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Ecole des Ponts 23 juin 2005

ETALEMENT URBAIN

Comprendre les mécanismes, apprécier les marges de manœuvre, identifier les outils

Scénarios d’urbanisation et impacts sur les finances locales

Alain Colson Chargé d’études Enseignant à l’Université de Savoie

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SCENARIO D’URBANISATION ET IMPACTS SUR LES FINANCES LOCALES

De quoi s’agit-il ? .......................................................................................................................3 Comment naissent les coûts ?.....................................................................................................4 Capillarité................................................................................................................................4 Volonté explicite.....................................................................................................................5 Essai de typologie des coûts :.....................................................................................................5 Coûts liés au lieu de l’étalement :...........................................................................................5 Coûts liés à l’existence de l’étalement :..................................................................................5 Coûts de la ville :....................................................................................................................5 Qui paie quoi ?............................................................................................................................6 Exemples de coûts liés à l’étalement urbain...............................................................................7 Cas n°1 : habitat en zone péri urbaine dans le cadre d’un lotissement classique...................7 Cas n°2 : habitat en zone péri urbaine dans le cadre d’un habitat nouveau dense..................9 Comparaison :.......................................................................................................................10 Commentaires :.....................................................................................................................11 Pas de coûts directs pour la commune…..........................................................................11 Mais sans aucun doute des coûts indirects…....................................................................12 Déchets ménagers :.......................................................................................................12 Scolarité :......................................................................................................................12 Eau et assainissement :..................................................................................................13 Voirie :..........................................................................................................................13 Conclusion :..............................................................................................................................14

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Le coût de l’étalement urbain et les finances locales

Cette question apparemment simple appelle une réponse complexe.

De quoi s’agit-il ? Etalement urbain : Croissance désordonnées / non coordonnée des villes vers leur périphérie qui entraîne de sévères externalités négatives i.e. accessibilité, déplacements, services publics et/ou privés, scolarité, gestion de l’espace périurbain, équipements publics et/ou privés etc. Compte tenu de toutes ses externalités, l’étalement urbain entraîne intuitivement des coûts dont la mesure est complexe. Le caractère complexe des coûts découle de plusieurs caractéristiques : -

tous les coûts ne sont pas supportés par les mêmes entités ; certains sont explicites, d’autres implicites ; ils sont parfois instantanés, parfois étalés et même très étalés ; les coûts sont parfois tarifés, parfois supportés par le contribuable, parfois par l’habitant, parfois on ne sait pas ; Certains coûts peuvent être ressentis comme des avantages ; Le coût supporté par un acteur peut être une ressource pour un autre ; Certains coûts peuvent être vécus comme étant fatalement incontournables, d’autres non ;

La complexité vient aussi d’une certaine confusion qui entoure la notion de coût : A titre d’exemple, une citation de M. Joseph Comby : « Il y a aussi de mauvais arguments pour lutter contre l’étalement urbain. Il est très étonnant de voire de quelle façon les études sont montées pour essayer de montrer l’indémontrable. On n’a pas envie pour des raisons subjectives qu’un territoire soit gâché par une urbanisation anarchique, donc on cherche à rationaliser ce rejet au nom de différents arguments, notamment au nom de la croissance des dépenses communales. On entend dire cela très fréquemment. Finalement, ce n’est pas vrai du tout. On a fait le calcul à l’Adef : on a pris toutes les communes situées entre 15 et 30 km du centre de Paris et par simple traitement de fichiers informatisés des impôts, on a regardé les budgets communaux d’une part, et d’autre part les résultats du dernier recensement. On a classé chaque point en fonction du taux de logements individuels dans le parc. Cela nous donne un nuage de points, qui traduit, par la droite de régression, que plus il y a d’individuel, moins l’urbanisation est cher.

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Il est vrai que l’individuel coûte moins cher à construire que le collectif. Il y a toutes sortes de résultats qui sont contre-intuitifs. On est persuadé que dans une maison individuelle on consomme plus d’énergie que dans un immeuble collectif. Quand on regarde les factures on observe le résultat inverse. Pourquoi ? Et bien dans un logement individuel, quand les gens s’en vont, ils éteignent le chauffage, alors que dans un immeuble collectif ils le laissent ouvert. Les factures énergétiques sont plus élevées dans l’habitat collectif que dans l’habitat individuel. Conférence de Joseph Comby, 8 décembre 2004 « Penser l’entropie territoriale et ne pas se tromper de cible » Même si l’indication du calcul effectué est peu précise, on peut penser que la totalité des dépenses a été prise en compte pour les communes de l’échantillon. Or, cette méthode est critiquable : les dépenses publiques en générale et locales en particulier, ne sont pas conditionnées seulement par le type de l’habitat dominant. Leur niveau est une résultante d’une alchimie complexe qui se déroule en présence d’une combinatoire plus ou moins aléatoire de plusieurs ingrédients : -

nombre d’habitant (leur stockage horizontal ou vertical n’est pas spécifiquement opérant, si ce n’est que la verticalité permet un stockage de plus grande ampleur) ; proximité plus ou moins importante de l’agglomération ; rôle dans l’espace attenant (chef lieu de canton etc..) : Pratique plus ou moins intense de l’interventionnisme communal, très lié à l’histoire et à la sociologie des habitants et donc de leurs représentants ; choc culturel entre indigènes et nouveaux migrants ; Importance des ressources de la commune et en particulier de ses ressources fiscales.

Il s’agit donc de déterminer quels ont les coûts qui peuvent être pris en compte

Comment naissent les coûts ? Capillarité Le plus souvent par capillarité : une nouvelle maison se construit dans les champs, puis une seconde, puis d’autres, la population s’accroît, le mode de vie urbain devient prédominant, elle a besoin de services publics (école, transport, système de garde pour les enfants, activités culturelles…) elle a besoin de services privés (commerces, distractions…), elle a besoin d’équipements publics (eau, assainissement, électricité, téléphone, TV, Internet haut débit, piscine…) Parallèlement, les coûts supportés par la ville centre ne diminuent pas : les charges de centralité demeurent et leur poids peut d’alourdir du fait du transfert de population vers des communes voisines.

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Volonté explicite Une commune peut décider que son avenir sera plus radieux si sa population s’accroît. Elle peut aussi considérer qu’il vaut mieux endiguer un mouvement inéluctable : elle développera une politique d’urbanisation, par exemple par la création d’un ou plusieurs lotissements, d’une ZAC, ou en laissant le champ plus ou moins libre pour l’habitat diffus.

Essai de typologie des coûts : Coûts liés au lieu de l’étalement : -

la construction et son environnement immédiat : o o o o

-

achat du foncier ; construction de l’immeuble ; raccordement aux réseaux publics ; création de réseaux publics ou privés ;

L’occupation des lieux est ses implications : o o o o

Coûts d’exploitation (fluides, chauffage, abonnements variés..) ; Accessibilité ; Consommation de services publics ou privés ; Consommation d’équipements publics ou privés.

Coûts liés à l’existence de l’étalement : -

coût de la voiture particulière ; coût des systèmes de transport en commun (véhicules : investissement et exploitation) ; coût des infrastructures (voiries, parking, lignes de transport en commun dédiées..) avantage de l’automobiliste lorsque l’utilisation des transports en commun s’intensifie ; déplacements liés à la scolarité (voiture particulière vs transports scolaires)

Coûts de la ville : -

Création et exploitation des équipements publics de centralité ; Gestion du flux des véhicules ; Croissance moindre, non croissance ou diminution des bases fiscales (manque à gagner fiscal) ; Croissance moindre, non croissance ou diminution des usagers des services publics (surdimensionnement d’équipements publics, manque à gagner tarifaire) ;

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Qui paie quoi ?

Foncier Construction Réseaux publics Raccordement aux réseaux publics Exploitation de l’immeuble Equipements usage privatif Voirie d’accès Eclairage public Collecte déchets ménagers Ramassage déchets ménagers Ecoles Transports scolaires Formalités administratives Voitures privées Transports publics (utilisation) Transports publics infrastructure Gestion des flux automobiles Equipements de centralité

Investisseur

Commune

X X

X

X X X X X X X X X X X X X

Interco.

Ville

Autre

X X

X X

X

X X X X X X X X

X X X X X X X

X X

X X X

X X X

X X X X X X

X X X X

Investisseur : promoteur, propriétaire, constructeur Autre : Département, Région, Etat, UE Les différents coûts peuvent être partagés entre plusieurs acteurs, supportés par un acteur puis par un autre, supportés définitivement par l’un d’entre eux.

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Exemples de coûts liés à l’étalement urbain L’exercice d’aujourd’hui, dans le cadre de ce stage, est limité d’une part aux coûts explicites supportés par une commune et d’autre part aux coûts imputables à un habitat individuel en comparaison d’un habitat collectif.

Cas n°1 : habitat en zone péri urbaine dans le cadre d’un lotissement classique.

Il s’agit d’une commune semi rurale de montagne, située à proximité d’un chef lieu d’arrondissement (20 km ou 20 minutes de déplacement), ville moyenne d’un peu moins de 20 000 habitants, dont l’attractivité a été considérablement renforcée grâce aux jeux olympiques d’hiver de 1992. Cette commune est désormais concernée par l’étalement urbain : sa population a tendance à s’accroître par migration. Population actuelle : 1985 habitants. Elle dispose d’un collège. Notre commune, pour tenter de maîtriser cet accroissement de population, a décidé d’autoriser la création d’un lotissement de vingt lots. Déroulement de l’opération : La commune était propriétaire d’un ensemble foncier (1 ha), constituant une partie de l’assiette du futur lotissement. Elle a entrepris d’acheter des parcelles complémentaires (1 ha) pour former la superficie définitive du lotissement (2 ha). Puis elle vend l’ensemble à un opérateur, après mise en concurrence. La superficie moyenne des parcelles est de 800 m².

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Coût de construction : Lotissement Lots Habitants Superficie surf moyenne lot surf moyenne maison

Foncier Viabilisation

20 80 2 ha 800 m² 130 m²

Commune

Lotisseur

Propriétaire

290 000,00 €

350 000,00 €

101 750,00 €

2 035 000,00 €

10 000,00 €

1 500 000,00 € 182 000,00 €

3 640 000,00 €

927,80 €

18 556,00 €

284 677,80 €

5 693 556,00 €

construction privée TLE Vente

TOTAL

-18 556,00 € -350 000,00 €

-2 035 000,00 €

-68 556,00 €

-185 000,00 €

20 propriétaires

Lotissement: Coût de fonctionnement annuel Commune

Autres

Entretien espaces communs

Propriétaire

20 propriétaires

1 600,00 €

32 000,00 €

taxes foncières

-12 000,00 €

-7 000,00 €

950,00 €

19 000,00 €

taxes d'habitation

-13 000,00 €

-7 000,00 €

1 000,00 €

20 000,00 €

3 000,00 €

60 000,00 €

6 550,00 €

131 000,00 €

fonctionnement privé

TOTAL

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-25 000,00 €

-14 000,00 €

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L’accroissement de population engendré par la création de ce lotissement porte sur 80 personnes, dont 15 enfants scolarisés en premier degré, 10 au collège, 5 au lycée et 5 en enseignement supérieur. On suppose qu’il n’y a pas de transfert de population à l’intérieur de la commune.

Cas n°2 : habitat en zone péri urbaine dans le cadre d’un habitat nouveau dense. Dans la même commune, le choix se porte cette fois sur une opération d’urbanisme plus dense : sur la même superficie, la commune décide d’une opération qui consiste à construire des immeubles d’habitat collectif qui présentent les caractéristiques suivantes : Superficie du foncier : 2 ha Construction de 5 immeubles de 3 étages, 12 appartements par immeubles, superficie moyenne par appartement de 60 m², nombre moyen de personnes par appartement : 3. I place de parking par appartement dans chaque immeuble, parking extérieur de 10 places pour chaque immeuble. Collectif : coût de construction

Commune Foncier Viabilisation

290 000,00 €

350 000,00 €

10 000,00 €

1 000 000,00 €

construction privée TLE (2%) Vente TOTAL

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Constructeur

Propriétaire

5 400 000,00 € -15 336,00 € -350 000,00 €

-6 885 000,00 €

-65 336,00 €

-135 000,00 €

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60 propriétaires

24 750,00 €

1 485 000,00 €

90 000,00 €

5 400 000,00 €

255,60 €

15 336,00 €

115 005,60 €

6 900 336,00 €

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Collectif: Coût de fonctionnement annuel

Commune

Autres

Entretien espaces communs

Propriétaire

60 propriétaires

700,00 €

42 000,00 €

taxes foncières

-24 000,00 €

-9 000,00 €

550,00 €

33 000,00 €

taxes d'habitation

-27 000,00 €

-9 000,00 €

600,00 €

36 000,00 €

2 000,00 €

120 000,00 €

3 850,00 €

231 000,00 €

fonctionnement privé

TOTAL

-51 000,00 €

-18 000,00 €

Ces immeubles collectifs permettent de loger 60 entités familiales d’une taille moyenne de trois personnes, ce qui représente 180 personnes. On suppose qu’il s’agit de nouveaux habitants sans transfert de population communale. Parmi ces 180 nouveaux habitants, il y a 25 enfants fréquentant les écoles du 1er degré, 20 le collège, 10 le lycée et 10 l’enseignement supérieur.

Comparaison : Les tableaux ci-dessous donne une comparaison entre les deux cas : Coût de la construction : Commune Collectif Lotissement Foncier

290 000,00 € 290 000,00 €

viabilisation

10 000,00 €

10 000,00 €

construction privée

Constructeur Collectif Lotissement 350 000,00 €

350 000,00 €

1 000 000,00 €

1 500 000,00 €

5 400 000,00 €

TLE

-15 336,00 €

-18 556,00 €

vente

-350 000,00 €

-350 000,00 €

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Propriétaire Collectif Lotissement 24 750,00 € 101 750,00 €

Total propriétaires Collectif Lotissement 1 485 000,00 € 2 035 000,00 €

90 000,00 € 182 000,00 €

5 400 000,00 €

3 640 000,00 €

15 336,00 €

18 556,00 €

255,60 € -6 885 000,00 €

927,80 €

-2 035 000,00 €

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TOTAL

-65 336,00 €

-68 556,00 €

-135 000,00 €

-185 000,00 € 115 005,60 € 284 677,80 €

6 900 336,00 €

5 693 556,00 €

Coût de fonctionnement annuel : Commune Collectif Lotissement

Autres Collectif Lotissement

Entretien espaces communs

Propriétaire Collectif Lotissement

Total propriétaires Collectif Lotissement

700,00 €

1 600,00 €

42 000,00 €

32 000,00 €

taxes foncières

-24 000,00 €

-12 000,00 €

-9 000,00 €

-7 000,00 €

550,00 €

950,00 €

33 000,00 €

19 000,00 €

taxes d'habitation

-27 000,00 €

-13 000,00 €

-9 000,00 €

-7 000,00 €

600,00 €

1 000,00 €

36 000,00 €

20 000,00 €

2 000,00 €

3 000,00 €

120 000,00 €

60 000,00 €

3 850,00 €

6 550,00 €

231 000,00 €

131 000,00 €

fonctionnement privé

TOTAL

-51 000,00 €

-25 000,00 €

-18 000,00 €

-14 000,00 €

Commentaires :

Pas de coûts directs pour la commune… Par hypothèse (ce qui correspond aussi à la réalité), la commune est déjà propriétaire de la moitié du foncier nécessaire : ceci lui permet, après acquisition de l’hectare complémentaire, de dégager une plus value sur la vente au lotisseur ou au constructeur. Dans les deux cas, la commune ne supporte pratiquement pas de coûts directs : ceux-ci sont essentiellement à la charge des propriétaires. Le choix de ceux-ci est une opportunité (au sens économique du terme) dont les considérants relèvent à la fois de l’aubaine et de la nécessité : choix de vie en dehors de l’agglomération, mais à une distance raisonnable, prendre ce qui se présente et qui correspond à peu près à l’objectif poursuivi. La commune, au contraire, bénéficie de retombées non négligeables, essentiellement de nature fiscale. Ces ressources nouvelles permettront à la commune (ainsi qu’à d’autres entités publiques) de financer des coûts indirects engendrés par l’accroissement de sa population.

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Une ressource fiscale annuelle de l’ordre de 50 000 € permet de couvrir le service annuel d’un emprunt sur 15 ans au taux de 4% d’un montant de 567 000 €. Une ressource de 25 000 € permet de mobiliser un emprunt de 278 000 €. Tout ceci sous réserve que la commune ne soit pas surendettée et qu’elle soit en capacité d’emprunter à nouveau.

Mais sans aucun doute des coûts indirects… La présence d’une population supplémentaire génère des coûts indirects. Comment ceux-ci se forment, peut-on établir une relation entre la quantité de population nouvelle et ces coûts ? Quelques exemples concernant les principaux services publics : D’une manière générale, le surplus de production de biens publics locaux (matériels ou immatériels) dépend de la situation de départ : la production actuelle de biens publics locaux peut-elle ou non absorber un accroissement de population ?

Déchets ménagers : Dans le cas de notre commune, le ramassage et le traitement des déchets ménagers sont des compétences qui relèvent d’une communauté de commune. Dans le cas du lotissement, le ramassage et le traitement des déchets ménagers n’a pas posé de problèmes particuliers : l’installation de 4 containers supplémentaires a suffit, les installations de tri sélectif étaient suffisantes. La communauté de communes a donc acheté 4 containers pour 2 500 € HT. Le ramassage a simplement nécessité une redéfinition des tournées, mais pas d’équipements supplémentaires, ni de personnel nouveau. Dans ce cas, le lotissement n’a donc généré que très peu de coûts nouveaux en ce qui concerne les déchets ménagers. En ce qui concerne l’habitat collectif nouveau, 180 personnes de plus, outre le fait que la communauté de communes a acquis 10 containers supplémentaires pour un coût de 6 250 €, elle a aussi dû modifier plus profondément ses tournées de ramassage, c qui a nécessité l’embauche d’une personne de plus, pour un coût annuel total de 37 000 €. Ce coût n’est que partiellement compensé par la TEOM payée par les propriétaires des appartements.

Scolarité : Lotissement : Les 15 nouveaux enfants scolarisés en 1er cycle ont pu être absorbé par le dispositif existant. Idem pour le collège. Les 5 lycéens empruntent le car scolaire qui n’était pas complet. Les étudiants se débrouillent par leurs propres moyens. original.file

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Collectif : Le dispositif de 1er degré existant est insuffisant pour accueillir 25 élèves nouveaux. Le commune est en discussion avec l’Académie pour obtenir un poste de plus. Celle-ci souhaite opérer un rapprochement avec les communes membres de la communauté de communes. Si ceci se réalise, alors il n’y aurait pas besoin de prévoir la construction d’une extension de l’école primaire existante. Dans le cas contraire, la commune devrait procéder à l’extension de l’école existante avec modernisation de l’existant. Coût prévisionnel de l’extension : 150 000 € HT et 100 000 € HT pour la modernisation et mise aux normes de l’existant, soit 250 000 € HT au total. Le financement de l’investissement est prévu avec une subvention reçue du Conseil Général de 30% du coût, soit 75 000 €, un autofinancement du même montant et par un emprunt pour le solde, soit 100 000 €. L’annuité du nouvel emprunt, d’un montant de 8 994 € est largement couverte par la fiscalité générée par l’existence des logements collectifs nouveaux. Concernant les élèves collégiens, le collège existant a pu absorber les 20 nouveaux élèves. Ceci génère pour le Conseil Général, une dotation de fonctionnement un peu plus importante pour ce collège. Mais, pour le cette collectivité, ce coût n’est pas un coût lié spécifiquement à l’étalement urbain : il aurait de toute façon supporté cette dépense, quelque soit le collège concerné. Transports scolaires : Les 10 lycéens qui empruntent le car scolaire ont conduit à une saturation du dispositif. Le Département a du mettre en place un car de plus grande capacité : pour cela, il a passé un avenant au contrat le liant au transporteur qui assure le service. Le surcoût de 10% ( 1 000 € par mois) est supporté par lui à hauteur de 80% et par la communauté de commune qui est AO2 pour 20%.

Eau et assainissement : Dans les deux cas, pas d’investissement, les réseaux nouveaux étant pris en charge soit par le lotisseur, soit par le constructeur et, in fine, par les propriétaires. Dans les deux cas, les réseaux sont remis à la communauté de commune compétente. Elle aura la charge de leur entretien, de leur amortissement et ultérieurement de leur renouvellement ou mises aux normes. Ces coûts nouveaux devraient être financés par le complément de recettes tiré des nouveaux abonnés (s’agissant d’un service public industriels et commercial, le service doit s’équilibrer par ses propres recettes).

Voirie : Les trajets effectués entre la commune étudiée et l’agglomération proche se font via une route départementale : celle-ci est suffisante pour absorber le trafic induit par le phénomène de l’étalement, ce qui n’empêche pas la réalisation de divers travaux de faible ampleur visant à améliorer la sécurité, ni l’entretien courant.

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Conclusion : Les exemples décrits ci-dessus sont certes insuffisants pour décrire un ensemble varié de situations. Cependant, il en ressort que le critère déterminant qui permet de caractériser le coût de l’étalement urbain est celui de l’importance relative de l’accroissement de population par rapport à la population existante. Dès lors, tout devient relatif. La question du coût est certes intéressante. Mais ce qui l’est au moins autant est de considérer quelles sont les ressources qui peuvent être utilisée pour couvrir ces coûts. Dans les exemples, la fiscalité induite par la création de logements nouveaux (TLE, fiscalité locale directe) procure assez de ressources pour financer les coûts liés à l’étalement. Cependant, si le mouvement devait s’intensifier, alors la création d’équipements supplémentaires (école, garderie, voirie, équipements sportifs ou culturels…) serait sans doute nécessaire et sans doute, les seules ressources tirées de la fiscalité liée à l’étalement seraientelles insuffisantes. Ceci imposerait : - soit une pression fiscale accrue ; - soit un recours plus important à l’emprunt, ce qui n’est qu’un étalement intergénérationnel de la charge de l’impôt ; - soit une mutualisation des financements, via des subventions attribuées par des collectivités de rang supérieur. Dès lors que l’étalement urbain génère un accroissement de population faible par rapport à la population existante, alors son coût est minime et son financement est assuré. Dans les exemples ci-dessus, le lotissement génère un accroissement de population de 4% et les coûts associés sont faibles et aisément supportables par la commune ou communauté de communes. Le cas de l’habitat collectif génère un accroissement de population de 9% et les coûts associés sont nettement plus importants, tout en pouvant être financés sans vraies difficultés. La conclusion provisoire pourrait être la suivante : L’habitat individuel génère moins de coûts pour la collectivité par comparaison avec l’habitat collectif, si l’accroissement de population qu’il induit est modéré par rapport à la population existante.

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Etalurbain  
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