la mayor parte de las legislaciones referidas a los pueblos indígenas han dado como resultado una permanente reducción de sus tierras y una creciente división de sus comunidades. Por ejemplo, en 1813 se dictó un decreto que buscaba la igualdad ante la ley de los indígenas con el resto de los chilenos, estableciendo “villas de indios”, proceso que a la larga condujo a la enajenación de gran parte de sus tierras. En 1866 otra ley declaró como territorios fiscales las tierras al sur del río Malleco, lo cual provocó que más tierras terminaran en manos de particulares y se crearan


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reducciones para los mapuches. Esto se confirmó más tarde en las leyes promulgadas en 1874 y 1883, que establecieron la Comisión Radicadora de Indígenas, con el fin de dejar terrenos libres para la colonización, a través de los títulos de merced. Más tarde, a partir de 1927 y hasta 1989, la política del Estado se basa en la división de las comunidades y el otorgamiento de títulos individuales de dominio. Se pueden enumerar al respecto la ley de 1927 que establece el Tribunal Especial de División; la de 1953 que funda la Dirección de Asuntos Indígenas cuya función era la división de las comunidades; y la de 1961 que reconoce el predominio del Título de Merced para cualquier asunto de recuperación de tierras. Durante el régimen militar, se dicta un decreto en 1979 (llamada “ley maldita” por las organizaciones indígenas) que acelera el proceso de disolución de las comunidades y su reducción territorial. Así, entre 1979 y 1986, el 59% de las comunidades, 1.739 en total, fueron fraccionadas y se crearon 46.346 pequeñas parcelas. A comienzos de los años noventa, los pueblos indígenas, en especial los mapuches, estaban en una situación crítica. Para hacer frente a esta situación, el gobierno de Patricio Aylwin, en virtud del espíritu del Acta de Nueva Imperial de 1989, se compromete a legislar a favor de los pueblos indígenas, lo cual se materializó en la Ley Indígena de 1993 que crea la Corporación Nacional de Desarrollo Indígena. Por todo lo anterior, el tema está planteado en función al conflicto mapuche, básicamente por ser la etnia con mayor presencia en el país, lo cual la convierte en el principal referente de la ley indígena. Para acotar la materia, por


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motivos de tiempo, consistencia y profundidad del estudio, no se indagará sobre cómo la ley indígena ha funcionado para otras etnias.

4. Marco teórico En la actualidad, los trabajos que abordan el tema del conflicto mapuche abarcan hasta el año 1999. Entre ellos resaltan los textos de José Aylwin, investigador del Instituto de Estudios Indígenas de la Universidad de La Frontera, “Relación Pueblos Indígenas-Estado: una crisis profunda” (1999) y “Pueblos indígenas de Chile: antecedentes históricos y situación actual”, (1994); los de José Bengoa, “Historia del Pueblo Mapuche, siglo XIX y XX” e “Historia de un Conflicto: El Estado y los Mapuches en el siglo XX” (1999). La mayoría de estos estudios examinan este tema desde un punto de vista histórico y no actual. Por otro lado, respecto a la Conadi, su estructura y funcionamiento, existen documentos de organizaciones mapuches y algunos reportajes periodísticos que abordan en forma muy tangencial el tema. Desde 1999, la Conadi ha experimentado cambios en su política y estructura, que no han sido estudiados a fondo, como tampoco sus consecuencias. Por eso, reconociendo el valor e importancia de las investigaciones anteriores, este trabajo procura ir más allá y entregar un panorama actual de la situación de la Conadi.

4.1. Críticas a la Conadi Distintos actores involucrados en el tema indígena han criticado a la Conadi y su funcionamiento, como por ejemplo el investigador del Instituto de


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Estudios Indígenas de la Universidad de la Frontera, José Aylwin, y la Coordinadora Nacional Indigenista de Chile (Conacin). José Aylwin plantea que la Conadi, instrumento creado por la ley para definir y conducir una política indígena nacional, se encuentra en crisis. “Su capacidad para dar respuesta a las reivindicaciones hoy formuladas por las organizaciones indígenas es limitada. Su capacidad para intervenir y mediar en los conflictos existentes entre las comunidades indígenas y las empresas que intervienen en sus territorios es también restringida”, sostiene. A lo anterior, Aylwin agrega que la autoridad de los representantes gubernamentales de la Conadi y la representatividad de los integrantes indígenas en el consejo nacional es cuestionada. 2 Esta crisis, según Aylwin, se debe a dos factores: las limitaciones que muestra la ley y a la evolución que ha tenido la demanda indígena a través del tiempo. Respecto al primer elemento, el investigador afirma que la ley no pone énfasis en los derechos que los pueblos indígenas demandan, sino en la protección legal a las tierras que se adjudicaron a los indígenas. Sin embargo, casos como Ralco demuestran que en ocasiones esta protección jurídica no se ha respetado. Sobre el segundo factor, Aylwin plantea que el conocimiento de la experiencia de los pueblos originarios de otros estados donde se ha aprobado el Convenio 169 de la OIT y existe un reconocimiento constitucional a estas etnias, ha influido en el discurso de las organizaciones indígenas en Chile, lo cual explica la demanda principal de autonomía y de asumir el control de los asuntos propios en sus espacios territoriales. “Ello explica también el cuestionamiento 2

Véase “Relación Pueblos Indígenas-Estado: una crisis profunda”, en revista “La Balsa”, 1999.


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que hoy existe a la participación indígena en Conadi, entidad que en última instancia responde al gobierno y no a los intereses de los pueblos indígenas”3. El Comité Frapa4 de la Coordinadora Nacional Indigenista de Chile (Conacin) en un documento elaborado en el 2000, afirma que la Conadi no ha sabido acoger las verdaderas inquietudes de los pueblos originarios. “Muchos dirigentes indígenas se institucionalizaron dejando los destinos del movimiento al amparo de la Conadi, organismo gubernamental que fue creado para desarrollar las propuestas surgidas desde las organizaciones indígenas, pues si bien existen consejeros elegidos para representar a las organizaciones, el perfil político de estos bajó sustancialmente con la última elección, quedando en evidencia la falta de capacidad de estos para presionar por los intereses de nuestros pueblos”5. También denuncia la falta de representatividad en la institución y la poca consistencia de los grupos alternativos u opositores a la Conadi y la falta de líderes coherentes con la suficiente credibilidad para fortalecer el movimiento indígena, “porque si bien algunos se arrogan la representatividad, no tienen ni se ganan el suficiente apoyo del movimiento indígena nacional, por lo tanto no se visualiza ni surgen propuestas que puedan obligar al gobierno a cumplir con los compromisos contraídos, tales como, la ratificación del convenio 169 de la OIT y el reconocimiento constitucional, que son los que fortalecerán nuestras demandas de etnodesarrollo”6.

3

4

Véase “Relación Pueblos Indígenas-Estado: una crisis profunda”, en revista “La Balsa”, 1999.

Frapa: es un comité que estudia materias políticas en la Conacin. Nació del comité que apoyaba a Francisco Painepán, ex candidato a consejero a la Conadi por la región metropolitana. Su nombre es la sigla del ex candidato. 5 Véase “Al filo de la democracia”, documento del Comité Frapa de la Conacin, 2000. 6 Véase “Al filo de la democracia”, documento del Comité Frapa de la Conacin, 2000.


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5. Hipótesis La Corporación Nacional de Desarrollo Indígena (Conadi) fue creada por la Ley Indígena de 1993, dictada bajo el gobierno de Patricio Aylwin, como la institución encargada de velar por la solución de los problemas de los pueblos autóctonos en Chile y aplicar dicha legislación. A través del Fondo de Tierras y Aguas y el Fondo de Desarrollo Indígena dependientes de esta institución, hasta el año 2000 se habían invertido alrededor de 50 mil millones de pesos para financiar la compra de terrenos y programas de apoyo para el desarrollo de las comunidades que conforman los diferentes pueblos originarios. Desde 1994, el Estado adquirió 31.411 hectáreas de predios en litigio con particulares que se entregaron a 2.587 familias indígenas, y traspasó 112.146 hectáreas de predios fiscales a las comunidades. Asimismo, entre 1994 y 1999, más de 50 mil personas y sus respectivos grupos familiares fueron favorecidas con programas por 15 millones de dólares financiados gracias al Fondo de Desarrollo Indígena. Sin embargo, desde su origen la Conadi ha tenido constantes problemas de funcionamiento y ha sido el blanco de críticas de diversos actores, como indígenas, empresarios y políticos, que apuntan principalmente al fracaso de las políticas emprendidas para enfrentar en especial el problema mapuche. Además, la ola violentista que se ha registrado en las zonas con gran población mapuche con tomas de terrenos, así como los escándalos e irregularidades denunciados dentro de la Conadi, entre ellos corrupción y preferencias en la entrega de tierras, mal uso de fondos fiscales y favoritismos políticos, indican que el conflicto indígena está lejos de ser resuelto, pese a los recursos invertidos por el Estado.


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Los cuestionamientos coinciden en señalar que la Conadi no está solucionando el problema de los pueblos indígenas y en especial el de los mapuches, que son la etnia más numerosa del país y la más afectada por la pobreza y la falta de tierras. El descontento puede atribuirse a que la mayor parte de la labor que la Conadi realiza se concentra en la adquisición y distribución de tierras que reclaman las comunidades mapuches –lo demuestra el presupuesto del Fondo para comprar tierras, que representa el 60% de los fondos totales de la corporación– descuidando en algún grado los aspectos del desarrollo cultural y social que comprende su misión. Al mismo tiempo, el trabajo centrado en esta perspectiva económica territorial proporciona insuficiente apoyo técnico y capacitación para explotar las tierras de manera eficiente, lo que provoca que las comunidades mapuches mantengan una economía agraria de subsistencia, sin poder salir de la pobreza. Por otro lado, se deben diferenciar los problemas de los mapuches del sur, con los de los mapuches urbanos, que son casi la mitad del total de población indígena, a quienes en mayor grado les afecta el desarraigo de sus tradiciones. En relación con este mismo punto, se presenta el problema de la representación en el consejo directivo de la Conadi, en el que etnias con una población numéricamente muy inferior, cuentan con la misma cantidad de consejeros. La hipótesis central de este trabajo plantea que, considerando las insuficiencias de la Conadi, es necesario reformar la institucionalidad vigente que aborda los problemas de los mapuches, tanto rurales y urbanos, y proponer la aplicación de una política indígena transversal que sea ejecutada a través de diversas instituciones del Estado, como ministerios y organismos dependientes de ellos.


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Esta política debe fijarse dos objetivos prioritarios: apoyar el desarrollo cultural, social y económico de los mapuches, y fomentar tanto la integración como el reconocimiento mutuo entre este pueblo indígena y el resto de la sociedad chilena.

6. Metodología Para desarrollar esta investigación, se recopilaron antecedentes acerca de la Conadi desde su creación en 1993 y la política indígena de los gobiernos de la Concertación, obtenidos en diversos textos de académicos e investigadores (Bengoa, Aylwin, Villalobos, Vitale y Vial) y de actualidad publicados por institutos de estudio públicos y privados (Libertad y Desarrollo; Corporación Tiempo 2000; Centro de Estudios Públicos, CEP; Centro de Estudios de Desarrollo Alternativo, Cenda; Asuntos Públicos.org), de organizaciones indígenas (Conacin) y documentos que recogen la postura de los empresarios (Corma). Luego se hizo un análisis de contenido de cada uno de los documentos mediante la confección de fichas y cuadros de resumen de sus principales planteamientos. Paralelo a esto, se reunió material de prensa sobre la Conadi y los hechos que involucraban a mapuches, como tomas de terrenos, enfrentamientos, etcétera. Después de realizado este trabajo se hizo un listado de posibles fuentes para entrevistar y las respectivas pautas de preguntas. La información obtenida en dicha etapa fue ordenada según su relevancia para esta investigación. En esta parte del trabajo, también se viajó a la ciudad de Temuco para realizar entrevistas en terreno a expertos en el tema, entre ellos los investigadores del Instituto de


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Estudios Indígenas de la Universidad de La Frontera, José Aylwin y Alejandro Herrera, los dirigentes de organizaciones indígenas Emilio Cayuqueo, Sofía Painequeo y el cacique Antonio Alcafuz, el ex director de la Conadi Edgardo Lienlaf7, los miembros del Consejo Nacional de la Corporación José Santos Millao, José Llancapán y Juan Manquel, y habitantes de comunidades mapuches. Además se entrevistó a Juan Pablo Belair, asesor ejecutivo del Programa Orígenes, dependiente del Ministerio de Planificación y Cooperación (Mideplan) y financiado con un préstamo del Banco Interamericano de Desarrollo (BID). Aparte de esto, los autores participaron en el Seminario “Nuevas Relaciones entre Estados y Pueblos Indígenas: La Experiencia Internacional”, organizado conjuntamente por el Ministerio de Relaciones Exteriores, la Embajada de Canadá en Chile, el Instituto de Estudios Indígenas de la Universidad de La Frontera y la Comisión de Verdad Histórica y Nuevo Trato, realizado en Santiago y Temuco entre los días 14 y 17 de enero de 2002. Como una forma de recoger en terreno las impresiones, sentimientos y realidades de la gente mapuche, los autores realizaron un viaje de tres días a la IX Región, en donde visitaron comunidades de la costa de Temuco y zonas como Nueva Imperial, Carahue y Puerto Domínguez. Además, se aprovechó la estadía en la ciudad para acceder al material del Instituto de Estudios Indígenas de la UFRO y de la sede central de la Conadi. Con todo el material reunido, se procedió a organizar y analizar la información, revisando si la hipótesis que motiva la investigación se confirma con los datos obtenidos o no.

7

Esta entrevista fue realizada cuando Edgardo Lienlaf todavía era director de la Conadi, en enero de 2002.


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CAPÍTULO II RADIOGRAFÍA SOCIAL, ECONÓMICA Y CULTURAL DEL PUEBLO MAPUCHE


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CAPÍTULO II RADIOGRAFÍA SOCIAL, ECONÓMICA Y CULTURAL DEL PUEBLO MAPUCHE

1. Introducción Después de siglos de presencia europea en el territorio chileno, varias de las etnias originarias que habitaban de Perú al sur, sucumbieron ante la conquista española. Entre ellos podemos nombrar a los aónikenk y los sélknam, y otras culturas que vivían en el extremo austral del país (Aylwin, 2001). En la actualidad, estos nombres pertenecen a cada vez más cortos capítulos de los libros que enseñan sobre la prehistoria chilena, aquella anterior a la llegada de los conquistadores españoles Diego de Almagro y de Pedro de Valdivia a territorio nacional. No obstante, en Chile las personas indígenas que se identifican con algunas de los pueblos originarios alcanza al millón de personas, según el Censo de 1992. Importante cifra, ya que representan un cinco por ciento del total de la población nacional. Para estos estudios estadísticos y de población –como los Censos y las Encuestas de Caracterización Socioeconómica, Casen-, se consideran a las tres etnias con mayor presencia en Chile: mapuche, aymará y rapa nui. En este capítulo se tomará una radiografía de la situación económica, social y cultural de los mapuches, con los datos emanados de fuentes como el mencionado Censo y la Encuesta Casen de 1996, con el fin de contextualizar la real dimensión de los problemas de este sector de la población, sus necesidades y carencias que reflejan las deficiencias e insuficiencias de las políticas públicas de


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los gobiernos chilenos desde la eufemísticamente llamada “Pacificación de la Araucanía”.

2. Indígenas en Chile Según la Ley Indígena promulgada en el año 1993 bajo el gobierno de Patricio Aylwin, “son personas indígenas las que pertenecen a las etnias mapuche, aymará, rapa nui, las de las comunidades atacameñas, quechuas y collas del norte del país y la de las comunidades kawashkar o alacalufe y yámana o yagán de los canales australes, que viven en Chile desde antes de la llegada de los españoles y que tienen modos de vida, idioma y organización propias” (Ley 19.253: Art. nº 1). En nuestro país y de acuerdo a lo estipulado en la Ley, se reconoce como indígena a a) Los hijos (as) de padre o madre indígena, legítimos (as), naturales o adoptados (as). b) Los que son de una familia indígena y tienen a los menos un apellido indígena. c) Las personas que tengan hasta el día de hoy, maneras de vivir, costumbres o religión indígenas y cuyo esposo, esposa o conviviente sea indígena. Es necesario además, que se autoidentifiquen como indígenas (Ley 19.253: Art. nº 2). En todos estos casos, la Corporación Nacional de Desarrollo Indígena (Conadi), creada también por la Ley Indígena, es la encargada de entregar un certificado que sirva para acreditar la calidad de indígena cuando la persona lo necesite (Art. nº3).


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3. Población indígena y distribución Hasta el Censo Nacional de Población y Vivienda de 1992 -que incluía por primera vez una pregunta sobre la pertenencia a alguna de las culturas indígenas del país- los datos de la población mapuche se basaban casi exclusivamente en estudios o estimaciones sobre población en reducciones o comunidades de hecho. El mérito de los datos censales es que permiten apreciar en forma global la situación espacial y cuantitativa de la población mapuche contemporánea, a pesar de las críticas y objeciones que pudiesen formularse a la pregunta y sus resultados (Marimán y Haughney, 1993). Según el Censo de 1992, la población indígena mayor de catorce años que se autoidentificó con alguno de los tres principales pueblos indígenas, mapuche, aymará o rapanui, fue de 998.385 personas. El pueblo mayoritario es el mapuche con 928.060 personas, es decir, un 93% del total de población indígena del país, mientras que las otras dos etnias representan el 4,8% y el 2,2%, respectivamente (Censo, 1992). La etnia mapuche es cuantitativamente la más importante en el país. La mitad vive en la Región Metropolitana con 409.079 personas y el otro 50% se distribuye entre el río Bío Bío y la Isla de Chiloé, en la zona sur de Chile. Después de la capital, las regiones de la Araucanía (143.769 personas) y la del Bío Bío (125.180 habitantes), son las que reúnen mayor población mapuche (ver figura 1).


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FIG. 1: Población Indígena de Chile, 1992 (*) Grupo de edad y región de MAPUCHE residencia habitual actual.

AYMARA

RAPA NUI

GRUPO DE EDAD Total País 928.060 48.477 21.848 Región I 9.387 15.439 289 Región II 11.872 4.187 413 Región III 6.584 1.289 272 Región IV 17.779 2.093 847 Región V 58.668 2.968 3.335 Región VI 34.278 1.316 1.095 Región VII 31.829 1.725 705 Región VIII 125.090 3.815 1.774 Región IX 144.794 1.199 378 Región X 68.793 1.602 761 Región XI 3.158 131 75 Región XII 4.612 203 186 Región Metropolitana 407.421 12.165 11.054 País Extranjero 461 69 20 No Declarado 3.334 276 644 Fuente: Censo de Población y Vivienda, Instituto Nacional de Estadística, Chile, 1993. * Nota: Se incluyen dentro de estas tres etnias a la población mayor de 14 años que declaró pertenecer a ellas.

3.1. Encuesta Casen 1996 En el informe “Situación de los Pueblos Indígenas en Chile”, elaborado a partir de la Encuesta Casen de 1996 se indica que un 4,5% de la población nacional, 635.376 personas, pertenece a grupos étnicos. Los datos son distintos a los del Censo de 1992, debido a que la Casen no es un instrumento diseñado para describir la población ubicada de manera heterogénea a lo largo del país, ni realiza un tratamiento diferenciado para las etnias que habitan en el territorio. Esto explica que la población indígena estimada sea inferior a la del Censo, ya que los indígenas son una minoría y no tienen una distribución espacial homogénea (Casen, 1996). Sin embargo, el principal valor de dicha encuesta es que


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caracteriza por primera vez, tanto social como económicamente a los pueblos indígenas reconocidos por la Ley Indígena 19.253, de 1993. Las conclusiones a las que llega el informe Casen son las siguientes: la población que dijo pertenecer a algún grupo indígena corresponde al 4,5% del total nacional, ponderación que está en función del total de encuestados y que corresponde a los ocho pueblos indígenas que la ley reconoce. Dentro de ese universo, la población mapuche representa el 81,39% del total; los aymarás son el 14,25%; atacameños 1,57%; rapanui 1,22%; collas 0,86%; quechuas 0,54%; yagán 0,15%; y kawashkar 0,02%.

FIG. 2: Población indígena en Chile, según grupo étnico Etnias

Números de

Porcentaje

personas No pertenece 13.576.673 95,40 Mapuche 517.125 3,63 Aymará 90.527 0,64 Atacameño 9.988 0,07 Rapanui 7.720 0,05 Colla 5.467 0,04 Quechua 3.436 0,02 Yagán 975 0,01 Kawashkar 138 0,00 Sin datos 20.195 0,14 Total 14.232.244 100,00 Fuente: Mideplan, Departamento de Información Social. Encuesta Casen 1996.

En el informe que elaboró el Ministerio de Planificación y Cooperación (Mideplan) sobre la base de la Casen, se logró determinar de manera aproximada la existencia de una importante cantidad de personas pertenecientes a pueblos tales como el atacameño, colla y quechua (Ver figura 2), antecedentes que el Censo de 1992 no obtuvo. Más aún, en relación con los aymará, la Casen 96


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entrega una estimación de población mayor que la proporcionada por el Censo: aquella reconoce a 90.527 aymarás, mientras éste último contó sólo a 48.477, es decir, casi la mitad. Además, destacó el grado de vulnerabilidad de las culturas más pequeñas o con menor cantidad de personas, ya que “tanto más bajo es el porcentaje en la composición nacional de un determinado pueblo indígena, más alto es su grado de vulnerabilidad demográfica y cultural, lo cual debería llamar a la aplicación de programas especiales de protección y fomento étnico” (Informe, Casen 96: pag. 4). Es el caso de los pueblos kawashkar y yagán, los cuales en conjunto sólo suman un poco más de mil personas. En el gráfico siguiente, se muestran los porcentajes de cada pueblo indígena en relación con su composición a nivel nacional.

FIG. 3: Composición de la población indígena por grupo étnico

Fuente: Mideplan, Departamento de Información Social. Encuesta Casen 1996.

3.2. Población indígena y pobreza


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Sólo en 1988 se hizo un primer avance para conocer la situación socioeconómica del grupo étnico con mayor presencia en el país. El Censo Experimental de Reducciones Indígenas de ese año, concluyó que en la IX Región, lugar donde se creía estaba asentada la mayor parte de la población mapuche, la mortalidad en este grupo étnico era la más alta del país, mientras que el alfabetismo en la población indígena estaba cinco años atrasada con relación al resto de la población del país. Además, las condiciones de sus viviendas eran precarias: el 53% tenía casas con piso de madera o de tierra (www.conadi.cl). No obstante, la Encuesta Casen del 96 radiografió con más precisión el rostro de la pobreza en la población indígena de nuestro país, en donde la etnia más desfavorecida es la mapuche. De la población indígena encuestada, el 10,6% vive en condiciones de indigencia y el 25% son pobres no indigentes. Es decir, el 35,6% de ellos se encuentra viviendo bajo la línea de pobreza, una proporción superior a la del total del país. Las estimaciones de pobreza que hace la Encuesta Casen 96, se realizan mediante el llamado “método de ingreso”, basado en el cálculo de la línea de pobreza. Ésta se determina con el ingreso mínimo requerido en un hogar para satisfacer las necesidades básicas de sus integrantes. El valor de la línea se estima a partir del costo de una canasta de alimentos que cubre las necesidades nutricionales de una determinada población y que considera sus hábitos de consumo. El valor de dicha canasta es la suma hecha a partir de una estimación de los recursos requeridos por los hogares para satisfacer el conjunto de sus necesidades básicas.8 8

Según esta metodología, que se aplica internacionalmente y es recomendada por los organismos de Naciones Unidas, es pobre quien, en 2000, no tenía ingresos por $40.562 mensuales en la zona urbana y $27.349 mensuales en la zona rural. En tanto, la línea de indigencia está establecida en


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La importante concentración de población indígena en los dos quintiles más pobres de la población (65,2%) refuerza la tesis de su marginación histórica de los procesos de crecimiento económico, lo cual se expresa en la existencia de un núcleo duro de pobreza indigente. Por el contrario, sólo se encuentra a un 6,3% de su población participando en el quinto quintil, el de los más altos ingresos (Informe, Casen 1996).

FIG. 4: Casen 1996, Población indígena y no indígena por grupo étnico según línea de pobreza Población Indígena %

Población

Total

no indígena país % % Indigente Pobre no

Mapuche Atacameño Quechua Aymará 11,7 7,7 0,0 6,5 26,7 21,6 27,1 17,2

Colla 0,0 13,9

Rapanui

indigente No pobre 61,6 70,7 72,9 76,3 86,1 Total 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 Fuente: Encuesta de Caracterización Socioeconómica, Casen 1996.

0,7 11,6

5,5 17,2

5,7 17,5

87,7 100,0

77,3 100,0

76,8 100,0

Según los resultados de la Casen 96, el 25,0% de la población indígena chilena vive en condición de pobreza no indigente y un 10,6% en condición de indigencia, es decir, un 35,6% de esta población era pobre al momento de aplicarse esta encuesta. Al comparar estas cifras con la situación de la población no indígena, se aprecian las diferencias: 17,1% de pobres no indigentes y 5,5% de indigentes. Esta situación queda reflejada en el cuadro y gráfico siguientes: FIG. 5: Casen 1996, Población indígena y no indígena según línea de pobreza Población Indígena %

Población No Indígena %

$20.281 mensuales en la zona urbana y $15.628 en el sector rural.

Total País %


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Indigente 10,6 5,5 5,7 Pobre no indigente 25,0 17,2 17,5 No pobre 64,4 77,3 76,8 Total 100,0 100,0 100,0 Fuente: Mideplan, Departamento de Información Social. Encuesta Casen 1996. Nota: se excluye servicio doméstico puertas adentro y su núcleo familiar.

FIG. 6: Casen 1996, gráfico de la población indígena y no indígena según línea de pobreza

Fuente: Mideplan, Departamento de Información Social. Encuesta Casen 1996.

A nivel nacional, como promedio, es significativa la brecha que separa a indígenas pobres, de pobres no indígenas, marcando una distancia de más de 12 puntos porcentuales. Particularmente importante es la diferencia al nivel de indigencia entre ambos conglomerados de población: los indígenas duplican la indigencia en relación a los no indígenas, lo cual indica que la pobreza extrema en Chile afecta en mayor proporción a los pueblos autóctonos del país. A nivel regional, la muestra es contundente. La pobreza afecta más a los grupos étnicos que al resto de la población, destacándose el caso extremo de la


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VIII Región con un 52,3% de indígenas pobres. Es decir, más de la mitad de la población regional mapuche está en condición de pobreza. También en situación extrema se encuentran otras regiones de alta concentración de población indígena, como es el caso de la X, IX y la I Regiones, lo que se demuestra en el siguiente cuadro:

FIG. 7: Casen 1996, población indígena y no indígena según línea de pobreza, por región Población Indígena Población No Indígena Total País Región Pobres No pobres Pobres No pobres Pobres No pobres I 34,0 66,0 20,3 79,7 21,6 78,4 II 21,0 79,0 16,5 83,5 16,6 83,4 III 34,2 65,8 26,3 73,7 26,5 73,5 IV 27,0 73,0 30,3 69,7 30,5 69,5 V 10,3 89,7 22,4 77,6 22,2 77,8 VI 14,7 85,3 26,6 73,4 26,4 73,6 VII 30,7 69,3 32,5 67,5 32,5 67,5 VIII 52,3 47,7 33,3 66,7 33,9 66,1 IX 41,6 58,4 34,3 65,7 36,4 63,6 X 43,2 56,8 30,9 69,1 32,2 67,8 XI 36,6 63,4 20,8 79,2 21,9 78,1 XII 15,6 84,4 13,3 86,7 13,3 86,7 RM 19,6 80,4 14,7 85,3 14,8 85,2 Total 35,6 64,4 22,7 77,3 23,2 76,8 Fuente: Mideplan, Departamento de Información Social. Encuesta Casen 1996. Nota: la columna caratulada como Pobre, incluye a Indigentes y Pobres No Indigentes.

Según el gráfico Nº 8, la mayor pobreza se concentra en la Araucanía:


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FIG. 8: Censo 1996, población indígena y no indígena según línea de pobreza, por región

Fuente: Mideplan, Departamento de Información Social. Encuesta Casen 1996. Nota: la columna caratulada como Pobre, incluye a Indigentes y Pobres No Indigentes.

En conclusión, es posible afirmar que, en promedio, un 35,6% de la población indígena en Chile es pobre, a diferencia de la población no indígena que en promedio sólo llega a 22,7%. Resulta evidente, entonces, que en el conjunto de los pobres a nivel nacional, existe un subconjunto (caracterizado por su etnia) que muestra un tipo de pobreza más aguda que aquella que afecta a la población no indígena (Casen, 1996). La Encuesta Casen definió en el informe algunos elementos que responderían a esta constante de pobreza entre la población indígena del país, ya que señala algunos “factores económicos” culturalmente determinados. Entre ellos pueden mencionarse el ingreso, el acceso a la educación, la capacitación de la mano de obra indígena o su inserción laboral preferentemente en mercados informales. Otro aspecto que se indica es que la diferencia también pueda deberse


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a situaciones de discriminación hacia esa población, lo cual nos lleva a la necesidad de identificar variables socioculturales en la generación de la pobreza en Chile (Informe, Casen 1996: pag. 11).

3.3. Distribución del ingreso Al examinar la distribución de la población indígena según quintil de ingreso autónomo, 9 se observa que un alto porcentaje de ella se concentra en los dos quintiles más pobres (65,21%), situación que contrasta con la población no indígena que agrupa en los mismos quintiles, donde sólo el 44,1% de personas está en esa condición. Con estos antecedentes podría insistirse en el concepto de "pobreza étnica", especialmente porque más de dos tercios de los indígenas en Chile aparecen ubicados en los estratos más pobres, cuestión que no afecta con la misma fuerza a la población no indígena. La evolución de la pobreza y la indigencia global en Chile en los últimos años, muestra una clara tendencia a su disminución debido al mayor gasto social y a su focalización en los grupos de menores ingresos. Según la Encuesta Casen, en 1987 el total de pobres llegaba al 45,1% de la población nacional; hacia 1996 esta cifra había disminuido al 23,2%. Sin embargo, el éxito experimentado en la política social desde 1990 en adelante (en términos de haber reducido estos porcentajes), como índice no puede aplicarse al conjunto de los pueblos indígenas chilenos. Hasta 1996, todavía existía un 35,6% de indígenas pobres en Chile. Desde el punto de vista de la línea de la pobreza, como desde la perspectiva de la distribución del ingreso, aparece con claridad la cuestión étnica de esta situación. 9

Son los ingresos por conceptos de sueldos y salarios, ganancias provenientes del trabajo independiente, incluido al autosuministro y el valor del consumo de productos agrícolas producidas por el hogar, renta de propiedades, ingresos por interés, bonificaciones y gratificaciones, así como jubilaciones, pensiones, montepíos y transferencias entre privados, según la definición de la Encuesta Casen.


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FIG. 9: Población indígena y no indígena según quintil de ingreso autónomo Quintil de ingreso Autónomo

Población Población No Total Indígena Indígena País % % % I 42,42 22,08 22,97 II 22,79 22,02 22,09 III 16,60 20,00 19,83 IV 11,93 18,89 18,59 V 6,27 17,02 16,52 Total 100,00 100,00 100,00 Fuente: Mideplan, Departamento de Información Social. Encuesta Casen 1996. Nota: se excluye servicio doméstico puertas adentro y su núcleo familiar.

Queda claro, en síntesis, que una de las características distintivas de los pueblos indígenas chilenos, es que una mayor proporción que el resto de la sociedad chilena está en condición de pobreza. FIG. 10: Población indígena y no indígena, según quintil de ingreso autónomo

Fuente: Mideplan, Departamento de Información Social. Encuesta Casen 1996. Nota: se excluye servicio doméstico puertas adentro y su núcleo familiar.


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El gráfico previo muestra la trayectoria que siguen las curvas de los porcentajes según quintil de ingreso: éstas se separan claramente en el primer quintil, se cruzan en el segundo y tienden nuevamente a separarse hacia el quinto quintil. Podría decirse que, en función de las cifras extremas, la situación de la población indígena tiende a "verticalizarse", en tanto que la de la población no indígena muestra una tendencia más "horizontalizada". La figura "en cruz" muestra la elevada cantidad de indígenas que quedan en el primer quintil y el bajo porcentaje que se ubica en el quinto quintil. Tanto más estructurada se manifiesta la "cruz" del gráfico, más amplia será la diferencia entre indígenas y no indígenas y, consecuentemente, mayor será la importancia de definir los componentes de la "pobreza étnica" en Chile. Esta misma situación puede ser representada según un cuadro por deciles de ingreso autónomo:

FIG. 11: Población indígena y no indígena según decil de ingreso autónomo Decil de ingreso Autónomo

Población Población No Total Indígena Indígena País % % % I 25,7 10,7 11,4 II 16,7 11,4 11,6 III 13,0 11,1 11,2 IV 9,8 11,0 10,9 V 8,3 10,4 10,3 VI 8,3 9,5 9,5 VII 6,8 9,5 9,4 VIII 5,1 9,4 9,2 IX 3,0 8,7 8,5 X 3,3 8,3 8,1 Total 100,00 100,00 100,00 Fuente: Mideplan, Departamento de Información Social. Encuesta Casen 1996. Nota: se excluye servicio doméstico puertas adentro y su núcleo familiar.


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3.4. Situación ocupacional En

cuanto

a

la

situación

ocupacional,

la

población

indígena

económicamente activa (PIEA) es el 4,3% de la población económicamente activa (PEA) a nivel nacional. Del total de la población indígena, un 53,1% forma parte de la fuerza de trabajo, cifra cercana al 54,5% de la población no indígena. Las diferencias en las tasas de ocupación y desocupación en los grupos étnicos como a nivel nacional, no son relevantes, lo que permite advertir que en términos porcentuales, tanto indígenas como no indígenas, tienen un casi idéntico nivel de acceso al mercado del trabajo (sea este formal o informal), como también en los respectivos porcentajes de ocupación y desocupación (ver figura 12). El acceso a dicho mercado, por lo tanto, no constituiría un factor de diferenciación para una población étnicamente definida. En ese caso, se debe analizar el tipo de inserción laboral y la naturaleza del trabajo obtenido por esta población.

FIG. 12: Población indígena y no indígena de 15 años y más, por situación laboral Población Población No Total País Indígena Indígena % % % Ocupados 94,1 94,3 94,3 Desocupados 5,9 5,7 5,7 Total 100,0 100,0 100,0 Fuente: Mideplan, Departamento de Información Social. Encuesta Casen 1996.

En relación a la distribución de la fuerza de trabajo indígena según sexo, el 75,2% de ella corresponde a población masculina y un 32,1% es femenina. Del mismo modo, la población femenina inactiva es de 67,9% y la masculina de sólo 24,8%.


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Respecto a la población indígena asalariada, es interesante destacar si trabaja con o sin contrato. La Encuesta Casen del 96 dejó en evidencia que a la mujer indígena le afecta más que al hombre la inexistencia de contrato de trabajo, ya que el 33,5% de mujeres están en esta situación frente al 24,2% de hombres. Según la clasificación por rama de actividad económica, la población indígena se concentra preferentemente en el sector silvoagropecuario (38,5%), seguido de servicios comunales, sociales y personales (21,4%), comercio (12,7%) e industria manufacturera (10,6%), mientras que la población no indígena, está ocupada en el sector servicios comunales, sociales y personales (26,3%) seguido por comercio (18,9%) y el sector silvoagropecuario (14,3%).

FIG. 13: Población indígena y no indígena por rama de actividad Rama de actividad

Población Población Indígena No Indígena % % Actividades no bien especificadas 0,2 0,6 Agricultura, caza, silvicultura y pesca 38,5 14,3 Explotación de minas y canteras 1,3 1,9 Industria manufacturera 10,6 14,9 Electricidad, gas y agua 0,3 0,7 Construcción 8,5 8,7 Comercio por mayor y menor 12,7 18,9 Transporte, almacenamiento y comunicaciones 4,5 7,1 Establecimientos financieros, seguros, bienes inmuebles 1,9 6,5 Servicios comunales, sociales y personal 21.4 26,3 Total 100,0 100,0 Fuente: Mideplan, Departamento de Información Social. Encuesta Casen 1996.

Total País % 0,6 15,4 1,9 14,8 0,7 8,7 18,6 7,0 6,3 26,1 100,0

Sin embargo, se advierten diferencias sustantivas relacionadas con el ingreso promedio examinado tanto según rama de actividad como por grado ocupacional. Según el primer aspecto, el ingreso promedio para indígenas alcanza a $120.665 mientras que la población no indígena llega a un promedio notablemente superior, de $217.916. Al observar el caso de la agricultura, en


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donde según la información disponible se concentra el mayor porcentaje de la población indígena, el valor del ingreso promedio de la población no indígena casi duplica el de aquellos con $128.589 y $66.800, respectivamente. Así sucede en todas las restantes ramas de actividad. El cuadro siguiente muestra esta relación:

FIG. 14: Ingreso promedio de la población indígena y no indígena, según rama de actividad Rama de actividad

Población Población No Indígena $ Indígena $ Actividades no bien especificadas 221.494 245.163 Agricultura, caza, silvicultura y pesca 66.800 128.589 Explotación de minas y canteras 191.213 331.888 Industria manufacturera 130.869 210.849 Electricidad, gas y agua 142.131 282.782 Construcción 139.680 220.529 Comercio por mayor y menor 171.730 206.340 Transporte, almacenamiento y comunicaciones 206.635 260.489 Establec. financieros, seguros, bienes inmuebles 258.256 440.908 Servicios comunales, sociales y personal 124.380 199.008 Promedio $ 120.665 $ 217.916 $ Fuente: Mideplan, Departamento de Información Social. Encuesta Casen 1996.

Total País 244.724 122.585 327.575 208.338 280.213 217.028 205.372 258.997 438.440 196.358 213.900

La situación presentada tiende a producirse típicamente entre aquellas personas que ingresan al mercado del trabajo con baja o escasa calificación y nivel educacional, tal como es el caso de un número importante de trabajadores indígenas. Al mismo tiempo, se trata preferentemente de actividades de baja productividad o de labores insertas en la dinámica de la economía campesina


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indígena, que constituye un elemento característico del sector informal de la economía. Así, se reproduce un modelo en el cual los ingresos medios de los indígenas son menores frente a aquellos trabajadores que ingresan al sector formal de la economía, aún teniendo igual calificación o nivel educacional. En resumen, las importantes diferencias del salario percibido por la población indígena y no indígena, en términos que en mismos oficios aquellos tienen ingresos inferiores, así como la precariedad del empleo o la mayor tendencia a trabajar sin contrato y por tanto sin derechos laborales, son todos antecedentes fundamentales para definir la "pobreza étnica", esquema en el cual podría estar operando no sólo diferencias en escolaridad o calificación, sino probables elementos de discriminación hacia aquellos que pertenecen a alguna minoría étnica (Informe, Casen 96).

4. Educación y Salud De acuerdo a los datos anteriores, el pueblo mapuche es aquel con mayor cantidad de población y, al mismo tiempo, tiene un porcentaje superior de pobreza. Es decir, de todos los grupos del país, indígenas y no indígenas, los mapuches son los que sufren de mayores índices de pobreza. La población indígena rural del país se ubica preferentemente entre la VIII y X Regiones, concentrándose más del 70% en la IX Región. Estas tres regiones, a su vez, presentan índices de pobreza superiores al promedio nacional. Estos habitantes de sectores rurales serían los más afectados, ya que estarían enfrentando un núcleo de pobreza dura, como lo definió el Instituto Libertad y Desarrollo (LyD), en una serie de informes sociales de 1999 y 2000, que retratan la situación de los mapuches en Chile. La razón que esgrimen estos


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analistas es que la población indígena rural no ha logrado incorporarse al desarrollo del país y presentan, también, serias dificultades de acceso a los servicios

públicos.

En

materia

económica,

depende

de

actividades

silvoagropecuarias de subsistencia, en tanto que la calidad de los recursos productivos de que dispone es precaria, ya que los suelos de esas áreas están erosionados y con poca disponibilidad de aguas para riego (LyD, 1999). El Instituto, basados en datos de la Casen del 96, recogió antecedentes que corroboran la difícil situación social de las zonas donde se concentra la población indígena rural:

FIG. 15: Pobreza en comunas rurales con población mapuche, IX Región Comuna

Nº de Personas

Lautaro Vilcún Villarrica Freire Loncoche Puerto Saavedra Carahue Nueva Imperial

10.700 8.500 10.900 7.400 9.000 5.500 12.200 10.141

% Relación población Comunal 37,5 41,2 29,5 31,2 38,5 38,0 47,0 27,3

IX Región 36,5 País 23,2 Fuente: Mideplan, Departamento de Información Social. Encuesta Casen 1996.

Las comunas que incluye el Cuadro Nº 15 presentan porcentajes de pobreza bastante superiores al promedio de la región y del país. Comunas como Vilcún o Carahue presentaban en 1996 tasas superiores al 40%, en circunstancias que el promedio del país era de 23%. Dentro de las causas de los altos índices de pobreza se encuentra la baja escolaridad de la población indígena, ya que según los resultados de la Casen 96,


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el promedio de escolaridad de la esta es de 7,37 años, inferior en 2,2 años al observado en el resto de la población que alcanza a 9,54 años. El alfabetismo de las minorías étnicas alcanza una tasa del 10%, cifra muy superior a la registrada por los no indígenas que es de 4,7%. El 80% de los jefes de hogar de comunidades mapuches tiene menos de 4 años de educación, lo que contrasta con el promedio del país, que es de 10 años. De la población indígena rural mayor de 15 años, sólo el 13% ha asistido a algún curso de enseñanza media y el 3% a algún tipo de enseñanza superior. Si por otro lado se analizan los resultados de la inversión que se está realizando en la actualidad por las futuras generaciones en materia educacional, se observa que además de la alta deserción escolar, la calidad de la enseñanza recibida por los alumnos que asisten a escuelas de esas áreas es muy inferior a la del país. Así, de las 44 comunas del país con los más bajos promedios Simce, 26 se encuentran en zonas rurales con población mapuche (LyD, 1999).

FIG. 16: Población indígena y no indígena según alfabetismo Sabe leer y escribir Sí No No sabe / no responde Total

Población Indígena Población No Indígena % % 89,9 95,3 10,0 4,7 0,1 0,0 100,0 100,0

Total País % 95,1 4,9 0,0 100,0

Fuente: Mideplan, Departamento de Información Social. Encuesta Casen 1996.

El analfabetismo en las comunidades rurales es más de cuatro veces superior al promedio del país (19% en sectores mapuches contra 4,4% nacional); y la mortalidad infantil es hasta tres veces superior al promedio nacional. En materia de calidad de educación, de las 44 escuelas cuyos puntajes en la prueba


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Simce en 1996 eran inferiores al 60%, 26 se encontraban en zonas rurales mapuches. A esto se suma la significativa deserción escolar de jóvenes indígenas que comienza a partir de Octavo Básico (más menos a los 13 o 14 años). Cabe recordar que en la Casen del 96 este sector de la población tiene su mayor representatividad en comunas de alta ruralidad, lo cual, eventualmente, podría explicar el temprano retiro desde el sistema educacional como consecuencia de su temprana inserción en labores agrícolas.

FIG. 17: Población analfabeta Población Indígena Rural Promedio Nacional Promedio Rural

19,0% 4,4% 12,2%

Fuente: Instituto LyD, basado en documento Mapuches, Comunidades y Localidades en Chile. Instituto Nacional de Estadísticas, INE, 1997.

Si se analiza el tema de la educación, es posible determinar que de la población indígena rural mayor de 10 años, más del 19% es analfabeta, cifra bastante superior al promedio nacional de analfabetismo que es del 4,4% y al promedio que alcanza éste en la población rural del país. Por otro lado, del total de la población indígena rural, un 26% se encuentra dentro de la categoría de económicamente activa. En este grupo hay un 8% que nunca ha asistido a la escuela y un 56% que no ha completado la educación básica.

FIG. 18: Población indígena rural de 15 años y más según años de estudio aprobados Años de estudio Nunca asistió 0 a 6 años 7 a 8 años 9 a 12 años

Número de personas 4.974 34.896 11.795 7.961

% 8,05% 56,51% 19,40% 12,89%


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Más de 12 años

1.947

3,16%

Fuente: Instituto LyD, 1999.

A nivel nacional, el promedio de escolaridad es de más de 9 años, es decir, los alumnos completan y superan el nivel de educación básica. Esta cifra difiere bastante de las proporcionadas para los sectores indígenas. Más aún, como ya se ha señalado, si se analiza el tipo de educación que estaría recibiendo este grupo de la población, es posible concluir que ésta no es de buena calidad, ya que de acuerdo a los resultados de la prueba Simce, se observa que los sectores rurales de las regiones octava y novena son los que presentan los peores resultados por comuna a nivel nacional ( LyD, 1998, Informe n° 386). El Instituto Libertad y Desarrollo concluye que la grave situación social que afecta a los mapuches y otros grupos de origen indígena, no ha logrado ser captada por la política social a través de programas y acciones de focalización por parte del Estado. Es más, “lo anterior representa una falencia de las políticas públicas para abordar y solucionar este tipo de situaciones que requieren de acciones permanentes en el tiempo, ya la integración al desarrollo es una tarea de largo plazo” (LyD, agosto 99: Informe social n° 447). Los indicadores sociales de pobreza extrema en comunas rurales con concentración de población mapuche muestran un alto deterioro al contrastarlos con el promedio regional o del país, según un informe social titulado “Caracterización Socioeconómica de los mapuches en comunidades rurales” del Instituto Libertad y Desarrollo de 1999. En primer término se incluye la escolaridad de las madres, cuya influencia tiene una gran incidencia en el futuro escolar de los hijos y la tasa de mortalidad infantil en menores de un año, que es


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otro de los indicadores más representativos de la pobreza crítica. Ambos parámetros muestran grandes diferencias en esas comunas con el promedio para la región o el país. Así, mientras a nivel nacional, sólo el 42% de las madres alcanzó menos de 8 años de estudio, en la mayoría de las comunas señaladas ese porcentaje fluctúa entre el 80% y el 90%. Respecto de la tasa de mortalidad infantil, cuando a nivel nacional alcanzaba al 14 por mil, en comunas como Tirúa, Lumaco, Curarehue o Teodoro Schmidt era más del triple. De acuerdo a las cifras que el Informe de la Casen 96 entregó sobre la tasa de mortalidad infantil de los pueblos indígenas, se observa que esta es muy superior a la tasa nacional, que es de 15 por cada mil nacidos vivos. En la comuna de Putre, por ejemplo, dicha tasa es de 40 por cada mil nacidos vivos; en la comuna de San Pedro de Atacama es de 57,4 por cada mil nacidos vivos (la más alta registrada por el estudio a nivel nacional). En Rapa Nui, este indicador se determinó en 32,8 por cada mil nacidos vivos y en Puerto Saavedra, que es una comuna representativa de la realidad mapuche rural, este índice llegó a 34 por cada mil nacidos vivos. Según los antecedentes proporcionados por la Encuesta Casen, es posible conocer la cobertura de los diferentes sistemas de salud a los cuales la población tiene acceso. Se constata que del total de este sector, el 81% se incluye como beneficiario del sistema público, a diferencia del 58,7% referido a población no indígena. En importancia luego aparecen las isapres, que cubren sólo el 9,3% de la población indígena, cifra muy inferior al 25,3% de quienes no lo son. El tercer lugar de importancia, corresponde a individuos que costean en forma particular las prestaciones de salud con el 6,7% de la población indígena y el 11,2% de la no indígena. Otros sistemas de salud son presentados en el cuadro siguiente:


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FIG. 19: Población indígena y no indígena según sistema previsional de salud Sistema Previsional

Población Población No Total Indígena Indígena País % % % Sistema Público 81,0 58,7 59,7 FF.AA. 1,2 3,2 3,1 Isapre 9,3 25,3 24,6 Particular 6,7 11,2 11,0 Otro Sistema 0,5 0,5 0,5 No sabe-No responde 1,2 1,0 1,0 Total 100,0 100,0 100,0 Fuente: Mideplan, Departamento de Información Social. Encuesta Casen 1996.

FIG. 20: Población indígena y no indígena según acceso al sistema público de salud, por segmentos Sistema Público

Población Población No Total Indígena Indígena País % % % Grupo A 53,6 22,8 Grupo B 12,5 13,5 Grupo C 5,8 9,0 Grupo D 6,2 10,2 No sabe-No responde 2,9 3,2 Total 81,0 58,7 Fuente: Mideplan, Departamento de Información Social. Encuesta Casen 1996.

24,1 13,5 8,8 10,1 3,2 59,7

Se aprecia que más de la mitad (53,6%) de los indígenas que se atienden en el sistema público se ubica en el Grupo A, es decir, son indigentes, a lo cual se


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suma un 18,3% quienes estando inscritos en el estatal Fondo Nacional de Salud (Fonasa), tienen ingresos inferiores a 99 mil pesos de noviembre de 1996. En síntesis, un 72% de los indígenas que llegan hasta el sistema público de salud, presentan precariedad económica, ante lo cual el sistema responde con una alta cobertura, al menos, mayor porcentualmente que el beneficio recibido por la población no indígena.

5. Tierras: al filo de la discordia El territorio mapuche abarcaba en 1880 alrededor de 5 millones de hectáreas, según estima José Bengoa (2000) en su libro “Historia del Pueblo Mapuche”, superficie que ha descendido desde la ocupación militar de la Araucanía por parte del Ejército chileno en 1881. Después que se decretó al territorio mapuche de propiedad fiscal, ellos se transformaron de habitantes nativos en simples ocupantes. En 1890, el Estado de Chile entregó 3.078 títulos de merced con una extensión aproximada de 475.000 hectáreas que "favorecieron" a unas 78.000 personas (Se calcula, proyectando el Censo de 1907, que 40.000 mapuches no fueron radicados). Después, por razones de despojo y usurpación, estas quinientas mil hectáreas de territorio mapuche se redujeron aún más.

5.1. Títulos de merced La llamada campaña de “Pacificación de la Araucanía” trajo consigo el sometimiento de los mapuches a las autoridades y leyes nacionales, colonizando el Estado sus territorios y comenzando el proceso de radicación de los indígenas a reducciones por medio de la entrega de Títulos de Merced.


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Según Pablo Marimán, investigador del Instituto de Estudios Indígenas de la Universidad de la Frontera, con alrededor de tres mil de estos títulos se radicó a los mapuches en 510 mil hectáreas (el 6,39% de su territorio ancestral) y generalmente las de peor calidad. El resto de las tierras, las más ricas, habrían sido entregadas a colonos nacionales y extranjeros. Desde la ocupación definitiva, se señala que entre 1884 y 1927, los indígenas fueron confinados a unas 300 reducciones, cifra que se habría incrementado hacia la década del setenta, alcanzando a unas 2.000, de acuerdo a la política indígena del gobierno de la Unidad Popular. Sin embargo, en los años ochenta, éstas no pasaban de unas 600. Estudios encargados a la Corporación de Reforma Agraria (Cora), creada por el entonces presidente Eduardo Frei Montalva, señalaban a fines de los años sesenta que una familia mapuche de la zona de Cautín requería de al menos de 50 hectáreas para poder generar un ingreso satisfactorio. No obstante, en esa época en promedio una familia poseía sólo 9,2 hectáreas. Tales estimaciones se realizaron antes de los decretos ley que dividían las comunidades, por lo que diversos autores presumen que la situación actual es mucho más deteriorada. De hecho, se calcula que en la actualidad son sólo tres hectáreas el promedio de tierras por familia, lo que implica diversas consecuencias, como ser parte de mano de obra barata para el sistema agro-forestal y la migración de muchos mapuches a las zonas urbanas. En Santiago solamente el Censo de 1992 arrojó la cifra de 409.079 personas de esta etnia, es decir, el 44,1% de toda la población mapuche (Palavecino y Salas, 2000).


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Durante el gobierno militar, (principalmente por medio del Decreto 2.568 que divide las comunidades entregando título de dominio individual), fueron entregados al mercado los siguientes territorios:

FIG. 21: Superficie de remensura (Has) de títulos obtenidos en reservas indígenas AÑO

VIII

IX

X

TOTAL

1979

7.71

4.662,44

5.108,84

9.779,00

1980

5.892.45

38.869,75

14.919,43

59.681,63

1981

45.249,52

19.276,54

64.526,08

1982

39.613,90

14.370,53

53.984,43

1983

331.56

35.031,90

12.154,96

47.518,42

1984

194.07

40.034,45

4.686,59

44.915,11

1985

15.45

36.659,81

3.510,03

40.185,29

1986

39.731,76

1.415,74

41.147,50

1987

28.021,10

901,88

28.922,98

307.874,63

76.344,55

390.660,42

TOTAL

6.441,24

Fuente: Indap/Dasin.

Actualmente, los conflictos tienen como eje común la recuperación de hectáreas por parte de comunidades y que están en manos de las empresas


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forestales en la IX Región, que alcanzarían la suma de 300.000 hectáreas perdidas desde 1973. Sin embargo, dentro de este contexto se puede apreciar una modificación en la estructura de propiedad agrícola que afecta principalmente a la economía agraria tradicional de las comunidades mapuches. Si se toman como referencia los censos de 1976 y 1997, en el caso del trigo, el área sembrada registró una caída del 29%, mientras en el maíz, el descenso alcanzó un 21%. En cambio, en el mismo período, el área forestal aumentó en un 53% para totalizar 1.677.000 hectáreas. Simultáneamente, tuvo un incremento del 161% la superficie frutal, las 89.487 hectáreas de 1976 se transformaron en 1997 en 233.973 (Fazio, 1999).

6. Cultura y población En un Informe titulado “Estado actual de las lenguas aborígenes de Chile”, publicado en el Boletín de la Academia Chilena de la Lengua de 1993-94, el profesor Gilberto Sánchez se refiere al uso de la lengua mapuche en el presente. En el documento se señala que no hay estadísticas respecto del número de mapuches que conservan su lengua, pero que se pueden diferenciar por los subgrupos mapuches, es decir, picunches (gente del norte), pehuenches (gente de los pinos), huilliches (gente del sur), o mapuches (gente de la tierra). Sánchez cita a Álvarez-Santullano (1992:62), con respecto al huilliche: "La lengua nativa es aún utilizada como medio de comunicación en algunas escasas ocasiones y por algunos ancianos en isla Huapi y en San Juan de la Costa, mientras sólo una familia (cuyos componentes son de edad avanzada) parece emplearla en el sector de Catrihuela (costa Río Blanco) y prácticamente está ausente, al menos como


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medio de comunicación, en Pitriuco, Maihue y Carimallín y en las comunidades de Chiloé". 10 No obstante estos estudios lingüísticos, es notorio el proceso de aculturación por el desarrollo de las comunicaciones, el éxodo de muchos mapuches a las zonas urbanas y su consiguiente participación en el mercado. El respecto, el antropólogo Milan Stuchlik, quien en 1974 escribió el documento “Rasgos de la sociedad mapuche contemporánea”, sostuvo que el porcentaje de rucas es cada vez menor, la vestimenta es de producción industrial y la loza ha reemplazado a los utensilios de greda y madera. Otra aproximación para conocer datos acerca de la situación cultural existe en el Censo Experimental de Reducciones Indígenas llevado a cabo en 1988 en la IX Región, en donde fueron encuestados 2.714 hogares y 12.952 personas. Parte de los resultados están relacionadas con la lengua que se habla en los hogares. Se detectó que sólo en el 10% de los hogares mapuches entrevistados se mantiene el uso frecuente del “mapudungun”11, mientras que aquellos en los que la lengua más frecuente es el castellano, representan el 41% (Oyarce y Schkolnik, 1994). Sin embargo, este estudio también advirtió que a pesar de una mayor escolarización dentro del sistema occidental, el uso frecuente del castellano y la demanda al sistema de salud occidental, la identidad y el apego al modo de vida tradicional no han disminuido. De hecho, se observa un gran apego a las creencias y prácticas tradicionales mapuches. El análisis de las creencias de las madres 10

En el documento de Gilberto Sánchez, continúa: “en el Alto Biobío, por el contrario, la mayoría de las personas la conserva y la emplea sin inhibiciones frente a forasteros. Es cierto, afirma Sánchez, que ya se aprecia una pérdida de la lengua en los niños y jóvenes. “No pocos pehuenches sienten orgullo y hasta obligación de hablarla (por ejemplo, el longko [cacique] de una comunidad), sobre todo cuando se celebra el ngillatun ("rogativa"). Un gran ngenpin ("dueño de la palabra") de Cauñicú, decía, con énfasis: Ngütramkaliiñ kamarikun mu, re ta mapudungolu inchiñ, ká kewün no!' o sea, "cuando conversemos en la rogativa, nosotros hablaremos sólo mapuche ¡ otra lengua, no !" (Sánchez, 1993-94). 11 Lengua originaria del pueblo mapuche. En teoría debería ser mapuchedungun, ya que mapu es tierra, che es gente y dungun es habla. Es decir, el habla de la gente de la tierra.


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acerca del origen de las enfermedades muestra que el 92% cree en los principios etiológicos mapuches, mientras que el 74% participa regularmente en uno o más eventos y ceremonias importantes de la cultura mapuche; aunque menor consistencia muestran otros indicadores culturales, tales como el tipo de vivienda y de matrimonio o la religión (op. Cit.: 158). En la práctica, la Ley Indígena de 1993 estableció entre sus líneas programáticas el manejo y protección del patrimonio cultural indígena para proteger el arte tradicional, su religiosidad, patrimonio arqueológico, las prácticas medicinales y la cultura indígena en general. Además, diseñó el establecimiento de una educación intercultural bilingüe en las zonas de alta concentración indígena, con el fin de desarrollar la “educación intercultural” en todo el país, pero aún no hay resultados claros ni estadísticos para estos aspectos.

7. Conclusiones En síntesis, en este capítulo se reveló que la situación de la población indígena que vive en el país, la cual corresponde al 4,5% del total nacional. La etnia mapuche es la que tiene la mayor presencia en Chile con el 93% y, según los índices socioeconómicos, es la que se encuentra con los más altos niveles de pobreza, superando a las otras etnias. Este capítulo caracteriza a la población mapuche como un núcleo de pobreza dura, debido a que presentan un conjunto de carencias sociales de difícil superación. Estas personas no han podido incorporarse al desarrollo del país y presentan serias dificultades de acceso a los servicios públicos como la educación y la salud. Recordemos que los indicadores, sobre todo en las comunidades rurales


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con concentración indígena, muestran un alto deterioro al compararlos con el promedio regional o del país. En materia económica, como la mayoría de los mapuches se dedican a las actividades silvoagropecuarias hay que analizar, entonces, cuál es el motivo de pobreza en los sectores rurales. La razón que esgrimen algunos institutos de estudios, como Libertad y Desarrollo, es que los indígenas mantienen una economía de subsistencia, pero que la calidad de los recursos productivos de que disponen es precaria. Los suelos de esas áreas están erosionados y con poca disponibilidad de aguas para riego, además que se encuentran afectos a una marginalidad de tipo tecnológico y de un enorme atraso respecto de los avances de que dispone la agricultura moderna del país.

CAPÍTULO III SÍNTESIS DE LA HISTORIA Y LAS LEGISLACIONES APLICABLES AL PUEBLO MAPUCHE


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CAPÍTULO III SÍNTESIS DE LA HISTORIA Y LAS LEGISLACIONES APLICABLES AL PUEBLO MAPUCHE

1. Introducción ¿Pueblo guerrero o nación pacífica? ¿Flojos, borrachos y vagos, o heroicos, fuertes y orgullosos? ¿Nativos de este territorio o emigrados de otras tierras? Estas son solamente algunas de las muchas afirmaciones que se pueden encontrar en los diferentes textos que abordan el tema del pueblo mapuche. Como se advierte, no hay unanimidad al respecto. La historia del pueblo mapuche no puede ser contada de una sola manera porque cada interpretación está influenciada por ideologías que tienden a explicar los procesos de acuerdo a sus propios principios.


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Hay un pueblo, pero varias historias. Sin embargo, esa misma diversidad de miradas es la que permite enriquecer el análisis. En este capítulo se tomarán en cuenta dos aspectos. Uno es revisar sintéticamente la historia del pueblo mapuche, tomando en consideración las distintas perspectivas y opiniones que aportan las visiones de distintos estudiosos, como Luis Vitale, Sergio Villalobos y José Bengoa, aunque también se analizarán los argumentos de otros expertos e historiadores como José Aylwin y Gonzalo Vial. El segundo aspecto es explicar las distintas legislaciones que el Estado chileno ha aplicado a los mapuches y sus consecuencias porque, en parte, son responsables de que este pueblo viva en las condiciones descritas en el capítulo anterior.

2. Historia del Pueblo Mapuche 2.1. Origen y características principales del pueblo mapuche José Bengoa narra en la “Historia del Pueblo Mapuche” (2000), indudablemente el texto más completo al respecto, un mito de transmisión oral que explica la aparición de esta etnia en la tierra. El mito se resume del siguiente modo: una gran inundación, que a veces es provocada por la serpiente Cai Cai, obliga a los hombres a huir hacia las montañas más altas de la cordillera. Allí permanecen hasta que las aguas bajan y se aquietan, permitiendo que los mapuches desciendan a la tierra, se dispersen y expandan por el mundo. Sin embargo, más allá de esta tradición oral, los historiadores están de acuerdo, en general, respecto a los orígenes del pueblo mapuche, aunque tienen diferencias mínimas en algunos aspectos. El siguiente cuadro resume algunas de


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sus posturas en cuanto a los orígenes, el territorio, la forma de organización y la economía del pueblo mapuche:

FIG. 1: Orígenes, territorios, organización y economía mapuche Aylwin

Bengoa Vitale 500-600 a. C: restos Siglo XIV: Pueblos Primeros indicios del que delatan una cultura que conquistan la zona pueblo mapuche mapuche. entre los ríos Itata y Toltén. Entre el río Choapa y Entre el río Maule y el la isla de Chiloé Toltén. Entre el río Itata y el Territorio (incluye a picunches, Toltén. pehuenches y otros). - La familia compleja - Familia compleja y y extendida, liderada extensa, todos los - Posesión colectiva de por un cacique. descendientes la tierra, redistribución - Compartía un masculinos vivían con de lotes en usufructo Economía y territorio, habitaba en el padre. para cada unidad organización una o más rucas y - Compartían doméstica. procuraba la alimentos. - No existía propiedad alimentación de todos. - No existe la privada. “comunidad”. Fuente: Elaboración propia a partir de datos de Aylwin (2001), Bengoa (2000) y Vitale (1992).

Todos coinciden en señalar que el territorio chileno comenzó a ser poblado en el año 10.000 a. C. por grupos que vivían de la caza y la recolección de frutos. Vitale plantea que los mapuches llegaron desde otras latitudes como conquistadores en el siglo XIV, en tanto Bengoa afirma que son descendientes de uno de los grupos que poblaban originalmente Chile y que ya entre los años 500 y 600 a. C. hay indicios de una cultura mapuche. Como sea, aunque sus orígenes no están claros, sí se han determinado algunas de las características que la sociedad mapuche tenía a la llegada de los conquistadores españoles:  Su organización era gentilicia basada en lazos de parentesco. Carecían de un gobierno central.  No existía propiedad privada (los pastos, cerros y aguas eran de uso común).


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 Sistema comunal de la tierra y distribución de los productos.  Viviendas colectivas.  División natural del trabajo (sexo, edad, etcétera). A estas características se suma el argumento de Bengoa en relación a que una población de un millón de habitantes, como estima era la mapuche a la llegada del español, implicaba la existencia de una organización social y económica capaz de sostenerlos. Así, caracteriza al mapuche como un pueblo cazador, recolector y horticultor, menos desarrollado que sus vecinos del norte, organizado en torno al concepto de familia extensa y compleja. De acuerdo a esto, todos los descendientes masculinos vivían con el padre o el jefe del clan, conformando una unidad que compartía el fruto del trabajo para sobrevivir. Este sistema patriarcal buscaba la formación de lazos de parentesco que serían útiles para desarrollar futuras alianzas tanto para guerras como para actividades económicas. Desde este punto de vista, no existe la “comunidad” local o primitiva, sino clanes unidos por lazos de familia. Además, Bengoa señala que no existía la propiedad privada ya que la abundancia de recursos la tornaba innecesaria. Por otro lado, critica a los historiadores clásicos como Diego Barros Arana y Francisco Antonio Encina que acusan de barbarie y primitivismo a los indígenas. Sin sostener que eran un pueblo pacífico y unido, ya que existían rivalidades entre clanes familiares, afirma que “se puede caracterizar la sociedad mapuche anterior a la llegada de los españoles, como una estructura armónica tanto en sus relaciones con la naturaleza como en sus relaciones internas” (Bengoa, 2000).

2.2. Guerra de Arauco


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Pero esta armonía no duraría mucho tras la llegada del conquistador. Los historiadores no coinciden en la duración de la guerra contra los españoles primero y los chilenos después, pero concuerdan en que hubo grandes cambios en la sociedad mapuche producto de esta guerra.

FIG. 2: Duración de la Guerra de Arauco Aylwin

Bengoa Vial Villalobos Vitale - No eran - No eran un bárbaros, pueblo - Pueblo - No hubo tres - Tres siglos tenían una guerrero, sino guerrero y siglos de de resistencia estructura que tuvieron valiente. guerra, sino a la armónica en que “guerrear” - Amor por la que después dominación sus relaciones al llegar los libertad y de 1662, hubo española. internas. invasores. maravillosa largos Duraci - Los intentos - La guerra - Tres siglos capacidad de períodos de ón de la de control duró 260 de guerra de adaptación a paz. Guerra de territorial de debido a que resistencia nuevos - Los Arauco los españoles su estructura debido al elementos de mapuches no se enfrentaron social basada apoyo activo guerra, como presentaron un al espíritu en la familia, de toda la el caballo, son frente unido libertario y obligaba al población. la causa de su contra los guerrero de los conquistador a - No hubo prolongada españoles y mapuche. someter uno desertores, resistencia. chilenos. por uno a los estaban todos clanes. unidos. Fuente: Elaboración propia a partir de datos de Aylwin (2001), Bengoa (2000), Vial (2000), Villalobos (1982) y Vitale (1992).


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Después de cien años de dura guerra en la que los mapuches lucharon por mantener su independencia de los españoles, con caudillos como Lautaro, Caupolicán y Pelantaru dirigiendo un sistema de guerrillas contra los conquistadores, ambos bandos se reunieron en el Parlamento de Quilín (1641) para llegar a un tratado de paz que terminara con las hostilidades. Así, se arriba a un acuerdo que se resume en los siguientes puntos:  La frontera entre la Capitanía General de Chile y el territorio mapuche queda en el río Bío-Bío.  Reconocimiento formal de España de la independencia de los mapuches.  Devolución de prisioneros, respeto de la frontera por parte de los mapuches y permiso para la acción de misioneros. Este acuerdo daría inicio a más de 200 años de independencia que, si bien estuvieron intercalados por períodos de guerra y paz, marcan el establecimiento de una nueva relación entre los mapuches y los españoles y colonos. Poco a poco comienza a desarrollarse el comercio entre ambos lados de la frontera, el cual, según algunos, fue una táctica para dividir y corromper a los mapuches, “tratando de sembrar la discordia entre ellas (las tribus), para lograr la división del pueblo araucano, cuyo espíritu de unidad se había mantenido inalterable” (Vitale, 1992). Para otros, este comercio y sus consecuencias son la aceptación de la conquista de una cultura por parte de otra. La vida fronteriza provocó que los mapuches estuvieran expuestos a los beneficios que una cultura más avanzada técnicamente podía entregar. “La paulatina derrota de los araucanos se debió a que no presentaron un frente unido, porque estuvieron divididos ante los españoles y chilenos. Unos resistieron tenazmente, pero otros colaboraron con los


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dominadores y se adaptaron a la vida de sumisión por las ventajas que obtenían de ella” (Villalobos, 2000). Bengoa, llega a una caracterización bastante más definida de la sociedad mapuche que se formó a causa de la guerra, que es muy diferente a la que conocieron los primeros españoles que llegaron al territorio. De partida, dejaron de ser una sociedad rudimentaria dedicada a la caza y la recolección, para transformarse en una sociedad que basaba su economía en la ganadería. Esto implicaba otro cambio, el reforzamiento del sedentarismo en lugar del tradicional nomadismo. Además, esa sociedad ganadera, que era distinta de la original, requería inevitablemente para desarrollarse de cambios en la estructura social y política del pueblo, fomentando la división social entre los “lonkos” y los guerreros. Bengoa, tras señalar la importancia de las relaciones comerciales entre los mapuches y los españoles, afirma que las rencillas entre clanes indígenas, como los arribanos y los abajinos, siempre estuvieron presentes y que éstas, junto al afán de independencia y respeto por los acuerdos de los parlamentos, jugarían un papel clave en el futuro. Por ejemplo, después del levantamiento de 1766 provocado por el establecimiento de los llamados “pueblos de indios” por la autoridad colonial, los mapuches se vieron obligados a decidir qué bando apoyar durante las luchas por la independencia de Chile. En virtud de los parlamentos en que aceptaron reconocerse como vasallos del Rey con el fin de mantener su libertad, hubo muchos clanes que apoyaron a los realistas, a pesar de que los independentistas se inspiraban en la “heroica y valiente sangre araucana derramada en la guerra” para alentar a la población.


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Este hecho comenzó a marcar la actitud contradictoria de Chile frente al mapuche. Por un lado, admirador de su pasado y, por otro, testigo de su “barbarie” en la guerra, influyendo en la relación entre ambas sociedades y las estrategias de integración que se desarrollarían. Por eso es justo aclarar que el mapuche valoraba por sobre todo su independencia y su libertad. De acuerdo a José Bengoa, apoyaron a los realistas, sus antiguos enemigos, ya que estos garantizaban, y de hecho habían vivido por años con ese acuerdo, el respeto de la frontera del BíoBío y la independencia de los mapuches. Los chilenos siempre pensaron que el territorio se extendía hasta Magallanes, a pesar del hecho evidente del territorio mapuche libre. Por lo tanto, tarde o temprano habría que conquistarlo e incorporarlo a las fuerzas productivas de la nación chilena. Así, la historia del Chile independiente llegaría con importantes consecuencias para los mapuches. El nuevo país, tras consolidar su independencia y establecer sus fronteras por el norte en la Guerra contra la Confederación PerúBoliviana, se vería en la necesidad de reclamar más tierras para desarrollar su economía y miraría al amplio territorio de la frontera. Poco a poco, con ardides, leyes y fuerza, comenzaría la usurpación de los terrenos que por siglos habían pertenecido al pueblo mapuche. Además, a lo largo del siglo XIX se fue fortaleciendo la visión de los chilenos que consideraba a los araucanos como un pueblo bárbaro e incivilizado al cual habría que dominar e incorporar a la república. Tras el apoyo mapuche primero a los realistas (en la independencia y en la posterior “guerra a muerte”), y después a los bandos revolucionarios sureños durante las revueltas de 1851 y 1859 (revoluciones que enfrentaron al poder central de Santiago, que jamás reconoció


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la independencia mapuche, con los federalistas del sur, en quienes los indígenas veían a los mejores aliados posibles dentro de Chile), la idea de tomar la Araucanía para el Estado chileno tomó más fuerza y legitimó ante la opinión pública las acciones desarrolladas (incursiones militares, leyes, etc.) para su conquista definitiva. Así, se dictaron leyes y decretos que junto con la campaña de “Pacificación de La Araucanía”, que no fue sino la incorporación por las armas del territorio mapuche, terminaron con la independencia de este pueblo indígena y lo sometieron a vivir bajo el imperio de los chilenos. Estas legislaciones, que en la práctica fueron arrebatando sus tierras a los mapuches y repartiéndolas entre chilenos para su explotación, tienen su punto máximo en el tristemente célebre D. L. N°2568 dictado en 1979 por el régimen militar, más conocido entre las organizaciones mapuches como “la ley maldita”, al hacer una analogía con la legislación con que el Presidente Gabriel González Videla puso fuera de la ley al Partido Comunista en el marco de la Guerra Fría. El siguiente cuadro resume las consecuencias que generaron la guerra y las relaciones comerciales entre mapuches y extranjeros, desde el punto de vista de diferentes historiadores: FIG. 3: Consecuencias del contacto con extranjeros en la cultura mapuche Aylwin

Bengoa

Vial

Villalobos

Vitale


68 - Disminución de la población. Además de las muertes causadas por la guerra, las enfermedades habrían causado la muerte de dos tercios de la población indígena - La imposición Consecuencias del sistema de del contacto con encomiendas a extranjeros los indígenas que habitaban el valle central y su radicación, significó en el trascurso de dos siglos, su virtual desaparición, dando origen a una nueva población de origen mestizo y criolla. Fuente: Elaboración propia a partir Villalobos (1982) y Vitale (1992).

- Formación de una sociedad ganadera, que provocó presiones entre su estructura social y política. - Inicio de relaciones comerciales con el otro lado de la frontera del BíoBío. - División social. - Mestizaje. - Reducción de las tierras y radicación. - Sometimiento al Estado chileno.

- Reducción de las tierras mapuches.

- Mestizaje casi total. - Pérdida de gran parte de sus tierras, empleadas para la caza y la recolección (mal aprovechadas a ojos modernos). - Incorporación a la producción agrícola y ganadera de mercado, intercambiando productos con los europeos y chilenos (ganado, trigo, árboles frutales, herramientas, etc.) - Adaptación a la dominación mirando hacia el futuro.

- División de los mapuches entre clanes. - Cambios en la economía natural de los mapuches, logrando desarrollar la ganadería, la artesanía gracias al intercambio de diferentes productos. - Nueva estructura jerárquica entre los lonkos que adquirían más productos. - Reducción de las tierras y radicación. - Conquista definitiva por parte del estado chileno.

de datos de Aylwin (2001), Bengoa (2000), Vial (2000),

3. Legislaciones chilenas hechas para el pueblo mapuche 3.1 La “Ley Maldita” Mapuches, historiadores y políticos han coincidido en que el D. L. Nº 2.568 de 1979, modificado por el D. L. N° 2.750 del mismo año, dictado por el gobierno militar, es la legislación que intentó eliminar permanentemente la forma de organización tradicional del pueblo mapuche, la comunidad, al fomentar la división de las tierras ancestrales en hijuelas individuales, agravando en gran parte el conflicto existente. Por una parte, facilita el proceso de hacer propietarios individuales, ya que faculta a cualquier ocupante de una comunidad, sea mapuche o no, para solicitar la división de la reserva o comunidad. Además, establece un procedimiento expedito y gratuito para estos efectos, el cual sería llevado por un funcionario


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estatal, el abogado defensor de indígenas, ante el juez de letras competente. Una vez aprobada la división, el juez debía adjudicar en propiedad individual y exclusiva las hijuelas resultantes a los comuneros, quiénes debían inscribirlas en el Registro de Propiedades del Conservador de Bienes Raíces. Pero la parte más polémica del decreto ley era el párrafo que señalaba que “las hijuelas resultantes de la división de las reservas dejarán de considerarse tierras indígenas e indígenas sus dueños y adjudicatarios”, eliminando el reconocimiento a los grupos étnicos. Esta norma revela el carácter asimilacionista con que se concibió esta legislación, ya que a través de ella se pretendía no tan sólo modificar el sistema de propiedad de las tierras ancestrales, sino también privar a los mapuches del derecho a ser reconocidos como tales. También se suprimió el Instituto de Desarrollo Indígena creado en 1972, delegándose sus funciones a otras reparticiones. Para ejecutar las divisiones se crea el Departamento de Asuntos Indígenas (Dasin), dependiente del Instituto de Desarrollo Agropecuario (Indap), organismo que será el encargado de la aplicación del decreto. Así, sobre la base de esta legislación, "se ha verificado desde entonces un proceso divisorio de las comunidades indígenas, sin precedentes en nuestra historia” (Congreso Nacional, 1993). De acuerdo a datos de este Departamento, sólo entre 1979 y 1986 se dividieron un total de 1.739 comunidades (59,6% del total existente) entre las provincias de Arauco y Osorno. Y entre 1979 y marzo de 1990 se entregaron un total de 72.068 títulos de dominio a indígenas, abarcando una superficie total de 463.409,81 hectáreas. Cada hijuela tiene un tamaño aproximado de 5,36 hectáreas. Además, al otorgarse títulos de dominio individual a los ocupantes, indígenas o no, en muchos casos se proporcionó rango legal definitivo a las tierras usurpadas.


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Finalmente, el proceso divisorio realizado bajo esta ley no respetó los espacios comunes que habían existido a lo largo de la historia en el pueblo mapuche, sean estos bosques, pastizales, aguas, o lugares dedicados al desarrollo de su cultura, como aquellos destinados a ceremonias religiosas, cementerios, deportes, etcétera.

3.2. Legislaciones y decretos anteriores Pero este decreto de 1979 fue solamente el final de una larga serie de legislaciones que poco a poco iban cortando el territorio mapuche a favor del Estado chileno. Hay que considerar que la mayor parte de estas leyes no fueron sobre indígenas, sino acerca de las tierras de los indígenas, revelando una vez más que las políticas oficiales distaban de tener un carácter integrador y estaban motivadas por un criterio de explotación económica. Entre dichas legislaciones, encontramos algunas que consagraban la igualdad entre todos los habitantes del territorio chileno, como los bandos firmados por don Bernardo O’Higgins, las que tenían un leve carácter proteccionista, y las que fomentaban la radicación de los indígenas y la explotación de sus tierras. A continuación se realizará una breve revisión de los hitos más importantes en las leyes aplicadas a los mapuches.

3.2.1 Leyes proteccionistas 1813-1819: Los primeros decretos referidos a los indígenas se dictan al iniciarse el gobierno de la República, bajo la firma del Director Supremo Bernardo O’Higgins. Estas leyes, inspiradas por los ideales de la independencia, declaran que el indígena debe estar en igualdad de condiciones con el chileno. La primera


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ley de este período fue el Decreto del 1º de Julio de 1813 y su objetivo fue formar villas formales en las que los indígenas gozarían de los mismos derechos sociales de ciudadanía que el resto de los criollos. En adelante, los indígenas de Chile podrían realizar todo tipo de contratos. Posteriormente, en 1819 un nuevo bando dispuso que los indígenas debían ser llamados ciudadanos chilenos, libres como todos los demás habitantes del Estado, además de declararlos igualmente capaces y en igualdad jurídica. Sin embargo, a pesar de las buenas intenciones, los resultados de estas leyes fueron desastrosos para los indígenas ya que la igualdad total ante la ley y la libertad de comprar y vender las tierras condujo a la enajenación de gran parte de las propiedades de los indígenas por parte de especuladores.

1852: Debido a los abusos que ocasionó la legislación anterior que reconocía la plena capacidad jurídica a los indígenas, se modifica la política del Estado a contar de la década del 50 y se dicta una legislación proteccionista que pone término a la igualdad jurídica entre indígenas y no indígenas. La ley de 1852 que crea la provincia de Arauco, faculta al presidente de la República “para dictar las ordenanzas que juzgue convenientes para el mejor gobierno de la frontera, para la más eficaz protección de los indígenas, para promover su más pronta civilización y para arreglar los contratos y relaciones de comercio entre ellos” (Congreso Nacional, 1993). Se fijan una serie de procedimientos para la enajenación de las tierras indígenas, entre los que se destaca que toda compra o venta debía realizarse ante un funcionario del Estado que asegurara la transparencia de la transacción, la obligación de registrar los títulos de transferencia de dichas propiedades y la


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prohibición de que intendentes y gobernadores celebraran contratos de compraventa, arriendo o empeño de terrenos indígenas.

1874: Esta ley complementa la anterior y agrega que “para evitar la realización de contratos simulados, se extiende la prohibición de enajenar a los contratos de hipoteca, anticresis12, arrendamientos y cualquier otro acto o contrato sobre terrenos situados en territorio indígena” (Comisión Asesora en Temas de Desarrollo Indígena, 1999).

3.2.2. Fomentando la radicación de los indígenas 1857: Este año entra en vigencia el Código Civil, dictado dos años antes. Si bien no se refiere específicamente a los indígenas o sus tierras, establece el sistema denominado de la propiedad inscrita, que plantea que mientras no se efectúe la inscripción exigida por la ley, los títulos no darían o transferirían la posesión del respectivo derecho. Una vez realizada la inscripción, se probaría la posesión. Sin embargo, también dictó la no obligatoriedad de practicar la inscripción de los títulos de propiedad existentes hasta esa fecha, lo cual provocó que muchos chilenos que ocupaban tierras mapuches las inscribieran a su nombre, perdiendo los indígenas sus derechos sobre ellas ante la legislación. El Código Civil impone a los mapuches un conjunto de normas que no tiene relación con sus tradiciones y costumbres ancestrales.

1866: Una de las situaciones que más llama la atención es que, a partir de 1866, época en que regía el proteccionismo, se comienza a dictar una serie de leyes por 12

Anticresis: contrato en que el deudor consiente en que su acreedor goce los frutos de la finca que le entrega, hasta que sea cancelada la deuda (RAE, 1992).


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medio de las cuales se enajenarían tierras para entregarlas a particulares. “La intención del Estado chileno de ocupar la Araucanía a fin de incorporarla al desarrollo agrícola del país, llevó a la dictación de una legislación en que declaró las tierras indígenas al sur del Bío Bío como "fiscales", facultando a las autoridades a rematarlas a particulares para su colonización, y creando una Comisión Radicadora de Indígenas que ubicaría a estos en terrenos de su pertenencia” (Aylwin, 2001). Dicha Comisión Radicadora de Indígenas fue concebida como el organismo encargado de ubicar a los mapuches en reservaciones limitadas, por medio del otorgamiento de los llamados títulos de merced, dejando de ese modo el territorio libre para el desarrollo de un programa de colonización por parte del Estado. Además, estas leyes comenzaron a ser apoyadas por incursiones militares en la zona, las cuales culminarían casi dos décadas después con el sometimiento y la incorporación al territorio chileno de la Araucanía. “La ocupación de la Araucanía vino a poner en marcha el proceso de radicación de este pueblo en comunidades a reducciones a través del otorgamiento de los denominados ‘títulos de merced’. En virtud de estos títulos -alrededor de tres mil- se radicó a los mapuche en 510 mil hectáreas (el 6,39% de su territorio ancestral), generalmente las de peor calidad. El resto de las tierras, las más ricas, fueron entregadas a colonos nacionales y extranjeros, a título gratuito en el caso de estos últimos” (Aylwin, 2001).

1883: Esta ley reforzó la política de ocupación por el Estado al prohibir a los particulares la realización de todo tipo de contrato con los indígenas. Además, pone en funcionamiento la Comisión Radicadora de Indígenas y parte el traslado a


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reservaciones delimitadas, dejando desocupado el territorio para la colonización estatal. La radicación de los indígenas alteró su sistema de organización, por ejemplo, en algunos casos la familia se dispersó, pero en otros se agrupó a personas de diferentes familias que no reconocían como jefe al mismo cacique. En el mismo sentido, también fomentó diferencias entre los mapuches que habitaban una comunidad con Título de Merced y los que estaban agrupados en comunidades de hecho. De acuerdo al artículo de Héctor González, publicado en la revista Nutram (año 2, número 3 de 1986), “mediante el proceso de radicación desarrollado entre 1884 y 1919, el Estado chileno otorgó a los mapuches, entre las provincias de Arauco y Osorno, 2.918 títulos de merced con un total de 510.386,67 hectáreas, radicando a un total de 82.629 personas” (Congreso Nacional, 1993). Los mapuches en esas reservaciones continuaron con sus formas tradicionales de explotación comunitaria, pero la tercera parte de ellos, 40 mil personas, no fueron radicados quedando sus tierras en situación de tenencia irregular frente al derecho chileno. Finalmente, estas reducciones abarcaron solamente el 6,39% del territorio total comprendido entre las provincias de Arauco y Osorno, y correspondían a tierras apartadas y de baja calidad agrícola.

3.2.3. La división de las comunidades 1925: La situación de conflicto por las tierras del sur, condujo el 16 de Octubre de 1925 a la dictación de la Ley Nº 14.298 de Propiedad Austral. Esta ley estaba dirigida exclusivamente a regularizar la propiedad de los particulares, a quienes el Estado favoreció con la aplicación de normas que no consideraron el dominio de


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los indígenas. En la práctica, esta ley excluye a los indígenas de la posibilidad de optar a la adquisición de las tierras que se estaban entregando para colonizar.

1927-1931:

La primera norma que reguló la división de las comunidades

mapuches, fue la Ley Nº 4.169 de 1927, que estableció el Tribunal Especial de División y determinó el procedimiento para realizar esta labor. Uno de los elementos claves de esta ley es que reconoce, en su artículo 5, al título de merced como la base de partición de la comunidad. Posteriormente, la Ley Nº 4.802 de 1930 suprimió la Comisión Radicadora de Indígenas, terminando con las radicaciones y la entrega de títulos de dominio a los indígenas. Ambas leyes se fundieron en el Decreto Ley 4.111 del 12 de Junio de 1931. Ahora bastaba que la tercera parte de los comuneros solicitara la partición, para que el juez tuviera que formar hijuelas para cada una de las familias registradas en el título de merced. Sin embargo, los indígenas sólo podrían recibir terrenos en una sola comunidad, aún cuando aparecieran registrados en varios títulos de merced, lo cual fue ampliamente criticado por las organizaciones mapuches ya que consideraban que eso era una negación de lo que les correspondía por herencia y según su costumbre.

1953: Este año se crea la Dirección de Asuntos Indígenas, dependiente del Ministerio de Tierras y Colonización, que tenía por objeto aplicar las políticas contenidas en las leyes de 1931 y sus modificaciones. La Dirección tenía como función dividir las comunidades cuando la mayoría de sus integrantes lo solicitaran. Además, aunque reconoce la existencia de las comunidades indígenas, no legisló en detalle sobre sus funciones y derechos.


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1961: Todas estas disposiciones legales se ordenan y fusionan en la Ley Nº 14.511 del 3 de Enero de 1961. En su artículo 70, esta ley establece un sistema para la recuperación de las tierras a través del Juzgado de Indígenas. Se reconoce una vez más que el título de merced prevalece sobre cualquier otro.

1972: Tras ser discutida desde 1966 por diversas organizaciones indígenas, le corresponde al gobierno del Presidente Salvador Allende promulgar la Ley Nº 17.729, del 26 de septiembre de 1972. Ubicada en el contexto de la Reforma Agraria, es el primer cuerpo legal que no se refiere exclusivamente a las tierras solamente, sino que al indígena como tal. En su primer artículo, señalaba que “son indígenas aquellas personas que habitando en cualquier lugar del territorio nacional, formen parte de un grupo que se exprese habitualmente en idioma aborigen, y se distingan de la generalidad de los habitantes de la República, por conservar sistemas de vida, normas de convivencia, costumbres, formas de trabajo o religión, provenientes de grupos autóctonos del país” (Ley 17.729). También crea el Instituto de Desarrollo Indígena, organismo que centralizará las políticas del Estado que van dirigidas a la sociedad indígena. Entre estas se contemplan planes de desarrollo agropecuario, becas de estudio y hogares estudiantiles. Sin embargo, a partir de septiembre de 1973, esta ley queda prácticamente anulada por el gobierno militar y, a la larga sería derogada por el decreto ley Nº 2.568 de 1979, que terminó de fomentar la división de las comunidades, agravando en gran medida el problema mapuche.


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CAPITULO IV LA LEY INDIGENA DE 1993 Y LA INSTITUCIONALIDAD VIGENTE

CAPITULO IV LA LEY INDIGENA DE 1993 Y LA INSTITUCIONALIDAD VIGENTE

1. Introducción Los decretos Nº 2568 y Nº 2750, dictados por el régimen militar en 1979, empeoraron la situación del pueblo mapuche, ya que su aplicación profundizó el proceso de división de las tierras y comunidades indígenas. Tampoco existió


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interés por parte del gobierno de la época para acoger las demandas de las organizaciones indígenas que se habían formado en ese período para defender sus derechos y tradiciones. El primer gobierno de la Concertación de Partidos por la Democracia, encabezado por el Presidente Patricio Aylwin, dictó una ley que velara de manera integral por los derechos de los pueblos indígenas, la cual fue promulgada en 1993, después de tres años de discusión en el Congreso Nacional. En este capítulo se revisa la génesis de la actual política indígena, desde sus inicios en las postrimerías del régimen militar hasta los recientes conflictos actuales, pasando por los Acuerdos de Nueva Imperial, la constitución de la Comisión Especial de Pueblos Indígenas, la discusión del proyecto de ley en el Congreso Nacional, las modificaciones que sufrió antes de ser aprobada, y como quedó establecido el texto final de la ley que aborda los problemas de los pueblos indígenas en Chile.

2. Hacia una institucionalidad 2.1. Nueva Imperial y la nueva política La historia de la Ley 19.253 de Protección, Fomento y Desarrollo de los Pueblos Indígenas, se remonta hasta 1989, año en que se realizaron las primeras elecciones presidenciales posteriores al golpe de Estado de 1973. El investigador José Aylwin afirma que las organizaciones indígenas de la época, como el Consejo Nacional de Pueblos Indígenas, Ad Mapu y Nehuen Mapu, ante la poca receptividad a sus reivindicaciones por los partidarios del gobierno militar,


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decidieron llevar hasta los partidos opositores de ese entonces sus demandas y peticiones para que fueran incluidas en su programa electoral. Esas

demandas

incluían

fundamentalmente

“la

necesidad

del

reconocimiento constitucional de los pueblos indígenas y de la elaboración, en el más breve plazo, de una ley referida a estos pueblos que, junto con reconocer sus culturas e idiomas, sus derechos consuetudinarios, sus tierras y territorios tradicionales, regulase su relación con el Estado recogiendo los principios de autonomía y autodesarrollo reconocidos en el Convenio 169 de la OIT” (Aylwin 2001). A estas exigencias se sumaban las peticiones específicas de cada pueblo, es decir, tierras, recursos naturales, educación, cultura, protección, etcétera. Recogiendo estas ideas, la Concertación elaboró en octubre de 1989 una propuesta de gobierno para los pueblos indígenas que validaba los planteamientos formulados por las organizaciones indígenas. Luego, en diciembre del mismo año, la oposición convocó a las organizaciones a participar en un Encuentro Nacional Indígena, realizado en la ciudad de Nueva Imperial, con el fin de formalizar un compromiso respecto al problema indígena. Este acuerdo, que es conocido como el Acta de Nueva Imperial, fue suscrito entre el entonces candidato a la Presidencia de la República, Patricio Aylwin Azócar, con los representantes de diversas

organizaciones

indígenas. En este encuentro, al que asistieron más de 400 organizaciones representativas de las distintas etnias existentes en Chile, el candidato se comprometió a hacer efectivos durante su futuro gobierno los siguientes puntos:  El reconocimiento constitucional de los pueblos indígenas


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 La creación de una Corporación Nacional de Desarrollo Indígena con la participación activa de estos pueblos,  Promover el desarrollo y la integración de estos pueblos a la sociedad chilena, respetando su cultura y tradiciones ancestrales,  Crear una Comisión Especial de Pueblos Indígenas con participación indígena para estudiar una nueva legislación.

A su vez, las organizaciones indígenas se comprometieron a apoyar los esfuerzos del futuro gobierno a favor de la democratización del país y a canalizar sus demandas a través de los mecanismos contemplados en el programa de la Concertación.

2.2. La labor de la Comisión Especial de Pueblos Indígenas Tras el triunfo de la Concertación en las elecciones de 1989, el gobierno de Patricio Aylwin creó mediante el decreto N°30 del 27 de mayo de 1990, la Comisión Especial de Pueblos Indígenas (Cepi) dependiente del Ministerio Secretaría General de Gobierno. La Cepi quedó conformada por un Consejo compuesto por diez representantes de los distintos pueblos indígenas del país, que fueron elegidos de común acuerdo por sus organizaciones, y por diez representantes del gobierno que tuvieran competencia en el ámbito indígena. Tanto el director como el subdirector fueron nombrados por el Presidente de la República. Esta entidad tuvo como funciones principales la coordinación de todas las políticas del Estado en materia indígena y la elaboración de proyectos y propuestas de legislación que aportaran al desarrollo integral de estos pueblos y


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sus

comunidades,

incorporando

especialmente

las

propuestas

de

las

organizaciones indígenas. Además, asesoró al Presidente de la República en la determinación de las políticas de gobierno respecto de los pueblos indígenas, por ejemplo en lo relativo al desarrollo económico, social y cultural y al fortalecimiento de su participación en la comunidad nacional. Así, la Cepi inició un proceso de discusión y planeamiento de los contenidos de la nueva legislación, en conjunto con las organizaciones representativas de los indígenas, que culminó en enero de 1991, en un Congreso Nacional de Pueblos Indígenas celebrado en Temuco. En ese evento, el Presidente Aylwin recibió las conclusiones que según la Comisión, debían incorporarse en una futura ley. Son las siguientes:  La necesidad de que el Estado se declare un país pluriétnico y plurilingüístico.  La necesidad de reconocer el carácter de Pueblos Indígenas a las etnias que habitan el territorio chileno.  La necesidad de protección y ampliación de las tierras indígenas.  La creación de territorios de desarrollo indígena, como espacio social, demográfico, económico y cultural fundamental para la existencia de los pueblos indígenas.  La protección jurídica de los recursos naturales del suelo y del subsuelo de los territorios indígenas y el derecho preferente de utilización por parte de las comunidades.  El reconocimiento, respeto y protección de las culturas, el deber del Estado de preservar y promover los idiomas y el conocimiento indígena.


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 El reconocimiento del derecho consuetudinario indígena y la creación de un sistema judicial especial indígena.  La participación de las comunidades y de las asociaciones indígenas en los distintos niveles de la administración del Estado.  La creación de un Fondo de Etnodesarrollo, que permitiera la aplicación de planes y proyectos integrales de desarrollo de las comunidades.  La creación de la Corporación Nacional de Desarrollo Indígena, como el organismo público encargado de implementar las políticas del Estado hacia los indígenas.  Una serie de disposiciones complementarias para proteger los intereses de cada uno de los pueblos indígenas.

La Cepi se dio luego a la tarea de redactar el proyecto de ley que fue presentado el 15 de octubre de 1991 al Congreso Nacional, junto con una iniciativa de reforma constitucional que consagraba el reconocimiento de los derechos de los pueblos y comunidades indígenas en la carta fundamental. “En líneas generales, este proyecto proponía el reconocimiento legal, por primera vez en la historia del país, de los pueblos indígenas que integran la Nación chilena y establecía la obligación del Estado de velar por su protección y de promover su desarrollo” (Aylwin, 2001).

2.3 Las modificaciones del proyecto en el Congreso Los proyectos de ley indígena y de reforma constitucional implicaban, por primera vez en la historia nacional, el reconocimiento oficial de Chile como un país pluriétnico, compuesto por varios pueblos. Sin embargo, las intenciones del


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gobierno de Patricio Aylwin se vieron detenidas en los trámites legislativos del Congreso Nacional. El proyecto, en esencia, recogía los mismos planteamientos acordados en el Encuentro Indígena de Temuco, o sea, reconocimiento, participación, desarrollo e institucionalidad. Estos puntos se desglosan de la manera siguiente:  El reconocimiento a las etnias indígenas, es decir, a personas, comunidades y asociaciones indígenas, estableciendo una serie de derechos especiales para ellos, como educación bilingüe, validez del derecho consuetudinario indígena, y creación de un sistema de justicia especial (jueces de paz indígenas) para el conocimiento de asuntos menores al interior de la comunidad.  El reconocimiento y protección de las tierras indígenas como parte fundamental de su cultura, así como mecanismos destinados a posibilitar su ampliación (Fondo de Tierras) y desarrollo (Fondo de Etnodesarrrolo y Áreas de Desarrollo Indígena).  La institucionalidad necesaria para tratar los problemas con la creación de una Corporación Nacional de Desarrollo Indígena, como entidad encargada de la política del Estado para con estos pueblos.  La participación de éstos en la toma de decisiones que les afecten, mediante representantes indígenas en la Conadi electos por sus propias comunidades.

Sin embargo, desde que el proyecto llegó al Congreso, sectores de derecha plantearon reparos a su texto original, logrando modificar importantes contenidos en la ley que fue finalmente aprobada. De acuerdo a la recopilación de documentos contenida en la “Historia de la Ley19.253 de Protección, Fomento y Desarrollo de los Pueblos Indígenas” (Congreso Nacional, 1993), el proyecto fue


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remitido originalmente a las comisiones de Agricultura y Derechos Humanos de la Cámara de Diputados, pero debido a la oposición de la derecha, “se votó enviar el proyecto a las comisiones de Gobierno Interior y de Constitución, Legislación y Justicia”. Posteriormente se despachó a la Comisión Especial para el Estudio de la Legislación referida a los Pueblos Indígenas, encabezada por el diputado democratacristiano Francisco Huenchumilla. Se realizaron 22 sesiones de trabajo, hasta que el 28 de enero de 1993 se pasó el proyecto modificado al Senado, tras ser aprobado en la Cámara de Diputados por 89 votos a favor, 0 en contra y 1 abstención. En la Cámara Alta, senadores de derecha y designados se opusieron a aprobar la ley con su texto original, de modo que la iniciativa sufrió nuevos cambios durante el período de discusión. Así, el proyecto con las modificaciones realizadas durante su segundo trámite constitucional, fue devuelto a la Cámara el 7 de septiembre para ser analizado en tercer trámite constitucional. Los diputados lo aprobaron a los pocos días y el día 28 de Septiembre de 1993 la ley fue promulgada por el Congreso, siendo publicada el día 5 de octubre del mismo año. Los principales cambios se resumen en los siguientes puntos:  Referirse a los indígenas como “etnias indígenas” y no como “pueblos indígenas”, debido a la “amenaza en contra del carácter unitario del Estado y un potencial peligro de futuros procesos de separatismo en su interior” (Aylwin, 2001). Este punto se relaciona con la negativa a aprobar la reforma constitucional que reconoce a los pueblos indígenas.  Reparos y modificación de los artículos referidos a la propiedad indígena: de acuerdo a la derecha, las normas de protección de las tierras indígenas podrían poner en peligro el derecho de propiedad.


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 Reparos y modificaciones para evitar posibles contradicciones con el derecho constitucional a la igualdad que podrían significar el establecimiento de beneficios especiales a favor de los indígenas.  Cambio físico de la sede central de la Conadi desde Santiago a Temuco, realizado para fomentar la descentralización y la regionalización, además de considerar como factor importante la cantidad de población indígena de esa zona.  Eliminación del capítulo de los jueces de paz, “a través del cual se pretendía dar reconocimiento a las formas de resolución de conflictos menores aún subsistentes en las comunidades de modo de dar cabida al derecho propio o consuetudinario indígena” (Aylwin, 2001).  Cambios en el establecimiento de las Áreas de Desarrollo Indígena. En el texto original se rescataba la idea de la creación de espacios indígenas con grados de autogestión del desarrollo demandada por las organizaciones. En cambio, en el texto aprobado, estas áreas constituyen solamente áreas focalizadas de la acción del Estado a favor de estos pueblos.

2.4. Contenidos de la ley 19.253 Finalmente, la Ley Indígena N° 19.253 de 1993, quedó dividida en ocho títulos que se refieren a diversos aspectos:  Título primero “De los Indígenas, sus culturas y sus comunidades”: Define quiénes son indígenas, qué son y cómo se constituyen las comunidades y cuáles son las atribuciones que estas tienen. Además, establece que la Conadi debe entregar certificados para acreditar la condición de indígena. De acuerdo a la definición que entrega el texto legal, éstos son “los descendientes


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de las agrupaciones humanas que existen en el territorio nacional desde tiempos precolombinos, que conservan manifestaciones étnicas y culturales propias, siendo para ellos la tierra el fundamento principal de su existencia y cultura”. Comunidad se define como “toda agrupación de personas pertenecientes a una misma etnia indígena y que se encuentre en una o más de las siguientes situaciones: a) Provengan de un mismo tronco familiar; b) Reconozcan una jefatura tradicional; c) Posean o hayan poseído tierras indígenas en común, y d) Provengan de un mismo poblado antiguo”.  Título segundo “Del reconocimiento, protección y desarrollo de las tierras indígenas”: Establece cuáles son las tierras indígenas (las heredadas, las regaladas por el Estado, etcétera), la creación de un Fondo para Tierras y Aguas Indígenas administrado por la Conadi para promover el desarrollo agrícola de esas tierras. Además establece los límites a la propiedad, prohibiendo la venta de las tierras adquiridas con estos fondos durante por lo menos 25 años.  Título tercero “Del desarrollo indígena”:

Establece la creación de un

Fondo de Desarrollo Indígena cuyo objeto será financiar programas especiales dirigidos a desarrollo de las personas y comunidades indígenas, el que será administrado por la Corporación. Además crea las Áreas de Desarrollo Indígena como zonas (espacios territoriales) del país, donde el Estado centrará su acción en beneficio del desarrollo de los indígenas y sus comunidades. Estas se escogerán dependiendo de distintos factores, como la población, el tipo de tierras, existencia de comunidades, etcétera.  Título cuarto “De la cultura y educación indígena”: El Estado reconoce el derecho de los indígenas a vivir de acuerdo a su propia tradición, en todo lo


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que no se oponga a las costumbres, moral y orden público (Art. 7). Quien discrimine intencionadamente a los indígenas debido a su origen y cultura, será castigado con una multa en dinero (Art. 8). Para esto, se promoverá el uso y conservación de los idiomas indígenas en los lugares donde viven muchos indígenas, velando para que en las escuelas y liceos, como también en la enseñanza universitaria y superior de todo el país, se realicen clases en que los estudiantes aprendan a conocer y respetar las formas de vida y los idiomas indígenas, apoyando la difusión en radios y televisión de programas en lenguas originarias, así como la creación de medios de comunicación indígena. También se protegerá su patrimonio arquitectónico, arqueológico, cultural e histórico, como los entierros antiguos, estatuas, joyas y construcciones (Art. 28). Finalmente, se apoyan los trabajos y reuniones artísticas y culturales, reconociendo el derecho a usar comunitariamente los sitios sagrados, cementerios, canchas de nguillatún, campos deportivos y otros espacios de uso cultural o recreativo que estén en terreno fiscal.  Título quinto “Sobre la participación”: Establece que el Estado deberá tomar en cuenta la opinión de las organizaciones indígenas que reconoce esta ley, cuando se decidan materias en las que ellos tengan injerencia. Además, define la Asociación Indígena como una agrupación voluntaria y funcional integrada por, a lo menos, veinticinco indígenas que se constituyen en función de algún interés y objetivo común de acuerdo a las disposiciones de este párrafo. Las asociaciones indígenas no podrán atribuirse la representación de las Comunidades Indígenas. Pueden cumplir fines educacionales y culturales, económicas o profesionales.


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 Título sexto “De la Corporación Nacional de Desarrollo Indígena”: “Es la entidad encargada de promover, coordinar y ejecutar la acción del Estado en favor del desarrollo integral económico, social y cultural de las personas y comunidades indígenas, cuyo órgano superior, el Consejo Nacional, estará integrado por ocho representantes indígenas designados por el Presidente de la República a propuesta de las comunidades y asociaciones indígenas, de un total de diecisiete personas que lo conforman” (Aylwin, 2001). Adelante en el capítulo se analiza más a fondo a la Conadi.  Título séptimo “Normas especiales de los procedimientos judiciales”: El artículo 54 establece que “en un juicio ante los tribunales se hará valer la costumbre entre indígenas de una misma etnia, y será considerada como ley, siempre que no sea contraria a la Constitución Política de la República. En juicios de tipo criminal (penal), la costumbre podrá ser utilizada cuando sirva para disminuir la responsabilidad sobre el delito”. Cuando sea necesario probar la costumbre, esto se hará por medio de un informe de la Conadi u otras formas que establece la Ley. El juez a cargo de un juicio en que participen indígenas, a petición de las partes deberá aceptar el uso del idioma indígena. El juez debe ser ayudado por una persona que hable su idioma en cualquier diligencia que requiera la presencia del indígena.  Título octavo “Disposiciones particulares”: este apartado contempla disposiciones especiales para las distintas etnias del país, aymarás, mapuches, huilliches, rapa nui, kawaskar, con el fin de apoyar al cumplimiento de la ley.

3. La Conadi por dentro 3.1. Atribuciones


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La Corporación Nacional de Desarrollo Indígena fue creada como un servicio público gubernamental para garantizar los derechos de los pueblos originarios, velar y aplicar la Ley Indígena 19.253. Su misión fue definida como promover, coordinar y ejecutar la acción del Estado en favor del desarrollo integral económico, social y cultural de las personas y comunidades indígenas, cuyo órgano superior, el Consejo Nacional, se integra con ocho representantes indígenas designados por el Presidente de la República a propuesta de las comunidades y asociaciones indígenas, ocho representantes del gobierno y un director. Uno de los conceptos más elementales que se aprecia dentro de esta política es el de desarrollo indígena, y se entiende por este nombre todas las acciones que el Estado junto con los indígenas, realicen en determinadas zonas del país, en beneficio de las personas, familias y comunidades indígenas a través de programas especiales que aseguren su desarrollo armónico, según lo expresado en el artículo 26 de la Ley 19.253. La Conadi no se limita a entregar tierras a las comunidades, aun cuando esto ha sido rebatido fuertemente por algunas organizaciones indígenas y sectores de la oposición. Se preocupa, además, del tipo de terreno que adquiere y sus posibilidades de explotación; capacita a las familias para que saquen el mejor provecho a sus tierras e implementa programas de riego, recuperación de suelos, reforestación y manejo del bosque nativo (Secretaría General de Gobierno, 2001). A continuación, se señalan las funciones que el artículo 39 de dicha ley, le confiere a la Conadi:  Difundir el reconocimiento y respeto de las etnias indígenas, de sus comunidades y de las personas que la integran.


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 Apoyar y difundir las culturas e idiomas indígenas con el apoyo del Ministerio de Educación.  Motivar la participación y el desarrollo de la mujer indígena en conjunto con el Servicio Nacional de la Mujer (Sernam).  Defender jurídicamente a los indígenas y sus comunidades cuando tengan conflictos de tierras o aguas; cumplir funciones de arbitraje y conciliación de acuerdo a la ley.  Administrar y ejecutar los programas del Fondo de Tierras y Aguas y del Fondo de Desarrollo Indígena y, en algunos casos, pedir la declaración de Áreas de Desarrollo Indígena (ver más adelante).  Tener un registro de Comunidades y Asociaciones Indígenas y un Registro Público de Tierras Indígenas.  Ser árbitro en disputas entre miembros de una Asociación Indígena que tenga que ver con sus objetivos y programas. La Conadi puede llamar la atención, multar y hasta disolverla en caso de ser necesario.  Cuidar y difundir el patrimonio arqueológico, histórico y cultural de todas las etnias y apoyar los estudios e investigaciones en estos temas.  Presentar al Presidente de la República las propuestas de cambios legales y administrativos que permitan proteger mejor los derechos de los indígenas.

Dentro de la nueva institucionalidad hay un claro interés por avanzar en materia indígena, pues nunca, en las diferentes legislaciones, se habían incluidos los conceptos de desarrollo para las etnias originarias tanto en lo económico, social y cultural.


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Sin embargo, y según el texto de José Aylwin “Pueblos indígenas de Chile: antecedentes históricos y situación actual”, la acción de la Conadi no ha estado exenta de problemas y dificultades, algunos de los cuales han tenido que ver con la falta de recursos de esta entidad para el desarrollo de las tareas que le asigna la ley. Es el caso, por ejemplo, de la educación intercultural bilingüe, ámbito en que a pesar de haber quedado reconocido en la ley, la Conadi carece de presupuesto asignado para su implementación (Aylwin, 2001). Otro de los inconvenientes que el investigador considera es que la ubicación de la Dirección Nacional de Conadi se encuentra lejos del poder político real del país, circunstancia que muchas veces ha dificultado la gestión de los recursos y apoyos necesarios para lograr el éxito de las iniciativas en que ha emprendido. En sus comentarios finales, Aylwin señala que la entrada en vigencia de la ley, a pesar de las modificaciones que le fueron introducidas al proyecto original en el parlamento, la constitución de la Conadi, abre caminos de participación y posibilidades de acción, aunque no garantiza por sí sola el término de la situación de marginación y discriminación de la que históricamente han sido víctimas estos pueblos. Además, para asegurar las disposiciones de este marco legal, el propio movimiento indígena es quien debe participar activamente en la discusión de los asuntos que les atañen.

3.2. Estructura El Consejo Nacional de la Conadi es presidido por el director de la Corporación, en 2002, el abogado Aroldo Cayún 13. Hasta el 15 de marzo de 2002, el consejo está integrado por las siguientes personas:

13

El cargo fue ocupado hasta el 12 de marzo de 2002 por Edgardo Lienlaf.


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 Representantes de los pueblos originarios14 Sandra Berna: Consejera atacameña. Alberto Hotus: Consejero Rapa Nui. Hilario Huirilef: Consejero mapuche de la IX Región. José Santos Millao: Consejero mapuche de la IX Región. Carlos Inquiltupa: Consejero aymará. Miguel Liguempi: Consejero mapuche de la VIII Región. José Llancapán: Consejero mapuche urbano (Región Metropolitana) Juan Manquel: Consejero mapuche de la X Región.

 Designados por el Presidente de la República15 Isolde Reuque Antonia Urrejola Marcos Huaiquilaf

 Representantes de Subsecretarías de Estado Subsecretario Agricultura: Arturo Barrera. Subsecretaria de Bienes Nacionales: Paulina Saball. Subsecretaria General de Gobierno: María Eliana Arntz. Subsecretario de Planificación y Desarrollo: Jaime Andrade. 14

Los consejeros son electos por los integrantes de las comunidades y organizaciones indígenas que suman alrededor de 30 mil en total, y luego son ratificados en sus cargos por el Presidente de la República. 15 Isolde Reuque es profesora de la Universidad Católica con sede en Temuco, ex asesora del Instituto de Estudios Indígenas de la Universidad de la Frontera y ex presidenta de la primera organización de mujeres mapuches de la IX Región. Antonia Urrejola es abogada de la Universidad de Chile, coordinó la mesa de trabajo para pueblos indígenas convocada por el Presidente Ricardo Lagos y participó en la Secretaría Técnica de la Comisión Presidencial asesora en materias indígenas presidida por el ex ministro de Mideplan, Germán Quintana. Marcos Huaiquilaf es profesor de historia y geografía con estudios de magister y fue coordinador del Programa Pueblos Indígenas de la Consultora y Evaluadora Cedesco Ltda., entre otras asesorías y estudios.


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Subsecretario de Educación: José Weinstein.

3.3. Presupuesto En 1994, durante su primer año de gestión, la Conadi contó con un presupuesto de $3.108 millones, que se repartían entre el Fondo de Tierras y Aguas ($2.108 millones) y el Fondo de Desarrollo ($1.100 millones), más gastos de administración. 16 En 2000, en tanto, el financiamiento ascendió a un total de $14.983 millones. En el siguiente gráfico se detalla la distribución del presupuesto de ese año (incluye el Fondo de Cultura y Educación creado en 1998):

FIG. 1: Distribución Presupuestaria de Conadi, 2000

Fondo de T ierras y Aguas

77%

4% Fondo de Educación y Cultura 16

19% Fondo de Desarrollo

El Fondo de Cultura y Educación aún no había sido creado y las iniciativas en ese sentido dependían del Fondo de Desarrollo.


95 Fuente: Informe de Gestión 2000, Conadi.

El Informe de Gestión 2000 de Conadi señala la evolución del presupuesto histórico del organismo desde su creación hasta ese año:

FIG. 2: Presupuesto de Conadi 1994-2000 en millones de pesos 12000 10000 8000 Fondo de Desarrollo Fondo de Cultura y Educación Fondo de Tierras y Aguas

6000 4000 2000 0 1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

Fuente: Informe de Gestión 2000, Conadi.

FIG. 3: Detalle de la Distribución del presupuesto de Conadi 1994-2000 en millones de pesos Año 1994 1995 1996 Fondo de 1.211.079 1.314.736 Desarrollo Fondo Cultura y Educación Fondo de 2.108.000 2.160.380 3.877.073 Tierras y Aguas Fuente: Informe de Gestión 2000, Conadi.

1997 1.238.254

5.016.567

1998 1.474.277

1999 1.965.297

2000 2.879.736

528.325

465.604

545.603

7.726.631

9.211.001 11.558.561

Para el año 2002 hubo un incremento presupuestario de un 5,1% que se traduce en un aumento de $700 millones para el Fondo de Tierras y Aguas, y de


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$49 millones para Cultura y Educación, y una reducción del 23% en el financiamiento del Fondo de Desarrollo, que se compensa con los proyectos impulsados por el BID. 17

3.4. Acción de la Conadi La Conadi enfoca su acción principalmente a través de tres fondos: Tierras y Aguas, Desarrollo Indígena y Cultura y Educación.  Fondo de Tierras y Aguas: la inversión del Fondo de Tierras y Aguas entre 1994 y 1999 aumentó en un 197% y está básicamente orientada a: compra de tierras en disputa, adquirir derechos a las aguas, apoyo a los proyectos de irrigación, apoyo legal para la defensa de la propiedad indígena.18  Fondo de Desarrollo Indígena: financia planes y programas de apoyo para el desarrollo de las personas y comunidades que conforman los diferentes pueblos originarios a través de préstamos bancarios, asistencia técnica, sistemas de capitalización y programas de subsidio. Este Fondo ha sido implementado de acuerdo a las siguientes orientaciones: infraestructura productiva, promoción productiva, desarrollo de proyectos, desarrollo local de indígenas, información y publicidad de la ley y sus programas. Entre 1994 y 1999, la aplicación del Fondo ha favorecido a 8.535 familias indígenas que representan un total de 40.148 personas del mundo indígena con programas por 15 millones de dólares.  Fondo de Cultura y Educación: financia proyectos en las áreas de protección del patrimonio cultural indígena, de capacitación y especialización, 17 18

Ver Capítulo V. La materia es analizada en el punto 3.5.1. de este capítulo.


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y de difusión y fomento de las culturas originarias. Además, junto al Ministerio de Educación se encarga del Programa de Becas Indígenas que comenzó en 1994 y del Programa de Educación Intercultural Bilingüe. El primero ha aumentado de 5.000 becas al año en 1994 a 18.000 en el 2000, cifra que permite al gobierno cubrir en forma satisfactoria la demanda indígena para la educación pública y superior. Respecto al Programa de Educación Intercultural Bilingüe, se está trabajando en la capacitación de profesores en educación bilingüe y en el diseño de material que contribuya a la enseñanza intercultural.

Además de estos fondos, la Conadi también trabaja en Areas de Desarrollo Indígena (ADI) y en diversos programas de infraestructura y productividad social.  Áreas de Desarrollo Indígena: son aquellas que determinan espacios territoriales donde las diferentes instituciones del Estado deben focalizar sus acciones e inversiones para mejorar los estándares de vida de la gente de origen indígena que vive en esos territorios. Tienen esta categoría: Jiwasa Orake, en la I Región de Tarapacá; Atacama la Grande, en la II Región de Antofagasta; Alto Bío Bío y Lago Lleu Lleu, en la VIII Región del Bío Bío; y Lago Budi, en la IX Región de la Araucanía. Se presupuesta que para el período 1999 – 2002, se invertirán US$ 91 millones de dólares y las más beneficiadas serán las del Alto Bío Bío, San Pedro de Atacama y Lago Budi.  Infraestructura y productividad social: Se refiere a servicios que son importantes para mejorar la calidad de vida para las comunidades indígenas como son los caminos, electricidad, agua, etc. Con relación a los caminos


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rurales y agua, el Ministerio de Obras Públicas elaboró un plan especial por tres años que incluye una inversión de US$60 millones de dólares. Al término del año 2003, se espera haber mejorado estos dos factores fundamentales relacionados con las condiciones de vida y el desarrollo de los sectores rurales indígenas.

3.5. Conflictos en la Conadi 3.5.1. El Fondo de Tierras y Aguas El Fondo de Tierras y Aguas, creado por medio de la Ley 19.253, se refiere principalmente a la solución de las tierras en disputa entre el pueblo indígena, comunidades y particulares. Esta unidad de la Conadi es, sin duda, la que posee una mayor disponibilidad de recursos. En 1994, primer año de su funcionamiento, el Fondo de Tierras y Aguas tuvo un presupuesto de $2.100 millones de los cuales destinó $1.818 millones a compras de tierras. Cuatro años después, este ascendía a $7.726 millones, de los que asignó $5.592 millones a adquisiciones. Entre 1994 y 1998, un total de 106.525 hectáreas han sido recuperadas a favor de 97.177 indígenas y otras 21.748 hectáreas entán en proceso de ser cedidas a ellos. Entre 1994 y 1999, el Estado traspasó un total de 121.141,59 hectáreas de tierras a las comunidades indígenas del país. Según el informe de gestión elaborado en el Fondo de Tierras y Aguas en enero de 2001, entre 1994 y 1999, la Conadi compró un total de 141 predios, de las regiones VIII, IX y X. En total, fueron compradas 26.274,80 hectáreas, con un gasto de $11.656.577.124.


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Por otro lado, en 2001 se adquirieron 17 predios, que representan 3.386,27 hectáreas y un gasto de $4.844.106.280. El siguiente cuadro muestra los traspaso de tierras realizado por la Conadi en el período 1994-1999:

FIG. 4: Hectáreas traspasadas desde la Conadi a las comunidades indígenas Indicador

Producto

Traspasadas por Bienes Nacionales Traspaso de Tierras Compradas por Conadi Otorgadas con subsidio por Conadi Total hectáreas incorporadas a familias indígenas

90.876,3 has. 31.265,7 has. 2.963,8 has. 125.105,4 has.

Fuente: Mideplan, Informe final Grupo de Trabajo para los Pueblos Indígenas, 2000.

Una denuncia que surgió desde el interior mismo de la Corporación apuntó los dardos a esta unidad que es la que más requiere presupuesto para llevar a cabo las demandas territoriales. En ella se señalaba la existencia de irregularidades en la adquisición de predios, incluyendo pago de coimas y sobretasaciones. Por años, el Fondo de Tierras y Aguas fue presentado como un verdadero emblema por los gobiernos de la Concertación para resolver los conflictos que mantienen las comunidades mapuches con empresas forestales y agricultores no indígenas. De hecho, uno de los principales acuerdos adoptados por el Consejo Nacional de la Conadi a lo largo de su historia, el 8 de enero de 1998, implicaba precisamente el desarrollo de una estrategia de compra de tierras que permitiera resolver los casos más representativos del conflicto en la zona. Aunque ese acuerdo sea para la entidad como la ruta a seguir, las metas allí trazadas están lejos de cumplirse.


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Las denuncias sobre asociación con corredores de propiedades y cobro de coimas para la adquisición de terrenos, aplicación de sobreprecios y aumento artificial de la extensión de los predios, dieron origen a una investigación actualmente radicada en la Fiscalía de la IX Región, a un sumario administrativo en la Contraloría General de la República, a la realización de una auditoría extraordinaria al Fondo de Tierras y Aguas por un auditor ministerial y a la contratación de una asesoría jurídica externa que apoye la investigación y la determinación de responsabilidades públicas y privadas comprometidas en el caso. Una minuciosa investigación realizada en el diario El Metropolitano, en junio de 2001, reveló a la opinión pública el listado de predios comprados y valores pagados y las diferencias de precios por hectárea entre un año y otro.

FIG. 5: Diferencias de precios en tierras adquiridas por la Conadi, año 2000 Nombre del predio El Durazno San Ramón California Parcelas 5-8 Parcelación Chile Avanza Chihuaihue Santa Juliana Nilhue Santa Cecilia Unión Chirre Nivadur Pelchue Paullín La Huacha

Valor cancelado en pesos 1.765.419 1.300.000 1.636.068 1.412.786

Hectáreas

507.977 1.861.471 2.052.023 1.532.460 1.500.000 800.000 1.180.482 Un millón/hectárea 1.166.666

921,30 46,20 173 358,90 10 295 38,12 210 90

247,25 167 646 183

Valor promedio por hectárea 7.140 7.784 2.533 7.720 551 40.292 11.861 4.270 150.000 2.712 30.968 12.963


101 Fuente: Fondo de Tierras y Aguas, enero 2001 para columnas 1 a 3. Columna 4, elaboración de los autores.

Llama la atención el alto valor de los precios pagados por hectárea y las diferencias en los montos pagados a uno y otro predio. En 1999, los hechos se repiten, aun de modo más evidente, ya que algunos predios se compraron en $8 millones por hectárea, mientras que otros fueron adquiridos el mismo año a un precio casi 80 veces inferior, de $114.795 por hectárea. En el ya citado documento elaborado en el Fondo de Tierras y Aguas, se indicaba que los mecanismos de solución a los problemas de tierras “tuvieron una baja eficiencia en su etapa de implementación, debido a errores u omisiones en su aplicación”. Uno de ellos era el siguiente: “El mercado… ha aportado su cuota para debilitar la eficiencia de los recursos del Fondo, con la existencia de especuladores en el proceso de compra de tierras en las regiones donde se aplica este mecanismo”. Añadía: “en 1994, la Conadi compraba a $228.183,0 la hectárea de tierra, en 1998 pagó $ 706.545,0 en promedio”. Asimismo advertía, “algunas alianzas entre comunidades indígenas, dueños de fundos y especuladores han conformado un círculo vicioso de especulación-encarecimiento de las tierras de lamentables consecuencias para el presupuesto de Conadi”. Sin embargo, el documento no aclara a quiénes se refiere cuando habla de “especuladores” (Fondo de Tierras, 2001). Este documento hace suponer que esta política restitutiva de tierras trae, por consiguiente, una cuota de especulación dentro del mercado que hizo que subieran los precios de ellas. No obstante, la sobretasación vino acompañada de otros elementos como supuestas coimas que ahora son investigadas por la


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Contraloría y fiscales de la ciudad de Temuco. Ello, además, puso en el tapete del Ministerio de Planificación y Cooperación (Mideplan), organismo del que depende la Conadi, que en esta debe haber una regularización para tales efectos como también una reestructuración de toda su planta institucional, sobre todo en el tema de la compra de tierras para las comunidades indígenas.

3.5.2. Escándalos por directores Al momento de la creación de la Conadi, asumió en la función de director, José Bengoa, entonces presidente de la Comisión Especial de Pueblos Indígenas (Cepi) y de la cual había salido el proyecto de la Ley Indígena. El primer director de la Corporación Nacional de Desarrollo Indígena, como tal, fue Mauricio Huenchulaf quien asumió en marzo de 1994. Sin embargo, a petición del gobierno tuvo que dejar el cargo en abril de 1997 aduciéndose como causa una serie de “desórdenes administrativos” existentes al interior de la Conadi. El movimiento mapuche y el propio Huenchulaf estimaron en ese momento que la remoción se debió a la intención del gobierno de eliminar los obstáculos políticos que impidieran la construcción de la Central Hidroeléctrica Ralco, afectando con ellos a cientos de familias pehuenches del Alto Bío Bío. Cabe destacar que el proyecto de construcción de esta represa, sería ilegal de acuerdo al artículo 13 de la Ley Indígena. Luego de la remoción de Huenchulaf, el presidente Eduardo Frei Ruiz Tagle designó a Domingo Namuncura para ser el nuevo director de Conadi, cargo que mantuvo sólo por un año, ya que también se opuso a los megaproyectos de


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Alto Bío Bío. Namuncura señaló después que el mundo indígena no tiene una real participación en la toma de decisiones políticas en el país (Rocinante, 2001). En 1998, Frei decidió dar un giro en la designación de los directores y dejó en el cargo a un “huinca” (chileno), el sociólogo Rodrigo González, en reemplazo del destituido Namuncura. No obstante, el movimiento indígena no aprobó este nombramiento y el nivel de violencia fue creciendo de tal forma que González terminó con rotura del labio inferior en julio del 99, luego de que en una reunión entre autoridades de gobierno y comunidades mapuches del Consejo de Todas las Tierras, terminara en una batalla campal con voladuras de sillas, tazas y cabezazos incluidos. Un año más tarde, González presentó su renuncia al cargo y asumió como director subrogante, Edgardo Lienlaf, ingeniero forestal, quien después sería confirmado en el puesto por el presidente Ricardo Lagos. La administración de Lienlaf se caracterizó por su carácter principalmente técnico, manteniendo un bajo perfil político. Sin embargo, no estuvo exenta de escándalos como lo prueban las denuncias de irregularidades al interior del organismo a fines de mayo de 2001 y que abarcaban supuestas coimas y sobreventas de tierras entre los años 1997 y 1999. Tras hacerse estas públicas, Lienlaf, interpuso una demanda judicial en contra de los que resultaran responsables y reconoció que éste era el problema más complejo que les ha tocado enfrentar como Corporación (El Metropolitano, 04-06-01). Junto a la entonces ministra de Mideplan, Alejandra Krauss, dejaron la investigación en manos de la Justicia y de la Contraloría, y comenzaron a elaborar en forma urgente una propuesta de rediseño de la Conadi. Al amparo de este proceso de reestructuración, el gobierno le pidió la renuncia a Lienlaf en marzo de


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2002, lo que no fue bien visto por el ahora ex director de la Corporación, señalando que su salida apresurada respondía a la denuncia que él había hecho sobre irregularidades en compras de terrenos que involucraban a militantes radicales, socialistas y pepedés, lo que fue, a su vez, admitido por la actual ministra de Mideplan, Cecilia Pérez (EMOL, 12-03-02). A lo anterior, se sumaban las deterioradas relaciones con el gobierno que ya Lienlaf venía sintiendo desde el 11 de febrero de 2002, cuando, por instrucciones de La Moneda, tuvo que suspender una conferencia de prensa en la que desmintiría supuestos vínculos entre integrantes del Frente Manuel Rodríguez y del Movimiento Izquierda Revolucionario con comunidades mapuches a raíz del secuestro del publicista Washington Olivetto en Brasil. Además, según versiones de prensa, una de las causas de la mala evaluación de la gestión de Lienlaf, habría sido los dañados vínculos que tenía con el subsecretario de Mideplan, Jaime Andrade (La Tercera, 12-03-02). A su vez, Lienlaf, afirmó a los medios de comunicación que presentaba su dimisión al cargo por la falta de apoyo del gobierno a su acción dentro de la Conadi. En tanto, como nuevo director de la Conadi se nombró al abogado Aroldo Cayún, de tendencia política radical, quien participó en el informe final del Grupo de Trabajo para los Pueblos Indígenas, presentado en La Moneda en mayo de 2000. Este tomó posesión del cargo el 12 de marzo de 2002.

3.6. Proceso de reestructuración de la Conadi Como se ha señalado, en los ocho años que la Conadi ha estado funcionando se ha visto envuelta en una serie de problemas administrativos que perjudican la imagen pública de la institución. Es por eso que el gobierno, a través


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de Mideplan, comenzó un proceso de reestructuración del organismo que se enmarca dentro de la modernización de todos los servicios públicos y que tendría que estar operativo en marzo de 2002. Además, las irregularidades en la labor de la Conadi permitieron una autocrítica al interior de ella, determinando que la Corporación desarrolle dinámicas mucho más eficientes con el fin de mejorar la gestión y calidad de los servicios prestados. La propuesta base con la que se inició el proceso incorporaba, entre otros tópicos, definiciones básicas, principales cambios requeridos y el plan estratégico a implementar. Para abordar este último punto se formó una Comisión MixtaEjecutiva y su respectivo Comité Técnico, ambos con la misión de incentivar y promover la puesta en marcha de la renovada institución en el marco de la Ley Indígena. La Comisión Ejecutiva la integran: Jaime Andrade, subsecretario de Mideplan; Aroldo Cayún19, director nacional de Conadi; Juan Ñanculef, presidente de la Asociación de Funcionarios y los consejeros nacionales de Conadi, José Santos Millao, Carlos Inquiltupa, José Llancapán y Juan Manquel. La Secretaría Técnica la forman: Aroldo Cayún, director de Conadi; Juan Cavada, jefe División de Inversiones de Mideplan; Eduardo Pérez, subdirector nacional norte y Paola Poblete Huenchumilla, subdirectora nacional sur de Conadi. La propuesta de reestructuración significa, fundamentalmente, la conformación de una nueva estructura y forma de funcionamiento de la Conadi de manera de garantizar políticas y programas transparentes, eficientes y de calidad y que se sustenta en el fortalecimiento de cuatro áreas estratégicas: 19

Hasta su renuncia en marzo de 2002, Edgardo Lienlaf ocupaba todos los cargos que ahora son de Aroldo Cayún.


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 Fortalecimiento de las instancias superiores de la Corporación (rol del Consejo, Dirección Nacional, Subdirecciones y Oficinas Territoriales).  Sistemas de control y evaluación.  Recursos Humanos.  Calidad de los servicios institucionales y la atención directa a personas y comunidades. Uno de los puntos más deficientes de la actual institucionalidad era, precisamente, las funciones del Consejo Nacional de la Conadi pues es la instancia más importante de representación indígena ante el Estado. Dentro de la modernización se encuentra el fortalecimiento de éste, dando paso al cumplimiento de sus funciones de acuerdo al artículo 42 de la Ley Indígena. También tendrán acceso a información relevante y oportuna, comisiones de trabajo, asistencia técnica y capacitación, condiciones materiales de trabajo y auditorías. Respecto a la Dirección Nacional, ella también recibirá un fortalecimiento de sus funciones en donde tendrá un rol más activo del que tenía antes, como por ejemplo, formular políticas, programas y proyectos, ser parte en el proceso de planificación y gestión estratégica, en la delegación de tareas y responsabilidades operativas y en el acceso a información relevante, confiable y oportuna. En tanto, las subdirecciones territoriales ampliarán sus competencias, por ejemplo a la Subdirección Sur se incluyen las Regiones de Aysén y Magallanes, mientras que la oficina de la Región Metropolitana recibe, por delegación, responsabilidades sobre la Isla de Pascua y será considerada como Subdirección. Con el fin de definir las funciones y optimizar el potencial profesional y técnico de los profesionales de la Conadi, se pondrán en vigor reformas en el área


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de recursos humanos como es la creación de una base de datos que registre información de todos los funcionarios de ella, así como la definición objetiva de la orgánica institucional, de funciones y perfiles. Esto como medida de prevención en caso de ocurrir las denuncias que en mayo del 2001 afectaron a la institución, aduciendo que en el interior de la Conadi habían funcionarios que trabajaban en base a coimas por la compra de terrenos y sobretasaciones. Cabe señalar que se está llevando a cabo un sumario acerca de estos hechos, a cargo del Ministerio Público de la IX Región, investigación que aún no da resultados. En el área de Administración, Contabilidad y Presupuesto, uno de los puntos más importante es asegurar un flujo de información relevante, confiable, oportuna y periódica a los controles presupuestarios y de gestión. Una de las deficiencias que quedó en evidencia es que no existen manuales de funciones y procedimientos, lo que traía como consecuencia una falta de coordinación entre las distintas unidades. Para esto, dentro del proceso se acordó la contratación de una consultora externa que realizará un diagnóstico del área de Administración, así como un plan de intervención, lo que permitirá superar las falencias y optimizar, en el corto plazo, la gestión del departamento y de sus unidades operativas. Bajo la premisa acuñada por el gobierno de que la atención directa a usuarios es el rostro de la institución y que, por ende, refleja la eficiencia o ineficiencia del Estado ante la opinión pública, la Conadi centrará su acción en mejorar la calidad de la atención directa a sus beneficiarios, apuntando a la racionalización y simplificación de los trámites, así como la pertinencia y aceleración de los mismos.


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3.6.1. Planificación estratégica En esta área, la Conadi debe tender a transformarse en una agencia especializada del Estado para generar políticas públicas en asuntos indígenas, reconocida y aceptada por otros organismos institucionales. La Corporación deberá contar con un plan único, que integre efectivamente programas y proyectos para períodos gubernamentales, debiendo considerar los componentes de orden nacional y las particularidades territoriales por pueblo. Asimismo, contará con una base de datos única y centralizada, que permita estandarizar la información institucional. Además, deberá generar un mecanismo que permita desarrollar de manera eficiente un sistema de evaluación y control de la gestión. En el marco del rediseño corporativo será necesario evaluar las competencias de los equipos en el ámbito de la gestión, a través de la definición de responsabilidades delimitadas, específicas y medibles en los niveles políticos, representación institucional, diseño, planificación, control de gestión y ejecución programática. Si consideramos la instalación de un proceso de planificación interactiva en la Corporación, como práctica permanente y colectiva, es posible establecer la siguiente estructura de trabajo:  Proceso de alineación sobre la base del estado de avance a la fecha de la planificación estratégica.  Generación de un proceso de acción genérico de los funcionarios y los compromisos de gestión para el estado al que se pretende avanzar: tareas de corto plazo (aquellas que pudieran desarrollarse en los meses de diciembre del 2001, con profesionales de la misma Conadi); de mediano plazo (se entiende


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como las acciones a desarrollarse durante el año 2002, con una agenda trimestral); y de largo plazo (acciones a realizarse al 2004).  Respaldar política y formalmente a través de instructivos la continuidad del proceso de planificación estratégico corporativo.

Finalmente, la modernización de la Corporación permitirá generar una política conocida y aceptada para su propia gestión, posibilitará, además, la elaboración de propuestas para otros organismos del Estado, así como formular programas y proyectos de calidad para ser ejecutados por la Conadi u otros organismos del Estado. Del mismo modo, podrá administrar de manera eficiente y transparente los recursos institucionales, al tiempo que podrá sugerir acertadamente la acción pública en relación con la población indígena y sus organizaciones y ser interlocutora entre ellos y las autoridades públicas.


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CAPÍTULO V FREI Y LAGOS: SUS INICIATIVAS PARA ENFRENTAR EL TEMA MAPUCHE

CAPÍTULO V FREI Y LAGOS: SUS INICIATIVAS PARA ENFRENTAR EL TEMA MAPUCHE 1. Introducción Desde la segunda mitad de la década de los noventa hasta el presente año (2002), el conflicto mapuche continuó siendo una de las principales preocupaciones de los gobiernos de la Concertación. Tanto el ex Presidente Eduardo Frei como el mandatario actual, Ricardo Lagos, fijaron como prioridad


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de sus administraciones la solución del tema indígena a través de distintas iniciativas, entre las que se destacan la Comisión Asesora en Temas de Desarrollo Indígena, la Comisión Nacional de Verdad Histórica y Nuevo Trato, así como el Programa Orígenes. Sin embargo, la violencia, las protestas y ocupaciones de terrenos privados continuaron en aumento, demostrando que existen demandas indígenas de mayor autonomía y autodeterminación que los proyectos oficiales no pueden satisfacer. El conflicto mapuche se agravó y crecieron las críticas a la Conadi y a las demás políticas puestas en vigor durante los gobiernos de Frei y Lagos. Tomando en cuenta los anteriores aspectos, en este capítulo se analizarán los proyectos y comisiones creadas para abordar el problema indígena, la estructura de cada uno de ellos, los resultados obtenidos al final de su gestión o hasta el momento actual, según sea el caso; y las críticas que recibieron a lo largo del tiempo. Además, se reseñarán brevemente las dificultades que los gobiernos de la Concertación encontraron en el tratamiento del problema mapuche.

2. La Comisión Asesora en Temas de Desarrollo Indígena de Eduardo Frei Ruiz-Tagle El gobierno de Eduardo Frei Ruiz-Tagle, al igual que el de su predecesor, también enfrentó problemas con los pueblos indígenas. Con las crecientes demandas territoriales de los mapuches en la IX Región, que tomaron fuerza con las tomas de terrenos y quemas de fundos, la posibilidad de llegar a un consenso permanente entre las autoridades de gobierno y los representantes de esta etnia en el sur del país se veía cada vez más complicada.


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Sin embargo, a mediados de 1999, el Presidente Frei, mediante el Decreto Supremo Nº 122 de Mideplan, designó una Comisión Asesora en Temas de Desarrollo Indígena, conformada por personalidades del mundo político, social e indígena, cuyo objetivo era recoger en terreno las demandas de las comunidades y organizaciones de los pueblos originarios de Chile, y trabajar en el diseño de propuestas tendientes a elevar la calidad de vida de las personas pertenecientes a las etnias nacionales20. Para cumplir este objetivo, la Comisión visitó diferentas localidades del país, como Temuco, Ralco, Los Angeles, Cañete, Concepción, Arica, Iquique, Calama, San Pedro de Atacama, Santiago y Osorno, donde dialogó con las distintas organizaciones y comunidades existentes. Durante estas pláticas, la Comisión recepcionó no solamente demandas y propuestas, sino que también documentos preparados especialmente por algunos de los representantes de los pueblos indígenas. Después de esta etapa, los miembros de la Comisión se reunieron para discutir las demandas planteadas y elaborar propuestas estratégicas de desarrollo que permitieran mejorar la calidad de vida de los indígenas. Lo más destacable, y que quedó establecido en el documento oficial de la Comisión Asesora en Temas de Desarrollo Indígena, fue que en el diseño de las políticas públicas se contempló la participación de los interesados en el tema, es decir, los miembros de las etnias originarias. Los acuerdos alcanzados sobre las necesidades del pueblo mapuche en particular, se tradujeron en un plan especial de tres años orientado a las más de 20

La Comisión estuvo presidida por Germán Quintana (presidente) y Rodrigo González (secretario), y fue integrada por las siguientes personas: Mónica Jiménez de la Jara, Benito Baranda, Enrique Correa, Francisco Cumplido, Felipe Lamarca, y los consejeros indígenas Francisco Chodiman, Juan Huenupi, Beatriz Painequeo, José Santos Millao y Justo Zuleta. La Secretaría Técnica de la Comisión estuvo a cargo de Lila Acuña, Jorge Millaquen, Raúl Rupailaf y Antonia Urrejola.


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tres mil comunidades existentes en las regiones de Bío Bío, Araucanía y Los Lagos. La iniciativa, anunciada por el Presidente Frei el 5 de agosto de 1999, contemplaba la entrega de 140 mil millones de pesos para solucionar las demandas de las comunidades indígenas a través de un plan de desarrollo interministerial, el que incluía 32 programas de las carteras de Agricultura, Salud, Mideplan, Educación, Obras Públicas y Vivienda, que se concentraban en las áreas de desarrollo indígena productivo, infraestructura y vivienda indígena. Ese mismo día, con la presencia de más de mil mapuches en el Palacio de Gobierno, se suscribió un Pacto por el Respeto Ciudadano que establecía el siguiente compromiso por parte del gobierno:  Desarrollar una sociedad donde cada individuo o comunidad pueda potenciar con orgullo su identidad cultural en armonía con los otros, y se erradiquen la ignorancia, la violencia y la discriminación.  Promover una cultura y una educación que valoren la expresión de las identidades particulares, el respeto de las comunidades diferentes y la consideración de los demás.  Impulsar un modelo de desarrollo que contemple e integre la diversidad de nuestras costumbres, modos de vida y deseos de futuro.  Velar por el perfeccionamiento de un orden jurídico que respalde y proteja los derechos y responsabilidades de los ciudadanos, eliminando y sancionando toda forma de discriminación e intolerancia, y que cautele el cumplimiento de las leyes que favorecen el respeto de la diversidad.  Promover formas de participación que permitan la expresión de las necesidades y el ejercicio de los derechos y responsabilidades de cada ciudadano, comunidad o pueblo indígena.


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3. Las 16 medidas de Ricardo Lagos A cuatro días de asumir el mando el 11 de marzo de 2000, el Presidente Ricardo Lagos constituyó una mesa de trabajo sobre temas relacionados con los pueblos indígenas, con la finalidad de dar el primer paso para establecer las bases de un Nuevo Trato entre el Estado, la sociedad y el mundo indígena. Este grupo incluyó organizaciones indígenas, representantes de la Iglesia y organizaciones gubernamentales. En un trabajo que duró 50 días, la mesa elaboró un plan de acción de 16 medidas para intensificar el desarrollo social y público hacia el pueblo indígena:  Crear una Comisión de Verdad Histórica y Nuevo Trato integrada por representantes de los distintos sectores del país, para estudiar y proponer soluciones al problema indígena.  Entregar antes de diciembre del 2001, 50 mil hectáreas de tierras junto a programas de capacitación.  Dar bonos de 100 mil pesos a 10 mil familias de pequeños agricultores de la Araucanía.  Poner en marcha programas de administración de agua.  Destinar 290 millones para reforzar la educación bilingüe.  Avanzar hacia un modelo de salud intercultural.  Invertir 30 mil millones para mejorar infraestructura vial.  Invertir 1.600 millones en subsidios rurales para viviendas y centros comunitarios.  Gestionar en el Banco Interamericano de Desarrollo, BID, un crédito de 40 mil millones de pesos para apoyar el desarrollo de los pueblos indígenas.


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 Crear espacios culturales y recreativos para los indígenas urbanos.  Proponer al Congreso otorgar el reconocimiento constitucional.  Instituir el Día de los Pueblos Indígenas cada 24 de junio.  Levantar un monumento a Lautaro.  Acuñar monedas con imágenes de próceres indígenas.  Abrir un concurso de arte étnico a través del Fondart.  Respaldar la creación de un Foro Permanente de Pueblos Indígenas en las Naciones Unidas.

De todas estas medidas, las más importantes fueron la creación de la Comisión de Verdad Histórica y Nuevo Trato, y la gestión del préstamo del BID, que actualmente financia el Programa Orígenes. Sin embargo, a pesar de demostrar la intención de establecer una política de participación que respete y valore a los pueblos originarios, para algunos líderes mapuches del Consejo de Todas las Tierras y la Coordinadora Arauco Malleco, las medidas adoptadas por el gobierno fueron interesantes, pero insuficientes. “Nada se anunció sobre mecanismos de participación política, ni del reconocimiento constitucional basado en una autonomía de los espacios territoriales” (José Naín, vocero Consejo de Todas las Tierras, La Tercera 2 de junio 2000).

3.1. Comisión de Verdad Histórica y Nuevo Trato El jueves 18 de enero de 2001, el Presidente de la República, Ricardo Lagos, junto a la entonces Ministra de Mideplan, Alejandra Krauss, constituyeron la Comisión de Verdad y Nuevo Trato para los Pueblos Indígenas, una de las 16 medidas propuestas por Lagos en mayo de ese mismo año, cuyo principal objetivo


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fue generar las bases para la política del Estado y de país acerca de los pueblos originarios. La Comisión tiene un plazo de dos años para elaborar un documento que resuma las principales conclusiones que se obtengan durante su tiempo de trabajo. Está presidida por el ex Presidente de la República, Patricio Aylwin, está integrada por representantes de los diversos sectores involucrados en el tema. Entre los indígenas se cuentan los consejeros de la Conadi José Llancapán y José Santos Millao, el dirigente del Consejo de Todas las Tierras Aucán Huilcamán, y Antonio Alcafuz, Lonko Mayor del Consejo General de Caciques de Osorno. Dentro de los actores del resto de la sociedad chilena, destacan los académicos José Bengoa y Armando De Ramón Folch (Premio Nacional de Historia), el diputado demócratacristiano Francisco Huenchumilla, el ex ministro socialista Enrique Correa, el empresario presidente de Metrogás Juan Claro González, el obispo de la Novena Región Sergio Contreras, el economista Felipe Larraín (académico de la Universidad de Harvard), y el abogado Carlos Peña González (Decano de la Facultad de Derecho de la Universidad Diego Portales), entre otros.21

3.1.1. Objetivos

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La lista completa de los miembros de la Comisión es la siguiente: Patricio Aylwin como presidente y Ramiro Pizarro (economista) como secretario ejecutivo. Está integrada por Antonio Alcafuz Canquil (Lonko Mayor del Consejo General de Caciques de Osorno), José Bengoa Cabello (historiador y antropólogo), Sandra Berna Martínez (consejera de la Conadi), Juan Claro González (empresario), Sergio Contreras Navia (Obispo de la IX Región), Enrique Correa Ríos (Ex Ministro Secretario General de Gobierno), Armando De Ramón Folch (Premio Nacional de Historia), Alberto Hotus Chávez (consejero de la Conadi), Francisco Huenchumilla (diputado demócratacristiano), Aucán Huilcamán (werkén del Consejo de Todas Las Tierras), Carlos Inquiltupa (consejero de la Conadi), Felipe Larraín (economista), José Llancapán (consejero de la Conadi), José Santos Millao (consejero de la Conadi), Sonia Montecinos (antropóloga), Samuel Palma (representante de las Iglesias Evangélicas), Carlos Peña (abogado), Ivonne Quispe (representante aymará), Ricardo Rivadeneira (abogado).


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El mandatario explicó durante la ceremonia de firma del decreto que creó este organismo, que a pesar de los traumas que ha arrojado la historia, no hay que estar dispuestos a seguir viviendo en permanente desconfianza, razón por la cual es necesaria una Comisión como esta. “Su objetivo es crear las bases para una política de Estado respecto de los pueblos originarios, que valore, respete e incorpore la cosmovisión de cada uno de ellos a nuestra propia realidad” (Discursos Presidenciales http://www.presidencia.cl 2001). Entre los objetivos principales de esta instancia independiente del Gobierno, están los siguientes:  Analizar la situación actual de la relación entre el Estado, la sociedad y los pueblos indígenas.  Analizar la situación de intolerancia, de no reconocimiento a la diversidad y la interculturalidad que hoy impera en nuestra sociedad.  Elaborar propuestas destinadas a la determinación de las bases en que se debe sustentar una nueva relación o trato más justo entre los pueblos originarios, el Estado chileno y la sociedad.

3.1.2. Críticas Las mayores críticas realizadas a la Comisión dicen relación con su poca efectividad para avanzar en la materia. Su presidente, Patricio Aylwin, reconoció durante la ceremonia de inauguración del Seminario “Nuevas Relaciones en Estados y Pueblos Indígenas: La Experiencia Internacional”, 22 que es cierto que a un año de iniciada su labor aún no han publicado ningún documento que recoja algunas de las conclusiones que han obtenido. 22

Seminario efectuado en enero de 2002 en Temuco y Santiago, y organizado por el Ministerio de Relaciones Exteriores, la Embajada de Canadá en Chile, el Instituto de Estudios Indígenas de la Universidad de La Frontera y la Comisión Nacional de Verdad Histórica y Nuevo Trato.


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Otros miembros de la Comisión, como el dirigente mapuche José Santos Millao, son más enfáticos y afirman que esta instancia no es muy útil ni productiva ya que sólo viene a repetir lo que se ha dicho por muchos años en otras comisiones. En entrevista con los autores, Millao narró que en la primera reunión se planteó que “íbamos a echar más o menos un año para tratar de empaparnos de la temática de nuestros pueblos. Estuve totalmente en contra porque dije que yo, por lo menos, conocía bastante, estaba interiorizado en los puntos y que si allí se eligió en forma selectiva a gente que se suponía que entendía, entonces no podíamos ir allí a aprender lo que teníamos que hacer. Eso era dilatar las cosas y caer en lo mismo que siempre se ha hecho en el sentido de desviar las cosas que nosotros quisiéramos que siguieran adelante”. Resumiendo, los hechos concretos son que a un año de su puesta en marcha y en la mitad de su gestión, la Comisión de Verdad Histórica y Nuevo Trato no ha dado los frutos que se esperaban en el momento de su creación.

3.2. El Programa Orígenes El préstamo de 80 millones de dólares solicitado al Banco Interamericano de Desarrollo, BID, es una de las más importantes de las 16 medidas anunciadas por Ricardo Lagos en mayo del 2000, ya que los fondos obtenidos a través de él financiaron la más reciente iniciativa gubernamental a favor de los pueblos indígenas, el Programa Orígenes. Este plan, que tiene un plazo de seis años para completarse, actualmente acaba de terminar su etapa de puesta en marcha, es decir, de selección de personal, definición de los beneficiarios y establecimiento de su estructura de trabajo. Su misión central es generar condiciones para el surgimiento de nuevas formas de


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relación con los pueblos indígenas, que contribuyan a mejorar sus condiciones de vida, respetando y fortaleciendo su identidad cultural, con la intención de consolidar un modelo de desarrollo que deje atrás el asistencialismo paternalista, y en el que sean las comunidades indígenas las encargadas de dirigir su propio desarrollo. La ejecución del Programa está a cargo del Mideplan, que actúa como coordinador de los demás organismos estatales que participan en alguno de sus proyectos como coejecutores: la Corporación Nacional de Desarrollo Indígena (Conadi)23, los Ministerios de Educación y Salud, El Instituto de Desarrollo Agropecuario (Indap), y la Corporación Nacional Forestal (Conaf). El diseño y el funcionamiento del Programa Orígenes responde a una lógica intersectorial, intercultural, descentralizada y esencialmente participativa. Esto último obedece a una apuesta del Gobierno chileno de impulsar y dejar instalada una nueva forma de relación entre el Estado y los pueblos indígenas. Orígenes tiene como objetivo general mejorar las condiciones de vida y promover el desarrollo con identidad de los pueblos aymara, atacameño y mapuche en el área rural, en los ámbitos económico, social, cultural y ambiental.

Los objetivos específicos son:  Mejorar las capacidades y oportunidades de los beneficiarios en el aspecto productivo, educativo y de salud.

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Hay que hacer notar que según la misión que la ley confiere a la Conadi, es ésta y no otro el organismo estatal encargado de liderar y coordinar las propuestas relacionadas con los pueblos indígenas.


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 Fortalecer a las Areas de Desarrollo Indígena (ADI) y a las comunidades beneficiarias del programa en materia de desarrollo integral con identidad mediante una gestión participativa.  Institucionalizar la temática indígena en los distintos sectores, creando capacidades en los organismos públicos para que la atención a las poblaciones indígenas sea articulada, adecuada y con pertinencia cultural.

3.2.1. Beneficiarios del programa El Programa Orígenes tiene como beneficiarios a familias de comunidades aymará, atacameña y mapuche localizadas en el área rural de las I, II, VIII, IX y X Regiones. Para determinar las 44 comunas priorizadas en esta fase del programa, se utilizaron tres criterios. Primero se quiso aprovechar los avances logrados en las comunas ubicadas en las cinco ADI ya existentes: Atacama la Grande en la II Región, Alto Bío Bío en la VIII y Lago Budi en la IX Región, Jiwasa Otaje en la I y Lleulleu en la VIII Región; y en las que se encuentran dentro de la zona de las dos ADI que están en vías de establecerse, es decir, Panguipulli y San Juan de la Costa en la X Región. El segundo criterio fue seleccionar comunas donde hay beneficiarios del Fondo de Tierras y Aguas Indígenas y del Ministerio de Bienes Nacionales. Y el tercero fue escoger comunas donde habitan familias y comunidades que viven en territorios con alta concentración de pobreza. Durante la primera fase de implementación, el objetivo es abarcar a alrededor de 600 comunidades, con una población aproximada de 12 mil familias. En una segunda etapa, se espera incorporar a 14 mil familias más, pertenecientes a unas 700 comunidades.


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3.2.2. Componentes del programa Debido al diseño integral, intersectorial y participativo del Programa, se han establecido cuatro componentes que responden en forma diferenciada a las distintas realidades sociales, incluyendo la situación específica de las mujeres y jóvenes de estas etnias, así como las económicas y arqueológicas que existen en los distintos territorios indígenas. Los componentes son Fortalecimiento de las Comunidades Indígenas y de las Instituciones Públicas, Desarrollo Productivo, Educación y Cultura, y Salud Intercultural.  Componente de Fortalecimiento de las Comunidades Indígenas y de las Instituciones Públicas: tiene como objetivos generar capacidades y compromisos a nivel de comunidades para la planificación y ejecución participativa de las intervenciones del Programa. A través de él se avanzará en el proceso de autogestión comunitaria en 600 comunidades y se apoyará a cerca de 50 organizaciones indígenas constituidas legalmente en la formación de proyectos. También se realizarán actividades para mejorar las capacidades técnicas, así como sensibilizar y aumentar el compromiso de las instituciones participantes, con el fin de integrar la perspectiva indígena e intercultural en las políticas públicas. Se prevé financiar encuentros o talleres sobre la temática indígena con el propósito de incorporar el componente étnico en las políticas públicas, los cuales serían organizados por la Conadi.24  Componente de Desarrollo Productivo: Este componente tiene como objetivo principal mejorar de manera sostenible las condiciones de vida de los pueblos beneficiados. Otras metas planteadas son incrementar los ingresos de 24

La reestructuración de la Conadi responde a uno de los objetivos de este componente, ya que uno de los requisitos del BID para otorgar el préstamo, fue mejorar la eficiencia de las instituciones coejecutoras del Programa. De hecho, el proceso se financia con ese dinero.


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las 600 comunidades mediante el fortalecimiento y diversificación de aquellas actividades que ellos consideren compatibles con sus culturas, asegurar la participación de las comunidades en el proceso de formulación, seguimiento y control de proyectos, apoyar la elevación de la inversión privada en las áreas rurales como mecanismo de desarrollo a largo plazo, y ofrecer el soporte institucional a las agencias estatales de fomento productivo que ejecutarán esta tarea.  Componente Educación y Cultura: dos son los objetivos de este componente. Primero, rescatar, fortalecer y desarrollar la cultura de los pueblos indígenas promoviendo el reconocimiento de la diversidad cultural en la sociedad chilena, y segundo, diseñar e implementar una propuesta pedagógica para mejorar la calidad de los contenidos correspondientes al currículum nacional de enseñanza general básica que propone la Reforma de la Educación, en escuelas donde estudian niños de los pueblos indígenas aymará, atacameño. En este punto, la Conadi tiene como labor desarrollar proyectos concursables de cultura y arte, propuestas culturales comunitarias en localidades indígenas donde existan escuelas que participen del Programa de Educación Intercultural Bilingüe y organizar una bienal de arte y cultura conmemorativos del Día Nacional de los Pueblos Indígenas.  Componente Salud Intercultural: su tarea es elevar la situación de salud de la población indígena, mediante la eliminación de barreras culturales y el mejoramiento del acceso a los servicios públicos de salud. Para esto se diseñarán y validarán modelos de salud interculturales de atención, gestión y financiamiento de salud de la población indígena rural, generando propuestas


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para fortalecer y articular la medicina indígena en el marco de un modelo de atención de salud intercultural.

3.2.3. Estructura del programa y su ejecución El esquema de ejecución del Programa tiene tres niveles de organización, como se aprecia en el siguiente esquema:

FIG. 1: Esquema de ejecución del Programa Orígenes

Fuente: página web del programa Orígenes (www.origenes.cl)

 Nacional: es donde está la Secretaría Ejecutiva (SE) y un Comité de Coordinación (CC), presidido por la ministra de Mideplan y donde participan los coejecutores del programa y los intendentes de cada región. Su tarea es coordinar las acciones del Programa, conocer de los planes operativos y otros informes periódicos que se generen, y estar al tanto del estado de ejecución de las distintas actividades, pudiendo hacer propuestas y recomendaciones de carácter general en relación a las mismas.


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 Zonal: donde se establecen Unidades Ejecutoras Zonales (UEZ) apoyadas por un Comité Zonal (COZ), donde participan representantes indígenas y de la institucionalidad pública a nivel regional. Las UEZ apoyarán y coordinarán a los funcionarios de las instituciones y organismos coejecutores en sus respectivas regiones o provincias y se relacionarán con los gobiernos y autoridades regionales, provinciales y locales. El Comité Zonal coordinará las acciones del Programa a nivel regional, provincial, municipal y comunitario; y aprobará los planes y proyectos elegibles presentados por la UEZ.  Comunitario: desde donde provienen las propuestas de intervención de las comunidades indígenas y donde se llevarán a cabo las acciones y proyectos del Programa. El esquema de ejecución tiene un carácter descentralizado, en cuanto a la provisión de los distintos productos, y promueve la activa participación de las familias y comunidades beneficiarias. Por otra parte, en toda la línea de ejecución del Programa participan activamente profesionales y técnicos indígenas, ya que se da preferencia a la contratación de técnicos/profesionales indígenas en igualdad de condiciones.

Debido a su complejidad e innovación, el Programa tiene el carácter de multifase, es decir, se desarrollará en dos etapas. En la primera etapa, se esperan lograr las siguientes metas:  Fortalecer la capacidad de los organismos públicos, como la Conadi.  Fortalecer a las comunidades indígenas.  Poner a prueba metodologías participativas.


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 Ejecutar proyectos de educación, salud y desarrollo productivo con pertinencia cultural, que permitan definir con mayor precisión el diseño de las actividades antes de extenderlas durante la segunda fase. En la segunda etapa se espera extender el alcance del programa a otras 700 comunidades para ir, poco a poco, abarcando más comunas en cada una de las ADI, con una metodología de trabajo ya consolidada y organismos coejecutores más eficientes y con un mayor sentido de responsabilidad hacia los pueblos indígenas.25 Finalmente, se adjunta una imagen con el presupuesto estimado que se utilizará en cada una de las fases del Programa, indicando las fuentes y los montos de los dineros.

FIG. 2: Presupuesto Programa Orígenes26 Fuente Bid Gobierno Chileno Costo Total

Monto y fuente:

IDB (CO): Local: Total:

Presupuesto en MUS$ (dos fases) 80 53 133

Fase I en MUS$ 34.8 23.2 58

FASE I

FASE II

TOTAL

US$34,8 US$23,2 --------US$58,0

US$45,2 US$30,2 --------US$75,4

US$ 80,0 millones US$ 53,4 millones -----------------US$133,4 millones

Fuente: página web programa Orígenes (www.origenes.cl)

4. Las dificultades para enfrentar las demandas indígenas 4.1 Problemas del gobierno de Frei

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La idea del gobierno de Ricardo Lagos es transformar el tratamiento de la temática indígena en un problema de todo el país y la sociedad, y no dejarlo en manos solamente de una repartición. 26 El Programa deberá abarcar en su primera fase a una población objetivo cercana a 12 mil familias, correspondientes a unas 600 comunidades. En la segunda fase, se espera beneficiar 14 mil familias adicionales, unas 700 comunidades.


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El Presidente Eduardo Frei no debió enfrentar solamente la demanda mapuche de recibir más tierras.27 Al amparo de la institucionalidad indígena heredada del Gobierno anterior, se manifestó poco a poco la pretensión indígena de obtener una mayor autonomía territorial y política. Eso fue lo que plantearon 36 comunidades mapuches que acordaron proclamar siete espacios territoriales autónomos en la provincia de Arauco, reivindicando el estilo de autonomía del que gozan las etnias en Canadá.28 El nivel de violencia indígena con el que se enfrentó la administración de Frei fue aumentando de intensidad. El gobierno intentó definir la disputa como un conflicto entre particulares, lo que permitiría no aplicar la Ley de Seguridad Interior del Estado, pero el entonces ministro de Mideplan, Germán Quintana, admitió que las dos organizaciones que lideraban las tomas de terrenos y las protestas, el Consejo de Todas las Tierras y la Coordinadora Arauco Malleco, trataban de imponer a la comunidad mapuche un conflicto con el Estado chileno. A estos factores hay que agregar el poco tiempo que le restaba a la administración Frei, como causas que explican la escasa aplicación y éxito real de los planes propuestos por la Comisión Asesora en Temas de Desarrollo Indígena.

4.2 Lagos y su prioridad: terminar con el conflicto mapuche Sin duda el conflicto con que se encontró Ricardo Lagos ya no es el mismo que asumieron sus antecesores. Aylwin enfrentó las primeras movilizaciones indígenas del sur, iniciándose ya el 92 el proceso de “recuperación de tierras”. El primer gobierno concertacionista las respondió ese mismo año con la compra de

27

En esa fecha, el promedio de tierra por familia mapuche era de media hectárea (El Mercurio, abril de 2000). 28 Ver capítulo VI.


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22 mil hectáreas en Quinquén, cerca de Lonquimay, IX Región, que traspasó a 200 comuneros pehuenches que iban a ser expulsados de ellas.29 Envió, además, el proyecto que se tradujo después en la Ley Indígena aprobada en septiembre de 1993. Aunque sin ningún resultado posterior, la administración de Eduardo Frei anunció en 1999 que iniciaría su revisión, considerando que ha sido objeto de amplias críticas, sobre todo su artículo 13. Este, a título de proteger las tierras indígenas, le impide a los propietarios venderlas o hipotecarlas. El escenario con el que se enfrentó Lagos, como la escalada violentista y la reivindicación de derechos constitucionales de los indígenas, ha hecho reiterar al presidente que el problema mapuche es el más grave para su gobierno. El Presidente estableció la comisión de diálogo en la política de un “Nuevo Trato” del Estado de Chile con el mundo indígena, que tiene que ser capaz de dar cuenta de lo que es la deuda histórica que la sociedad chilena tiene para con estas etnias. En enero de 2001, durante la ceremonia de constitución de la Comisión Nacional de Verdad Histórica y Nuevo Trato, Lagos afirmó que “no hay que tenerle miedo al diálogo que hacemos a partir de nuestros particulares puntos de vista. Como parte de ese diálogo, podremos tener una mirada sobre nuestra historia que

29

El Valle de Quinquén es emblemático, ya que se trata de las primeras compras de fundos cuyas tierras fueron traspasadas a comuneros indígenas. La Cepi adquirió los fundos Quinquén y Galletué (26 mil hectáreas en total) en alrededor de US$6 millones para evitar el desalojo de 150 pehuenches y crear la primera Área de Desarrollo Indígena. Sin embargo, tras diez años, los habitantes de la zona siguen viviendo en similares condiciones de pobreza, con una economía de subsistencia y sin disponer todavía de la totalidad de los títulos de dominio. El lonko de la comunidad de Quinquén, Ricardo Meliñir, afirma que lo único que se ha logrado es la tranquilidad de saber que no serán desalojados, pero que los planes de desarrollo para mejorar sus condiciones de vida, laborales y de actividades productivas, “se quedaron en los discursos”. Por otro lado, agrega que las tierras del valle son improductivas desde el punto de vista agrícola, forestal y ganadero y que hay 10 mil hectáreas de araucarias que no pueden ser explotadas debido a que es una especie protegida. Meliñir comenta que en este tiempo ha sido imposible desarrollar proyectos conjuntos debido a que los comuneros no se ponen de acuerdo. “Ahora solicitamos títulos individuales porque es la única forma de surgir y lograr apoyo de los programas de gobierno”. Este tipo de propiedad, en su opinión, favorece a los comuneros con iniciativas y proyectos porque podrían gestionar directamente ante los organismos estatales autorizados. (El Mercurio, 04-02-02).


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reconozca la dignidad de nuestros pueblos originarios. No podemos seguir enseñando una versión simplista de los hechos en las distintas escuelas de Chile. Tenemos que aprender a leer la historia con los ojos de hoy”. La ex Ministra de Mideplan, Alejandra Krauss, reiteró en más de una oportunidad la promesa electoral del Presidente de otorgar otras 150 mil hectáreas a los mapuches, más de lo que hicieron los dos gobiernos anteriores de la Concertación. Sin embargo, hay pocos terrenos fiscales disponibles en la VIII y IX Región, y para cumplir con esa meta la Conadi tendrá que adquirir 35 mil hectáreas anuales (contra los seis mil hectáreas que compró el 99), no menos de 35 mil millones de pesos durante seis años. Pero el presupuesto del Fondo de Tierras de la Conadi, al año 2000, alcanzaba los 11 mil millones de pesos.

5. Tomas y movilizaciones mapuches 5.1. Historia de la violencia El problema de la etnia mapuche tomó gran notoriedad y contingencia cuando los mapuches del sur, liderados por Aucán Huilcamán del Consejo de Todas las Tierras, iniciaron una marcha hacia la ciudad de Santiago, con el fin de acusar al Estado de Chile, a empresas forestales y sectores privados de usurpación de sus tierras. Después de 22 días caminando, los indígenas llegaron al Parque Almagro el 20 de junio, acompañados de centenares de simpatizantes que se les sumaron en el camino (La Tercera, 20-06-99). Según Huilcamán, el objetivo de esta marcha era “abrir el proceso de participación del pueblo mapuche, que ha sido tan pisoteado”. Con ese fin entregaron un texto en el que redactan un proyecto de reforma judicial, “para que se reconozcan en plenitud nuestros derechos, así como solicitar que nuestra


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existencia como etnia quede establecida en la Constitución y, por último, exigir la restitución de las tierras que nos pertenecen y que han sido usurpadas” (El Mercurio, junio 1999). Entre las nuevas aspiraciones figuran la reforma constitucional que reconozca a los indígenas su condición de pueblo, creación de un Parlamento Autónomo que agrupe a toda la región mapuche y que sea un interlocutor válido con el gobierno, derecho a la autodeterminación, participación mapuche bajo el principio de discriminación positiva, ratificación de los tratados internacionales que consideran a los pueblos indígenas, que dentro de la reforma judicial se consideren “sus naturales diferencias culturales”, que el gobierno busque un mecanismo para retirar a las empresas forestales de “sus tierras” (Ibid.) En tanto, en 2000, año en que asumió Ricardo Lagos la Presidencia de la República, las tomas de predios aumentaron. El conflicto se había intensificado a partir de 1994 cuando el Consejo de Todas las Tierras ingresó a 500 hectáreas del fundo Carrán, ubicado al interior de la provincia de Malleco. Pero fue en 1996 cuando comenzó a adquirir notoriedad, pues los mapuches comenzaron a movilizarse en contra de la construcción de la central hidroeléctrica Ralco en el Alto Bío Bío por parte de Endesa. En 1997 comenzaron los atentados en su mayoría en contra de las forestales como ataques incendiarios y destrucción de sus maquinarias. Sin embargo, ya a esas alturas las manifestaciones habían recibido el apoyo de grupos ecologistas y de las otras comunidades indígenas que habitan la zona en conflicto, por lo que para el Presidente Lagos se volvió una prioridad terminar con este problema.


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Durante el año 2000, las acciones de los comuneros mapuches fueron en aumento al grado de que en esa fecha se registró la primera víctima fatal del conflicto. Era un trabajador indígena de la Forestal Mininco y según algunos medios de comunicación habría sido un atentado por “traición a la raza” (archivo de prensa, Canal 13, 2000), aunque esto no es claro. Además, el 28 de mayo, cerca de 40 mapuches se tomaron el tribunal de Collipulli, mientras permanecían en su interior un Ministro de la Corte de Apelaciones, la jueza titular y siete funcionarios, lo que fue calificado por los medios como un secuestro. Ante estos hechos, Lagos admitió que el conflicto mapuche es unos de los más graves que enfrenta su gobierno (Archivo El Mercurio, 2000). Fundos como El Copihue, en la comuna de Collipulli, Fundo El Carmen, propiedad de Forestal Arauco, predio Santa Luisa, de la familia Petit y Fundo Ginebra, propiedad de la Sociedad Agrícola Selva Limitada y el Fundo Lleu Lleu fueron tomados sistemáticamente durante el 2000 por diferentes agrupaciones indígenas del sur de nuestro país, fuera de los incendios intencionales, emboscadas a trabajadores y enfrentamientos con la policía. En tanto, el rechazo al proyecto de reforma constitucional sobre pueblos mapuches por la Cámara de Diputados tensionó la relación entre los dirigentes indígenas y el gobierno. Mientras, en octubre, unos 200 mapuches marcharon desde Santiago hasta el Congreso en Valparaíso, con el fin de lograr la pronta ratificación del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) que reconoce una serie de derechos para los pueblos indígenas.30 A principios de 2001, dos líderes mapuches de la Coordinadora AraucoMalleco (una de las más radicales), Víctor Ancalaf y José Huenchunao, advirtieron una agudización del conflicto como consecuencia de la fuerte 30

Más información acerca del Convenio 169 en el capítulo VI.


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presencia de policías en la zona. De hecho, a partir de enero, cerca de veinte focos de incendios forestales se produjeron en la IX Región y las comunas más afectadas fueron Purén, Traiguén y Angol. El 26 de enero, un grupo de comuneros ingresó a la Hacienda Lleu Lleu, en donde nueve personas fueron detenidas por carabineros. Por alteración de orden público y destrucción de maquinaria, el gobierno aplicó la Ley de Seguridad Interior del Estado en la VIII Región, en donde fue procesado el dirigente mapuche Avelino Meñaco, el único de otros quince indígenas requeridos por el gobierno (Archivo de prensa El Mercurio, 2001). En febrero, la Coordinadora Arauco Malleco mediante un comunicado público, anunció la intensificación de las ocupaciones de las tierras reclamadas por comunidades mapuches. Informaron que 20 a 30 comunidades de la VIII y IX Regiones dieron inicio a movilizaciones para dar continuidad al proceso de recuperación de tierras. Acciones que se resumen en el ingreso a predios, control de acceso a los mismos, cortes de caminos públicos y carreteras, para fortalecer el control de las zonas en conflicto. En las diferentes movilizaciones que se han sucedido en la zona de conflicto, los comuneros mapuches se ven enfrentados a la fuerza policial. En la mayoría de estas tomas y ataques se registran varios indígenas detenidos, los cuales resultan imputados por diversos cargos que, a su vez, investiga uno de los fiscales a cargo, Alejandro Ríos. Entre los delitos acusados se encuentran la asociación ilícita, secuestro, usurpación de predio, robos, daños y porte y tenencia ilegal de armas. Aunque hasta la fecha la estrategia utilizada por las comunidades que lideran estas organizaciones para recuperar las tierras ha sido la violencia, la toma


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de predios y el rechazo a las conversaciones con las autoridades, otro de los movimientos significativos, la Identidad Lafquenche de la VIII Región, cuyo líder es el alcalde de Tirúa, Adolfo Millabur, manifestó un cambio en su actitud y expresó la intención de buscar respaldo en la sociedad civil.

5.2. Los focos de conflicto y las demandas mapuches Los principales focos del conflicto mapuche se ubican en las zonas donde empresas privadas, en especial las forestales y Endesa, poseen fundos cuyas tierras son reclamadas por las comunidades indígenas colindantes. Los siguientes cuadros resumen estos focos:

FIG. 3: Principales focos de conflicto entre comunidades mapuches y empresas privadas

Contulmo Traiguén Collipulli

Los Álamos Tirúa Cañete (Lago Lleu Lleu) Arauco

Mehuín

Forestal Mininco Disputa por 200 hectáreas Problemas con las comunidades de Temulemu y Pantano Diferencias con mapuches del Fundo Santa Ema

Forestal Bosques Arauco Disputa por 1.650 hectáreas en Cuyinco 25 mil hectáreas compartidas con Forestal Mininco, Volterra y particulares 5 mil hectáreas compartidas con particulares. La comunidad Pascual Coña ha hecho acciones de recuperación 4.250 hectáreas

Celulosa Arauco Pescadores artesanales y mapuches se oponen a la construcción de una planta de celulosa


133 Endesa Disputas de la empresa con familias pehuenches Ralco por tierras del Alto Bío Bío en las que se proyecta construir una central hidroeléctrica Fuente: www.latercera.cl, Especial conflicto indígena, 1999-2002.

En tanto, las comunidades en conflicto en las regiones VIII y IX, se detallan en el siguiente cuadro: FIG. 4: Comunidades mapuches en conflicto Comuna/sector Los Álamos Cuyinco Cañete Lago Lleu Lleu Contulmo Rucañanco Arauco Llani Cañete Lautaro Antiquina Contulmo

Nombre comunidad Pablo Quintrequeo Huenuman

Nº de hectáreas 1.650

Pascual Coña

300

Juana Millahual

205

José Ancan

4.250

Juanico Antinao

1.155

Elicura

200

Tirúa Trinicura

Juan Canio

9.000

Tirúa Tranaquepe

Kurralhue

6.300

Tirúa El Malo Tirúa Choque Tirúa Cumillahue Cañete Lleu Lleu Grande Tirúa Colcuma

Comuna/sector Lumaco Pichiloncoyan

José María Calbul Esteban Yebilao

90

Fundo Forestal Bosques Arauco Osvaldo Carvajal Hacienda Lleu Lleu Forestal Mininco Forestal Bosques Arauco Forestal Bosques Arauco Forestal Mininco Forestal Bosques Arauco y Forestal Volterra Forestal Bosques Arauco y Reserva Butaco Particular

400

Forestal Mininco

Quidiqueo Huenupil

9.000

Forestal Volterra

Nicolás Carbullanca

382

Antonio Paillao

6.000

IX Región Nombre comunidad Nº de hectáreas Pichiloncoyan y 3.000 Pilinmapu

Jacinto Galilea Forestal Mininco

Fundo Forestal Bosques Arauco


134 Traiguén Temulemu Collipulli Huapitrio Collipulli San Jorge Collipulli San Jorge Collipulli San Jorge Lumaco

Antonio Ñiripil

58,4

Forestal Mininco

Catrio Ñancupil

460

Forestal Mininco

Choin Lafquenche

390

Caillin

634

Forestal Mininco/particular Forestal Mininco/ Fundo Curaco Forestal Mininco

Colihuincatori Liucura

1.000 700

Forestal Bosques Arauco Forestal Mininco Forestal Mininco

Lumaco Reñico Grande 2.500 Traiguén Chehuan Antipil 440 Guindo Grande Traiguén Juan Maica 440 Forestal Mininco y Guindo Grande Fundo Santa Ana Fuente: Mapulink en http://members.aol.com/_ht_a/mapulink/espanol/conflicto.html, 2001.

Sin embargo, el conflicto mapuche no se reduce a un problema de mera disputa de tierras entre terratenientes e indígenas, como señala el investigador José Bengoa en su artículo “Bases para un diálogo”, publicado por El Mercurio el 10 de marzo de 2002, sino que tiene como eje central los derechos colectivos indígenas, el reconocimiento de la diversidad en la sociedad y la capacidad de autonomía, autogestión y autogobierno, que son las características evidentes de los conflictos étnicos en el mundo globalizado. Esta evolución de las demandas mapuches se encuentra indudablemente influenciada por la experiencia que han vivido los indígenas de otras latitudes. Según José Aylwin, el debate internacional respecto de los derechos de los pueblos originarios, profundizado a partir de la década de los noventa, ha originado una discusión acerca de formas de reconocimiento a las culturas ancestrales que no impliquen la ruptura con los Estados donde habitan. Ese ha sido el caso de las resoluciones y convenios de la Organización de Naciones Unidas y la Organización Internacional del Trabajo, que han tenido fuerte impacto en los ordenamientos jurídicos de diversos países como Canadá, Noruega,


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Colombia, Panamá, entre otros que reconocen derechos de autonomía y territorialidad de los pueblos indígenas. Los mapuches no han estado ajenos a estos procesos. Su participación en estos foros, el contacto con ONGs extranjeras vinculadas a causas indigenistas o a grupos ecologistas radicales, además del conocimiento de las experiencias de otros pueblos, han influido en el discurso de sus organizaciones, explicando en parte la demanda que el movimiento mapuche plantea por autonomía, decisión y control de los espacios territoriales que habitan y reclaman. Dentro de este escenario internacional que revela la evolución de las demandas indígenas, han sido las organizaciones mapuches lideradas por los dirigentes que han participado en estos foros, las que han movilizado a la mayoría de las comunidades que actualmente están en pugna con el Estado. La figura Nº5 muestra las principales agrupaciones mapuches involucradas en los conflictos, sus líderes y su tendencia política:

FIG. 5: Principales agrupaciones mapuches de la VIII y IX Regiones Organización Consejo de Todas las Tierras

Líderes Aucán Huilcamán

Alihuen Antileo, José Huenchunao y Víctor Ancalaf José Santos Millao (Consejero Ad Mapu de Conadi) Adolfo Millabur, alcalde de Identidad Cultural Lafquenche Tirúa Asociación de comunas Los hermanos Galvarino y Llancuches Alfonso Raimán Hilario Huirilef (Consejero de Mapuche 2000 Conadi) Grupo compuesto por Tren Tren estudiantes de Temuco Fuente: Canal 13, Unidad de Investigación, enero de 2000. Coordinadora Arauco-Malleco

Vinculación política Ligado a la izquierda extraparlamentaria De tendencia ultraizquierda Cercana al Partido Comunista Ligada al Partido Socialista Vinculada al Partido por la Democracia (PPD) Entidad de tendencia más oficialista Vínculos miristas


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Lo anterior también demuestra que el movimiento indígena chileno se inscribe dentro de un proceso de reivindicaciones a nivel mundial, sobre todo latinoamericano como los zapatistas en México, o las poderosas organizaciones indígenas de Ecuador que fueron capaces, incluso, de hacer renunciar al presidente Jamil Mahuad en enero de 2000. Aunque el conflicto mapuche no alcanza a tener la magnitud de los casos de Ecuador y México, es innegable que en los últimos años ha aumentado su intensidad, como los prueban las denuncias que organizaciones indígenas han realizado ante Naciones Unidas por violaciones a los derechos humanos. Sin ir más lejos, el 12 de marzo de 2002, el werquén del Consejo de Todas las Tierras, Aucán Huilcamán, viajó a Washington, Estados Unidos, para participar en la reunión de la Organización de Estados Americanos (OEA) que está trabajando en la Declaración sobre Derechos de los Pueblos Indígenas Americanos. El dirigente afirmó que en su exposición incluirá los temas de “la autodeterminación de los pueblos indígenas, el derecho al territorio, la eliminación de todas las formas de discriminación racial”, sin dejar fuera la situación de la represa de Ralco y la Conadi que representa los intereses del Estado y no de los indígenas, como lo señaló a los medios de prensa antes de su partida (La Segunda, 13-03-02).

5.3. Posición de los empresarios El domingo 10 de marzo de 2002, un inserto en los medios de comunicación causó revuelo en el gobierno y el mundo indígena. El texto estaba firmado por la Corporación de la Producción y el Comercio, IX Región de la Araucanía y sus gremios: A.G. de Dueños de Camiones de Cautín, Asociación de


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Industriales de Malleco y Cautín (Asimca), Cámara de Comercio, Servicios y Turismo de Temuco, Cámara Chilena de la Construcción (Delegación Temuco), Corporación Chilena de la Madera IX Región, Sociedad de Fomento Agrícola de Temuco (Sofo) y la Corporación de Desarrollo y Energía. La inserción daba cuenta de 599 hechos ocurridos entre 1999 y octubre de 2000, recogidos de un informe policial elaborado a partir de los partes emitidos por Carabineros durante ese período, que incluyen quemas de fundos y maquinarias, tomas de terrenos, asaltos, cortes de caminos, protagonizados por comuneros mapuches. De este modo, los empresarios denunciaban la expansión de acciones terroristas cometidas por grupos indígenas y llamaban la atención “de cómo los poderes del Estado no están cumpliendo su rol en cuanto a garantizar a todos los chilenos el ejercicio de sus derechos constitucionales”. Los gremios también emplazaron al gobierno a tomar cartas en el asunto y proteger sus derechos, ya que, si no, “más temprano que tarde deberán asumir sus responsabilidades por la falta grave a los deberes constitucionales”. Para eso demandan la aplicación pronta y eficaz de las leyes de Seguridad del Estado y Antiterrorista, y el respeto del artículo 19 de la Constitución Política de la República que consagra el derecho a desarrollar cualquier actividad económica, la libertad para adquirir toda clase de bienes y el derecho de propiedad. La posición de los empresarios es bastante clara: afirman que el conflicto mapuche y las cada vez más frecuentes acciones de “terrorismo” están afectando la productividad y el desarrollo económico de la zona, en desmedro de sus derechos constitucionales, dejándole al gobierno la responsabilidad de solucionar este problema. Ricardo Ariztía, presidente de la Confederación de la Producción y el Comercio, declaró que no debieran haber “permanentemente estas


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reivindicaciones o aspiraciones del sector mapuche que provoquen esta situación de incertidumbre, de pérdida de patrimonio que al final terminan creando menos empleo en la zona, menos posibilidades de desarrollo. El gobierno ha sido lento para resolver estos problemas”. A su vez, Andrés Santa Cruz, presidente de la Sociedad Nacional de Agricultura, aseguró que estas acciones terroristas ponen en peligro el estado de derecho.

5.4. Posición del gobierno Frente a los hechos de violencia el gobierno ha sido, desde un principio, muy categórico: quienes no respeten el estado de derecho y el diálogo, no tienen cabida dentro de las negociaciones que se puedan realizar para responder a las demandas planteadas por las comunidades y organizaciones indígenas. En una entrevista concedida a la revista Rocinante en octubre de 2001, señaló que “lo único que nos permite avanzar con decisión, como lo demuestra cualquier movimiento en cualquier parte del mundo, es el diálogo y no la fuerza, y aquellos que creen que puede resolverse el tema aplicando la fuerza, están equivocados” (Rocinante, 2001, pag.: 7). Sin embargo, los hechos demuestran que esta política no ha logrado frenar los hechos de violencia ni resolver los reclamos de los mapuches. Al contrario, a la crítica indígena de que el gobierno no tiene la voluntad de responder a sus necesidades, se han sumado los reparos de los sectores empresariales respecto de la forma en que el gobierno ha conducido el problema indígena hasta ahora, como


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se demostró con el inserto publicado el domingo 10 de marzo de 2002 (ver punto 4.3. de este capítulo). Lagos respondió al inserto diciendo que la situación estaba completamente controlada y que hablar de terrorismo era una exageración, pues no había muertes que lamentar. Frente a la exigencia de aplicar la Ley de Seguridad del Estado, indicó que ésta ya se había empleado en anteriores situaciones que ameritaban tal medida y que cuando hubo actos terroristas, se los puso en manos de la justicia (TVN, 24 Horas, 11-03-02). Claramente, las posiciones de los distintos actores involucrados en el conflicto son muy divergentes. En primer lugar, los mapuches exigen autonomía y autogestión territorial en las tierras ancestrales que reivindican de sus actuales propietarios privados. En segundo lugar, los empresarios ven afectados sus intereses económicos por las acciones violentas que algunos grupos indígenas realizan y responsabilizan al gobierno por no resolver de manera adecuada el tema. Finalmente, en tercer lugar, el gobierno plantea que las soluciones no se logran por la fuerza, sino a través del diálogo entre todas las partes involucradas en el problema.


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CAPÍTULO VI LA REALIDAD INDÍGENA DENTRO DE UN MARCO INTERNACIONAL Y EL CONTRASTE CON LA SITUACIÓN CHILENA


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CAPÍTULO VI LA REALIDAD INDÍGENA DENTRO DE UN MARCO INTERNACIONAL Y EL CONTRASTE CON LA SITUACIÓN CHILENA

1. Introducción Mucho antes de la llegada de los exploradores europeos, América albergaba una gran variedad de culturas complejas y pueblos diversos. Desde el extremo del Ártico hasta la sureña punta de la Tierra del Fuego, esos pueblos indígenas ayudaron a modelar la tierra en la que vivieron durante cientos, y en algunos casos, miles de años. En la actualidad, muchos son los pueblos indígenas que continúan cumpliendo un papel distintivo e integral en la formación y el progreso de los países en los que viven, pero en muchos otros casos, no ocurre lo mismo. La integración de la cultura tradicional con las instituciones contemporáneas ha sido


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difícil y las transiciones políticas y económicas que tuvieron lugar en muchos países han ocasionado serios problemas para el reconocimiento de los derechos de los indígenas. Aunque el progreso concreto ha sido lento en algunos lugares, los formuladores de políticas en el ámbito nacional e internacional están encaminados a enfrentar estos desafíos. En 1994, las Naciones Unidas introdujo la Década Internacional de los Pueblos Indígenas del Mundo, una iniciativa de vasto alcance destinada a elevar la conciencia sobre los asuntos indígenas de todo el mundo. En las Américas, la Comisión sobre Derechos Humanos aprobó la Declaración de los Derechos de los Pueblos Indígenas en febrero de 1997. La Declaración, redactada por los Estados miembros de la Organización de Estados Americanos (OEA), reconoce el carácter distintivo de los pueblos indígenas y establece lineamientos específicos para el otorgamiento de poder a los aborígenes y su protección en todos los países del hemisferio.

2. Indígenas alrededor del mundo Según la Organización de Naciones Unidas (ONU), hay unos 300 millones de indígenas repartidos por un centenar de países de los cinco continentes. Pertenecen a unos 5.000 pueblos diferentes, con sus respectivas lenguas, sistemas de relación y creencias. Ello significa que este 6% de la población aporta ni más ni menos que el 90% de la diversidad cultural del mundo (Caballero, 2000). Sin embargo, desde el punto de vista de la influencia, del acceso al poder y a los bienes materiales están siempre en minoría, hasta en países como Guatemala y Bolivia donde son más del 50% de la población. Las cifras absolutas son muy dispares. En China o en la India, los dos países más poblados del mundo, el


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porcentaje es pequeño pero las cifras no: en la India, 55 millones de distintos pueblos adivasis (aborígenes) viven en duras condiciones, excluidos hasta del sistema de castas; en China más de 50 pueblos indígenas, con 86 millones de personas, forman el 7% de la población. Al menos 3 millones viven en Norteamérica y más de 30 millones en América Latina. Los expertos consideran que en África hay 35 millones de indígenas, que pertenecen a pueblos que viven según esquemas sociopolíticos y económicos de épocas anteriores a la colonización. En Australia viven alrededor de 250.000 aborígenes, 300.000 maoríes en Nueva Zelanda y 100.000 inuit – conocidos comúnmente como esquimales-, se ubican en distintas zonas cercanas al Polo Norte (Caballero, 2000). Se estima que la mitad de los indígenas de América, Australia y las islas del Pacífico desapareció durante la colonización, víctima de los virus y bacterias llegados de Europa. Pero las cifras actuales de la realidad indígena en el mundo son aún más evidentes de su precario estado. La esperanza de vida de los indios mayas es 11 años inferior a la de la minoría de origen europeo; entre los aborígenes australianos la diferencia es de 20 años. La tasa de mortalidad entre los indios norteamericanos duplica la de Estados Unidos y Canadá. En EE.UU. los niños indios tienen dos veces más de probabilidades de abandonar la escuela que los otros niños y los aborígenes de Australia tienen 45 veces más probabilidades de ir a la cárcel que los blancos. La tasa de suicidios en Australia entre los indígenas es 6 veces superior a la media de la población. Survival International denuncia que entre los Inuit, de Canadá, los niños de entre 10 y 15 años se están suicidando en grupo "ante la falta de esperanzas de futuro".


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La ONU estima que unos 50 millones de indígenas están seriamente amenazados por la destrucción de las zonas húmedas, especialmente en el sureste asiático. En el Amazonas entre 1988 y 89 murieron más de 1.500 yanomamis, el 15% del total. (Op. Cit.)

3. Naciones Unidas y su apuesta para el desarrollo indígena 3.1. Eliminación de la discriminación racial En 1963, la ONU publicó la declaración sobre la eliminación de todas las formas de discriminación racial, pues cualquier distinción por motivos de raza, color u origen étnico constituía una ofensa a la dignidad humana, la violación de los derechos proclamados en la Declaración Universal de Derechos Humanos y un obstáculo para las relaciones amistosas y pacíficas entre los pueblos (ONU, 1990). Esto dio origen a la Convención Internacional sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación Racial, la cual entró en vigencia en 1969. Según la Convención, se entenderá por discriminación racial “toda distinción, exclusión, restricción o preferencia basada en motivos de raza, color, linaje u origen nacional o étnico que tenga por objeto o por resultado anular o menoscabar el reconocimiento, goce o ejercicio, en condiciones de igualdad, de los derechos humanos y libertades fundamentales en las esferas política, económica, social, cultural o en cualquier otra esfera de la vida pública” (ONU, 1990: pág. 167). Los Estados que forman parte de la Convención están comprometidos a seguir una política encaminada a eliminar la discriminación racial y promover el entendimiento entre todas las razas. La Conferencia Mundial que se reunió en Ginebra en 1978, aprobó un Programa de Acción en el que se recomendaba la aplicación de sanciones contra


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gobiernos racistas, la eliminación de todas las normas y prácticas discriminatorias, la promulgación de leyes con el fin de penar la discriminación racial y el fomento de los derechos de los pueblos indígenas y los trabajadores migratorios. En tanto, el balance que se hizo en la Segunda Conferencia Mundial para Combatir el Racismo y la Discriminación Racial, celebrada en Ginebra en 1983, dejó en evidencia que, a pesar de todos los esfuerzos que había realizado la comunidad internacional durante esos años, la discriminación racial seguía tan fuerte como antes, por lo cual se aprobó un segundo Programa de Acción que tomaba como medidas la lucha contra el apartheid31, la eliminación de prejuicios en las esferas de educación, enseñanza y capacitación, la difusión de información y fortalecimiento del papel de los medios de comunicación de masas en la lucha contra el racismo y la discriminación racial y la intensificación de la cooperación internacional.

3.2. Derecho a la libre autodeterminación Naciones Unidas ha promovido el derecho de los pueblos a la libre determinación y a la independencia a los países y pueblos coloniales, para que haya una garantía y observancia efectivas de los derechos humanos. Además, ha reafirmado la legitimidad de la lucha de los pueblos por dicha autonomía, la integridad territorial, la unidad nacional y la liberación de la dominación y ocupación coloniales y extranjeras por todos los medios disponibles, incluida la lucha armada. En 1987, la Comisión de Derechos Humanos dispuso que se nombrase un relator especial para que examinase el mercenarismo como actividad que 31

Sistema de segregación político y social que se instauró en Sudáfrica por parte de la minoría blanca en contra de la mayoría de color a fines de los años sesenta hasta el gobierno de Nelson Mandela, en la década del noventa.


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constituye una violación de los derechos humanos e impide el ejercicio del derecho a la libre autodeterminación.

3.3. Protección de las poblaciones indígenas En 1982, la ONU estableció un Grupo de Trabajo sobre Poblaciones Indígenas para que examinase los acontecimientos relativos a la promoción y protección de los derechos humanos de ellas y prestase atención especial a las normas internacionales relativas a la promoción y protección de los derechos de dichas comunidades. Este Grupo de Trabajo ha sido el principal vínculo entre Naciones Unidas y los pueblos originarios. Compuesto por cinco miembros no indígenas provenientes de igual número de regiones del mundo, el Grupo ha concentrado en sus sesiones anuales a numerosos observadores de pueblos indígenas, gobiernos, universidades y organizaciones no gubernamentales, logrando convertirse "en una de las mayores reuniones relativas a derechos humanos en el sistema de Naciones Unidas". "Hace 18 años, éramos vistos con desprecio, desconfianza y compasión. En este tiempo hemos demostrado que los indígenas podemos hacer, con nuestros conocimientos, nuestras tradiciones y nuestra manera de concebir el mundo y la vida, una contribución positiva a los valores contemporáneos de la humanidad, y a la solución de los problemas de la sociedad globalizada", dijo Rigoberta Menchú Tum, Premio Nobel de la Paz en 1992. (Tamayo, 2000). Pese a la gran participación, el Grupo de Trabajo tiene un mandato limitado y se encuentra ubicado en un bajo escalón en el sistema de la ONU. En efecto, el Grupo delibera sobre algunos aspectos relacionados a los derechos


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humanos y libertades fundamentales, en circunstancias en que las demandas de los pueblos indígenas son mucho más amplias y complejas (Op. Cit.). Además de ello, como órgano subsidiario de la Subcomisión de Prevención de Discriminaciones y Protección de Minorías, que es a su vez subsidiaria de la Comisión de Derechos Humanos, sus resoluciones deben recorrer un largo camino para que puedan concretarse. Todo estos problemas plantearon la necesidad de establecer un Foro Permanente que atendiera de forma integral la situación de los pueblos indígenas. La Conferencia de Derechos Humanos de Viena en 1993 formuló una primera recomendación en este sentido, y, desde entonces se han realizado varias reuniones internacionales, discusiones y trámites que llevaron a la aprobación del Foro. El Foro tiene un mandato más amplio que el Grupo de Trabajo: examinará los temas relativos al desarrollo económico y social, la cultura, el medio ambiente, la educación la salud y los derechos humanos. Además, cuenta con un nivel más alto que el Grupo de Trabajo, pues es un órgano subsidiario del Consejo Económico y Social (Ecosoc). Compuesto por 16 miembros (8 por los gobiernos y 8 por los indígenas), el Foro, al menos en el papel, contará con representantes indígenas de las diversos continentes aunque estos actuarán a título individual y en calidad de expertos. El establecimiento de este Foro es percibido dentro del mundo indígena como una contribución de las luchas de los propios movimientos en las dos últimas décadas, además del desarrollo de una "diplomacia indígena" que, aunque incipiente, “ha aprendido a moverse en los pasillos de Naciones Unidas reivindicando derechos y proclamando la necesidad del diálogo intercultural, del


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respeto mutuo y una mayor horizontalidad y democratización de Naciones Unidas” (Tamayo, 2000).

4. El Convenio Nº 169 de la OIT El Convenio Nº 169 sobre pueblos indígenas y tribales en países independientes de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), fue adoptado el 27 de julio de 1989. Este se refiere a los diversos derechos de los pueblos indígenas que deben ser respetados por los países suscriptores del acuerdo. Sus principales postulados son:

En cuanto a política:  Se aplica a todos los pueblos tribales en países independientes, que mantengan características que los distingan, a pueblos considerados indígenas por descender de poblaciones que habitaban en el país.  Consagra la igualdad de derechos y el respeto por la identidad por parte de los gobiernos de esos países. Esto incluye la protección de valores, prácticas e instituciones sociales, culturales, religiosas y espirituales de estos pueblos.  Defiende la participación de los pueblos en las decisiones que puedan afectarles, su derecho a definir sus propias prioridades de desarrollo, y la protección al medio ambiente. En cuanto a tierras:  Los países deben reconocer y proteger el derecho a la propiedad de las tierras que ocupan y sus recursos naturales. Y si estas son del Estado, se debe consultar a los pueblos en caso de que puedan ser afectados.


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 El artículo 16 se relaciona con los mapuches y la ley indígena. “Los pueblos interesados no deberán ser trasladados de las tierras que ocupan”, excepto en determinadas ocasiones y con su pleno consentimiento.  El artículo 19 señala que los programas agrarios nacionales deberán garantizar a los pueblos interesados condiciones similares a las de otros sectores de la población, en cuanto asignación de tierras, otorgamiento de medios necesarios para el desarrollo. En relación con el empleo, formación y eduación:  Adoptar medidas para garantizar la protección del empleo en caso de que la ley general no sea eficaz en evitar la discriminación.  Deben disponer de medios de formación profesional equivalentes a los de los demás ciudadanos.  Se debe garantizar a los miembros de los pueblos la posibilidad de adquirir educación en todos los niveles, y reconocer su derecho a crear sus propios programas e instituciones. Seguridad social, salud y deberes del Estado:  Se les deben aplicar programas sin discriminación.  La autoridad gubernamental debe asegurarse que existan mecanismos o instituciones apropiados para administrar los programas que afecten a los pueblos interesados. Estos deben incluir en cada una de sus etapas, la cooperación de los pueblos.

4.1. Historia El interés de la OIT por la situación de los pueblos indígenas y tribales se inició en 1920, ante su preocupación por las condiciones de trabajo de los


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"pueblos nativos" -como se les denominaba entonces-, de las colonias europeas de Africa, Asia y América Latina. A principios de 1950, después de haber dirigido la ejecución de un proyecto multilateral de diversos organismos de la recién creada ONU para la mejora de las condiciones de vida y de trabajo de los pueblos indígenas, Naciones Unidas pidió a la Organización que aplicase su experiencia en la adopción de normas internacionales y para la elaboración de un convenio sobre los pueblos indígenas. La OIT ha elaborado hasta ahora dos convenios relativos a los pueblos indígenas y tribales. El primero, adoptado en 1957, se basaba en la presunción de que las poblaciones indígenas y tribales terminarían siendo absorbidas por la cultura no indígena dominante. En cambio, el segundo convenio -que se desvía sensiblemente del primero y que fue adoptado tres decenios más tarde con el número 169- invirtió totalmente la antigua presunción, como reflejo de una profunda evolución del concepto que tienen de sí mismos esos pueblos y de la concreción de este cambio en la reivindicación del derecho a definir los medios de su supervivencia cultural y económica. Esto se ha conseguido, principalmente, apoyando las pretensiones de los indígenas de acceder y controlar las tierras y aguas de su hábitat y de beneficiarse de sus recursos naturales. Sin embargo, algunos líderes indígenas han criticado el convenio por insuficiente, aduciendo que en él no se precisa cómo se pueden materializar el control, el acceso y el beneficio. Además, en el convenio no se reconoce el derecho de autodeterminación que reivindican algunos dirigentes indígenas. Según Ted Moses, embajador en la ONU del canadiense Gran Consejo de los Críes: "Algunos (indígenas) están de acuerdo con el Convenio Nª 169, porque constituye un paso hacia el reconocimiento de los derechos de los indígenas. Sin


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embargo, un punto débil del 169 es el uso que se hace en el mismo del término ‘pueblos’. La OIT ha matizado el significado del término en el sentido de que no incluye el derecho a la autodeterminación" (Velin, 1998). Hasta 1998, sólo diez países habían ratificado el Convenio nº 169, aunque en otros Estados este proceso se encuentra en trámite legislativo –como es el caso de Chile-. Con las solas excepciones de Noruega y Dinamarca, el documento sólo ha sido ratificado hasta el momento por países latinoamericanos. 5. Modelos de políticas indígenas de otros países La realidad indígena dentro del contexto internacional, como se ha visto en este capítulo, ha sido de la preocupación de todos los Estados, especialmente en lo que se refiere al reconocimiento de los derechos políticos de los pueblos originarios y las nuevas formas de representación nacional y de gestión territorial, así como el impacto que ésta ha tenido en la administración de los gobiernos, en el poder judicial y otras instituciones. En este punto se entregarán tres ejemplos de políticas indígenas que los Estados han llevado a cabo para enfrentar las demandas y derechos de los pueblos indígenas.

5.1. Contexto y desafíos de la política indígena canadiense


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Al año 2000, la población indígena en Canadá era de un total de 1.399.500 personas. Aproximadamente un 4,5% de todos los canadienses tiene ascendencia indígena. La Constitución Canadiense (Constitution Act of 1982) reconoce tres grupos distintos de indígenas en Canadá: Primeras Naciones32 (First Nations), los Inuit33 en el Norte y los Metis34 o indios no inscritos. Estos tres grupos constituyen los pueblos que habitaban el territorio de Canadá antes de la llegada de los europeos. Dentro de la población indígena de Canadá existen 52 grupos culturales y más de 50 lenguas, lo que hace apreciar la importante diversidad cultural en ese país y, por lo tanto, la difícil misión de aunar los diferentes deseos, necesidades y expectativas de su población indígena. El gobierno federal de Canadá mantiene relaciones fundamentales con los pueblos indígenas del país a través de las actividades del Ministerio de Asuntos Indígenas y del Norte de Canadá, aunque muchos otros ministerios gubernamentales emprenden también iniciativas para promover las relaciones de colaboración y mejorar las condiciones de los pueblos indígenas. En 1996, luego de extensas consultas con pueblos indígenas y no indígenas de costa a costa, la Comisión Real Canadiense sobre Pueblos Indígenas presentó su informe final a la Cámara de los Comunes. El mismo contenía más de 400 32

Esta es una expresión que se generalizó en la década de los setenta para sustituir la palabra “indio”, por su connotación ofensiva. Entre sus usos, el término “Pueblos de las Primeras Naciones” se refiere a los pueblos autóctonos de Canadá, tanto si tienen reconocida oficialmente esa condición como los que no. 33

Pueblo autóctono en el Norte de Canadá, por mucho tiempo se le llamó erróneamente “esquimales”. Habita por encima de la línea arbórea en Nunavut, en los territorios del Noroeste, Norte de Quebec y Labrador. Este vocablo significa “pueblo” en el lenguaje inuit-Inuktitut. 34

Los Metis son personas cuyos antepasados eran mezcla de Primera Nación y de gente europea, quienes se identifican a sí mismos como Metis para diferenciarse de pueblos como los Inuit o de los no autóctonos. Los Metis poseen una cultura única que se nutre de orígenes ancestrales diversos provenientes de raíces escosesas, francesas, ojibway y cree.


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recomendaciones para mejorar la situación de los indígenas en todo el país. Desde entonces, Canadá ha reconocido el derecho inherente aborigen al autogobierno y en la actualidad está negociando su implementación con más de 80 comunidades de las Primeras Naciones e Inuit. El gobierno ha mejorado asimismo el marco para la negociación de los reclamos territoriales y ha logrado recientemente arreglos importantes con numerosos grupos indígenas.

FIG. 1: Características generales de Canadá Nombre oficial

Canadá

Superficie

9.976.140 km2

Población

29.248.000 (1994).

Capital

Ottawa, 920.857 hab. (1991).

Idiomas

Inglés y Francés.

Moneda

Dólar de Canadá.

Forma de Estado

Roméo LeBlanc, gobernador general. Jean Chrétien, primer ministro y jefe de gobierno. Canadá es un Estado federal miembro de la Comunidad Británica. El sistema de gobierno es parlamentario. El Senado tiene 104 miembros y la Cámara de los Comunes 295. Fuente: Elaboración de los autores. Datos extraídos de www.americascanada.org

5.1.1. Perspectiva Histórica Los pueblos indígenas ocuparon durante miles de años el territorio que se convirtió luego en Canadá. Los primeros colonos europeos firmaron tratados con las Primeras Naciones para compartir la tierra y los recursos.


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Posteriormente, las relaciones entre los pueblos originarios y la Corona fueron evolucionando con el tiempo, en donde se pueden observar tres etapas de ella:

FIG. 2: Etapas de la relación “Primeras Naciones” - Corona Contacto – Cooperación

1600 – 1800

Desplazamiento – Asimilación

1800 – 1969

Reconciliación y Renovación

1969 – hasta la fecha

Fuente: “Contexto, panorama y desafíos: una perspectiva federal sobre asuntos indígenas”, Sandra Ginnish y Barry Dewar del Ministerio de Asuntos Indígenas de Canadá, en ponencia presentada en Seminario “Nuevas Relaciones en Estados y Pueblos Indígenas: La Experiencia Internacional.”

Los orígenes jurídicos de la relación entre Corona y pueblos indígenas se encuentran en la Proclamación Real de 1763, en donde se definieron los derechos de las Primeras Naciones. Desde ese año y hasta 1921 se firmaron 70 tratados jurídicos para compartir las tierras y los recursos naturales. En tanto, la Ley de la Constitución de 1876 declaraba legalmente la responsabilidad federal hacia los indígenas y las tierras reservadas para ellos (Art. 91, 24), lo que proporcionó el marco para administrar la relación. El objetivo de la Corona en los acuerdos de “paz y amistad”, en primera instancia, era para facilitar el comercio y asegurar alianzas militares, mientras que la cesión de territorios de la época colonial perseguían, fundamentalmente, clarificar los títulos indígenas a fin de delimitar las tierras para asentamientos pacíficos. La Carta de Derechos y Libertades y el artículo 35 de la Ley de la Constitución de 1982 reconocieron y afirmaron los derechos indígenas y de los tratados, ampliando, por ende, la base jurídica de la relación. Más tarde, la labor


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del Tribunal Supremo y de la Comisión Real sobre Pueblos Indígenas han afianzado este contacto, indicando que la negociación representa el mejor procedimiento para la conciliación con respecto a los derechos ancestrales. Durante los últimos 30 años, el gobierno de Canadá ha implementado políticas para lograr la conciliación con los pueblos indígenas mediante la negociación:  1973 – Política de reivindicaciones globales (tratados sobre asuntos territoriales).  1995 – Aprobación e implementación de políticas sobre derechos inherentes y la negociación del autogobierno de los pueblos indígenas.

5.1.2. Legado del pasado Sin embargo, la Corona no dio todos estos pasos por iniciativa propia. La postergación de los pueblos indígenas de Canadá durante años y la mirada paternalista del gobierno hacia las etnias, deterioró sus estructuras sociales, económicas y de autogobierno que mantenían. Además, el paulatino daño de las oportunidades económicas provocó en estas personas marginación social que se tradujeron en desempleo y pobreza, las cuales, según las tasas hasta 1990, eran el doble que las de la población no indígena en Canadá. En cuanto a las tendencias demográficas, la población indígena es joven y tiende a aumentar, pues su tasa de natalidad casi duplica la de la población no indígena, lo que repercute en sus necesidades de educación, vivienda, desarrollo de la primera infancia y para otros servicios sociales. Se espera que de 1991 al 2016, la población indígena aumente un 52% en comparación con un 22% de la no indígena.


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La dependencia y la disfunción social a la que han sido expuestas las Primeras Naciones, han llevado a esta población a reclamar los derechos indígenas y a poner énfasis en los tratados, ya que, en la práctica, uno de los principales problemas sigue siendo el acceso a la tierra y a los recursos. Esto último ha sido el gran debate dentro de la sociedad canadiense pues en el norte del país se encuentra un gran potencial en petróleo, gas, conductos y diamantes.

5.1.3. Dirección gubernamental actual Desde que en 1970 se comenzaron a atender las reivindicaciones de los pueblos originarios y se afianzaron los derechos indígenas en la Constitución de 1982, las condiciones sociales mejoraron sustancialmente en las reservas. No obstante, uno de los más importantes logros fue el reconocimiento del derecho al autogobierno que el Estado declaró en 1995. En tanto, en 1998 se anunció un nuevo programa en respuesta al informe de la Real Comisión sobre Pueblos Indígenas que contaba con nuevos postulados: 

Mejorar la calidad de vida: “El gobierno trabajará para asegurar que se satisfagan las necesidades básicas en materia de empleo, salud, educación, vivienda e infraestructura, y ampliará los programas y servicios de desarrollo de la primera infancia, ayudará a personas con necesidades especiales y trabajará para reducir la fetopatía 35 alcohólica, la diabetes y las tasas de encarcelación”.

 Fortalecimiento de la gobernanza: “El gobierno se compromete a fortalecer la relación con los pueblos indígenas y apoyará a las comunidades de las

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Fetopatía: es una malformación durante la fase fetal causada por un agente externo, físico, químico o infeccioso que causa una anomalía estructural presente en el nacimiento (Enciclopedia Microsoft Encarta 2000).


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Primeras Naciones en el fortalecimiento de la gobernanza, incluyendo prácticas administrativas más eficaces y transparentes”.  Fomento de oportunidades económicas: “El gobierno trabajará con los pueblos indígenas para ayudar a fortalecer su pericia empresarial (…) y satisfará las necesidades de infraestructura básica. El gobierno fomentará la innovación, el crecimiento y el desarrollo en todos los sectores de nuestra economía, incluidos el agrícola y el de recursos para asegurar que cada región contribuya al desarrollo de nuestra nación”.

Las lecciones aprendidas de la experiencia indígena para el Estado canadiense son claras e inequívocas. Entre ellas está el punto que se refiere al autogobierno de las etnias, ya que esta capacidad es un requisito esencial para su desarrollo económico sostenible, además que existe una mayor posibilidad de éxito al tratar los asuntos de relaciones y calidad de vida conjuntamente. El gobierno canadiense y sus políticas públicas hacia los indígenas se vincula al progreso en el desarrollo y la autosuficiencia en los asuntos económicos. Es más, según la evaluación del propio ejecutivo, el éxito está cada vez más vinculado a la gestión horizontal eficaz de todos los ministerios y la participación de las provincias y el sector privado en nuevas relaciones de colaboración.

FIG. 3: Modelo de política canadiense Autogobierno legítimo, responsable y transparente. Calidad de vida para los pueblos indígenas comparable a la de las comunidades vecinas no indígenas.

Requiere una base legislativa adecuada que establezca normas de gobernanza eficaz. Requiere inversiones dirigidas en la salud, la educación, la vivienda y otras áreas.


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Comunidades independientes capaces de asociarse con el sector privado y otras jurisdicciones para fomentar el desarrollo económico y comunitario.

Requiere la eliminación de las barreras y la facilitación de oportunidades económicas en áreas claves.

Fuente: “Contexto, panorama y desafíos: una perspectiva federal sobre asuntos indígenas”, Sandra Ginnish y Barry Dewar del Ministerio de Asuntos Indígenas de Canadá en ponencia presentada en Seminario “Nuevas Relaciones en Estados y Pueblos Indígenas: La Experiencia Internacional”.

5.1.4. Reivindicaciones globales En 1973 se iniciaron las políticas de reivindicaciones territoriales globales a fin de resolver las cuestiones relativas a los derechos y los títulos indígenas en aquellos lugares de Canadá sobre los cuales no se habían firmado tratados históricos de cesión de territorios. Los objetivos de dicha política eran:  Certeza y resolución legal con respecto a los derechos ancestrales, los títulos y las reivindicaciones de territorios y recursos.  Claridad sobre la propiedad, el uso y la reglamentación de la tierra y los recursos por parte de los gobiernos, terceras partes y comunidades indígenas.  Contribuir a la independencia social y económica de los pueblos indígenas.

Desde 1983, los convenios de reivindicaciones territoriales están protegidos por la Ley constitucional como tratados modernos. Los derechos acordados por los convenios no podrán ser infringidos por la Corona injustificadamente. Los tratados modernos crean condiciones para la participación activa de las comunidades indígenas en el manejo y el desarrollo de los recursos, lo cual promueve la autosuficiencia y su desarrollo socioeconómico, ya que tienen derechos a la propiedad de las tierras, tanto en la superficie como el subsuelo; la coadministración de ella y sus recursos; explotación; convenios de beneficio


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económico como empleo y oportunidades de obtener contratos en proyectos mejores; participación en los ingresos generados por los recursos; transferencia de capital y acceso a las estructuras empresariales y jurisdicciones de gobierno indígenas.

FIG. 4: Acuerdos de reivindicaciones globales Convenio concluido Convenio Bahía James y el norte de Quebec

Año de firma 1975

Territorio 5.290 km²

Población 12.103 Cree 8.643 Inuit

Convenio del noroeste de Quebec

1978

Integrado en el acuerdo anterior

600 Naskapi

Inuvialuit

1984

435.000 km²

2.500

Gwich´in

1992

57.000 km²

2.300

Convenio General sobre Yukón (7 pueblos originarios)

1993

Yukon Territory

8.000

Territorio Nunavut

1993

1,9 millones de km²

19.000 inuit

280.278 km²

2.400

2.000 km²

6.000 Nisga´a

Convenio Sahtu y Dene Nisga´a

2000

Fuente: “Contexto, panorama y desafíos: una perspectiva federal sobre asuntos indígenas”, Sandra Ginnish y Barry Dewar del Ministerio de Asuntos Indígenas de Canadá en ponencia presentada en Seminario “Nuevas Relaciones en Estados y Pueblos Indígenas: La Experiencia Internacional”.


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Estas reivindicaciones abarcan el 30% del territorio de Canadá y tuvieron como resultado la transferencia de US$ 2.200 millones hacia los grupos indígenas. Los beneficios económicos y sociales de las reivindicaciones globales son:  Los acuerdos conceden dinero y tierras a los grupos indígenas.  Tienen acceso a tierras y recursos.  Claridad en cuanto a los derechos y la propiedad crea un clima de inversión estable.  El dinero concedido mediante los acuerdos ayuda al desarrollo económico y social.  Disposiciones sobre protección cultural.  Protección de las actividades tradicionales.  El dinero de los acuerdos apoya la infraestructura social.  Protección de los derechos lingüísticos.

5.1.5. Autogobierno En 1995, se reconoció el derecho inherente al autogobierno y comenzó el proceso de negociación para implementarlo cuyos objetivos básicos eran: fortalecer las comunidades indígenas capacitándolas para autogobernarse en sus cuestiones internas y esenciales y, así, reducir la dependencia, además de ofrecer una alternativa al ejercicio unilateral o al litigio en materia de derechos inherentes. Esta política de derechos da lugar a una gran variedad de tipos de acuerdos: aplicables a una sola jurisdicción o a varias; negociables como parte de una reivindicación territorial global o un acuerdo individual y/o como arreglos no convencionales. Sin embargo, todos los acuerdos garantizan la aplicación de la Carta Canadiense de Derechos y Libertades y las leyes de importancia nacional


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suprema, ya que la implementación del autogobierno debe estar dentro del marco constitucional de Canadá. La estructura de gobierno cuenta con las siguientes características:  Reconocimiento legal de un gobierno indígena.  Disposiciones para la elaboración de constituciones y estructuras de gobierno de los pueblos originarios.  Descripción de la jurisdicción (cuestiones internas de los pueblos originarios como la educación, la cultura y la administración de la tierra).  Reglas de prioridad para resolver los conflictos entre las leyes federales, provinciales, territoriales e indígenas.  Mecanismos para la solución de conflictos.  Arreglos para transferencias financieras y fuentes de ingreso propias.  Armonización de programas y servicios con las jurisdicciones próximas.

Entre los beneficios que se pueden derivar del autogobierno se destacan la creación de acuerdos prácticos concebidos para responder a las necesidades y aspiraciones particulares de los grupos aborígenes y reconocer sus diferentes tradiciones políticas, legales, históricas, culturales y sociales. Además, se desarrolla la capacidad que tienen estos grupos indígenas para administrar sus propios asuntos y se crea una relación de gobierno a gobierno lo que provoca estructuras institucionales y, por ende, más estables entre las diferentes sociedades. El autogobierno ayuda también al redescubrimiento de la dignidad de las mismas comunidades, fomentado su visión de país y sentido de patria. Por ejemplo, la revisión quinquenal del Convenio del Yukón indica que estos tratos


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han capacitado a los pueblos originarios para mejorar su imagen, tener mayor influencia y ser escuchados en cuestiones que los afectan en la vida. Por último, se establecen relaciones políticas modernas y estables para la administración de los poderes y los derechos de los gobiernos dentro de la Constitución canadiense.

5.1.6. El caso de Nunavut El 1 de abril de 1999, se creó el territorio de Nunavut, modificándose así el mapa de Canadá, pues los antiguos territorios del noroeste se dividieron en dos. Es así como el nuevo distrito pasó a ocupar dos millones de kilómetros cuadrados en la región este del Ártico y fue entregado a los Inuit, pueblo originario y que representan el 85% de la población en esa región. Nunavut fue creado en virtud de una cláusula del “Acuerdo de 1993 sobre las reivindicaciones territoriales de Nunavut”, que disponía el establecimiento de dicho territorio lo antes posible. El nombre de esta nueva región significa “nuestra tierra” en inuktitut, la lengua autóctona de los Inuit. Cuentan con su propio gobierno público y popular, lo que refleja la cultura, tradiciones y metas de este pueblo, quienes además están a cargo de su educación, salud y servicios sociales. Otros logros alcanzados o en proceso se encuentran en Yukón, en donde se han concluido siete convenios de autogobierno y otros del mismo número están en la fase de negociación. En el resto de Canadá, hay más de 30 procesos de acuerdos en los que participan aproximadamente 330 comunidades indígenas que se dividen, a su vez, en 10 mesas para reivindicaciones territoriales globales y 22 que están negociando acuerdos individuales de autogobierno.


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5.2. La realidad indígena de Nueva Zelanda

FIG. 5. Características generales de Nueva Zelanda Nombre oficial

Nueva Zelanda (Aotearoa, maorí)

Superficie

270.500 Km2

Límites

Ocupa varias islas del océano Pacífico, a 1.750 kms. al sureste de Australia, las dos principales, la del Norte y la del Sur, separadas por el Estrecho de Cook y otras islas adyacentes más pequeñas, la de Stewart (Rakiura) separada de la del Sur por el estrecho de Foveaux. Al oeste, el mar de Tasmania.

Población

3.800.000 habitantes (1999)

Capital

Wellington (335.468 habitantes en 1996)

Idiomas

Inglés (oficial). Maorí

Moneda

Dólar de Nueva Zelanda

Forma de Estado

Monarquía parlamentaria

Fuente: Elaboración de los autores a partir de datos extraídos de www.mae.es

5.2.1. Contexto histórico Nueva Zelanda estuvo poblada por antecesores polinesios de los maoríes desde el siglo X. Durante los siglos XVII y XVIII, las expediciones de navegantes


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holandeses e ingleses provocaron que balleneros, cazadores de focas, comerciantes y misioneros se asentaran en el territorio. En 1840 el Tratado de Waitangi formalizó las relaciones entre europeos e indígenas maoríes y en 1852 el Reino Unido garantizó a Nueva Zelanda un “gobierno responsable”. Según este Tratado, firmado por líderes maoríes y la Corona Británica, los indígenas cedían la soberanía a la Reina de Inglaterra, convirtiéndose en sus súbditos pero conservando autonomía sobre sus territorios y todas sus riquezas. La Corona, en tanto, se reservaba el derecho exclusivo de compra de las posesiones maoríes que se pusieran en venta. No obstante, los estatutos del Tratado fueron desconocidos once años más tarde cuando se aprobó la legislación que confiscó casi el 80% del territorio de los pueblos indígenas maoríes (Adlam, 2001). En 1907, la colonia británica de Nueva Zelanda se transformó en dominio de la Corona británica. Sin embargo, en 1931 el Parlamento británico aprobó el Estatuto de Westminster de independencia para Nueva Zelanda, que al aceptarlo en 1947, adquirió plena autonomía política.

5.2.2. Demandas y devoluciones A finales del siglo XIX la emigración europea se incrementó rápidamente provocando conflictos con los indígenas. Desde 1987 los aborígenes maoríes han protagonizado

numerosas

protestas reclamando sus derechos

culturales,

económicos y, especialmente, los territoriales como lo establecía el Tratado de Waitangi de 1840 en donde cedían la soberanía de Nueva Zelanda al Reino Unido a cambio de conservar la propiedad de sus territorios de caza y pesca. El Tribunal Waitangi, que se había restaurado en 1975 para tratar las reclamaciones maoríes de derechos territoriales, recomendó la devolución del


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cabo de la bahía de Auckland al pueblo maorí. Sin embargo, los indígenas reclamaban territorialmente el 75% del país. En diciembre de 1994, el gobierno ofreció la suma de 1.000 millones de dólares neozelandeses ($NZ), pagaderos a lo largo de 10 años, en un acuerdo definitivo y completo de compensación por todas las reclamaciones de derechos territoriales pasadas y futuras. Pero la condición de renunciar a futuras reclamaciones fue rechazada por la mayoría de los grupos maoríes. Ese mismo año, el Gobernador General de Nueva Zelanda y el pueblo tainui de Waikato llegaron a un histórico acuerdo que contemplaba la devolución de las tierras confiscadas en 1863 y un depósito a lo largo de 5 años de 65 millones de $NZ, en un negocio de compra de tierras. En mayo de 1995, el primer Ministro y la Reina del pueblo tainui firmaron un acuerdo de compensación completa y definitiva, por la cantidad de 170 millones de $NZ sobre agravios territoriales de 1863. Además, en una ceremonia celebrada en Wellington en noviembre de 1995, la Reina de Inglaterra sancionó personalmente la Ley de derechos de asentamiento de Waikato Raupatu, y se contempló un acuerdo de 170 millones de $NZ y la devolución de 15.780 hectáreas de tierra al pueblo tainui para zanjar los agravios. La ley incorporaba una disculpa de la Corona por la pérdida de vidas y por la confiscación de bienes. En octubre de 1996, el Gobierno anunció el establecimiento provisional de 170 millones de $ NZ a las Islas Ngai Tahu del sur (una de las tribus maoríes menores de Nueva Zelanda) en compensación de antiguas reclamaciones de derechos.


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A principios de 1997 los líderes maoríes, continuando con una demanda presentada por primera vez por abogados tribales en 1991, reclamaron una ley que permitiera cambiar el nombre oficial de Nueva Zelanda por Aotearoa (Tierra de la Gran Nube Blanca). En julio de ese mismo año, una tribu maorí desalojada de su territorio en 1840, presentó una demanda sobre el edificio sede del Parlamento en Wellington. Los Ngati Tama también presentaron reivindicaciones “no negociables” sobre otras zonas de la capital. Tras seis años de negociaciones, en septiembre de 1997 el Gobierno y los Ngai Tahu llegaron a un acuerdo formal, sujeto a la posterior aprobación por las tribus, que contemplaba la compensación de 170 millones de $NZ. La oferta del gobierno incluía el derecho de dar nombre a las montañas y los ríos, en combinación con el equivalente en inglés, y la incorporación de una disculpa completa de la Corona. En noviembre, cuando la mayoría de las tribus beneficiarias habían votado a favor de los acuerdos, el primer Ministro y los representantes de Ngai Tahu firmaron el acta histórica de asentamiento completo y definitivo. En marzo de 1998 la liquidación de derechos de asentamiento de Ngai Tahu fue remitida a la Cámara de Representantes, donde se aprobó seis meses más tarde. En julio el Tribunal Waitangi, ejerciendo por primera vez su poder de emitir dictámenes vinculantes, ordenó al gobierno la devolución de su tierra a los Ngati Turangitukua (entonces valorada en 6,1 millones de $NZ) que había sido confiscada a sus propietarios maoríes hacía más de 30 años, para edificar casas a trabajadores de una central eléctrica de la isla del Norte.


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A principios de 2000 se presentó una demanda conjunta de cinco tribus maoríes de la Isla del Norte. Se trataba de la mayor demanda presentada ante el Tribunal Waitangi, estimada en más de 588 millones de $NZ sólo por los bosques.

5.2.3. Reivindicaciones políticas de los maoríes Los aborígenes de Nueva Zelanda no sólo han ganado en sus demandas por territorio y derecho a los recursos, sino también en sus reclamos por la representación política que tenían que tener en el Parlamento. Es así como a la creación de un Ministerio de Asuntos Maoríes en la década del ochenta, también han logrado fundar sus propios partidos políticos como el Mauri Pacific a fines de 1998. Además, según la ley constitucional de 1986 de Nueva Zelanda, el poder legislativo reside en la soberana y el Parlamento, unicameral. Los miembros de la Cámara de Representantes son 120, de los cuales cinco cupos están reservados a los maoríes, según el sistema de representación proporcional. El 12 de octubre de 1996 se celebraron las primeras elecciones generales bajo este sistema, en donde lo más importante fue el aumento de parlamentarios maoríes, de 6 a 15, número equivalente a la proporción real de la población aborigen. 5.3. La situación del pueblo sami Unos 100.000 samis viven esparcidos por las regiones árticas de Suecia, Finlandia, la península rusa de Kola y Noruega, este último con el mayor número de indígenas, un tercio del total de la población y el más avanzado en cuanto a legislaciones que reconocen la existencia y los derechos de este pueblo.


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Los samis o lapones son nativos de Escandinavia, en el extremo norte de Europa. Aunque hay diferentes comunidades con idiomas distintos, se consideran un pueblo, incluso cuentan con una bandera común, oficial en todos los países nórdicos. Deseosos de construir una nueva sociedad sami con los recursos que la tierra y el Estado ofrecen, los líderes sami se esfuerzan por adquirir el control efectivo de las riquezas que encierran las tierras y aguas de su hábitat tradicional. Especialmente en este siglo, las relaciones entre los sami y el gobierno noruego han sido tormentosas, en parte como reacción a la política agresiva de asimilación iniciada un siglo antes. Hace veinte años, las impresionantes movilizaciones contra la construcción de una central hidroeléctrica en el norte del río Alta, en el hábitat tradicional de los sami, culminaron en la elaboración de un importante informe sobre los fundamentos jurídicos y culturales de la reivindicación que los sami hacen de sus tierras (Velin, 1998). En relación a las legislaciones que Noruega ha impulsado para favorecer a los indígenas, se cuentan el artículo 110a de la Constitución de ese país y la Ley Sami (Sameloven). Mediante una enmienda constitucional realizada en 1998, se incorporó este primer artículo cuyo texto es el siguiente: “Es obligación de las autoridades del Estado crear las condiciones necesarias para que los samis protejan y desarrollen su lenguaje, su cultura y sociedad”. La incorporación de tal disposición representó un gran avance político y legal para los aborígenes de Noruega, ya que obligó al gobierno a tomar parte de una política para la cultura sami y que fuera concebida desde los propios indígenas. Sin embargo, los indígenas ya tenían terreno ganado en este aspecto pues en 1989 se estableció el Parlamento Sami (Sameting), según está estipulado en el artículo 1, inciso 2 de la Ley Sami, el cual determina que los indígenas tendrán su


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propio parlamento nacional, electo por y entre los samis. El organismo lo integran 39 representantes electos sobre la base de un registro especial de elecciones samis que cubre todo el país y está dividido en 13 distritos. El mandato del Parlamento Sami quedó reflejado en el artículo 2, inciso 1 de la Ley Sami, donde se indica que su área de actividad incluye todas las materias que estén relacionadas con los indígenas que representa. El Parlamento puede, por iniciativa propia, plantear y emitir declaraciones, realizar propuestas ante las autoridades públicas e instituciones privadas y tomar sus propias decisiones. Ragnhild Lydia Nystad, vicepresidenta del Parlamento Sami, de Noruega, dijo en el Seminario "Nuevas Relaciones entre Estados y Pueblos Indígenas; la experiencia internacional", que se llevó a cabo en Santiago y Temuco en enero de 2002, que su pueblo ha conquistado importantes derechos a través de un proceso fundado en la organización y la unidad. Señaló que, si bien los pueblos originarios de Noruega y los otros países en donde se asienta la cultura sami, han optado por depender del presupuesto del Estado, esto no les ha imposibilitado para luchar por su desarrollo tanto en educación, salud y así también a no perder sus raíces, lengua y espiritualidad, todo esto basados en el derecho que tienen a la autodeterminación. Los países de Finlandia y Suecia que cuentan con población sami, también están preocupados por los derechos de los aborígenes. De hecho, el 7 de noviembre del 2001 se firmó un acuerdo entre estos gobiernos, incluyendo Noruega, y sus respectivos Parlamentos Samis –Rusia es el único que no tiene Parlamento indígena-. Un elemento importante del acuerdo es el establecimiento de un comité de expertos que desarrollarán un proyecto de Convención Sami


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Nórdica, que esté basado en las obligaciones legales internacionales de los países involucrados, abarcando derechos consuetudinarios como los siguientes:  Estado legal del pueblo sami.  Definición del término “sami”.  Derecho a la autodeterminación.  Cooperación entre los tres respectivos Parlamentos Samis y Estados.  Lenguaje.  Medio Ambiente.  Protección del Patrimonio sami.  Salud.  Educación e investigación.  Formas de sustento sami.  Cultura. 5.3.1. Noruega, los samis y el Convenio Nº 169 de la OIT Noruega ha sido el primer país en ratificar el único convenio internacional adoptado hasta la fecha en el que se reconocen los derechos de los pueblos indígenas y tribales. Con la ratificación del Convenio Nº 169 de la OIT en 1989, Noruega confirmó su apoyo al principio del control de los pueblos indígenas sobre las tierras y aguas de su medio tradicional, y al derecho de esos pueblos a beneficiarse de la explotación de los recursos naturales de aquellos. En opinión de John Henriksen, jurista especializado en los derechos de los pueblos indígenas y tribales, los sami noruegos han utilizado el Convenio de la OIT con mayor eficacia como arma política que como instrumento jurídico (OIT, 1998).


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Por ejemplo, según Henriksen, con objeto de superar una de las insuficiencias intrínsecas del Convenio -la circunstancia de que los pueblos indígenas carecen de acceso directo a los procedimientos de queja de la OIT, que únicamente pueden utilizar los gobiernos y las organizaciones empresariales y sindicales-, los sami han concertado con el Parlamento noruego un nuevo acuerdo, "por el que se autoriza al Parlamento Sami a informar directamente a la OIT de la aplicación del Convenio en Noruega. La OIT ha aceptado este acuerdo".

6. El contraste con la situación chilena Durante los años ochenta, surge un proceso de reivindicaciones indígenas a nivel mundial y ya en la década de los noventa, la mayoría de estos pueblos tienen resultados en sus países. Sin embargo, en Chile, el pueblo mapuche, si bien sentó las bases para una institucionalidad indígena en 1989 cuando sus representantes firmaron el Acta de Nueva Imperial, está muy atrasado en materia de derechos respecto a otros países. Uno de los ejemplos más evidentes es la reforma constitucional que reconoce a los pueblos indígenas y que desde 1991 se está tramitando en el Congreso Nacional. Similar suerte ha corrido la ratificación del Convenio Nº 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), la cual, si bien cumplió con el primer trámite legislativo en el año 2000, aún se encuentra en el Senado sin apoyo político. Las razones que se pueden esgrimir para explicar el precario desarrollo del movimiento indígena en Chile, las proporciona el abogado e investigador del Instituto de Estudios Indígenas de la Universidad de la Frontera, José Aylwin 36, quien señala que la evolución natural del proceso reivindicatorio de los pueblos indígenas a nivel internacional, tienen que ver con los derechos políticos como 36

En entrevista con los autores, enero de 2002.


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autonomía y autogobierno y con los derechos territoriales que implica no sólo tierras sino también dominio de los recursos naturales. “Esos derechos no están reconocidos en Chile. Hay dos o tres factores que son claves: uno, el que la demanda indígena dominante en los años ochenta no era una demanda de autodeterminación y de territorialidad, era una demanda de tierras y de participación en el Estado y creo que esa demanda ha ido cambiando sustancialmente en los últimos años”. “El otro factor tiene que ver con que en el sistema político que tenemos, el Congreso nuestro no es representativo de la soberanía popular y, por lo tanto, hay ahí reflejado un sector de la ciudadanía que es un sector conservador que se opone al desarrollo y transformaciones en esa materia y que le teme a ese desarrollo por una cierta concepción de Estado, por un racismo, por un etnocentrismo y por una pretensión de hacer de Chile un país unitario y homogéneo étnica y culturalmente”, concluye Aylwin. Otra causa del porqué el retraso del pueblo indígena en el plano internacional, la entrega el consejero urbano de la Conadi, José Llancapán 37, quien señala que el Estado de Chile es aún demasiado joven para lograr progresos notables en materia indígena en contraste con otras naciones. “Hay que pensar que los otros países llevan harto tiempo. Chile recién celebrará un bicentenario. Hasta 1855 nosotros teníamos, cuando ocurrió la Pacificación de La Araucanía, que fue una guerra de exterminio a nuestro pueblo, y si uno saca la cuenta fue sólo hace 120 años, no fue tanto tiempo atrás. Creo que tenemos atrasos en comparación con otros países, pero vamos en camino a hacer las cosas bien como pueblo mapuche”, señala el dirigente.

37

En entrevista con los autores, enero de 2002.


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Los mapuches han sostenido desde la década del ochenta la necesidad de que el Estado chileno los reconozca como pueblos. El rechazo permanente por parte del gobierno a este tipo de reconocimiento se debería, entre otras razones, a que en el derecho internacional, la categoría de pueblo supone inmediatamente el derecho a la libre determinación y tener entre las fronteras del país a otra nación, atentaría contra la idea de que Chile es un pueblo unitario y homogéneo en sus leyes. Sin embargo, el hablar de autodeterminación no es sinónimo, precisamente, de separatismo o independencia política, sino que es factible llegar a acuerdos que aseguren a un pueblo o nación formar parte de un Estado soberano a cambio del otorgamiento de cierta autonomía en los temas que sean de incidencia político-cultural, permitiéndole dictar sus propias reglas dentro de un ámbito predefinido de temas que les conciernen (Corporación Tiempo 2000, 2001). Además, la base para estos postulados es que la igualdad de derechos y la libre determinación de los pueblos se centran en los derechos humanos, como el de la identidad cultural y en el principio de la libertad. Las posiciones más conservadoras en el país, conciben a la identidad cultural como un conjunto de rasgos más o menos fijos, esenciales e inmutables que se constituyeron en el pasado. Otros, en cambio, ven la identidad nacional como un proceso histórico mutable, permanentemente en construcción (Op. Cit.). La negación de que Chile es un país pluriétnico retrasa el desarrollo y el entendimiento de la sociedad. Es más, el reconocimiento constitucional hacia los pueblos indígenas es una de las materias en las cuales muchos otros Estados latinoamericanos aventajan a Chile. México, en su Constitución de 1994 señala


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que dicho país tiene una composición pluricultural “sustentada originalmente en los pueblos indígenas” (Op. Cit.: pag. 25). Asimismo, Nicaragua en 1986 declaró que cuentan con naturaleza multiétnica y Guatemala, también, “está formada por diversos grupos étnicos entre los que figuran los grupos indígenas de ascendencia maya” (Constitución de 1985). Por último, Colombia reconoce y protege la diversidad étnica y cultural, y Bolivia se proclama multiétnica y pluricultural (Op. Cit.).

CAPITULO VII


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LOS ACTORES INVOLUCRADOS Y SUS PLANTEAMIENTOS ACERCA DE LA CONADI

CAPITULO VII LOS ACTORES INVOLUCRADOS Y SUS PLANTEAMIENTOS ACERCA DE LA CONADI

1. Introducción La Conadi y su relación con el problema mapuche es una materia que involucra no solamente a las autoridades de la Corporación y a los miembros de esta etnia, sino que también a diversos actores sociales de nuestro país. Comenzando con el organismo estatal a cargo de la política indígena, además de la visión oficial que emana de la Conadi a través de su ex Director Nacional, Edgardo Lienlaf38, dentro de ella también se descubren las opiniones y 38

Era Director del organismo al momento de conceder la entrevista a los autores de este trabajo.


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puntos de vista de los representantes de los indígenas que forman parte de su Consejo Nacional, como los consejeros José Llancapán, José Santos Millao y Juan Manquel. Asimismo, fuera de este organismo, hay voces de dirigentes de organizaciones y comunidades mapuches, como el cacique Antonio Alcafuz, también miembro de la Comisión de Verdad Histórica y Nuevo Trato, y Emilio Cayuqueo. Desde el ámbito académico se encuentran voces de distintos académicos y estudiosos que tienen planteamientos y propuestas acerca de la materia. José Aylwin, investigador del Instituto de Estudios Indígenas de la Universidad de La Frontera, Alejandro Herrera, director de dicha institución, y Sergio Villalobos son algunos de ellos. Lo mismo sucede desde el punto de vista empresarial con la visión que la Corporación Chilena de la Madera (Corma), tiene sobre el asunto. Algunos políticos como el diputado socialista Alejandro Navarro, que han estado inmersos en el centro de las críticas hacia la Conadi, también realizan un gran aporte con sus opiniones e ideas. Por otro lado, Mideplan a través de los encargados del Programa Orígenes que, como se ve en el capítulo V, viene a proponer una nueva manera de tratar la problemática indígena, tiene mucho que decir. Finalmente, pero quizás los más importantes, están los integrantes de la etnia mapuche que no son dirigentes ni poseen cargo alguno. Personas comunes y corrientes que, por el simple hecho de ser mapuches, son los actores más afectados por las decisiones que se toman en la Conadi y por la aplicación de la Ley Indígena.


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En el presente capítulo se exponen los planteamientos, críticas, problemas y posibles soluciones al respecto, que proponen todos los actores involucrados en el conflicto mapuche y la Conadi, otorgando un amplio abanico de visiones sobre este tema.

2. Problemas y demandas mapuches El abogado e investigador del Instituto de Estudios Indígenas de la Universidad de La Frontera, José Aylwin, plantea 39 que la demanda indígena dominante en los años ochenta era de tierras y de participación en el Estado, situación que ha cambiado sustancialmente en los últimos años, para convertirse en un requerimiento de autodeterminación y de territorialidad. De acuerdo a él, las demandas indígenas, y fundamentalmente la mapuche, han ido cambiando desde un eje de recuperación de tierras hacia eje de territorialidad que significa algo más que su simple propiedad. “El Fondo de Tierras, si bien permite la ampliación de la cabida de las tierras, no responde a un tema de fondo que es el planteamiento que emerge de las organizaciones, el cual tiene que ver con el tema de la territorialidad, que implica no sólo la propiedad de la tierra, sino que también cierto control, una cierta jurisdicción sobre ciertos procesos que ocurren en los espacios donde viven los indígenas y derecho sobre recursos naturales que no son asegurados por la ley indígena”. Una postura distinta es la que mantiene el historiador Sergio Villalobos. Para él, los reclamos ancestrales constituyen solamente un mito que se ha creado para dar más fuerza a las reivindicaciones porque siempre los movimientos políticos e ideológicos tienden a buscar justificaciones en la historia. “(Los

39

En entrevista con los autores realizada en enero del 2002.


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araucanos40) fueron colaboradores de la conquista, se incorporaron al ejército colonial, se incorporaron al ejército de la república, ayudaron a someter a sus propios hermanos en las luchas intertribales que tenían, fueron tentados por las especies de los españoles, el caballo, la oveja, la vaca, el chancho, el fierro, el alcohol, el aguardiente, el vino, los tejidos, los adornos de las mujeres. Ellos mismos se sintieron atraídos por la cultura dominante y sus bienes y trataron de incorporarse a ella. Entonces, esto de que les quitaron las cosas y que sufrieron tremendamente, es hasta por ahí no más porque ellos mismos lo aceptaron”. Eugenio Guzmán, investigador del Instituto Libertad y Desarrollo, organismo vinculado a la derecha, plantea que el tema central se da en términos de la autonomía y la autodeterminación, lo que, a su vez, está vinculado a la tierra. Según el autor, este conflicto genera más conflictos, “puesto que se cree que la cuestión indígena sólo tendría solución en la medida que el tema de la autonomía y devolución de la tierra sean resueltos”. Sin embargo, para él esto significaría destruir las bases de la institucionalidad nacional, ya que “la idea de otorgar autonomía a las comunidades indígenas significaría el reconocimiento explícito de que no son chilenos, y de que el país no tiene una estructura unitaria” (LyD, 1999). El ex Director Nacional de la Conadi, Edgardo Lienlaf, refiriéndose a las labores que cumple la Corporación, afirma que este organismo responde a tres elementos: el desarrollo, el tema tierras y el tema cultura, que son las principales necesidades de los pueblos indígenas que hay que resolver. Sin embargo, reconoce que el aspecto político de las reivindicaciones ha sido dejado de lado. “El tema 40

Villalobos aclara lo siguiente: “Ellos originariamente no se llamaban mapuches. Lo han probado varios etnólogos, se llamaban “retche” que quiere decir hombre. Sólo en el siglo XVIII aparece el nombre mapuche. Ahora, por qué araucano: porque así los llamaron los españoles. Ellos vivían en Arauco, comenzaron a llamarlos araucanos y esto daba nombre a todo el pueblo araucano y así lo hemos entendido y así está en los textos escolares, en los programas, en la prensa de la época”. Entrevista con los autores en noviembre de 2002.


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político y de la representatividad no nos corresponde, pero nosotros podemos también gatillar una solución en ese sentido. Vemos que existe una debilidad, a diez años de la ley indígena, de poder generar un proceso de representatividad mayor del mundo indígena”41. Este planteamiento es reafirmado por el Consejero de la Conadi por la IX Región, José Santos Millao. Señala que a estas alturas los mapuches no están para reclamar una hectárea más o una menos de tierra, sino que exigen algo que, a su juicio, debió hacerse hace mucho tiempo. “Que el Estado chileno, en términos de demandas políticas, nos reconozca de una vez y para siempre, en su dimensión justa, quiénes realmente somos. Nosotros somos un pueblo que poseemos territorio, que poseemos un idioma, que poseemos tradiciones, por lo tanto, poseemos la categoría de pueblo y han sido el Estado y los gobiernos de turno los que no lo reconocen”42. Millao sugiere que debe haber un reconocimiento constitucional a los pueblos indígenas que esté conforme a la concepción que ellos tienen, es decir, donde se consideren todas sus particularidades y derechos. Para José Llancapán, consejero urbano de la Conadi, las demandas mapuches son mucho más grandes que lo que puede aportar la Corporación para satisfacerlas. Según él, el problema no se reduce solamente a los reclamos de tierras (ya que no todos los mapuches las tienen, como los que viven en Santiago y en otras urbes), sino que abarca el tema de la participación política y el acceso al poder. “Y si este tema no se toma a tiempo, (el gobierno) no sólo va a tener conflictos en el sur, sino también en Santiago y, por supuesto, con todo lo que significa estar en la capital”43. 41

En entrevista con los autores realizada en enero del 2002. En entrevista con los autores realizada en enero del 2002. 43 En entrevista con los autores realizada en enero del 2002. 42


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La Corporación Nacional de la Madera (Corma) 44, señala que el problema mapuche es la extrema pobreza provocada por la mala explotación de sus tierras mal explotadas y la falta de capacitación y educación generada durante más de cien años de despreocupación del Estado. Por eso, agrega que le corresponde al Estado solucionar estas demandas. Para Ricardo Ariztía, presidente de la Confederación de la Producción y el Comercio y miembro del Grupo de Trabajo para los Pueblos Indígenas convocado por el Presidente Ricardo Lagos en mayo de 2000, el problema principal de los mapuches es la pobreza y no se resuelve con el reconocimiento constitucional, ni a través de la creación de una instancia especial de participación en los distintos estamentos de acuerdo al porcentaje de población indígena, sino a través de transmitir conciencia y la reivindicación del mundo rural. El abogado Eduardo Riesco, de la Sociedad Nacional de Agricultura (SNA) señala que la “Constitución rige para todos los chilenos y define quiénes son, por lo que hacer distinción de otros grupos es ‘perforar’ la Constitución Política. ¿Por qué hacer tratamiento especial a quiénes por esencia son chilenos? Que hayan sido discriminados puede ser real y válido, pero no puede ser válido para dividir el país entre chilenos e indígenas”. Este mismo razonamiento lo aplica al Convenio 169, ya que, de acuerdo a él, algunos de sus principios plantean una discriminación evidente en beneficio de una parte del país y algunas normas chocaría contra la igualdad ante la ley que establece la Constitución en materia penal y de tierras (Grupo de Trabajo para los Pueblos Indígenas, 2000, pág. 143 y 146).

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En Corma explicaron que no es su política dar entrevistas para referirse al tema del conflicto mapuche y que todos sus planteamientos se pueden extraer de los diversos documentos publicados en www.corma.cl.


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El dirigente indígena Emilio Cayuqueo, de la organización mapuche Kaflikan de Nueva Imperial, y miembro de la Comisión Nacional de Verdad Histórica y Nuevo Trato, dice que el mayor problema que existe hoy es la incomprensión entre el mundo mapuche y el no mapuche. “Yo creo que ahí radica el problema tanto de tierra, de economía, vivienda y desarrollo. Falta hacer un trabajo de entendimiento entre mapuche y no mapuche”. El cacique mayor Antonio Alcafuz Canquil de la X Región, habita en Quilacahuín, zona ubicada a 37 kilómetros de la provincia de Osorno. Alcafuz explica que en el territorio que gobierna hace muchos años se llevó a cabo la subdivisión, por lo cual las familias de sus comunidades tienen un escaso espacio de cinco hectáreas. A esto hay que sumar la falta de recursos en educación, sobre todo para los niños, que prácticamente impide que lleguen a la universidad “aún cuando tienen buena mentalidad para aprender”. El acceso a la salud es otra de las necesidades que tienen los mapuches de esta zona. “No ha sido bueno aunque el gobierno ha hecho grandes esfuerzos. Pero nosotros culpamos a los establecimientos, a las personas que gobiernan el establecimiento, por ejemplo, el hospital base de Osorno, los médicos y todas las personas que trabajan ahí, tratan con discriminación a los pueblos indígenas”, enfatiza Alcafuz. Una opinión muy parecida es la que tienen las señoras Graciela Lefío y Selma Cañuñir, habitantes de la comunidad Llallipulli, ubicada en el sector de Puerto Domínguez, IX Región. Ellas afirman que algunas de las carencias más importantes que sufre su comunidad son la falta de tierras, electricidad y de viviendas. “Hay poca tierra. Hay para puro vivir. Hay un pedacito, que unos


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tienen una hectárea, otros tienen menos de una hectárea. Otros tienen su casita. Y eso no alcanza para nada. Para vivir nomás y criar algunas avecitas”. Sin embargo, el aspecto educacional y de falta de oportunidades de desarrollo para la juventud es el problema más grave. “Nosotros como podemos hacemos estudiar a los niños y cuando terminan su cuarto medio ya no hallan qué hacer y se van a Santiago. Así que no hallamos qué hacer, no hallamos de donde sacar recursos nuevos para poderlos ingresar más arriba, por ejemplo en la Universidad. Dicen que es fácil, pero no lo es. Para mí no es fácil”. Para Elisa Coliñir Córdoba, de la comunidad Juana Río de Llanquinao Lofquefquehuen, comuna Padre de Las Casas, IX Región, los mayores problemas que vive su comunidad conformada por sesenta familias, es la poca tierra de la que disponen. Agrega que esa tierra fue heredada de sus antepasados y que la Conadi ha hecho muy poco para ayudarlos. “Hasta el momento casi nada se ha hecho con la comunidad. Nosotros como comunidad no hemos recibido ayuda, pero ahora, con la lucha que estamos haciendo, ojalá que consigamos algo, igual por el apoyo de la Conadi. Nosotros estamos en recuperación del territorio mapuche”. Sofía Painequeo, mapuche de Lumaco que llegó a Santiago a los 24 años, es dirigente de la Asociación Gremial Folichanpallai del Centro de Artes y Exposición Indígena del Cerro Huelén. Ella plantea que los principales problemas de los mapuches son “el despojo de sus tierras en forma permanente y constante, la poca participación que tienen en el proceso de desarrollo del país como parte de este país, no están las posibilidades de plantearse como cultura distinta”.

3. Conadi e institucionalidad


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Frente a la consulta de si la gestión de la Conadi para aplicar los postulados de la Ley Indígena ha sido eficiente, José Aylwin asegura que algunas líneas de acción han sido más eficaces que otras. Por ejemplo, señala que en siete años el total de tierras indígenas adquiridas o traspasadas desde el Fisco a comunidades o personas indígenas, suma 150 mil hectáreas de acuerdo a cifras de la Conadi, hecho importante si se toma en cuenta la mayor parte de ellas está en territorio mapuche y que el Estado les reconoció 500 mil hectáreas de tierras. Sin embargo, aún esa política que tal vez en términos cuantitativos es la que se puede calificar como la más exitosa, ha tenido problemas. Uno es que ha dependido en gran medida del traspaso de tierras fiscales, las cuales ya están agotándose. Otro es que la adquisición vía mercado ha significado que los grandes beneficiarios hayan sido quienes venden predios, así como el valor de las tierras adquiridas por Conadi ha subido siete veces desde que entró en vigencia el Fondo de Tierras. Aylwin también agrega que las políticas culturales, educacionales y de desarrollo han sido muy pobres y secundarias dentro del campo de acción de Conadi, ya que los antecedentes disponibles indican que han llegado a un porcentaje menor del mundo indígena, causando un impacto muy débil. “La propia Conadi reconoce que en las propias tierras indígenas adquiridas no han habido planes de desarrollo, por lo tanto, eso es un cuestionamiento a la misma política de tierra que no va acompañada de programas de desarrollo que permitan que las tierras tengan sentido y una proyección futura”. Por este y otros hechos, como la implementación del Programa Orígenes, Aylwin piensa que efectivamente el Ministerio de Planificación y Cooperación (Mideplan), se está involucrando cada vez más activamente en la temática de los


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pueblos indígenas dado que Conadi no logra dar respuesta a los temas de fondo que plantea el movimiento. En todo caso, Aylwin sostiene que esta iniciativa no responde a crear una segunda institucionalidad, sino más bien a un intento de abordar las demandas mapuches en un período de mucha crisis de relación entre el Estado y ellos. Alejandro Herrera, antropólogo y director del Instituto de Estudios Indígenas de la Universidad de La Frontera, sostiene que se han cumplido algunos aspectos ejecutivos contemplados en la Ley Indígena, como la administración del Fondo de Tierras y Aguas y el Fondo de Desarrollo, pero que en otros campos no hay mayores avances. “No se ha podido observar mayores aportes o propuestas concretas desde la Conadi hacia lo que es el desarrollo de una política indígena del Estado. Probablemente, el mejor ejemplo en ese sentido es el hecho de que los proyectos o los programas de mayor magnitud que se están implementando hoy día desde el sector gubernamental, están en manos de Mideplan y no de Conadi”. Esto sucede actualmente con el Programa Orígenes, coordinado por Mideplan. Herrera plantea que da la impresión de que se está intentando bajarle el perfil a la Conadi, entregando parte de sus funciones a otra repartición del Estado. “De acuerdo a la legislación vigente, el organismo que debiera ejecutar es la Conadi. La percepción que externa que uno tiene del tema es que el rol de supervisor de Mideplan con respecto a la Conadi es una realidad, ves que mucho del quehacer de la Conadi se hace siempre y cuando haya un visto bueno de Mideplan y eso es absolutamente irregular. Yo he advertido últimamente que el logo de la Conadi dice ‘Ministerio de Planificación’ y no ‘Corporación Nacional de Desarrollo Indígena’, como si la Conadi fuera una repartición del Ministerio de Planificación. La ley no dice nada al respecto. La Corporación Nacional de


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Desarrollo Indígena es una corporación autónoma del Estado, no es una repartición del Ministerio. En consecuencia, si bien la ley le otorga un rol de supervisión a Mideplan, desde el punto de vista administrativo ese rol tiene un efecto muy claro”. Sergio Villalobos plantea una crítica a la ación de la Conadi al señalar que a través de ella se ha implementado una política de discriminación positiva favorable a los indígenas, que es injusta a nivel nacional. “Por ejemplo, este famoso fundo que se entregó a los pehuenches en el Alto Bío Bío, costó una brutalidad de dinero para tener contentos a unos cuantos descendientes de pehuenches, que trabajan mal la tierra, que no tienen la técnica, que no tienen la voluntad de mejorar y que han quedado entregados no tanto a la acción del Estado, sino que a órganos privados, ONGs, que han tratado de perfeccionarlos con relativo éxito. Entonces, seguir regalando tierras, no me parece”. El Instituto Libertad y Desarrollo a través de su serie de Informes Sociales, señala que los objetivos de la Conadi no son claros, en especial los del Fondo de Tierras y Aguas. Por un lado está recuperar alrededor de 200 mil hectáreas perdidas por las comunidades durante el proceso de contrarreforma agraria del gobierno militar, y por otro fomentar el desarrollo armónico de las comunidades. Se detectó también una escasa coordinación entre la Conadi y otros organismos del sector público, lo que afecta, por ende, las políticas públicas dirigidas a estas personas. La postura de Edgardo Lienlaf, ex Director Nacional de la Conadi, es bastante clara: la Conadi es un servicio público que fue concebido desde su origen como tal. Además explica que, a pesar de tener ocho representantes de los pueblos originarios en el Consejo Nacional que dejan de manifiesto la orientación y la


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coordinación del tema de las políticas que les incumben, no son sus representantes. “Yo soy indígena, me siento representante de mi pueblo y parte de mi pueblo, pero, primero que nada, soy servidor público”. No obstante lo anterior, Lienlaf piensa que la Conadi sí tiene un grado de legitimidad entre los mapuches, ya que la actual administración mantiene un diálogo constante con varias organizaciones. José Santos Millao es mucho más tajante en sus juicios. De partida, señala que la aplicación de la Ley Indígena ha sido en extremo compleja por la sencilla razón de que si bien ellos tienen una pequeña participación, la postura del Estado está entrometida en la Conadi. “Las ilusiones que nosotros nos habíamos planteado en términos de poseer alguna vez algún instrumento que realmente apuntase a la solución de los grandes problemas, empezando por nuestras tierras, territorios y desarrollos, se han visto absolutamente entrampadas por estas posiciones que le estoy señalando”. Millao asegura que el mejoramiento de la Conadi y, en consecuencia, la satisfacción de las demandas mapuches, no será posible hasta que el Estado adopte una posición a favor de los pueblos indígenas, partiendo por el reconocimiento constitucional y la aprobación de los convenios internacionales. “La Conadi no va a solucionar absolutamente nada aunque diga que con la reestructuración se van a hacer transformaciones, mientras no exista una definición clara, política en todo orden de cosas por parte del Estado y, por ende, en la Conadi. A la Conadi se le bajó el perfil y eso fue claro y público cuando nos correspondió tomar una resolución en estas instancias de las permutas del Alto Bío Bío. Nosotros, los ocho consejeros elegidos, nos opusimos categóricamente,


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incluso votamos en contra y nos retiramos, pero ellos, con los ocho consejeros del gobierno y el director, lo impusieron”. Su compañero en el Consejo, el representante de los pueblos de la X Región, Juan Manquel45, coincide con Millao sobre el nivel real de participación de los consejeros en la Conadi, señalando que “ahí está el trabajo donde tenemos que hincar el diente este año”. Describe además algunos de los éxitos e inconvenientes que ha tenido la Corporación para funcionar adecuadamente. “El tema nuestro es tierra, porque un mapuche sin tierra no es mapuche, la palabra lo dice. Pero también ha habido varios logros, se han restituido terrenos que estaban a nombre del Fisco, que Bienes Nacionales los transfirió a la Conadi y Conadi a las comunidades que estaban en esos predios. También se han adquirido predios a particulares, tanto comunidades como en subsidios individuales, entonces ha habido un trabajo bastante fuerte, pero no hemos estado exentos de otros inconvenientes, como tomas de terrenos donde ha tenido que bajar algún ministro o un secretario para llegar a algún acuerdo”. El consejero urbano José Llancapán es tajante al asegurar que la Conadi no ha sido eficiente en la aplicación de la Ley Indígena. “No se le ha sacado el partido que debiera ser, no se ha aplicado en su totalidad. Hay instrumentos que la Conadi no usa. Por ejemplo se hablaba de formar consejos regionales en la subdirección norte, en la sur, formar un consejo asesor y eso hasta la fecha no se ha formado”. Entre las causas que Llancapán enumera para justificar esta falencia, se cuentan la negligencia de los directivos y consejeros de Conadi, que no han actuado en forma muy decidida para implementar estos instrumentos, el poco presupuesto del que dispone (“el presupuesto de la Conadi es el 0,15 por ciento 45

En entrevista con los autores realizada en enero del 2002.


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del presupuesto de la nación. Si sacas la cuenta, ni siquiera suma un punto”.), la relativa juventud del organismo y su composición mixta. Sobre este punto, Llancapán afirma que los consejeros indígenas no tienen el peso que quisieran en el proceso de toma de decisiones de la Corporación. El asesor ejecutivo del Programa Orígenes, Juan Pablo Belair, desmiente que este proyecto o Mideplan estén suplantando las funciones propias de la Conadi. De acuerdo a él, el programa busca complementar lo que se ha hecho en materia indígena, sin caer en los mismo errores. “Lo que hacemos nosotros es coordinar esa acción y darle un sentido más intersectorial. No vamos a ir nosotros a capacitar gente y mandarlos para la casa. La Conadi se va a encargar del sistema”. El diputado socialista Alejandro Navarro ha sido muy crítico respecto a la Conadi y la acción del gobierno. En primer término 46, plantea que “el Ejecutivo debe asumir que una instancia gubernamental como la Conadi no puede funcionar teniendo a ocho consejeros nacionales electos que apoyen la demanda indígena, y otros ocho consejeros incondicionales, por sus funciones gubernamentales, del Ejecutivo y sus políticas, o de la falta de ellas”. Por esta razón, indica que la situación actual es más grave que la existente durante los gobiernos de Aylwin y Lagos, ya que la Dirección Nacional del organismo es demasiado servicial al Estado, a diferencia de la actitud asumida por anteriores directores, como Domingo Namuncura y Mauricio Huenchulaf. Emilio Cayuqueo manifiesta su esperanza de que se pueda mejorar la ley para que siga trabajando no solamente en los problemas de tierra, sino también para promover el desarrollo de la cultura, que, en su opinión, es lo que la Conadi 46

En entrevista publicada por la Oficina de Prensa Parlamentaria en del diputado Navarro.

www.navarro.cl,

sitio oficial


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no está haciendo. Para él, el gran error que ha provocado la Ley Indígena es hacer que las mismas organizaciones que impulsaron la ley, vayan siendo eliminadas poco a poco a través de los cargos políticos que se han otorgado a los dirigentes indígenas.

4. Soluciones y propuestas José Aylwin destaca la importancia que reviste un reconocimiento constitucional de los derechos de los pueblos indígenas del Convenio 169 de la OIT, ya que situarían la discusión dentro de otro marco. “La reforma constitucional, concebida como una reforma aclarativa, no tiene mucho sentido sino en la medida en que reconoce derechos específicos, me refiero a derechos políticos y a derechos territoriales. El 169 es importante porque establece un cierto marco de derechos políticos y territoriales que darían un cierto respaldo a las demandas que los mapuches vienen planteando en los últimos años”. También plantea que la Conadi respondió a un momento determinado de la demanda indígena y que estas han evolucionado desde entonces, razones por las cuales tanto el Estado como los pueblos originarios deben tener una institucionalidad que resguarde sus derechos y deberes. “El Estado tiene el derecho y el deber de tener una instancia que aborde la realidad y su relación con los pueblos indígenas (...) La Conadi es y siempre fue una institución del Estado, de modo que el movimiento indígena debe poner sus expectativas, en mi opinión, en crear una institucionalidad fuerte, autónoma y negociar con el Estado con la fuerza que le da su organización, y no pensar que a través de la institucionalidad del Estado va a poder satisfacer sus demandas”.


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El antropólogo e investigador Alejandro Herrera señala que en el caso del sector público hay experiencias internacionales muy concretas que se pueden analizar para luego adaptarlas a la realidad chilena y colaborar en el mejoramiento de la situación de los derechos de las etnias indígenas. “Por ejemplo, en el ámbito de lo jurídico donde se trabaja con la formación de la población. Imagínense ustedes el caso que se mencionaba de Canadá, 47 la voluntad de iniciar un programa de largo plazo para la formación jurídica de jóvenes indígenas y hoy día hablan de 800 abogados indígenas. Ese tipo de programas es el que se tiene que considerar en la administración pública”. Asimismo, remarcó la necesidad de que el movimiento indígena realice una autocrítica y encuentre formas, si no de coordinación, por lo menos de estimulación o puntos de conversación entre ellos. Para el historiador Sergio Villalobos, la respuesta al problema mapuche pasa por una integración e incorporación plena a la sociedad chilena y su cultura. “Cuando digo cultura, hablo de todos los elementos de la cultura dominante. El idioma, las matemáticas, la química, la técnica, todo lo que compone nuestro mundo, pero conservando también los rasgos culturales simbólicos, como música, canto, rituales que todavía tienen vigencia entre ellos, quizás el idioma. Pero tengo dudas porque la existencia de otro idioma dificulta la integración”. Villalobos agrega que los araucanos que tienen inquietudes, van a la ciudad, estudian y trabajan sin problemas, por lo cual el camino a seguir pasa por decidirse a vivir dentro de la cultura y de la sociedad dominante. “Yo creo que ellos mismos lo quieren. ¿Quién no desea tener un televisor a color, o un autito, un equipo musical, andar bien vestido? Son las aspiraciones de ellos, son las aspiraciones de todo ser humano y eso tiene que ser acogido para que se vayan incorporando”. 47

Entrevista realizada durante el Seminario “Nuevas Relaciones en Estados y Pueblos Indígenas: La Experiencia Internacional”, efectuado en enero de 2002 en Temuco y Santiago, y organizado por el IEI, la Comisión Nacional de Verdad Histórica y Nuevo Trato y la Embajada de Canadá.


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Para el Instituto Libertad y Desarrollo la prioridad debiera ser aumentar la cobertura y la calidad de la educación, salud e infraestructura de las personas que habitan las comunidades y eliminar las restricciones a la propiedad de la tierra, haciendo clara alusión al artículo 13 de la Ley Indígena que prohibe la enajenación, embargo, gravamen y adquisición por prescripción de las tierras indígenas salvo entre comunidades o personas de la misma etnia. Estas limitaciones en los derechos de propiedad disminuyen el valor alternativo de las tierras imposibilitando la incorporación de nuevas tecnologías o el acceso a créditos, obligando a las comunidades a continuar con una economía de subsistencia. En cuanto a la Conadi, su ex director Edgardo Lienlaf plantea que el proceso de reestructuración que realizan responde a cuatro motivaciones fundamentales basadas en las falencias que la Corporación ha tenido hasta ahora: mejorar la atención al usuario y hacer el servicio más eficiente, clarificar que los funcionarios del organismo son servidores públicos, desarrollar una planificación estratégica a largo plazo y asentarla en las bases de la Conadi, no sólo a nivel directivo, y optimizar la administración de los recursos del Estado, logrando generar acciones propias y permanentes en el tiempo. Lienlaf comenta refiriéndose al papel que Mideplan está jugando en la política indígena, que si bien no se sienten sobrepasados ni pasados a llevar, es cierto que según la ley son ellos los que deberían proponer y coordinar las acciones en dicha temática. Es por eso que dentro del proceso de reestructuración se intenta fortalecer la labor del Consejo Nacional. En este sentido, Lienlaf revela que el Consejo debatió sobre el Programa Orígenes y resolvió que durante la primera etapa quedara fuera de la Corporación, con la posibilidad de que la


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segunda etapa se encuentre bajo su competencia. “Pero también en ese período tendríamos que saltar de una fase de, entre comillas, aprendizaje, a una fase de fortalecimiento institucional con buenas bases en los procesos que estamos desarrollando en la reestructuración”. Profundizando en posibles caminos para solucionar las demandas mapuches, el director de la Conadi plantea que más allá de tener medidas de discriminación positiva, hay que entender que Chile es pluriétnico y multicultural, cuestión que tiene que reflejarse en toda la sociedad en su conjunto. Para el consejero Juan Manquel, hoy todos los servicios públicos tienen que estar involucrados y aportar, no solamente la Conadi, a las distintas necesidades de los pueblos originarios, que son mucho más que tierras. Sin embargo, agrega que cualquier reforma a la ley no se va a hacer entre cuatro paredes, sino en el Parlamento y que allí no están las condiciones dadas para eso porque existen sectores políticos que señalan que es inconstitucional una ley especial para los pueblos indígenas. Por otro lado, la visión de José Llancapán apunta a que el gobierno y el Estado asuman un compromiso de verdad con la Conadi como organismo coordinador y ejecutor de la Ley Indígena. “De partida, la Conadi debería tener un apoyo político del gobierno, de verdad. Lo que pasa es que la Conadi ha estado muy intervenida últimamente, ha habido una intervención muy grande de parte de Mideplán”. También señala que la Corporación está muy politizada y tiene roces internos que imposibilitan efectuar un buen trabajo, cuestión que pretenden solucionar con la reestructuración. Sin embargo, Llancapán advierte que también habría que hacer algunas modificaciones que pasan por cambiar la ley, lo cual es más complicado. Nombra


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como factores claves el reconocimiento constitucional de los pueblos indígenas y la ratificación del Convenio 169. Frente al tema de si la Conadi ya fue superada, el consejero dice que no es el caso, porque nunca ha sido utilizada con todo su potencial. “Muchos dirigentes están hablando de la creación de un Ministerio de Asuntos Indígenas. Pero la Conadi no se ha usado al cien por ciento (…) La Conadi es una cuestión media híbrida, no muy definida, pero también ha faltado una buena discusión acerca de qué es la Conadi. Yo creo que la Conadi no está agotada, no ha tocado techo. Es sólo que nunca se ha utilizado en su totalidad, pero no me cabe la duda de que después la cosa se va a ir perfeccionando, la ley indígena se va a ir perfeccionando, o se puede dar otro paso y cambiar. Y puede ser que en un tiempo más breve se pueda pensar en un ministerio indígena, o en otra institución con otras características. Pero son cosas que tienen que pasar por una discusión”. El asesor ejecutivo del Programa Orígenes, Juan Pablo Belair, asegura que la política indígena no puede estar reducida a una sola institución, sino que debe ser un tema transversal que cruce todos los organismos y las agencias públicas. “La Conadi es importante como ente coordinador de la política pública para el mundo indígena. Pero nosotros estamos hablando de salud y para hablar de salud la institución pública es el Minsal (Ministerio de Salud). Si queremos hablar de educación bilingüe, es el Mineduc (Ministerio de Educación)”. Dicho principio es el anima al Programa Orígenes a cargo del Mideplan, ya que si bien este sirve como coordinador del mismo, son las instituciones pertinentes de los distintos temas las que lo ejecutan. La Corporación Nacional de la Madera (Corma), a través documentos y entrevistas publicadas en su sitio web, expone un punto de vista cercano al de los


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encargados del Programa Orígenes. Su presidente, José Ignacio Letamendi, concluye que cada problema relacionado con el conflicto indígena debe ser solucionado por quién corresponda. De este modo, por ejemplo, el Minsal debe mejorar la atención médica, el Mineduc debe elevar el nivel de escolaridad, porque hay que entender que la pobreza no es patrimonio de los mapuches. Respecto a la ley indígena, plantea que es una falta de respeto prohibir que los mapuches pueden vender o hipotecar sus tierras. “Imagínese que por el sólo hecho de ser mapuche no tienen oportunidad de hacer con su tierra lo que les parezca... los están arrinconando como subnormales. Y no lo son”, plantea la Corma. Alejandro Navarro, diputado socialista, define tres medidas, a su juicio, impostergables para avanzar en la solución al conflicto mapuche:  La designación de un ministro consejero con facultades especiales, que se aboque pública, única y exclusivamente a este tema, dejando de lado la actuación de asesores reservados que claramente han fracasado. Concentrando así el trabajo de las intendencias, Conadi, Mideplan y Carabineros.  La reestructuración inmediata de la Conadi, que no pase sólo por cambios de nombre, sino por definiciones estratégicas para el accionar de esta institución estatal.  Un llamado inmediato al cese de las movilizaciones en las comunidades a través de la conformación de un Comité de Crisis, que permita la creación de un Parlamento permanente que, como en los siglos XVI, XVII y XVIII, se convierta en el espacio esencial de diálogos y acuerdos para, en este caso, construir un itinerario justo y certero de devolución de tierras y ampliación de derechos autonómicos.


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El dirigente Emilio Cayuqueo es partidario de comenzar a preparar una nueva ley que responda a los vacíos dejados por la actual legislación e institucionalidad. “Pienso que debe contener aspectos bastante delicados. Si revisamos de nuevo la historia, nosotros teníamos una ley que trabajaba en función de la organización del pueblo mapuche. Y yo creo que el pueblo aymará necesita un trato distinto al pueblo mapuche, porque lo que está ocurriendo hoy día con la ley indígena es que pequeñas migajas de proyectillos se van al norte o al sur. Yo creo que la situación no pasa por ahí. Pienso que al pueblo mapuche le pertenece un tipo de desarrollo de acuerdo a su propio tipo de cosmovisión, tal como al pueblo aymará le pertenece o a cualquiera. Todos tienen su propia manera de ver al mundo”. La dirigente de la Asociación Gremial Folichanpallai del Centro de Artes y Exposición Indígena del Cerro Huelén, Sofía Painequeo, es muy clara para señalar el camino a seguir para satisfacer las demandas mapuches y mejorar la relación entre ellos y el resto de la sociedad. “Una nueva legislación es tan importante tanto para mapuches como para chilenos. Porque no sólo los mapuches están topando en su desarrollo y en sus posibilidades de participación efectiva. Creo que una reforma constitucional, una nueva legislación puede ser posible, pero falta la gente que tenga la cabeza abierta para todo el mundo, porque si hacen una ley un poquito más distinta para decirles a los indígenas ‘sí, sí estamos por ustedes’, y no sé, no se da el espacio realmente. Nosotros necesitamos nuestro espacio, estamos en vivo y en directo, no queremos representaciones”.

5. Síntesis


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Al analizar los distintos testimonios, propuestas, denuncias y soluciones expresadas por todos estos actores, es posible llegar a varias conclusiones. De partida, la mayoría concuerda en que las demandas mapuches han evolucionado a lo largo de los años, desde una simple reivindicación de tierras a una solicitud de mayor autonomía, autodeterminación y participación en la toma de las decisiones que tienen relación con ellos y su cultura. Esto no significa que no existan problemas más inmediatos y cotidianos dentro de las comunidades, como la falta de oportunidades educacionales, laborales y la escasez de tierras productivas. Además, en las declaraciones de algunos de ellos, como el cacique Antonio Alcafuz, se revela que en muchos sectores de la sociedad chilena siguen existiendo prejuicios y brotes de discriminación contra los pueblos originarios. Otra conclusión que se puede obtener es que la Conadi, como institución encargada de liderar y coordinar las propuestas e iniciativas de la política indígena del Estado, no cumple plenamente ese rol debido a problemas como discrepancias políticas en su Consejo, la falta de representatividad que tiene dentro de las organizaciones indígenas y la suplantación de funciones que sufre por parte del Mideplan. También hay que señalar que la gran mayoría de los entrevistados concordó en que si no se hace la reforma constitucional que reconozca los derechos de los pueblos indígenas, ni se aprueba el convenio 169 de la OIT, es my difícil que se realicen cambios de fondo en el enfoque con que la Corporación trata el problema mapuche. Finalmente, las propuestas comunes de los entrevistados son bastante claras: aprobar el reconocimiento constitucional y el Convenio 169, reformar o cambiar la ley actual modificando la institucionalidad de modo que tanto el


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Estado y los mapuches tengan voz en las políticas a implementar, y desarrollar una política íntegra a nivel de país para tratar el tema indígena.

CAPÍTULO VIII PROPOSICIONES Y CONCLUSIONES DE LA INVESTIGACION


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CAPÍTULO VIII PROPOSICIONES Y CONCLUSIONES DE LA INVESTIGACION

1. Introducción A lo largo de esta investigación se han explicado de manera completa los distintos factores que inciden en el problema mapuche y el rol que la Corporación Nacional de Desarrollo Indígena (Conadi) ha desempeñado en él. Respecto a los mapuches, se analizó su situación actual tomando en cuenta los

indicadores

socioeconómicos

de

la

Encuesta

de

Caracterización

Socioeconómica Nacional (Casen) de 1996 y el Censo de Población de 1992, y las distintas legislaciones que el Estado chileno aplicó a este pueblo desde el siglo XIX, con las consecuencias negativas que ello implicó, como reducción de sus tierras, división de las comunidades y escaso desarrollo productivo.


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También se estudió la actual Ley Indígena promulgada en 1993 bajo el gobierno del Presidente Patricio Aylwin, que evidenciaba en su texto la voluntad de recoger la evolución que las demandas indígenas tuvieron a partir de la década de los ochenta. Estas ya no se limitaban solamente a la reivindicación de territorios ancestrales, sino que deseaban mayor participación en la toma de decisiones de las políticas estatales concernientes a ellos. La Conadi, que es el organismo encargado de aplicar dicha ley y de liderar y coordinar las políticas referidas a los pueblos indígenas, ha sido objeto de severas críticas tanto por su composición, como por el accionar que ha tenido a lo largo de su funcionamiento. Esto se debe, en parte, a que los mapuches afirman que esta institución no tiene peso ni los representa, siendo un instrumento que está al servicio del Estado. Asimismo, las denuncias de corrupción, malos manejos y los escándalos han minado su credibilidad al punto de que el mismo gobierno ha desarrollado iniciativas paralelas para cumplir con los propósitos de la Ley Indígena, como es el Programa Orígenes, a cargo del Ministerio de Planificación y Cooperación. Además, basados en el estudio de experiencias de otros países frente al tema de las reivindicaciones indígenas, como Canadá, Noruega y Nueva Zelanda, se propondrán una serie de medidas que pueden contribuir en el camino de la búsqueda de soluciones del problema mapuche.48 Frente a este panorama, y considerando las opiniones e ideas de distintos actores involucrados en el tema, como investigadores, académicos, dirigentes indígenas, políticos y consejeros de la Conadi, quedan establecidas varias conclusiones que serán desarrolladas en este capítulo. 48

Obviamente, no es nuestra intención que se apliquen en Chile las mismas medidas que se han utilizado en estos países, ya que cada caso responde a una realidad particular distinta a las demás. Sin embargo, siempre se pueden rescatar lecciones de otras experiencias.


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2. Conclusiones El pueblo mapuche es la etnia más numerosa de Chile (93% del total de indígenas) y la más pobre, ya que son los que tienen los mayores índices de pobreza e indigencia dentro de las etnias que habitan el territorio nacional, hecho que cobra mayor relevancia si se considera que la población indígena se concentra en los dos quintiles más pobres de la población (65,2%). Esto refuerza la tesis de su marginación histórica de los procesos de crecimiento económico. Esta situación se debe a los errores que se cometieron históricamente en las legislaciones que, lejos de favorecer o proteger realmente a este pueblo, sólo fomentaron una mayor dependencia del Estado, y a la falta de políticas públicas adecuadas para resolver sus problemas sociales, provocando la división de las comunidades, la escasez de tierras cultivables y recursos explotables, el desarraigo de su cultura originaria y su marginación del desarrollo productivo. Por otro lado, se puede constatar una variación en el carácter de las demandas de los mapuches. A la tradicional reivindicación de tierras usurpadas por el Estado chileno y por particulares, se han sumado a partir de la década de los ochenta reclamaciones de mayor autonomía, autodeterminación y participación en la toma de las decisiones que les afectan como pueblo. Sin embargo, en la experiencia internacional se ha visto que a los pueblos indígenas por sí solos les resulta muy difícil lograr avances si no lo hacen dentro de un tejido social, razón por la cual tienen que buscar formas de alianza y de relación con otros sectores de la sociedad civil. De hecho, en algunos países se han dado acuerdos entre las organizaciones indígenas, sindicatos, sectores profesionales o académicos, como es el caso de Ecuador. Por eso se requiere que


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los indígenas de Chile cobren mayor fuerza y logren crear un movimiento fuerte y autónomo capaz de negociar con el Estado. Con respecto a la Conadi, se puede concluir que este organismo no cumple a cabalidad la misión que establece la ley que la creó, es decir, liderar y coordinar las propuestas y la aplicación de las políticas indígenas en beneficio de los pueblos autóctonos. Esta afirmación se basa en los siguientes puntos:  La Conadi no está cumpliendo la misión que la ley le encarga y está siendo sobrepasada en sus funciones por Mideplan. Un ejemplo de esta situación es el Programa Orígenes, el principal esfuerzo en materia indígena realizado por el gobierno de Ricardo Lagos, que está siendo coordinado por dicho ministerio y no por la Conadi. Esto revela que el gobierno no tiene confianza en la Corporación y deja en manos de otras reparticiones el manejo de la política indígena, hecho que se refuerza con las declaraciones que su ex director, Edgardo Lienlaf, realizó en el momento de su renuncia, en el sentido de que no sintió apoyo oficial durante el tiempo en que duró su gestión. Otro ejemplo aún más evidente es la designación de Jaime Andrade, subsecretario de Mideplan, efectuada el día 19 de marzo de 2002, como coordinador ejecutivo de políticas y programas indígenas. Su misión será servir como enlace entre las distintas políticas públicas emanadas de las secretarías de Educación, Bienes Nacionales, Agricultura y de Gobierno y del director de Presupuestos. De esta forma, se refuerza la tesis de que la problemática indígena ya no está en manos de la Conadi.  Los indígenas afirman que la Conadi no tiene representatividad ya que carecen de mayoría en el Consejo Nacional de esta entidad, la cual, desde su punto de vista, responde en última instancia a los intereses del Estado. Un


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claro ejemplo de esto lo plantea el consejero José Santos Millao cuando se refiere a la resolución de las permutas del Alto Bío Bío durante la polémica de la Central Hidroeléctrica Ralco. “Nosotros, los ocho consejeros elegidos, nos opusimos categóricamente, incluso votamos en contra y nos retiramos del lugar, pero ellos (los representantes del gobierno), con sus ocho consejeros y el director, lo impusieron”. Edgardo Lienlaf, cuando fue director de la Conadi, reconoció frente a esta misma situación que “la Corporación es un servicio público que está orientado más a la visión del gobierno que la de los pueblos indígenas”.  Se puede inferir que la Conadi goza de poca credibilidad y está desprestigiada debido a los constantes escándalos que ha vivido, como los casos denunciados de malos manejos, corrupción y poca eficiencia. De hecho, el lunes 11 de marzo pasado, el gobierno reemplazó al director de la Conadi, Edgardo Lienlaf, por Aroldo Cayún, en lo que sin duda puede ser interpretado como intento de la administración Lagos de mostrar una nueva imagen del organismo.  La distribución de su presupuesto se concentra principalmente en el Fondo de Tierras y Aguas (casi el 80% del total), descuidando el aspecto de desarrollo productivo y de educación y promoción de la cultura, elementos importantes en las demandas actuales de los mapuches. Uno de los problemas más críticos de esta política ha sido la entrega de tierras sin apoyo técnico, derivada de la falta de un apoyo global del Estado en el desarrollo indígena, lo cual provoca que los mapuches sigan viviendo en situación de pobreza. Además, según los planteamientos de los habitantes de comunidades, el acceso a educación y capacitación y las oportunidades laborales son aspectos esenciales de las


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demandas indígenas que no son considerados por las políticas actuales con la importancia que se merecen.  La entrega de tierras, política donde la Conadi ha centrado su trabajo, no basta para solucionar la situación de pobreza de los mapuches, como lo demuestran los ejemplos donde efectivamente se han traspasado territorios a las comunidades, como el caso del Valle de Quinquén. Según señala el investigador José Bengoa en su artículo “Bases para un diálogo”, publicado en El Mercurio el 10 de marzo de 2002, ni las 150 mil hectáreas de tierras, sin capital además, prometidas por el gobierno de Lagos podrán sacar de la pobreza a los 250 mil mapuches que viven en la zona rural del sur del país. “(El Fondo de Tierras) nunca se pensó como palanca única de desarrollo porque las cifras no calzan” ya que en la actualidad el promedio de hectáreas per cápita es de 1,7 y en caso que se compren las tierras prometidas sería de 2,5, cifra insuficiente para mejorar la productividad de las comunidades. Por otro lado, la entrega de los títulos de propiedad definitivos ha sido demasiado lenta en algunos casos, impidiendo el desarrollo de proyectos productivos que mejoren la calidad de vida de los indígenas. Jorge Guenumán, miembro del Consejo de Caciques de Chiloé y lonko de la comunidad de Huentemó, comenta que en su zona llevan tres años esperando que la Conadi les entregue los títulos, situación que le preocupa porque afecta la realización de programas. “Cuando no hay un documento por delante todo eso tiene una traba, no teniendo el título uno no puede avanzar, no puede dar garantías cuando hace negociaciones con Indap, por ejemplo”. Finalmente, la reestructuración del organismo, justificada con el plan de modernización del Estado impulsado por el gobierno de Ricardo Lagos, apunta a


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mejorar aspectos técnicos de gestión y eficiencia, pero no aborda las críticas hechas por diversos actores acerca de la falta de representatividad y orientación, para los cuales se requeriría una reforma a la Ley Indígena. Sin embargo, antes de cerrarse a las mejoras que pueda traer la reestructuración, hay que rescatar el comentario que José Llancapán, consejero urbano de la Conadi, hace respecto a la institución: “la Conadi no se ha usado al cien por ciento (…) ha faltado una buena discusión acerca de qué es la Conadi. Yo creo que ella no está agotada, no ha tocado techo. Es sólo que nunca se ha utilizado en su totalidad, pero no me cabe la duda de que después la cosa se va a ir perfeccionando”. En cuanto a las movilizaciones por tierras, ellas se concentran en una de las áreas geográficas más deprimidas del país y en donde las expectativas de los mapuches se basan en una economía de subsistencia sobre la base de la propia tierra. Agrava esta situación, la presión que ejerce la actividad forestal por explotar más tierras, lo que produce presiones migratorias dada la escasa ocupación de mano de obra local, en especial mapuche, y la mínima inversión social realizada en la región. Los organismos del Estado se ven sobrepasados por estos conflictos, debido a la lenta acción burocrática, incluyendo los tribunales de justicia. No existe, además, en la estructura del Estado y en particular en la Conadi, la especialización requerida para actuar con eficacia en la prevención y encauzamiento de los conflictos. Una de las deficiencias advertidas es la ausencia de áreas alternativas de trabajo distintas a la agricultura tradicional y que incidan más en lo productivo, de modo que las demandas de los indígenas se canalicen por vías distintas a la reivindicación de tierras.


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La hipótesis de este trabajo planteaba que debido a las insuficiencias de la Conadi, era necesario reformar la institucionalidad vigente que aborda los problemas de los mapuches, tanto rurales y urbanos, y proponer la aplicación de una política indígena transversal que sea ejecutada a través de diversas instituciones del Estado, como ministerios y organismos dependientes de ellos. Esta política debe fijarse dos objetivos: apoyar el desarrollo cultural, social y económico de los mapuches, y fomentar tanto la integración como el reconocimiento mutuo entre este pueblo indígena y el resto de la sociedad chilena.

3. Propuestas En primer término, es necesario reconocer constitucionalmente a Chile como un país pluriétnico y multicultural, con distintos pueblos indígenas y diversidad cultural. Además, la ratificación de convenios internacionales como el Nº 169 de la OIT acerca de los derechos de estas etnias y otros postulados de Naciones Unidas que incluyen el derecho a la autodeterminación, es un requisito básico para legitimar las demandas de los pueblos autóctonos del país. Al hablar de autodeterminación, no se quiere decir secesión o separatismo, sino que los pueblos originarios deben tener el derecho a decidir sus propias prioridades en lo que atañe a su proceso de crecimiento, y participar en la formulación, aplicación y evaluación de los planes y programas de desarrollo nacional y regional, que puedan afectar sus vidas, creencias, instituciones y las tierras que ocupan. De acuerdo a lo planteado anteriormente, cualquier reforma que se pueda proponer a la legislación y a la Conadi, tiene que derivarse de los principios


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generales planteados más arriba, y requiere del reconocimiento constitucional y la ratificación del Convenio Nº 169 de la OIT.

3.1 Reformas a la institucionalidad Las modificaciones a la institucionalidad indígena deben apuntar a solucionar los problemas de funcionamiento que inmovilizan la acción de la actual Conadi, es decir, la dependencia de otro organismo del Estado, la división en el Consejo Nacional que define sus proyectos, la representatividad de los pueblos indígenas y el papel del Estado. Evidentemente, para lograr este propósito se debe modificar drásticamente el contenido de la Ley Indígena. 3.1.1. Creación de Ministerio de Asuntos Indígenas La primera propuesta de este trabajo es establecer un Ministerio de Asuntos Indígenas, o una institución de rango similar, con la función de liderar y coordinar la puesta en marcha de proyectos y programas de desarrollo integral de los pueblos indígenas, mediante la aplicación de una política transversal que involucre a las demás reparticiones del Estado en su ejecución, en el estilo que se sigue actualmente con Mideplan y el Programa Orígenes 49. Esto evitaría que un conjunto de organismos, muchos de los cuales no conocen por su naturaleza la problemática indígena, tengan injerencia más allá de lo necesario en las dificultades de los pueblos autóctonos, pero, al mismo tiempo, reconoce que la resolución del problema indígena es un asunto de país y no solamente de una institución. Aunque esta propuesta a primera vista se contradice con la política de reducción del tamaño del Estado y optimización de sus recursos que ha venido planteando el Presidente Ricardo Lagos desde el inicio de su mandato, en la 49

Ver el punto 3.2. del Capítulo V.


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práctica no significaría mayores gastos ya que el financiamiento de este ministerio se obtendría a través de la reasignación de recursos actualmente dispersos en distintos organismos estatales. Por otro lado, no se trata de agrandar al Estado, sino de hacerlo más eficiente en la administración y ejecución de sus políticas. Hecha esta salvedad, se propone la creación de un ministerio porque, además, se salvaguarda su independencia y autonomía respecto de otros organismos, al contrario de lo que sucede actualmente con la Conadi y Mideplan. De este modo, se mantiene también el rol del Estado como encargado de desarrollar las políticas globales a nivel de país. El Ministerio de Asuntos Indígenas, entendiendo que cada pueblo indígena tiene una realidad única y sus propias necesidades que resolver, debe tener distintas divisiones que se encarguen de cada caso en particular: una para los pueblos originarios del norte de Chile, una para la etnia rapa nui de Isla de Pascua y otra para los mapuches. La función de estas Divisiones debe ser poner en funcionamiento en sus respectivas zonas las diversas políticas, programas e iniciativas de desarrollo que surjan al interior de la Corporación. No obstante lo anterior, tanto las divisiones como otros organismos del Estado también pueden generar proyectos de desarrollo, aunque para su implementación definitiva es necesaria la aprobación del consejo de la Corporación, el cual juzgará si están de acuerdo con las necesidades de sus representados. Al mismo tiempo, las propuestas surgidas de la Corporación también deben requerir la aprobación de las autoridades del ministerio, con el fin de generar un diálogo frecuente y un trabajo conjunto entre los representantes del Estado y los de los indígenas.


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Finalmente, el ministerio y sus divisiones tendrán la responsabilidad de desarrollar y coordinar una política comunicacional a nivel de país, que tenga dos sentidos: uno hacia las comunidades indígenas, informando de los avances logrados y debatiendo públicamente sus preocupaciones; y otra hacia el resto de la sociedad, comunicando y desprejuiciando las opiniones respecto de las culturas originales con el fin de construir una sociedad tolerante que acepte la diversidad y la aproveche. En este sentido, la organización de seminarios para periodistas sobre los derechos indígenas, institucionalidad y multiculturalismo, sería un valioso aporte a la creación de un país más tolerante con la diversidad étnica y cultural, ya que los medios de comunicación son quienes transmiten los temas que luego forman la opinión de la sociedad. 3.1.2. Creación de Corporación Indígena La segunda propuesta de este trabajo es la creación de una Corporación Indígena de carácter autónomo, cuyo consejo sea electo proporcionalmente por los integrantes de todas las etnias del país que permita resolver el tema de la representatividad indígena y el estancamiento de la Conadi producto de la naturaleza doble de su Consejo Nacional (representantes estatales y de los pueblos originarios), al interior de la repartición. Con las etnias menos numerosas sería necesario aplicar una discriminación positiva, de modo de asegurar su presencia en esta instancia con derecho a voz y voto. En cuanto a su financiamiento, la propuesta es que la Corporación disponga de parte de los fondos estatales asignados al Ministerio. De este modo, a través de su constante funcionamiento, se garantiza la participación y autodeterminación de los indígenas en las decisiones que les conciernen y


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afectan. Además, como todo organismo público, estará sujeto a fiscalización con el fin de asegurar su transparencia. Esta Corporación, dependiente del Ministerio de Asuntos Indígenas, debe tener como función estimular la creación de propuestas y programas de desarrollo social, económico y cultural por parte de las distintas comunidades del país, de acuerdo a sus propias prioridades y particularidades culturales. De este modo se resolvería el carácter híbrido de la estructura de la Conadi que tiende a paralizarla. Una propuesta parecida es la que la Corporación Tiempo 2000, de tendencia demócratacristiana, propone en su Informe de Políticas Públicas Nº 68 de diciembre de 2000. El documento propone un cambio legal en la Conadi que dé paso, de una parte, a una Agencia de Desarrollo Indígena, como organismo del Gobierno para coordinar la política indígena del Estado y, de otra, una Corporación de Pueblos Indígenas, que asuma labores de representación, coordinación y apoyo a las comunidades en materia de desarrollo integral (p. 7).

3.1.3. Presupuesto y Planta Para funcionar adecuadamente y financiar sus proyectos, el Ministerio de Asuntos Indígenas debe contar con un presupuesto y una planta de funcionarios. Tomando en cuenta la política de optimización de los recursos del Estado hacia la cual avanzan las economías de mercado del mundo, los fondos de este ministerio deben proceder del actual presupuesto que mantiene la Conadi y de programas con financiamiento externo, como el Programa Orígenes cuyo costo es subvencionado por un préstamo del Banco Interamericano de Desarrollo (BID).


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De hecho, la segunda etapa de este programa sería coordinada por el nuevo organismo y no por Mideplan, como es actualmente. No obstante lo anterior, también hay que estudiar la posible reasignación de dineros de otras instituciones estatales al Ministerio de Asuntos Indígenas, y tener en consideración para su funcionamiento el sistema de concesiones a empresas privadas en materia de infraestructura y estudios. Respecto a la planta de funcionarios, en principio se debe mantener la de la Conadi, aprovechando el actual proceso de reestructuración de esta Corporación que pone énfasis en la eficiencia administrativa y los límites al gasto. Por ejemplo, anteriormente la mayor parte de su personal estaba contratada a honorarios y no existía claridad en los montos que se cancelaban por concepto de remuneraciones, ya que no existía un techo para ellas. Con los profesionales contratados, ese problema debería resolverse, mejorando la gestión financiera y administrativa. Más adelante, con el propósito de generar mayor cercanía con los indígenas, el Ministerio debe hacer hincapié en la contratación de profesionales que hablen las lenguas originarias.

3.1.4. Propuesta de nuevas políticas mapuches 3.1.4.1. Política de tierras La Conadi, actualmente, centra su labor en el Fondo de Tierras y Aguas, el cual absorbe casi el 80% de su presupuesto, sin tener muy buenos resultados cualitativamente hablando. Si bien hasta el momento se han traspasado a las comunidades alrededor de 150 mil hectáreas de tierras, estas corresponden en su mayoría a terrenos fiscales, los cuales ya se están agotando. Por otro lado, los predios particulares que han sido adquiridos para entregarlos a los indígenas, están


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sujetos a la ley de la oferta y la demanda, por lo cual han sido los especuladores los principales beneficiados por la acción de la Conadi. Además, hechos concretos muestran que la compra de tierras no es suficiente para mejorar la calidad de vida de los pueblos indígenas, como lo prueban el caso de Quinquén, el primer predio adquirido para ser traspasado a una comunidad, o el comentario de Elisa Coliñir, habitante de la comunidad Llallipulli de la IX Región, en el sentido de que “aumenta la familia, pero la tierra no”. De acuerdo a esto, el Ministerio debe rediseñar su política tomando en cuenta los defectos de la labor actual centrada en la adquisición de predios y así superar los altos niveles de pobreza de los indígenas, cifras que están muy por debajo de la pobreza de los no indígenas. Esta línea de acción debe incluir planes de desarrollo, programas de capacitación, acceso a tecnología y a créditos del Banco del Estado que permitan la explotación de los recursos de las tierras de las comunidades, ya que en la actualidad los indígenas no pueden pedir préstamos a los bancos privados debido a la imposibilidad legal de dejar como garantía su tierra, en virtud del artículo 13 de la Ley Indígena. Tal como se cuestiona José Llancapán, consejero urbano de la Conadi, respecto a las tierras que la Corporación compra, “si tú apenas tenías para trabajar la tierra y no tienes recursos, al final terminas siendo igual de pobre o peor todavía con más tierras no más (…) cuando no hay capacitación técnica, no hay apoyo de transferencia de tecnología apropiada, tecnología de punta…”50.

3.1.4.2. Política cultural y educacional Esta nueva política debe reforzar el aspecto cultural, educacional y social, los puntos más descuidados por la administración de la Conadi, sobre todo si se 50

Entrevista con los autores, enero de 2002.


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toma en cuenta que los indígenas urbanos representan al 80% del total de esta población y su problema principal no es la escasez de territorio sino el desarraigo de su cultura, situación que también se vive en las comunidades cuando los jóvenes egresan de la enseñanza media y no tienen oportunidades de desarrollo, por lo que deben emigrar. En este sentido, la educación cobra un papel fundamental. Se debe fortalecer el Programa de Educación Intercultural Bilingüe, herramienta indispensable para mantener la lengua originaria y la identidad cultural, y, al mismo tiempo, acceder a la modernidad. Sobre este mismo tema, por medio de la discriminación positiva, se debe alentar el acceso de los jóvenes indígenas a las universidades tradicionales vía ingresos especiales, por medio de becas de estudio y subsidiando cursos técnicos de capacitación. Por ejemplo, se puede crear un programa de largo plazo para la formación de profesionales indígenas, como abogados y médicos, que rescaten elementos tanto de la educación occidental como de las tradiciones de sus pueblos. Además, hay que propiciar los medios para que las comunidades promuevan su cultura entre ellos y hacia el resto de la sociedad. Un buen mecanismo sería establecer un Fondo de Desarrollo de Arte y Cultura Indígena, (que funcione de manera similar al Fondart), en el que indígenas, organizaciones y comunidades puedan participar con sus propios proyectos. Por otro lado, este Fondo puede ser financiado en parte por instituciones privadas interesadas en la extensión y promoción de las culturas originarias.

3.2. Solución de los conflictos


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La aplicación del conjunto de propuestas planteadas en este capítulo es solamente el comienzo de una larga tarea, ya que aún faltará mucho por hacer y se requerirá de mucho tiempo para producir todos los cambios deseados y responder de manera completa a las distintas demandas de los pueblos indígenas, logrando un consenso con los demás actores involucrados en el conflicto, incluyendo a aquellos situados en las antípodas en él, como los empresarios forestales. El mejor camino para ello pasa por abrir un espacio de diálogo entre los principales involucrados, es decir, mapuches y empresarios, iniciativa que será promovida por el Ministerio de Asuntos Indígenas. De este modo se establecerá una diferencia con lo que ocurre actualmente, en donde no existe intercambio de ideas insertas dentro de un marco de negociación, ni la voluntad política para participar en el diálogo. En esta discusión, que puede ser realizada a través de una mesa de conversación con el Ministerio como mediador entre ambas partes, se pueden analizar caso a caso las diferencias, pues cada una de ellas tiene su propia historia y sus complejidades particulares. Además, hay que considerar que el movimiento indígena, hoy en día, carece de representación válida porque, si bien parte del consejo de la Conadi es electo por las comunidades y organizaciones, está claro que no tiene el suficiente peso para hacerse escuchar en esta instancia. La Corporación propuesta en este capítulo, en tanto, tiene dos ventajas: por una lado está planteada como un organismo con real representación indígena y, por otro, al ser una entidad nueva, no arrastrará el peso ni las falencias de la actual institucionalidad a cargo del problema mapuche. Las reformas detalladas anteriormente pueden contribuir en parte a disminuir los brotes de violencia y fomentar en su lugar el diálogo entre las partes


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involucradas, ya que recogen en ellas tanto las inquietudes de participación y autodeterminación de los indígenas, como el rol que el Estado juega para garantizar dichos derechos. En este sentido, las propuestas enumeradas en esta investigación también pueden servir para generar espacios de discusión donde se debatan temas como la representatividad indígena en los distintos poderes políticos, utilizando como recurso el sistema de discriminación positiva, que puede conducir en un futuro a la incorporación de mapuches en el aparato judicial, en los altos mandos de las Fuerzas Armadas, en el Parlamento y en el Gobierno.


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ANEXOS


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1. ENTREVISTAS

1.1. Entrevistas a investigadores y académicos

José Aylwin, abogado e investigador del Instituto de Estudios Indígenas de la Universidad de la Frontera.

¿Ha sido eficaz la aplicación de la Ley Indígena a través de la Conadi? Hay algunas líneas de acción en que la Conadi ha demostrado más eficacia que en otras. El hecho de que en siete años de la aplicación de la ley el total de tierras indígenas traspasadas desde el fisco a comunidades o personas indígenas, o adquiridas sumen 150 mil hectáreas de acuerdo a cifras de la Conadi, es un antecedente importante. La mayor parte de esas 150 mil son en territorios mapuche y, sobre todo, esa cifra es importante si se toma en cuenta que las tierras reconocidas por el Estado a los mapuche fueron 500 mil. Sin embargo, aún esa política en que tal vez en términos cuantitativos es la que se puede calificar como


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la más exitosa, ha tenido muchos problemas. Uno es que en gran medida ha dependido del traspaso de tierras fiscales y las tierras fiscales en áreas indígenas, fundamentalmente mapuche, están agotándose. Otro es que la adquisición vía mercado ha significado que los grandes beneficiarios hayan sido quienes venden predios, así como el valor de las tierras adquiridas por la Conadi ha subido siete veces desde que entró en vigencia el Fondo de Tierras. Por eso que es un éxito relativo. Además también porque las demandas indígenas, fundamentalmente las mapuche, han ido cambiando desde un eje de tierra hacia un eje de territorialidad y la verdad es que el Fondo de Tierras, si bien permite la ampliación de la cabida de las tierras, no responde a un tema más de fondo que es un planteamiento que emerge de las organizaciones que tienen que ver con el tema de la territorialidad, que implica no sólo la propiedad de la tierra sino que también cierto control, una cierta jurisdicción sobre ciertos procesos que ocurren en los espacios donde viven los indígenas y también implica derecho sobre recursos naturales que no son asegurados por la Ley Indígena. De modo que en las otras políticas, yo creo que han sido políticas muy pobres y secundarias dentro de la acción de Conadi, la política cultural, la política educacional, la política de desarrollo, todos los antecedentes que hay indican que han llegado a un porcentaje muy menor del mundo indígena y que ese impacto ha sido muy precario. Es más, la propia Conadi reconoce que en las propias tierras indígenas adquiridas no han habido planes de desarrollo, por lo tanto eso es un cuestionamiento también a la misma política de tierra que no va acompañada de programas de desarrollo que permitan que las tierras tengan sentido y una proyección futura.


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¿En qué aspectos deberían focalizarse las reformas que hay que hacerle a la Conadi? ¿Qué pasa con los temas pendientes como el Convenio 169 y la reforma constitucional? Sin duda el Convenio 169 es una reforma que sitúa la discusión en otro marco y la reforma constitucional tal como estaba concebida como una reforma aclarativa no tiene mucho sentido sino en la medida en que reconoce derechos específicos, me refiero a derechos políticos y a derechos territoriales. El 169 es importante porque establece un cierto marco de derecho políticos y territoriales que darían un cierto respaldo a las demandas que los mapuches vienen planteando y otros pueblos indígenas en los últimos años. Ahora, yo creo que la pregunta es más de fondo con respecto a cuán autónoma y representativa es la Conadi como institución de gobierno y si responde a él o a los intereses de los pueblos indígenas. La Conadi, es importante explicar, surge de una demanda del movimiento indígena, fundamentalmente mapuche, a fines de los ochenta. Esa demanda era de participación, fundamentalmente en las instancias del Estado que toman decisiones sobre políticas indígenas. De modo que la Conadi estuvo concebida desde la demanda indígena, como un órgano de cogestión de la política indígena. Sin embargo, ha tenido todos los problemas que todos sabemos, en el fondo el gobierno ha tenido un control sobre ella. Pero más allá de eso, hoy día la demanda indígena ya no es sólo una demanda de cogestión, sino que es una demanda de autonomía. Entonces muchos se rompen la cabeza viendo cómo debería reformarse la Conadi para hacerla más participativa; yo, lo que pienso, es que la Conadi respondió a un momento de la demanda indígena y que hoy en día las demandas indígenas han evolucionado y yo siento, y lo he planteado en varios artículos e instancias, que el


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Estado tiene el derecho y el deber de tener una instancia que aborde la realidad y su relación con los pueblos indígenas. Sin embargo, los pueblos indígenas deben tener su propia institucionalidad y no cifrar

esperanzas o expectativas en la institucionalidad del Estado. La

Conadi es y siempre fue una institución del Estado, de modo que el movimiento indígena debe poner sus expectativas, en mi opinión, en crear una institucionalidad fuerte, autónoma y negociar con el Estado con la fuerza que le da su organización, y no pensar que a través de la institucionalidad del Estado va a poder satisfacer sus demandas. El tema de la reforma de la Conadi y qué arreglos hay que hacerle para que sea mejor, yo no creo que ese sea el tema, yo creo que el tema es que la Conadi responde a un momento de la demanda indígena y hoy día estamos en otro momento y eso implica, por supuesto reformas; yo creo que el Estado tiene que tener su institucionalidad, debe estar la Conadi y el Estado tiene que ver si la modifica o no pero yo creo que el movimiento tiene que fortalecerse fuera del Estado y negociar desde ahí con el Estado y no desde una institución desde la Conadi, donde, en el caso de los mapuches, la representación que hay hoy día no es una representación que en realidad represente al movimiento porque quienes están ahí son los que han quedado del movimiento antiguo de los pueblos indígenas.

Hablando de la Conadi como institución de gobierno, ¿ésta podría derivar sólo en un Fondo de Tierras, por ejemplo? Yo creo que el Estado tiene que tener una instancia, llámese Conadi u otra, que se relacione con los pueblos indígenas y en todos los temas, no sólo en el


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tema de tierras, también en el cultural, en el tema del desarrollo, en el tema de la justicia, del derecho, etc., sólo que no tiene esta que ser una institución en la que estén necesariamente representados los indígenas. Es cierto que hay que separar aguas ahí y que el Estado tiene que tener su propia institucionalidad y que el movimiento indígenas debiera también tener su propia institucionalidad autónoma.

¿Y no se estará creando una institucionalidad paralela ahora con el Programa Orígenes…? Yo creo que no, yo creo que efectivamente Mideplan empieza a involucrase cada vez más activamente en la temática de los pueblos indígenas dado que Conadi no logra dar respuesta a los temas de fondo que plantea el movimiento. Sin embargo, en ese sentido hay ahora desde el Estado distintos actores y este programa, yo siento que responde a una iniciativa de Mideplan y del Estado, yo no sé qué nivel de coordinación tienen con Conadi pero no creo que responda a crear una segunda institucionalidad, sino más bien a un intento de abordar las demandas mapuche en un período de mucha crisis de relación entre el Estado y el pueblo mapuche.

Durante los años ochenta, se crea todo un proceso de reivindicaciones indígenas a nivel mundial y ya en los noventa la mayoría de ellos tienen resultados en sus países, ¿porqué el pueblo mapuche está atrasado en sus derechos como es el reconocimiento constitucional a los pueblos indígenas, etc.?


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Por un lado está el hecho de que las demandas…, hoy día en América Latina hay reformas muy importantes a nivel internacional que tienen que ver con dos temas centrales: los derechos políticos de los pueblos indígenas como tales, autonomía, autogobierno y con los derechos territoriales que implica no sólo tierras sino también los recursos naturales. Esos derechos no están reconocidos en Chile. Yo creo que hay dos o tres factores que son claves: uno, el que la demanda indígena

dominante

en

los

años

ochenta

no

era

una

demanda

de

autodeterminación y de territorialidad, era una demanda de tierras y de participación en el Estado y creo que esa demanda ha ido cambiando sustancialmente en los últimos años. Lo otro que ha cambiado de manera importante, el otro factor tiene que ver con que el sistema político que tenemos, el Congreso nuestro no es representativo de la soberanía popular y, por lo tanto, hay ahí reflejado un sector de la ciudadanía, que es un sector conservador, que se opone al desarrollo y transformaciones en esa materia y que le teme a ese desarrollo por una cierta concepción de Estado, por un racismo, por un etnocentrismo y por una pretensión de hacer de Chile un país unitario y homogéneo étnica y culturalmente. Y ese sector tiene entrampado el desarrollo político de este país no sólo en materia indígena sino que en material laboral, previsional, en materia impositiva, de modo que con los quórum que se requieren para la ratificación, para las reformas constitucionales, etc, no se ve muy posible que hayan cambios por la vía legislativa institucional, más bien lo que se vislumbra acá son una agudización de los enfrentamientos por un lado y por otro lado el desarrollo de autonomía y de autogestión prácticas sin necesariamente esperar que estas tengan un respaldo legislativo.


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Y con respecto a la discriminación positiva para tener representación política en los poderes públicos, por ejemplo, la creación de un Parlamento Autónomo que presentó como proyecto el diputado Huenchumilla. A mí me parece una propuesta muy interesante, creo que este país necesita avanzar en el reconocimiento de derechos políticos indígenas y hay muchas formas de hacerlo, no hay una sola forma. Una es a través de la participación en el Estado y una forma de participación en el Estado es esta que se plantea en el proyecto de Huenchumilla y que tiene que ver con representación proporcional en todas las instancias incluidas las locales. Otra forma tiene que ver con, ya no con la participación en el Estado sino que con la autonomía en los ámbitos territoriales en que los pueblos indígenas son mayoritarios y yo siento que todo lo que se pueda hacer para avanzar en esa perspectiva es de mucha importancia lo que sí, tal como se señalaba, no creo que sea factible, transformaciones jurídicas en esta materia por las razones que he señalado.

Alejandro Herrera, antropólogo y director del Instituto de Estudios Indígenas de la Universidad de la Frontera.

¿Ha sido eficaz la aplicación de la ley indígena a través de la Conadi? En ciertas materias, en la medida que uno considere el cumplimiento de aspectos ejecutivos que están contemplados en la ley indígena, efectivamente se han realizado, el tema de aplicación en la administración del Fondo de Tierras, en cuanto a su aplicación completa, el Fondo de Desarrollo, también. Pero desde otro punto de vista, una de las tareas que la ley otorga, que representa el espíritu de la


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ley, es el tema de la orientación dirigida hacia el Estado en materia de políticas indígenas y esa labor en particular, en el caso de la Conadi, yo diría que ha estado absolutamente ausente como rol de la Conadi, no se ha podido observar mayores aportes o propuestas concretas desde la Conadi hacia lo que es el desarrollo de una política indígena del Estado. Probablemente el mejor ejemplo en ese sentido el hecho que los proyectos o los programas de mayor magnitud que se están implementando hoy día desde el sector gubernamental están en manos de Mideplan y no de Conadi. Dentro de la actual reestructuración de la Conadi, ¿qué aspectos deberían ser reformados? Hay un tema que está pendiente y es la efectiva aplicación de la ley respecto del carácter que tiene la Conadi, por ejemplo, un tema que debe ser resuelto claramente es cuál es la relación en estricto rigor que tiene la Conadi con Mideplan. Yo he advertido últimamente que el logo de la Conadi dice Ministerio de Planificación y no Corporación Nacional de Desarrollo Indígena como si la Conadi fuera una repartición del Ministerio de Planificación. La ley no dice nada al respecto. La Corporación Nacional de Desarrollo Indígena es una corporación autónoma del Estado, no es una repartición del Ministerio. En consecuencia, si bien la ley le otorga un rol de supervisión a Mideplan, desde el punto de vista administrativo ese rol tiene un efecto muy claro. Es el caso por ejemplo, de la Conaf que es una Corporación del Estado en donde el Ministerio de Agricultura ejerce una supervisión en ejercicio de sus labores. Nadie diría que la Conaf es una dependencia del Ministerio de Agricultura. Otra cosa es la distribución de los recursos financieros, pero en este caso en particular el problema es que a uno le podría llamar la atención que se haga una


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reforma a la Conadi cuando la Conadi no ha funcionado en estricto apego a la ley, qué se va a reformar si no se ha implementado la cosa todavía, es como decir quiero cambiar un modelo de auto que tengo y es un auto que lo he ido armando por parte y que todavía no lo echo a andar, ese es un gran problema en el caso de la Conadi. Las reformas son necesarias cuando efectivamente tú has comprobado que hay algo que presente debilidades, que presente falencias en su rodaje y en el caso de la Conadi no se ha comprobado eso lo suficiente.

¿Debería desaparecer la Conadi y crearse otro organismo para ejecutar la ley? Yo no soy partidario de la desaparición de la Conadi. Creo que como en todo Estado contemporáneo, es absolutamente necesario que exista un organismo de Estado para relacionarse con los pueblos indígenas. Ahí hay dos temas: uno el que la Conadi por razones políticas en sus orígenes y sobre todo por lo que fue la Cepi, de alguna manera se entendió como un organismo de representación de los pueblos indígenas frente al Estado y ese es un error, nunca ha sido concebida así en su naturaleza, en la manera como se constituyó legalmente, ese tema hoy día está ya suficientemente despejado, pero durante muchos años el pueblo mapuche y otros pueblos realmente pensaban que la Conadi los representaba a ellos ante el Estado y nunca ha sido así en su origen, no era ese el espíritu de la ley de ninguna manera. Ese es un tema. El segundo tema es que yo para poder plantear una reforma primero tengo que hacer una evaluación, mi pregunta es cuál la evaluación del funcionamiento de la Conadi en estos años que hace evidente la necesidad de una reforma. Yo no conozco ningún documento que haga una evaluación del funcionamiento de la Conadi desde su creación hasta el presente y


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que le permita entonces al gobierno en definitiva decir evidentemente hay áreas que son complejas, requieren de mejoramiento y es necesario introducir ciertas reformas. Ignoro francamente el detalle de en qué consiste el procedimiento de reforma interna de la Conadi pero me atrevería a aventurar que es una reforma fundamentalmente administrativa y que eso no es, siendo un tema importante en ocasiones dentro de una estructura organizacional, no es el tema fundamental. El tema fundamental es la labor para la cual se creó el organismo, hay que evaluar eso y mejorar eso. El nuevo programa Orígenes es el encargado de coordinar las distintas fases del proyecto, de Mideplan y dentro de las cuales está el Minsal, Mineduc, la Conadi, el Indap, todos ellos como coejutores del programa, siendo coordinadas por Mideplan. Este programa estaría asumiendo funciones que por ley le correspondería a la Conadi, en ese sentido, ¿se está intentando bajarle el perfil a la Conadi…? Concuerdo con ese análisis porque en realidad el programa para mucha gente en el sur, por ejemplo, y de una manera un poco caricaturesca, pero muy representativa de la situación, se le llama “la otra Conadi” o la “Conadi 2” también. Se refiere al hecho que efectivamente de acuerdo a la legislación vigente el organismo que debiera ejecutar es la Conadi y entiendo que ha habido cierto nivel de molestia en la Conadi porque ese programa no ha pasado o no ha habido una intervención significativa de la Conadi. Pero, por otro lado, uno puede pensar que se le están otorgando atribuciones a un ministerio que por definición no ejecuta el mismo programa, entonces uno podría decir cuál es la capacidad de este ministerio para asumir la ejecución de este programa.


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No lo ejecutaría sino que coordinaría el programa… Pero desde el punto de vista de la implementación de la política es una ejecución directa. En definitiva, en regiones hay funcionarios que están ejecutando, hay coordinaciones regionales y son funcionarios del programa y en último término de Mideplan. El tema es que evidentemente hay una relación con el perfil de la Conadi, me atrevo a aventurar que eso tiene implicaciones jurídicas importantes, porque significa transgresión de la ley o la no consideración de la ley, en el sentido de que es una ley especial de la República la que le otorga las atribuciones que tiene la Conadi y que en este caso no se estarían cumpliendo. Ahora, por otro lado, evidentemente, cualquier ministerio puede ejecutar un programa si lo desea hacia los pueblos indígenas, el tema es que la coordinación debiera ser primero y antes que nada con la Conadi. En el hecho entiendo que últimamente ha habido un acercamiento entre Conadi y Mideplan a propósito de la ejecución de este programa. Pero claramente, la percepción que externa que uno tiene del tema que el rol de supervisor de Mideplan con respecto a la Conadi es una realidad, entonces tú ves que mucho del quehacer de la Conadi se hace siempre y cuando haya un visto bueno de Mideplan y eso es absolutamente irregular.

¿Qué debería tomarse de la experiencia internacional 51 y que podría ser aplicable en Chile? Creo que hay dos tipos de audiencia que pueden tratar de sacar algunas lecciones de lo que aquí se planteó, uno naturalmente en el sector público, funcionarios, miembros de organizaciones no gubernamentales y otros son 51

Pregunta basada en el Seminario “Nuevas Relaciones entre Estados y Pueblos Indígenas: La Experiencia Internacional”, que se realizó en Santiago y Temuco el 14, 15 y 17 de enero de 2002.


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claramente entre el mundo indígena. En el caso del sector público creo que hay experiencias muy concretas que tienen que analizar, programas, por ejemplo en el ámbito de lo jurídico, donde se trabaja con la formación de la población. Imagínense ustedes el caso que se mencionaba de Canadá, la voluntad de iniciar un programa de largo plazo para la formación jurídica de jóvenes indígenas y hoy día hablan de 800 abogados indígenas. Ese tipo de programas son los que se tienen que considerar en la administración pública. Y en el caso del mundo indígena, además de conocer en términos valorativos, de lo bueno y lo malo que puede ocurrir en otros países, creo que es bueno para una suerte de autocrítica en el mundo indígena. Uno de los temas que con frecuencia sale desde otros sectores indígenas en el mundo internacional cuando se refieren al caso indígena en Chile, y particularmente en el caso mapuche, es que el movimiento indígena en Chile tiene relativamente una escasa capacidad de autocrítica. Por ejemplo, en el tema del desarrollo de formas de coordinación, ayer fue muy claro cuando el señor colla dejó en claro la preponderancia del tema mapuche sobre los otros temas y más allá de la realidad del tamaño de población y capacidad de influir, pero evidentemente uno podría esperar a esta altura del avance en la movilización indígena que existieran formas, si no de coordinación, por lo menos de estimulación o puntos de conversación entre el pueblo indígena. Otro tema es el de las alianzas que se construyen con los sectores no indígenas. Cuando uno va a estos seminarios con frecuencia ve críticas muy duras a los no indígenas que participan en los seminarios y con frecuencia a los mismos organizadores de los seminarios. Eso es un tema muy delicado porque la experiencia en todos los países muestra y tal vez aquí no se enfatizó


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suficientemente, que los pueblos indígenas por sí solos en términos concretos les resulta muy difícil lograr avances si no lo hacen dentro de un tejido social y tienen que buscar formas de alianza y relación con otros sectores de la sociedad civil, acuerdos. En algunos países se ha dado entre las organizaciones indígenas y los sindicatos como el caso de Bolivia, en otros países con sectores profesionales o con sectores académicos. Es la gente que colabora con el mundo indígena, aquí en Chile en poco común y hay una fuerte crítica desde el mundo indígena hacia las organizaciones no gubernamentales, hacia los sectores académicos y en general hacia los sectores que pueden parecer ayudistas de la causa indígena y eso causa resquemores, divisiones. Entonces, en ese terreno, por ejemplo aunque un poco arbitrario, llevo 20 años trabajando en el tema y escucho las mismas críticas que hace 20 años. En ese plano no se aprecia un avance. Cuáles son los acuerdos, los convenios de colaboración entre las organizaciones indígenas y organizaciones no gubernamentales que no tengan que ver con un proyecto Conadi, en materia de derechos indígenas.

Sergio Villalobos, historiador y profesor de la Universidad de Chile.

¿Debería existir una política indígena que provenga del Estado? Sí, por supuesto, concretamente con el problema de los araucanos, porque siendo una minoría étnica, naturalmente que debe ser objeto de una preocupación. El problema está en qué se hace, porque uno lo puede enunciar de una manera muy general pero a la hora de concretar las cosas y ver que es lo que se hace van a haber muchas diferencias.


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¿Hacia qué sentido deberían ir enfocadas las políticas públicas para estas minorías? Cultura, integración, incorporación plena a la sociedad chilena, y cuando digo cultura hablo de todos los elementos de la cultura dominante, el idioma, las matemáticas, la química, la técnica, todo lo que compone nuestro mundo pero conservando también los rasgos culturales simbólicos, digámoslo así como música, canto, rituales que todavía tienen vigencia entre ellos, quizás el idioma, pero tengo dudas, porque la existencia de otro idioma dificulta la integración.

A su juicio, ¿cómo ha sido la aplicación de la Ley Indígena que se dictó en el 93 a través de la Conadi? Bueno, resultó a raíz del Quinto Centenario del descubrimiento de América que en Chile se activó un movimiento indigenista que antes no tenía mucha importancia. Y este movimiento indigenista, entonces, ha traído sus demandas, sus sugerencias, sus exigencias y hasta sus fechorías. Entonces los gobiernos han tenido que responder a esto. Pero en todas estas cosas suele haber engaños, dobles intenciones. Por ejemplo el problema de la tierra, ¿por qué todos los chilenos tenemos que estar pagando tierras que les regalan a los indios?, ¿por qué mejor no se las regalamos a la gente de aquí de Renca o la del Valle del Cachapoal, que son chilenos tanto o más pobres que los araucanos?. Entonces hay una discriminación positiva, favorable a los indígenas que es injusta a nivel nacional. Ahora, todo esto se hay implementado a través de Conadi y se han gastado una cantidad de millones de dólares en esto que yo no sé si se justifica. Por


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ejemplo, este famoso fundo que se entregó a los pehuenches en el Alto Bío Bío, costó una brutalidad de dinero para tener contentos a unos cuantos descendientes de pehuenches, que mal trabajan la tierra, que no tienen la técnica que no tienen la voluntad de mejorar y que han quedado entregados no tanto a la acción del Estado sino que a órganos privados, ONGs, que han tratado de perfeccionarlos con relativo éxito. Entonces, seguir regalando tierras, no me parece.

Y esa política de restitución de tierras ¿debería venir acompañada también de capacitación para trabajarlas? En caso de que haya que seguir entregando tierras, que tengo dudas, claro que habría que hacer una capacitación, una ayuda, como lo ha hecho Endesa en forma ejemplar en el Alto Bío Bío por la construcción de la central Pangue y ahora la central Ralco y a través de la Fundación Pehuen que ayuda, asesora a los descendientes de pehuenches, los cuales participan en la Fundación. Se han hecho maravillas, tienen hasta riego por aspersión, si uno va allá encuentra ganado estupendo que ha sido entregados por Endesa, ovejunos, vacunos, unos caballos que los quisiera cualquier hacendado del valle central, tienen camionetas, casas hechas conforme a lo que ellos querían, en lugar de unas rucas de madera que eran traspasadas por la nieve, el agua, el frío, ahora tienen casas confortables, aisladas, tienen agua potable, electricidad, caminos. Entonces se ha hecho una labor admirable y esos descendientes de indígenas han sabido responder, han tomado la responsabilidad, están trabajando y exitosamente con sus cultivos, su ganado, su producción. Bueno, ese es un buen ejemplo hecho por una empresa privada, de donde resulta que los intereses privados en relación con las minorías étnicas no siempre


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son tan deplorables, pueden ser muy exitosas. El Estado no actúa tan bien como ha actuado Endesa, ha sido menos eficaz.

Según sus artículos, no existiría la demanda histórica para con los indígenas… Claro, ese es otro punto y que todo deriva de ahí la posición mía que se la puedo explicar… Los reclamos ancestrales son un mito, una leyenda que se ha echado a correr para dar más fuerza a las reclamaciones, porque siempre los movimientos políticos, ideológicos, y estos lo son, tienden a buscar justificaciones en la historia. Y cuando uno comienza a ver, en mi artículo “Errores Ancestrales” en que planteo yo, primero, fueron colaboradores de la conquista, se incorporaron al ejército colonial, se incorporaron al ejército de la república, ayudaron a someter a sus propios hermanos en las luchas intertribales que tenían, fueron tentados por las especies de los españoles, el caballo, la oveja, la vaca, el chancho, el fierro, el alcohol, el aguardiente, el vino, los tejidos, los adornos de las mujeres. Entonces, ellos mismos se sintieron atraídos por la cultura dominante y sus bienes y trataron de incorporarse a ella, y existieron los llamados indios amigos que eran reducciones más o menos grandes que colaboraban en todo con los dominadores. Entonces esto que les quitaron las cosas y que sufrieron tremendamente, es hasta por ahí no más, porque ellos mismos lo aceptaron. Ahora, pierden las tierras, claro que hay abuso en eso, indudablemente pero hace tres y cuatro siglos atrás, los propietarios no tienen porqué estar pagando las consecuencias de eso. Ahora las tierras muchas veces fueron compradas y si un lonko vendía cuarenta hectáreas a cambio de dos chuicos de aguardiente, hacía pésimo negocio, pero por el momento era feliz, abusando del alcohol, emborrachándose. Y así, por cualquier


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baratija se vendían las tierras, pasando a manos del colono, españoles, chilenos y durante la república también… Que ha habido abuso, sí, claro que ha habido y ha habido violencia por ambas partes, también. Pero el cuadro no es tan claro.

Si esto sucedió hace tres siglos atrás, entonces usted dice que a la sociedad chilena actual no le compete el problema… Claro, ahora ellos mismos querían hablar el castellano y mandaban a sus hijos a las misiones, los incorporaban al Ejército, hubo oficiales muy distinguidos como el teniente Colipí, que sobresalió en la Guerra contra la Confederación PerúBoliviana, enviado por su padre, el cacique Colipí. Ahora se han ido incorporando a través de la educación, la escuela pública, el liceo, los institutos técnicos, las universidades, si hay muchos profesionales descendientes de araucanos, gente que se ha incorporado que ha tenido éxito.

¿Qué responde usted a las réplicas que surgieron después de la publicación de este artículo y que lo acusan de poco riguroso y que viene a reforzar falacias históricas? Son puras tonterías y los pocos rigurosos son ellos, yo me baso en fuentes, en documentos de la época. Cuántas veces me he encontrado con las peticiones de los indios pidiendo que sus hijos vayan a la escuela y que piden misioneros porque les interesa, porque los misioneros los protegen, les enseñan el idioma, las costumbres de blancos, yo escribí un libro sobre esto y los que dicen que no soy riguroso, son demagogias no más, obcecación de los indigenistas.


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¿Y a qué se debería que en la Región de la Araucanía se den los mayores índices de pobreza nacional y que, según la Casen del 96, estos sectores sean los más pobres de la sociedad chilena? ¿A una falta de la política de los gobiernos? Hay que ver, en la Araucanía uno tiende a pensar que son unas tierras estupendas. En algunas partes sí, en otras son pésimas tierras como en el sector de Temuco y de Valdivia. Entonces ahí es muy difícil tener éxito de producción, hay que emplear una tecnología, desaguar pantanos, abrir canales de desagüe, abonos, quizás nuevos tipos de cultivos, de animales, y eso vale un dineral y ellos no lo tienen. Ahora hay que seguirle regañando esas cosas, no sé, siempre y cuando ellos colaboraran de alguna manera. Ahora, en el sector de Temuco está la mayor concentración de descendientes de araucanos y no se han incorporado concretamente. Más aún, quienes se van quedando, los que tienen ideas anticuadas, conservadores, mientras que los que tienen inquietud, van a estudiar a la ciudad, se vienen a Santiago, acá la cantidad de descendientes de araucanos es muy grande y trabajan perfectamente, me dicen que en las panaderías son casi todos obreros descendientes de araucanos…, entonces es cuestión de decidirse a vivir dentro de la cultura y de la sociedad dominante y yo creo que ellos mismos lo quieren, ¿quién no desea tener un televisor a color, o un autito, un equipo musical, andar bien vestido?, son las aspiraciones de ellos, son las aspiraciones de todo ser humano y eso tiene que ser acogido para que se vayan incorporando…

Estamos hablando de entrar a la modernidad pero ¿qué pasa con su identidad?


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Conservando sus rasgos culturales tradicionales, pero no me vengas con la machi, como hay un plan tonto del Ministerio de Salud de incorporar a las machis y hasta les han construido un policlínico en Temuco. La machi es un chamán, un intermediario religioso con la divinidad que practica también formas de medicina, entonces quizás sicológicamente eso puede tener una explicación, la gente también está enferma sicológicamente, pero creo que es mejor el Servicio Nacional de Salud, Fonasa, los médicos, las enfermeras, todo mejor que las machis. Eso es lo que hay que entender, lo práctico.

¿Porqué usted habla de araucanos y usa la frase en su artículo “llamados eufemísticamente mapuches”? El nombre de “mapuche” lo ha suscitado todo este movimiento indigenista que yo le digo. Ellos originariamente no se llamaban mapuches. Los han probado varios etnólogos, se llamaban “retche” que quiere decir hombre. Sólo en el siglo XVIII aparece el nombre mapuche, comienza a aparecer. Ahora, por qué araucano, porque así lo llamaron los españoles, vivían en Arauco, comenzaron a llamarlos araucanos y esto daba nombre a todo el pueblo araucano y así lo hemos entendido y así está en los textos escolares, en los programas, en la prensa de la época.

Ahora,

introducir

otra

designación

tiene

un

cariz

anímico,

reivindicacionista que no se justifica.

¿Cree que es válido que la sociedad chilena reconociera que ellos pueden tener una identidad distinta y fomentarla? Yo creo que está aceptado en el país. Ahora, yo digo descendientes de araucanos porque lo son, ya en el siglo XVIII están totalmente mezclados con el


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hombre blanco, entonces ellos son resultado de la dominación también, ellos han sido parte de la dominación. Basta ver las fotos, todos son mestizos, con rasgos mezclados físicamente y espiritualmente también, basta ver como andan vestidos, la mayoría habla castellano son muy pocos los que conservan el idioma ignorando el castellano. Todos quieren ser como el hombre blanco, eso es natural, entonces la idea mía en vez de segregación como tienden a hacerlo los antropólogos, integración definitiva, y además porque Chile es una nación, es un país que tiene una soberanía, el país es unitario y eso es valioso. ¿Por qué ganamos la Guerra del Pacífico?, porque somos homogéneos, en pensamiento, en ideas, en maneras de ser, en sistema social, aunque hay injusticias dentro del sistema social, pero hay una unidad enorme, de norte a sur.

¿Qué soluciones podrían venir desde el Estado para poner fin a este conflicto sobre todo como lo vemos en el sur…? Bueno, primero habría que cambiarle la cabeza a los gobernantes, porque viven llenos de temores, ideas corrientes. Hoy día salió en “El Mercurio” que hay una fundación holandesa que financia estas cosas, la cultura, el movimiento, es decir, la rebeldía, a ese grupo de todas las tierras, a (Aucán) Huilcamán, ¿por qué tenemos que estar recibiendo dinero de afuera para que nos desintegren el país…? Somos chilenos o no somos chilenos, esa es mi idea de país.

1.2. Entrevistas a integrantes del Consejo Nacional de la Conadi


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Edgardo Lienlaf, ex Director Nacional de la Conadi 52 (fue reemplazado el 12 de marzo de 2002).

¿A qué responde la reestructuración de la Conadi? Primero responde a la modernización del Estado, y segundo a la necesidad de readecuarnos a los nuevos recursos de los cuales dispone la corporación, y también responde a elementos propios que fueron descubiertos sobre su funcionamiento en la investigación en la Contraloría y que nos permitió a nosotros presentar al Consejo una propuesta de reestructuración donde pudiéramos generar una coordinación de los tres fondos, donde pudiéramos mejorar nuestro proceso de planificación y control de gestión, estableciéramos una auditoría interna mucho más adecuada y pertinente y donde nosotros tendiéramos a ser más eficiente, más transparente y más adecuado el trabajo con las comunidades indígenas. Entonces extendimos una propuesta al Consejo dándole posibilidades a que tuviéramos más participación del Consejo como ente rector de la corporación, donde también pudiéramos relevar la acción del director y de las unidades operativas de las subdirecciones, y de igual forma tratar de que estas unidades que no responden a la realidad de los demás servicios pudieran operar como direcciones regionales. De ellos se generó un comité de reestructuración formado por once personas y, asociado a ellos, una secretaría técnica que está trabajando estas propuestas, que son básicamente cuatro: mejorar la atención al usuario; hacer más rápido el servicio; más eficiente, a lo mejor agregarle mejor tecnología, y ver el tema de recursos humanos. Nosotros teníamos una dotación bastante mínima para la cantidad de recursos y logramos ahora con este presupuesto 2002 aumentar la 52

Edgardo Lienlaf era director de Conadi cuando los autores le realizaron la entrevista en enero de 2002.


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cantidad de contratas de profesionales de la corporación, y también generar una política importante de recursos humanos, por todo lo que es en relación con los demás servicios y clarificar que somos servidores públicos la gente que trabaja en la Corporación. En tercer lugar, está el tema de una planificación estratégica a mediano y largo plazo, que siempre fue hecha a nivel de directivos y no logró asentarse en las bases de la Corporación y eso es lo que estamos hacer y ya partimos en diciembre con este proceso. En cuarto lugar, nosotros tenemos que ver que desde el punto de vista de administración de los recursos del Estado, nosotros no tenemos una contabilidad única, tenemos algunos elementos que son de tipo gubernamental, pero que no hemos logrado gatillar acciones propias y permanentes en el tiempo. Y como esta Corporación fue creciendo, partimos en 3.700 millones de pesos y ya estamos cerca de los 20 mil millones de pesos, entonces con la misma cantidad de gente hay que darle mayor control y seguridad, y ese proceso pasa por mejorar las condiciones de administración y contabilidad del presupuesto institucional.

Muchos dirigentes indígenas critican la Conadi en el sentido de que esta representa los intereses del gobierno y no de los indígenas. La Conadi es un servicio público creado como un servicio público. Su ente rector es el Consejo donde tenemos ocho representantes indígenas y que dejan manifiesto la orientación del tema de la política indígena, la coordinación de la política, pero nosotros no somos representantes de los indígenas. Yo soy indígena, me siento representante de mi pueblo y parte de mi pueblo, pero primero que nada, soy servidor público, y como tal tengo que tener claridad en que no puede haber cohecho, malversación de fondos, y eso es lo que nosotros hemos intentado


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hacer con mucha fuerza. No obstante también creo que se produjo un quiebre anterior a nuestra administración, donde la gente se logró dar cuenta de cual es la posición de la Corporación, entonces, el caso de que aprobaran las permutas de Ralco, como se aprobaron, establece que la Corporación es un servicio público que está orientado más a la visión del Gobierno que la de los pueblos indígenas. Queremos intentar reflejar de mejor forma a los pueblos indígenas, pero en ningún caso la representamos a ella, ellos tienen sus propios líderes, sus propias organizaciones y tienen sus propios medios de comunicación, sobre los cuales nosotros no debemos actuar.

¿La Conadi ha sido sobrepasada por Mideplan como ejecutora de las políticas indígenas, como en el programa Orígenes? Yo creo que hay que ver la ley orgánica de Mideplan donde aparece que ellos también son precursores del tema indígena, la superación de la pobreza, el tema de los niños, los discapacitados. Yo creo que en ese sentido no hemos sido sobrepasados por Mideplan. Lo que sí es cierto es que según la ley nosotros debiéramos proponer y coordinar acciones en la temática indígena, es una labor propia del Consejo, pero también dentro del proceso de reestructuración estamos fortaleciendo el Consejo porque no hemos logrado hacer ello. Segundo, el tema del programa Orígenes, lo conversamos en el Consejo y se llegó a un acuerdo que era mejor que estuviera fuera de la Corporación en la primera etapa, con la posibilidad de que en la segunda etapa se encuentre la Corporación, pero también en ese período también tendríamos que saltar de una fase de, entre comillas, aprendizaje, a una fase de fortalecimiento institucional con buenas bases en los procesos que estamos desarrollando en la reestructuración. Y si logramos que eso


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sea bien hecho, nosotros en la segunda base del proyecto BID deberíamos tenerlo en la Corporación. Eso es en discusiones propias que se han hecho con los consejeros indígenas, con los representantes del Presidente de la República, porque no fue una imposición, sino que se concordó que lo mejor era que el proyecto estuviera fuera de la Corporación y en una segunda parte, con una Corporación más fortalecida pudiera estar dentro de ella.

Le preguntaba porque siempre aparece en la prensa que la ministra firmó tal convenio, etcétera, en cambio, el director de la Conadi casi no aparece. Bueno, son imágenes publicitarias. Nosotros tenemos una supervigilancia de Mideplan, según la ley, pero somos una institución autónoma donde nuestra máxima instancia de decisión es el Consejo, y ahí también hubo algunos elementos con la anterior ministra con respecto con situaciones puntuales y específicas de la Corporación que fueron soslayadas y corregidas. Ahora, también es cierto que nosotros aparecemos de que nosotros aparecemos en una segunda fase, pero también es propio de una institución, o sea, el Fosis, el Fonadi, el INJ, también son instituciones que dependen de Mideplan e, independiente de quién sea el ministro, por protocolo uno tiene el deber de invitar al ministro para que corten cintas, de proponer acciones y generar algún tipo de articulaciones. Y eso no significa que no sea propio de la Corporación, sino que tal vez no sacamos el provecho correspondiente. ¿Cuál es la posición de la Conadi frente al Convenio 169 y la reforma constitucional que reconozca a los pueblos indígenas? Mira, nosotros tenemos ahí la base que es un poco recordar que en el año 1989, cuando se firmó el Acuerdo de Nueva Imperial, que establecía el


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compromiso del Gobierno de la Concertación de aprobar el Convenio 169 y de hacer una modificación a la Constitución para que se reconozca el carácter de pueblo. En los primeros días del Presidente Lagos, cuando convoca a este grupo de trabajo de cincuenta días, se sacó un párrafo, que es el que promueve Mideplan y que es el que nosotros, de alguna forma, hemos tratado de validar primero en el trabajo de los cincuenta días, después en el trabajo con los consejeros indígenas, luego por el mecanismo propio de presentación, Mideplan lo presentó al Presidente de la República y él lo presentó como iniciativa propia, donde nosotros estamos de acuerdo en que se modifique la Constitución y que aparezca específicamente el concepto de pueblo para reconocer a las etnias que nosotros tenemos. Con respecto al Convenio 169, nosotros hemos hecho un par de seminarios con la OIT para ver la posición del Ejecutivo, que está de acuerdo con que se apruebe, los consejeros están de acuerdo, pero está la limitación que pasó a la Cámara de Diputados, fue aprobado por ellos… en el mes de agosto del 2000 se hizo una presentación de los consejeros a un grupo importante de diputados de la oposición diciendo que era inconstitucional, el Tribunal Constitucional sancionó favorablemente, pero lamentablemente desde el punto de vista nuestro, estableció un quórum mínimo que son 27 senadores y la Concertación no reúne a los 27 senadores, y tenemos necesariamente que invitar a senadores de oposición, o independientes o institucionales a que puedan colaborar. Y eso escapa a la realidad del mismo Ejecutivo.

¿Estamos muy lejos de ver un titular que diga “Director de la Conadi emplaza al Parlamento a aprobar el Convenio 169”?


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Lo hemos hecho, el año pasado hicimos una conferencia de prensa a la que invitamos a los consejeros, en la que emplazamos al Congreso a reconocer y aceptar la modificación para establecer el reconocimiento constitucional y cuando se presentó nos faltaron los votos necesarios. También hemos sido invitados al Senado y les hemos dicho que aprueben el Convenio 169, pero entiendo que está en la Comisión de Relaciones Exteriores del Senado y todavía no ha sido presentado. Incluso tuvimos la oportunidad de hablar con el presidente del Senado, Andrés Zaldívar, y le explicamos la importancia que tiene para la Corporación y para el movimiento indígena que se aprobara el 169, y el nos explicó que con esto del Tribunal Constitucional hay que conseguir votos que no son propios de la Concertación.

Dirigentes y gente de base nos han dicho que si bien el problema de las tierras es importante, cada vez es más fuerte el sentimiento de tener representatividad y autonomía, y que eso parte aprobando el Convenio. Con respecto a ello, nosotros también hemos sido críticos y hemos tenido un par de entrevistas donde hemos dicho que la Corporación responde a tres elementos, que son el desarrollo, el tema tierras y el tema cultura, y que el tema político y representatividad no nos corresponde, pero nosotros podemos también gatillar una solución en ese sentido. Y que vemos que existe una debilidad a los diez años de la ley indígena, de poder generar un proceso de representatividad mayor del mundo indígena. Aplaudíamos cuando logramos una mayor cantidad de concejales mapuches y pensamos que eso iba a ser bien visto por los partidos políticos, y que en la vuelta de la elección de diputados también iba a haber la posibilidad de elegir a representantes de pueblos indígenas. Lamentablemente,


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hubo varios candidatos, pero ninguno fue elegido, y volvemos a no tener representatividad en el Congreso. Y eso es una necesidad cierta para los pueblos indígenas. Hubo una propuesta hace un par de años del diputado Huenchumilla donde plantea que si los pueblos indígenas representan al diez por ciento del país, por qué no tienen también un diez por ciento de seguridad de que van a tener representantes en todos los estamentos.

Es una medida de discriminación positiva… Exactamente. Yo creo que más allá de tener medidas de discriminación positiva, hay que entender que este país es pluriétnico y multicultural y que tiene que reflejarse en toda la sociedad en su conjunto y que parte de la sociedad es el Poder Legislativo.

En 1997 hubo un seminario en la Cámara de Diputados para evaluar la gestión de la Conadi hasta ese momento, y los principales problemas que se detectaron fueron la poca colaboración de otros estamentos del Estado, y reformas legales, como la composición del Consejo y normas de la tierra. ¿Cómo es el diagnóstico ahora? Es lo que comentaba antes. Nosotros hemos logrado un crecimiento del presupuesto, y yo no sé si en ese tiempo se intentó… yo sé que Rodrigo González (ex director de la Conadi), intentó hacer un crecimiento de la institucionalidad pero sólo vía honorarios asociados a programas… Nosotros tuvimos honorarios asociados a programas en el año 2000, lo presentamos a la Contraloría, ella lo objetó. Para el presupuesto del 2001, nosotros presentamos eso regularmente a la Cámara de Diputados, a Mideplan, lo que fue las fichas propias de cada uno de


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estos temas, y finalmente en agosto del 2001 la Contraloría aceptó que tuviéramos honorarios asociados a programas por la cantidad de recursos que manejábamos y por el déficit de profesionales que tenía la institución, y a contar del presupuesto del 2002 crecimos de 105 más menos profesionales entre contrata y planta, a 255 profesionales, 150 contratos adicionales, lo cual nos va a permitir sacar un escollo que teníamos que era el tema de los honorarios y vamos a limpiar la institución. Vamos a tener personas con responsabilidad administrativa, vamos a entregar un servicio mucho más adecuado, que va asociado con el plan de reestructuración, y en segundo lugar, algo básico e importante es que, si tú ves nuestra página web, el presupuesto nuestro está mucho más ordenado que el que tenía la Corporación en el año 1994. Desde el punto de vista nuestro yo me siento bastante orgulloso. Hemos ido logrando elementos, como auditorías ministeriales, también cuando detectamos alguna irregularidad del Fondo de Tierras, tuvimos que hacer la presentación a los tribunales y estamos a la espera de que los tribunales sancionen y digan si hubo o no hubo elementos que llevaran a que las platas destinadas a las comunidades indígenas se hallan ido a otro lugar donde no correspondían. Y como te digo, creo que hemos dado un salto importante en el tema de gestión interna de la corporación, quizás no hemos tenido toda la capacidad de aparecer en la prensa con estas modificaciones, pero yo creo que si tenemos que dejar la institución, vamos a dejar una institución mucho más sólida que la que recibimos. Y en lo personal me enorgullece bastante, yo no tenía un gran perfil político en el tema, pero creo que hemos tenido bastante responsabilidad en hacer que esta institución comience a consolidarse como lo que piden las organizaciones indígenas y como también lo pide el gobierno a nivel central.


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¿La Conadi está legitimada frente al mundo mapuche? Yo creo que sí, intentamos tener mayor legitimidad. Hemos logrado conversar con don César Ñancucheo, tenemos diálogo permanente con parte de la Arauco Malleco a través de Víctor Ancalaf, con el Consejo de Todas las Tierras, cosa que no ocurría con la anterior administración. Tenemos alguna vinculación con los consejeros, lamentablemente hay un sesgo que hay que corregir con el tiempo, que es propio también de cómo orientar el Consejo, darle mayor claridad, cómo tender a que este instrumento tan potente tenga el desarrollo que corresponde. Nosotros creemos que tenemos un grado importante de legitimidad. Ahora, hay casos emblemáticos que partieron de antes, como el caso Ralco, el de las detenciones y los precios de muchas acciones desde el punto de vista indígena en las reivindicaciones de tierra, están ahí y sobre los que se han aplicado diversas normas jurídicas sobre las que nosotros no podemos pronunciarnos. Entonces, tampoco nunca en el tiempo se logró establecer, nosotros queremos, cuáles son nuestras cuatro grandes líneas, fondo de tierras, de cultura, de desarrollo más las áreas de desarrollo indígena, y eso es lo que tenemos que hacer, porque siempre nos cuestionan por qué no defendemos a las personas, por qué no estamos en contra de esto, por qué no hacemos lo otro, porque a veces también no corresponde y no está en el ser de la corporación. Eso ha generado un grado importante de deslegitimación, porque cuando se creó esta Corporación, se creó con una expectativa muy amplia, no sé, una especie de institución indígena con recursos del Estado prácticamente autónoma que va a responder a todo. Eso no es así, somos un servicio público que tenemos que responder de acuerdo a las normas administrativas establecidas. Si nosotros nos


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equivocamos, tenemos a la Cámara de Diputados encima, tenemos la Contraloría y tenemos todo un proceso de por medio. Eso ha ido cada vez entendiéndose por parte de las comunidades y también por la gente al interior de la Corporación.

Preguntaba porque el proyecto original que creó la Conadi varió bastante en su discusión… El proyecto original que fue presentado al Congreso no es el mismo que salió.

Por ejemplo, el Consejo estaba conformado originalmente por once consejeros, y eso provocó una deslegitimación por parte del mundo indígena como interlocutor válido… En una primera fase. Lo otro que puedo comentarte, es que si tú tomas la estadística de los últimos directores, yo estoy en la media, o sea yo debería estar saliendo ya. Tuvimos el flaco favor de partir otra vez de cero, tener que armar equipos, tratar de hacer gestión, elementos propios de la política nuestra.

José Santos Millao, consejero de la Conadi, IX Región.

¿Ha sido eficaz la aplicación de la ley indígena a través de la Conadi? Mire, la aplicación de la ley indígena ha sido absolutamente compleja por la sencilla razón de que esta instancia, aún cuando hay una pequeña participación de nuestros pueblos, pero de igual modo allí está entrometida la postura del Estado chileno a través de sus distintos gobiernos de turno. Entonces, las ilusiones


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que nosotros nos habíamos planteado en términos de poseer alguna vez algún instrumento que realmente apuntase a la solución de los grandes problemas, empezando por nuestras tierras, territorios y desarrollos, se han visto absolutamente entrampadas por estas posiciones que le estoy señalando.

Entonces es el Estado el que sigue decidiendo qué y cómo hacer las cosas. El Estado va a estar en esto, pero depende en gran medida como nosotros, los representantes directos de nuestros pueblos, somos capaces de ir dando pasos, aunque sean muy pequeños, pero tratar de avanzar en el gran ideal de llevar adelante los grandes planteamientos que están en la mesa desde hace mucho tiempo.

Sobre eso, la Conadi está en reestructuración ahora. ¿Qué aspectos deberían ser reformados a su juicio? Mire, la Conadi no va a solucionar absolutamente nada aunque diga que con la reestructuración se van a hacer transformaciones, mientras no exista una definición clara, política en todo orden de cosas por parte del Estado, y por ende en la Conadi, allí solamente van a ser voladores de luces, van a ser muy pocas cosas las que se van a poder implementar aunque se diga mucho que van a haber transformaciones y reestructuraciones.

¿Pasa lo mismo con la Comisión de Verdad y Nuevo Trato? Claro, en la Comisión de Verdad y Nuevo Trato, en donde yo soy miembro, en la primera reunión señalé eso. Dije que quedara en acta porque yo no estaba de acuerdo como allí se planteó desde el primer minuto los programas y la


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planificación. Por ejemplo, aquí se planteó que íbamos a echar más o menos un año para tratar de empaparnos de la temática de nuestros pueblos. Yo estuve totalmente en contra porque dije que yo, por lo menos, conocía bastante, estaba interiorizado en los puntos y que si allí se eligió en forma selectiva a la gente que se suponía que entendía, entonces no podíamos ir allí a aprender lo que teníamos que hacer. Eso era dilatar las cosas y caer en lo mismo que siempre se ha hecho en el sentido de desviar las cosas que nosotros quisiéramos que siguieran adelante.

Tomando en cuenta todo esto, ¿cuáles son los principales problemas y aspiraciones del pueblo mapuche? Son muy claras. Nosotros a estas alturas no estamos por reclamar hectáreas más o hectáreas menos de tierras, no estamos por reclamar un proyecto más o un proyecto menos. Nosotros hoy día, en los comienzos de un nuevo siglo, estamos por exigir en términos políticos lo que realmente debería haberse hecho con nuestro pueblo hace mucho tiempo. Por ejemplo, que el Estado chileno, en términos de demandas políticas, nos reconozca de una vez y para siempre, en su dimensión justa quiénes realmente somos. Nosotros somos un pueblo que poseemos territorio, que poseemos un idioma, que poseemos tradiciones, por lo tanto, poseemos la categoría de pueblo y ha sido el Estado y los gobiernos de turno los que no lo reconocen. Entonces, debe haber un reconocimiento constitucional, pero conforme a la propia concepción que nosotros creemos que debe reconocerse, no un simple reconocimiento así como así, en donde se consideren todas nuestras particularidades. En donde, por ejemplo, si mañana conquistamos un territorio, ese territorio definitivamente debemos ser nosotros los


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que implementemos una suerte de desarrollo integral con nuestra identidad. Eso no se ha hecho nunca. Y por lo tanto, si unas dos o tres cosas quedan claras, el reconocimiento como pueblo por parte de la sociedad chilena a través de la carta fundamental, con toda nuestra especificidad; una suerte de territorio y allí implementar un desarrollo integral que apunte definitivamente a todas nuestras aspiraciones, yo creo eso es todo. Lo demás son pelos de la cola.

¿Qué piensa del Programa Orígenes? ¿Puede servir? Qué le estaba diciendo. Si definimos unas dos o tres líneas, el resto son pelos de la cola. El préstamo que otorga el BID al Estado chileno, fuimos nosotros los que hicimos esa demanda a través de los diálogos comunales que hicimos hace dos o tres años atrás. Pero ese préstamo, que es primera vez que un banco internacional le otorga al Estado chileno para traspasarlo a nosotros, desde el mismo momento cuando se responde positivamente ese préstamo, inmediatamente la clase política y el Estado chileno a través de su gobierno, empiezan a manipular, a manipular y, al final, esos recursos van a ir igual a instituciones que ya conocemos, como el Indap, el Ministerio de Agricultura. Deberíamos tenerlos nosotros, la Conadi, los recursos los conseguimos para tenerlos nosotros. ¿Qué pasa si no los tenemos nosotros? Ellos están contratando consultores, contratando, según ellos, expertos, en circunstancias que eso deberíamos haberlo contratado nosotros como Conadi y nosotros darle la real dimensión y la real altura que debería tener la Conadi. Eso no se hizo, por lo tanto


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los recursos se dispararon a todos lados y va a ser muy poco lo que va a llegar al pueblo, como siempre se ha hecho.

¿Se le está bajando el perfil a la Conadi? Desde hace mucho tiempo. A la Conadi se le bajó el perfil y eso fue claro y público cuando nos correspondió tomar una resolución en estas instancias de las permutas del Alto Bío Bío. Nosotros, los ocho consejeros elegidos, nos opusimos categóricamente, incluso votamos en contra y nos retiramos, pero ellos, con los ocho consejeros del gobierno y el director, lo impusieron. Entonces, desde el punto de vista ético y moral, eso no tendría validez, pero ellos igualmente lo hacen. Ese es el Estado chileno, por eso es nuestro adversario y nuestro enemigo.

¿Y qué medidas de presión pueden utilizar los mapuches para alcanzar sus demandas? Bueno, lo que se está haciendo. Usted sabe que a mí me gustaría que mañana declaráramos una nacional, pero eso no es posible, eso se va dando en la práctica misma con los pequeños triunfos que vayamos obteniendo hasta llegar a una concientización general en primer lugar por parte de nuestro pueblo, pero después los sectores sociales. Y qué dicen ustedes los estudiantes, qué dicen los profesionales, qué dicen las juntas de vecinos, qué dicen los obreros, etcétera, entonces esta no es una cuestión que solamente nosotros como afectados directos indudablemente tenemos la última palabra, pero tengamos presente que nosotros estamos en condiciones muy lejos de estar a la altura con todos los medios que tiene el Estado y otras instancias. Nosotros hemos hecho y estamos haciendo lo


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que podemos. Por eso que se ven todas manifestaciones como tomas, de recuperación, de marchas, etcétera. Eso estamos haciendo.

Le preguntaba por eso, porque cada vez que en la prensa aparece algo de eso, sale como brote de violencia, ataques… No, pero esos son los estereotipos que siempre han estado en términos de descalificarnos, qué se yo, al extremo de que, entendamos y tengamos claro que aquí para, desde el punto y concepción que poseen los mandatarios desde la Constitución de la República, ellos han querido implantar un desarrollo y un crecimiento, pero desde el punto de vista de ellos. Y ese desarrollo ha chocado rotundamente con nosotros, y cuando nosotros hemos gritado y movilizado por eso, qué mejor que tratarnos de terroristas y nos dejan caer el peso de instituciones que ellos mismos han planteado, como el estado de derecho, el ordenamiento jurídico, y la cacha de la espada. Y esas son las consecuencias y nosotros las tenemos muy claras. Ahora, es probable que todo nuestro pueblo no lo entienda así, pero si usted me está entrevistando a mí, yo asumo totalmente lo que estoy diciendo y esa es mi percepción.

Juan Eugenio Manquel, consejero de la Conadi, X Región.

Yo creo que debemos reflexionar y aprender mucho de ellos cómo se ha ido avanzando paso a paso sobre la temática nuestra, la de los pueblos originarios. Y esto, reflexionar también que nosotros acá tenemos que hablar con seguridad, no perdiendo de vista a nuestros abuelos porque todo parte con la historia, y de allí tenemos que ir concordando que ya con nuestros hermanos más estudiados,


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nuestros hermanos abogados, nuestros hermanos antropólogos, sin duda que así vamos a ir avanzando porque el tema nuestro es uno solo. Con distintos matices, es verdad, porque los hermanos del norte tienen los mismos problemas que nosotros en el sur, y en esto tenemos que ser consecuentes nosotros como dirigentes que tenemos que dejar un legado a nuestra juventud que mañana van a dirigir los destinos de los pueblos originarios. Durante los últimos diez años yo creo que hemos avanzando mucho, y para quiénes venimos como dirigentes desde la década de los sesenta, yo creo que hemos avanzado bastante, pero falta mucho por hacer, pero esto lo vamos a hacer en la medida que seamos capaces de seguir conversando con las autoridades de turno, compartiendo también con autoridades internacionales porque hoy día nuestra temática de pueblos originarios no sólo está en Chile, sino también en los países hermanos. Y para eso tenemos que tener la suficiente madurez como integrante de los pueblos originarios de Chile y poder también el día de mañana estar exponiendo como los dirigentes de los otros países que vinieron a exponer.

¿Hace cuanto tiempo que es consejero? Yo fui electo en noviembre del año 1999, llevo un poco más de dos años en el cargo, representando a los mapuches huilliches de la décima región, al Futahuellimapu, las grandes tierras del sur. Me corresponde desde Palena hasta Panguipulli, donde me toca trabajar con las comunidades, los cacicados.


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¿Cuál es la situación del pueblo mapuche huilliche?, ¿cuáles son los problemas que tiene y cuál es el rol que juega la Conadi en esto? Bueno, sin duda ha habido inconvenientes y el tema nuestro es tema tierras, porque un mapuche sin tierra no es mapuche, la palabra lo dice. Pero también ha habido varios logros, se han restituido terrenos que estaban a nombre del Fisco, Bienes Nacionales lo transfirió a la Conadi y Conadi a las comunidades que estaban en esos predios. También se han adquirido predios a particulares, tanto comunidades como en subsidios individuales, entonces ha habido un trabajo bastante fuerte, pero no hemos estado exentos de otros inconvenientes, como tomas de terrenos donde ha tenido que bajar algún ministro o un secretario para llegar a algún acuerdo. El caso del sector de Panguipulli. Hay un acercamiento en cuanto a las conversaciones y ya prácticamente solucionando algunos problemas sobretodo en el precio de los terrenos. Porque qué es lo que pasa, que los particulares ven que está la papa de vender al fisco de nuevo y suben dos o tres veces el precio, entonces ahí es donde tiene un trabajo fuerte la Conadi de conocer los terrenos, de pedir tasaciones al Banco del Estado como a otros institutos que se manejan en el tema, para poder pagar lo que vale realmente el terreno. Y ese trabajo ha venido en forma regular, porque la Conadi tiene poca gente. Por eso se trabaja también con otros servicios. Se trabaja con Bienes Nacionales, con el Ministerio de Agricultura, el Indap, el Serviu que ve todo lo de la vivienda, porque en los primeros subsidios se compró el terreno a la gente, pero algunos les tocó el terreno sin casa, entonces se está trabajando en coordinación con todos los servicios y bueno, es también un mandato que hizo el Presidente Lagos, en mayo del 2000, cuando anuncia 16 medidas y hace el llamado a todos los servicios públicos que este tema no es sólo de la Conadi ni de Mideplan, sino que es un


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tema de país, entonces todos los servicios tienen que destinar recursos económicos, materiales y profesionales para tocar el tema de los pueblos originarios de nuestro país.

Sí, por eso está el programa Orígenes. Sí, pero ese es otro tema. Es un proyecto donde por primera vez el Gobierno solicita un préstamo al BID donde hay cinco regiones involucradas y en mi región son nueve comunas las que participan. Y en ese trabajo se están sentando las mesas de trabajo para entra a desarrollar el programa en las cuatro patas que tiene: el fortalecimiento institucional de las comunidades, lo que tiene que ver con el desarrollo productivo, lo que tiene que ver con la educación intercultural bilingüe, y lo que tiene que ver con la salud intercultural.

¿Pero este programa no debilita el campo de acción de la Conadi? Porque por ley la Conadi es la encargada de desarrollar y encabezar estas iniciativas. Sí, se ha conversado. Pero como son, por ejemplo, en la décima región hay 36 comunas involucradas en el tema mapuche, pero en esta oportunidad son nueve las que están participando. Entonces qué es lo que pasa, la Conadi sigue trabajando en el resto de las comunas. Entonces, ellos de la misma manera tienen un coordinador dentro de este programa que coordina a las nueve comunas, y dentro de eso hay comités que están trabajando en cuanto a lo que tiene relación con el BID.

¿Qué piensa sobre las críticas a que el Consejo de la Conadi no es representativo?


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Eso es verdad, porque nosotros somos ocho consejeros electos, pero con muy poca participación. Y ahí está el trabajo donde tenemos que hincar el diente este año en el Consejo. De cómo van a votar nuestros hermanos, de forma libre u organizado. Porque eso se hizo y no dio mucho resultado porque los padrones no estaban clarificados. Y sucedió a todo nivel. Y eso yo pienso que va a tener que ir mejorando este año, porque tenemos el 2003 la otra elección.

También se critica que los consejeros electos son, en la práctica, son designados por partidos. Sin duda es así. Y lo otro es que sea elección directa, porque incluso aquí el mismo Presidente de la República de turno es el que da el visto bueno a las tres primeras mayorías de cada región. En el fondo hay un control y eso es lo que nosotros no queremos que sea, porque en el fondo te están designando y no se respeta la votación popular.

Por eso la Conadi pierde legitimidad frente a los pueblos indígenas. Yo no diría tal cosa, lo que pasa es que como hay tres consejeros designados abiertamente políticamente, más los subsecretarios que están en la Conadi, entonces nosotros en el fondo, ocho más ocho, dieciséis más el director, que dirime, que también es de confianza del gobierno, estamos en desventaja.

¿Y la reestructuración de la Conadi? Yo estoy en esa comisión y nos parece bien porque sin duda todo servicio debe usar nuevas estrategias para cumplir con su misión, porque la misión de la Conadi era un todo y hoy día no, hoy están todos los servicios involucrados y


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todos tienen que aportar y ya no es sólo la Conadi la que tiene que responder a las distintas necesidades de los pueblos originarios.

Porque es más que simplemente recuperar tierras. Mucho más.

¿Y es la Conadi el instrumento que sirve para eso, o habría que reformarla o cambiarla? Esos son los estudios que habrían que hacerse a futuro. Porque la reforma no se va a hacer entre cuatro paredes, sino que tiene que ir al Parlamento, pero yo creo que las condiciones no están para eso. Sabemos que hay ciertos sectores políticos que no hallan cómo que esto desaparezca esta figura. La ley es nueva, se dice que no es constitucional tener una ley especial para pueblos indígenas, entonces qué es lo que pasa, que a veces pasa por sobre lo constitucional. Y por eso que ha habido grandes logros también. No será la mejor, pero hemos logrado bastantes cosas en estos ocho años. Imagínate cuanto costó. En el año 1988 comenzó a gestarse la ley. Y hoy día hay muchos actores sociales y políticos que creen que las cosas son de la noche a la mañana. Que hay que mejorar, hay que mejorar, en eso estamos totalmente de acuerdo, pero no así en forma rápida, sino que tiene que ser consensuada dentro de la dirigencia indígena.

José Llancapán, consejero urbano de la Conadi.


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¿Ha sido eficaz la aplicación de la Ley indígena a través de la Conadi? Yo creo que no. Primero, la Ley indígena fue muy recortada en el parlamento, en el anteproyecto de ley en el cual trabajamos muchos dirigentes indígenas a través de todo el país, no fue lo que nosotros pensamos. Aparte de eso, a la Ley Indígena no se le ha sacado el partido que debiera ser, no se ha aplicado en su totalidad y, por ejemplo, con la creación de la Conadi, hay instrumentos que la Conadi no usa, por ejemplo se hablaba de formar consejos regionales en la subdirección norte, en la sur, formar un consejo asesor y eso hasta la fecha no se ha formado.

¿Por qué no? Porque hay mucha negligencia de los mismos directivos de Conadi y también de los consejeros que no han pedido en forma muy potente el asunto. Lo otro es que la Conadi partió con un presupuesto muy pobre, el presupuesto de la Conadi es el 0,15 por ciento del presupuesto de la nación. Si tú sacas la cuenta ni siquiera suma un punto, si fuera un punto el presupuesto de la Conadi crecería como seis, siete veces. Lo otro es que la Conadi es una institución relativamente joven y tiene un componente mixto, o sea, es la única institución del Estado que tiene la presencia de ocho consejeros indígenas en su parte directiva mayor, pero la verdad es que hay muchas cosas que se dicen, que están pero que no se hacen y eso pasa por un montón de cosas como coordinación dentro del mismo servicio, que falta entre los mismos consejeros y después uno llega a la conclusión que muchas cosas faltan por carencia de recursos.


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¿Cuáles son los aspectos que tendrían que ser reformados dentro de la Conadi? De partida, la Conadi debería tener un apoyo político del gobierno, de verdad. Lo que pasa es que la Conadi ha estado muy intervenida últimamente, ha habido una intervención muy grande de parte de Mideplan, y la otra cosa que ha estado muy politizada, o sea, dentro de la misma Conadi hay parcelas políticas, hay roces internos y eso hace que no se pueda trabajar bien, porque si tú no eres de mi partido…, ahí la cosa está muy complicada y con esto de la reestructuración nosotros queremos cambiar todo eso, va a ser muy difícil eliminarlo pero por lo menos que no sea tan brutal la intervención que hay.

¿Y cómo se puede hacer eso? Yo creo que pasa por un compromiso de gobierno y también que los consejeros asumamos una posición más fuerte también porque muchas cosas que han pasado es por negligencia de los mismos consejeros. Pasa en algunos casos por problemas puntuales, o sea, los consejeros estamos diseminados desde Arica a la X Región, entonces juntarnos requiere un montón de recursos, traslado, estadía y si eso no está no se puede hacer…

La reestructuración de la Conadi está enfatizada en lo administrativo, definición de gestión de recursos, pero muchas de las críticas que se le hacen a la Conadi es que no representaría fielmente los intereses de los indígenas, como por ejemplo, Edgardo Lienlaf en la entrevista que hicimos dice “yo soy mapuche pero antes soy servidor público…


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Claro él…, yo creo que aquí hay una mala difusión; la Conadi, si bien es cierto, es una institución de gobierno, es un servicio público, que es de gobierno, eso está claro, pero esa claridad muchos dirigentes no la tienen. Yo en cambio, soy consejero, represento al mundo indígena organizado ante la Conadi, represento a los indígenas ante el consejo Conadi. Yo no soy ni empleado público ni soy funcionario de gobierno. Y por eso mismo es la diferencia que tenemos de trato, o sea, una cosa es que tú seas consejero pero que aquí te doten de todo lo que necesitas, no. Los consejeros estamos a muy a mal traer, no hay un apoyo del Estado bueno para que podamos realizar bien nuestra labor, o a lo mejor ni el Estado debería proveernos eso sino nuestras mismas organizaciones indígenas que tampoco es. Ahora en cuanto a representatividad, para elegir consejeros, somos ocho consejeros en todo el país, votaron cerca de 30 mil indígenas a nivel nacional. Yo no fui electo por ser de un partido político, es más, yo no soy militante de ningún partido, ni antes ni ahora, excepto que sea un partido nuestro, propio.

Pero por ejemplo, esos ocho consejeros, ¿qué peso tienen realmente para la toma de decisiones dentro de la Conadi? La verdad que no el que quisiéramos porque hay intervención del gobierno y eso no puede negarse.

¿Habría que modificar legalmente la estructura del consejo? Claro, habría que hacer algunas modificaciones pero que ya pasan por cambiar la ley, eso es más complicado. De partida, si tuviéramos reconocimiento constitucional ya eso cambiaría, si tuviéramos ratificado el Convenio 169 eso


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también nos ayudaría. Pero también pasa por la diversidad de pensamiento que tenemos nosotros, somos ocho consejeros para todo el país y mientras nos enfrentamos con un grupo de gobierno que tienen todas las facilidades para conversar, tienen toda la infraestructura detrás de ellos y nosotros no. Vale decir que todo el equipo que tengo es mi secretaria. Se supone que soy consejero nacional y que estoy a cargo de todo el tema urbano de Arica a Punta Arenas. Es un chiste, en realidad.

¿Qué significado tienen los brotes de violencia en el sur? Hay una cuestión bastante clara, las demandas que tiene el pueblo mapuche son demasiado grandes con lo que Conadi pueda aportar. Eso es así de simple. Y ya no es una cosa de tierras, nosotros, por ejemplo, los mapuches urbanos ya no estamos hablando de tierras porque acá no las tenemos, pero cuando hablamos de participación política, por ejemplo, nosotros aquí cómo tenemos acceso alguna vez al poder, a un poder real, son cosas que al gobierno se le han ido encima y si este tema no se toma a tiempo, no sólo va a tener conflictos en el sur sino también en Santiago y por supuesto con todo lo que significa estar en la capital.

¿Cómo se recogen las demandas indígenas en el tema urbano? Nosotros tenemos un montón de reuniones, congresos, seminarios con las organizaciones mapuches en Santiago. Acá hay más o menos 80 organizaciones legalizadas bajo la Ley Conadi, 19.253, pero aparte de eso hay otros que existen bajo la ley municipal o sólo organizaciones de hecho. Hay una reunión permanente con las agrupaciones y dirigentes para ver adónde apuntamos y la


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demanda que tenemos aquí en Santiago es muy variada, inclusive, podría no diferenciarse mucho de la demanda de cualquier sector de la población que está en condiciones precarias. Nosotros le estamos dando mucho énfasis al desarrollo cultural, donde nosotros tengamos lugares de encuentro, por ejemplo, para hacer nuestro nguillatun, donde podamos desarrollar nuestros juegos, lugares de reunión, de reflexión para nosotros. El tema urbano para el Estado es nuevo pero inclusive para los mismos indígenas es algo nuevo. Tiempo atrás o la década pasada nosotros los urbanos hablábamos pero lo hacíamos por los del sur y ahora estamos hablando por nosotros: estamos acá, somos mapuches, somos parte de un mismo pueblo pero tenemos problemas distintos, pero somos consecuencia de las políticas que el Estado chileno aplicó en contra de nuestro pueblo. Por ejemplo, la desintegración de las comunidades, mucha gente llegó acá con lo puesto sin estar preparado para vivir en el medio… Llegamos sin estar preparados para el medio, el Estado intervino estas comunidades, no hizo nada por educar a nuestra gente, por facilitarle la herramienta para poder sobrevivir, pero pese a todo, sobrevivimos en Santiago aunque nosotros somos los hijos de ellos, mi padre llegó acá y sobrevivió.

Apuntando a eso, una de las mismas críticas que se le hace a la Conadi es que les entregan tierras pero no capacitación ni recursos para que puedan ser trabajadas… Lo que pasa es que en la Conadi falta mucha planificación interna y eso nosotros es lo que hemos estado viendo, por ejemplo, qué pasa si tú tienes una porción de tierras que la Conadi compró, si tú apenas tenías para trabajar la tierra y no tienes recursos, al final terminas siendo igual de pobres o peor todavía con


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más tierras no más, ahora tienes que preocuparte de este pedazo pero con qué, cómo, cuando no hay capacitación técnica, no hay apoyo de transferencia de tecnología apropiada, tecnología de punta… ¿Y por qué no se hace eso si en la Ley indígena hay un punto que trata sobre eso? Falta de coordinación interna, además, como digo, la Conadi es una institución nueva pero qué pasa cuando es una institución que tiene que ver con el tema indígena, le dan con todo, uno dice hay un racismo involucrado, hay también un decir que los indígenas no sirven para nada… Nosotros con el tiempo nos vamos a ir perfeccionando, esta es una cuestión de tiempo.

Usted mencionaba que la Conadi ha estado intervenida por Mideplan, el Programa Orígenes coordinado por este ministerio, ¿cuál es la recepción en la Conadi? El Programa Orígenes es un proyecto con el Bid en donde el Estado chileno se encalilla en 80 millones de dólares… Uno viendo la situación económica de Chile, que es una de las mejores de los países latinoamericanos, llega a la conclusión que Chile pidió el préstamo al Bid, una para decir que estamos preocupados por los indígenas, nos estamos encalillando por ustedes, pero otra cosa es para decirle a la comunidad internacional “muchachos, vean como nosotros sí nos preocupamos de nuestros indígenas”. Yo creo que tiene un efecto más publicitario en este caso con el Bid porque Chile podría haber gastado 80 millones de dólares sin pedirle un préstamo a nadie; y lo otro es que no hay ni un peso para los sectores urbanos, o sea, nuevamente quedamos afuera. Entonces el Estado no quiere reconocer que hay tanto indígena urbano en Santiago, en las


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comunas más periféricas, más marginales y también son responsabilidad del Estado. El 80 por ciento de la población indígena en este país está en sectores urbanos… Yo creo que el gobierno no se ha dado cuenta de esto. De partida, el Censo del 92 ya nos está diciendo la cantidad de indígenas que vive en el sector urbano, no es un tema desconocido por el gobierno… Creo que aquí el gobierno está actuando solamente con los hechos coyunturales, apaga el incendio como se dice, o sea, yo estoy seguro que aquí en Santiago empieza a quedar la escoba y el gobierno corre a conversar con nosotros. Es una lástima porque hoy en día hay que conversar antes de que empiecen los problemas, pero estamos medio acostumbrados a reaccionar después de, y por esto hay una crítica que nosotros los consejeros hacemos tanto al interior de la Conadi como hacia fuera…

Ese mismo hecho se refleja en que casi el 80 por ciento del presupuesto de la Conadi está destinado a comprar tierras, al Fondo de Tierras y Aguas…, ¿qué pasa con los otros Fondos? Son fondos muy disminuidos. El Fondo de Cultura, por ejemplo, que es el que más le interesa al urbano, es el más chico que hay. Este año el Fondo no alcanza a ser 500 millones de pesos para el total nacional anual. Para el de Tierras son 15 mil millones de pesos, o sea, harta la diferencia. Y el total para la Conadi son 20 mil millones de pesos.

Se supone que por ley la Conadi es el organismo del Estado que debe liderar la propuesta y ejecuci��n de las demandas indígenas, sin embargo, Mideplan


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es el que está encargado de coordinar el Programa Orígenes, ¿esto marca un sendero en donde a futuro la Conadi va a ser cada vez más desperfilada? Lo que se le ha dicho al consejo de la Conadi es que el gobierno quiere potenciarlo, pero una cosa es lo que se dice y una cosa es la que se hace. Acá yo creo que ha faltado una voluntad del gobierno de apoyar esto. Hay algunas cosas que yo diría que hay ganas pero vamos a verlo con el tiempo, esperamos verlo de aquí a dos meses más. Pero tampoco puedo ser tan fatalista que no se ha hecho nada de nada, eso es irse al otro extremo. Se han hecho cosas, el gobierno ha hecho cosas, ha estado preocupado, pero igual es insuficiente, hay una mezquindad, por ejemplo se anunció que se iba a dar una moneda con la cara de una mapuche, hasta eso el gobierno ha sido débil porque es un hecho simbólico, eso no tiene costo para el gobierno porque igual tiene que hacer monedas pero porqué en vez de una moneda de 100 pesos, un billete de 10 mil pesos, “oye, los mapuches valen gamba”. Pero la idea inicialmente es buena, pero va a ser más buena cuando después a un billetito le pongan a un mapuche, son cuestiones que pueden ser risibles, pero que te suben la autoestima y que fomentan la relación entre mapuche y chileno.

Después de todo esto, ¿usted cree que la Conadi es el organismo adecuado para tratar el tema indígena? Muchos dirigentes están hablando de la creación de un Ministerio de Asuntos Indígenas. Pero la Conadi no se ha usado al cien por ciento. Esta es una máquina que tú la usas al cincuenta por ciento de sus capacidades y más encima tenemos que es una institución nueva, que hay mucha gente que llegó por cuoteo político, no llegó por capacidad. Todos dicen que la Conadi ya tuvo su cuarto de


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hora, que hay que dar paso a otra cosa… La Conadi nunca fue exigida, nunca trabajó a toda su capacidad, nunca lo ha hecho hasta ahora. Hay muchas cosas que no se han usado, entonces vamos a ver qué pasa con la reestructuración, si hay una buena reestructuración a lo mejor puede hacer mucho más, optimizar cosas, hay una descoordinación muy grande internamente por las cuotas políticas, y el mismo director que tiene un perfil muy bajo, no tiene un liderazgo acentuado, porque la Conadi por definición, por ley, debería coordinar a las otras instituciones del Estado hacia los indígenas, cosa que por ahora no se ha visto mucho de ello. Por cosas políticas, al director lo pone el Presidente en su cargo y a los consejeros, si bien los eligen los indígenas deben ser aprobados también por el Presidente. Tenemos una democracia hasta por ahí no más, claro que en la última elección se respaldaron todas las más altas mayorías, en mi caso yo fui la primera votación en lo urbano.

En Conadi si bien habían problemas de gestión anteriores, de recursos, también había una falla del gobierno en el tema de la reestructuración política, que tiene que ver con la representatividad como el diputado Huenchumilla cuando decía, si somos el 10 por ciento de la población por qué no puede haber un porcentaje así en el Parlamento… Yo diría que también existe un temor de los mismos gobiernos mal entendido, de abrir espacio. No se han abierto espacios, porque en varios partidos hay personas indígenas. Hay en el PPD, la DC, en los socialistas, en los radicales, pero los dejan hasta ahí nomás, pero ‘ah, que a estos mapuches no se les ocurra llegar a…’, hay un trasfondo de racismo total. Y también a lo mejor de temor,


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porque imagínate, los mapuches en Santiago somos 700 mil más o menos y podemos hacer un partido…

Bueno, ¿y por qué no? Estamos en eso.

Pero en ese sentido, mucho se critica que los indígenas no tienen una sola voz que pueda hablar por las demandas del movimiento. Lo que pasa es que se dice siempre: “con los mapuches no hay con quién hablar”. Eso es mentira, están los consejeros que fueron electos en una votación nacional. Ni Aucán, ni Millabur pueden decir lo mismo (bueno, don Adolfo tal vez porque salió electo como alcalde, pero nadie ha votado nunca por Aucán). Entonces yo me siento un interlocutor válido. Yo no digo que represento a todos los indígenas urbanos, pero sí represento a la gente organizada de Santiago, que se metió en el juego y participó. Entonces, no son solamente los votos míos, sino toda la gente que votó y creyó en el sistema. Claro, porque si tú jugaste y votaste por mí, o tú participaste y no votaste por mí, pero creíste en el sistema. Entonces cuando el gobierno no da cuenta de eso, hay una mala jugada del mismo gobierno. O sea, el gobierno crea una institucionalidad que ni ellos mismos respetan. Entonces, hay una política errada del gobierno en este caso, y muchas cosas nosotros los consejeros hemos advertido lo que iba a pasar. Oye, esto que pasó en Osorno (los huilliches) se dijo que iba a pasar.


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Un punto que usted mencionó anteriormente y que José Aylwin también lo dice, que la Conadi respondió a un momento determinado de las demandas indígenas, de fines de los ochenta cuando estaban hablando de representatividad y reconocimiento, y que ahora estábamos en otro momento de las demandas que es más por la territorialidad y autonomía. Y él decía que en esta instancia son los mapuches los que deben organizarse para no tener un organismo de mediador como la Conadi que responde a los intereses del gobierno… Sí, eso se está dando. O sea, nadie lucha por otro. Yo creo que todas las dificultades que tenemos los consejeros han sido por eso. La Conadi es una cuestión media híbrida, no muy definida, pero también ha faltado una buena discusión acerca de qué es la Conadi. Yo creo que la Conadi no está agotada, no ha tocado techo. Es sólo que nunca se ha utilizado en su totalidad, pero no me cabe la duda de que después la cosa se va a ir perfeccionando, la ley indígena se va a ir perfeccionando, o se puede dar otro paso y cambiar y puede ser que en un tiempo más breve se pueda pensar en un ministerio indígena, o en otra institución con otras características. Pero son cosas que tienen que pasar por una discusión. Ahora, a simple vista la Conadi fue superada hace rato, no hay que ser ningún analista político para darse cuenta de que así es. Los recursos son mínimos, no tenemos un apoyo, en Conadi se practicó la descentralización al revés, se instaló en Temuco y todo el aparato del Estado está en Santiago. Claro, se hizo más ineficiente. Hay un montón de cosas que arreglar.

¿Pero se están dando las bases para que se dé esa conversación de los indígenas?


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Se está dando, pero hay otra cosa que quiero decir. ¿Por qué la sociedad chilena dice por qué los mapuches no son todos iguales? Y uno dice ¿y la sociedad chilena, los partidos chilenos, la DC, acaso son todos iguales? Dentro de la DC están los colorines, los chascones, los guatones, y adentro del PPD hay facciones. Es la diversidad y nosotros creemos en la diversidad. O sea, en algunas cosas estamos todo el mundo chileno de acuerdo y en otras cosas tenemos algunos matices. Porque no podemos ser todos iguales. Pero hay una tendencia a pensar hoy en día que los indígenas son todos calcaditos, pero es parte también de no entender el asunto.

Y los consejeros indígenas, ¿qué ganas le han puesto a que se reconozcan constitucionalmente? Bastante, pero la verdad es que estamos limitados en un montón de cosas. Yo he tenido reuniones con algunos diputados donde les he hecho ver que no es que los indígenas quieran un país dentro de otro país. O sea, ¿por qué tener vergüenza a lo que es realmente es este país? Este es un país con diversidad cultural, y negarlo es no creer en la realidad. Entonces, tiene que haber una madurez en el país. Yo creo que la sociedad civil ha entendido mejor que los políticos. Bueno, la sociedad siempre avanza más adelante que la política. En el año 1990 el 85% del país apoyaba las demandas indígenas y eso es harto qué decir. Basta que ahora la clase política también dé el paso y diga sí.


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Usted como mapuche, ¿cuál es la autocrítica que se puede hacer al movimiento indígena en Chile, viendo la experiencia internacional, como vimos en el seminario53? Yo creo que cada pueblo tiene su tiempo. Las situaciones son distintas en cada país. Y de repente a veces viene gente de afuera y cuenta maravillas de su país y así sale gente de Chile y cuenta maravillas afuera. Pero yo tengo una cuestión muy clara: cuando viaja gente apoyada por su propio gobierno, comúnmente tiene que decir un poco lo que su gobierno transmite. O sea, si va Chile para allá, difícilmente la Cancillería o la Conadi le va a financiar a Ancalaf. A lo mejor lo encuentran allá por casualidad. A mí se me ocurre que nosotros estamos atrasados en varias cosas, pero acá tenemos varias cosas en que estamos mejor que en otros países. No creo tanto que los otros países sean una maravilla. Hay que pensar también que los otros países son países que llevan harto tiempo. Chile recién lleva un bicentenario. Hasta 1855 nosotros teníamos, cuando ocurrió la Pacificación de La Araucanía, que fue una guerra de exterminio a nuestro pueblo, y si tú sacas la cuenta fue hace 120 años, no fue tanto tiempo atrás. Entonces, creo que tenemos atrasos, pero vamos en camino a hacer las cosas bien como pueblo mapuche. Están saliendo nuestros primeros dirigentes con formación huinca y formación mapuche. Teníamos muchos dirigentes que conocían su pueblo y su cultura, pero no sabían cómo funcionaba el aparato estatal y tú, para jugar con alguien, tienes que saber no sólo las reglas del juego, sino cómo jugar también. Es una cosa de tiempo y de preparación. Yo soy un dirigente de paso, vendrán muchos más capacitados y preparados que yo, así como yo llegué con más facilidades que los que estaban antes. 53

Pregunta basada en el Seminario “Nuevas Relaciones entre Estados y Pueblos Indígenas: La Experiencia Internacional”, que se realizó en Santiago y Temuco el 14, 15 y 17 de enero de 2002.


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Entonces el movimiento evoluciona bien. Yo creo que sí. Es más, el tema indígena el gobierno lo tendrá recluido en un segundo plano, pero si tú ves el tema indígena en Chile está en todas partes. Y eso no fue por gracia del gobierno, fue por gracia nuestra.

¿Cómo evalúa el funcionamiento de la Comisión de Verdad y Nuevo Trato? Hasta el momento esta Comisión se instaló y no ha caminado mucho, pero hay que ver que es un tiempo bien complicado, hubo elecciones, cambio de año. Acá los indígenas urbanos tenemos una comisión de trabajo urbano, son como quince personas, dirigentes mapuches de varias partes, que estamos haciendo nuestras demandas, nuestras propuestas, todo un estudio de todo lo que ha pasado en el país para tener una base mínima. Estamos trabajando en eso. Yo soy de la idea de que no se puede decir ‘esto no sirve’ hasta que no haya avanzado. Puede servir, a lo mejor es una piedrita más que nos ponemos en nuestro camino, o nos facilitará un poco las cosas. A mí me gusta sumar y creo que esto puede sumar. A lo mejor no es la gran cosa, pero algo puede hacer. De partida nos permite que nosotros los indígenas intercambiar entre nosotros noticias y conversar. Porque por recursos económicos difícilmente podrás juntar a cien mapuches y gente del norte, del centro, la décima región, a conversar. Que esto permita eso significa que algo se puede hacer. La herramienta no solamente sirve, sino cómo la usas. Bien o mal. La Conadi es un poco eso también, se puede usar bien o mal. Depende de la información que tengamos. Si uno tiene un computador de última generación y no tiene el catálogo, a lo mejor lo usas para dos o tres cosas. Y lo puedes usar para más cosas, pero como tú no sabes, no tienes la preparación para


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usarlo en todo su potencial que tiene, yo creo que es un caso perdido. Esperamos que esto dé resultado.

¿Y hay un plazo? Hasta el 2003, pero eso se puede ampliar, readaptar.

¿Y la reestructuración de la Conadi? Tiene que estar lista por ahí por mayo.

¿Y el caso que salió a la luz de la sobreventa de tierras? Hasta el momento no se ha probado nada. Yo creo que hay muchas faltas administrativas tal vez, pero aquí uno fue bien crítico cuando la ministra (Krauss) hizo la acusación. Entonces, ¿por qué casualmente la Conadi, que es la institución que ve el tema indígena, se le dio con todo? Se metió la Fiscalía, el Consejo de Defensa del Estado, faltaron los boyscout que fueran. Pero qué pasa, por ejemplo, con instituciones como Indap, que esos sí manejan plata. Hubo asomo de corrupción y nadie dijo nada. ¿Qué pasó con el caso indemnizaciones cuando personeros políticos recibieron sumas de millones de pesos? ¿Por qué a ellos nos se les dio así como se le dio la Conadi? Entonces uno dice que ahí hay racismo encubierto, hay una cuestión política. Yo me acuerdo que le dije textualmente a la ministra ‘mire señora ministra, usted vea a sus políticos de sus partidos, les tiran bio solve y los dejan blanquitos. Pero por qué, ¿porque son políticos? Porque la red de influencias era muy grande. Y con la Conadi hicieron lo que quisieron, pero hasta ahora no han probado nada. O sea, yo soy de la idea de que si hay corrupción que se ataque. O sea, si tú haces una falta, no puedo tratarte con guante


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blanco, te agarro y la tiro a partir. No se mide de la misma forma y eso creo que habla muy mal del gobierno.

Pero de hecho hay gente que vende sus terrenos y que cobra más… Es que hay una mala política, porque todo funciona como la oferta y la demanda. Si yo vendo este cuaderno y tú eres el único que lo quiere comprar, tú me dice luca. Y si yo no tengo ningún apuro en vendértelo, digo mil quinientos o si no, no. Vas a tener que pagar el precio que yo puse. Y si aparte aparecen diez compradores más… Puede ser no ético, pero es legal. Hay un montón de cosas que no son éticas, pero son legales.

1.3. Entrevista a integrante del Programa Orígenes

Juan Pablo Belair, asesor secretaría ejecutiva de Programa Orígenes. ¿Cuál es el origen del Programa Orígenes? Bueno, esto es parte de una de las 26 medidas que el presidente Lagos asume en una carta que envía a los pueblos indígenas de Chile, donde se compromete a tomar estas medidas fundamentales para el desarrollo de los pueblos. Y dentro de esas medidas está negociar un crédito con el BID para poder construir e implementar un proyecto de desarrollo de los pueblos indígenas. Eso es parte de las medidas, después viene todo un diseño para delimitar cuáles son las áreas de las intervenciones, donde se harán las focalizaciones, quiénes van a ser los beneficiarios, una serie de elementos que van dando forma al programa.


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¿Y cómo se gesta el préstamo? Esto no es de Mideplan. Es el Gobierno de Chile el que toma la decisión. Eso es súper importante en el diseño de una política pública, lo primero quién es la autoridad pública. Dentro de lo que era una política indígena de parte del gobierno, había varias acciones que venían desarrollando, y dentro de esas hay una decisión: necesitamos tener un programa que se ocupe de estos elementos particulares por lo que requerimos de algunos recursos de manera inmediata, mayor liquidez, pero lo que es más importante más allá de los recursos (porque podríamos haber hecho un reordenamiento de los recursos sin haber conseguido un crédito), es que la metodología de trabajo que aporta el BID es un plus además. El BID tiene la ventaja que no es sólo una institución financiera, sino que además tiene especialistas en el tema, metodólogos, que son extraordinarios en cuanto a proyectos sociales y que facilitan que un programa de esta naturaleza se pueda sostener de la mejor forma. Chile tiene relaciones bastante fluidas con el BID, no obstante, no era común el crédito. Chile no es un país que tenga la necesidad de pedir permanentemente créditos. Pero el gobierno de Lagos, cuando toma esta decisión, piensa en el BID más que por plata, por la metodología. Y ese es un proceso que parte con representantes del gobierno en el BID, que fue ministro de Mideplan, Germán Quintana, antes fue Mario Marcel, entonces se dieron una serie de elementos que se juntaron de manera que este crédito comenzara a formalizarse. Cuando se asume este compromiso entre el presidente Lagos y el presidente del BID, el señor (Enrique) Iglesias, se le entrega la responsabilidad a


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Mideplan como la institución por parte del gobierno que se va a hacer parte del programa desde el diseño hasta su ejecución.

¿Por qué Mideplan y no a través de la Conadi? La Conadi es parte del Mideplan.

Pero aparece sólo como coejecutor junto a otras instituciones... Eso es súper interesante y es uno de los principales objetivos de este programa, que la política indígena no esté reducida a una sola institución. La política indígena debe ser, y no lo es, un tema transversal que cruce todas las instituciones y las agencias públicas, porque no es un problema de una institución que podemos tener ahí... La Conadi está en Temuco, dejémosla ahí, cerradita, nosotros no nos involucremos. No, es un tema de país que no solamente le compete a la Conadi. La Conadi es importante como ente coordinador de la política pública para el mundo indígena. Pero nosotros estamos hablando de salud y para hablar de salud, la institución pública es el Minsal. Si queremos hablar de educación bilingüe, es el Mineduc. Y por eso Mideplan, como entidad que se hace cargo de la política indígena y toma a su cargo este programa. Eso no significa, y es un error que se comete, que la institución al tomar la coordinación de una política, la vaya a ejecutar. Mideplan toma la coordinación, pero los que ejecutan son las instituciones pertinentes de estos temas.

¿Cómo se fiscalizará la ejecución entonces? Hay varias formas. Primero, el programa en su diseño tiene pensado un sistema de seguimiento y evaluación que actúa en forma permanente y paralela al


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programa. Toda la información, ese es otro sistema, que se va generando, va siendo insumo de un sistema de seguimiento y evaluación que va entregando informes permanentes de lo que va pasando, si se cumplen o no las metas. El programa además tiene en su funcionamiento varios instrumentos de planificación, planes operativos anuales en el que están todas las actividades que se desarrollan, con sus respectivos costos, metas, indicadores, supuestos incluso, que están todos definidos a priori. Nosotros ya tenemos el plan para el 2002, lo que se va a hacer en todos los meses, con cierta flexibilidad obviamente, porque este programa tiene la particularidad de que son las comunidades las que deciden lo que van a hacer. Pero el marco ya está hecho. Ese es un sistema. Va a estar funcionando y cada uno de las acciones que el programa realice está mediatizado por un convenio legal. Por ejemplo, si vamos a hacer un invernadero en una comunidad en el Alto Bío Bío, la comunidad va a firmar un contrato con Indap, que se compromete a hacer esto y esto en tal tiempo con tales recursos y si no lo cumple está sujeto a las sanciones que cualquier institución tiene al momento de suscribir el convenio. Ese es un sistema. Pero además nosotros hemos querido dar en un afán de consolidar la participación de los pueblos indígenas un sistema de seguimiento, evaluación y control de las propias comunidades. Ellas tienen que constituir, y eso es una cosa libre, un comité de participación y apoyo a la gestión, que está como una instancia para que hagan control ciudadano de lo que se va haciendo. La idea nuestra es que eso sea una institucionalidad que la propia comunidad decida hacerla. Aparte, el programa tiene un control permanente del BID de lo que va haciendo. Nosotros estamos constantemente entregando informes tanto de las tareas y acciones comprometidas como de los costos. Cada peso que nosotros


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gastemos tiene un ítem presupuestario que tiene un procedimiento, no sólo supervisado por la Contraloría, sino por el BID. Es un procedimiento bastante engorroso que ha sido una de nuestras complicaciones de nuestra metodología por este excesivo celo, que es bueno, pero que puede significar demoras.

¿En qué etapa está el programa ahora (noviembre 2001)? Estamos en la etapa de instalación. Consiste en muchas cosas. Primero, todo lo que era cerrar la etapa de diseño, que fue una etapa participativa, pero no... siempre la participación tiene un límite y los que están fuera del límite van a pedir participación. Este es el primer programa que tiene un nivel de participación como el que tuvo este, pero nosotros mismos estamos convencidos que debería haber habido mucho más participación. Participaron todas las instituciones coejecutoras en sus niveles centrales, participaron también las asociaciones indígenas, los consejeros de la Conadi, representantes del mundo indígena, instituciones como ONG (de sociedad civil). Pero aún así yo digo que faltaron más comunidades u otras organizaciones. Entonces, qué hicimos nosotros en esta etapa de instalación. Tomamos todo lo que faltó en esa parte del diseño y asumimos una actitud bien audaz, e incluso discutida al interior del gobierno, de nuevamente poner a discusión partes del programa y las discutimos con distintos actores que no habían estado involucrados. Hace poco, y sería bueno que lo consideraran, en una cosa inédita en Chile, tuvimos una carta de acuerdo con los dirigentes indígenas más emblemáticos, como Aucán Huilcamán, Francisco Chureo, Adolfo Millabur, los hermanos Ancalaf de la Arauco Malleco. Nos demoramos seis meses...

¿Cuándo empezó?


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Hay varias etapas. Se puede considerar que empezó en diciembre del año pasado (2000). Si se considera desde la firma del convenio, fue en marzo. Si se toma desde el momento en que se constituyó el equipo, hablamos de julio. Pero eso parte de la instalación. Todavía falta gente a nivel regional de las partes coejecutoras, aún estamos en algunas partes difundiendo el programa. El programa también tuvo una decisión en el sentido de decir “vamos a difundirlo a todas las comunidades”, pero como tenemos que seleccionar 600 comunidades no queremos aumentar las expectativas. Se habló tanto que la gente va a decir que el BID nos va a solucionar nuestros problemas. El programa no busca eso. Si nosotros pretendiéramos solucionar el problema indígena, nos vamos para la casa. El problema indígena tiene 200 años, tiene que ver con reivindicaciones, que tiene que ver con derechos indígenas. Nosotros lo que queremos hacer es contribuir en parte a mejorar sus condiciones de vida, pero el propósito del programa es probarle al resto del país que es posible generar una relación distinta, que el Estado puede entregar nuevas respuestas mucho más pertinentes, donde los propios pueblos participen en esas decisiones y lo vamos a hacer en forma conjunta. No hay conflictos y si los hay, serán manejados en pos de buscar una buena solución. Y lo hemos demostrado al negociar con dirigentes tan emblemáticos desde la perspectiva del conflicto.

¿Cuándo se firmó esa carta? Hace como un mes atrás. Fue como la culminación de un proceso de varios meses donde nosotros empezamos poco a poco a tener reuniones, al principio no existía la voluntad de reunirse con nosotros, era otra acción del Estado y por lo tanto no la creían... O sea, tener que decirles que iban a seguir


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computando a través de Conadi, Conaf e Indap, que son instituciones para ellos absolutamente desautorizadas, quiere decir que el trabajo de instalación que realizamos es bastante bueno. Hoy en día, están confiando (no quiere decir que van a poner las manos), “sabe que los apoyamos, pero en este sistema, en que las comunidades participen en las decisiones”. Y eso es lo que queremos, que participen, pero en forma ordenada. No es cogobierno ni anarquía, pero sí dentro de un orden, que cada decisión... les propusimos que si quieren participar, participen a nivel regional, pero también queremos que participen a nivel técnico. Es decir, si ustedes saben de salud, pongan a sus mejores hombres a trabajar. Ahora con los gobiernos regionales, los intendentes, con las instituciones, muchos de ellos no querían, lo veían como un cacho más, era difícil entender el tema. La intersectorialidad es un problema de la política pública a nivel mundial, todos se guían por su cuenta.

¿Qué etapa viene ahora? ¿Plazos? La ejecución. Lo que pasa es que los plazos corren para nosotros, pero no para los comuneros. Lo que nosotros les decimos es que van a tener determinados recursos, que no están predefinidos. Qué es lo que está definido. Hay ciertos techos porque tenemos un presupuesto que repartir dentro de 600 comunidades. Puedes ellos decidir de acuerdo a las distintas líneas de acción del programa qué es lo que quieren hacer. Ahora, no es tampoco decidir cualquier proyecto, sino un Plan de Desarrollo Comunitario, donde ellos dicen que la comunidad, mirando hacia veinte años en adelante, se desarrolla a través del turismo. Por lo tanto, vamos a hacer hincapié al proyecto. Pero para esos necesitamos capacitación, en negocios, en administración, turismo... pero también necesitamos jóvenes que se


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hagan cargo de los temas, que quieran y se sientan parte de su comunidad. El programa de educación bilingüe es dignificar la educación y hacerla pertinente a su realidad y que no sea solamente enseñarles mapudungun a los mapuches, aymara a los aymarás y kunza a los atacameños.

¿Cómo se escogen las comunidades? ¿Ellos mandan proyectos? No, nosotros tenemos que seleccionar 600 comunidades en una primera etapa. En una segunda serán 600 más, lo que suma más del 50% de las comunidades que nosotros catastramos que existen en Chile de los tres pueblos indígenas que tenemos como beneficiarios. Según nuestro Censo, son aproximadamente 2500 comunidades las que hay. Todas ellas, no solo las que tienen personalidad jurídica y esa es una diferencia respecto a lo que se ha hecho hasta ahora. Hemos dado la oportunidad de participar a comunidades que no tienen personalidad jurídica lo cual para nosotros es bastante complicado porque vamos a tener que pedirles que la saquen, lo que no es fácil para ellos, porque tenemos que entregarles recursos. Pero no queremos discriminar a priori. Y hemos diseñado un documento de selección que en este momento está en consulta, porque todos estos elementos, instrumentos, es parte de una discusión que es súper amplia. Primero a nivel institucional, y en forma paralela, cuando hicimos todas estas reuniones para mejorar la confianza, les preguntamos a ellos cuales deberían ser los criterios. Además, el catastro pidió entre doce y quince elementos más de información que pueden ser criterio de selección. Hicimos un documento, armamos una metodología y en este momento nos los están mandando de vuelta, con sus respectivas instituciones, organizaciones. Agregando mira, “la IX Región es más importante la territorialidad” y vamos a incorporar esos antecedentes. Con


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eso vamos a entregar una nómina de 600 comunidades que nuevamente va a volver a discusión hasta que queden 600 más menos.

¿Cuál es el papel de las ADI? Si bien aún no dan pleno resultado, son una buena forma de focalizar la acción del Estado, por lo tanto, nosotros como programa las vamos a considerar y a potenciar. La mayoría, no todas, las comunidades que están en las ADIs van a ser seleccionadas.

El Programa está dirigido a zonas rurales, ¿qué pasa con la gran cantidad de indígenas urbanos que hay en el país? Eso es parte de una decisión de gobierno que asumimos en un comienzo. Teníamos que partir de un punto. Si bien es cierto que desde un punto de vista poblacional, la mayor parte de los indígenas está en zonas urbanas, no es menos cierto que el mayor índice de pobreza y el mayor índice de conflicto histórico, es en el espacio rural. Además, la política de la Conadi ha sido recuperar tierras para devolverlas a las comunidades mediante un sistema que hoy está en revisión, pero la idea es que esas comunidades no se queden solamente con las tierras, sino que las capacitemos y les demos recursos para poder trabajarlas. Parte un poco de esa coherencia. Eso no quita que en una segunda etapa del programa, puedan ser considerados, así como otras comunas u otros pueblos, población indígena ubicada en territorios urbanos. Pero si me preguntas mi opinión es otra cosa y haría un programa aparte, porque es otra dinámica que tiene que ver mucho con la pérdida sostenida del acervo cultural. No puede ser la misma política para ambos grupos.


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¿Cómo es la estructura del programa? El programa Orígenes es multifase, es una modalidad que se pactó con el banco en el sentido que en los tres primeros años, año y medio más menos, se haga una evaluación a todos estos instrumentos que he nombrado. Si eso se ha cumplido, va a haber una segunda fase que dura tres años y medio, lo que es independiente de si hay una administración distinta. No podemos estar pensando nosotros en determinadas políticas en lo que va a pasar cinco años después. Lo que el gobierno de Lagos tiene que asumir con más fuerza aún, es que hay que gobernar hoy día y no pensando en tres años más, que es un poco el juego de la oposición. Por lo tanto, a nosotros no nos interesa, si son seis años, son seis años.

Volviendo al tema de las tierras, que es el principal foco de conflicto, ¿por qué se excluyó este punto del presupuesto del programa? Te puedo dar varias respuestas técnicas y políticas. Primero, este programa no es un programa que resuelva los problemas indígenas. No es ese el objetivo. Es mostrar una forma de relación distinta y a través de ellas mejorar la situación de algunas comunidades. El tema de las tierras es un tema que ha sido tratado por la Conadi, pero es otro camino de la política indígena. Nosotros hemos tomado esta línea que tiene que ver con el desarrollo de lo que hoy día hay, tanto de los pueblos como personas, hombres y mujeres, comunidades, etcétera, pero no en su historia, en los conflictos legales que hayan por tierras. Ese no es el objetivo. Fíjate que se discutió al principio, pero si revisas el presupuesto de la Conadi, el 80% está destinado al Fondo de Tierras y lamentablemente, el sistema, un sistema perverso, no le ha dejado a la Conadi completar su misión. Por eso, creemos que


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un programa como este que busca complementar lo que se ha hecho no puede cometer el mismo error. Es más, hoy día se está estudiando el sistema y si me preguntas a mí, no se soluciona comprando tierras. Por lo tanto el programa busca mejorar el desarrollo productivo a través de la educación, la salud, a través de políticas interculturales, es otro el objetivo. Y obviamente el gobierno no se ha desentendido del tema, pero lo sigue tratando a través de la Conadi.

Entonces, este programa asume algunas de las funciones que por ley corresponden a la Conadi. Ninguna.

Por ejemplo, la Conadi en sus puntos tiene que fomentar la integración, el asunto de la capacitación... Pero lo va a seguir haciendo. Lo que hacemos nosotros es coordinar esa acción y darle un sentido más intersectorial. No vamos a ir nosotros a capacitar gente y mandarlos para la casa. La Conadi se va a encargar del sistema. Lo que sí vamos a hacer es decir ‘señores Conadi, sentémonos en esta mesa, con los señores salud y educación y no desperdiguemos esfuerzos’. Ni siquiera se quitaron recursos. Se asumió un compromiso del Ministerio de Hacienda de que se nos va a asegurar recursos frescos si mostramos resultados. Incluso podemos aumentar el número de instituciones coejecutoras. Son muchas cosas, pero hay que ir paso a paso.


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1.4. Entrevistas a integrantes de comunidades mapuches y de organizaciones indígenas

Elisa Coliñir Córdoba, de la comunidad Juana Río de Llanquinao Lofquefquehuen, comuna Padre de Las Casas.

¿Cuántas familias viven en su comunidad? Entre 50 y 60 familias.

¿Cuáles son los problemas más urgentes de su zona? En todas las comunidades, yo pienso que son varias las necesidades que hay. El problema más grave es la poca tierra que hay. Cada vez va disminuyendo. Aumenta la familia y la tierra no. Ese yo creo que es el problema de todas las comunidades mapuches.

¿La tierra que tienen ustedes fue traspasada por la Conadi? No, siempre ha sido nuestra, de nuestros abuelos y bisabuelos, por eso le digo que cada vez aumenta la familia y la tierra no.

¿Y cómo ha sido la Conadi respecto a sus problemas? Bueno, la Conadi, como un organismo del Estado, yo creo que... no sé cómo podría decirlo, porque hasta el momento casi nada se ha hecho con la comunidad. Nosotros como comunidad no hemos recibido ayuda, pero ahora, con la lucha que estamos haciendo, ojalá que consigamos algo, igual por el apoyo de la Conadi. Nosotros estamos en recuperación del territorio mapuche.


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¿Cuántas hectáreas quieren? Son cien hectáreas por familia.

¿Y cuántas tienen actualmente? Tenemos dos aproximadamente por familia.

Emilio Cayuqueo, dirigente de la organización mapuche Kaflikan de Nueva Imperial.

“Tenemos una escuela en Imperial para trabajar en la recuperación de la cultura y llamamos a la escuela educación intercultural, pero más que eso, lo que hacemos es valorar la presencia de nuestra gente en la escuela”.

¿Cuáles son los problemas del pueblo mapuche en la zona? Quizás el mayor problema hoy en día es la incomprensión que existe entre el mundo mapuche y el no mapuche. Yo creo que ahí radica el problema tanto de tierra, de economía, vivienda y desarrollo. Falta hacer un trabajo de entendimiento entre mapuche y no mapuche.

Tiene que ser una cosa mutua. Yo creo que para el desarrollo de este país necesitamos trabajar mutuamente. Este país ha crecido hasta ahora siempre con acuerdos, lo que pasa es que hoy día el acuerdo entre mapuche y no mapuche está un poco estancado, pero al comienzo, si uno revisa la historia, cuando llegaron los españoles comenzaron los tratados entre nosotros y así sucesivamente, las leyes se han


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hecho en base a acuerdos. Pro hoy día estamos estancados en una situación de visión distinta respecto a cómo ordenar el país.

¿Usted piensa que la Conadi es una institución que realmente sirve para cumplir esa función, porque prácticamente reduce todo el problema a la cuestión de tierras? Sí, yo fui uno de los promotores de la Ley indígena y trabajé por ella. Pero trabajamos por una ley que es absolutamente que es absolutamente distinta a la que salió finalmente. Pero hoy día tengo la esperanza de que aún se puede mejorar esta ley con la finalidad de que siga existiendo, pero no sólo para trabajar por los problemas de tierras, sino también para promover el desarrollo de la cultura y eso es lo que la Conadi no está haciendo. Y promover las organizaciones. Yo creo que la Ley indígena, el gran error que ha cometido es hacer que las organizaciones que impulsaron la ley, también a través de los partidos políticos, la fue eliminando poco a poco, y cada vez más con los cargos que se le han entregado a los dirigentes, las organizaciones han ido muriendo. Yo creo que eso es un error y un defecto hacia el gobierno y la ley misma, pero pienso que todavía estamos a tiempo, se pueden reparar muchas cosas si la voluntad del gobierno y los partidos políticos comienza a cambiar y también la voluntad misma de la Conadi si comienza a promover las organizaciones y no a eliminarlas o rechazarlas de la forma como se ha hecho hasta ahora.

Entonces esa sería una de las reformas que debería tener la Conadi. Sí, pero también soy partidario de que es el tiempo en que debemos comenzar a preparar una nueva ley, una forma distinta.


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¿Y esa nueva ley que debería contener? Pienso que debe contener aspectos bastante delicados. Si revisamos de nuevo la historia, nosotros teníamos una ley que trabajaba en función de la organización del pueblo mapuche. Y yo creo que el pueblo aymará necesita un trato distinto al pueblo mapuche, porque está ocurriendo hoy día con la Ley indígena es que pequeñas migajas de proyectillos se van al norte o al sur. Yo creo que la situación no pasa por ahí. Pienso que al pueblo mapuche le pertenece un tipo de desarrollo de acuerdo a su propio tipo de cosmovisión tal como al pueblo aymará le pertenece o a cualquiera. Todos tienen su propia manera de ver al mundo.

Jorge Guenumán, Consejo de Caciques de Chiloé, lonco de la comunidad de Huentemó, comuna Chonchi.

¿Cuáles son los principales problemas de su zona? En primer lugar está el tema territorial, la recuperación total de las tierras. Nuestras comunidades son Chaitín y Huentemó, somos dos comunidades vecinas, hay un acuerdo entre Conaf y las comunidades y la Conadi, y este trámite ya está por varios años, ya meditado por la Universidad de Concepción y estamos esperando el trámite final que es el documento y en esa parte no hemos avanzado debido a todos estos cambios de gobierno de la misma Conadi entonces hay poca predisposición de la Conadi de avanzar en la entrega de las tierras.


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¿Esperan el documento de las tierras que ya tienen o de otras…? No, las tierras ya están medidas, los territorios de nuestras comunidades, nos falta el documento de título de tierras y eso tiene que pasar por Conadi porque ella es la herramienta fundamental de las comunidades para avanzar más rápido.

¿Cuánto tiempo ha estado esperando? Esto lleva ya tres años por falta de voluntad no más, porque no vemos otra razón. A nosotros nos preocupa eso porque queremos hacer otros logros dentro del territorio porque hay varios temas de lo que son programas de gobierno como mejoramiento de las mismas praderas de los campos, mejorar algunas cosas productivas, temas agrícolas entonces eso nos preocupa porque cuando no hay un documento por delante todo eso tiene una traba, no teniendo título uno no puede avanzar, no puede darle garantías cuando hace negociaciones con Indap, por ejemplo.

¿Y la Conadi les ha entregado algún otro tipo de apoyo, ya sea técnico, etc.? No, no ha entregado ninguna otra cosa.

¿Cuántas familias son las que pertenecen a estas dos comunidades? Alrededor de 80 familias entre las dos comunidades, 27 por un lado y 53 por otro.

¿Cuántas hectáreas tienen entre las dos comunidades?


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El Estado se comprometió a devolvernos 8.500 hectáreas y lo hizo, está todo medido, pero falta el documento, eso es lo que está demorando y son como tres años que está ese trámite y no ha avanzado.

Entonces, ¿cuál es su evaluación de la Conadi? Que es ineficiente, se preocupa muy poco de las comunidades y solucionar sus problemas.

Graciela Lefío y Selma Cañuñir, habitantes de la comunidad Llallipulli

Nosotras venimos por intermedio de un grupo de mujeres que tenemos que se llama Rayen Llalle, de Llallipulli en Puerto Domínguez. Tenemos muchas necesidades.

¿Cuáles son los principales problemas que tienen en su comunidad? GL: Luz. No hay luz. Y problemas de vivienda, más que nada. Eso nos afecta. Sobre todo la vivienda, para estar bien.

¿Cuánta gente vive en la comunidad? GL: Como noventa personas.

¿No tienen problemas de tierras? SC: Hay poca tierra. Hay para puro vivir. Hay un pedacito, que unos tienen una hectárea, otros tienen menos de una hectárea. Otros tienen su casita. Y eso no alcanza para nada. Para vivir nomás y criar algunas avecitas.


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GL: Las niñas que crecen, sobre todo los niños, se van a Santiago a trabajar de empleadas domésticas, y los niños que estudian... nosotros como podemos hacemos estudiar a los niños y cuando terminan su cuarto medio ya no hallan qué hacer y se van a Santiago. No hallamos de donde sacar recursos nuevos para poderlos ingresar más arriba, por ejemplo en la Universidad. Dicen que es fácil, pero no lo es. Para mí no es fácil.

¿Por qué? GL: Yo anduve la semana pasada con mi niña que terminó cuarto medio y vine a la Universidad Católica, después fui a la de la Frontera, y me dijeron ‘su niña tiene que ingresarla a la Universidad Autónoma’, y consulté y me dijeron que ahí iban los ricos, no la gente como uno.

¿Qué piensan de la Conadi? Ellos deberían desarrollar programas en apoyo de las comunidades. ¿No se ve reflejado? SC: Casi nada, porque lo primero que le piden a uno es que tienen que tener 50, 100 mil pesos en la libreta para poder postular a alguno de los subsidios. Otros piden 300 mil pesos y de adonde, si una apurada tiene para vivir. Ahora estamos sembrando la papa. Están pagando a $2.000 o $3.000 el saco. No sacamos ni la plata del abono. El trabajo, que pagamos maquinarias para poder trabajar un pedacito de campo que es un plan que tenemos. Y no tenemos. Ahora mismo, si queremos entregar papas tenemos que ofrecerlas a $2.800. ¿Y qué hacemos con esa plata? Ya no hallamos qué hacer, no hallamos cómo vivir, cómo trabajar para tener plata.


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¿Y se mantienen las tradiciones mapuches en su comunidad? Como los jóvenes se van... GL: En la comunidad se mantienen. Pero allá en Santiago se les olvidan, ya no hay tradiciones. Se pierde la tradición. En la comunidad Llallipulli sí existe esa tradición, y tenemos dirigentes mapuches que entienden más que nosotros.

¿Qué solución ven a ustedes a su situación? GL: Que el Estado nos apoye más, que apoye a la gente pobre como nosotros, que no tenemos campo. Por último, así como salen muchos proyectos, que nos ayuden a nosotros.

¿Sólo tierras o también necesitan educación y capacitación? GL: Es la parte de educación mucho más que nada. Somos de poca tierra y hacemos educar a los niños como puedan y después, cuando terminan cuarto medio, ya no hacen nada los niños y lo único que quieren es irse a Santiago a vivir. Después se casan allá y ahí quedan. Más gente no hay casi en el campo, porque ya no pueden volver atrás por el campo, porque no hay trabajo y acá no se gana nada. Nosotros estudiamos y lo único que hacemos es quedar acá sacando papas, cortando trigo, lo poco y nada que hay, mejor ir a Santiago y recibir la plata a fin de mes. Eso es lo que dicen, pero una como mamá no quisiera que mi niña, si yo con tanto sacrificio, lo poco y nada que tengo, me pongo a educarla hasta cuarto medio, desde primero básico hasta cuarto medio y después irse a Santiago, no saco nada. Ese es mi pensamiento que no me lo puedo sacar de mi cabeza.


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Sofía Painequeo, mapuche de Lumaco que llegó a Santiago a los 24 años. Dirigente de la Asociación Gremial Folichanpallai del Centro de Artes y Exposición Indígena del Cerro Huelén.

¿Por qué emigró de Lumaco? Hay una razón bien clara para todos los mapuches por qué uno viene de allá. Eso de la educación formal huinca que forma a los mapuches, creo yo, para una cosa que es servirle al país Chile y después no le da trabajo. Pero aunque yo no tengo grandes estudios huincas, por el hecho de haber aprendido a leer y escribir y algunas cositas específicas, uno dice ‘quiero poner en práctica lo que aprendí’. Yo estudié un poco de secretariado y dije ‘voy a aprender allá a trabajar’, porque en el pequeño pueblito donde nací ni siquiera hay máquinas de escribir, y si la hay, está en el municipio y no está al alcance de uno. Y aquí el mundo, la sociedad es más amplia y hay más posibilidad de trabajo. Me vine hasta acá para buscar algo donde poder desarrollar los estudios que había hecho y tal vez estudiar algo más. Pero llegando acá uno se encuentra con muchas cosas limitantes para uno en cuanto a su propio desarrollo cultural como mapuche, y en segundo lugar, la parte huinca que no conoce aquí los lugares, los espacios, los contactos para poder ubicarse y encontrar trabajo y que alguien le apoye. Así que estoy acá desde hace 24 años. Me quedé acá en el fondo, pero estoy yendo y viniendo. Y eso, la razón principal es buscar otros horizontes aquí, pero a cambio de eso he perdido otras cosas.

¿Tiene a su familia allá?


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Sí, están allá. Casi toda mi familia. Yo formé mi familia acá, pero con un mapuche de allá. Para mantener la cultura.

¿Cuáles son los principales problemas del pueblo mapuche allá en el sur y acá? En el país, los principales problemas son el despojo de sus tierras en forma permanente y constante, la poca participación que tienen en el proceso de desarrollo del país como parte de este país, no están las posibilidades de plantearse como cultura distinta. Bueno, somos limitados en todos los aspectos, en la participación no está el espacio para nosotros aún estando y habiendo nacido acá. No se considera esas cosas elementales como la participación.

La crítica que se escucha es que siempre las decisiones las toma el Estado… Claro, es como si no hubiesen participado nomás. Es una utilización que hacen las autoridades, los políticos para su beneficio nomás.

¿La Conadi? La Conadi es una instancia de gobierno que opera de la misma manera. Por otro lado, la gente que compone este organismo, no es la gente más competente, más capaz, más conocedora del mundo indígena para poder tratar con las organizaciones y los problemas indígenas, porque a veces quizás, hoy digamos, no se debería necesitar ser indígena netamente para conocer los problemas de los pueblos

originarios,

sino

también

haberlos

vivido

y

conocerlos

más

profundamente y atribuirse una responsabilidad, porque es una patudez ponerse en un lugar que no corresponde. La gente que está en la Conadi, creo, la que está


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hoy, lo hace por necesidad económica más que por la necesidad de solucionar problemas o servir de puentes y gestionar todos los problemas mapuches. Desde los consejeros para abajo.

Como dirigente mapuche, ¿qué solución le ve a esto? ¿Una nueva legislación? Una nueva legislación es tan importante tanto para mapuches como para chilenos. Porque no sólo los mapuches están topando en su desarrollo y en sus posibilidades de participación efectiva. Creo que una reforma constitucional, una nueva legislación puede ser posible, pero falta la gente que tenga la cabeza abierta para todo el mundo, porque si hacen una ley un poquito más distinta para decirles a los indígenas ‘sí, sí estamos por ustedes’. Y no sé, no se da el espacio. Nosotros necesitamos nuestro espacio, estamos en vivo y en directo, no queremos representaciones.

2. FICHAS DE TRABAJO

2.1. Documentos de organismos de estudios

Corporación Tiempo 2000 Nombre: Los Desafíos de una Política Indígena. Autor: Corporación Tiempo 2000. Fecha: Diciembre 2000.


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Publicación:

Informe

sobre

políticas

públicas

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publicado

en

www.tiempo2000.cl

Resumen: El presidente Lagos convocó a una Comisión de Verdad Histórica y Nuevo Trato para estudiar una nueva política indígena. Este llamado es acompañado de 16 medidas centrales que evidencian que es necesario revisar y modificar la actual política indígena. La Corporación parte con el supuesto de que existe una crisis de confianza histórica del mundo indígena hacia el Estado y la “sociedad mayor”. La construcción de legitimidad en la etapa de los gobiernos de Aylwin y Frei estaba asociada a la reconstrucción de esa confianza (p. 2). Ahora, en la Comisión convocada por Lagos se plantea fundar una política indígena de Estado y país para el nuevo milenio, en donde participen todos los actores involucrados. Para Tiempo 2000, el desarrollo de esta Comisión debe evitar recaer en el historicismo entendido como base de un complejo conflicto y de compromiso de la sociedad frente a la deuda histórica. Si se logra consensuar una mirada de futuro, orientada a la nueva relación entre Estado, sociedad y pueblos indígenas se pueden sentar las bases de una política indígena. Existen demandas complejas “sobre las cuales será muy difícil lograr un acuerdo societal, como son los temas de reconocimiento, autonomía y territorio” (p. 3). La posición contraria está representada por actores políticos y la Sociedad Nacional de Agricultura (SNA), que es el pensamiento empresarial. Para la Corporación, uno de los puntos importantes en este nuevo trato sería “integrar y sentar a la mesa a organizaciones y actores que hasta el momento han estado al margen del sistema”, haciendo clara alusión a las organizaciones que


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se han posicionado en un nuevo liderazgo tanto internacional como nacional (Consejo de Todas las Tierras, Identidad Lafkenche y la Coordinadora AraucoMalleco), ya que representan una demanda real de comunidad en conflicto y que constituyen el aspecto central de las tensiones entre el mundo indígena y forestal. El tema de la tierra está en el núcleo central de la problemática, como eje del conflicto entre indígenas, propietarios y el Estado. Además, como ha salido a la luz pública últimamente, hay una gran especulación de las tierras por los valores de éstas. Todo esto lleva de la mano proponer una nueva política de tierras como crear un Banco de tierras, de modo de ir comprándolas para las comunidades indígenas aisladas del factor especulativo, inflado por el conflicto en la zona en litigio. El Fondo de tierras no fue creado para dar respuesta al tema del territorio (deuda ancestral) sino para comprar tierras basadas en títulos de merced otorgados por el Estado a comienzos del siglo XX. Se requiere, por tanto, definir un horizonte final en relación a este tema, sobre la base de resolver los casos de litigio amparados por la Ley indígena y de las demandas acumuladas por las comunidades en Conadi, para concentrar la política en un desarrollo integral, que no esté cruzado por el tema de la restitución de tierras. En el documento se da cuenta que uno de los problemas más críticos de la política de tierras actual, ha sido la entrega de tierras sin apoyo técnico, derivada de una resistencia cultural a la integración al mercado de parte de algunos dirigentes indígenas y también de una falta de coordinación real del aparato de gobierno (Conadi e Indap). Es decir, no ha habido un apoyo global del Estado en el desarrollo indígena.


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En cuanto al problema con las empresas forestales se sostiene que la intervención de las forestales en las comunidades indígenas se ha hecho sin poner en práctica “una política de buena vecindad, explotando tierras y bosques que eran de las comunidades, con efectos negativos en las tierras indígenas por pérdida de aguas derivadas de las plantaciones vecinas, con mano de obra externa a la región y sin inversión social en la región” (p. 5). Por tanto, en el diseño de una nueva política de tierras y solución del conflicto, “es fundamental el diseño de una estrategia de negociación entre comunidades indígenas y empresas forestales que elimine los puntos de conflicto, con beneficios que lleguen directamente a las comunidades indígenas” (p. 5).

El cambio de la Conadi La Conadi tiene una lectura que es compleja en su práctica. Por un lado es un servicio público para la política del Gobierno (mirada oficial) y por otro, es un organismo que represente el sentir y las aspiraciones de las etnias (mirada indígena). La aplicación de la política indígena pasa por complicadas decisiones negociadas que reflejen los intereses de todos los actores en juego. A mediano plazo se tiene que repensar la actual estructura y considerar una opción de cambio mayor de la Conadi –lo que implicaría una modificación legalpara dar paso, de una parte, a una Agencia de Desarrollo Indígena, como organismo del Gobierno para coordinar la política indígena del Estado y, de otra, una Corporación de Pueblos Indígenas, que asuma labores de representación, coordinación y apoyo a las comunidades en materia de desarrollo integral (p. 7). Esto permitiría resolver el hibridaje estructural de la Conadi que tiende a paralizar su acción.


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“La reforma institucional de la Conadi debe por tanto resolver su incapacidad actual para dar respuesta a las reivindicaciones de las organizaciones indígenas, intervenir y mediar en los conflictos y dar efectiva legitimidad a una organización capaz de representar a los distintos actores envueltos en el problema” (p. 7).

Nombre: Los conflictos de recuperación de tierras indígenas (Tema de opinión). Autor: Corporación Tiempo 2000. Fecha: Junio 1998. Publicación: Cuadernillo Bitácora Legislativa PAL (Programa de Asesoría Legislativa) Nº 260, Año VIII. Resumen: La problemática indígena no radica exclusivamente en la propiedad de la tierra, aun cuando el sistema de vida de ellos se funda de un modo importante en ésta. Dicha problemática es el resultado de una situación integral de condiciones de vida, lo que abarca una dimensión de su desarrollo cultural y de identidad. Su relación con la tierra, dentro de este mismo aspecto, dentro de la cultura se sobrepasa el derecho de la propiedad y transita por un terreno que es vago e impreciso, ya que se mezclan valoraciones religiosas y culturales sobre la tierra. Las movilizaciones por tierras se concentran en un área geográfica que es de las más deprimidas del país y las expectativas de los mapuches continúan


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basadas fundamentalmente en una microeconomía de subsistencia sobre la base de la propia tierra. Agrava esta situación, la presión que ejerce la actividad forestal por explotar más tierras, lo que produce presiones migratorias dada la escasa ocupación de mano de obra. Los organismos del Estado se ven sobrepasados por los conflictos, debido a la lenta acción burocrática, incluyendo los tribunales de justicia. No existe, además, en la estructura del estado y en particular, en la Conadi, la especialización requerida para actuar con eficacia en la prevención y encauzamiento de los conflictos. Una de las deficiencias es la ausencia de áreas de trabajo que incidan más en lo productivo, de modo que las demandas se canalicen por vías distintas a la reivindicación de tierras. Luego de los períodos de inestabilidad direccional y del aumento de demandas, resulta claro que la gestión de este organismo ha comenzado a mejorar. Después de la aprobación del Plan Trienal de Desarrollo Indígena, se responde a la necesidad de que exista una planificación estratégica e integral, orientada a los pueblos originarios. Esto supone aumentar el presupuesto asignado para el Fondo de Tierras y Aguas e incrementar la inversión en áreas de trabajo productivas para los indígenas. Para el Fondo, su aumento debe destinarse a ampliar la cobertura de adquisición de tierras y no a incrementar la tendencia alcista de los precios en que son transados los terrenos.

Instituto Libertad y Desarrollo Nombre: La Cuestión Mapuche: Una historia de equívocos. Autor: Eugenio Guzmán.


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Publicación: Instituto Libertad y Desarrollo. Resumen: El autor plantea a lo largo del documento que la historia del problema indígena ha estado marcada por un sinnúmero de equívocos manifiestos en cuerpos legales poco operativos, mediante una política proteccionista y que fomentaron una mayor dependencia del Estado. Además, la falta de políticas públicas adecuadas para resolver problemas sociales de las comunidades y la incapacidad de los tribunales para resolver los litigios que las regulaciones imponían. A su vez, sostiene que “las industrias forestales no han sido causantes de esta historia de equívocos”. Uno de los errores de esta concepción proteccionista de los gobiernos desde 1823, es que no valora el derecho de propiedad individual y que tampoco puede proveer los medios para su protección colectiva. En cuanto al conflicto entre comunidades y empresas forestales que involucran más de 64 mil hectáreas (p. 3), son los efectos desastrosos en términos económicos que puede resultar para el país. Guzmán también apunta a la creciente participación de los mapuches en organizaciones internacionales, lo cual adquiere una gran dimensión ideológica. El tema central se daría en términos de la autonomía y la autodeterminación, lo que, a su vez, estaría vinculado a la tierra. Según el autor, este conflicto genera más conflictos, “puesto que se cree que la cuestión indígena sólo tendría solución en la medida que el tema de la autonomía y devolución de la tierra sean resueltos”. Sin embargo, esto significaría destruir las bases de la institucionalidad nacional, ya que “la idea de otorgar autonomía a las comunidades indígenas significaría el reconocimiento explícito que no son chilenos, y de que el país no


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tiene una estructura unitaria” (p. 5). Además, cabría preguntarse si realmente existe una deuda histórica y en caso de acrecentar una política restitutiva de tierras, ¿a quiénes beneficiaría realmente?. Y si ellas, agrícolamente están subvaloradas, ¿cuál sería el objetivo?. Guzmán plantea que las líneas de acción deberían tomarse en la medida que los tribunales de justicia funcionen adecuadamente, dotando además de herramientas efectivas para el desarrollo de las comunidades y de los pequeños propietarios mapuches como inversión en capital humano (educación y capacitación), infraestructura física y redes de integración comercial (créditos), “la que pasa también por revisar la legislación actual en materia de derechos individuales” (p. 6).

Nombre: Lagos y la Nueva Reforma Agraria. Autor: Instituto Libertad y Desarrollo. Fecha: 28 de enero de 1999. Publicación: Documento N° 421 del LyD. Resumen: El documento señala que si bien Lagos prometió 150 mil hectáreas de tierras a las comunidades mapuches, ellos no tendrán un real derecho de propiedad sobre estos territorios. La Ley Indígena inspirada en el concepto de “discriminación positiva”, limita en la práctica, “el desarrollo de estos pueblos impidiéndoles hacer uso de su derecho de propiedad, ya que establece una serie de regulaciones en el ámbito de propiedad de sus tierras” (p. 1), haciendo alusión directamente al artículo 13. Según el Instituto, esta medida frena el desarrollo de los pueblos y los hunde más en la pobreza, ya que al no poseer un bien que pueda ser libremente


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comercializado, ni dejado en garantía para acceder a créditos e invertir en mejores tecnologías, la tierra pierde su valor. “En el largo plazo, esto se traduce en un aumento de los costos de producción y en un menor nivel de eficiencia que redunda en un problema de pobreza mayor” (p. 1). En el documento se señala como propuesta que “pareciera más adecuado pensar en dotar a estos habitantes de mejores políticas de educación y salud que realmente los ayuden a salir de la pobreza y no sólo de tierras de las cuales no pueden disponer y a las que les pueden dar un uso agrícola restringido y poco rentable” (p. 2). En la evaluación de la Conadi, junto con mostrar cifras y presupuesto de este organismo, se señala que los objetivos no son claros. Por un lado está recuperar alrededor de 200 mil hectáreas perdidas por las comunidades durante el proceso de contra reforma agraria del gobierno militar. Se detectó también una escasa coordinación entre la Conadi y otros organismos del sector público, lo que afecta, por ende, las políticas públicas dirigidas a estas personas. En conclusión, el LyD señala que se hace urgente modificar los programas orientados a solucionar los problemas sociales de esta población, afirmando que el destinar mayores recursos a la compra de tierras, “no los ayudará a salir de su situación de pobreza, sino que los hundirá más en ella” (p. 3). “La nueva prioridad debiera ser aumentar la cobertura y la calidad de la educación de las personas que habitan esas áreas y eliminarles las restricciones a la propiedad de la tierra” (p. 3).

Centro De Estudios De Desarrollo Alternativo, Cenda.


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Nombre: Pobreza Mapuche y Concentración Forestal. Autor: Hugo Fazio Rigazzi. Fecha: 14 de marzo de 1999. Publicación: Cenda Centro de Estudios de Desarrollo Alternativo. Cartas Económicas Semanales. Resumen: El autor sostiene la tesis de que la pobreza mapuche en el sur está vinculada estrechamente con la concentración forestal de grupos económicos como Angelini y Matte. “El agro chileno ha experimentado en las últimas décadas una profunda modificación en su estructura de propiedad y productiva, en la cual han tenido una activa presencia los grandes consorcios forestales que se apropiaron por mecanismos económicos y extra económicos de grandes extensiones de tierra...” Asimismo, las comunidades mapuches “han sido desplazadas de las tierras en que vivían o han sido limitadas a extensiones muy pequeñas que dificultosamente permiten su autosustentación”. Fazio señala los graves problemas sociales que afectan a las comunidades como la tasa de mortandad que duplica la media nacional, el analfabetismo que asciende al 16 por ciento y el hecho de que sólo el 10 por ciento de sus viviendas posea luz eléctrica. (p. 1) Además, la concentración forestal implicaría que los empresarios estén a favor de cambiar la ley indígena, permitiendo la libre venta de las tierras de los mapuches, posición fuertemente defendida por el Instituto Libertad y Desarrollo. Recordemos que el artículo 13 de la Ley indica que las tierras “no pueden ser enajenadas, embargadas, gravadas ni adquiridas por prescripción, salvo entre


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comunidades o personas indígenas de una misma etnia” (Artículo 13, Ley 19.253).

Asuntos Públicos Nombre: Conflicto Mapuche: Peligro a la Vista. Autor: Carlos Neely. Fecha: 20 de febrero de 2001. Publicación: Instituto de Estudios www.asuntospublicos.org Informe N° 31 Políticas Sectoriales. Resumen: El autor sostiene que las clases empresarial, política e ilustrada creen que el conflicto de los mapuches se basa en “un problema de extrema pobreza, sumado al de una crisis de economía agraria de autosubsistencia, una insuficiente escolaridad y una deuda de respeto por sus particularidades folklóricas”. Dentro de esto, se ha potenciado lo que Neely llama “la inteligencia mapuche”, reunida en una vigorosa masa de profesionales muy críticos del sistema. Todo ello ubicado muy bien dentro de un ánimo globalizador por el respeto a las minorías étnicas y a los pueblos originarios. Neely también hace referencia al diagnóstico de Jorge Ahumada en su libro de 1965 “Crisis Integral de Chile”, en donde señala que los pueblos originarios sufren las consecuencias de la crisis sociopolítica, es decir, deficiencia de participación, representatividad y solidaridad; agraviada, además, por una dura discriminación racial y social.


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En cuanto a la relación de los mapuches con los “huinkas”, se ha marcado por el despojo de la tierra agrícola –única fuente de sustento de los mapuches-, “por medio de violencia guerrera o de trapacerías engañosas”. Por último, Neely sostiene que es inútil pensar que la demanda mapuche se basa solamente en la autodeterminación política y que son pocos quienes agitan esa bandera. “La inteligencia mapuche se halla plena y diestramente inserta en el sistema mundial de comunicación pública y privada” (p. 2), que son millares las ONGs disponibles para defender los derechos civiles de los pueblos originarios y así concertar una campaña internacional en contra del gobierno de Chile. En conclusión, una de las salidas pasa por no negarse a aceptar el grado de evolución de un conflicto histórico y que aceptemos que somos una parte histórica política y cultural de América.

2.2. Documentos de organizaciones indígenas y empresarios

Coordinadora Nacional Indigenista, Conacin Nombre: Al Filo de la Democracia. Autor: Comité Frapa de Conacin. Año: 2000. Publicación: Ensayo, página web de Conacin. www.encuentroindigena.cl.

Resumen: La situación de los pueblos indígenas es histórica a nivel continental y se inició con la llegada de “los invasores a nuestras tierras”. Últimamente, aunque se nota un resurgimiento del movimiento indígena en Chile, “no se visualiza


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alguna tendencia clara ni lineamientos políticos que reflejen las demandas ancestrales” (p. 3).

Esto, en parte porque muchos dirigentes indígenas se

institucionalizaron dejando los destinos del movimiento al amparo de la Conadi, la cual fue creada para desarrollar propuestas surgidas desde las organizaciones indígenas. Sin embargo, el perfil político de los consejeros y representantes de las organizaciones, ha bajado con la última elección presidencial, “quedando en evidencia la falta de capacidad de estos para presionar por los intereses de nuestros pueblos” (p. 3). Según Conacin, hoy día el movimiento indígena se rige por algunos sectores que se instalaron dentro de la Conadi para extraer beneficios propios (no dice cuales ni quienes). A su vez, critica “la poca consistencia de los grupos alternativos u opositores a la Conadi y la falta de líderes coherentes con la suficiente credibilidad para fortalecer el movimiento... No se visualiza ni surgen propuestas que puedan obligar al gobierno a cumplir con los compromisos contraídos, tales como, la ratificación del convenio 169 de la OIT y el reconocimiento constitucional, que son los que fortalecerán nuestras demandas de etnodesarrollo” (p. 3).

Corporación de la Madera (Corma). Nombre: Las empresas forestales y los problemas del pueblo mapuche. Autor: Antonio Grass. Publicación: Sitio web de Corma, Corporación Chilena de la Madera.


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Resumen: El autor sostiene la tesis de que cuando un problema es responsabilidad de todos los chilenos, se suele buscar un chivo expiatorio. Eso es lo que sucede con el pueblo mapuche y las empresas forestales. Para él, problema es la situación de pobreza, derivada en parte de la falta de tierras y el déficit educacional técnico profesional. Argumenta que el estado chileno no hizo nada en cien años respecto a eso. También que las comunidades pueden reclamar que les restituyan las tierras usurpadas ilegítimamente, pero que deben hacerlo legalmente respetando los derechos de los actuales propietarios que adquirieron correctamente las tierras. Pero los bosques de esas tierras no pueden ser reclamados, ya que son producto del esfuerzo particular de privados. Argumenta que algunos mapuches han visto en las empresas forestales, legales dueñas de las tierras, a quienes hacer responsables de sus problemas. Estas, por su parte, responden a la ley, y plantean que su aporte es generar empleo para miles de familias chilenas, generar divisas y contribuir a través de los impuestos en las políticas sociales del estado. “Pretender que sean algunos privados quienes carguen con la culpa o financien la deuda que tiene el país con los chilenos mapuches no sólo es ilegítimo, sino que simplemente significa una buena excusa para continuar postergando por otros cien años la solución de sus problemas”.

Nombre: Se acabó la tregua: Dura crítica al manejo del conflicto mapuche (Entrevista a José Ignacio Letamendi, presidente de la Corma). Autor: El Mercurio. Fecha: 11 marzo 2001. Publicación: sitio web Corma.


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Resumen: A grandes rasgos, Letamendi plantea lo siguiente: Sobre el conflicto: El conflicto existe, no está sobredimensionado, y afecta a los agricultores y trabajadores, no a las grandes compañías. Hay una sensación de temor bastante expandida. Hasta ahora hay cerca de 12 millones de dólares en pérdidas, y cree que muy pocos apostarán a seguir invirtiendo en la zona. Letamendi señala que lo más grave es querer solucionar el tema a través de la entrega de tierras. Los mapuches viven mayoritariamente en la ciudad, y es ahí donde están los mayores focos de pobreza y no se hace nada. También afirma que “la propiedad privada es privada” y que si alguien piensa que le pertenece algún fundo que acuda a los tribunales y use la legislación vigente. Sobre la Conadi: Acusa que hay pésimas o inexistentes políticas públicas de apoyo a las áreas de salud, educación, transporte y comunicaciones en la IX Región. Que no se hace nada y que parece mejor acusar a alguien más. Ellos, como empresas, no tienen tampoco por qué favorecer a los mapuches, ya que sólo son el 8% de la población de Chile. Letamendi dice que cada problema relacionado con el conflicto indígena debe ser solucionado por quién corresponda. El Ministerio de Salud (Minsal) debe mejorar la atención médica, el Ministerio de Educación (Mineduc) debe elevar el nivel de escolaridad. “Hay que entender algo: la pobreza no es patrimonio de los mapuches”. Respecto a la ley indígena, plantea que es una falta de respeto prohibir que los mapuches pueden vender o hipotecar sus tierras. “Imagínese que por el solo hecho de ser mapuche no tienen oportunidad de hacer con su tierra lo que les parezca... los están arrinconando como subnormales. Y no lo son”.


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Sobre posibles soluciones: De partida, el gobierno debe imponer el orden público respecto a las tomas. Luego, debe invertir en programas que tengan una importante divulgación pública. “Si se aplica la ley y se llevan adelante programas de desarrollo, el tema se puede terminar muy rápido”.

Nombre: El problema mapuche, un problema de país. Autor: Corporación de la Madera. Publicación: sitio web Corma. Resumen: Plantea que la violencia en áreas con presencia mapuche puede generar graves daños económicos. Esta violencia se debería a varios actores, entre ellos, a una nueva generación de dirigentes vinculados al activismo étnico internacional, a las falsas expectativas generadas por la ley indígena, a la falta de rigor para aplicar la ley y a la pobreza. Caracteriza a las comunidades mapuches: son 1500 comunidades, con escasa educación, pocas tierras fértiles que trabajar, falta de capacitación que los tienen sumido en la pobreza. Esto se debe en parte al proceso de “Pacificación de la Araucanía”, la colonización y a las ventas hechas en el siglo pasado. Establece que las tierras reclamadas hoy por los mapuches, hace tiempo que están en manos que las adquirieron de manera legal, y que en ellas está el fruto de varias generaciones de trabajo. La Ley Indígena, dice, creó un fondo para comprar tierras y luego entregarlas. Y que es por esas tierras que hay expectativas que a veces desembocan en violencia.


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Establece que es un problema del país, que no es un conflicto entre particulares, porque los mapuches invocan derechos ancestrales anteriores al estado y no se basan en la legislación chilena. Finalmente, señala que la solución es integral. Lo primero es que el Estado aplique la ley sin vacilaciones ni discriminaciones, luego reforzar la educación rural y la capacitación laboral, ya que la compra de tierras no va a resolver un problema que es de extrema pobreza y marginalidad.

2.3. Documentos de historiadores y académicos

Gonzalo Vial Nombre: El predicamento mapuche: ¿cuál deuda histórica? Año: Mayo 2000. Ciudad: Santiago. Edición: Revista Semestral del Departamento de Ingeniería Industrial de la Universidad de Chile, Volumen 3. Resumen: El texto comienza reconociendo la existencia de una deuda histórica con el pueblo mapuche por parte de la sociedad chilena. También plantea que los deudores son todos los chilenos, representados por el Estado, que es el que debe pagar y no las empresas o particulares que posean tierras. Sin embargo, no reduce la deuda solamente al problema de la tierra, ya que apenas un 25% a 30% de los integrantes de esta etnia habita en zonas rurales y el resto en zonas urbanas, según datos del Censo 1992, sino que la amplía al concepto de “desarraigo”. En el subtítulo “La tierra mapuche”, Vial entrega soluciones respecto al pago de la deuda histórica en cuanto a tierras. Estas deben ser cultivables,


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acompañada

de

una

capacitación

de

los

indígenas

para

trabajarlas

productivamente, y debe resolverse el tipo de propiedad aplicable estos terrenos (recuerda que el decreto 2568 de 1979 prohibía por 20 años la venta a terceros de las parcelas individuales, y que esa prohibición se hizo indefinida con la Ley Indígena). Sobre este punto, señala que algunas tierras siguieron siendo explotadas por la comunidad, en tanto otras fueron explotadas individualmente. La explotación común genera ineficiencia, exceso de brazos y emigración y desarraigo de comuneros. La individual genera desarraigo, dentro o fuera de la tierra, porque la propiedad se concentra y convierte en asalariados a los mapuches. En ambos casos se pierde la cultura. En definitiva, Vial plantea que el verdadero problema mapuche es el desarraigo que conduce al fin de su cultura. El subtítulo “La cultura mapuche” explora por qué se ha reducido el problema mapuche a un problema de tierras y no de cultura. Como factores que influyen destacan el economicismo, la creencia indígena de que la tierra es el problema, el aprovechamiento subversivo del tema, el aprovechamiento político, la proliferación de dirigentes que entraban los estudios, y la actitud permisiva de las autoridades frente a las ilegalidades. Agrega que el verdadero pago de la deuda histórica es impedir la disolución de la cultura. No sólo conservarla, sino fomentarla. Para eso propone algunas medidas que se deberían tomar:  Tierra: descubrir técnicas y cultivos adaptables a la explotación colectiva y capacitación real.  Idioma mapuche: preservarlo como cosa viva y difundirlo.


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 Estudios del mundo mapuche: geografía, flora, fauna, literatura, costumbres, pensamiento, reforzar o crear centros de estudio, etcétera.  Extensión: difundir el mundo mapuche fuera de su etnia y del país. Acá Vial hace hincapié en que no le ve sentido a la autonomía política, sino a la autonomía en la gestión de su cultura y temas relacionados.  Escuelas

y

liceos:

enseñanza

bilingüe

donde

la

población

sea

predominantemente indígena.  Arte: fomentar mediante becas las aptitudes artísticas del mapuche, en orfebrería, música, literatura, etcétera. En el subtítulo “Un pueblo y una cultura admirables”, Vial señala que es indispensable que la sociedad chilena tome conciencia de que al facilitar el crecimiento de la cultura mapuche, no se les está haciendo un favor, sino que pagando una deuda. También realza la valentía y capacidad de adaptación de este pueblo en la guerra de Arauco.

Carlos Ruiz Rodríguez54 Nombre: Conflicto Mapuche. Fecha: 22 de mayo 2000. Publicación: Usach al día. Resumen: El autor sostiene que el problema mapuche es un conflicto cultural, social y económico generado por la invasión del territorio mapuche por los españoles primero, y luego por el Estado chileno, el cual ahondaría el conflicto antes que solucionarlo. Señala además que este conflicto agravado por la 54

Es profesor del Departamento de Historia de la Facultad de Humanidades de la Universidad de Santiago.


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“Pacificación de la Araucanía”, tuvo su máximo en el Decreto Ley 2568 del régimen militar, que legalizó la disolución de la comunidad de tierras. También plantea que ningún gobierno democrático se interesó en solucionar los problemas de usurpación de tierras denunciados y que los cargos en organismos como el Cepi y la Conadi están distribuidos por cuoteo político, “siendo la política oficial la de corromper a los líderes mapuche integrándolos a las redes de corrupción”. De acuerdo al artículo, la Ley Indígena no tiene mecanismos efectivos para recuperar las tierras usurpadas. Sus recursos son escasos y mal empleados, y no hay voluntad política para aplicarla. Solo hay grupos particulares que buscan una Nueva Relación por una comprensión, amistad y cooperación entre los pueblos mapuche y chileno. Finalmente, Ruiz dice que los partidos deberían legislar para derogar el decreto ya nombrado, “recuperar las tierras mal habidas por los usurpadores”, y hacer las debidas reparaciones materiales y morales al pueblo mapuche.

Luis Vitale Nombre: Interpretación Marxista de la Historia de Chile. Tomo: I, Los pueblos originarios y la conquista española (10.000 a. C. – siglo XVI). Año: 1992. Ciudad: Santiago. Edición: V, Ediciones Cela, Rucaray, Cronopios. Resumen: Hacia el año 10.000 a. C., aparecieron los primeros hombres en Chile. Del 6.000 al 1.000 a.. C., surge el período pre-cerámico y pre-agrícola, en donde


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los pueblos se dedican a la recolección, pesca y caza. En el año 1.000 a. C., se estima que comenzó el período agro-alfarero y minero-metalúrgico. Los pueblos que habitaron en el norte de Chile recibieron influencias de otras culturas más avanzadas como la de Tiahuanaco e Inca, posteriormente. Durante el siglo XIV, pueblo guerreros, llamados luego mapuches o araucanos, conquistan la zona entre los ríos Itata y Toltén. Las culturas agro-alfareras y minero-metalúrgica americanas tuvieron un modo de producción comunal, basado en la posesión colectiva de la tierra y en la redistribución de lotes en usufructo para cada unidad doméstica. Existía, además, un cierto tipo de organización social mediante la caza colectiva y la fabricación conjunta de herramientas. Lo importante era que no existía la propiedad privada de la tierra. Vitale afirma que estas sociedades tenían una economía de subsistencia, “lo cual no significa carencia de excedente. Éste se reinvertía en obras generales de la comunidad y a veces en intercambio comercial, a base de trueque” (p. VII de las acotaciones a capítulos). Sostiene que debe relativizarse la afirmación en la que dice que los “araucanos” (nombre dado por los españoles) eran guerreros, sin que exista prueba al respecto. “La verdad es que los mapuches se vieron obligados a guerrear para defenderse de la invasión española”. En el libro se reemplazan conceptos como “el descubrimiento de América” por el de invasión española, ya que las pruebas arqueológicas demuestran que antes de los españoles existían culturas milenarias. América “no fue Nuevo Mundo porque poseía culturas tanto o más avanzadas que las del Viejo Mundo”


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como los avances en orfebrería, cerámica, regadío artificial, astronomía, matemáticas, revolución urbana, etc. (p. XIX) En el capítulo “Las culturas primitivas”, Vitale dice que para comprender la eficacia y rapidez de la colonización española, basta comprender que la causa esencial fue el grado de adelanto agrícola, alfarero y minero que habían alcanzado los indígenas. Esto permitió a los españoles organizar en pocos años un eficiente sistema de explotación. Sin embargo, los araucanos, pueblo resultante de la fusión entre cazadores nómades con los sedentarios del centro-sur, estaban en una etapa agroalfarera más atrasada que la del norte.

Principales características de las culturas primitivas chilenas (p. 49)  Organización gentilicia basada en lazos de parentesco.  No existía propiedad privada (pastos, cerros y aguas eran de uso común).  Sistema comunal de la tierra y de la distribución de los productos.  Viviendas colectivas.  Trabajo era por cooperación simple (labores de interés común y distribución igualitaria).  División natural del trabajo (sexo, edad, etc.).

Los araucanos no estaban acostumbrados a obedecer a ningún amo, lo que sería la causa esencial de su larga resistencia a los españoles. “Ellos jamás fueron oprimidos por otros pueblos ni pagaron tributos por el trabajo de su propia tierra” (p. 53). Y hablando de la invasión incaica (1.465 a 1.535), “en contraste con los araucanos, que nunca fueron dominados definitivamente, los jefes de los pueblos


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del norte, ya sojuzgados por los incas, opusieron menor resistencia. Podría decirse que el imperio incaico abonó el terreno para la conquista española” (p. 72 y 73). Los españoles llegaron a estos territorios en busca de metales preciosos. El objetivo esencial era explotar los lavaderos de oro. Durante la primera expedición a Chile, un capitán de las tropas de Almagro alcanzó a llegar hasta el río Ñuble, “donde por primera vez los españoles encontraron una resistencia enconada de los araucanos en la batalla de Reinohuelén” (p. 158). Cuando se instalaron ya en el territorio, “los conquistadores se apoderaron de enormes extensiones, no tanto por el valor agrícola de las tierras, sino porque en sus dominios estaban los lavaderos de oro...” (p. 170), además que ello permitía dedicarse a la ganadería. “En Chile, como en el resto de América, la propiedad privada de la tierra surgió de la usurpación violenta del territorio indígena por los conquistadores españoles” (p. 171).

La guerra de Arauco Los araucanos resistieron durante tres siglos, “inflingiendo a los invasores bajas que fluctuaron entre 25 y 50 mil soldados” (p. 175). Vitale sostiene que la resistencia se debió no sólo al genio militar de los jefes araucanos, también al apoyo activo de toda la población indígena. “Los araucanos no tuvieron desertores que colaboraran con los españoles..., fue una guerra total...” (p. 176). El motor que impulsó a los araucanos a luchar fue la tierra, la tribu, las costumbres y el derecho a vivir libremente en clanes. Se ha dicho que los araucanos aprendieron la táctica militar de los españoles. En realidad, la mayoría de las tácticas empleadas contra los


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conquistadores fueron creadas por los propios araucanos a base de la experiencia que iban adquiriendo en el combate. Se adaptaron a los caballos, practicaron la guerra móvil y del tipo de guerrillas, además de las trincheras, el mimetismo y camuflaje, hábiles en el contraespionaje, también usaron armas de fuego.

Tomo: II, La colonia y la revolución por la independencia (1540 – 1810). Resumen: En el capítulo V “El Estado y las instituciones coloniales”, Vitale habla de las nuevas tácticas que emplearon los gobiernos en la guerra de Arauco a fines del siglo XVII, ante la incapacidad del ejército para doblegar la resistencia araucana. Ella fue, básicamente, una táctica comercial, ya que dejaron de mandar expediciones a la zona y las cambiaron por comerciantes que intercambiaban productos. Los españoles habrían tratado de corromper a los caciques con dinero y alcohol además de que buscaron acuerdos por separado con las tribus, “tratando de sembrar la discordia entre ellas, para lograr la división del pueblo araucano, cuyo espíritu de unidad se había mantenido inalterable...” (p. 121). Es así como el abandono de la conquista por vía militar, provocó que los araucanos se encontraran sin un enemigo visible, “sin un ejército contendor que los obligara a cerrar filas en defensa de su territorio, como había sucedido durante los siglos XVI y XVII”. Vitale sostiene que es un mito de la historiografía tradicional pensar que el siglo XVIII transcurrió en forma pacífica, para ocultar la combatividad de los pueblos indígenas y la incapacidad de los españoles para derrotarlos. “Se ha llegado a sostener que los araucanos estaban en pleno proceso de desintegración en el último siglo de la Colonia. Si bien es cierto que los araucanos no conservaban el mismo grado de disciplina militar alcanzado en los tiempos de


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Lautaro, Pelantaru y Alejo (un mestizo), pudieron seguir rechazando con éxito los ataques del ejército español..., basta señalar que a fines de la Colonia toda la zona comprendida entre el Bío Bío y Osorno se mantenía en poder de los araucanos y huiliches” (p. 122 y 123). Además, durante el siglo XVIII se produjeron los levantamientos indígenas más fuertes: el de 1723 y el de 1766, cuando los españoles trataron de acelerar la conquista pacífica creando “pueblos de indios”. El autor sostiene que al cabo de dos siglos y medio, la guerra de resistencia desarrollada por los araucanos en defensa de su tierra, se fue convirtiendo en una guerra social, de carácter total y generalizada a la mayoría de los indígenas oprimidos por los conquistadores, desde los huilliches, pehuenches, aquellos que eran explotados en los lavaderos y en los fundos, pasando de guerra de resistencia tribal a una de lucha social. (p. 129).

Tomo: III, Los decenios de la burguesía comercial y terrateniente (1831 – 1861). Resumen: En el capítulo IV “Las guerras civiles de 1851 y 1859, con el subtítulo “El levantamiento de los araucanos”, Vitale incluye la participación de ellos en la guerra civil de 1859, adquiriendo contornos de un levantamiento generalizado en defensa de sus tierras y por sus propias reivindicaciones históricas (p. 282). “Mediante el apoyo al sector liberal de oposición, los araucanos quisieron expresar su abierta resistencia al plan de colonización del gobierno de (Manuel) Montt. Este plan consistía en coaccionar a los indios para que vendieran sus tierras al Estado o a los particulares” (p. 283).


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Las incursiones indígenas abarcaron desde la costa de Arauco hasta Chillán, en una nueva versión de su tradicional táctica de guerra móvil y de guerrillas ya probada con éxito en anteriores levantamientos. Los diarios oficialistas de la época exigieron una contraofensiva mediante artículos de corte racista: “La necesidad no sólo de hacer un escarmiento sobre la raza araucana, sino la de reducirla a la impotencia de hacernos mal alguno, es en el día tan reconocida, que casi no hay quién no pida esta medida, como el único medio para curar al país de millones de males. Se comprende muy bien que son unos huéspedes odiosos y perjudiciales para Chile. Todo el mundo sabe que el territorio de la Araucanía es un focus donde van a refugiarse todos los criminales que se escapan de las cárceles. Las mil familias que hoy están en la miseria, los robos sin número cometidos por el salvaje, crímenes de todo género perpetrados a la luz del día y sin que nadie pudiera evitarlos, están clamando porque pronto nos decidamos por las medidas extremas, pues los medios conciliadores nada han hecho en esa raza estúpida, mengua y oprobio de la Nación chilena...”55 La discriminación racial y el espíritu de conquista de los blancos llegan a extremos increíbles de ideologización cuando se afirma que los araucanos “no tienen el derecho de propiedad por ley natural, ni por el fruto de su trabajo, ni por una ley civil. No sólo por el hecho de habitar en una región se va a tener el derecho de propiedad”56

Tomo: IV, Ascenso y declinación de la burguesía chilena (1861 – 1891) de Pérez a Balmaceda. Edición: Segunda, editado por LOM Ediciones, Liberarte Chile y Cela. 55 56

El Correo del Sur, n° 1093, abril 23 de 1859. El Correo del Sur, n° 1138, agosto 6 de 1859.


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Año: 1993, Santiago. Resumen: El capítulo VII se titula La llamada “Pacificación de la Araucanía”, en donde se señala que durante la segunda mitad del siglo XIX, la burguesía criolla logró conquistar en forma definitiva las tierras de los mapuches y “someter a las leyes del Estado capitalista a este pueblo-nación” (p. 213). Esto fue provocado esencialmente por la penetración comercial iniciada a fines de la Colonia, facilitando la conquista militar y acelerando la disolución de la comunidad (ver Tomo II). Las nuevas relaciones comerciales produjeron serios cambios en la economía natural de los mapuches, logrando desarrollar la ganadería, platería y otras artesanías gracias al intercambio de diferentes productos. Pero también hizo que naciera una estructura jerárquica del poder entre los lonkos que más adquirían. Se introdujeron nuevos conceptos por la acción del capitalismo comercial, como consumo, contrabando, mercado, etc. Este tipo de relación mercantil aceleró también el proceso de apropiación de las tierras indígenas encubierto por leyes que aparentemente tendían a proteger los derechos de los mapuches. “El gobierno de Manuel Montt coaccionó a los mapuches para que vendieran sus tierras al Estado o a los particulares, como fase inicial de un plan de colonización de mayor envergadura en la zona de la Frontera” (p. 216). Las ofertas de dinero, sin duda, tentaron a muchos lonkos comerciantes a vender tierras en este período, aquellas que pertenecían a sus mismas comunidades, en colaboración con los jueces de la Frontera, quienes legalizaban ventas y fraudes. El Ejército de la Frontera estaba comandado por el coronel Cornelio Saavedra, cuyo plan contemplaba la compra de tierras indígenas por parte del


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Estado y la posterior subdivisión y venta de estos terrenos a particulares con el fin de lograr mayores ingresos para el Fisco. “A fines de la década de 1860, Saavedra había logrado cumplir gran parte de sus objetivos, presionando a ciertos caciques para que vendieran alrededor de 100.000 hectáreas al fisco, y ocupando militarmente casi toda la zona de la costa. Al término de su campaña había arrebatado 1.260.000 hectáreas a los genuinos poseedores de la tierra” (p. 219). Durante los años de la guerra del Pacífico, los mapuches aprovecharon la coyuntura para preparar el noveno y último levantamiento general. Sin embargo, las condiciones habían cambiado, ya que la comunidad estaba en proceso de desintegración y el concepto de propiedad comunitaria había entrado en crisis. Este último levantamiento se inició a fines de 1880 y terminó en diciembre de 1882. El 27 de enero de 1881, unos 3.000 mapuches atacaron Traiguén arrasando con las haciendas y el ganado en represalia por los abusos de los “huincas”. Ellos estaban luchando junto a otros indígenas del lado indígena, pero las burguesías de ambos países se pusieron de acuerdo con un plan de operaciones militares para aplastarlos y apoderarse de forma definitiva de sus tierras. Con ellos se dio fin a una larga resistencia que habían sostenido los mapuches durante más de tres siglos.


EL PAPEL DE LA CONADI EN EL CONFLICTO MAPUCHE: EVALUACIÓN Y PROPUESTAS DE CAMBIO