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André Fazi

André Fazi

La recomposition territoriale du pouvoir

29 € ISBN 978-2-84698-275-7

En couverture : Ph. V. Biancarelli

de la Méditerranée occidentale

L’auteur : André Fazi est docteur en science politique. Ingénieur de recherche à l’université de Corse, il est membre de l’UMR CNRS 6240 LISA. Ses travaux portent notamment sur les institutions comparées, les systèmes politiques insulaires et les comportements politiques.

Les régions insulaires

Méditerranée, son bassin occidental – bordé notamment par les côtes de trois grands pays européens (Italie, France et Espagne) – fait figure de cœur battant. Baignant dans les eaux calmes de celui-ci, se trouvent des îles que le destin a placées dans des situations politiques comparables bien que distinctes. Des Baléares à la Sicile en passant par la Corse et la Sardaigne, divers types de sociétés aux institutions, aux économies, aux cultures et aux langues différentes, dessinent un large éventail de cas de figure. Dans le cadre d’une Europe dont l’une des tendances est le renouvellement des relations entre régions et États, les rapports au politique ont évolué au point de fonder une véritable recomposition territoriale du pouvoir. Aujourd’hui, les États composent avec des réalités supranationales mais aussi avec les revendications locales pour définir de nouvelles règles du jeu politique. Empruntant à la science politique, au droit, à la sociologie, à l’histoire et à l’anthropologie politique, le présent ouvrage propose une approche en profondeur novatrice. Il s’annonce, pour la rigueur, la méthode et la somme de connaissances utilisées, comme une contribution importante à la compréhension des systèmes politiques régionaux.

La recomposition territoriale du pouvoir

À l’heur e où les regards commencent à se porter sur la

Les régions insulaires de la Méditerranée occidentale


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Préface

Voici une œuvre sentimentale. Curieux jugement que celui-ci, qui correspond si peu à l’austérité du titre, à la précision scientifique du contenu. Pourtant, le lecteur découvrira bien vite, et avec bonheur, que le travail savant qui lui est ainsi livré est tout entier sous-tendu d’une passion qui affleure, celle qu’inspirent la conviction d’une identité singulière, l’impatience de la voir reconnaître à sa juste dimension, ni plus ni moins, la frustration de la voir desservie par des revendications excessives ou maladroites qui oblitèrent celles qui sont justes et légitimes. Mais le premier mérite de ce travail est que cette passion toujours présente est toujours maîtrisée, comme domptée, au profit d’une démonstration objective, raisonnée, méthodique. Celle-ci, impressionnante, emprunte à l’ensemble des sciences humaines, mobilise une érudition large dont André Fazi ne fait aucun étalage mais seulement une exploitation habile et riche d’enseignements. Du coup, à le suivre, on chemine sans difficulté sur les territoires parfois arides où il choisit de nous entraîner. Son style dense et précis rend le parcours aisé, qui nous fait sillonner toute la Méditerranée occidentale dans ses deux dimensions, histoire et géographie, auxquelles la troisième, politique, apporte l’intelligibilité. Pour un Français, la lecture est troublante. Nous sommes issus d’un pays qui se flatte, en partie à juste titre, d’avoir inventé un modèle d’État moderne, efficace, unificateur, qui est parvenu à faire une nation de ce qui n’était, au départ, qu’une mosaïque de terroirs, de langues, de cultures, de traditions et d’institutions variées. Quelques nobliaux un peu mégalomaniaques, entre Seine et Loire, se sont attribué un titre de Roi qu’il a fallu justifier ensuite en créant un royaume, par la force des armes quand mariages ou traités n’allaient pas assez vite. Ils voulurent n’y entendre qu’une langue à partir de François Ier, n’y pratiquer qu’une religion, dès Saint Louis contre les juifs, avec les Valois contre les protestants. Et c’est la Révolution, le consulat, l’empire qui consolidèrent cette unification à marche forcée que la République se borna finalement à parachever. Le territoire, tout au long de cette construction, fut traité par l’algèbre et la géométrie, morcelé en communes, artificiellement divisé en départements, avant que, bien plus tard, n’apparaissent des régions au découpage souvent tout aussi arbitraire. Rien d’étonnant à ce que ces passages successifs sous des toises identiques aient méconnu les identités antérieures puisque, pour partie au moins, c’était leur objet même. Rien d’étonnant non plus, partant, que certaines de ces identités aient

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resurgi, d’abord à la manière de ces fragiles brins d’herbes, assez forts néanmoins pour tra­verser les bitumes les plus épais, ensuite comme des revendications présentées haut et fort, comme venues du fond des âges, des appartenances et des solidarités les plus profondes parce que les plus anciennes. Quand le pays s’en est trouvé tout ébaubi, l’auteur nous révèle – même si ce n’est pas une surprise pour quiconque s’intéresse à ce qui se passe ailleurs – que d’autres, y compris parmi nos voisins proches, ont su se soustraire à ce modèle qu’on prétendait leur offrir par générosité, sauf à le leur imposer par arrogance, et ont inventé des formes différentes, autrement plus novatrices, souvent plus souples, aujourd’hui plus adaptées. Le propos n’est certes pas, travers trop fréquent d’ailleurs, d’idéaliser les expériences étrangères. Elles sont au contraire analysées avec un constant souci de réalisme et d’impartialité, sans dissimuler leurs forces et leurs faiblesses, voire leurs échecs, de sorte que si transparaît une sympathie manifeste à l’égard de « l’audace espagnole », ce n’est pas comme un préjugé mais, à l’opposé, parce qu’au terme d’une instruction soigneuse le jugement informé est tout simplement positif. Comment, alors, ne pas partager la déception à l’égard d’une révision constitutionnelle qui, en 2003, parut offrir à notre pays quelques possibilités nouvelles restées inemployées. Elles étaient pourtant mesurées, pour ne pas dire modestes, mais même cela n’a pas suffi. Le changement majeur qu’elles ont introduit – la possibilité, pour la première fois depuis 1789, de sortir de l’uniformité systématique – est passé inaperçu au point que l’on continue, quand par exemple on s’interroge sur le département comme vient de le faire un rapport très médiatisé, à batailler entre partisans de la suppression de tous les départements, ou du maintien de tous, sans jamais poser d’autres questions, peut-être plus fécondes et désormais possibles depuis cette révision : y a-t-il des départements qu’il est souhaitable de supprimer ? En est-il qu’il soit utile, peut-être même indispensable, de conserver ? L’on découvrirait alors que la réponse n’est pas forcément, implacablement, la même partout (et pas seulement en Corse…). Seulement voilà, quand elle a cessé d’être dans notre droit, l’uniformité est encore dans nos têtes, l’explique aisément la « grande odyssée de l’État », qu’André Fazi retrace à la manière de ces combats dans lesquels on ne peut s’empêcher d’admirer malgré tout ceux contre lesquels on croise le fer, ceux avec lesquels on a quelques comptes à régler. Puis, en venant aux îles qui sont son objet principal, il les confronte successivement à l’Europe, à l’État, à elles-mêmes dans une suite de face-à-face dont le dernier n’est pas le moins stimulant, qui souligne sagement que nul n’est jamais totalement étranger à ses propres difficultés et que la tendance contemporaine à la victimisation fait parfois oublier que tout aliéné est toujours plus ou moins complice de son aliénation. En définitive, la science qui est ici sollicitée conduit au rappel opportun de ce que la volonté n’est réelle que continue, n’est efficace que lucide, de sorte que c’est de cette combinaison entre continuité et lucidité que dépend un avenir que leur absence rendrait sombre tandis que leur présence pourrait l’éclairer. C’est pourquoi l’auteur n’est ni pessimiste ni optimiste mais s’attache à inventorier, fût-ce parfois en creux, les conditions qui rendraient l’optimisme plausible, sans se prononcer sur les chances de leur réunion car le plaisir du pronostic ne relève pas de la démarche scientifique qu’il a adoptée.

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Préface

Le lecteur qui l’ignorerait devinerait très vite que ce livre est né d’une thèse de doctorat. Il en a la rigueur qui fait à la fois la force et la pertinence de la démons­tration. Elle fut dirigée par le regretté Claude Olivesi qui la mena jusqu’à sa soutenance à l’Université de Corte où elle fut accueillie avec les éloges mérités. La voici désormais accessible à un public plus large et c’est une excellente nouvelle pour tous ceux qu’intéressent les questions liées à l’État, à l’identité, à l’insularité, ce qui fait beaucoup de lecteurs potentiels. Ceux-ci n’auront à échanger qu’un petit effort d’attention contre un grand bénéfice de réflexion. N’est-ce pas là le plus beau service que puisse rendre une publication ? Guy Carcassonne Professeur de droit public à l’Université de Paris X-Nanterre

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Introduction générale

Aussi féconde soit-elle, la mieux construite des conceptualisations peut toujours générer un même regret : celui de traduire, en un ou en quelques mots, un phénomène d’une complexité semblant inépuisable. Parmi d’autres, le pouvoir politique peut être présenté comme un concept plutôt simple, alors que même en adoptant une acception restrictive de la politique, la variabilité de ses formes apparaît infinie. Cela résulte d’abord des fonctions fondamentales spécifiques du pouvoir politique, à savoir la réalisation du bien commun à travers les garanties de la concorde intérieure et de la sécurité extérieure de la collectivité1. Certes, ces fonctions impliquant la totalité du corps politique et la survie de celui-ci, elles requièrent à la fois continuité et unité. Toutefois, sauf à imaginer une société totalement figée et insensible à son environnement extérieur, les conditions de cette concorde et de cette sécurité sont contingentes par nature, dépendantes des détenteurs de l’autorité, des conflits politiques et/ou sociétaux, des menaces étrangères, etc. La mutabilité participe ainsi de l’essence du pouvoir politique, d’autant que ce dernier ne peut être résumé à travers son socle, ce pouvoir suprême et indivisible dont procèderaient tous les autres et que l’on nomme souveraineté. Quand bien même connaîtrait-il ce fondement ultime, le pouvoir politique s’exerce toujours à travers une multitude d’acteurs, de structures et de moyens, laquelle est parfois enchevêtrée, imprévisible ou insaisissable2.

L’État

comme processus de monopolisation

Concentrer l’exercice de ce pouvoir n’en fut pas moins l’ambition poursuivie par des générations de gouvernants européens, présupposant la construction d’institutions idoines, propres à faire respecter sur l’ensemble d’un territoire la prééminence absolue de celui qui s’en voudrait le maître. Les États européens sont les produits de cette ambition, alors que leurs développements contribuèrent à renouveler celle-ci au fil des siècles. L’État finit ainsi par apparaître comme le lieu hégémonique du pouvoir politique, comme le « dieu mortel » que Hobbes appelait de ses vœux3, capable d’exercer sa surveillance et sa domination sans discontinuité temporelle et en tout point du territoire. Néanmoins, s’il est manifeste que cette représentation est idéalisée, on ne 1. Freund Julien, L’essence du politique, Paris, Dalloz, 2004 (1re éd. 1965), pp. 650-668. 2. Sur ce thème, notamment : Foucault Michel, « Il faut défendre la société ». Cours au Collège de France (1975-1976), Paris, Seuil/Gallimard, 1997. 3. Hobbes Thomas (1651), Léviathan. Traité de la matière, de la forme et du pouvoir de la République ecclésiastique et civile, IIe partie, chap. XVII, traduit et présenté par François Tricaud, Paris, Sirey, 1971, p. 178.

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rappelle jamais assez que les appareils étatiques actuels, d’une dimension et d’une complexité si impressionnantes qu’elles confinent souvent à la confusion, sont l’œuvre laborieuse des siècles et des hommes. L’État étant le fruit d’une évolution millénaire, la diversité des réalités que l’on a recoupées derrière cette dénomination n’est peut-être pas lointaine de celle que l’on range derrière le pouvoir politique. L’histoire du mot est connue4, tout comme sa consécration due à Machiavel5, mais penser l’État et en dater la naissance reste une tâche des plus périlleuses, qui donna lieu aux interprétations les plus contradictoires. Un historien tel que Braudel affirma qu’« il y a toujours eu un État, comme il y a toujours eu, dans l’histoire des hommes, une monnaie, un crédit, un capital, voire un capitalisme… »6. Dans cette acception, toute autorité centrale, différenciée, incarnant l’unité plus ou moins factice d’un territoire et d’un groupe humain mériterait ce titre7. Il s’agit ici du « sens le plus général » que Duguit donnait au concept, faisant de l’État le reflet de la partition entre gouvernants et gouvernés8. A contrario, il fut soutenu que l’État se définirait par la souveraineté9, laquelle ne devrait absolument pas être confondue avec la possession du pouvoir législatif10. Ainsi, il se distinguerait aussi bien du royaume médiéval que des diverses formes de fédérations ; ces dernières ne connaissant pas la souveraineté et ne pouvant donc prétendre à cette dignité11. Cependant, les oppositions ne suivent pas une logique disciplinaire, puisque ce sont les appréciations de deux juristes que nous venons de confronter, et que celles-ci sont loin de retranscrire la richesse des prises de position. Pour exemple, Georges Scelle défendait une opinion assise sur la contingence, soutenant « que le critère de fait du phénomène étatique reste un critère relatif résultant des données changeantes de l’histoire et de la politique, 4. Brancourt Jean-Pierre, « Des “estats” à l’État : évolution d’un mot », APD, n° 21, 1976, pp. 39-54 ; Guénée Bernard, L’Occident aux xive et xve siècles. Les États, Paris, PUF, 2e éd. revue et corrigée, 1981 (1re éd. 1971), pp. 60-62. 5. Bobbio Norberto, Stato, governo, società. Frammenti di un dizionario politico, Turin, Einaudi, 1995 (1re éd. 1985), pp. 55-57. 6. Braudel Fernand, « La troisième partie de L’identité de la France : la France dans sa plus haute et sa plus brillante histoire », ébauches de F. Braudel, in Braudel F., Les ambitions de l’histoire, Paris, Éditions de Fallois, 1997, p. 425. 7. En ce sens : Guénée B., op. cit., p. 63. 8. Duguit Léon, Traité de droit constitutionnel, t. I, Paris, Boccard, 3e éd., 1927, p. 536. 9. Beaud Olivier, « La notion d’État », APD, n° 35, 1990, pp. 125-132 ; Beaud O., La puissance de l’État, Paris, PUF, 1994, pp. 14-25. 10. Beaud O., La puissance de l’État, pp. 46-47. « Mais malgré sa force, la thèse sur la précocité étatique, fondée soit sur la juridiction lato sensu soit sur le pouvoir “législatif” ou “édictal”, ne remet pas en cause selon nous l’idée selon laquelle il existe une différence de nature entre le royaume préétatique et l’État moderne souverain. La première raison tient à ce que la renaissance médiévale du pouvoir profite à différentes autorités ; elle bénéficie aussi bien aux cités italiennes, à l’Empereur qu’aux Rois des monarchies. La souveraineté opérera au contraire la concentration du pouvoir normatif aux mains du Prince et de ses subordonnés. Ensuite et surtout, il manque à la juridiction, à l’imperium et à la “législation” médiévale, la qualité inhérente à la souveraineté moderne qui est de désigner un pouvoir unique et indivisible capable de créer et recréer du droit. » 11. Beaud O., « Fédéralisme et souveraineté. Notes pour une théorie constitutionnelle de la Fédération », RDP, n° 1/1998, pp. 83-122.

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valable à un moment donné pour une collectivité donnée, susceptible de s’évanouir et de reparaître selon les avatars internes et externes de cette collectivité »12. Il semble illégitime de qualifier d’État « toute forme politique plus ou moins constituée, comme si les différences qui séparent l’Empire Han et l’État-nation occidental contemporain étaient secondaires ou marginales et ne méritaient pas, en tout état de cause, d’affecter le processus de conceptualisation »13. Toutefois, soutenir qu’un événement distinguerait radicalement l’avant de l’après peut générer d’autres impasses. La théorie de Bodin est un tournant majeur de l’histoire de l’État, mais elle n’en marque ni la fin, ni la naissance. Elle fut l’aboutissement de nombreux siècles d’efforts, mais fut aussi un point de départ, le piédestal sur lequel les gouvernements s’appuyèrent, ou, pour reprendre une belle expression, « la théologie, la rhétorique et la casuistique de l’État moderne »14. En outre, faire de la souveraineté le critérium de l’État est une position parfaitement cohérente à l’égard de la France, mais qui est peutêtre justement trop francocentrique, trop dépendante d’une notion elle-même repensée, et trop située vis-à-vis tant du passé que du présent. D’une part, l’État de la seconde partie du xxe siècle n’était pas celui de Charles X, tout comme celui de Charles X n’était pas celui d’Henri III. D’autre part, tout en fondant les relations internationales contemporaines, le concept d’État recoupe aujourd’hui des réalités d’une variété sidérante. Même si nous refusons de croire que certaines sociétés soient à jamais imperméables à ce type d’organisation politique15, et plus encore de rouvrir la querelle qui opposa Clastres à Lapierre16, la décolonisation et l’explosion du nombre d’entités étatiques ont mis en évidence les difficultés d’adaptation du modèle occidental17. L’ONU regroupait officiellement 192 États égaux et souverains au 1er janvier 2008, mais la réalité est on ne peut plus complexe. À l’échelle des relations internationales, la hiérarchisation n’est que trop bien avérée18. Aussi l’État apparaît-il comme une dénomination générique reflétant un degré minimal d’institutionnalisation et, surtout, la reconnaissance de la communauté internationale. De la théocratie iranienne au totalitarisme nord-coréen, en passant par les micro-États de toutes sortes19 – paradis fiscaux, sociétés coutumières, etc. –, le monde ne se résume pas aux démocraties occidentales. 12. Scelle G., Droit international public, Paris, Domat/Montchrestien, 1944, p. 73. 13. Badie Bertrand, Birnbaum Pierre, « Sociologie de l’État revisitée », RISS, n° 140, juin 1994, p. 189. 14. Descimon Robert, Guéry Alain, « Un État des temps modernes ? », in Le Goff Jacques (dir.), La longue durée de l’État, vol. 5 de l’Histoire de la France dirigée par André Burguière et Jacques Revel, Paris, Seuil, 2000 (1re éd. 1989), p. 256. 15. À ce sujet : Bayart Jean-François, « L’historicité de l’État importé », Les cahiers du CERI, n° 15, 1996. 16. Clastres Pierre, La société contre l’État, Paris, Éditions de Minuit, 1974 ; Lapierre Jean-William, Vivre sans État ? Essai sur le pouvoir politique et l’innovation sociale, Paris, Seuil, 1977. 17. Sur ce thème : Mény Yves (dir.), Les politiques du mimétisme institutionnel. La greffe et le rejet, Paris, ­L’Harmattan, 1993 ; Badie B., Hermet Guy, Politique comparée, Paris, Armand Colin, 2001, pp. 169-183. 18. Lake David A., « Hierarchy in International Relations : Authority, Sovereignty, and the New Structure of World Politics », Congrès de l’Association américaine de science politique, 2-5 septembre 2004, http://weber.ucsd.edu/~dlake/ [novembre 2004] ; Sur Serge, Relations internationales, Paris, Montchrestien, 2e éd., 2000, pp. 254-260. 19. Armstrong Harvey, Read Robert, « Western European Micro-States and EU Autonomous Regions: The Advantages of Size and Sovereignty », World Development, vol. 23, n° 7, 1995,

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Si la « spore » de ces dernières fut la naissance d’une administration bureaucratique « permanente, rigide, intensive et prévisible »20, beaucoup en sont loin. Un rapport de la Banque mondiale – certes critiqué – en atteste formellement21. Au sein même du monde occidental, où naquit l’État moderne, les généralisations sont parfois refusées. Malgré la grande précocité de la centralisation britannique, n’écrit-on pas que le Royaume-Uni « ne concevait pas l’État » ?22 Partant, les conclusions péremptoires constituent un danger considérable. Si le premier impératif du chercheur est certainement celui de la rigueur conceptuelle, cela ne l’engage pas pour autant envers l’absolu. Évoquant l’« objet politique », Jean Leca écrivait que celui-ci n’était pas « théoriquement constitué », mais posait surtout la question de l’utilité de cette « constitution », au regard de la situation des autres disciplines scientifiques23. De même, proposer une définition définitive de l’objet étatique est une ambition que nous ne saurions critiquer mais qui, à supposer que nous en soyons capables, nous éloignerait peut-être plus qu’elle ne nous rapprocherait de nos véritables objectifs scientifiques. Par conséquent, nous ne penserons pas l’État au travers d’un seul élément, ni même à travers la réunion de quelques caractères capitaux24. Dans notre optique, l’essentiel réside plus sûrement dans son évolution structurelle et fonctionnelle25, et dans les conflits opposant hommes et groupes pour sa direction. pp. 1229-1245 ; Adam Laurent, « Le concept de micro-État : États lilliputiens ou parodies d’États ? », RIPC, vol. 2, n° 3/1995, pp. 577-592. 20. Weber Max (1922), Économie et société/1. Les catégories de la sociologie, Paris, Pocket, 1995, pp. 297-301. 21. Banque mondiale, « L’État dans un monde en mutation », résumé du Rapport sur le développement dans le monde 1997, Washington, 1997, http://www.worldbank.org [janvier 2004]. Pour une critique : Kapur Devesh, « The State in a Changing World : A Critique of the 1997 World Development Report », WCFIA Working Paper n° 98-02, http://www.wcfia.harvard.edu [mars 2004]. 22. Jones George W., « The Multi-Dimensional Constitution in the United Kingdom: Centralisation and Decentralisation », London School of Economics and Political Science, Conférence internationale sur la Constitution britannique, 29-30 mai 2003, http://www.lse.ac.uk [février 2004]. 23. Leca J., « La théorie politique », in Grawitz Madeleine, Leca J. (dir.), Traité de science politique, vol. 1, Paris, PUF, 1985, p. 150. « On peut se demander d’ailleurs si ce rituel canonique de la constitution préalable d’un objet pour une discipline est vraiment une exigence sensée. […]. On ne définit génériquement pas plus le physique que le géologique, le géographique, l’astronomique, le biologique ou le mathématique, ce qui n’interdit évidemment pas le travail de construction scientifique. » 24. Selon Chevallier, l’État procède de la « conjugaison de cinq éléments essentiels », qui sont « l’existence d’un groupe humain, la nation, implanté sur un territoire et caractérisé, par-delà la diversité et l’opposition des intérêts des membres, par un lien plus profond de solidarité » ; « la construction d’une figure abstraite […] dépositaire de l’identité sociale et source de toute autorité », laquelle n’est autre que l’État lui-même ; la « perception de l’État comme le principe d’ordre et de cohésion sociale » ; le monopole wébérien de la contrainte physique légitime ; et « l’existence d’un appareil structuré et cohérent de domination, chargé de mettre en œuvre cette puissance » (Chevallier Jacques, L’État post-moderne, Paris, LGDJ, 2e éd., 2004, pp. 20-21). 25. Suivant Weber, « pour la sociologie le phénomène appelé “État” ne consiste pas nécessairement, uniquement ou exactement dans les éléments importants du point de vue juridique. […]. Quand elle parle d’“État”, de “nation”, de “société par actions”, de “famille”, de “corps d’armée” ou de structures analogues, elle vise au contraire un développement de nature déterminée d’une activité sociale effective ou construite comme possible ; par conséquent, elle glisse sous le concept juridique qu’elle utilise, à cause de sa précision et de son usage courant, un sens totalement différent. » (Weber M., Économie et société/1. Les catégories de la sociologie, p. 41).

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Dès lors, il convient d’identifier un mouvement de très longue durée dont l’aboutissement fut l’avènement de l’État comme forme d’organisation politique centralisée, différenciée, seule titulaire de la contrainte physique légitime, et réglant avec plus ou moins de minutie quasiment toutes les activités sociales caractérisables26. Prenant pour exemple le cas français, et les progrès du contrôle territorial et de la monopolisation des pouvoirs normatif, coercitif, militaire, etc., jusqu’à la Révolution de 1789, la synthèse de Norbert Elias demeure une référence incontournable27. Néanmoins, sa valeur est renforcée par l’effort de conceptualisation générale de Stein Rokkan, lequel aborda la construction de tous les États ouest-européens prioritairement à travers la structuration de leur territoire, et plus précisément la formation d’un Centre et la résistance des périphéries, en donnant à celle-ci une richesse pluridimensionnelle et une profondeur historique frappantes28. En postulant la nécessité de considérer la chute de l’Empire romain occidental pour origine, et en définissant plusieurs séries de variables institutionnelles, fonctionnelles et politiques29, l’œuvre du politologue norvégien posait les bases d’un programme collectif de recherche d’une ambition difficilement égalable. Au final, l’efficacité de la mécanique centralisatrice, fondée non seulement sur le pouvoir normatif et coercitif mais sur la puissance économique et culturelle, fut réelle. Elle n’a pas gommé toute revendication autonomiste de la périphérie et toute trace de culture minoritaire, mais elle réussit souvent à imposer l’image d’un État omniscient et omnipotent. Ainsi, la métaphore pyramidale de Kelsen30 n’était pas vraiment moins adéquate pour définir l’architecture du pouvoir politique que pour qualifier un ordre juridique31. Étant trop complexe, contingent, et dépendant d’acteurs extérieurs32, le premier a toujours paru trop difficile à mesurer pour qu’une 26. Thoenig Jean-Claude, « Présentation », in Grawitz M., Leca J. (dir.), Traité de science politique, vol. 4, p. XII. 27. Elias Norbert (1939), La dynamique de l’Occident, Paris, Calmann-Lévy, 1990, pp. 5-98. 28. Rokkan S., Stato, nazione e democrazia in Europa, par Peter Flora, Bologne, Il Mulino, 2002, pp. 131-297 ; Rokkan S., « Un modèle géo-économique et géo-politique de quelques sources de variations en Europe de l’Ouest », RIPC, vol. 2, n° 1/1995, pp. 147-170 ; Rokkan S., « Formazione degli stati e differenze in Europa », in Tilly Charles (dir.), La formazione degli stati nazionali nell’Europa occidentale, Bologne, Il Mulino, 1996 (1re éd. anglaise 1975), pp. 397-433. 29. Rokkan S., Stato, nazione e democrazia in Europa, pp. 165-175. Rokkan distingue « trois groupes de variables focales » : les « variables du système dans son ensemble », reposant sur « quatre composants primaires » que le Centre utilise pour asseoir sa suprématie, lesquelles sont la « force », la « culture », le « droit » et l’« économie » ; les « variables qui caractérisent les processus de mobilisation et de contre-mobilisation dans les périphéries territoriales » ; et les « variables qui caractérisent les stratégies, les conflits et les coalitions parmi les élites centrales bâtisseuses du Centre ». 30. Kelsen Hans, Théorie pure du droit, Paris, Dalloz, 1962, p. 299. « L’ordre juridique n’est pas un système de normes juridiques placées toutes au même rang, mais un édifice à plusieurs étages superposés, une pyramide ou hiérarchie formée (pour ainsi dire) d’un certain nombre d’étages ou couches de normes juridiques. Son unité résulte de la connexion entre éléments qui découle du fait que la validité d’une norme qui est créée conformément à une autre norme repose sur celle-ci […]. » 31. En ce sens : Lapierre J.-W., « La pyramide et le réseau », La pensée de midi, n° 7, printemps 2000, pp. 14-19. 32. Zolberg Aristide R., « L’influence des facteurs “externes” sur l’ordre politique interne », in Grawitz M., Leca J. (dir.), Traité de science politique, vol. 1, pp. 567-598.

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hiérarchie fût aussi clairement spécifiable qu’une hiérarchie normative. Se composant de textes aux statuts rigidement différenciés, que les juridictions sont en charge de faire respecter, la pyramide des normes juridiques pouvait plus aisément nourrir des prétentions à une parfaite rationalité. Ceci dit, il était dans les deux cas un élément unifiant, pensé comme source de légitimité de tous les autres éléments composant l’ensemble, et jouissant d’une suprématie indubitable, à savoir l’État et la Constitution nationale. Très différente semble la réalité actuelle, où l’idée d’une hiérarchie indiscutée ne paraît guère plus pensable, à l’égard tant des normes juridiques que des pouvoirs politiques33.

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C’est bien la centralité de ces deux éléments, lesquels constituent un véritable binôme tant chacun semble inhérent à l’autre, qu’un processus nouveau a remis en cause. Vidée « de toute portée » par les mécaniques partisanes34, la séparation classique des pouvoirs n’avait pu empêcher l’avènement des totalitarismes, alors que la Seconde Guerre mondiale et ses terribles symboles, la Shoah et l’arme atomique, posaient avec une acuité jamais atteinte la question de la limitation du pouvoir. Ainsi, le projet consistant à inverser le paradigme monopoliste ne fut certainement jamais aussi crédible qu’au sortir de ce conflit, même si, plus qu’un nouveau mode de gestion publique, il consistait à créer une véritable contre-culture. Tout comme leurs lointains ancêtres ne s’étaient pas tous engagés au même moment et avec la même force dans la construction d’un État centralisé, les gouvernants européens n’ont pas suivi un programme décentralisateur commun qu’ils auraient collectivement élaboré. Hors la subsistance de régimes autoritaires en Europe du Sud, qui fut une cause évidente de retard, les démocraties n’ont pas adopté une voie unique, et les trois États que nous étudions démontrent à eux seuls la variété des itinéraires. Pour preuve, le RoyaumeUni et les États fédéraux suivirent longtemps une logique centralisatrice après 1945. Il n’en demeure pas moins que d’un côté, à travers la construction européenne, les États ont créé et se sont investis dans un nouvel espace politique auquel ils délèguent l’exercice de compétences toujours plus nombreuses et essentielles, telle la monnaie. D’un autre côté, l’existence d’une tendance globale à la décentralisation et à la différenciation territoriale n’est guère contestable. Cela ne contredit pas la présence de crispations politiques, d’atavismes des administrations centrales, voire de tentations recentralisatrices, mais la continuité et la portée du mouvement sont réelles. En premier lieu, le critère hégélien du pouvoir législatif, défini comme la « puissance de définir et d’établir l’universel »35, n’est plus absolu aujourd’hui. Au sein même d’États qui ne sont pourtant pas fédéraux, se multiplient les cas de territoires où l’assemblée locale peut édicter des normes de mise en cause, générales et impersonnelles, qui ont 33. Pour un aperçu des critiques : Ost François, Kerchove Michel Van de, « De la pyramide au réseau ? Vers un nouveau mode de production du droit ? », RIEJ, n° 44, 2000, pp. 4-9. 34. En ce sens : Troper Michel, « Séparation des pouvoirs », in Raynaud Philippe, Rials Stéphane (dir.), Dictionnaire de philosophie politique, Paris, PUF/Quadrige, 3e éd. complétée, 2003 (1re éd. 1996), p. 713. 35. Hegel Georg Wilhelm Friedrich (1821), Principes de la philosophie du droit, Paris, Gallimard, 1983, paragraphe 273, p. 301.

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valeur de loi quelle que soit leur appellation officielle. En second lieu, le critère wébérien du monopole de la contrainte physique légitime est aussi fort contrarié puisque, quand bien même s’agit-il d’une délégation, des polices régionales existent dans des États qui ne sont point des fédérations. Pour autant, il serait insensé de postuler que l’Espagne n’est plus un État du fait de l’existence des polices autonomes basque et catalane. C’est aussi suivant une tendance générale que les acteurs privés et supranationaux prennent une place de plus en plus importante dans le domaine de la sécurité, permettant d’évoquer une « démonopolisation des fonctions régaliennes »36. Alors que la séparation horizontale des pouvoirs, fonctionnelle, avait fait la preuve de ses insuffisances, il semble bien que l’on puisse parler d’une séparation verticale des pouvoirs, fondée sur la territorialité. Assurément, celle-ci ne manque pas d’antécédents. Montesquieu considérait déjà l’autolimitation du pouvoir central monarchique comme une exigence fondamentale37, mais surtout, il ne fait aucun doute que la répartition verticale du pouvoir, entre États et Fédération, fut le point nodal du débat constituant américain38. Cependant, le phénomène n’a certainement jamais été aussi sensible, et si Troper récuse vigoureusement le concept39, son argumentation peine ici à convaincre. En premier lieu, sa position particulière ne peut être comprise qu’en rapport avec sa position générale, postulant le caractère fictif de la séparation des pouvoirs. En second lieu, il ne prend aucunement en compte l’actuelle position de l’UE comme créatrice de normes et comme pouvoir. Enfin, il pose pour hypothèse que « chacune des autorités législatives de l’État fédéral ou des États est autonome dans son domaine de compétence et qu’elle n’est pas en mesure de s’opposer aux autres », mais l’hypothèse est erronée. D’une part, la plupart des compétences législatives sont partagées, et chaque entité doit respecter les principes fixés par l’échelon supérieur. D’autre part, chaque pouvoir peut bien s’opposer positivement à l’autre, ne serait-ce qu’à travers la possibilité d’en appeler à la juridiction constitutionnelle, ou à la CJCE. Troper est très probant lorsqu’il affirme que l’on ne saurait qualifier de séparation des pouvoirs toute répartition des compétences administratives, des matières législatives et réglementaires, etc.40. Toutefois, pareille différenciation dans l’organisation générale des pouvoirs ne peut être positionnée sur un même plan, d’autant que la séparation effective apparaît mieux garantie dans le cas de la séparation verticale des pouvoirs. Certes, cette dernière est une réalité souffrant les mêmes défauts que sa grande sœur. Il est presque toujours une inégalité de fait entre acteurs, et elle est soumise, elle aussi, au confusionnisme du ou des parti(s) majoritaire(s). Néanmoins, 36. Roché Sebastian, « Vers la démonopolisation des fonctions régaliennes : contractualisation, territorialisation et européanisation de la sécurité intérieure », RFSP, vol. 54, n° 1/2004, pp. 43-70. 37. Montesquieu (1748), De l’Esprit des lois, livre VIII, chap. 6, in Montesquieu, Œuvres complètes, Paris, Seuil, 1964, p. 572. « Comme les démocraties se perdent lorsque le peuple dépouille le sénat, les magistrats et les juges de leurs fonctions, les monarchies se corrompent lorsqu’on ôte peu à peu les prérogatives des corps ou les privilèges des villes. Dans le premier cas, on va au despotisme de tous ; dans l’autre, au despotisme d’un seul. […]. La monarchie se perd, lorsque le prince, rapportant tout uniquement à lui, appelle l’État à sa capitale, la capitale à sa cour, et la cour à sa seule personne. » 38. Chopin Thierry, La République « une et divisible ». Les fondements de la fédération américaine, Paris, Plon, 2002. 39. Troper M., « Séparation des pouvoirs », p. 714. 40. Ibid.

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dans un État, les détenteurs des pouvoirs exécutif et législatif tenant leur légitimité d’une seule et même source, leur proximité politique est quasi-certaine, et le pouvoir exécutif s’érige généralement comme maître incontesté de la majorité parlementaire. À l’inverse, l’idée d’une séparation territoriale – verticale – des pouvoirs implique la concurrence de plusieurs sources de légitimité, ce qui réduit ce type de risque. Bien que le terme de recomposition caractérise déjà un ouvrage collectif particulièrement abouti sur l’évolution contemporaine des États européens41, nous préférons concevoir les changements intervenus sous l’angle d’une recomposition territoriale du pouvoir. En effet, la séparation des pouvoirs demeure un concept reposant sur la solennité d’un acte constituant, ce qui lui confère une nature plutôt fixe et stato-centrée, tendant à méconnaître la pluralité des acteurs et la rapidité des mutations. Or, nous ne traitons pas d’une reproduction du modèle étatique aux échelles supranationale et infranationale, laquelle s’accompagnerait d’une redistribution des compétences suivant un principe d’exclusivité. La recomposition ne procède pas d’un désir soudain de partager le pouvoir étatique, mais en premier lieu des difficultés de l’État à répondre aux défis mondiaux, notamment économiques et militaires. Quoiqu’elle ne soit pas un phénomène sans histoire42, la mondialisation, ou plutôt son accélération prodigieuse liée à la disparition du monde bipolaire, à la libéralisation des échanges et des marchés financiers, aux progrès des technologies de l’information et de la communication, et à la prolifération d’acteurs non-étatiques parfois surpuissants, etc., a sans nul doute forgé un nouveau cadre aux relations internationales, porteur de nouveaux impératifs43. En second lieu, elle révèle l’embarras des gouvernants face à des demandes sociétales de plus en plus fortes, nombreuses, et contradictoires44. Du reste, cette triple évolution des demandes reflète l’évolution de sociétés où l’unité du lien politique – via la nationalité et la citoyenneté – est de plus en plus démentie, voire formellement niée, par les appartenances partielles, ethniques ou religieuses, transnationales ou 41. Wright Vincent, Cassese Sabino (dir.), La recomposition de l’État en Europe, Paris, La découverte, 1996. 42. Wallerstein Immanuel, « La mondialisation n’est pas nouvelle », 2002, http://www.uqac.uquebec.ca/zone30/Classiques_des_sciences_sociales/index.html [janvier 2004] ; Kaplan Marcos, Estado y globalización, Mexico, UNAM, 2002, pp. 17-223. 43. Pour ne citer que quelques références : Habermas Jürgen, Après l’État-nation. Une nouvelle constellation politique, Paris, Fayard, 2000 ; Badie B., Smouts Marie-Claude, Le retournement du monde. Sociologie de la scène internationale, Paris, Dalloz/Presses de Sciences Po, 3e éd., 1999 ; Bauman Zygmunt, Le coût humain de la mondialisation, Paris, Hachette, 1999, pp. 87117 ; Held David, « Democracy and Globalization », MPIFG Working Paper 97/5, mai 1997, http://www.mpi-fg-koeln.mpg.de [août 2003] ; Elazar Daniel J., « Constitutionalizing Globalization: The Postmodern Revival of Confederal Arrangements », 1997, http://www.jcpa.org/ [juin 2003] ; Michalet Charles-Albert, « Souveraineté nationale et mondialisation », actes du VIIe Congrès de l’AFSP, Lille, 18-21 septembre 2002, http://www.afsp.msh-paris.fr [octobre 2003] ; Auby Jean-Bernard, « Globalisation et droit public », REDP, vol. 14, n° 3, automne 2002, pp. 1219-1247 ; Jacquet Pierre, Sachwald Frédérique, « Mondialisation : la vraie rupture du xxe siècle », Politique étrangère, n° 3-4/2000, pp. 597-612 ; Martínez de Pisón José, « Mundialización y mundializaciones », REDUR, n° 1, 2003, pp. 9-41 ; Cassese S., « L’arena pubblica. Nuovi paradigmi per lo Stato », RTDP, vol. 51, n° 3/2001, pp. 601-650. 44. Leca J., « La “gouvernance” de la France sous la Cinquième République. Une perspective de sociologie comparative », in D’ARCY François, Rouban Luc (dir.), De la Ve République à l’Europe. Hommage à Jean-Louis Quermonne, Paris, Presses de la FNSP, 1996, pp. 329-365.

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supranationales, etc.45 Estimé trop prétorien, distant et dirigiste, le Gouvernement ferait une place de plus en plus grande à la gouvernance, laquelle associe non seulement les différents échelons politiques, mais aussi toutes sortes d’acteurs publics et privés susceptibles d’enrichir les processus de prise de décision et de mise en œuvre des choix opérés46. Cela étant, la recomposition territoriale du pouvoir est un mouvement protéiforme et évolutif, reposant sur la capacité des acteurs à partager leurs compétences et ressources, et à définir communément des politiques publiques légitimes, efficaces et financièrement soutenables. Même si une révolution de l’État était déjà diagnostiquée dans les années 197047, l’idée d’un nouvel âge étatique est devenue un truisme, et elle fait dorénavant l’objet de conceptualisations des plus précises. Suivant Chevallier, l’« État post-moderne » se définit par quatre grandes inflexions structurelles : la croissance des liens d’interdépendance, synonyme d’une perte de souveraineté ; la perte de contrôle sur le développement économique et social ; le brouillage des frontières entre les sphères publique et privée, dû notamment à l’ouverture de la gestion publique ; et l’hétérogénéisation/ fragmentation de l’organisation étatique48. Cependant, la rigueur de cette analyse ne se retrouve pas partout. La prospérité des métaphores renvoyant au Moyen Âge et/ou à la féodalité – dans l’ordre interne comme dans l’ordre international – est elle aussi très significative de la perception d’un grand changement. Il y a déjà plus de trente ans, Villey affirmait : « Nous sommes retombés dans une sorte de féodalisme, morcellement politique interne, entrechoc de pouvoirs rivaux – grandes entreprises, groupes de pression, partis, syndicats – et l’on se prend à n’entrevoir de remèdes à cette anarchie que dans un nouveau resserrement de liens personnels, ainsi qu’aux temps où s’érigea le pouvoir des rois capétiens »49. Toutefois, on ne saurait trop mettre en garde contre la généralisation de ce type d’amalgames. Sans conteste, la répartition territoriale du pouvoir politique est plus indécise aujourd’hui qu’elle ne l’était il y a une génération. Pour autant, ceux qui comparent notre temps au Moyen Âge sombrent souvent dans l’exagération facile, si ce n’est dans l’outrecuidance historique. Alors que sa superficie était généralement comparable à celle d’un de nos actuels cantons50, la châtellenie fut le type idéal de l’organisation politique aux 45. Constant Fred, La citoyenneté, Paris, Montchrestien, 2e éd., 2000, pp. 73-111. 46. Sur ce thème : Moreau Defarges Philippe, La gouvernance, Paris, PUF, 2003. 47. Maspétiol Roland, « L’État d’aujourd’hui est-il celui d’hier ? », APD, n° 21, p. 15. « Ce qui est ressenti généralement comme crise de l’État va en réalité au-delà de la notion de crise. Il s’agit d’une mutation dont les origines sont multiples et complexes, une mutation qui conduit de l’État d’hier à l’État d’aujourd’hui, lequel est devenu tout autre chose, étranger au concept que nous avons pu dégager de l’interprétation donnée de l’expérience des sociétés étatiques du xvie au début du xxe siècle. » 48. Chevallier J., L’État post-moderne, pp. 31-84. 49. Villey M., « Préface », APD, n° 21, p. 2. À l’échelle de l’ordre international : Spadaro Antonino, « Gli effetti costituzionali della c. d. “globalizzazione” », Politica del diritto, 29e année, n° 3, septembre 1998, pp. 454-455. 50. Luchaire Achille (1911), Les premiers Capétiens (987-1137), Paris, Tallandier, 1980, p. 13.

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siècles51. Or, son propriétaire exerçait toutes les prérogatives – armée, justice, impôts, etc. – que l’on qualifia bien plus tard de régaliennes52. L’ampleur de certains déficits budgétaires motiverait peut-être à elle seule une redéfinition et un redimensionnement de l’action étatique, mais les États n’ont pas entrepris leur propre liquidation. La recomposition territoriale du pouvoir n’est ni le sésame ouvrant toutes les portes de la connaissance politique, ni l’avènement d’une sombre anarchie. Elle est un mouvement né il y a deux générations, aux développements inégaux et irréguliers, et dont il faut discerner – fût-ce grossièrement – les limites. Si l’hypothèse d’une trajectoire commune est valide, celle d’une véritable normalisation – au niveau des États comme à celui des régions – peut être immédiatement écartée. Assez de contributions prouvent qu’il existe un écart considérable entre l’organisation territoriale des États européens et, ce faisant, entre les pouvoirs des collectivités subnationales53. Du reste, malgré la diversité des théories des relations internationales, aucune ne postule la disparition de l’État, lequel demeure presque toujours un référentiel incontournable54. Au contraire, les attentats du 11 septembre 2001 et la politique étrangère des États-Unis ont alimenté un renouveau des approches dites réalistes, centrées sur l’État et la capacité de celui-ci à défendre ses intérêts, y compris par la force. Péril(s) terroriste(s) aidant, un recentrage a été opéré sur le caractère présumé indispensable de l’État, tant dans les frontières nationales que dans le cadre communautaire ou dans l’espace mondial55. Il est redevenu primordial d’accorder une large place aux tâches traditionnelles et, plus encore, aux tâches nouvelles que celui-ci doit assumer56, car nul autre ne serait apte à le faire. Même les critiques les plus notoires d’une vision que nous dirions traditionaliste de l’État sont catégoriques quant à l’importance de son rôle57. Si un État agissant unilatéralement n’est plus capable d’atteindre certains objectifs d’intérêt public – ce qui 51. Olivier-Martin François (1948), Histoire du droit français des origines à la Révolution, Paris, Éditions du CNRS, 1984, pp. 133-148. 52. Duby Georges (1953), La société aux xie et xiie siècles dans la région mâconnaise, in Duby G., Qu’est-ce que la société féodale ? Paris, Flammarion, 2002, pp. 170-174. 53. Ziller Jacques, Administrations comparées, Paris, Montchrestien, 1993 ; Specchia Marina Calamo, « Le variabili istituzionali del “multilevel system of government”: tendenze devolutive in alcune esperienze dell’Europa occidentale », Congrès de Caserta, Regioni ed enti locali dopo la riforma del titolo V della Costituzione fra attuazione e ipotesi di ulteriore revisione, 10-11 avril 2003, http://www.associazionedeicostituzionalisti.it [août 2004]. 54. Roche Jean-Jacques, Théories des relations internationales, Paris, Montchrestien, 5e éd., 2004. 55. Voir notamment : Cohen Samy, La résistance des États : Les démocraties face aux défis de la mondialisation, Paris, Seuil, 2003. 56. Chevallier J., L’État post-moderne, pp. 47-62 ; Turner Frederick C., Corbacho Alejandro L., « Las nuevas funciones del Estado », RISS, n° 163, mars 2000 ; Turner F. C., « La transformación de las funciones del Estado: su estimación y las posibilidades y los problemas que plantea », RISS, n° 163, mars 2000. 57. Habermas Jürgen, « La constellation postnationale et l’avenir de la démocratie », in Ha­bermas J., Après l’État-nation. Une nouvelle constellation politique, Paris, Fayard, 2000, p. 58 ; Badie B., Un monde sans souveraineté. Les États entre ruse et responsabilité, Paris, Fayard, 1999, pp. 287-299 ; Marks Gary, « European Integration and the State », EUI Working Paper RSC, n° 95/7, 1995, p. 3 ; Castells Manuel, Le pouvoir de l’identité, Paris, Fayard, 1999, pp. 366-372 ; Keating Michael, « Les régions constituent-elles un niveau de gouvernement en Europe ? », in Le Galès Patrick, Lequesne Christian (dir.), Les paradoxes des régions en Europe, Paris, La découverte, 1997, p. 25.

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