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EQUIPO CONSULTOR PEDRO MEDELLIN TORRES ALFONSO VERGARA PORTELA CAMILO ESTEBAN SANCHEZ QUINTERO MARIA ISABEL ANGEL VALLEJO MARIA CRISTINA GOMEZ AURA LIGIA COLMENARES ISABEL CRISTINA ALZATE FREDY HUERTAS ANDRADE


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CONTENIDO MARCO GENERAL DE LA CÁTEDRA

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RELATORIAS POR PONENTE Intervención Contraloría Auxiliar del Sistema General de Regalías

7

Dr. Joaquín Oliveros Intervención Contraloría delegada para el Sector Social

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Dr. Mario Solano La política de las políticas públicas

12

Dr. Jairo Díaz Pinzón El modelo de la política pública de salud en Chile

16

Dr. Esteban Calvo Mecanismos de Control y Fiscalización del Sector Salud en Chile

20

Dr. Bernardo Martorell El modelo de política pública de salud en Colombia

24

Dr. Darío Indalecio Restrepo La Crisis de la salud en Colombia

28

Dr. Félix León Martínez Medio ambiente y seguridad industrial en el sector minero

32

Dra. Alexandra Schoonewolff Romero Dimensión y Alcances de la locomotora minera en la agenda de gobierno

35

Dr. Luis Ferney Moreno Impacto socioeconómico de la minería en el Perú

39

Dra. Mirva Aranda Escalante Política minera en Chile

43

Dr. Juan Cristóbal Ciudad Análisis del Modelo de Fiscalización en Chile

46

Dr. Héctor Moraga Chávez Evaluación de las Políticas Públicas. Una mirada reflexiva desde la política y lo fiscal Dr. Hernando Lozada Isaza

50


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MARCO GENERAL DE LA CÁTEDRA


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Definiciones

Políticas Públicas

Lógica de la privatización de lo público Determinantes sociales de la salud Demanda Infinita Reducción de Derechos

Ley 100 de 1993

Criterios de Evaluación

Sistema de Seguridad Social Problemas y Fallas del Sistema

Negocio

Transacciones en la Ley Estado-Mercado

Mercado laboral

Mercado y Regulación Acceso a la Info

agenda formulación Fundamentos adopción Técnicos Enfoque Procesual implementación monitoreo evaluación Fundamentos Políticos técnica sociopolítica Resolución 6680 Evaluación Procesual de 2012 Metodologías de Análisis Ex Ante Mecanismos de MoniEx Pos toreo, Control, Subtopic Seguimiento y Evaluación Política de las Políticas Públicas Metodología de

eliminación de intermediarios Mercado laboral formal más control Enfoque de determinantes sociales

Políticas de la prevención

Justicia Social

Sector Salud Nacional

Propuestas

Institucionalidad Recorrido Jurídico Contexto epidemiológico Reformas Plan Auge Modelo de racionamiento Organos de Control Mapa de Actores

Chile

V Cátedra de Políticas Públicas y Control Fiscal

Sector Minero Comparado Chile

Sector Salud Comparado

Perú

Arqueología normativa

Evaluación Políticas Públicas Institucionalidad Análisis Jurídico Modelo de Desarrollo Extracción de Minerales Política del Cobre Política Fiscal Política Tributaria Control y seguimiento institucionalidad fuerte Marco legal definido recomendaciones Políticas anticíclicas Control Organismos Técnicos no políticos Enfoque de derechos Enfoque medioambiental Enfoque en las comunidades Conflictos asociados Modelo de desarrollo mayor institucionalidad más participación recomendaciones enfoque diferenciado más control Regalías

Institucionalidad Equilibrio Medioambiental

Reformas Sector Minero Nacional

Equlibrio ambiental Nuevas Concepciones Páramos y zonas protegidas Recomendaciones

Desarrollo Locomotora Minera

Más control


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Presentación La V Cátedra Internacional de Políticas Públicas y Control Fiscal es el resultado de un trabajo de cooperación interinstitucional, entre la Contraloría General de la República, la Escuela Superior de Administración Pública ESAP y la Fundación José Ortega y Gasset en Colombia. Esta Cátedra responde a las necesidades teóricas y prácticas de contextualización de nuevos modelos y enfoques de control fiscal basado en los procesos y la comprensión del ciclo de las políticas públicas y los diferentes niveles de planificación en la administración pública y en los resultados de la gestión de gobierno. La Cátedra se convierte en un espacio de formación e encuentro entre la academia y el quehacer público, es también un espacio de diálogo e interlocución entre la política comparada, las experiencias internacionales, las teorías y paradigmas académicos más recientes y las funciones, actividades, tareas, trabajos y retos de los funcionarios encargados de vigilar la gestión fiscal en el país. Esta Cátedra es sinónimo de teoría y práctica, contrastación teórica y praxis. De nuevo el eje articulador y trasfondo de cada una de las ponencias aquí presentadas son las políticas públicas; para la Fundación José Ortega y Gasset en palabras de uno de sus investigadores internacionales el Dr. Cesar Nicandro Cruz-Rubio las políticas públicas son “un conjunto articulado y coherente de ideas, asunciones, justificaciones, fines, objetivos, recursos, herramientas, decisiones y disposiciones legales que se conciben y adoptan con la participación activa de al menos una entidad pública, para el logro de unos fines considerados de valor (público)”. Por tal razón los dos ejes de articulación como políticas sectoriales en la V Cátedra fueron la política minera y la política en salud. Temas totalmente vigentes en la agenda pública nacional y por obvias razones en la agenda gubernamental. La política minera ocupa especial atención al convertirse en palabras del Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014 Prosperidad para todos, una locomotora del Desarrollo. Locomotora que es posible traducirla en desarrollo social con equidad, igualdad y con impactos ambientales moderados sólo sí existe una adecuada institucionalidad, unas reglas de juego definidas y por supuesto uno o varios ojos fiscalizadores, veedores, dispuestos a ejecutar mecanismos permanentes de control y vigilancia en materia de recursos financieros, sociales, ambientales, culturales, entre otros. La salud, la otra política sectorial trasversal a la guía académica de la V Cátedra representa uno de los temas de mayor interés en la agenda pública nacional por las alarmantes y dramáticas cifras del sector, a ello se le suma los graves escándalos de corrupción descubiertos por la propia Contraloría General de la República, no se trata pues de cualquier tema, se habla aquí de un derecho fundamental sobre el cual reposa como en repetidas ocasiones lo ha expresado la Corte Constitucional, el derecho a la vida. La Cátedra contó con las intervenciones del Doctor Oliveros de la Contraloría Auxiliar del Sistema General de Regalías y la exposición del Doctor Solano de la Contraloría delegada para el Sector Social, quienes brindaron los mecanismos empleados para la función del control fiscal en sus áreas correspondientes.


6 En el desarrollo académico de la Cátedra contamos con la exposición del Dr. Díaz quien nos brindó una introducción a las políticas públicas, la concepción desde la academia a las mismas, sus principales características, el ciclo de las políticas públicas, los niveles de planificación gubernamental y la política de las políticas públicas, donde el régimen político, los actores en redes, los mecanismos de transacción y negociación de interés, los incentivos positivos y negativos del sistema; constituyen en su conjunto herramientas de análisis y comprensión de la forma en la que el sistema político estructura, forma y ejecuta políticas públicas. Para el caso de la política sectorial y desde la perspectiva de la política comparada tuvimos las presentaciones de los Doctores Martorell y Calvo de la República de Chile, quienes nos brindaron las particularidades de la política pública en salud chilena, sus aciertos, sus fallas, sus desafíos y los mecanismos de control fiscal. La recomendación fue clara a fortalecer las tareas de vigilancia, monitoreo y control de estos recursos. En el mismo sector, pero en el contexto nacional contamos con las exposiciones de los Doctores Restrepo y Martínez quienes brindaron un recorrido histórico-normativo por el Sistema de Seguridad Social, mostrando los mecanismos de privatización, las intermediaciones hasta llegar a los porqué de la actual crisis en salud. El Dr. Restrepo definió algunas de estas características como perversiones del sistema; recordando y revalorizando el papel de los entes de control en la tarea de evitar que estas catástrofes ocurran. Para la política sectorial minera contamos con las presentaciones de la Dra. Schoonewolff y el Dr. Moreno quienes nos brindaron una perspectiva histórica del modelo minero en el país, sus normativas, su estructura institucional y los mecanismos previstos para las licencias ambientales, los contratos de explotación y las posibles rutas que podría tomar el Estado colombiano para evitar que la locomotora minera no cumpla su finalidad de ser vehículo del desarrollo social. Desde una perspectiva de política comparada y con enfoque en derechos la Dr. Escalante de la República del Perú nos expuso las conflictividades sociales, culturales y étnicas en su país, a causa de un modelo de desarrollo minero que no tuvo en cuenta la consulta a las comunidades. Desde el enfoque de derechos nos muestra la necesidad de una institucionalidad concertada, la importancia de los mecanismos de participación ciudadana y el respeto de los pueblos ancestrales y los habitantes de los territorios donde se realice la actividad minera a decidir sobre los mismos. Continuando con la perspectiva comparada, los Doctores Ciudad y Moraga nos ofrecieron la contextualización de la política minera en Chile, su institucionalidad, los mecanismos de control fiscal, las reglas en materia de política fiscal y tributaria. Presentaciones que sirvieron de referente de un país que ha sido líder en extracción y minera y que ha usado a ese sector como vehículo del desarrollo. La V Cátedra cerró con la presentación del Doctor Lozada quien expuso la importancia de la evaluación de las políticas públicas en el marco del Control Fiscal, para ello recurrió a la definición de las políticas públicas, el ciclo de las mismas, los atributos de la evaluación, sus riesgos y una posible guía metodológica de evaluación procesual de las políticas públicas enmarcada en la reciente Resolución 6680 de 2012.


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Intervención Contraloría Auxiliar del Sistema General de Regalías Dr. Joaquín Oliveros

Organigrama Procedimiento Equipo Política Pública Procedimiento Equipo de Planeación Procedimiento Equipo de Denuncias

Estructura Contraloría Auxiliar SGR

Procedimiento equipo de actuaciones especiales

Control Fiscal

Procedimiento Contraloría Auxiliar Intersectorial

Gestión Fiscal

Regalía Asignación de recursos de fondos por demanda

Regalías

Antecedentes Acto Legislativo

más beneficiarios

Principios

Equidad Regional Equidad Social Equidad Intergeneracional Ahorro Enfrentar Contra cíclico

Ley 1530 de 2012 Caribe Eje cafetero Centro Sur 6 Regiones Centro Oriente Pacífico Llano Ciencia, Tecnología e Innovación Desarrollo Regional Fondos Compensación Regional Ahorro y estabilización

Irregularidades Manejo de Regalías Reforma

Consecuencias

Bajo impacto social Corrupción Debilidad Institucional


8 El Dr. Oliveros dividió su exposición en dos partes, la primera de ellas referenció algunos aspectos del marco jurídico de las regalías, sus particularidades, la nueva normativa sobre las mismas y los retos para el control fiscal. En la segunda parte expuso a grandes rasgos la estructura organizacional y los procedimientos adoptados al interior de la Contraloría para adaptarse a la nueva normatividad en la materia.

Marco jurídico Inició su exposición haciendo referencia al concepto de control fiscal desde una perspectiva normativa, para ello se remitió a Ley 42 de 1993, de acuerdo a esta Ley, el control fiscal es una función pública encargada de vigilar la gestión fiscal de la administración y de los particularidades o entidades que manejen fondos o bienes del Estado en todos sus niveles. La gestión fiscal es definida en el art. 3 de la Ley 610 de 2010 se concibe como el conjunto de actividades económicas, jurídicas y tecnológicas que manejen o administren recursos públicos. De acuerdo a esta materia se establecen los principios de legalidad, eficiencia, economía, eficacia, equidad, imparcialidad, moralidad, transparencia, publicidad y valoración de los costos ambientales. El art. 152 de la Ley 1530 de 2012. Da el marco general y fundamento para el control fiscal del sistema general de regalías. Y establece como mecanismo de eficiencia para dicha función el Sistema de Monitoreo, Seguimiento, Control y Evaluación para proveer a la Contraloría de información pertinente. El Dr. Oliveros expone los antecedentes del sistema general de regalías, sus principios rectores como son: la equidad regional, social, intergeneracional, la generación de ahorro y la previsión del carácter contra cíclico de la política económica. Presentó un mapeo de las irregularidades del manejo de las regalías, dentro de ellas se cuentan por ejemplo: la desviación de los recursos destinados a salud, educación, saneamiento básico a otros sectores no prioritarios. Con ello se evidenció una clara deficiencia en los procesos de contratación y en ejecución de los proyectos. Generando así un ciclo de obras inoficiosas, inconclusas y sin utilizar. Todo ello generó una inadecuada planificación y falta de capacidad en las entidades territoriales. Estos mecanismos identificados generaron impactos negativos o consecuencias identificadas como el bajo impacto social de los proyectos, focos de corrupción, debilidad institucional y congelamiento de regalías; además del nuevo enfoque de la administración del Presidente Santos que promulga el Acto legislativo 05 del 18 de Julio de 2011 constituyendo el nuevo modelo del Sistema General de Regalías, que será reglamentado con la Ley 530 de 2012. Una regalía surge de la explotación de un recursos natural no renovable en el cual se causará a favor del Estado una contraprestación económica, hoy se habla del impacto que produce esa explotación. En la Constitución están claramente definidos los destinos de las regalías, los cuales los establece el artículo 361 de la Constitución política, dentro de los que se cuentan: proyectos para el desarrollo social, económico, ambiental de las entidades territoriales, inversiones físicas en educación. En la nueva normativa de regalías, se pasa de un modelo que privilegiaba a los municipios productores, para pasar a un modelo donde se aumentan el número de


9 beneficiarios, con ello se aumentan los retos del control fiscal y de paso implementa un nuevo modelo que se centra en la asignación de recursos por demanda. En una comparación entre los dos modelos, el antiguo modelo privilegiaba sectores prioritarios, el nuevo modelo pretende generar un ahorro para el futuro, la equidad regional y con ello la competitividad. Se enmarca en las estrategias nacionales del buen gobierno. El resultado es la Ley 1530 del 17 de mayo de 2012, cuyo objeto es precisar la participación de los beneficiarios con objetivos claros de equidad y distribución de los ingresos previendo el carácter contra cíclico de la economía. Se tienen en cuenta otros modelos de producción como la pequeña y mediana minería, la integración de las entidades territoriales en proyectos comunes y un especial énfasis al favorecimiento de grupos étnicos. El sistema general de regalías dividió al país en 6 regiones: Caribe, Eje cafetero, Centro sur, del Llano, Centro oriente, Pacífico. Con unos fondos específicos como son el Fondo de Ciencia, Tecnología e Innovación; un Fondo de Desarrollo Regional; un Fondo de Compensación regional, un Fondo de Ahorro y estabilización.

Estructuración interna Se habló a grandes rasgos de la estructura organizacional y misional del equipo encargado del control fiscal al Sistema General de Regalías. La oficina está integrada por el equipo de planeación que a su vez incorpora un equipo técnico jurídico, el equipo de denuncias, el equipo de contralores delegados intersectoriales, el equipo de evaluación de política pública, el equipo de proyectos especiales y el equipo de comunicaciones. Se cuentan con 30 contralores delegados intersectoriales divididos en las 6 regiones divididos en las salas de decisión, el enlace intersectorial y el enlace de la UAE. Finalmente la presentación del Dr. Oliveros culmina con la exposición de los diagramas de flujo de procedimiento adoptados por el equipo de política pública que evalúa todo el ciclo del Sistema General de Regalías, los procedimientos del equipo de planeación y los seguimientos en tiempo real, el procedimiento del equipo de denuncias, las del equipo de actuaciones especiales, de las contralorías auxiliares intersectoriales y finalmente de las acciones especiales de control fiscal enmarcadas en la Resolución 6680 de 2012.


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Intervención Contraloría delegada para el Sector Social Dr. Mario Solano

Control Control

Cifras Sectoriales

Constitución Política servicios públicos Ley 1438 de 2011 atención primaria en salud

Fuentes de Financiación Marco Normativo Estrategia de Atención Primaria en Salud Plan de Salud Pública de Intervenciones Colectivas

recursos fiscales

Ley 1122 de 2007 fortalecimiento salud pública Ley 715 de 2001

Sector Social

Plan de Salud pública de Intervenciones colectivas

competencias entes regionales

Ley 100 de 1993 Sistema de Seguridad Social

Conceptos de Salud Pública Atención Básica

Sentencia T 760 de 2008

gratuita y obligatoria


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Contexto normativo El Dr. Solano realiza un recorrido por el soporte jurídico de la seguridad social en Colombia, básicamente se habla de la Constitución Política, la Ley 1438 de 2011 que define la atención primaria en salud y determina que el Estado será el responsable de la política de salud pública, la Ley 1122 de 2007 o de fortalecimiento de la salud pública, la Ley 715 de 2001 que definió competencias de los entes territoriales y distribuyó recursos para su atención, la Ley 100 de 1993 que crea el Sistema de Seguridad Social y la Sentencia T 760 de 2008 la cual establece la salud como derecho fundamental y es obligación del Estado respetarlo, protegerlo y garantizarlo. El Dr. Solano afirma que en esta materia existen más de 100 referentes jurídicos a los cuales hacerles seguimiento, lo cual dificulta el tema de control.

Temática en salud Se exponen los principios de la atención primaria en salud, los cuales servirán para determinar e identificar sí existió una irregularidad, no necesitamos más plata, se necesita un control efectivo sobre los recursos existentes, aseguró el Dr. Solano quién invitó a los funcionarios de la Contraloría para cuestionarse sobre ¿qué ha pasado con el control? ¿qué ha pasado con la superintendencia? Se mostraron cifras en recursos y ejecución por niveles de gobierno en salud pública, mostrando comparativamente entre 2010 y 2011 una variación del 47% dado que en el año 2011 los recursos totales ascienden a 1.478.593 mil millones y en 2012 a 2.169.354 mil millones. Aunque la inversión ha aumentado se puede desmostar como esto no es un aparente indicador de avance de la política pública. En salud los resultados no son tangibles como en otros sectores, ya que existen campañas e iniciativas de prevención en el cual el resultado no es medible, pero sí existen indicadores de control, se puede observar e indagar por los índices asociados al impacto de las campañas de prevención. Un claro ejemplo de ello es la exposición que hace el Dr. Solano sobre mortalidad, vacunación y salud materna. Finalmente el Dr. Solano realiza unas preguntas que contextualiza con indicadores de pobreza y cuestiona ¿Que le hace falta a la política pública? Que se dirija a quién lo necesita, y un segundo punto, la carencia de control. La invitación es pues a un control eficaz por parte de la Contraloría. Un control con dichas característica podrá impactar en una generación de valor público, totalmente tangible y medible en todos los indicadores sociales.


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La política de las políticas públicas Dr. Jairo Díaz Pinzón Crisis

enfoque tecnocrático Recomendaciones internacionales

La prevalencia institucional El acuerdo por el régimen democrático

Enfoque académico Policy

política de las políticas públicas

diferencias conceptuales

Polity

Actores Gobernabilidad

acción inacción

años 80 aspectos económicos Objetivos del Milenio

Politics

Contexto latinoamericano

Políticas Públicas

Acción del Estado

trámite de las demandas agenda propia agenda pública

Emergencia de la ciudadanía

el problema el diagnóstico

origen formulación implementación ejecución evaluación análisis

elementos básicos Ciclo

la solución la estrategia los recursos la ejecución


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La política de las políticas públicas Dr. Jairo Díaz Pinzón La conferencia del Dr. Díaz se centró en las definiciones y acepciones básicas que se utilizan en la academia para acercarse al estudio de las políticas públicas. Con ello se analizó la política de las políticas públicas, temáticas relacionadas con el tipo de régimen político, las particularidades de los procesos políticos, las características institucionales, la gobernabilidad y los mecanismos de conducción política.

Parte 1: Visión de la Academia El estudio de las políticas públicas en perspectiva académica es un hecho reciente, como hito histórico puede ubicarse el 33º Congreso de Ciencia Política de Paris de 1985, en éste se recomendó el estudio de la “política de las políticas públicas” como corriente y campo de estudio de esta disciplina. Tal hecho se abordó en la perspectiva latinoamericana en primera instancia como un problema de traducción de los vocablos: policy, politics y nuestras acepciones de la palabra política y su comprensión con el adjetivo: pública. El Dr. Díaz presentó la definición de políticas públicas realizada por J.L. Mendez quién la describió como una acción por parte del Estado dirigida a cumplir ciertos objetivos. Bajo esta óptica tanto los objetivos propuestos, como la acción del Estado y el hecho o asunto que motivó la acción; será el campo de análisis de la política de las políticas públicas. La definición de política pública puede complementarse con las especificidades del accionar estatal, es decir, la forma en la cual el Estado tramita las problemáticas sociales, define prioridades temáticas o procesos de agenda pública, define y estable sus propios interés u objetivos relacionados con su plan de gobierno; pero también existe la posibilidad en la cual el Estado no intervenga y no tramite la agendación del problema. Cuando el Estado decide tramitar un problema ejecuta una estrategia determinada, establece prioridades y desarrolla actividades, el nivel más bajo de planificación; que se ejemplificó en Plan, Programa, Proyecto y Actividades; entendiendo al Plan como eje guía, en este caso, el Plan Nacional de Desarrollo, que sería la política pública por excelencia. Existen seis elementos básicos de toda política pública como son: el problema, el diagnóstico, la solución, la estrategia, los recursos y la ejecución. Comprendiendo estos elementos el Dr. Díaz expuso el ciclo de las políticas públicas: Origen, formulación, implementación, ejecución, evaluación y análisis. La revisión de la literatura académica determinó este ciclo para la comprensión de las políticas públicas, en este mismo campo, se ha acordado que el monitoreo y la evaluación son procesos continuos y necesarios para la modificación de la toma de decisiones y formulación y reformulación de alternativas de solución a los problemas y asuntos percibidos por el Estado como públicos.


14 Para la literatura clásica en esta materia, las políticas públicas definidas por Meny y Thoening son el resultado de las actividades de una autoridad con investidura de legitimidad gubernamental; además de ser producto de un programa de acción gubernamental en un sector de la sociedad.

Los 2000: la política de las políticas públicas Los sucesivos procesos de respuesta estatal y gubernamental frente al trámite de las demandas sociales, la consolidación de los planes y programas de gobierno como elemento materializador de las promesas electorales y el aparente acuerdo institucional mundial sobre el modelo democrático, supuso para los albores del nuevo siglo, un enfoque sobre la forma en la que se toman las decisiones, el juego de los actores políticos, las dinámicas institucionales y la preponderancia de la evaluación como único mecanismo de contrastación entre lo proyectado y la realidad social. Los interrogantes planteados en Latinoamérica alrededor de la política macroeconómica, la liberalización de los mercados y el achicamiento del Estado fomentó una academia crítica frente a éstas políticas, su vehículo canalizador fueron los estudios de impacto, las cifras sociales en temas de pobreza y desigualdad y en general las estadísticas que evidenciaban un total divorcio entre crecimiento económico y desarrollo social. El cambió de década y la llegada del nuevo siglo evidenció la crisis de los modelos tecnocráticos y las particularidades de cada uno de los países latinoamericanos expresadas en los regímenes políticos, la forma como tramitaban la gobernabilidad, las demandas y las respuestas a asuntos y problemáticas percibidas como socialmente deficitarias. El acuerdo era claro: las instituciones democráticas como un fin en sí mismo, las problemáticas devinieron con el contexto político expresado en cuotas burocráticas, clientelismo, los desafíos de los procesos de descentralización, las aperturas democráticas, el pago de coimas, sobornos y corrupciones, entre otros. Los propios organismos internacionales intentaron reorientar sus directrices, lanzaron acuerdos sobre los procesos democráticos, la importancia institucional, la relevancia de los procesos en las tomas de decisiones, evitaron en discurso las recetas globales, revalorizaron las políticas públicas como mecanismos de desarrollo, recomendaron el análisis de estas partiendo del marco institucional y sistémico del contexto político, alertaron sobre las reformas institucionales, sobre los actores políticos en las tomas de decisiones y en las etapas de ejecución y finalmente llamaron al liderazgo y la innovación.

Régimen político, gobernabilidad y políticas públicas El Dr. Díaz materializó su discurso de la política de las políticas públicas con la definición de régimen político como la instancia donde se producen y cohesionan normas y procedimientos que regulan la organización y el ejercicio del poder político, en el marco del cual se estructuran las relaciones entre Estado y sociedad. En este marco de análisis el gobierno es entendido como una tarea de conducción política en la cual las políticas públicas son herramientas que permiten a los gobernantes la traducción de promesas electorales e intenciones de gobierno en hechos y acciones gubernamentales, sólo entendidas bajo un óptica institucional.


15 Al convertirse en acciones de gobierno, las políticas públicas enfrentan diversos desafíos, uno de ellos la imposibilidad de tramitar y dar respuestas a las problemáticas y asuntos identificados como públicos. Otra son los riesgos de recursos, el principal de ellos, el recurso financiero, puesto que toda política pública implica un gasto de recursos públicos. Los desafíos de carácter político se enmarcan en las características propias de cada régimen político y el juego de sus actores. Todo este marco puede generar situaciones adversas a la gobernabilidad y al trámite de respuestas, es decir una disparidad en términos efectivos entre problemas y soluciones. El Dr. Díaz finaliza su exposición recordando postulados de política gubernamental en los cuales se establece que gobernar es una tarea de conducción política de dos ámbitos esenciales: de los ciudadanos y de las instituciones; el instrumento privilegiado para cumplir tal finalidad son las políticas públicas; estas son en sí mismo medio y fin para llevar a la sociedad a un “estado” deseado en el cual en perfecto equilibrio se tramiten problemáticas y soluciones, propuestas de gobierno y acciones gubernamentales.


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El modelo de la política pública de salud en Chile Dr. Esteban Calvo

Terremoto 1939 Congreso y desarrollo institucional Reforma Esquema de Flujos Financieros

Control Fiscal Superintendencia de Salud

Acceso Oportunidad Calidad Aspecto Financiero

General

Especializados

Sistema Salud Chileno

Modelo del Racionamiento

Sistema Nacional de Salud

Organos de Control

Público

FONASA

Privado

ISAPRES

Actores

Política Pública Salud en Chile

Privatización Historia

Delegación Desconcentración

Conjunto de beneficios prioritarios

Plan AUGE

Contexto epidemiológico PIB Gini 52.06 Contexto Chileno

IDH 805 Envejecimiento de la población Enfermedades Crónicas

Chicago Boy´s Descentralización de atención primaria Reformas Privatizadoras 70-80´s Mercado Privado Superintendencia Fondo Nacional de Salud Sistema de Garantías 2000-... Explícitas en Salud


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El modelo de la política pública de salud en Chile Dr. Esteban Calvo La presentación del Dr. Calvo se dividió en cuatro grandes temáticas relacionadas con el modelo de política pública chilena del sector salud, en esta se expuso la historia y los hitos más destacados del sistema de salud, el contexto de las principales reformas institucionales, una breve contextualización por la actualidad del sistema y un cierre con las posibles recomendaciones que brinda la experiencia chilena tras las reformas privatizadoras y el camino de un enfoque intermedio donde se privilegian las políticas de prevención en temas sensibles de la población.

Historia breve del sistema salud chileno La conferencia del Dr. Calvo inicia con un breve recorrido por los principales hitos de la historia del sistema de salud chileno, exponiendo las primeras políticas sectoriales en este campo que surgen como una afrenta del naciente Estado en enfermedades transmisibles, de este período se destaca el primer código de salud público expedido en 1917. La consolidación del Sistema Nacional de Salud ocurre como consecuencia de un gran terremoto en 1939, gracias a esto surge la necesidad de la integración institucional y de servicios; los posteriores debates en el Congreso Nacional que derivaron en el desarrollo institucional de dicho sector que propendieron en sus debates por un sistema unificado, igualitario e universal con diferencias por ingresos. Luego un breve recorrido por las reformas privatizadoras de los 70´s y 80´s tomadas en el auge de los Chicago Boy´s, reformas enfocadas en una descentralización de la atención primaria, la consolidación del mercado privado y con ello la consolidación de algunas multinacionales, la diferenciación de los planes de salud, la creación de la Superintendencia y el Fondo Nacional de Salud. Acercándonos al contexto reciente se habla después de los 2000 del Sistema de Garantías Explícitas en Salud y las reformas de los gobiernos corporativos. A grandes rasgos la historia se pude sintetizar en tres grandes características que son la privatización, la delegación y la desconcentración.

Contexto Chileno El Dr. Calvo expone una breve referencia al contexto chileno exponiendo cifras sobre PIB, coeficiente de Gini, deduciendo que Chile es una economía estable pero inequitativa pues según el último reporte del Gini, éste se encuentra en 52.06. En cuanto al Índice de Desarrollo Humano, el país chileno ocupa el puesto 43 de 186 países en medición. En medio de este contexto el gasto en salud representa el 8.18 % del PIB es decir unos U$ 947 per cápita. Para ahondar en el contexto, Chile tiene una esperanza de vida de 79 años, una mortalidad neonatal de 5 por cada 1.000 nacidos vivos; una muestra en el cambio del perfil epidemiológico en el porcentaje de defunciones que demuestra como las principales causas de muerte están asociadas a enfermedades no transmisibles dentro de las que se encuentran principalmente enfermedades asociadas a problemas del sistema circulatorio y en otra gran proporción las asociadas a tumores. Las tasas de cambio en estos perfiles evidencian una disminución histórica en las enfermedades entéricas y unas mejoras en los perfiles de condiciones sanitarias, en un


18 contexto más amplio, las tasas demuestran y son reflejo de una adecuada política en el tratamiento de aguas, en el desarrollo de las condiciones higiénicas y sanitarias para el manejo de alimentos y en la educación en las conductas de aseo e higiene. Para ejemplificar dicha situación se remite a cifras de cólera, incidencia de la Hepatitis A, entre otros. La otra perspectiva de contexto se centra en las nuevas enfermedades que aquejan a la población chilena en estricta relación con su modelo de desarrollo, se abordan estadísticas del aumento en los porcentajes de personas diagnosticadas con Diabetes tipo 2, los esfuerzos en la prevención de la hipertensión alta, los crecimientos de los índices de masa corporal y la estrecha relación con la inactividad física, el tabaquismo, el consumo de alcohol, entre otros.

Contexto comparado: actualidad Desde una perspectiva comparada el Dr. Calvo expone el gasto per cápita chileno en salud en U$ nominales como uno de los más altos de la región, ubicándose en el cuarto puesto con U$615, el primer puesto lo ocupa Bahamas con U$ 1.535. Desde esta visión compara el gasto per cápita en dólares reales con Colombia acercando a nuestro país a un gasto cercano a los 700 dólares, mientras Chile se encuentra cercano a los 1.200 dólares reales del año 2005. Es interesante observar en este contexto comparado como existe una aparente similitud en el porcentaje del gasto público y privado con relación al PIB en el año 2007 entre los dos países, Chile con un 6.2% y Colombia cercano al 6%. Pero al estudiar la cifra en el contexto colombiano existe una gran disparidad entre el gasto público y el gasto privado, todo lo contrario en Chile puesto que su tendencia es al encuentro y a elevadas tasas de crecimiento. Debido a las particularidades de las proyecciones demográficas en Chile, una población en camino a la vejez, el Estado asume una Política Integral de Envejecimiento positivo, abre la puerta a participación ciudadana y de grupos representativos en aras de enfrentar estos desafíos demográficos estableciendo alrededor de 80 acciones concretas, 19 metas, 14 objetivos específicos y 3 objetivos generales enmarcados en la protección de la salud funcional, el incremento del bienestar subjetivo y la mejora de la integración y participación. El debate nacional entorno a esta política demostró el ciclo de las políticas públicas en una etapa de diagnóstico donde se priorizan problemáticas y soluciones; una etapa de formulación en la cual se justifican las acciones de política y el por qué de ésta; una etapa de implementación en la cual se traducen los componentes en acciones y se trata de una etapa de guiar a la política hacía sus objetivos; y una etapa de evaluación en la cual se estiman y valoran impactos de las acciones concretadas. Se expone la Estrategia Nacional de Salud con los cuatro objetivos sanitarios primordiales que son: mejorar la salud de la población, disminuir las inequidades en la atención, aumentar los índices de satisfacción asociados a la atención, y asegurar la calidad de las prestaciones de salud. Otra de las políticas emprendidas desde el Estado chileno es el Programa Elige Vivir Sano como política bandera de la prevención y sus objetivos en alimentación sana, actividad física, reducción del tabaquismo y el alcoholismo.


19 Con este contexto se aborda la reforma al AUGE: Plan de Acceso Universal de Garantías Explícitas, el Plan aborda cuatro garantías que son el acceso en las cuales se establece obligaciones al FONASA (sector público) y a las Isapres (sector privado); otro de los componentes es la oportunidad en la atención, orientada al plazo de entrega de las prestaciones de salud. Calidad es otro de lo componentes que integran este Plan, el cual debe ser expedido y regulado por la Superintendencia en salud; y finalmente el componente financiero en el cual existe una contribución o copago por la prestación del servicio. Actualmente Chile enfrenta un debate público por los puntos posibles de reforma al AUGE, el Dr. Calvo expuso las principales consideraciones dentro de las que se cuenta la equidad público-privada en la prestación de servicio, el contexto regional, la problemática del envejecimiento de la población chilena y sus enfermedades crónicas, la reducción de la presión hospitalaria, la eficiencia administrativa de los mismos y la posibilidad de un gasto razonable en salud.

Racionamiento (a modo de recomendaciones) El Dr. Calvo cierra su presentación con un camino de experiencias del modelo chileno que deben tenerse en cuenta como recomendaciones de las reformas en salud, en primer lugar posiciona la importancia de los entes de control tanto macros como especializados, en este último aspecto, ejemplifica las nuevas funciones de la Superintendencia de Salud, tópico central de estas entidades las materias de fiscalización, vigilancia y control. Finalmente recuerda que las necesidades en temas de salud son infinitas, pero la existencia de recursos para enfrentarlas con finitas. Los países en las reformas deben privilegiar un modelo de racionamiento implícito o explicito, diferenciando tiempos de espera, filtro por capacidad de pago o por canastas de prestaciones y beneficios limitados. El modelo colombiano ha demostrado un racionamiento explícito generando inequidad en los beneficios conllevando a una saturación de presión por acceso a tutelas. La experiencia del AUGE como sistema de acceso prioritario podría o no servir de camino al contexto colombiano, la gran recomendación: el camino de la racionalización y priorización de la salud.


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Mecanismos de Control y Fiscalización del Sector Salud en Chile Dr. Bernardo Martorell Problemas de Calidad Fraude Prestadores Aumento de costos Ineficiencias desinformación

consecuencia del no control

insolvencia del seguro

Demanda Potencialmente infinita

Problemas de acceso cobros ilegales de los prestadores fraude asegurador

Fallas del Mercado Particularidades Sector Salud

Técnico participación ciudadana

Complejo Reforma

Regulación

Mecanismos de control en el Sector Salud

Recursos

informatización del sector programas ministeriales

Escenario incierto

Persuasión

Externalidades y bienes públicos Valor moral Justicia Social

Organización Sector Salud Chile

Asimetría de la información Relación de Agente Inducción de la demanda Discriminación por riesgo en el aseguramiento

Determinantes sociales

Condiciones sociales que determinan la salud

nivel y distribución

uso de guías clínicas

% informes de control

enfoque de derechos

Regulaciones sanitarias

Mecanismos de control chileno Políticas de Salud

Garantías explícitas del Sector Público Atención Primaria Pública Hospitales Públicos Plan de Seguridad Plan de Acceso Universal de Garantías Explícitas AUGE

Fonasa

redes de seguridad privada

Particularidades Chilenas

objetivos

Estado de salud Satisfacción Protección

Eficiencia sobre el sistema

Calidad Acceso


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Mecanismos de Control y Fiscalización del Sector Salud en Chile Dr. Bernardo Martorell La exposición del Dr. Martorell se dividió en cuatro grandes temáticas que abarcaron una contextualización de las políticas en salud que se manejan como estándar global pero con especificidades en el caso chileno, las particularidades de los mecanismos de regulación y en este aspecto destacó la importancia de un control por procesos y sistemático que comprenda la importancia de las políticas públicas. A modo de ejemplo presentó el modelo de control, monitoreo y fiscalización del sector salud en Chile y con ello brindó recomendaciones al contexto colombiano con los acierto y errores aprendidos en su país.

Políticas de Salud en Chile Las particularidades del sector salud pueden resumirse a grandes rasgos en un sector trasversal al desarrollo que involucra altas cuotas de justicia social, en términos económicos es un bien de lujo puesto que su demanda es potencialmente infinita y por ende con altas fallas en el mercado, básicamente resumidas en asimetría de la información, la relación del agente, la inducción a la demanda y la discriminación por riesgo en el aseguramiento. En el sector salud hay tres objetivos consensuados que son el estado de salud en sí, los niveles de satisfacción y la protección financiera del sector. El sistema de salud de un país debe responder a estos objetivos bajo criterios de desempeño básicos de eficiencia, calidad y acceso. Con ello las “perillas de control” en el sistema se salud serán los mecanismos de financiamiento, los pagos, la organización del sector, los actores y la institucionalidad. El Dr. Martorell expone las particularidades de control en este sector, específicamente en los mecanismos asociados al pago; para ello recomienda descifrar y desentramar los mecanismos de pago, los presupuestos, la organización institucional e incluso los mecanismos de persuasión, dentro de los que se cuentan el enfoque de derechos, el uso de guías clínicas, programas ministeriales y mecanismos de participación ciudadana.

Regulación en Salud La regulación es una medida o norma con intervención del gobierno que pretende un cambio institucional y comportamental de los individuos en el marco de su accionar estatal. Por ello la regulación genera apatía dentro de los actores del juego político pues su existencia es una disposición al cambio. Uno de los mecanismos más efectivos en regulación es el control y fiscalización. Para regular (controlar/fiscalizar) se necesitan conocimientos técnicos sobre problemas complejos, la base primordial de todo control es la información, por lo tanto el acceso a ello es fundamental, requiere recursos humanos y financieros y la posibilidad sancionar, así esta requiera tiempos, esfuerzos y un andamiaje institucional efectivo. Regular en salud es fundamental para disminuir la asimetría de información del sector, como mecanismo de influencia en comportamiento de las instituciones y los agentes y con un alto impacto en los individuos. Cuando ello no ocurre el sector genera vicios en


22 calidad, fraude de los prestadores y usuarios, aumento de los costos, ineficiencias, corrupción, desinformación y problemas de acceso. Para el Dr. Martorell los organismos de control deben encargarse del monitoreo y evaluación de políticas sectoriales, debe existir una clara diferenciación de los dos momentos, entendiendo monitoreo y control como una tarea “durante el proceso de diseño e implementación de la política para evitar resultados negativos y posibilitar la corrección de cursos de acción. La evaluación se remite al estudio de las fases finales y su finalidad es el examen de resultados, una contrastación entre realidad y objetivos propuestos. La recomendación a los funcionarios de la Contraloría es la de implementar un ciclo regulatorio en el monitoreo, control y evaluación, paro ello es esencial conocer el ciclo de las políticas públicas; establecer evaluaciones de los niveles de salud, de la satisfacción usuaria y obviamente de la protección financiera, sin estos tres elementos que son básicos de la política de salud sería imposible construir un mecanismo eficaz de monitoreo y control.

Control y monitoreo en Chile La Contraloría General de la República en Chile es el órgano de fiscalización de la administración del Estado, con total autonomía de los poderes públicos su finalidad radica en la legalidad de los actos de la administración con el mandato constitucional de resguardar el patrimonio público. Para tal fin dispone de instrumentos como las auditorías e investigaciones, el juzgamiento de cuentas, el control al personal de la administración. La Contraloría cuenta con la Metodología de Auditoría MAC que busca estandarizar y sistematizar los procesos de auditoría e investigación. Mediante ella se realiza un análisis del riesgo de la entidad a auditar y de los temas específicos del sector seleccionado. Aunque la metodología es flexible y cuenta con un enfoque metodológico sistémico y por procesos existen ciertas problemáticas detectadas como demora en la aplicación de sanciones, falta de coordinación y falta de personal. En cuanto al modelo de control y monitoreo en salud, la Contraloría tiene como ámbitos de injerencia el fisco del Estado, las aseguradoras y los aspectos y actores del contexto sanitario. Se realizan por lo tanto auditorías al Seremi como organismos desconcentrados del Ministerio de Salud, a los prestadores privados y a las aseguradoras e inclusive se ha llegado a hablar de guías médicas, tema de bastante rechazo en el ámbito médico. El Dr. Martorell a manera de ejemplo muestra los ejercicios de control fiscal al régimen complementario de salud, tanto en la Isapres (privado) como en el Fonasa(público). En estos se realizan controles tanto de los contratos como de las cotizaciones e inclusive de las licencias médicas. Muestra la eficacia de un organismo especializado en la materia como es la Superintendencia; la necesidad de difusión de la información recolectada, para ello ejemplifica el boletín mensual y los resultados financieros consolidados. Un efectivo control fiscal evita el excesivo campo de la judicialización y sus procesos de demandas y tutelajes. Por ello deben existir mecanismos alternos en la solución de


23 conflictos en salud; evitando en primer lugar la congestión judicial y por supuesto el incremento de los costos y trámites en salud.

Recomendaciones Aunque en los actores institucionales existe una resistencia a la regulación porque implica cambios y transformaciones de las conductas ya institucionalizadas, debe revalorizarse el concepto y ámbito del control como mecanismo de control político, como límite a los grupos de interés, como barrera a prácticas nocivas del sistema como la corrupción o la desviación de recursos. Fiscalizar también impacta en el andamiaje institucional del Estado convirtiéndose en observador de las buenas prácticas institucionales y como un claro observador y regulador de las reglas del juego. Por lo tanto al regulación debe ser simple y de fácil acceso, comunicable, pues será un instrumento ciudadano para la sanción social y el accountability social. El Estado debe legitimarla por lo tanto los actores de esta deben comprender que su labor se rige por atributos de eficiencia, eficacia, estabilidad y con un apoyo de los demás actores del juego público, en especial de la instancia de judicialización. Los organismos de control son paradigmas de cambio y transformación de la actividad estatal y de sus dinámicas institucionales, para cumplir con esa misión, no sólo necesitan de su iniciativa y mandato constitucional, se necesita una voluntad y acuerdo del régimen político para ser monitoreado y controlado.


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cambiar el enfoque en la enfermedad formalización del empleo equidad en equipamientos acercar la oferta a la demanda No discriminación portabilidad del derecho acabar la intermediación acabar con la integración vertical Discriminación socio territorial de la atención

Enfoque de Determinantes Sociales

Propuesta

Técnica

oportunidades y amenazas al nacer

Criterios de Evaluación de Políticas Públicas

nivel de ingresos nivel educativo Niveles de riesgo y protección

espacio demográfico y contexto social

Determinantes sociales de la salud

Momento de creación normativa Momento de implementación Ajustes Ajustes Estructurales

Socio Política

norma reparte incentivos

Flexibilización laboral

Sistema de Seguridad

La intermediación en cadena

EPS / IPS Recobros al FOSYGA

Integración Comercial Rentabilidad al intermediario

Lógica de la privatización de lo público

Discriminación por ingresos menos derechos más tutelas

Proceso constituyente continuo Normas formales e informales implementación constituyente

régimen de afiliación calidad de vida

EPS

Problemas y Fallas del Sistema

Ley 100 de 1993

Inexistencia de la prevención y la promoción ¿mapas de riesgo?

lógica de la socialización de lo público

debilidad de los planes locales Primacía de la enfermedad

bienestar y vida saludable

contenidos de la descentralización

Abandono del Estado de salud Corrupción

Hospitales públicos

Enfoque de subsidios a la demanda Bonos para pobres Lógica de los seguros Libre escogencia del asegurador

Transacciones en la Ley 100

actores de la implementación

Ley como terreno de disputa las reformas del Estado el legado de los Chicago Boys privado adultos, enfermos, dos sistemas público pobres, enfermos preexistentes integración vertical y comercial focalización de los pobres no a la oferta subsidios a la demanda a las personas

Estado de bienestar

las críticas al centralismo

Democracia Participativa Tema Pensional

¿Quiebra?

política como transacción


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El modelo de política pública de salud en Colombia Dr. Darío Indalecio Restrepo

Criterios de Evaluación El Dr. Restrepo inició su exposición diferenciando los criterios de evaluación en dos perspectivas diferentes, la técnica y la sociopolítica. Desde la perspectiva técnica la valoración debe apegarse al espíritu de la ley y las relaciones formales de los actores vinculados; en otro momento, debe verificar el cumplimiento en la implementación y de nuevo controlar los ajustes. Desde la perspectiva sociopolítica la valoración y el análisis se da como un proceso continuo en el cual prima la necesidad de una visión múltiple en los actores, los procesos, las transacciones, las normas, los mecanismos y acciones de implementación y las diversas fases. Esta referencia explica el modelo desde el cual es posible hacer análisis, investigación y mecanismos de control a un sector de política pública determinado.

Perspectiva sociopolítica Hablar del sistema de salud en el país es remitirse a la Ley 100 de 1993, para el Dr. Restrepo cuatro fuerzas concurrentes guiaron su lógica: la lógica de la privatización de lo público, la lógica de la socialización de lo público, los procesos de la descentralización y la democracia participativa. El sector privado imprimió en lo público un choque entre el Estado y el interés público, su lógica privada basada en la creación de riqueza, las concepciones de eficacia y eficiencia y el campo de la competencia, fue un espacio en términos de interese negativos que se coparon por buscadores de renta. Esa lógica llegó al país proveniente de las recomendaciones de los Chicago Boy´s en el marco de las reformas estructuradoras de los noventas, la liberalización de los mercados y el achique del Estado. Lo privado necesitó un mercado y optó por asegurar a los jóvenes, los adinerados y los de un empleo formal bajo la idea de una mejor prestación en servicios en salud; al sector público le relegaron la atención de los más pobres, los que se encontraban fuera del sistema laboral, la población adulta y los enfermos. La demanda era tan alta para este sector que se generó restricción en los servicios y con ello una deficiencia en calidad y oportunidad de la atención. La disparidad del sistema estaba generando fisuras desde su concepción. El modelo se extendió en la década de los noventas y continuó entrado el nuevo siglo, los pobres se focalizaron y la disparidad se consolidó: a los pobres el Estado y al mercado los cotizantes. Las inequidades del sector aumentaron y los cuatro componentes esenciales del modelo fracasaron: acceso, oportunidad, calidad y estado de salud. A la par de la quiebra del Estado en esta materia sucedía la concentración de ganancias en los privados. El sector asociado laboral no reflejaba las cifras adecuadas, el modelo de salud seguía su camino a la disparidad. A la inexistencia de un mercado laboral formal aumentaba esa masa integrante del sistema público. Aumentó por lo tanto la inversión pública en el sector y se consolidó el modelo del “pluralismo estructurado” como lo definió el Dr. Restrepo para hacer referencia a ese vía no decidida entre un modelo estatal o una aparente anarquía liberal. El pluralismo consolidó el “todos juegan” del sector público y privado.


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La lógica de la socialización de lo público habló del estado de bienestar, de derechos, de un sistemas de seguridad social conexo entre salud, trabajo, riesgos profesionales y sistema pensional. Se habló de derechos mientras en el sistema se hablaba de servicios, y así lo entendían los privados. La Descentralización buscó la difusión del gasto, la ampliación de las coberturas, la inserción universal de las personas y la equivalencia entre calidad y oportunidad como derechos asociados al de la salud. El mercado respondió con la privatización y el principio de la competencia, con la focalización de los servicios y la concepción de servicio pago entre la autofinanciación y el cofinanciamiento. Los problemas en la Ley 100 se transformaron en vicios del sistema donde el primer culpable identificado fue la flexibilización laboral que imprimió en el panorama del mercado pocos cotizantes y muchos demandantes. La intermediación en cadena del sistema dejó en el nivel funcional de intermediación la prestación del servicio: el lugar de las EPS se afianzó. El mercado respondió una vez más con la integración entre EPS y IPS y los hospitales respondieron con la deficiencia en la atención, los trámites, los medicamentos. En esa lógica el intermediario encontró las fisuras del sistema para hacer camino a su propia rentabilidad: la más importante de ellas han sido los recobros al FOSYGA. A esta sele suma la concentración de los servicios o de la oferta, la aseguración en masa, el manejo de la contabilidad de los costos administrativos. Y un juego de actores políticos en los cuales los regulados se tomaron al regulador. Para el Dr. Restrepo el panorama es el siguiente: se institucionalizó la discriminación por ingresos con ello se fragmentó la ciudadanía. Hoy el gobierno se enfrenta al reto de la Corte Constitucional de la obligación de la unificación del POS, la respuesta que este está tomando es la unificación por abajo, por enfermedades, por paquetes de prestación. En este mismo escenario el Dr. Restrepo identifica el abandono de las políticas de prevención y promoción en salud, una debilidad de los planes locales de salud, un enfoque de salud enfatizado en la enfermedad no en el bienestar y la vida saludable, pocos derechos y muchas tutelas y por supuesto las redes de corrupción, politiquería e inclusive consolidación de carteles asociados a defraudar al sistema.

Cuestionamientos finales Para el Dr. Restrepo se han identificado ciertos determinantes sociales para la salud, son cinco componentes esenciales iniciando por las oportunidades y amenazas al nacer, dentro de este se encuentran factores como alimentación de la madre, controles prenatales y características del entorno familiar. Otro de los componentes es el denominado “exposición desigual a riesgos” que abarca desde el contexto laboral hasta el sociodemográfico en el cual se habita. La respuesta desigual de la sociedad en efectos del sistema es otro componente, que se suma a los resultados de una salud a largo plazo y la incidencia de esta en la calidad de vida. Para reforzar esta hipótesis de los cinco componentes y su relación con las problemáticas del sector, el Dr. Restrepo expone una serie de gráficas resultados del grupo de investigaciones que dirige donde se evidencia en primer lugar una total


27 asimetría entre los índices de riesgo, protección y clase social: los estratos más bajos poseen el índice de riesgo más elevado y el aseguramiento más bajo. Otro resultando contundente expuesto es la concentración de la oferta de servicios, específicamente en el contexto geográfico y espacial, donde menos demanda existe, por lo tanto la oferta se encuentra agrupada en contexto demográficos de estratos altos. Aquí se evidencia ese divorcio del sistema entre oferta y demanda. Con estos ejemplo el Dr. Restrepo recomienda un enfoque en el cual la salud no sea entendida como ausencia de enfermedad, un enfoque de la salud que se preocupe por los determinantes socioeconómicos, en la prevención y promoción. Para lograr la nueva visión es necesario una política de formalización del trabajo, una equidad en equipamientos sin importar el espacio geográfico, la importancia de la educación, la necesidad casi inmediata de acercar la oferta a la demanda y una variable de prestación del servicio que no discrimine por ingresos, por cultura o por hábitos. Un modelo de seguridad social con enfoque en los determinantes sociales debe acabar con el modelo de la intermediación en la prestación de salud, por lo tanto acabar con la integración vertical, institucionalizar premios por resultados no por violaciones de los derechos, la necesidad de que el derecho sea portable y válido en todo el territorio nacional, una coordinación supraministerial y una metas en salud y reducción del riesgo por regiones y perfiles del riesgo. El camino para labrar el cambio de paradigma del sector no es otro que un control fiscal efectivo y sancionatorio.


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Sistema General de Seguridad Social

Ley 100 de 1993 Fracaso del régimen contributivo

Principios

Universalidad Solidaridad Eficiencia

vicios de los regímenes

Contributivo Dos Regímenes

Precarización del trabajo

falacia de la universalización

Aseguramiento Competencia de administradores Solidaridad redistributiva

Subsidiado

des-salarización

Trabajo, ingresos independientes Estado financia

informalidad Mercado laboral

flexibilización laboral

Sector cooperativo ¿Crisis?

inexistencia de esfuerzo fiscal

Sistema Régimen Subsidiado

sustitución de derechos

Captura de rentas

Disminución efectiva de $

inequidad

Privatización sui generis

Sector Hacienda

Finalidad Política Particularidades de la privatización

Peligro de Reforma Tributaria captar renta por pago obligatorio atrapar al regulador falta de transparencia

Crisis de la Salud

Salud negocio rentable

malas prácticas políticas puerta giratoria manejo de la info más responsabilidad civil más participación ciudadana más participación social más control Autoridad de dirección en nivel territorial Autoridad coercitiva Sistema de info transparentes y públicos

cobro UPC al Fosyga

¿Regulador?

manejo del dinero manejo de la info Falta de Transparencia negocios secundarios sobrecostos en medicamentos Integración vertical Transformación en recobros al Fosyga Negocio servicios no Pos

Hospitales alta tecnología medicamentos alto costo quiebra hospitales intermedios reducir el Pos exclusión de enferReducción de derechos medades condicionar derechos Negocio

Estado y Mercado

¿que se necesita? Mercado y regulación

Extraño flujo de dinero Inseguridad Jurídica y económica

Cobertura

inequidad diferencia entre ciudadanos recorte de derechos ¿prevalencia?

empresas sin dueño

Fortín electoral


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La Crisis de la salud en Colombia Dr. Félix León Martínez

Contexto inicial La Ley 100 condujo a una privatización obligada del régimen contributivo donde las empresas asociadas al sector salud se transformaron en EPS, desde estos sectores hubo reticencia inicial por los estrechos márgenes de rentabilidad y el bajo control del Estado. Los privados en la lógica del mercado comprendieron en el negocio de los dos seguros, el negocio del Plan Obligatorio más que del complementario, el gran negocio del cobro del UPC al Fosyga. Las afiliaciones al régimen subsidiado crecieron como espuma. La captura de esta renta ubicó a las empresas dentro de las más grandes del país. Para el Dr. Martínez existe una privatización sui generis del sector salud en el país, son empresas creadas por el mismo gobierno convertidas en EPS a quienes se les da un único y magnifico beneficio de administrar recursos sin mayores requisitos, además de regiones con potenciales “afiliados”; un fortín político de gerentes aparentemente desconocidos pero tan cercanos a las decisiones políticas. Estas empresas en apariencia privadas y sin animo de lucro con dueños fantasmas, con la particularidad del negocio de la integración vertical cerrando la puerta a la competencia y al libre mercado; crearon un mercado de negocios secundarios para manejar las ingentes sumas de dinero; comprendieron el “valor” de los sobrecostos en medicamentos, encontraron en los servicios no POS y en los recobros al Fosyga una ventana de oportunidad para sus ansias de ganancia. Una primera exposición de los “vicios” del sistema como los denominó el Dr. Martínez. La supuesta asignación eficiente del mercado bajo la cual se regiría el sistema derivó en más fallas y vicios propios de los agentes ávidos en negocios y fortines políticos; en este contexto el gasto se fue para los hospitales de alta tecnología y los medicamentos de alto costo, mientras que los básicos desaparecen día a día. Los niveles medios están al borde crítico por su atención colapsada. Para el Dr. Martínez otro vicio en sí es el propio mecanismo de regulación sujeto a los avatares políticos y la imposición de tarifas no técnicas. El problema no es la falta de recursos, no se reconoce el valor del dinero y por ello se pagan recursos con tardía avidez generando en los proveedores sobrecostos para “compensar” el costo financiero de la demora. Los negocios del sector se tornan especulativos y ante la inexistencia de la seguridad jurídica y económica para los actores se opta por los incentivos negativos. El impacto en el Estado se traduce en recorte de los derechos como mecanismo para enfrentar la crisis, por eso se habla de reducir costos y riesgos. Impera por lo tanto en el sistema el trato diferencial, para el Dr. Martínez no se pueden aceptar soluciones discriminatorias y antidemocráticas bajo la pretensión de reducir el gasto.

Hojas de ruta Para el Dr. Martínez debe existir una igualdad de oportunidades o de resultados más que igualdad de derechos, el sistema debería apuntar a una discriminación positiva en aras de mayor atención para los más desventajados. Por ello es inaceptable que se discuta una reforma sobre los preceptos morales de la responsabilidad de los daños a


30 la salud por parte de los propios ciudadanos. El problema del sistema son las desigualdades no las responsabilidades. No puede existir responsabilidad por lo innato, con ello se afirma que no debe existir relación alguna entre el riesgo y el pago –principio de la equidad- principio roto en palabras del Dr. Martínez en los proyectos de Ley 1438 y la Ley 1392 de enfermedades huérfanas. El concepto de prevalencia rondando en forma equivocada debe comprenderse como mecanismo de asignación de prioridades en programas de prevención y control, en ningún momento alude a criterios de atención y riesgos. Romper el esquema de aseguramiento es ilógico e innecesario puesto que es ideal para distribuir el costo de los siniestros que suponen alto costo y baja frecuencia, un principio de solidaridad que como lo pronunció la Corte Constitucional es inmodificable. Con este panorama la inequidad en salud se reconoce como un problema político más que como uno técnico. Para el Dr. Martínez los principios de universalidad y equidad se alcanzan cuando los estamentos de la sociedad consideran iguales a sus ciudadanos. Por lo tanto el problema con el POS en términos de estas inequidades no debe ser qué cubre y qué no, sino el cuánto. El debate está abierto y merece una discusión teórica amplia y abierta en redefinir los conceptos de salud y enfermedad.

Relación Estado-mercado La lógica de la privatización convirtió el sector en un negocio digno de atrapar de tres formas: la primera en la obtención de una renta a partir del pago obligatorio de los ciudadanos para el acceso al bien o servicio. La segunda atrapando al regulador para garantizar la rentabilidad del negocio; y la tercera aprovechando la falta de información clara para posicionarse mejor en la negociación. Existe una clara compra del regulador por el regulado, claro ejemplo de ello es la denominada puerta giratoria de la salud, en la cual altos directivos de las empresas privadas transitan a cargos del sector público en la materia. En cuanto al manejo de la información, el negocio manipula los informes sobre costos de operación, oculta la información relevante sobre ganancias y ello evidencia una clara debilidad tanto técnica como política de los funcionarios del regulador. Se evidencia que no existe un mercado sin Estado, la conclusión es tácita: no hay tal oposición Estado-mercado en el negocio de la salud, el reto es entonces más ciudadanía y en palabras del Dr. Martínez cuatro componentes esenciales para el cambio: en primer lugar, una autoridad capaz de dirigir la salud a nivel territorial; una verdadera autoridad coercitiva en el control de los riesgos; verdaderos sistemas de información públicos y transparentes y como condición esencial una participación social en el control de los riesgos. Más ciudadanía, más democracia, más control.

Crisis Financiera del Sector Salud La Ley 100 pretendió transformar al viejo Sistema Nacional de Salud en un Sistema General de Seguridad Social basado en el aseguramiento, la competencia tanto de las administradoras del seguro como de los prestadores del servicio bajo los principios se universalidad, solidaridad y eficiencia con un esencial componente de solidaridad distributiva para beneficiar a los más pobres.


31 La universalidad no se cumplió y la meta de un 30% de la población en el régimen subsidiado es un logro casi imposible. La respuesta es sencilla y se da en el contexto laboral, la precarización del trabajo genera una des-salarización que lleva inmediatamente a una disminución en la base de la cotización y por ende un camino casi seguro a una crisis financiera del sector. La respuesta del Estado en esta materia no pude esperar y debe suplir con formas asistenciales esas contribuciones deterioradas por un sistema laboral informal y un impacto gigantesco en la seguridad social. El vinculo laboral roto e inestable se presenta en la órdenes de prestación de servicios, en los contratos y en las diversas formas de subcontratación; a ello hay que sumar las cifras de la informalidad, el subempleo y el desempleo. El propio Estado institucionalizó esa disparidad y con la Ley 1127 de 2007 pretendió alcanzar la universalización con el régimen subsidiado mediante un paquete reducido de servicios y generando inequidades y diferencias entre los ciudadanos a la hora de acceder a un derecho. La Ley fue un retroceso tan grande que la Corte Constitucional la derribó en sentencia T-760 de 2008. Los impactos en el desarrollo son nefastos e inclusive generan trampas para la superación de la pobreza, en este ciclo perverso las familias caen por falta de una protección social adecuada y por otro el estado asume por vía subsidios obligaciones patronales, perdiendo así bienestar colectivo. En los resultados de estudios financieros se demuestra como la brecha de los dos regímenes se amplía, con especial énfasis en la reducción del esfuerzo fiscal del gobierno para la financiación de la población más pobre, comprobando que el Estado invierte la misma proporción del PIB en 2008 que doce años antes e inclusive se puede establecer una hipótesis según el Dr. Martínez en la cual en relación con ingresos corrientes los subsidios para oferta y demanda han disminuido. Para el Dr. Martínez las decisiones del sector Hacienda son las causantes de la terrible crisis financiera del régimen subsidiado y de la quiebra de los hospitales públicos. Por eso es terrible el llamado que se hace a Hacienda para la financiación del régimen contributivo, se podría pensar entonces que se labra el camino a una crisis financiera total.


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mecanismos débiles de control Licencias Ambientales Institucionalidad débil Límites Jurídicos moderados

Panorama incierto

Exclusión de impacto ambiental Arqueología Ambiental

Competencias limitas Ejercicio del Control Fiscal

Normativa Período de la Conquista

Auditoría Ambiental

Consolidación de la Nación Estudios de impacto ambiental Decreto 501 de 1995

Licencias ambientales

Decreto 1753 de 1994

Recorrido Histórico

Medio ambiente

Sistema Nacional Ambiental ordenamiento territorial Locomotora Minera estrategia de desarrollo

Plan Nacional de Desarrollo Políticas Ambientales

Agencia Nacional Minera Autoridad Nacional de Licencias Ambientales

de la descentralización a lo central Recorrido Jurídico

política minera

Nueva institucionalidad

Reformas

de lo central a la descentralización

Código Minero


33

Medio ambiente y seguridad industrial en el sector minero Dra. Alexandra Schoonewolff Romero

Arqueología de la normatividad minera El modelo extractivo de minerales históricamente nace en el período de la conquista, las primeras normatividades en el territorio nacional son adaptaciones de leyes españolas sobre propiedad del suelo, en este sentido al explotación por parte de particulares estaba regulada por el quinto real o 20% de la producción destinada a la metrópoli por el uso y la extracción, ese es el origen de la regalía. En la constitución de la nación se continuó con el legado español y las leyes que se dictaron en esos períodos de conformación seguían guardando esa directriz. El gobierno del presidente Rafael Reyes fue el primero en asociar el desarrollo, esa vez de infraestructura y de inversión con la exploración y explotación de recursos. En 1940 nace el Ministerio de Minas y Petróleos y sólo hasta 1988 por medio del Decreto Ley 2655 se expide el primer Código de Minas que contenía como particularidades relevantes que los recursos naturales no renovables pertenecen a la nación, se reguló la actividad minera en prospección, exploración, explotación y beneficio y se establecieron títulos mineros. Esta arqueología culmina con el reciente decreto 4134 de 2012 que crea la Agencia Nacional de Minería ANM que asume las funciones como autoridad minera. En materia ambienta se destacan la expedición del Código de Recursos Renovables y del Medio Ambiente, la Ley 99 de 1993 que crea el Ministerio de Medio Ambiente y el Sistema Nacional Ambiental, la creación de las Corporaciones Ambientales, la del Instituto Nacional para el Desarrollo de los Recursos Naturales Renovables Inderena, hasta el más reciente Decreto 3573 de 2011 que crea la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales ANLA.

Política Minera La política minera en Colombia se ha definido en función de una apuesta de modelo de desarrollo sustentada en la participación de los privados y por parte del Estado una legislación adecuada para tal fin. En este sentido es importante analizar la estructura institucional del sector, que se encuentra en cabeza del Ministerio de Minas y Energía como ente encargado de formular y adoptar políticas dirigidas al aprovechamiento sostenible de estos recursos. Actualmente la Agencia Nacional de Minería ejerce la función de autoridad minera, controles sobre la contratación, fiscalización, regalías, promoción y catastro y registro. La fiscalización tiene la función primordial de verificar el cumplimiento de los compromisos del documento técnico Plan de Trabajos y Obras PTO el cual se considera como bitácora de proyección de 30 a 90 años en el territorio. Las deficiencias en ese proceso inician desde su aprobación, pues se realiza sin ningún tipo de visita o comprobación en campo. Las directrices ambientales son concebidas por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y son las Corporaciones Autónomas Regionales las encargadas de ejercer dicha autoridad. En esta simple delegación no existe ningún tipo de visión conjunta y


34 mucho menos mecanismos veraces de fiscalización por lo que es una gran puerta de incentivos negativos para extraer y explotar sin ningún tipo de control. El panorama se complementa con una minería formal de gran escala, una minería tradicional de menor escala con técnicas arcaicas y poco seguras y una minería ilegal en cabeza de grupos al margen de la ley. La Ley 685 de 2001 –Código de Minas- pretendió regular los vacíos en esta materia, ahora en el gobierno del Presidente Santos la minería pasa a ser locomotora de desarrollo, por lo cual preocupa la débil institucionalidad del sector, la deficiencia de control y vigilancia y continuar con perspectiva de la “confianza inversionista”. La Dra. Schoonewolff hace un recorrido de los principales aspectos institucionales que referencian minería y medio ambiente, por lo cual recurre a un recorrido histórico jurídico en la materia, se resaltan las visiones de los Planes de Desarrollo de las últimas administraciones gubernamentales y se resume que el papel del Estado es facilitar la actividad minera, la promoción del desarrollo sostenible de la minería y la fiscalización del aprovechamiento de los recursos asociado a la actividad minera.

Impacto ambiental La afectación directa de la minería genera impactos ambientales incuantificables en el desequilibrio de los ecosistemas concentrándose básicamente en la minería ilegal, la ineficiencia de los organismos del Estado para tomar medidas y correctivos en este asunto, y la falta de conciencia de la gran minería frente a estándares de excelencia ambiental. Finalmente la Dra. Schoonewolff realiza un recorrido jurídico por las diferentes concepciones que se han manejado respecto al concepto de licencia ambiental, iniciando desde la formulación de la Ley 99 de 1993 hasta los más recientes Decretos como el 17 28 de 2002 que modificaron sustancialmente las competencias ambientales, reduciendo considerablemente las actividades y proyectos que requieren una licencia ambiental. Uno de los impactos más negativos en esta materia es la exoneración de los planes de manejo ambiental, ello se considera un grave atentado contra las funciones de monitoreo y control de los entes asociados a esta actividad. Este panorama es un fuerte llamado a los funcionarios de la Contraloría y a los entes encargados del control y monitoreo a utilizar los pocos y escasos recursos jurídicos y ventanas de acción para ejercer un control eficaz y eficiente, pero en gran medida un panorama incierto sí se continúa con el actual modelo institucional y con los grandes vacíos en regulación.


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Más Control Sistema General de Regalías Organizaciones al margen de la ley

Minería ilegal

ilegal=delito

Propuesta Regalías

Institucionalidad Minera Locomotora Minera

Código de Minas Decreto 2655 de Constitución de 1991 eliminación clasificación de la minería Fortalecimiento institucional Vigencia: Mayo 2013

INEXEQUIBLE

Reforma

Ley 685 de 2001

Dimensión y Alcances de la Locomotora Minera

Legislación Minera

Ley 1450 de 2011

Inexistencia del tema

Políticas Ministeriales

Nueva política de Prorrogas Zonas excluibles la concepción de la subasta Responsabilidad Social Empresarial

Conpes

Nuevas concepciones

Política Pública

Interés de estudio

Aumento producción minera Percepción Internacional

Nueva Reforma al Código de Minas

Plan Nacional de Desarrollo

Ley 1382 de 2010

Precios Internacionales Minerales

importancia académica

Ley 1151 de 2007

Plan Nacional de Ordenamiento Minero

Equilibrio entre minería y ambiente

Consulta a comunidades ajustes

Países emergentes Países consolidados Legislación Minera


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Dimensión y Alcances de la locomotora minera en la agenda de gobierno Dr. Luis Ferney Moreno

Contexto En el panorama de la minería internacional existen cuatro clases de países clasificados respecto a su producción internacional, el desarrollo institucional y las regulaciones en este materia. Los países consolidados como Chile, Brasil, Perú y México cuentan con un marco institucional y un desarrollo y producción en esta materia. Colombia se encuentra en los denominados países emergente en la cual la minería se proyecta como un potencial desarrollo y para ello está en un período de definición y consolidación institucional. A este panorama se suman los países en proceso de apertura y países con políticas heterodoxas en este campo. El boom internacional se ve reflejado en el aumento de los precios internacionales de estas materias y con ello un aumento tanto en la producción internacional como en los flujos comerciales de las mismas. En este sentido el país debe consolidar a manera de política comparada una fuerte institucionalidad para convertirse en un país de política minera y producción consolidada.

Política y Legislación minera El hito y hecho jurídico más relevante en el contexto nacional es el Decreto 2655 de 1988 conocido como el Código de minas que a grandes rasgos regula las licencias de exploración, de explotación, los contratos de concesión y las diferentes modalidades de contratación de los títulos mineros. De este parte la clasificación de la minería en pequeña, mediana y gran minería; los contratos de concesión a 30 años, los modelos de contraprestación económica y las normas de conservación medioambientales. Con la Constitución del 91 se mantiene la propiedad del Estado sobre los recursos no renovables, la obligatoriedad de la regalía, la distribución de las mismas y la planificación como vehículo de un desarrollo sostenible. Otro de los hechos a destacar por el Dr. Moreno es la expedición de la Ley 685 de 2001 -Código de minas- que eliminó la concepción del Estado empresario, es decir, el eliminó el sistema de aporte minero convirtiendo la función del Estado en planificador, diseñador de políticas sectoriales, algo así como un facilitador de la actividad. También eliminó la clasificación minera y pretendía la unificación de un único contrato de concesión. Emprendió una apuesta arriesgada al limitar las exigencias previas al contrato por una mayor fiscalización y control en las etapas de verificación y cumplimiento de las obligaciones del concesionario. En este contexto la Ley 1151 de 2007 Plan Nacional de Desarrollo de la segunda administración el ex Presidente Uribe planteó siete desafíos entorno a la actividad minera: fortalecimiento institucional, aumento de la productividad a través de asociaciones en distritos, fuentes de financiamiento para minería tradicional, asignación de áreas mineras a operadores, infraestructura asociada a la actividad, legalización minera, redistribución de las regalías. La ley 1382 de 2010 o reforma al Código minero contiene definición de la áreas estratégicas, las zonas excluibles de la minería como páramos, parques naturales y áreas de reserva forestal. Incluyó además las posibilidad de prorrogas y renovación del


37 contrato, además del Plan Nacional de Ordenamiento Minero. Se habló además de pólizas, servicios de fiscalización y de Responsabilidad Social Empresarial. La Sentencia 366 de 2011 de la Corte Constitucional declaró inexequible a la Ley 1382 de 2010 pero para los términos de la misma otorgó un plazo de dos años para diferir los efectos. Aún existe un vacío jurídico respecto a los decretos reglamentarios asociados como el 2715 de 2010 y las licencias que allí ocurrieron.

Panorama actual Con la Ley 1450 de 2011 se establece el Plan Nacional de Desarrollo del Presidente Santos en el cual la minería se enmarca como locomotora de desarrollo. Dentro del Plan se establece la urgencia del control a la explotación ilícita de recursos, la necesidad de definir las reservas mineras estratégicas, de nuevo la expedición de un Plan Nacional de Ordenamiento Minero y las medidas necesarias para el fortalecimiento del control y las regulaciones en la materia. Se ha modificado el mapa de la institucionalidad minera iniciando por la reforma de la cabeza del sector, con el Decreto 0381 de 2012 de reforma al Ministerio de Minas y Energía. Se establece la Unidad de Planeación Minero energética, la Agencia Nacional Minera, la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales y de nuevo se ratifica en el Ministerio del Interior las temáticas asociadas a la consulta previa. En cuanto al control y vigilancia se delegan funciones a los entes territoriales, se mantienen funciones a las Corporaciones Autónomas Regionales, al DNP el tema de regalías y a la Contraloría en el aspecto fiscal.

Regalías El acto Legislativo 5 de 2011 sólo hace cambios en la distribución y destino de las regalías, manteniendo la concepción de la misma como una contraprestación económica, la participación de los entes territoriales y la participación de distritos y puertos marítimos por donde transitan estos recursos. Los cambios se establecen en la distribución de las regalías con porcentajes, se crea el Sistema General de Regalías, los recursos de este no hacen parte del Sistema General de Participaciones con lo cual crea el Sistema de Monitoreo, seguimiento, control y evaluación a las mismas. Para el Dr. Moreno no ha sido una reforma sencilla, no es entendible y no resuelve en sí el problema de la atomización de los recursos.

Conclusiones Está pendiente la reforma al Código de minas que posee una conciliación extraña entre las aspiraciones del Estado y la necesidad de abrir caminos a la inversión para convertir a este sector en una estratégico. Cabría la pena preguntarse como lo hace el Dr. Moreno a manera de cierre qué permite el desarrollo minero en el país: ¿sí los precios internacionales o la legislación e institucionalidad u ambos? La aspiración del Estado se reduce en la necesidad de recibir ingresos fiscales y la generación de divisas por exportaciones, para ello necesita un marco regulatorio que brinde confianza inversionista y se pueda explorar y explotar recursos naturales. Aparte del marco institucional necesita una fuerte política de desarrollo de infraestructura y con ello dinamizar el mercado laboral.


38 El gobierno ha hecho sus proyecciones y con la reforma a las regalías pretende distribuir los recursos de las regalías a regiones no productoras y para ello pretende crear cuatro fondos: de ciencia y tecnología e innovación, desarrollo regional, compensación regional y ahorro pensional. Sí este es el camino es necesario fortalecer la institucionalidad, pero sobre todo los entes encargados del monitoreo, fiscalización y seguimiento de la actividad minera, la invitación del Dr. Moreno es a la apuesta de la entidades de control por este sector, sí el gobierno lo considera como vehículo de desarrollo, los entes de control deben considerarlo como foco de seguimiento y vigilancia.


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3 regiones Diversidad cultural, social, económico, geográfica

tramitar los conflictos

Fragmentación regional

más institucionalidad más control

Contexto Peruano

Propuesta

inequidad

más participación

Segregación

Participación Derechos de los pueblos indígenas

Consentimiento Convenio 169 OIT

económica cultural geográfica

Trámite de los conflictos

Impacto Socioeconómico de la Minería (Perú)

acción y omisión

Conflictividades

No Planifica

Agricultura Modelos Tradicionales

No Proyecta Deudas sociales Incumplimiento e incapacidad Carencia de infraestructura

Rol de los Indígenas

Enfoque Cultural

Contaminación de los recursos

Propiedad de los recursos

Históricos Estructurales Factores

Agua Relación con el territorio

Compensaciones e indemnizaciones

Rol del Estado

Ganadería

Comunidades ancestrales

Incumplimientos sistemáticos

No Estructura

Políticas públicas

Habitar el territorio

Territorio

Ambientales Mecanismos de Control

Social

desigualdad

visón multicultural del Estado

Consulta previa

Crecimiento económico

Régimen político Institucionales Redes de actores Valores del Sistema

Corrupción


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Impacto socioeconómico de la minería en el Perú Dra. Mirva Aranda Escalante

Contexto Perú puede contextualizarse sintéticamente como un país de diversidad cultural, económica, social y geográfica, en el cual existe una notable y marcada diferencia entre la costa y el resto de las regiones del interior del país. Perú vive un excelente contexto de crecimiento económico pero sin la traducción de mejoras en el desarrollo social, por el contrario un panorama de desigualdad e inequidad creciente. El crecimiento económico en parte se explica por la inversión privada y la expansión de la industria minera, ubicando el crecimiento del país para el período 2003-2008 en una tasa de 7.6%. La actividad minera genera además importantes divisas en el ámbito de las exportaciones pues representa el 62% de las mismas, ubicando a esta actividad con el 45% del recaudo de impuestos. La dinámica minera inició su expansión en los comienzos de los noventas en el gobierno de Fujimori, con la particularidad que los proyectos mineros y de hidrocarburos se encuentran en zonas rurales del interior donde habitan comunidades campesinas e indígenas. Este panorama convierte a la minería y a las actividades asociadas a la extracción de recursos en el principal motivo de conflicto en la población peruana y por ende el de más análisis y estudio tanto académico como de organizaciones sociales.

Conflictos asociados Básicamente el temor de las comunidades frente a las actividades extractivas vienen de la contaminación de sus recursos, que son concebidos desde una perspectiva ancestral, más por las condiciones geográficas del país, puesto que los grandes proyectos se ubican en cuencas y zonas altas de la región andina. Los grandes proyectos chocan con las actividades tradicionales de subsistencia: como modelos básicos de agricultura y el uso adecuado del agua. En un monitoreo de conflictos a septiembre de 2012 existen 167 conflictos activos de los cuales más del 70% es de carácter socio ambiental por diferencias de las comunidades y las empresas extractoras en manejo y uso de los recursos naturales. En este contexto la propia Defensoría del Pueblo reconoce que existe un inadecuado marco legal e institucional para tramitar dichas diferencias. Para la Dra. Aranda existe algo así como un marco blando y con reglas grises que promueve la inversión extranjera pero no la protección adecuada de los recursos naturales y mucho menos el patrimonio intangible de las comunidades que habitan en estos territorios. La situación es agravante ya que la población en conflicto presentan los índices de pobreza más altos del país, por obvias razones rezagos en todos los indicadores sociales y un rezago de desarrollo de infraestructura que los aleja de esa bonanza económica que aparentemente representa la actividad minera. Ello se explica por esa diferencia inicial presentada entre las regiones del país, en específico las regiones costeras y el interior del país.


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Rol del Estado Por acción u omisión el Estado ha contribuido a la conflictividad social presente en el Perú y la aumenta por factores como cobertura de servicios públicos, acumulación de pasivos estructurales, inequidad, desigualdad en la riqueza, histórica desatención a las comunidades del interior, específicamente campesinas e indígenas, al incumplir acuerdos sociales, un Estado desestructurado y sin planificación, sin comprensión de las políticas públicas y por ende totalmente descoordinado. A ello se le suma las lentas tramitaciones de las demandas sociales en materia de titulación de tierras, un panorama que genera una exclusión social generalizada ya que la población en conflicto, por solo mencionar los indígenas representan del 25% al 48% del total de la población peruana.

Derechos de los pueblos indígenas Esencialmente se resumen en tres principios que son la participación, la consulta previa y el consentimiento. Amparados bajo la normativa internacional del Convenio 169 de la OIT los pueblos indígenas tienen derecho a la utilización, administración y conservación de los recursos naturales que se encuentren en su territorio. Establece y clarifica la necesidad y obligatoriedad por parte del Estado de obtener el consentimiento de las comunidades ante cualquier injerencia en su territorio. Con ello deben cumplirse tres salvaguardas fundamentales en todo programa o proyecto que pretenda desarrollarse en estos territorios; en primer lugar se debe garantizar la participación efectiva de los pueblos indígenas y demás comunidades en estos proyectos, desde una perspectiva sistémica y procesual en cada una de las etapas. En segundo lugar se deben clarificar para las comunidades los beneficios razonables, ello implícitamente conlleva al análisis de los riesgos y las posibles indemnizaciones. Por último debe ser obligatoriedad de cada proyecto presentar los estudios de impacto ambiental, social más la perspectiva diferenciada en temas culturales y espirituales. Estudios que deben ser realizados por el Estado y no por las empresas.

Recomendaciones Para la Dr. Aranda es necesaria la institucionalización del trámite de los conflictos, con ello su apuesta es por más Estado y participación ciudadana por canales institucionales, que son la base de la transformación en la diferencia y tramitación de conflictividades sociales. Un camino hacía la construcción de soluciones pluralmente definidas. Es necesaria en esta re institucionalización revisar los procedimientos legales vigentes con ello abrir el debate de nuevos mecanismos y capacidades preventivas, para lo que es esencial el monitoreo y control en una necesaria comunión entre Estado y sociedad civil. Por parte del Estado la transformación inicia con mecanismos de planificación y proyección de políticas públicas, acuerdos y negociaciones institucionales con reglas claras de juego político. Ello es un cambio de paradigma total pues es una apuesta por un Estado que incorpore la visión multicultural, que se preocupe por territorio en su conjunto y que abra a la población en general mecanismos de participación que traspasen al accionar y la decisión, sólo así será posible tramitar diferencias, encontrar disparidades, replantear modelos y la posibilidad de encontrar soluciones alternativas en las cuales sea posible la minería ambientalmente responsable, socialmente


42 comprometida con el desarrollo de las comunidades y culturalmente identificada con una poblaci贸n que est谩 cediendo en parte su propiedad ancestral por el desarrollo de una naci贸n.


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Mayor institucionalidad Implementar mecanismos de control entidades técnicas

Recomendaciones

conocer la cadena de valor implementar mecanismos de estabilización

Sistemas Legales Jurisdicciones mineras

comportamiento cíclico de los recursos variabilidad de los ingresos fiscales Fondo de Compensación del Cobre Política de Balance Estructural Fondo de Reserva de Pensiones Fondo de Estabilización Económica y Social

Contexto internacional Política Fiscal

Política Minera en Chile

Mecanismos de estabilización

Contexto Chileno

Normativo más allá de lo técnico

Países productores Países Consumidores Estadísticas Generales Cobre

Estado Propietario Ministerio de Minería Enami Codelco

Chile Institucionalidad Minera

Sistema de Libre mercado

Sernageomin Institucionalidad Reglas Claras Régimen tributario Política Fiscal

Tratamiento nacional al extranjero Reglas estables

Cochilco

Concesiones mineras

PIB

1ºer productor mundial

Valor público

Principios Normativos

Potencial Geológico ¿Qué hace atractivo un país para la inversión?

Clima de Inversión Ranking Behre Ranking de políti- Dolber cas comparadas Ranking Fraser Institute


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Política minera en Chile Dr. Juan Cristóbal Ciudad La ponencia del Dr. Ciudad inició con una exposición de los datos y estadísticas más relevantes del contexto chileno, unas particularidades técnicas del sector respondiendo a la pregunta acerca del atractivo minero de un país para la inversión, una referencia al modelo minero y de política fiscal chilena y a manera de ejemplo el caso de Codelco, como modelo de empresa estatal en la minería.

Contexto Chile tiene una población cercana a los 17.5 millones de habitantes, reconocido por un país mundialmente como un país minero y desarrollo avanzado en la materia, con un PIB de U$2848 mil millones y un PIB per cápita cercano a los U$17.221. las exportaciones del país cuentan con el cobre como actor principal de las mismas otorgando al mineral una participación del 54% de las mismas, lo que representa en la economía (PIB por sector) un 13% de este mineral. Bajo este contexto la industria minera ha crecido gracias a una apuesta del Estado por institucionalizar el sector y convertirlo en su principal motor de desarrollo y crecimiento económico.

Particularidades del sector Básicamente dos factores hacen atractivo a un país para el desarrollo minero y la inversión extranjera: en primer lugar un potencial geológico, es decir, disponer de los recursos que el mercado necesita. Y un clima de inversión que sólo se logra con una clara institucionalidad. Ejemplo de ello es el ranking internacional Behre Dolber que analiza factores institucionales como el sistema económico, sistema político, temas sociales, rapidez en la entrega de permisos, grado de corrupción, estabilidad de la moneda y el sistema tributario. En este ranking Australia, Canadá y Chile ocupan los primeros puestos, Colombia ocupa el séptimo puesto. En otro ranking que observa más variables, el del Fraser Institute ubica a Colombia en el puesto 29, mientras que a Chile lo posiciona en el 5 lugar. En el desarrollo de estrategia de atracción de capitales e inversión las buenas prácticas, la institucionalidad adaptada para un política de desarrollo con base a la extracción y con sistemas y entes técnicos geológicos, es posible consolidar al país como foco de inversión. Los ejemplos mundiales han demostrado que es necesario ajustar normativas y generar a partir de ellas climas de inversión. Se debe por lo tanto considerar las cadenas de valor del producto, tanto para ajustar el aparato institucional, como las proyecciones en infraestructura y el desarrollo de los sectores asociados. La normatividad debe abarcar áreas básicas de concesiones mineras que contengan jurisdicción claras para cada uno de los procesos, incluyendo el de prorrogas; la especificidades del régimen tributario y los mecanismos de control y mitigación del impacto medioambiental.

Contexto Chileno El territorio chileno presenta una de las mayores zonas de mineralización cuprífera del mundo con los depósitos de mayor reserva en el mundo en cobre, asociada a esta


45 industria se encuentran como subproductos molibdeno, oro y plata. Chile tiene en su territorio las minas más importantes de explotación a escala global, son 7 las principales minas y tan sólo una de ella no es chilena, en su conjunto producen casi el 21,5% de la producción mundial. Posee el 28% de las reservas mundiales en cobre, y se ubica en los primeros lugares de otros minerales como litio, yodo, plata y oro. Siendo de igual forma uno de los países productores más importantes en cada uno de estos minerales. Los principios básicos que se han manejado desde el Estado chileno para posicionar al país en esta materia y convertir a este sector en punta del desarrollo han sido el dominio absoluto, exclusivo, inalienable e imprescriptible de todas las minas, un tratamiento nacional al inversionista extranjero, reglas y derechos de propiedad garantizados y un sistema de libre mercado sin distorsiones sectoriales. En el marco de las concesiones mineras los recursos de quien obtenga la concesión, estas se amparan administrativo en el cual su expropiación no requiere es el pago de patentes, tiempos definidos en la etapa temas químicos asociados.

naturales pasan a ser propiedad en un sistema judicial más no compensación, otro componente de exploración y restricciones en

En el aspecto de la regulación a la inversión extranjera existe un Comité para tal fin para optar por un régimen general o uno asociado a la minería con una invariabilidad tributaria de hasta 20 años con tasas cercanas al 42%. En el caso del régimen tributario el Dr. Ciudad explicó los impuestos a las utilidades que están cercanos al 20%, a las remesas de las utilidades, los impuestos al personal. La institucionalidad en este aspecto es esencial y por ello existe un impuesto específico a la actividad minera. La exposición del Dr. Ciudad abordó la institucionalidad minera y explicó la organización del sector en cabeza del Ministerio de Minería y las empresas asociadas como Enami y Codelco. Más las agencias especializadas como Cochilco y Sernageomin. En cuanto a política fiscal se recordó que los recursos naturales tienen un comportamiento cíclico en la demanda y los precios por lo tanto un país que dependa de un enfoque de desarrollo asociado a este sector deberá prever la variabilidad de los ingresos fiscales; la respuesta chilena han sido los mecanismos de estabilización dentro de los cuales se comentó el Fondo de Compensación del Cobre y la reciente Política de Balance Estructural; además de los Fondos de reserva de pensiones y el Fondo de Estabilización Económica y Social.

Recomendaciones y experiencias Finalmente el Dr. Ciudad recomendó a través de la experiencia chilena la necesidad de una institucionalidad fuerte, la definición de las reglas de juego tanto de la inversión como del ciclo de extracción; recomendó para ello brindar mecanismos jurídicos y de políticas fiscal y del régimen tributario. Las bonanzas no deben tomarse como tal y para ello es necesaria una adecuada política fiscal de largo plazo con Fondos y mecanismos de estabilización. Para todo ello es esencial que los organismos de control conozcan las particularidades del sector, su cadena de valor, su estructura institucional y el trabajo en campo.


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Particularidades de la producción del cobre

Cadena de valor

Descubrir

Gestión estratégica

Establecer

Finanzas

Etapas de la cadena productiva

Gestión de activos RRHH higiene y seguridad

Explotar Beneficiar Vender

Matriz de Riesgo

Rehabilitar

gestión del riesgo TI

Procesos de planificación Minera

asuntos corporativos Logística Reunión de Apertura

Fiscalización y Auditoría Minera en Chile

Gestión de materiales

Exploración Geológica Planificación Anual Particularidades Técnicas

Comprensión del sujeto auditable identificación y evaluación de riesgos desarrollo y ejecución de pruebas

Explotación Minera a cielo abierto Exploración Minera Subterránea

Metodologías de Fiscalización

Documentación de resultados

Ministerio de Minería Institucionalidad

Estructura del sector en Chile

Enami Codelco Cochilco

Informe Final

Sernageomin Reunión de Cierre

Recomendaciones


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Análisis del Modelo de Fiscalización en Chile Dr. Héctor Moraga Chávez La presentación del Dr. Moraga se dividió en tres partes, inició con las particularidades de los procesos técnicos y tecnológicos por los cuales se extrae el cobre; luego brindó una contextualización de la industria minera en Chile para finalizar con la exposición del modelo utilizado para la fiscalización de los asuntos mineros.

Particularidades técnicas El origen de los yacimiento mineros está asociado a teorías de la geología y los movimientos de la placas de la tierra, a esto s ele conoce como la teoría de las placas tectónicas. Actualmente el mundo enfrenta el desafío de la explotación minera y las discusiones de las áreas de intervención: de los desiertos a las áreas protegidas, es decir, el discurso del impacto medioambiental. El proceso minero inicia con una etapa de exploración geológica satelital y en terreno en la cual está presente la fase de “descubrimiento”, en ella se hacen prospecciones, se evalúan recursos, opciones y planes para decidir finalmente la adquisición de derechos de exploración. Luego una fase de “establecimiento” donde se construye el plan de explotación y planificación minera para finalmente llegar a al etapa de extracción donde ocurren los procesos técnicos de perforación y tronadura, carguío y transporte. La mayor inversión en minerales está en el cobre seguida en mucha menor proporción por el oro y la plata. Es de tal magnitud la inversión que el portafolio de proyectos en Chile a febrero de 2012 está estimado en U$91.500 millones. Los inversores son los países tanto productores como consumidores de los minerales, en este caso Chile, Canadá y el Reino Unido ocupan el ranking de inversión. A nivel internacional existe actualmente un panorama apto para el desarrollo de este tipo de industrias por la tendencia al alza de los minerales. En el caso del cobre de un promedio de libra en los 80´s cercano a los U$ 150 hoy se encuentra por encima de los U$350.

Institucionalidad Minera La organización institucional del sector minero en Chile está en cabeza del Ministerio de Minería como órgano encargado de apoyar el crecimiento de la actividad e inversión minera, el apoyo a la pequeña y mediana minería, posicionar a Chile en el mercado internacional, potenciar la industria en cada una de las etapas de la cadena productiva y por supuesto el diseño de lineamientos estratégicos en la materia. La Comisión Chilena del Cobre Cochilco que es un organismo técnico y asesor del gobierno en las materias relacionadas con la producción y subproductos del cobre y otros productos y sustancias minerales. Ejerce dentro de sus funciones primordiales una tarea fiscalizadora y de control a los intereses del Estado y de las empresas mineras tanto en su gestión como en las inversiones que éstas producen, convirtiéndose de ésta forma en órgano asesor directo de los Ministerios de la Minería y de Hacienda y del propio gobierno. Aparte de las labores de control y fiscalización Cochilco se ha convertido en la fuente más fidedigna de datos estadísticos sobre el


48 sector minero en Chile y con ello hoy cuenta con la tarea de recomendar y planificar la formulación de políticas sectoriales. El Servicio Nacional de Geología y Minería (Sernageomin) encargado de la propiedad minera, la seguridad minera la gestión ambiental y las cuentas geo estadísticas. El mapa se complementa con la Empresa Nacional de Minería (Enami) y la reconocida Codelco, empresa estatal productora de cobre. Además de Sonami que agrupa a la pequeña y mediana minería.

Fiscalización La fiscalización de la actividad minera se encarga del monitoreo de la inversión extranjera, la fiscalización y control a las exportaciones y productos mineros, y las auditorías a empresas estatales mineras. El fiscalización se realiza con un enfoque procesual ejerciendo control sobre las concesiones y las patentes; sobre la seguridad y sustentabilidad y sobre el negocio minero en rendimientos de inversión e impuestos y ganancias. Desde esta perspectiva el control a las empresas estatales se realiza con criterios de eficiencia, efectividad, riesgos y rendimientos. Para el sector privado se control y verifica impuestos y sustentabilidad. El enfoque utilizado es auditar la cadena de valor en apoyo trasversal al conocido modelo de la gestión estratégica, modelo de finanzas, gestión de activos, RRHH, higiene y seguridad, gestión del riesgo, TI, asuntos corporativos, logística y gestión de materiales; para establecer la matriz de riesgo. El proceso inicia con una planificación anual en la cual se gestionan los requerimientos del Congreso, se evalúan requerimientos especiales y se consideran riesgos relevantes, con el fin de establecer el Plan Anual de Auditorías. En la planificación del trabajo se desarrolla la comprensión del “sujeto” auditable, sus riesgos para definir un equipo y plan de trabajo. En la ejecución de la metodología de fiscalización se desarrolla en profundidad el entendimiento del sujeto auditable, identificación y evaluación de riesgos, desarrollo y ejecución de pruebas para concretar mecanismos de evaluación y documentación de resultados. El ciclo culmina con el reporte del trabajo que es la preparación del informe preliminar, una reunión de cierre y la discusión y reporte del trabajo.

Recomendaciones Desde la experiencia chilena se aconseja a los órganos encargados de ejercer el control fiscal, contar con profesionales que conozcan la cadena de valor del producto y los ciclos del mismo, para la comprensión del sujeto a auditar. Es necesaria una fuerte institucionalidad con organismos técnicos asesores especializados y con totales niveles de coordinación e interacción institucional. Para ello es necesario un esfuerzo en materia legislativa y por ende tributaria y de política fiscal. En el caso de la auditorías es necesario contar con equipos asesores especializados, gente dispuesta a estar en el trabajo de campo y la recolección de pruebas. También es necesario planificar dentro del proceso auditable una reunión de apertura en la cual se acuerde una metodología de trabajo, los objetivos y alcances de la auditoría, la definición del equipo de trabajo y los plazos para la misma.


49 En la reunión de cierre, que es necesaria contemplarla como parte integral del proceso auditable, se deben comunicar los hallazgos y observaciones, recoger los comentarios y consideraciones para la elaboración de un pre informe; la presentación de un informe ejecutivo en el cual se establezca la conclusión del proceso en su conjunto, el resultado final del riesgo y un resultado de la observación normativa. Además de un elemento fundamental que muchas veces no se tiene en cuenta por el papel otorgado a los entes de control, es el de recomendaciones o posibles soluciones a las deficiencias encontradas. Sólo bajo esta perspectiva del control como proceso y como acompañamiento de la actividad minera, dicho campo podrá convertirse en un verdadero motor de desarrollo.


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Política Pública Agenda Formulación Definición del especial seguimiento

Ciclo de las políticas públicas

examen continuo y sistemático

Métodos de seguimiento

Evaluación valorar

Resolución 6680 de 2012 Evaluación de las políticas públicas

Finalidad impacto

Implementación Monitoreo

Alcance Intersectorial Metodología

Adopción

Evaluación de la Gestión Métodos de la evaluación

institucionalización de la evaluación

Motivaciones para evaluar

mejores políticas públicas e instrumenmás proceso democrático adecuada implementación

Conocer y comprender

de diseño Fines de la evaluación

de proceso de consistencia y resultados

Producir información Toma de decisiones

Evaluación de políticas públicas en el control fiscal

Especial seguimiento a los Planes de Desarrollo

Recolectar y analizar información

Rendición de cuentas Conocimiento para generar

tipos de evaluación

Eficacia, Eficiencia, Efectividad

de indicadores Criterios de la evaluación

Corresponsabilidad, Relevancia, Coherencia Equidad, Sostenibilidad, Percepción


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Evaluación de las Políticas Públicas. Una mirada reflexiva desde la política y lo fiscal Dr. Hernando Lozada Isaza La conferencia del Dr. Lozada retomó definiciones básicas de política pública vistas durante la cátedra y en el desarrollo de encuentros anteriores; se referenciaron temáticas vistas a lo largo de la cátedra ejemplificar el objeto de su presentación: la importancia de evaluar las políticas públicas en el control fiscal. Un segundo bloque en el cual se mostró una posible hoja de ruta metodológica para implementar evaluaciones y controles procesuales a las políticas públicas. Un bloque en el cual se expuso las connotaciones más relevantes de la Resolución 6680 de 2012 y un bloque final en el que a manera de ejemplos se demostró la necesidad de evaluar las políticas públicas y no las acciones que el Estado emprende en su dinámica gubernamental.

Políticas Públicas: Las políticas públicas deben entenderse como cursos de acción, un juego de la toma de decisiones; en esencia son un conjunto articulado de ideas, fines, objetivos, herramientas que como principio para cumplir ese adjetivo de públicas, deben contar con la participación de al menos una entidad pública, con la finalidad esencial de generar valor público. La comprensión de las políticas públicas en el mundo académico y en los contextos de realidad aplicada han llegado al consenso de comprenderlas a través de un ciclo, que aunque contenga fases, no deben considerarse pasos estrictos, pero sí verlos como un todo, un ciclo. Este inicia justamente con la conformación de la agenda, luego la etapa de formulación de alternativas de política para tratar problemáticas sociales deficientes o asuntos de interés público. Una fase de adopción que conllevará la redacción de los intereses de política y objetivos de la misma en un producto de una entidad pública o estatal. La fase implementación donde se traducen objetivos en realidades y acciones. Y las fases evaluación, en las cuales el acuerdo implícito en todo el proceso pasa a convertirse monitoreo y control.

los de de en

En cuanto a la planificación de las políticas públicas es necesario diferenciar los niveles de Plan, Programa y proyecto. El plan es reconocido como la política pública por excelencia pues en este se condensan las aspiraciones y objetivos de política, el producto es el Pla Nacional de desarrollo. Los programas contienen las grandes estructuraciones de los sectores y se consolidan como instancias planificadoras sectoriales. Los proyectos contienen la estructuración de las acciones mínimas para alcanzar los objetivos de política y muchas veces en estos pueden encontrarse los objetos a evaluar y controlar. Evaluar una política pública es valorar la acción pública, conocer sus grados de adecuación a la norma con la finalidad de observar que tan eficazmente y eficientemente se está


52 haciendo uso de los recursos. Evaluar es un procesos sistemático de recolección de información, de análisis de la misma para producir nueva información y con ello moldear los cursos de acción y las tomas de decisiones. Evaluar una política pública tiene como finalidad conocer y comprender la política en sí, pero también sus impactos en las cadenas de valor público y en las estrategias de gobierno. Tiene también como finalidad favorecer la rendición de cuentas entre los distintos mecanismos existentes. Las motivaciones para evaluar una política pública radican en mejorar la política en sí y sus instrumentos de acción; la contribución con el proceso democrático y el apoyar la adecuada implementación de la misma. Los criterios de la evaluación son la eficacia, la eficiencia, la efectividad, la corresponsabilidad en la gestión de actores vinculados, la relevancia y el valor público de los objetivos, la coherencia, la equidad, la sostenibilidad o mantenimiento de los resultados en el tiempo y la percepción de los actores involucrados.

Resolución orgánica 6680 de 2012 En el capítulo II define el especial seguimiento como el examen continuo y sistemático sobre el avance y el logro de objetivos de una política, programa o proyecto. Para el Dr. Lozada los componentes esenciales de esta resolución entablan un alcance intersectorial convirtiéndola en una herramienta de control fiscal para determinar el modo como están siendo implementadas esos niveles de planificación señalados. Establece mecanismos para al recolección y análisis permanente de información útil y relevante, con lo cual se consolida la idea del monitoreo y control de las políticas. Establece como mecanismo práctico la comparación entre resultados esperados y el estado de avance, para ello enmarca la necesidad de crear una metodología de medición generadora de datos. En los métodos de seguimiento establece los físico-financieros como control y seguimiento a la ejecución; el seguimiento a las metas de los indicadores, el seguimiento presupuestal y contable, seguimiento a los contratos, seguimiento cualitativo o cuantitativo en el cual se indague sobre grado de bienestar, credibilidad, satisfacción, sentimientos y percepciones de la ciudadanía; y el seguimiento a resultados con mecanismos informáticos que permitan un monitoreo en tiempo real. La finalidad es la de advertir sobre operaciones o procesos que comprometan el patrimonio público, es un paso más para ejercer posterior control sobre hecho identificados, se reducen las asimetrías en la información generando una cualificada y con ella se previene la toma de decisiones subjetivas y de paso un impacto favorable en el desempeño institucional. Finalmente se habla de la evaluación de la gestión pública como un especial seguimiento que conduce a la valoración de las acciones del Estado y sus efectos para determinar el impacto, la eficacia, la eficiencia y la sostenibilidad, por sólo mencionar algunos de los atributos de la evaluación ya mencionados. Para el Dr. Lozada este acción e valoración debe generar mecanismos de evaluación donde se contrasten realidades con objetivos


53 deseados y propuestos, es decir, se deben medir los efectos finales de la intervenci贸n estatal.


RELATORIA V CATEDRA INTERNACIONAL