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Les Annonces De La Seine Photo © Jean-René Tancrède - Téléphone : 01.42.60.36.35

Lundi 17 février 2014 - Numéro 10 - 1,15 Euro - 95e année

Cour des comptes

Vie du chiffre

Cour des comptes - Une nécessaire refonte de la politique publique pour ne pas retarder le retour à l’équilibre structurel des comptes par Didier Migaud­­­­­­­­­­­­­­­ ������� 2

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Rentrée solennelle

Cour des comptes - La rareté des moyens par Gilles Johanet ����������������������������������������� 8 - Accélérer les efforts pour freiner les dépenses publiques par Didier Migaud������������������������������������������������������������������������� 10 l Tribunal de Grande Instance de Nantes - Les difficiles conditions d’exercice de la justice par Jean-Maurice Beaufrère �������������������������������������������������������� 22 - Une réponse judiciaire efficace grâce à une réponse pénale diversifiée par Brigitte Lamy ���������������������������������������������������������� 23 l

Vie du droit l

Conférence Générale des Juges Consulaires de France Sauver la réforme de la justice économique par Yves Lelièvre ���� 12

Annonces légales������������������������������������������������ 13 Entretien avec Harry Marne et Fabrice Vert l

Conciliateurs de Justice de la Cour d’appel de Paris ������������� 25

Palmarès

Prix Jean Carbonnier 2013 - Promouvoir la recherche juridique par Jean-François Weber��� 27 - L’ouverture des juristes au dialogue interdisciplinaire par Hugues Dumont �������������������������������������������������������������������� 28 - L’entreprise responsable par François-Guy Trébulle ����������������� 29 - Entreprise responsable et environnement : recherche d’une systématisation en droits français et américain par Pauline Abadie ����������������������������������������������������������������������� 30 l

A

Rapport public annuel 2014

près l’avoir remis au Président de la République la veille, Didier Migaud entouré des sept Présidents de Chambre, a présenté à la Presse le rapport public annuel 2014 de la Cour des comptes ce mardi 11 février. Le Premier Président a notamment livré des messages importants sur les finances publiques.  Il a insisté sur le risque réel que le déficit public excède 4,1 % du PIB. Cette année 2014 marque toutefois un changement puisque le Gouvernement a décidé d’axer les économies sur la diminution des dépenses. Face au retard pris pour réduire la dette, ses efforts sur la maîtrise des dépenses devront être poursuivis et amplifiés pendant trois ans afin d’assurer le retour à l’équilibre structurel des comptes en 2016. Il devra également engager des « réformes de fond, permettant la modernisation des actions publiques pour qu’elles puissent atteindre, avec une plus grande efficacité et au moindre coût, les objectifs fixés par les pouvoirs publics ».

Déclarant que «  la mise en œuvre d’économies n’est pas contradictoire avec l’amélioration de la qualité du service public », le Chef de la juridiction de la rue Cambon a rappelé le rôle de la Cour des comptes qu’il conçoit avant tout comme « un aiguillon » pour la modernisation des administrations. Pour conclure il a ajouté qu’il était important que « la Cour des comptes souligne les progrès constatés et valorise ce que l’administration sait faire et bien faire » et qu’elle encourage les réformes ainsi que les décideurs et les gestionnaires qui les conduisent. Malgré une dette publique de près de deux mille milliards d’euros qui coûte en intérêts chaque année environ cinquante milliards d’euros, il faut espérer que la dimension « positive et constructive » du rapport annuel 2014 de la Cour des comptes incite les administrations à se moderniser pour mieux répondre aux attentes des citoyens, à progresser pour être plus efficaces dans l’exercice de leurs missions et donc à ralentir sensiblement la croissance des dépenses pour entamer au plus vite le désendettement de la France. Jean-René Tancrède

J ournal  O fficiel   d ’A nnonces  L égales  - I nformations  G énérales , J udiciaires   et  T echniques bi-hebdomadaire habilité pour les départements de Paris, Yvelines, Hauts-de-Seine, Seine-Saint-Denis et Val de Marne

12, rue Notre-Dame des Victoires - 75002 PARIS - Téléphone : 01 42 60 36 35 - Télécopie : 01 47 03 92 15 Internet : www.annoncesdelaseine.fr - E-mail : as@annoncesdelaseine.fr Fondateur en 1919 : René Tancrède - Directeur : Jean-René Tancrède


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Siège social : 12, rue Notre-Dame des Victoires - 75002 PARIS R.C.S. PARIS B 339 349 888 Téléphone : 01 42 60 36 35 - Télécopie : 01 47 03 92 15 Internet : www.annoncesdelaseine.fr e-mail : as@annoncesdelaseine.fr

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Etablissements secondaires : 4, rue de la Masse, 78910 BEHOUST Téléphone : 01 34 87 33 15 1, place Paul-Verlaine, 92100 BOULOGNE Téléphone : 01 42 60 84 40 7, place du 11 novembre 1918, 93000 BOBIGNY Téléphone : 01 42 60 84 41 1, place Charlemagne, 94290 VILLENEUVE-LE-ROI Téléphone : 01 45 97 42 05 Directeur de la publication et de la rédaction : Jean-René Tancrède

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Commission paritaire : n° 0718 I 83461 I.S.S.N. : 0994-3587 Tirage : 13 341 exemplaires Périodicité : bi-hebdomadaire Impression : M.I.P. 3, rue de lʼAtlas - 75019 PARIS

2013

Une nécessaire refonte de la politique publique pour ne pas retarder le retour à l’équilibre structurel des comptes par Didier Migaud

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Surfaces consacrées aux titres, sous-titres, filets, paragraphes, alinéas

Titres : chacune des lignes constituant le titre principal de lʼannonce sera composée en capitales (ou majuscules grasses) ; elle sera lʼéquivalent de deux lignes de corps 6 points Didot, soit arrondi à 4,5 mm. Les blancs dʼinterlignes séparant les lignes de titres nʼexcéderont pas lʼéquivalent dʼune ligne de corps 6 points Didot, soit 2,256 mm. Sous-titres : chacune des lignes constituant le sous-titre de lʼannonce sera composée en bas-de-casse (minuscules grasses) ; elle sera lʼéquivalent dʼune ligne de corps 9 points Didot soit arrondi à 3,40 mm. Les blancs dʼinterlignes séparant les différentes lignes du sous-titre seront équivalents à 4 points soit 1,50 mm. Filets : chaque annonce est séparée de la précédente et de la suivante par un filet 1/4 gras. Lʼespace blanc compris entre le filet et le début de lʼannonce sera lʼéquivalent dʼune ligne de corps 6 points Didot soit 2,256 mm. Le même principe régira le blanc situé entre la dernière ligne de lʼannonce et le filet séparatif. Lʼensemble du sous-titre est séparé du titre et du corps de lʼannonce par des filets maigres centrés. Le blanc placé avant et après le filet sera égal à une ligne de corps 6 points Didot, soit 2,256 mm. Paragraphes et Alinéas : le blanc séparatif nécessaire afin de marquer le début dʼun paragraphe où dʼun alinéa sera lʼéquivalent dʼune ligne de corps 6 points Didot, soit 2,256 mm. Ces définitions typographiques ont été calculées pour une composition effectuée en corps 6 points Didot. Dans lʼéventualité où lʼéditeur retiendrait un corps supérieur, il conviendrait de respecter le rapport entre les blancs et le corps choisi.

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Comité de rédaction : Thierry Bernard, Avocat à la Cour, Cabinet Bernards François-Henri Briard, Avocat au Conseil d’Etat Agnès Bricard, Présidente de la Fédération des Femmes Administrateurs Antoine Bullier, Professeur à l’Université Paris I Panthéon Sorbonne Marie-Jeanne Campana, Professeur agrégé des Universités de droit André Damien, Membre de l’Institut Philippe Delebecque, Professeur de droit à l’Université Paris I Panthéon Sorbonne Bertrand Favreau, Président de l’Institut des Droits de l’Homme des Avocats Européens, ancien Bâtonnier de Bordeaux Dominique de La Garanderie, Avocate à la Cour, ancien Bâtonnier de Paris Brigitte Gizardin, Magistrat honoraire Régis de Gouttes, Premier avocat général honoraire à la Cour de cassation Chloé Grenadou, Juriste d’entreprise Serge Guinchard, Professeur de Droit à l’Université Paris II Panthéon-Assas Gérard Haas, Avocat à la Cour, Président de Gesica Françoise Kamara, Conseiller à la première chambre de la Cour de cassation Maurice-Antoine Lafortune, Avocat général honoraire à la Cour de cassation Bernard Lagarde, Avocat à la Cour, Maître de conférence à H.E.C. - Entrepreneurs Jean Lamarque, Professeur de droit à l’Université Paris II Panthéon-Assas Christian Lefebvre, Président Honoraire de la Chambre des Notaires de Paris Dominique Lencou, Président d’Honneur du Conseil National des Compagnies d’Experts de Justice Noëlle Lenoir, Avocate à la Cour, ancienne Ministre Philippe Malaurie, Professeur émérite à l’Université Paris II Panthéon-Assas Jean-François Pestureau, Expert-Comptable, Commissaire aux comptes Gérard Pluyette, Conseiller doyen à la première chambre civile de la Cour de cassation Jacqueline Socquet-Clerc Lafont, Avocate à la Cour, Présidente d’honneur de l’UNAPL Yves Repiquet, Avocat à la Cour, ancien Bâtonnier de Paris René Ricol, Ancien Président de l’IFAC Francis Teitgen, Avocat à la Cour, ancien Bâtonnier de Paris Carol Xueref, Directrice des affaires juridiques, Groupe Essilor International

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e rapport public annuel de la Cour est sa publication la plus emblématique. Pour vous le présenter, je suis entouré de JeanMarie Bertrand, Président de chambre et rapporteur général, ainsi que des Présidents des sept chambres de la Cour. Je veux adresser tous mes remerciements aux rapporteurs, nombreux, dont seule une partie est derrière moi. Je remercie également tous ceux qui, au sein des formations collégiales, au Parquet général, dans les services de la Cour et des chambres régionales et territoriales des comptes, ont contribué à cette publication. Et j’exprime toute ma gratitude au rapporteur général, qui livre aujourd’hui son quatrième et dernier rapport public annuel, ainsi qu’à son équipe. Ils sont parvenus à l’enrichir chaque année, particulièrement sur le suivi des recommandations. Le fond a évolué, la présentation également, puisque ce rapport est le premier à adopter la nouvelle charte graphique de la Cour et des chambres régionales et territoriales des comptes, qui contribuera à harmoniser la présentation des publications, désormais plus nombreuses, des juridictions financières, tout en répondant à des exigences d’économies et de développement durable. Cette publication, importante dans la vie de la Cour, est désormais loin d’être la seule  : 40 rapports et 29 référés ont été publiés au cours de l’année 2013. Le rapport public annuel est particulièrement tourné vers le citoyen pour l’informer sur le fonctionnement des services

publics que la contribution publique finance. Sans porter d’appréciation sur les objectifs qui sont assignés aux différentes politiques publiques, la Cour établit des constats sur l’atteinte ou non de ces objectifs et invite les pouvoirs publics à en tirer les conséquences. Elle manifeste ainsi son attachement à une dépense publique de qualité, c’est-à-dire efficace et économe. Cette exigence est permanente. Elle est plus pressante encore dans la situation actuelle des finances publiques, qu’aborde le rapport dans son premier chapitre. La Cour y décrit la situation toujours préoccupante de nos finances publiques. Quelques années de déficit pour un pays peu endetté ne posent pas difficulté. En revanche, près de quarante années de déficits publics ne sont pas sans conséquence : ils ont entraîné toujours plus avant la France dans une zone dangereuse, en raison du poids croissant de sa dette dans le PIB. Ce poids a doublé en vingt ans, passant de 46 % du PIB en 1993 à 93,4 % aujourd’hui. Avec la remontée des taux d’intérêts qui, tôt ou tard, se produira, la charge de cette dette pèsera davantage encore sur les comptes publics. Si les taux augmentent, ne serait-ce que d’un pour cent, ce sont immédiatement 2 milliards d’euros d’intérêts supplémentaires pour le seul État la première année, et 15 milliards d’euros au bout de dix ans qui s’ajoutent à la charge d’intérêts annuelle, de 52 milliards d’euros actuellement. Cet accroissement représente l’équivalent des crédits consacrés par l’État à la justice, aux affaires étrangères et à la culture. Pour stabiliser au plus tôt, puis réduire le poids de la dette publique, l’objectif de retour à l’équilibre structurel des comptes publics, retenu par le Gouvernement et voté par le Parlement, doit être poursuivi avec détermination et aussi rapidement que possible. Il ne s’agit pas de répondre à une préoccupation de nature comptable. Il s’agit d’un enjeu de souveraineté : reconquérir les marges de manœuvre budgétaires dont la charge d’intérêts nous prive, et garantir la cohésion entre les générations.

Les Annonces de la Seine - Lundi 17 février 2014 - numéro 10


Vie du chiffre La Cour livre plusieurs messages sur les finances publiques : l Le premier est qu’en 2013, malgré un effort considérable, concentré essentiellement sur des recettes nouvelles, la réduction du déficit public sera limitée. Il existe un risque réel que le déficit public excède la dernière prévision du Gouvernement, de 4,1 % du PIB ; l Le deuxième est que l’année 2014 marque un changement  : l’effort repose désormais principalement sur la dépense. La tenue des objectifs ambitieux de maîtrise apparaît possible, mais il n’existe aucune marge de manœuvre en cas de dépenses imprévues ; l Le troisième message est que, compte tenu du retard pris, l’effort sur la dépense devra être poursuivi et amplifié sur les trois prochaines années pour respecter l’engagement pris par le Gouvernement et approuvé par le Parlement, d’assurer le retour à l’équilibre structurel des comptes publics en 2016 ; l Le quatrième est qu’il faut changer de méthode pour obtenir les économies programmées. Plutôt que de ponctionner tous les services, il apparaît nécessaire d’engager les réformes de fond, permettant la modernisation des administrations publiques, pour qu’elles puissent atteindre avec une plus grande efficacité et au moindre coût les objectifs fixés par les pouvoirs publics. Je reviens sur le premier message, qui concerne 2013. L’effort a été considérable. Il peut être mesuré chaque année par un indicateur, qui prend en compte toutes les mesures de redressement des comptes, qu’il s’agisse d’économies sur les dépenses publiques ou de mesures nouvelles de hausse des prélèvements obligatoires. Cet effort a représenté 1,7 point de PIB en 2013, après 1,3 point en 2012 et 0,8 point en 2011. Si ces niveaux sont d’une ampleur inédite dans notre histoire budgétaire récente, ils sont, néanmoins, du même ordre que ceux qui peuvent être constatés dans nombre de pays européens.

L’effort de 2013, de 1,7 point de PIB, portant pour plus des trois quarts sur des recettes nouvelles, a produit des effets tangibles, mais plus lents et donc plus limités que prévus. En effet, le déficit public ne s’est réduit que de 0,7  point de PIB. Ce sont avant tout les recettes qui ont manqué par rapport aux prévisions, en raison des effets combinés d’une nette dégradation de la conjoncture et d’un excès d’optimisme dans le choix des hypothèses techniques utilisées pour le calcul des recettes. Ce dernier constat est récurrent. Il serait heureux que ces pratiques cessent. Ce ne sont pas seulement les recettes qui ont manqué, les dépenses totales ont augmenté plus vite que ce qui était prévu par le Gouvernement au printemps 2013, sans qu’on puisse, à ce stade, analyser en détail les causes de ce résultat. Compte tenu des incertitudes qui demeurent sur les comptes de l’année 2013, il existe un risque significatif que le déficit public excède la dernière prévision du Gouvernement, de 4,1 % du PIB. Le deuxième message concerne l’année en cours. L’effort programmé est important : 0,9 point de PIB. Il repose, pour la première fois, en priorité sur la réduction des dépenses, rejoignant en cela une orientation préconisée de longue date par la Cour. Les hypothèses de croissance pour 2014 s’appuient sur un scénario économique que le Haut Conseil des finances publiques a estimé plausible. Les hypothèses de niveau d’emploi et de progression de la masse salariale du secteur privé apparaissent toutefois fragiles, tout comme celles relatives à l’élasticité des recettes. Au total, la Cour estime que le produit des recettes pourrait être surestimé de 2 à 4 milliards d’euros. En outre, le rendement des nouvelles mesures fiscales serait de 1 à 2 milliards  d’euros inférieur aux prévisions. L’objectif de maîtrise des dépenses en 2014 est ambitieux et suppose des économies de l’ordre de 15 milliards d’euros par rapport à leur rythme tendanciel d’accroissement. La

Cour relève qu’un effort a été fait pour mieux justifier les économies programmées, par rapport aux années précédentes. Cependant, une part des économies n’est pas encore documentée à ce stade, et certaines apparaissent surestimées. La tenue des objectifs de dépenses de l’État apparaît possible, mais nécessitera d’importantes annulations de crédits pour y parvenir. Il n’existe en outre aucune marge pour faire face à des dépenses imprévues. La Cour insiste pour que l’effort soit mieux partagé entre l’ensemble des acteurs publics, particulièrement ceux qui ont le moins contribué jusqu’ici. Les économies attendues du secteur des collectivités territoriales sont chiffrées à 2  milliards  d’euros, mais leur traduction concrète est hypothétique. En effet, si l’État a prévu de réduire les concours qu’il verse aux collectivités, le manque à gagner sera compensé par l’affectation de nouvelles ressources fiscales pour un montant égal, sinon supérieur. Rien ne permet donc d’anticiper un ralentissement des dépenses du secteur local dans son ensemble. Un freinage sensible des dépenses locales est pourtant nécessaire pour que la participation des collectivités territoriales au redressement des comptes publics devienne une réalité tangible, conformément à la trajectoire des finances publiques fixée par les pouvoirs publics. Il faut rappeler qu’au cours des vingt dernières années, les dépenses de fonctionnement des collectivités, à périmètre constant, se sont accrues à un rythme nettement plus rapide que celles de l’État. Il faut néanmoins relever que les communes et intercommunalités, qui ne sont pas bénéficiaires des nouvelles ressources, devront consentir un effort plus significatif. Les travaux de la Cour, en particulier le premier rapport annuel sur les finances locales d’octobre 2013, mettent en évidence les marges de manœuvre existantes pour rendre les dépenses de fonctionnement courant du secteur public local plus performantes, en particulier dans ce que l’on appelle le « bloc communal ».

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Anne Froment-Meurice, Didier Migaud et Jean-Marie Bertrand

Les Annonces de la Seine - Lundi 17 février 2014 - numéro 10

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Vie du chiffre Enfin, le secteur de la protection sociale devrait davantage contribuer aux économies, compte tenu de son poids dans les dépenses des administrations publiques et, surtout, de l’existence d’une dette sociale croissante qui est une profonde anomalie. Au total, compte tenu des nombreuses incertitudes et des risques significatifs que la Cour a relevés, l’atteinte de l’objectif de déficit public en 2014, de 3,6 %, n’est pas assurée à ce stade. Le troisième message est que, compte tenu du retard pris, l’effort sur la dépense devra être poursuivi et amplifié sur les trois prochaines années pour respecter l’engagement du Gouvernement, approuvé par le Parlement, d’assurer le retour à l’équilibre structurel des comptes publics en 2016. L’écart par rapport à la trajectoire fixée dans la loi de programmation des finances publiques, votée fin 2012, va croissant. Il devrait être d’au moins un point et demi de PIB pour le déficit effectif en 2014. La place très importante donnée jusqu’en 2013 aux mesures de hausse des recettes par rapport aux économies en dépenses, plus sensibles aux aléas de la croissance, a certainement contribué à ces résultats. Deux raisons devraient inciter notre pays à poursuivre et amplifier l’effort. La première est le retard dans le redressement des comptes par rapport à nos voisins européens. Le déficit en 2013, de 4,1 % du PIB – et vraisemblablement davantage –, demeure sensiblement supérieur à celui constaté en moyenne dans les États de la zone euro, de 3,1 %, selon les dernières prévisions de la Commission européenne. La deuxième raison est que la dette continue d’augmenter. Il y a un an, le Gouvernement prévoyait que la dette atteigne en 2013 un niveau maximum de 91,3 % avant de décroître. Cela ne s’est pas produit, la dette publique progresse et devrait atteindre 95,1 % du PIB fin 2014, soit 2 000 milliards d’euros. Une telle somme représente plus de 30 000 euros par Français, c’est de l’ordre de vingt fois le coût actuel de construction de l’ensemble du réseau autoroutier et de grande vitesse ferroviaire existant. Vous le comprenez bien, tout retard supplémentaire dans la consolidation des comptes se traduirait par une divergence sensible par rapport à nos voisins européens, par une nouvelle dette importante et porterait une atteinte grave à la crédibilité financière de la France. Celle-ci a obtenu de ses partenaires européens un report à 2015 du retour de son déficit en-deçà des 3 %, tout en maintenant l’obligation de ramener ses comptes à l’équilibre structurel en 2016. Une nouvelle loi de programmation des finances publiques pourrait formaliser la trajectoire retenue par les pouvoirs publics pour atteindre ces objectifs, en rattrapant le retard pris. Le Gouvernement envisage actuellement de réaliser, chaque année jusqu’en 2017, un effort concentré sur les seules économies en dépenses. Cet effort devrait représenter

Présidents de Chambre à la Cour des comptes l Raoul Briet, Président de la 1

Chambre ème Chambre ème l Patrick Lefas, Président de la 3 Chambre ème l Jean-Philippe Vachia, Président de la 4 Chambre ème l Anne Froment-Meurice, Présidente de la 5 Chambre ème l Antoine Durrleman, Présidente de la 6 Chambre ème l Evelyne Ratte, Présidente de la 7 Chambre re

l Gilles-Pierre Levy, Président de la 2

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17  milliards  d’euros par an, soit un niveau supérieur à celui de 2014. S’il s’agit d’un effort sans précédent, encore faut-il souligner qu’il ne s’agit pas d’un effort visant à réduire la dépense publique mais à en limiter la progression à environ 2 % par an. Chaque année, la dépense publique continuera à augmenter dans son ensemble un peu plus rapidement que l’inflation, celle-ci étant estimée à 1,5 %. En effet, les économies sont calculées par rapport à une estimation du rythme d’accroissement tendanciel des dépenses, dont la définition est souvent conventionnelle et parfois discutable. Autrement dit, il est prévu que la dépense publique s’accroisse de 70 milliards d’euros sur l’ensemble des trois années 2015 à 2017 au lieu de 120 milliards d’euros. Cet écart représente un effort de 17 milliards d’euros chaque année, à rapporter à la dépense publique annuelle dans son ensemble, soit plus de 1 150 milliards d’euros. Le quatrième message de la Cour est que ce nécessaire effort est possible, compte tenu des marges existantes. Il suppose d’engager enfin des réformes de fond dans les différentes administrations publiques. Le contexte des finances publiques n’est pas une menace pour l’action publique, il s’agit au contraire d’une opportunité pour accélérer la modernisation de nos services publics, mieux adapter les moyens publics aux besoins et dégager les marges de manœuvre nécessaires au redressement de notre compétitivité et à la croissance à moyen terme de notre économie. La Cour et les chambres régionales et territoriales des comptes contribuent à donner une traduction concrète au principe figurant à l’article 15 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen : « La société a le droit de demander compte à tout agent public de son administration ». En exerçant cette mission de transparence, au service de la démocratie, les juridictions financières identifient de nombreuses pistes de réforme qui touchent une grande diversité de politiques publiques et d’acteurs. Additionnés, ces constats montrent que des réformes structurelles, si elles sont engagées, peuvent permettre des économies importantes. Chaque acteur public, quel que soit son rôle, son statut, même s’il dispose de budgets limités, doit s’interroger en permanence sur la performance de son action : quels sont ses objectifs, les atteint-il et, si oui, est-ce à un coût raisonnable ? Pendant des années, ces questions n’ont pas assez été posées dans nos administrations. Lorsque l’on se donne la peine de les mesurer, les résultats atteints par les politiques publiques ne sont souvent pas à la hauteur des moyens consacrés. Il faut en finir avec l’indifférence devant les résultats insuffisants de nombreuses politiques publiques ou leurs coûts excessifs, faute de l’organisation la plus optimale. La Cour invite les décideurs et gestionnaires publics à un changement de culture pour davantage s’intéresser aux résultats obtenus – insuffisamment mesurés – qu’aux moyens déployés, souvent mis en avant comme si l’utilité des dépenses allait toujours de soi. C’est par exemple ce que la Cour invite les élus locaux à faire pour veiller au meilleur usage des importantes subventions qu’elles versent au monde associatif, en prenant l’exemple de collectivités de la région Provence-AlpesCôte d’Azur, mais ces recommandations sont valables pour l’ensemble des territoires ainsi que pour d’autres administrations qui versent des subventions.

Au-delà des économies qu’elles peuvent dégager, ces réformes permettraient aussi – et surtout – de renouveler la manière dont le service public est rendu, d’améliorer sa qualité et son accessibilité. Le présent rapport est cette année plus spécifiquement centré sur l’État et ses satellites. Pourtant, la Cour estime que c’est dans deux secteurs – sécurité sociale et finances locales – que les économies les plus importantes peuvent être réalisées. Mais l’essentiel des analyses et propositions de la Cour sur la sécurité sociale sont délivrées dans son rapport annuel de septembre, et, en raison de la proximité des échéances électorales, les sujets touchant à la gestion des collectivités territoriales sont peu abordés dans cette édition 2014. Ainsi, ce rapport annuel ne cherche pas en priorité à mettre sur la table de nouvelles pistes d’économies d’ampleur. D’autres rapports de la Cour s’en chargent, dans une grande diversité de domaines, qu’il s’agisse par exemple de la maîtrise des dépenses de personnel dans les fonctions publiques, des achats de maintenance au sein des armées, de l’organisation de la permanence des soins, du développement de la chirurgie ambulatoire, de la gestion des régimes de protection sociale, par exemple les mutuelles étudiantes pour ne citer que des sujets évoqués en 2013. Un recensement des pistes d’économies proposées par la Cour est disponible dans son rapport de juin 2013 sur les finances publiques. Le rapport public annuel livre au citoyen des cas illustratifs des forces et faiblesses, à différents degrés, d’un échantillon de services publics. Le rapprochement de ces différents exemples, petits ou grands, permet de mettre en évidence les différentes modalités de réformes nécessaires, allant de la refonte complète à l’adaptation, en passant par la simplification et le ciblage. A partir des nombreux exemples pris, qui s’ajoutent à ceux des rapports des années précédentes, c’est ainsi toute une panoplie de méthodes de réforme qui est présentée. Je les aborderai successivement, en commençant par la nécessaire refonte des politiques inefficaces. Les juridictions financières constatent que certaines politiques, peu nombreuses, sont particulièrement inefficaces. Souvent, les objectifs que ces politiques visent n’ont pas été explicités ou n’ont pas été adaptés à l’évolution des besoins des citoyens et usagers. J’en prendrai deux exemples tirés du rapport, d’importance modeste mais représentatifs de ces situations. Le premier est la politique en faveur du tourisme en outre-mer. En dépit d’un récent redressement, le tourisme dans les Antilles françaises, en Polynésie et à la Réunion est en crise, alors que certaines îles voisines et concurrentes connaissent un réel dynamisme. Les politiques de développement du tourisme mobilisent des moyens importants – entre 10 et 20 millions d’euros chaque année par collectivité – au service de stratégies datées, marquées par le souhait d���accueillir toujours un tourisme de masse, avec des objectifs nombreux, irréalistes par rapport aux capacités d’accueil, et peu hiérarchisés. Surtout, la priorité est donnée à de coûteuses actions de promotion en métropole ou à l’étranger, sans s’assurer avant cela que l’offre répond quantitativement et surtout qualitativement aux attentes de la clientèle internationale : confort des

Les Annonces de la Seine - Lundi 17 février 2014 - numéro 10


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Vie du chiffre

hôtels, qualité de l’accueil, accessibilité des sites, du littoral, des sentiers et gîtes de montagne. Un deuxième exemple de nécessaire refonte d’une politique publique est celle de la documentation pédagogique au service des enseignants de l’éducation nationale. Elle est mise en œuvre par un réseau de 31 établissements publics distincts et autonomes employant 1 918 agents, éditant pas moins de 57 collections et 17 revues mises à disposition dans 133  médiathèques. Ces moyens importants – 92 millions d’euros par an de subvention de l’État – répondent de moins en moins aux besoins des enseignants. J’en veux pour preuve que la moitié d’entre eux ne connaît pas les revues de la documentation pédagogique. En outre, les nombreux points de vente sont structurellement déficitaires et le virage du numérique est à peine engagé. Ce réseau est obsolète, surdimensionné et coûteux en moyens de fonctionnement : pas moins de 600 agents se consacrent aux seules fonctions support. La Cour recommande de regrouper le centre national et les centres régionaux de la documentation pédagogique en un organisme unique, dont l’activité serait recentrée sur les besoins essentiels des enseignants, en particulier pour mettre à leur disposition des supports numériques éducatifs. Le rapport livre d’autres exemples de politiques publiques à refondre, qu’elles soient nationales, comme la transformation des foyers de travailleurs migrants, ou locales, comme les transports publics, avec la société VFD Voies ferrées du Dauphiné. Ces exemples s’ajoutent à d’autres appels, déjà formulés par la Cour, pour refondre des politiques entières, qu’elles soient modestes, comme ces exemples, ou grandes, comme la gestion des enseignants. Dans certaines situations, la Cour constate de graves dysfonctionnements. Il faut distinguer deux cas de figure que j’évoquerai successivement. Le premier correspond à des gaspillages, le second à

des structures devenues inutiles qu’il faut avoir le courage de supprimer. La Cour, en dénonçant des errements passés, ne cherche pas à distraire son lecteur ou à livrer à la presse chaque année des exemples savoureux mais anecdotiques, comme l’an dernier la destruction de pièces d’1 euro. À partir de ces exemples, elle veut insister sur la nécessité d’un retour d’expérience des administrations concernées afin d’éviter qu’ils ne puissent se reproduire. Cette année la Cour évoque deux sujets : le second porte-avions français et une prise de participation dans une entreprise d’armement, Manurhin. J’insisterai sur le premier. Le programme de second porte-avions français a été officiellement lancé en 2005 et suspendu en 2008. La coopération franco-britannique répondait notamment au souhait de dégager des économies pour contourner la contrainte budgétaire imposée aux armées. Mais dès l’origine, le Royaume-Uni avait clairement fait savoir que ni les caractéristiques, ni le calendrier, ni le projet industriel qu’elle menait n’étaient susceptibles d’être adaptés. Malgré cela, la France a signé en 2006 un accord voué à l’échec. Il permettait à la France d’acheter l’accès aux études britanniques, au prix élevé de 103 millions d’euros, afin de s’en inspirer. Cette somme n’a été, in fine, qu’une pure subvention au programme anglais. D’autres dépenses ont été consacrées à la production d’études inutilisables, portant la dépense à 196  millions  d’euros. Il peut arriver que des programmes d’armement n’aboutissent pas à des réalisations concrètes, il est en revanche anormal que des sommes aussi importantes aient été engagées alors que l’impasse de la coopération était très largement prévisible. J’en viens au deuxième cas de figure, où les dysfonctionnements sont ceux de structures tout entières qui appellent une reprise en main totale

de celles-ci, voire leur disparition. J’évoquerai deux exemples tirés du rapport, une caisse de protection sociale et un établissement public. La Caisse interprofessionnelle de prévoyance et d’assurance vieillesse des professions libérales, la CIPAV, est chargée de verser les prestations de retraite de base et de retraite complémentaire d’un professionnel libéral sur deux, appartenant à près de trois cents professions aux revenus très divers allant des moniteurs de ski aux ostéopathes en passant par les architectes et une grande partie des auto-entrepreneurs. La gestion des 2,3 milliards d’euros du portefeuille de titres financiers et d’immeubles de la caisse, garantissant les prestations futures, est très peu rigoureuse. Surtout, la qualité du service rendu à ses 545 000 affiliés est déplorable. Pourtant, contrairement au régime général, la Caisse dispose d’un nombre croissant d’agents rapporté aux affiliés. La modernisation de ses systèmes d’information, engagée depuis des années, est inaboutie, malgré un investissement dix fois plus important que prévu. La liste des cotisants contient des erreurs très nombreuses, les délais de prise en charge sont parfois très longs. La caisse n’est capable de liquider à bonne date les pensions des nouveaux retraités que dans un cas sur deux, alors que cette proportion est de 96 % pour le régime général de sécurité sociale. Devant de telles défaillances et à défaut d’engager une action de redressement rapide, la Cour recommande qu’un administrateur provisoire soit nommé et se substitue au conseil d’administration. De graves dysfonctionnements ont également été une nouvelle fois relevés dans la gestion de la Chancellerie des universités de Paris. La Cour critique depuis 1978 cette structure de 60 agents qui est un gestionnaire de patrimoine universitaire très inefficace, qui n’entretient pas ni ne valorise son important patrimoine historique. Certains occupants de son parc locatif

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Vie du chiffre parisien, anciens responsables de l’enseignement supérieur, bénéficient toujours de loyers bonifiés et parfois y installent leurs enfants. La gestion de la Chancellerie est peu performante, et les universités de la région parisienne ne bénéficient que peu de ses prestations. La Chancellerie assure, dans des conditions discutables, la gestion de l’importante enveloppe de frais de représentation du recteur de Paris, de 100  000  euros chaque année. La Cour invite les pouvoirs publics à dépasser les réflexes conservatistes et corporatistes qui ont empêché les trente chancelleries universitaires sur le territoire, devenues toutes inutiles, de disparaître. De façon générale, la Cour considère que des institutions obsolètes ne doivent pas être maintenues dans des conditions discutables. Elle formule de vives critiques à l’endroit d’une société à capitaux d’État chargée d’un rôle très contestable d’opérateur foncier, la SOVAFIM, dont elle avait préconisé la suppression en 2011 et qui parvient étonnamment à se perpétuer. Ces critiques et cet appel à des réformes profondes ne concernent qu’une minorité de services publics, mais l’État doit montrer qu’il est capable de les engager. Bien plus fréquemment, la Cour constate que des politiques qui, sans être inefficaces, doivent être simplifiées et mieux ciblées sur leurs objectifs essentiels. C’est une caractéristique récurrente des politiques publiques dans notre pays : les dépenses d’intervention, c’est-à-dire les prestations, subventions et aides diverses, qui représentent plus de la moitié des dépenses publiques, sont souvent insuffisamment dirigées sur le public qui en a réellement besoin. La tolérance envers les effets d’aubaine est fréquente. Or, un meilleur ciblage de l’action publique constitue de loin la principale source d’économies dans les administrations publiques. Ce constat a quelque chose de rassurant : pour réaliser des économies massives, particulièrement dans les domaines de la formation professionnelle ou du logement, il n’est pas nécessaire de priver d’aide ceux qui en ont besoin, il suffit de veiller à ce que le bénéficiaire soit réellement celui qu’on vise. Ces réformes de ciblage et de simplification permettront, en contrepartie, de renforcer la prise en charge de ceux qui sont au cœur de la cible, en leur assurant un meilleur accès aux droits. Je prendrai trois exemples qui illustrent la nécessité de mieux cibler certaines actions publiques. Le premier est l’indemnisation des victimes de l’amiante. Il offre aux travailleurs de l’amiante des possibilités de départ anticipé à la retraite grâce à un fonds, le FCAATA. Il est choquant de constater qu’alors que de nombreux travailleurs exposés à l’amiante n’ont pas accès à ce dispositif avant d’être effectivement malades, par exemple les artisans, le fonds ait été fréquemment détourné de sa vocation pour prendre en charge la reconversion d’entreprises industrielles. En effet, ce fonds constitue aujourd’hui le dernier moyen de prise en charge publique de préretraites. Et l’inscription d’un établissement sur une liste aux critères peu précis suffit à faire bénéficier l’ensemble de ses salariés de départ anticipés même s’ils n’ont pas été directement en contact avec l’amiante, par exemple le personnel administratif. Le rapport cite le cas d’un établissement dont 96 % des salariés n’avaient jamais été exposés à l’amiante. Le défaut de ciblage sur les travailleurs les plus exposés à l’amiante entraîne une injustice et des dépenses publiques élevées. Le dispositif d’indemnisation

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des malades, reposant sur un autre fonds, le FIVA, a manqué l’objectif qui avait présidé à sa création : offrir une indemnisation complète et rapide, tout particulièrement pour les victimes souffrant des pathologies les plus graves, et limiter les contentieux. C’est exactement l’inverse qui s’est produit. D’autres exemples de ciblage nécessaire sont dans le rapport : le choix ancien de la SNCF d’accorder des facilités de circulation à ses salariés, conjoints et enfants mineurs ne la distingue pas de ses concurrents européens. Mais, parmi eux, la SNCF est la seule à étendre cet avantage en nature aux parents et grandsparents, voire arrière grands-parents, des salariés et de leurs conjoints. Plus d’un million de personnes bénéficient de ces facilités, dont seulement 15  % sont salariés de la SNCF. La rationalisation de ces coûteuses facilités doit être poursuivie et accélérée. Le rapport évoque aussi les missions des Sociétés d’aménagement foncier et rural, les SAFER, qui se sont éloignées de leurs missions originelles, de remembrement agricole et d’aide à l’installation de jeunes agriculteurs, pour servir le plus souvent de pur intermédiaire dans des transactions sur des biens fonciers dont la vocation est parfois résidentielle, en faisant bénéficier les parties privées de son privilège fiscal. Un contrôle plus étroit par l’État de l’activité des SAFER devrait permettre de les recentrer sur leurs missions d’intérêt général, avec des exigences déontologiques renforcées. La simplification est un puissant levier d’économies et de ciblage de l’action publique. J’en prendrai deux exemples tirés du rapport : la fiscalité du handicap et les missions fiscales des douanes. Un exemple de ciblage insuffisant est celui de la fiscalité du handicap. La Cour relève une accumulation illisible de dispositifs en faveur des personnes handicapées et de leurs familles. Chacun de ceux-ci relève d’une intention positive, mais l’ensemble apparaît excessivement complexe, en raison de la juxtaposition de dispositifs aux conditions d’éligibilité très variables. Cette complexité entraîne des incohérences, et conduit de nombreuses personnes à se priver d’aides auxquelles elles ont droit. Il convient de recentrer ces aides sur un nombre réduit de dispositifs, appliquant des critères communs. De même, la Cour constate que des missions de recouvrement d’impôts divers ont été confiées au réseau des douanes pour compenser la perte de l’activité douanière traditionnelle. La Cour a relevé le nombre important d’impôts indirects à faible rendement : 42 taxes ont un rendement inférieur à 100 millions d’euros. Certaines sont archaïques comme la taxe dite à l’essieu, qui impose de lourdes formalités aux redevables et dont le coût de recouvrement représente 10 % de son produit. La taxe sur les flippers a été réformée en 2007 sans être supprimée. Son produit, de 500 000 euros, dépasse son coût de gestion. La Cour invite les pouvoirs publics à supprimer les taxes obsolètes. Le retard d’informatisation des douanes est significatif : la Cour estime que 40 millions d’euros pourraient être économisés chaque année. Faut-il d’ailleurs que le ministère des finances conserve en son sein deux réseaux comptables de recouvrement des recettes fiscales ? La Cour ne le pense pas et recommande également la mise en place de l’autoliquidation de la TVA à l’importation pour répondre à un enjeu important de compétitivité des plateformes portuaires et aéroportuaires du territoire.

Vous le constatez à travers cet exemple : la mise en œuvre d’économies n’est pas contradictoire avec l’amélioration de la qualité du service public, la simplification et le redressement de la compétitivité de notre économie, bien au contraire. C’est un constat que la Cour fait régulièrement, et qui va à l’encontre des idées reçues. La Cour conçoit son rôle avant tout comme un aiguillon pour la modernisation des administrations. Pour cela, il est normal qu’elle souligne les insuffisances, les dérives. Mais il est important qu’elle souligne aussi les progrès constatés, qu’elle valorise ce que l’administration sait faire et bien faire, qu’elle encourage les réformes ainsi que les décideurs et gestionnaires qui les conduisent. Il faut rappeler que les administrations françaises offrent dans leur ensemble des services publics de qualité, et comptent nombre d’agents publics dévoués, innovants et imaginatifs. Si, dans le passé, la Cour était réticente à publier des constats positifs, elle choisit désormais de plus en plus de faire connaître les bonnes pratiques. En effet, ces exemples peuvent et devraient servir d’exemple pour d’autres administrations, montrer que des réformes sont possibles. La Cour formule également des recommandations pour consolider et conforter les administrations concernées. J’évoquerai brièvement quelques exemples. Le service civique doit répondre à une ambition forte, offrir dans trois ans à 100 000 jeunes par an l’opportunité de s’engager pour un projet d’intérêt général. Il en est encore à un premier stade de développement, avec 20 000 contrats par an, dont les premiers résultats sont encourageants. La poursuite du développement du service civique suppose de former les tuteurs, maîtriser le coût pour l’État et veiller à ce que les contrats ne se substituent pas à des emplois salariés. La Cinémathèque française est une association qui est parvenue à se renouveler, à valoriser sa très riche collection, à attirer un public nouveau et diversifié, à moderniser sa gestion. Elle peut encore mieux articuler son action avec les archives françaises du film et progresser dans la coopération avec les autres cinémathèques françaises et étrangères. Le rapport illustre les cas, nombreux, où les exemples vertueux ne sont pas sans lien – nous nous en réjouissons – avec des travaux précédents de la Cour. Vous le savez, celleci est attentive aux suites concrètes données à ses recommandations. Elle répond ainsi à une prescription du législateur. Le nombre de recommandations partiellement ou totalement mises en œuvre progresse, passant de 560 en 2011 à 1033 en 2013, soit un quasi doublement. Si le taux de recommandations suivies affiche un tassement, passant de 72 % à 62 %, ce résultat est imputable au caractère très récent de nombreuses recommandations et au choix de la Cour d’être sensiblement plus restrictive pour considérer qu’une recommandation est partiellement suivie. Elle ne peut se contenter de simples annonces mais doit mesurer des actes. Le rapport illustre des situations où les recommandations de la Cour ont été particulièrement suivies. La gestion des amendes de circulation et de stationnement routiers, dont le produit est d’1,6 milliards d’euros,

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Vie du chiffre s’est améliorée avec le développement des procèsverbaux électroniques, plus fiables, moins coûteux et laissant moins de prise à des possibilités d’« indulgence », qui sont en rapide régression. La généralisation des PV électroniques doit être menée à son terme. Le redressement d’un régime de retraite complémentaire pour les enseignants du privé récemment mis en place avait été demandé par la Cour, il a été engagé rapidement. La gestion des déchets ménagers et assimilés par les collectivités territoriales a progressé, avec une stabilisation de ses coûts, le renforcement de la planification départementale des équipements et le développement de financements incitant les citoyens et entreprises à la maîtrise de leurs volumes de déchets. Dans d’autres cas, les évolutions engagées sont trop lentes, c’est pourquoi la Cour « insiste ». C’est le cas de la gestion des Terres australes et antarctiques françaises, d’un syndicat mixte de développement économique dans la région lyonnaise, de l’adoption internationale, de l’accueil téléphonique de l’enfance en danger, encore très peu performant. Si Pôle emploi a fait de sensibles efforts pour lutter contre la fraude aux cotisations et aux indemnisations chômage, beaucoup reste à faire pour mieux cibler les contrôles, utiliser les données disponibles et rendre les sanctions plus rapides et plus efficaces. Je vous renvoie à la lecture du rapport pour prendre connaissance des observations et recommandations de la Cour. Ce n’est pas parce qu’une appréciation positive est formulée sur une politique publique qu’il faut se désintéresser de son avenir. Toutes sont soumises à des environnements changeants, et certaines doivent être confortées pour préparer leur avenir. La Cour souligne l’importance des décisions à prendre concernant le transport spatial, afin de conforter cette politique européenne et nationale de souveraineté et d’innovation, à laquelle la France contribue pour moitié. Le contexte de plus en plus concurrentiel, la préservation du tissu industriel et du site de lancement de Kourou doivent être davantage pris en compte, de même que la nécessité de maîtriser les importantes subventions publiques consacrées par notre pays à l’espace, de 1,5 milliards d’euros par an. Le rapport évoque aussi l’éditeur public de référence qu’est la direction de l’information légale et administrative, la DILA, qui doit se préparer à un contexte où elle percevra moins de ressources pour la diffusion d’annonces publiques et devra mettre fin à l’édition du journal officiel en format papier pour répondre, sous forme numérique, aux attentes des ministères et des organismes publics. La Cour a examiné le recours aux partenariats public privé pour le financement des investissements hospitaliers. La précipitation dans laquelle ces contrats ont été lancés explique une partie des dérives constatées, qu’il s’agisse des coûts ou de la qualité des réalisations, en particulier pour l’Hôpital Sud Francilien à Évry. La Cour formule des recommandations tirées de l’expérience passée, pour que les hôpitaux y aient recours à meilleur escient et dans des conditions financières beaucoup mieux maîtrisées. Un dernier exemple est celui des internats d’excellence, dont les résultats apparaissent encourageants malgré une conduite chaotique du projet, un défaut de pilotage, avec des objectifs ambigus, à la fois éducatifs et sociaux.

La grande disparité de ces 44 internats, dont certains sont très coûteux, pour un coût total de 600 millions d’euros, laisse une impression de grande confusion. Les recommandations de la Cour visent à conforter cette politique, à réduire les disparités existantes et à en maîtriser le coût. Cet effort pour moderniser les administrations permet de répondre aux attentes des citoyens. Les économies n’ont pas pour seule vocation de participer au redressement des comptes, elles permettent aussi de dégager des marges de manœuvre pour que les pouvoirs publics puissent investir dans des dépenses porteuses de croissance future, et donner à des services publics essentiels les moyens adéquats pour fonctionner de manière satisfaisante. La Cour constate que ce n’est pas toujours le cas. L’enquête sur la santé des détenus montre qu’en dépit des efforts des vingt dernières années, les importants besoins de soins de cette population en croissance continue sont encore très mal pris en charge, alors qu’elle se caractérise par une prévalence beaucoup plus forte des maladies psychiatriques et infectieuses que dans la population générale. Sur un autre sujet, la sécurité sanitaire des aliments, la Cour relève que le ministère de l’agriculture exerce de moins en moins ses missions de contrôle, particulièrement sur les produits phytosanitaires utilisés dans la culture et sur les établissements de transformation de denrées animales. La diminution des effectifs dans les services déconcentrés n’est pas pour rien dans cet affaiblissement. Alors que de nombreuses non-conformités sont détectées, les suites données aux contrôles sont rares et peu contraignantes : 16 % seulement des contrôles ayant détecté des anomalies moyennes ou majeures ont débouché sur davantage qu’un simple avertissement. Ces deux exemples figurent pourtant au cœur des missions régaliennes de l’État. Pour éviter que des situations de ce type ne se multiplient, la Cour invite les pouvoirs publics à recourir bien moins systématiquement à la réduction uniforme des dépenses dans l’ensemble des services, méthode dite du « rabot ». Largement utilisée jusqu’ici, parce qu’elle était efficace pour produire rapidement des économies importantes, elle présente l’inconvénient d’affecter sans discernement les services les plus utiles et performants. Dans un nombre croissant de services de l’État, en particulier déconcentrés, elle conduit l’État à ne plus exercer certaines missions

prévues par la loi, notamment les contrôles. C’est pourquoi, au rabot, la Cour recommande de substituer des réformes ciblées sur les politiques les moins performantes, en s’appuyant sur les évaluations disponibles, et en recentrant les politiques et les dispositifs publics sur les objectifs et sur les publics prioritaires. En conclusion, je veux insister sur la dimension positive et constructive de ce rapport. Oui, les administrations peuvent largement progresser pour être plus efficaces dans l’exercice de leurs missions. Oui, il est possible de ralentir sensiblement la croissance des dépenses publiques pour entamer au plus vite le désendettement du pays. Oui, cette démarche est une opportunité sans précédent, et d’une certaine manière une chance historique, pour moderniser nos administrations, toutes nos administrations, petites ou grandes, et redonner confiance dans les services publics. Oui, ces évolutions peuvent permettre, sans retarder le retour à l’équilibre structurel des comptes, de redonner des marges de manœuvre pour fixer de nouvelles priorités dans l’action publique, pour stimuler la croissance, pour répondre à des besoins en évolution constante, ou pour alléger la pression fiscale. Cela suppose d’engager rapidement les réformes utiles qui ont régulièrement été repoussées. Cela suppose qu’aucun acteur public ne s’exonère d’un nécessaire questionnement sur son utilité et son efficacité. Cela suppose de s’intéresser bien davantage aux résultats des politiques publiques, à leur impact concret, qu’à l’importance des moyens qui leur sont confiés. Cela suppose de tenir bon face aux inévitables résistances qui se manifesteront, de dépasser, par la pédagogie, les frilosités, les corporatismes, les conformismes. Les évolutions peuvent déranger des habitudes, remettre en cause des rentes de situation ou priver d’aides publiques certains qui ne devaient pas en bénéficier, car c’est bien l’intérêt général qui doit prévaloir et cet intérêt général n’est pas la somme des intérêts particuliers. Cette invitation aux réformes, au redressement des comptes, à la modernisation publique, au fond, n’a qu’un but, qui est la raison d’être des juridictions financières : éclairer les décideurs, élus et citoyens et leur donner les moyens d’adapter les services publics aux enjeux de demain. 2014-115

Politique carcérale : le Bâtonnier de Paris appelle des mesures d’urgence pour la santé en prison

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e rapport de la Cour des comptes paru ce mardi 11 février 2014, vient confirmer les prises de position de Pierre-Olivier Sur, Bâtonnier de Paris, sur l’inadaptation de la politique carcérale à de nombreuses situations. En effet, dans sa partie consacrée à la santé des personnes détenues, la Cour des comptes constate « qu’au moins 1 trouble psychiatrique est identifié chez 8 détenus sur 10 » et que « le taux de détenus atteints de schizophrénie est 4 fois plus important que dans la population générale ». Le rapport relève que malgré de réels progrès, l’offre de soins reste incomplète et souffre

Pierre-Olivier Sur de fortes disparités de personnel et de difficultés à recruter notamment des médecins psychiatres. Le Bâtonnier de Paris rappelle que

les détenus nécessitant un vrai suivi psychiatrique n’ont pas leur place en prison. À l’heure où s’ouvre le débat sur la réforme pénale, le Bâtonnier de Pais attire l’attention des pouvoirs publics sur l’impérieuse nécessité de réserver une part de cette réforme à la prise en compte du « traitement psychiatrique et psychique » dans les modes de détention et à envisager toutes les solutions permettant de réduire la « fracture psychologique » entre nos prisons et la société civile. Pour Pierre-Olivier Sur, « il ne saurait y avoir de réforme pénale sans réforme de l’accompagnement thérapeutique et psychiatrique des détenus ».

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Rentrée solennelle

Cour des comptes Paris, 9 janvier 2014 En présence des plus hauts fonctionnaires de l’Etat, Didier Migaud a livré de nombreux messages lors de l’Audience Solennelle de Rentrée de la Cour des comptes ce 9 janvier 2014, il s’est notamment déclaré satisfait que « la Cour était mieux écoutée depuis quelques années par la représentation nationale et l’Exécutif, plus conscients des enjeux qui s’attachent à la maîtrise des finances publiques ». Afin que l’action publique soit « plus responsable, plus transparente et plus performante », il a ajouté que la Cour des comptes entend plus que jamais jouer un rôle constitutionnel et contribuer à rendre la dépense publique plus performante. Quant au Procureur Général, Gilles Johanet, il a placé sa brillante intervention sous le signe de la rareté « des moyens dont disposent les pouvoirs publics pour redresser les finances sans créer chez les concitoyens des tensions insupportables et de ceux dont dispose la Cour des comptes pour mener des missions sans cesse élargies par le législateur ». Jean-René Tancrède

La rareté des moyens par Gilles Johanet

Gilles Johanet, Didier Migaud et Claude Bartolone

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Photo © Jean-René Tancrède - Téléphone : 01.42.60.36.35

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e voudrais placer ce propos ouvrant l’année 2014 sous le signe de la rareté : l Rareté des moyens dont disposent les pouvoirs publics pour redresser nos finances sans créer chez les citoyens contribuables des tensions insupportables ; l Rareté des moyens dont dispose la Cour et plus généralement les juridictions financières, pour assurer des missions sans cesse élargies par le législateur. Ensemble, ces deux raretés nous conduisent à sélectionner sévèrement nos thèmes d’enquête et de contrôle ; le mouvement est engagé, il doit être accentué pour donner la priorité aux enjeux financiers lourds et à la réduction de la dépense dès lors qu’elle atteint son seuil d’efficience. Quand on considère ce que l’on pourrait appeler, un peu pomp usement, il est vrai, le modèle français d’institution supérieure de contrôle, on constate que lapriseencompteprogressivedelararetéguidenospas. Observons tout d’abord que nous sommes une juridiction et que l’indépendance, qu’avec netteté le Conseil constitutionnel nous a reconnue en 2001 nous place à égale distance du Parlement et du Gouvernement, alors que dans d’autres Etats comme en Belgique, ou en Grande-Bretagne surtout, l’institution supérieure de contrôle (l’ISC) dépend du Parlement. Il appartient aux autorités compétentes de la Cour d’assurer cette équidistance Gouvernement, Parlement selon la réserve interprétative du Conseil constitutionnel. Certes, la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008 a paru donner l’avantage au Parlement, puisqu’elle précise que la Cour « assiste le Parlement dans le contrôle de l’action du Gouvernement », alors qu’elle assiste le Parlement et le Gouvernement dans le contrôle de l’exécution de la Loi de Finances ; le second champ d’action étant donc plus restreint que le premier. Pour autant, l’équidistance n’a pas été rompue puisque la loi du 29 juillet 2011, en mettant l’accent sur les suites données aux observations définitives des juridictions financières, place au premier plan l’effet des travaux de la Cour, quelle que soit l’autorité qui a décidé de leur réalisation. Il demeure que l’équidistance doit être active et non passive, que si la Cour, sous votre autorité monsieur le Premier président, n’a pas à juger de l’opportunité des enquêtes et contrôles qui lui sont demandés par les assemblées parlementaires, il lui revient en

revanche – et sur un mode contradictoire avec ces assemblées – d’ajuster au plus haut, le degré de pertinence de ces enquêtes et contrôles afin de ne contribuer en rien à un gaspillage des ressources que lui a confié la nation. Je sais que votre préoccupation, monsieur le Premier président, est d’affirmer la liberté de programmation de la Cour ; et vous savez que l’appui entier du Parquet vous est acquis. Ce modèle français, marqué donc par l’indépendance, l’est aussi par l’existence d’une juridiction dotée d’un Parquet. Ce Parquet joue son rôle depuis deux siècles dans l’œuvre continue d’approfondissement du modèle. l D’abord, en exerçant une bonne part de ce que, dans d’autres institutions, on appellerait le « contrôle qualité ». Le Parquet s’assure, préalablement à la finalisation de tout contrôle, du respect des règles de compétence, des principes de procédure, des méthodes d’investigation retenues et des modalités de la contradiction, qui s’imposent à la Cour ou que la Cour s’impose elle-même. Le Parquet est en effet la composante de la Cour à qui est communiquée la quasi-totalité des rapports, avant qu’ils ne soient délibérés collégialement. Sa position institutionnelle lui donne la possibilité et le devoir d’exprimer un avis portant non seulement sur le respect des procédures et les qualités formelles du rapport, mais aussi sur la

qualité juridique des propositions des rapporteurs ainsi que sur leur portée et leur cohérence au regard de l’ensemble des travaux de la Juridiction. l Par ailleurs, le Parquet de la Cour, comme le siège, est ouvert aux évolutions nécessaires. Un exemple très récent porte sur la prise en compte de l’invitation que vous nous avez faite monsieur le Ministre au Premier président et à moi-même, par votre lettre du 15 avril 2013, à rechercher une solution satisfaisante au problème posé par le recouvrement des recettes publiques : lorsque le contribuable ne s’acquitte pas spontanément de sa dette, faut-il définir un seuil en-deçà duquel des poursuites ne seraient pas systématiquement engagées sur la base d’un raisonnement en termes de coûts engagés au regard du montant de la recette non recouvrée ? Dans cette affaire, les rôles étaient distribués : l A la DGFiP, la volonté de concentrer ses moyens sur les montants significatifs et ainsi employer au mieux ses ressources qui deviennent rares ; l Au Parquet, de rappeler la loi, laquelle ne prévoit nullement de tels seuils ; l’article 60 de la loi du 23 février 1963 est parfaitement explicite « la responsabilité personnelle et pécuniaire du comptable public se trouve engagée dès lors qu’une recette n’a pas été recouvrée ».

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Rentrée solennelle La solution passe par la relecture ou plutôt l’approfondissement de la notion de diligences de recouvrement, dégagée par les arrêts de la Cour de 1964 à 1976, jurisprudence consacrée par le Conseil d’Etat à l’aube de ce siècle : ces diligences doivent être adéquates, complètes et rapides. Ces trois qualificatifs n’ont pas de valeur absolue et c’est justement parce que leur contenu est relatif que leur application n’entre pas en contradiction avec la loi précitée ; mais c’est aussi parce qu’ils existent que les comptables pourront être assurés qu’ils ne seront pas mis en cause pour une somme dérisoire et sans bonne raison. On doit conserver à l’esprit le fait qu’en l’espèce, le pouvoir d’appréciation du juge des comptes est étroitement défini, puisqu’il doit s’abstenir de toute appréciation du comportement personnel des comptables et ne peut se fonder que sur les éléments matériels des comptes et l’existence ou non des actes de poursuite. Autrement dit, instaurer des seuils de déclenchement automatique des poursuites serait contraire à la loi, absurde au regard des exigences de cohésion sociale et nécessairement connu des « coquins ». Pour autant, marquer de cette même automaticité la vérification des diligences serait également absurde, impliquant nécessairement un gaspillage des ressources publiques. A nous d’illustrer de façon claire, pédagogique, notre capacité à donner un contenu opératoire aux diligences adéquates, de sorte que l’application de la loi n’en soit nullement affectée, alors que les ressources de la DGFiP seraient au mieux utilisées. Nous le faisons d’ores et déjà dans les conclusions que nous rendons sur les rapports à fin d’arrêt ou de jugement. Ainsi le procureur financier près la CRC d’Ile-de-France, Pierre Van Herzele, a rappelé au siège dans ses conclusions récentes sur les comptes d’un centre hospitalier que, je le cite, « le ministère public est très défavorable à la mise en jeu de la responsabilité des comptables de manière globale et indifférenciée ». Dans cette affaire et à votre initiative, Monsieur le Ministre, la Cour et la DGFiP constatent ensemble que la rareté assumée peut-être une source d’efficacité accrue. Les rôles distribués ont cédé le pas à la volonté commune de faire. Le Parquet, moteur du recours aux voies juridictionnelles. Le Parquet général est un acteur d’un modèle qui se renouvelle. Le temps d’un isolement de notre Maison qui pouvait se croire splendide est révolu. En témoigne d’ailleurs l’inscription parmi les priorités d’action des juridictions financières, la lutte contre les atteintes à la probité. C’est en traquant, sans esprit de recul, la très petite minorité de ceux qui, désignés ou élus, portent atteinte à la probité des gestions publiques qui leurs sont confiées, que l’on peut le mieux convaincre les citoyens que l’écrasante majorité des élus et agents publics est honnête. Pour ce faire, nous pouvons et devons accroître notablement notre coopération avec la justice pénale et aussi consacrer une plus grande part de notre énergie au fonctionnement de la CDBF qui ne peut être une belle endormie de la République. Vous avez bien voulu, monsieur le Premier président, considérer favorablement des mesures qui cumulées ne sont pas modestes pour accroître l’activité et l’efficience de la CDBF. Ce sera un chantier majeur pour le Parquet en 2014. S’agissant de la coopération avec les instances judiciaires, le succès de cette entreprise, dont encore une fois les juridictions financières ne peuvent pas se désintéresser, ne sera obtenu que si deux conditions sont réunies. La première est purement interne aux juridictions

financières et porte, au-delà d’une nécessaire compétence technique de niveau élevé, sur notre capacité à saisir le juge pénal de façon telle que le déroulement de nos procédures ne conduise pas à la prescription. Chacun sait que les juges du siège ne sont pas tenus de respecter l’article 40 du code de procédure pénale ; mais les membres du Parquet le sont, ce qui a conduit mon prédécesseur, Hélène Gisserot a adressé aux procureurs financiers des instructions très fermes sur ce point. Instructions dont j’ai déjà eu plusieurs fois l’occasion de dire combien elles me paraissaient essentielles, puisque c’est en mobilisant également l’Autorité judiciaire que l’on peut obtenir une sanction pleine et entière des comportements qui sont susceptibles de recevoir une qualification pénale. La seconde est la capacité des juridictions judiciaires à instaurer vis-à-vis de nous une réciprocité efficace, tout d’abord en informant régulièrement les juridictions financières des suites qu’elles auront données à leurs transmissions. Réciprocité également en avertissant ces mêmes juridictions financières, des condamnations pénales d’élus et d’agents publics au sens large pour délits financiers tels que le favoritisme, voire des procédures entreprises à un stade bien antérieur, alors même que les juridictions financières ne sont pas à l’origine de ces actions. Cela permettra notamment à celles-ci, non seulement de parfaire leur information, mais aussi de modifier en conséquence, s’il y a lieu, leur programme de contrôle. Des rencontres, fréquentes, entre les parquets des deux ordres de juridiction, auxquelles sont conviés les magistrats du siège des chambres régionales des comptes, doivent permettre de mieux connaître et harmoniser les approches. Initiées par mon prédécesseur, les rencontres ont déjà concerné les chambres et les parquets d’Auvergne-Rhône-Alpes, Provence- Alpes- Côte d’azur, et sont programmées dans quelques jours pour la Bretagne. Ladirectricedesaffairescriminellesetdesgrâcesnous a dit son attachement à la tenue de ces rencontres et je sais, Monsieur le Premier président (Monsieur Lamanda) et vous Monsieur le Procureur général (Monsieur Marin) que vous souhaitez également que les liens entre juridictions se renforcent afin de contribueràunmeilleurfonctionnementdelajustice. Je ne voudrais pas clore cette partie de mon intervention sans rendre hommage à l’action de nos procureurs financiers, qui ont su établir des relations suivies et confiantes avec les parquets judiciaires, à Pierre Van Herzele en Ile-de-France, à Maud Child en Provence-Alpes Côte d’Azur, qui a joué un rôle majeur dans l’augmentation des saisines des autorités judiciaires adressées ces dernières années ; ou encore dans le Nord-Pas-de-Calais, à Denis Larribau qui a su mettre en place un outil de suivi des actions pénales concernant les élus dans le ressort de la CRC, assurant une information essentielle et mise à jour. Volonté et méthodes qui s’expriment dans ces cas, comme dans d’autres, et permettent une fertilisation croisée des parquets financiers, fonctionnant ainsi en réseau et non dans un ordre purement pyramidal. Le Parquet est aussi acteur d’un modèle qui évolue très profondément. Je voudrais évoquer tout d’abord deux chantiers majeurs : D’une part, la dématérialisation des pièces justificatives des comptes des organismes publics, chantier très vaste où, là encore, les rôles sont distribués : la DGFiP a l’obligation de faire simple et pratique ; le Parquet, celle de respecter la loi et de veiller à son application ; le siège étant, avec talent, ouvert aux deux types de préoccupation. Les conditions étaient donc apparemment réunies pour obtenir vite un blocage des travaux communs ;

il n’en a rien été, chacun ayant cherché à prendre en compte les préoccupations de l’autre. La tâche n’est pas achevée mais suffisamment avancée et ce dans un esprit réellement collaboratif, pour qu’on puisse parler de succès. Le deuxième chantier propre aux juridictions financières, mais résultant d’une volonté du législateur, porte sur les normes professionnelles. Dans la ligne des normes internationales d’audit définies et mises à jour par l’INTOSAI, organisation internationale qui rassemble les institutions supérieures de contrôle à travers le monde, la norme constitue un repère et donc une protection pour le justiciable ou l’organisme contrôlé, et ceci n’est vrai que si cette norme s’impose au magistrat. Dans ces conditions et dans ces conditions seulement, la norme assure la légitimité et l’acceptabilité du contrôle. Vous avez pris en compte cet élément, monsieur le Premier président et ainsi fondé sur des bases solides ce chantier, avec la pleine collaboration, active, du Parquet. Je souhaite terminer ce propos par une remise en perspective du nouveau dispositif de responsabilité personnelle et pécuniaire du comptable posé par la loi de Finances rectificative du 28 décembre 2011 qui a modifié l’article 60 de la loi du 23 février 1963. Désormais la loi distingue les manquements avec préjudice, auquel cas se constate un débet ; ce débet peut faire l’objet d’une remise gracieuse qui sera plafonnée, sauf respect des règles de contrôle sélectif des dépenses. Si le manquement est sans préjudice et une fois appréciées les circonstances de l’espèce, une somme non rémissible est mise à la charge du comptable pour laquelle aucune remise gracieuse n’est possible. Le dispositif a pu susciter un certain scepticisme au sein des juridictions financières, notamment en raison de la modestie de la somme non rémissible. Ce point est exact mais me parait contingent. Par ailleurs, la loi a laissé en balance de nombreux points, éclaircis, souvent résolus par la réflexion collective menée avec sagesse et talent par le président Christian Descheemaeker. Les arrêts de la Cour, les pourvois en cassation de la DGFiP (ou du Parquet général) et les décisions du Conseil d’Etat permettront d’éclaircir ces points ; mais il n’empêche, l’évolution qui me parait capitale est la capacité d’appréciation donnée désormais au juge financier, portant notamment sur les circonstances de l’espèce et sur l’existence d’un préjudice financier causé à l’organisme public. C’est une responsabilité nouvelle pour le juge financier qui sera très probablement appelée à se développer à l’avenir ; et c’est une responsabilité particulière pour le Parquet qui veille déjà à assurer la cohérence des décisions entre les chambres de la Cour et, via les procureurs financiers, entre les chambres régionales et territoriales des comptes afin que cette capacité d’appréciation s’installe de façon harmonieuse au sein des juridictions financières. Le souci de cohérence de l’action des juridictions financières est une exigence absolue des citoyens. Les différences d’appréciation entre juridictions financières étant vite considérées comme arbitraires ou le fruit d’un amateurisme mal venu. Cette unité se recherche dans l’espace entre les juridictions financières et quelle que soit la mission, juridictionnelle, contrôle de gestion, évaluation et certification des comptes. Elle est une préoccupation partagée entre le siège et le Parquet. Cette cohérence est d’abord au service des priorités de la Cour notamment la prise en compte, dans tous nos travaux, de la rareté des moyens. Ainsi s’assure aux yeux des citoyens, la légitimité de la Cour.

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Rentrée solennelle

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Gilles Johanet, Claude Bartolone et Didier Migaud

Accélérer les efforts pour freiner les dépenses publiques par Didier Migaud

L

a Cour livrera, dans un mois, une analyse détaillée de la situation des finances publiques dans son rapport public annuel. Comme le veut l’usage, je souhaite profiter de cette audience solennelle pour formuler et rappeler quelques messages importants de la Cour sur ce sujet. Si la Cour préconise le retour à l’équilibre des comptes publics, elle n’a pas pour mission, ni d’ailleurs pour ambition, de fixer le rythme et les modalités de cette trajectoire. Elle raisonne systématiquement à partir des engagements pris par le Gouvernement et votés par le Parlement en matière de finances publiques. Elle remplit sa mission d’assistance auprès des pouvoirs publics et d’information de nos concitoyens en veillant attentivement aux conditions dans lesquelles ces engagements sont ou non tenus. Il lui appartient de rappeler sans cesse les enjeux qui s’attachent à la maîtrise de nos finances publiques. Ces enjeux sont triples. Le premier est la préservation de notre souveraineté. Le deuxième est le souci de justice et de cohésion entre les générations, étant entendu que la plus grande partie de la dette accumulée correspond très largement à des dépenses de fonctionnement et de transferts sociaux et non à des dépenses d’investissement. Le troisième enjeu du redressement des comptes publics est la restauration des marges de manœuvre indispensables pour mieux préparer l’avenir, améliorer la compétitivité de notre économie, relever son potentiel de croissance et réduire le chômage. Ces marges sont aujourd’hui absorbées par une charge de la dette importante, qui représente 52  milliards  d’euros en 2012. Cette charge est susceptible de s’accentuer avec la remontée

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prévisible des taux d’intérêt qui accompagnera tôt ou tard le retour de la croissance. Si les taux augmentent ne serait-ce que d’un point de pourcentage, ce sont immédiatement, pour le seul État, 2 milliards d’euros de charge d’intérêt la première année et plus de 15 milliards d’euros au bout de dix ans. Dans son rôle d’alerte et d’avis, sans doute parce que la situation des finances publiques oblige à entendre l’alerte, la Cour est mieux écoutée depuis quelques années, par la représentation nationale, par l’exécutif, mais aussi par nos concitoyens, plus conscients des enjeux qui s’attachent à la maîtrise des finances publiques. La consolidation budgétaire engagée en 2011, et poursuivie depuis, vise le retour à l’équilibre structurel des comptes publics en 2016. Cette consolidation a produit des premiers effets réels, qu’il faut saluer. Le déficit effectif a baissé d’1,2 point entre 2011 et 2013, le déficit structurel d’environ 2 points et demi, mais leur niveau est encore très élevé : probablement plus de 4 % du PIB en 2013 pour le solde effectif et 2,6 % de PIB pour le solde structurel. Cette persistance, même atténuée, des déficits annuels contribue encore aujourd’hui à gonfler la dette et toutes les administrations publiques y ont leur part. Le niveau atteint par celleci place notre pays dans une zone dangereuse. Les efforts jusqu’ici engagés ne suffisent pas à nous en dégager. J’en veux pour preuve qu’entre fin 2010 et aujourd’hui, malgré quatre années de consolidation budgétaire, la dette publique a progressé de 11 points de PIB pour atteindre 93,4 % fin 2013, soit 1931 milliards d’euros, ces chiffres étant encore provisoires. Ce constat, décevant et préoccupant, n’est pas en soi surprenant. On n’efface pas, en trois ans, et dans une conjoncture économique déprimée, les conséquences de près de quarante années de déficits accumulés, y compris dans des périodes de croissance que d’autres pays ont mises à profit pour dégager des excédents et faire des réformes structurelles. Cette consolidation est bien sûr d’autant plus difficile à mener si l’on souhaite

limiter son impact négatif à court terme sur la croissance économique – impact que la Cour prend pleinement en compte dans ses analyses. Les responsables politiques doivent donc trouver le bon équilibre entre les mesures nécessaires de redressement de comptes et celles pour conforter la croissance. Ce souci est d’ailleurs d’autant plus légitime que de nombreux États participant de la zone euro se sont engagés au même moment dans des processus de consolidation, avec un rythme moyen au demeurant plus rapide qu’en France. Ne nous trompons pas sur les conséquences à tirer de ce constat : la lenteur du rééquilibrage ne doit pas faire douter de son bien-fondé ni de son absolue nécessité. Au contraire, l’effort, parce qu’il est plus lent à produire ses effets, devra être poursuivi plus longtemps et avec plus de ténacité. Ce qui n’a pas été fait en 2011, 2012 et 2013, c’est autant de chemin supplémentaire à parcourir pour les années à venir. Et cette partie du chemin à parcourir ne sera pas la moins exigeante, tout au contraire, et c’est mon premier message. Poursuivre et accélérer l’effort est nécessaire. Mais le faire avec les bons instruments est indispensable. L’essentiel de l’effort réalisé jusqu’ici pour redresser les finances publiques l’a été grâce au levier fiscal : il a représenté entre les deux tiers et les trois quarts de l’effort chaque année. Cette voie rencontre aujourd’hui des limites, en termes d’efficacité économique dans une économie ouverte, de rendement, mais aussi plus fondamentalement de consentement à l’impôt. Le niveau atteint par la fiscalité oblige à veiller au meilleur usage possible de la contribution commune, autrement dit à la qualité et l’efficacité de la dépense publique. Depuis plusieurs années, la Cour suggère que l’effort principal doit porter sur la diminution de la dépense plutôt que sur l’augmentation des impôts. L’évidence est là : notre pays est celui qui en Europe a désormais le niveau de dépenses publiques le plus élevé avec le Danemark, et pourtant il n’a pas, loin s’en faut, les meilleurs résultats en termes de performance de ses politiques publiques. Il n’est

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Rentrée solennelle donc pas déraisonnable de penser que le niveau des dépenses publiques peut être réduit sans porter atteinte au fonctionnement du service public ou à l’efficacité de l’action publique, bien au contraire. Nous sommes aujourd’hui arrivés à un stade où la totalité de l’effort qui reste à réaliser doit l’être sous forme d’économies sur la dépense publique. Toutes les administrations publiques doivent y contribuer. Cette affirmation n’est rien d’autre que l’engagement du Gouvernement, adopté par le Parlement dans plusieurs textes, explicité et détaillé dans le rapport économique, social et financier annexé à la loi de finances pour 2014, qui prévoit un freinage sans précédent de la dépense publique. La Cour estime que l’effort doit porter en absolue priorité sur les régimes de sécurité sociale, car la persistance anormale de déficits structurels depuis plus de vingt ans singularise notre pays par rapport à tous ses voisins. La dette sociale qui s’est accumulée est une profonde anomalie. Les perspectives financières des régimes sociaux sont insoutenables et injustes pour les générations futures. C’est l’une des recommandations les plus fortes de la Cour des comptes : les comptes des régimes sociaux doivent être rapidement et vigoureusement ramenés à l’équilibre. Cela suppose des efforts énergiques pour infléchir encore davantage l’évolution des dépenses, tout particulièrement de santé. Face à l’ambition de réaliser au total pas moins de 50 milliards d’euros d’économies sur les années 2015 à 2017, le premier réflexe pourrait être de considérer que c’est irréaliste et inaccessible. La Cour ne le pense pas. Que l’on ne se méprenne pas tout d’abord sur le terme « d’économies » : tel qu’il est employé depuis plusieurs années par les pouvoirs publics, il signifie économies par rapport à une évolution tendancielle d’augmentation des dépenses, estimée à environ 1,5 % par an en plus de l’inflation. En pratique, réaliser ces 50  milliards  d’euros d’économies sur trois ans revient à contenir chaque année l’augmentation de la dépense publique à un rythme très proche de celui de l’inflation. Cela implique, de façon très inédite, de rompre avec les habitudes et les facilités qui ont permis à la dépense publique de prendre une part aussi importante au sein de la richesse nationale. Une telle ambition, pour inédite et exigeante qu’elle soit, n’a, objectivement, rien d’inaccessible. Des marges existent, elles sont importantes, le freinage de la dépense publique est possible, c’est mon deuxième message. Notre pays est souvent enclin à considérer que tout problème a sa réponse dans une taxe nouvelle, dans une dépense publique supplémentaire ou dans une niche fiscale de plus, ce qui revient au même. La réflexion sur la maîtrise de la dépense publique passe par l’analyse des modes d’allocation des moyens, mais aussi et surtout par des évolutions en profondeur dans l’organisation et le fonctionnement des services. J’en prendrai quelques illustrations. La Cour a publié en mai dernier un rapport public thématique intitulé «  Gérer les enseignants autrement  ». Moderniser l’enseignement, donner aux élèves de tous les milieux sociaux les meilleurs chances de réussite : la réalisation de ces objectifs ne passe pas prioritairement par de nouveaux moyens humains et financiers. Si l’organisation actuelle de l’enseignement n’est pas réformée, si des méthodes nouvelles d’enseignement ne sont pas mises en œuvre, l’augmentation des moyens ne produit pas davantage de résultats que lorsqu’on arrose le sable. Des moyens supplémentaires, à organisation et modes de fonctionnement inchangés, ne

sont pratiquement jamais la meilleure réponse à un problème. Cela peut même paradoxalement s’accompagner d’une dégradation de la qualité des services publics comme dans le cas de la réforme de la permanence des soins. Son coût pour l’assurance maladie s’est accru de 220 millions d’euros en 2001 à 630 millions d’eurosen2011,soitunquasi-triplement, pour un service rendu qui s’est dégradé. (...) Qu’on ne se méprenne pas sur le sens donné à ce message : en préconisant la réduction de la dépense publique, la Cour ne professe aucune défiance par rapport à l’action publique : c’est au contraire pour préserver la capacité de nos services publics qu’il convient d’être plus attentif que jamais à l’usage de chaque euro d’argent public et à l’effet de levier qu’il représente pour le développement de l’économie, la création de richesse et l’emploi. Il s’agit également de permettre l’adaptation permanente des services publics aux besoins des citoyens. Dans un contexte où les citoyens expriment un doute croissant quant à la qualité de l’action publique tout en ayant des exigences fortes, il s’agit de garantir, avec la transparence nécessaire, leur meilleur usage possible. Le texte inscrit au fronton de la porte derrière moi n’a pas vieilli depuis 225 ans. C’est cette même Déclaration des droits de l’homme et du citoyen qui a fondé le consentement à l’impôt, la nécessité d’organiser des services publics et l’exigence de transparence de l’action publique. (...) La réduction des dépenses publiques implique donc à la fois un retour à nos principes fondateurs et une remise en cause profonde des habitudes prises depuis une quarantaine d’années. Ce changement culturel ne va bien sûr pas de soi. Le mot d’« économies » est de ceux qui recueillent l’adhésion de principe de tous… lorsqu’il s’applique aux efforts qui sont attendus des autres. La méthode du « rabot » ou de la compression uniforme de la dépense a eu son efficacité : elle a assuré pendant quelque temps un rendement budgétaire substantiel et présentait l’apparence de l’équité. Elle a permis la mise sous tension des gestionnaires, avec les techniques de gel et de surgel de crédits, y compris pour les concours de l’État aux collectivités territoriales. Mais les vertus de cette méthode s’émoussent au fur et à mesure que l’usage en est répété et accru dans son intensité.  (...) Cette méthode ponctionne indifféremment les services les plus utiles comme les moins performants, et peut conduire à affaiblir des fonctions essentielles pour épargner des fonctions secondaires. La Cour a fait ce constat en examinant la situation des services déconcentrés de l’État, où la réduction des moyens, sans tri dans les priorités d’actions, entraîne des difficultés croissantes de fonctionnement. Cette méthode du rabot indifférencié conduit enfin - les schémas de fin de gestion budgétaire que la Cour analyse chaque année le démontrent - à sacrifier les dépenses d’investissement, sous toutes leurs formes, pour faire face aux dépenses de fonctionnement et de transfert, c’est-à-dire à financer le passé plutôt qu’à préparer l’avenir. C’est mon troisième message : la méthode du « rabot » ne suffit plus. Mon quatrième et dernier message est qu’il faut aujourd’hui se servir d’un autre moteur: celui de l’évaluation et de la révision permanente des politiques publiques, afin de faire porter les économies prioritairement sur les dépenses les moins performantes, c’est-à-dire celles qui ne produisent pas l’impact que notre pays est en droit d’attendre. Le défi premier de la France est, globalement, de parvenir à un meilleur emploi des deniers publics, c’est-à-dire à une utilisation

de l’argent public à la fois plus efficiente et plus efficace, dans l’esprit de l’article 15 de la Déclaration des droits de l’homme que j’ai citée. Pour cela, les décideurs ont longtemps manqué d’informations car notre pays a sous-investi dans l’évaluation des politiques publiques depuis de nombreuses années. La pratique de l’évaluation doit être portée politiquement au plus haut niveau de l’exécutif et du Parlement et impliquer toute les administrations publiques : l’État bien sûr, mais aussi les collectivités territoriales, les organismes de protection sociale ainsi que toutes les entités publiques ou privées bénéficiaires de prélèvements obligatoires. (...) La Cour entend, plus que jamais, jouer son rôle constitutionnel et contribuer à rendre la dépense publique plus performante. Dans ses travaux peuvent être trouvés maints exemples d’économies réalisables à court terme. (...) La création du Haut Conseil des finances publiques en  mars  2013 a établi une complémentarité avec la Cour en matière de suivi des finances publiques. D’autres évolutions souhaitables permettraient à la Cour de remplir plus complètement le rôle que la Constitution lui confie, s’agissant notamment de l’amélioration de la qualité des comptes publics. Je souhaite, comme le Gouvernement l’a également exprimé, que le Parlement se prononce prochainement en faveur d’une expérimentation de la certification des comptes des plus grandes collectivités territoriales volontaires. Nous assumons également à partir de l’exercice 2013, monsieur le Président de l’Assemblée nationale, une mission de certification des comptes des Assemblées parlementaires. (...) Le législateur a demandé à la Cour de se doter d’un corpus de normes professionnelles. Nous sommes en train de transcrire nos règles internes sous la forme d’un référentiel de normes applicables à nos contrôles et opposables aux contrôlés. Les systèmes d’information des juridictions financières sont en passe d’être profondément modernisés, inscrivant nos métiers de plain-pied dans l’ère numérique. Nos juridictions vont aussi se doter en 2014 d’une charte graphique, afin de répondre pleinement aux exigences de rigueur que requièrent en matière de communication notre mission d’information des citoyens. Nous devons aussi investir toujours davantage dans le retour d’expérience, dans l’innovation, dans la formation, dans le développement d’outils d’appui au contrôle. Grâce à ces efforts de modernisation, réalisés je le redis à plafond d’emplois constant, et avec le souci d’exercer la plénitude de nos missions, soyez assurés que la Cour et les chambres régionales et territoriales des comptes sauront répondre aux très hautes attentes que les citoyens et les décideurs publics placent en elles, au service d’une action publique plus responsable, plus transparente et plus performante. Permettez-moi pour finir de formuler une conviction et un vœu, puisque la période y est propice. Ma conviction est que le redressement de nos finances publiques serait bien plus avancé si la Cour avait été plus écoutée au cours des dernières années. Mon vœu est que le Parlement et le Gouvernement s’emparent de façon plus résolue et déterminée de la somme des travaux, constats et recommandations livrés par la Cour, pour décider et mettre en œuvre les importantes réformes nécessaires à notre pays. 2014-116

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Vie du droit

Conférence Générale des Juges Consulaires de France Sauver la réforme de la justice économique Lettre ouverte au Président de la République

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Annonces judiciaires et légales

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Annonces judiciaires et légales

Agenda

UNION INTERNATIONALE DES AVOCATS ORDRE DES AVOCATS DU SENEGAL L’arbitrage au Sénégal : perspectives africaines et internationales Séminaire du 27 février au 1er mars 2014 Hôtel Palm Beach BP 64 Saly Portudal Mbour SENEGAL Renseignements : 01 44 88 55 66 uiacentre@uianet.org

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CHAMBRE DE COMMERCE INTERNATIONALE

Arbitrage international au MoyenOrient et en Afrique du Nord (MENA) Conférence du 10 au 12 mars 2014 Dubaï Creek Golf and Yacht Club DUBAÏ - EMIRATS ARABES UNIS Renseignements : 01 49 53 28 67 events@iccwbo.org

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ASSOCIATION DES JURISTES ET ENTREPRENEUR(E)S XXVIIème Diner Festif. Femmes modèles, Femmes d¹exception : venez les écouter sans modération Dîner le 24 mars 2014 Palais du Luxembourg Salon Pourpre 15 ter, rue de Vaugirard 75006 PARIS Renseignements : 06 79 64 80 01 defhiss@gmail.com

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CONSEIL NATIONAL DES COMPAGNIES D¹EXPERTS DE JUSTICE

JRT

SERVICES

L’expertise pénale française aux Caraïbes Colloque du 2 au 6 avril 2014 Créole Beach Hôtel Pointe de la Verdure

Domiciliations commerciales

97190 Le GosierGUADELOUPE Renseignements : 01 45 74 50 60 www.colloque-caraibes-cncej.com

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ASSOCIATIONS DES AVOCATS CONSEILS D’ENTREPRISES JEUNES AVOCATS (ACE-JA)

01 42 60 36 35 jr.tancrede@jrtservices.fr 12, rue Notre-Dame des Victoires 75002 PARIS

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Développer, transmettre et reprendre un cabinet d¹avocat 2ème Convention le 4 avril 2014 Maison de l’Avocat Amphithéâtre Foch 51, rue Grignan 13006 MARSEILLE Renseignements : 04 91 15 31 13 ace@avocats-conseils.org

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Rentrée solennelle

Tribunal de Grande Instance de Nantes Nantes, 31 janvier 2014 Jean-Maurice Beaufrère et Brigitte Lamy accueillaient leurs invités vendredi 31 janvier dernier, ce fut l’occasion pour Madame le Procureur de la République de dresser le bilan de l’activité pénale du ressort de la juridiction nantaise pour l’année 2013 ; elle a notamment souligné que le citoyen a été placé au cœur des différentes actions qui ont été menées. Quant au Président, il a brillamment résumé la situation du système judiciaire français mettant en lumière « les carences évidentes de l’institution et les efforts quotidiens déployés par les magistrats et les fonctionnaires » afin d’y remédier. Chloé Grenadou

Les difficiles conditions d’exercice de la justice

Jean-Maurice Beaufrère

par Jean-Maurice Beaufrère

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(...) omme vous le savez, Madame la Garde des Sceaux, Christiane Taubira, souhaite engager une profonde réforme de notre système judiciaire. Pour cela, elle a mis en place quatre commissions de travail qui ont réuni, naturellement des magistrats, des avocats, des professionnels du droit, mais également auquel ont participé les organisations professionnelles. D’ailleurs, certains membres du tribunal de Nantes, dont Madame le Procureur de la République et Billig, greffier en chef titulaire d’un mandat syndical national, ont participé activement aux travaux de deux de ces commissions. De même que Monsieur le Premier Président Philippe Jeannin. Les rapports de ces commissions ont été déposés à la fin de l’année 2013, dans des délais qui n’étaient pas ceux initialement souhaités par la Ministre de la justice, mais qu’on peut néanmoins considérer comme tout à fait raisonnables au regard de l’ampleur de la tâche à accomplir, des questions soulevées et de l’importance des choix à proposer.(...) Le premier de ces rapports, dans l’ordre de leur publication, qui a trait à l’office du juge, a été établi par l’institut des hautes études de la justice, sous l’animation de son secrétaire général, Antoine Garapon. Le deuxième a été remis par le Procureur général honoraire de la Cour de Cassation, Jean-Louis Nadal. Il s’intitule « Refonder le ministère public ». Son titre même est déjà tout un programme. Le troisième a été dirigé par l’ancien premier Président la Cour d’appel d’Angers, Monsieur Delmas-Goyon, conseiller à la Cour de Cassation. Il est titré : « Le juge du XXIème siècle » et porte comme sous-titre : « un citoyen acteur, une équipe de justice ». Enfin, le dernier, et sans doute pas le plus facile, a été rédigé par un groupe de travail conduit par Didier Marshall, premier Président de la Cour d’appel de Montpellier, qui était chargé de faire des propositions sur « les juridictions du XXIème siècle ». Son sous-titre fixe déjà l’objectif en définissant la justice comme : « une institution qui, en améliorant qualité et proximité, s’adapte a l’attente des citoyens, et aux métiers de la justice ». Je n’exposerai évidemment pas ici le contenu de ces rapports extrêmement complets, qu’on peut consulter entre autres sur le site du ministère de la justice. J’indiquerai seulement qu’ils ont formulé au total 268 propositions argumentées, qui seront soumises à la réflexion des juridictions dans les prochaines semaines, comme l’a souhaité la garde des sceaux.

Elles donneront lieu, ensuite, à des propositions de réforme, selon les arbitrages qui seront définis par le gouvernement pour être soumis au parlement, pour les parties législatives. Avant cette diffusion, la Ministre de la justice a toutefois souhaité qu’une synthèse en soit faite, qui a réuni récemment à Paris, au milieu du mois de janvier au palais de l’Unesco, plus de 2000 personnes représentant toutes les juridictions des différents niveaux et un grand nombre de participants avocats, professeurs de droit, juristes, journalistes, tous spécialistes ou participants au fonctionnement de la justice. Lors de ces journées de colloques, a été présenté une étude dont il m’a paru intéressant de vous dire quelques mots aujourd’hui. Elle a été conduite par M. Jean-Paul Jean, avocat général à la Cour de Cassation et, par ailleurs, membre de la commission pour l’efficacité des systèmes judiciaires, qui dépend du conseil de l’Europe. Cette étude est intéressante, car elle complète une précédente enquête effectuée sur le même thème en France en 2001. Il s’agit d’un sondage auprès d’un échantillon largement représentatif de la population française, puisqu’il porte sur 3 000 personnes. L’originalité de cette démarche, reproduite 12 ans plus tard à la fin de l’année 2013, est d’avoir questionné des personnes qui ont effectivement eu à faire à la justice, pour la plupart dans les cinq années précédant l’enquête. C’estunedémarcheoriginale,caronesthabituéàdes sondages généraux qui, régulièrement, traduisent l’opinion des Français sur les différents services publics.Onverratoutàl’heurequ’ilyadesdifférences sensibles,maiségalementdesrapprochements,entre

l’opiniongénéraledesFrançaissurlefonctionnement delajusticeetsurcellesquipeuventavoirlorsqu’ilsont effectivement croisé, généralement par obligation, le chemin de la justice. Mais avant d’en arriver là, permettez-moi de rappeler en quelques mots quelle est la situation de notre système judiciaire. Je sais qu’il s’agit d’un sujet lancinant et qu’à force de répéter sans cesse les mêmes choses, on finit par lasser. Mais je ne crois pas non plus que c’est en en parlant pas que les problèmes disparaissent. Ils sont malheureusement toujours bien actuels, et durables. Le jugement que les utilisateurs de la justice ont de l’institution judiciaire n’est pas séparable, c’est évident, des conditions dans lesquelles celle-ci exercent ses missions. Et au-delà du titre général et un peu facile du « manque de moyens », n’est pas il n’est pas inintéressant de resituer la place de l’institution et d’en écrire quelques contours essentiels. Puisque je m’y suis référé tout à l’heure, je le ferai, succinctement, à partir d’une étude conduite par la commission pour l’efficacité du système judiciaire du conseil de l’Europe. Les prochaines élections européennes invitent d’ailleurs à se pencher sur ce que font nos voisins en matière de justice. Le conseil de l’Europe, je n’ai pas besoin de rappeler longuement à cette assistance, est une émanation de la Convention européenne des droits de l’homme. Le conseil de l’Europe présente pour la France à la fois une obligation est une source d’information. L’obligation provient du fait qu’en vertu de l’article 55 de notre Constitution, les dispositions, à présent bien connues, de la Convention européenne des droits de l’homme, sont applicables en France par les

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Rentrée solennelle juridictions. Les décisions de la Cour de Strasbourg, où cette institution est située depuis 1949, constitue le droit positif de la France en la matière, et les juridictions françaises sont tenues de s’y soumettre. Ce sont les décisions de cette Cour qui ont peu à peu obligé notre pays à revoir des dispositions de sa législation, notamment en matière pénale. C’est à l’influence de la jurisprudence de la Cour de Strasbourg, fondée sur l’article 6 de la Convention, qu’on doit, par exemple, l’extension des droits de la défense par l’assistance des avocats en matière de garde à vue. Devant cette juridiction, la France est également régulièrement condamnée pour des atteintes à la disposition qui veut que dans les pays adhérents, tout citoyen puisse avoir accès à un juge indépendant et impartial,etobtenirunjugementdansundélairaisonnable. Cette dernière obligation est celle qui sanctionne le plus souvent la France. On doit dire, pour être honnête, que notre pays n’est pas le seul dans cette situation, ni le pire, et que d’autres pays de grande réputation judiciaire sont également sanctionnés au gré des affaires pour un dépassement du délai raisonnable de jugement. Le conseil de l’Europe, s’il est source de droit, est également source d’information. En effet, la présence dans le conseil de l’Europe de pensées, d’écoles et de pratiques différentes, émanant de pays qui n’ont pas la même histoire, ni les mêmes systèmes juridiques et traditions judiciaires, a conduit à mettre en place des manières de faire différentes. Animée par un esprit pragmatique, dont on reconnaîtra ici l’influence de quelques pays, la Cour des droits de l’homme de Strasbourg a, en effet, développé depuis longtemps une théorie à valeur normative, selon laquelle les principes les meilleurs ne valent que s’ils sont effectivement appliqués. La Cour vérifie donc que les états signataires de la convention, et comme tels obligé d’en respecter les termes, prennent les dispositions pratiques d’organisation et de fonctionnement

Une réponse judiciaire efficace grâce à une réponse pénale diversifiée par Brigitte Lamy

M

adame le Procureur Général, nous avons le plaisir de vous accueillir pour la première fois lors d’une audience solennelle mais ce n’est pas votre première visite dans cette juridiction en qualité de Procureur Général puisque vous avez tenu dès votre arrivée à visiter l’ensemble de s parquets de votre ressort afin d’y rencontrer les femmes et les hommes qui y travaillent. Sachez que l’attention que vous avez porté à chacun a été grandement appréciée des magistrats et fonctionnaires. Madame, vous affirmiez dans votre discours lors de l’audience de rentrée de la Cour d’appel. Les parquets sont à bout de souffle car confrontés à une triple crise : l la charge de travail, l une crise de vocation, l la mise à mal de leur légitimité. Ce constat d’un parquet à bout de souffle a été fait à l’unanimité par les Procureurs de la République qui ont pour 134 d’entre eux lu au cours de ce mois de janvier lors des audiences de rentrée le texte suivant élaboré par la conférence des Procureurs : « Le 8 décembre 2011, dans un mouvement sans

judiciaire pour une application effective de l’accès à une justice indépendante et impartiale. C’est dans cet esprit que le conseil de l’Europe a mis en place la commission pour l’efficacité de la justice en Europe. Elle a pour mission, notamment, de mesurer et d’écrirelesmoyensmisàladispositiondelajusticedansles différentspaysappartenantauconseil.Cettecomparaison porte sur 47 pays, tous les deux ans. La commission procède à une étude approfondie, qui rassemble un nombre important d’indicateurs et elle en fait l’analyse. Le dernier rapport de la commission date de 2012. Compte tenu des nécessités de recensement et de traitement des données, il analyse la justice des pays européens pour les moyens employés en 2010. Le travail produit par la commission permet de situer la justice de chaque pays relativement à celle des autres. Je ne vais pas vous surprendre en vous disant que le résultat n’est pas brillant pour la France. Le fossé qui, dans bien des domaines, sépare l’institution judiciaire française de la quasi-totalité des systèmes judiciaires comparables en Europe est large. Je le dis tout de suite : on n’est pas dans l’épaisseur du trait. Pour commencer, nous allons voir un indicateur général qui est la part du budget national alloué à la justice dans chaque pays. Comprendre, respecter... et économiser l’institution judiciaire. Ilestproprementétonnantque,dansuntelcontexte, l’institution judiciaire, et les personnels qui la servent, fassent encore l’objet d’appréciations positives. C’est la démonstration que les usagers de la justice font clairement la différence entre les carences évidentes de l’institution et les efforts quotidiens déployés par les magistrats et par les fonctionnaires. Permettez-moi de rendre hommage au dévouement des magistrats et des fonctionnaires du tribunal de grande instance de Nantes, dévouement sans lequel

l’institution serait paralysée, avec les conséquences qu’on imagine pour la vie quotidienne des dizaines de milliers de personnes qui, chaque année, voient une partie de leur vie mise entre les mains des juges et des greffiers de ce tribunal. Je souhaite que chacun - et c’est la raison pour laquelle j’ai tenu à l’exposer en détail aujourd’hui l soit conscient que l’institution, y compris à Nantes, a atteint et dépassé la limite de ses possibilités. Les magistrats, pas plus que les fonctionnaires n’ont pas l’intention, dans le contexte que j’ai exposé et qui est objectivement incontestable, d’être une fois de plus les boucs émissaires de difficultés sociales auxquelles ils sont, comme d’autres et à leur place, chaque jour confrontés. J’appelle à la vigilance et à la responsabilité sur ce point. Ce n’est pas le sujet du jour dans cette audience, mais les magistrats, et à leur côté les fonctionnaires, font un travail d’équilibre difficile. Personne n’aurait à gagner à ce que la renaissance de mises en cause, injustifiées, dans les conditions où la justice s’exerce aujourd’hui, débouche, par lassitude et par exaspération, sur des positions judiciaires tranchées, des appréciations simplistes et des pratiques hâtives, dont on entend ici ou là vanter les prétendus mérites. On a pu en voir naguère les ravages sur ces bords de Loire. Elles sont incompatibles avec l’idée même de justice, dont la balance, si n’exclut évidemment pas la fermeté, impose également de peser sereinement les situations et les conduites. La même prudence Impose de mesurer avec précisionleschargesquedesdispositionslégislatives ou réglementaires nouvelles peuvent constituer. Le temps de juge et le temps de greffier sont devenus les biens les plus chers de la justice. Et comme le disait Marcel Achard, parce qu’elle est chère la justice, parce ce que son temps est tellement limité et précieux, il faut désormais qu’on l’économise.

précédent dans l’histoire de la justice, 128 des 164 Procureurs de la République que compte notre Pays, soit plus de 3/4 d’entre eux, rassemblés autour de la conférence nationale des Procureurs de la République, lançaient publiquement un appel solennel à ceux qui nous gouvernent et à la collectivité nationale pour qu’il soit remédié d’urgence à la situation grave dans laquelle se trouvaient leurs parquets fragilisés dans l’exercice de leurs missions : l par la mise en cause de leur impartialité et de leur autorité liée à leur statut, l par l’insécurité juridique générée par les changements incessants du droit appliqué à la matière pénale, l et par le manque dramatique de moyens mis à leur disposition sans équivalent en Europe. Deux années ont passé et la situation loin de s’améliorer s’est encore aggravée. Les magistrats du Parquet attendent toujours la réforme promise de leur statut, qui devait affirmer avec force leur indépendance, et l’autorité indiscutable de leurs décisions. La jurisprudence récente de la Cour de cassation, limitant le pouvoir du Procureur de la République de recourir à la géolocalisation des personnes recherchées en est la dernière illustration. Le très important resserrement des moyens alloués à la justice, en ces temps de rigueur budgétaire, a encore aggravé la situation déjà si difficile des parquets, mobilisés toujours davantage sur tous les fronts, celui de la répression comme de la prévention, pour répondre à l’insécurité croissante de notre société. Si les parquets n’ont tenu jusqu’à présent que grâce à l’engagement exceptionnel des magistrats et de

leurs équipes, il est à craindre que celui ci ne suffise plus et que, au train où vont les choses, ils ne soient plus en mesure, demain, d’assurer leurs missions. La difficulté croissante à recruter dans les parquets en est à l’évidence une preuve flagrante. C’est pour éviter cela et sauver les parquets d’une asphyxie programmée et en cours, que la Conférence nationale des Procureurs de la République demande la mise en place au plus tôt, en urgence, d’un plan d’action pour apporter à cette situation inacceptable les solutions qui s’imposent » Mais plutôt que de perdre espoir je préfère faire mien ce proverbe de Confucius « Au lieu de se plaindre de l’obscurité, mieux vaut allumer la lumière ». Et la lumière nous espérons tous qu’elle viendra des rapports issus des groupes de travail mis en place par Madame la Garde des Sceaux dans le cadre de la justice du 21ème siècle, justice du 21ème siècle objet des assises nationales des 10 et 11  janvier dernier. Vous comprendrez que je concentre les propos sur la commission présidée par Jean Louis Nadal, Procureur général honoraire de la Cour de cassation. Cette commission était chargée d’engager une réflexion approfondie sur les missions et les méthodes d’action du parquet au sein de l’institution judiciaire et dans la cité. La commission a formulé 67  propositions regroupées en dix thèmes. Exposer les dix serait beaucoup trop long. J’en ai choisi deux qui me tiennent particulièrement à cœur. Il convient d’abord de garantir l’indépendance du ministère public à l’égard de l’exécutif.

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Rentrée solennelle Le magistrat du parquet n’est pas un juge mais il est magistrat et il entend le rester. C’est dans leur qualité de magistrat que les membres du ministère public puisent leur légitimité. Les magistrats du parquet n’agissent qu’en considération de la seule exigence de l’intérêt général, dans le respect du principe d’impartialité auquel ils sont tenus.Ils mettent en œuvre ce que leur dicte la loi dans le cadre d’une action le plus souvent collective. Ils vivent mal que soit mise en cause leur légitimité à garantir le respect des libertés individuelles. La situation est grave. J’en veux pour preuve les décisions rendues depuis trois ans par la Cour européenne des droits de l’homme suivie de très près par la Cour de cassation. S’il est vrai que la loi du 25 juillet 2013, supprimant le pouvoir du garde des sceaux de donner des instructions dans les affaires individuelles va dans la bonne direction, il ne faut pas s’arrêter en chemin. Pour garantir l’indépendance statutaire du ministère public et mettre fin à cette suspicion sur son impartialité la commission Nadal propose une mesure symboliquement forte: celle d’inscrire dans la constitution le principe de l’unité du corps judiciaire. Cette réforme constitutionnelle doit bien sur s’accompagner d’une modification du statut notamment au regard du mode de nomination et de la discipline des magistrats du parquet.C’est d’ailleurs une recommandation du GRECO dans son rapport paru très récemment. Sur ce sujet l’espoir renaît avec l’annonce par le Président de la République de la reprise de la réforme constitutionnelle sur le conseil supérieur de la magistrature, réforme qui a échoué en 2013. La commission a souhaité réaffirmer les missions essentielles du ministère public et recentrer l’activité du parquet : l sur l’exercice de l’action publique dans les affaires individuelles, l sur le renforcement de l’autorité du ministère public sur la police judiciaire. Afin d’y parvenir il convient de poser les bonnes questions. Est-ce normal que le parquet traite tous ce qui relève du code de la route ? Ne peut on étendre le champ d’application de la transaction ? Est il normal que le parquet apporte une réponse quasi systématique à toutes les infractions ? Ne faut il pas rationnaliser l’intervention du ministère public dans les instances partenariales afin de lui permettre de s’y impliquer plus efficacement? Il faut aussi donner aux parquets des moyens autant humains que matériels. Une partie des difficultés rencontrées par la ministère public et, plus largement, par les juridictions, trouve son origine dans une situation matérielle tendue, qui retentit lourdement sur le quotidien des magistrats et personnels du greffe. Quelques chiffres pour illustrer ce besoin criant de moyens : en France il y a 3 Procureurs pour 100  000  habitants, contre 6,4 en Allemagne ou 13,9 au Portugal. En moyenne chaque magistrat du parquet français traite 2533 affaires par an, contre seulement 615 en Europe. Les membres de la commission Nadal insistent sur l’urgence de la prise en compte de la situation des parquets afin de sauver le ministère public à la française auquel nous sommes tous attachés ; Certes certaines des propositions ne se réaliseront pas à court terme, compte tenu de la nécessité de réformes législatives ou constitutionnelles mais d’autres peuvent être mises en œuvre rapidement : celles concernant l’organisation et le pilotage des parquets, l’organisation du service de permanence, les moyens, les mesures visant à restaurer

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l’attractivité des fonctions de magistrat du parquet. Le rapport Nadal sur le parquet et les deux autres rapports sur la justice du 21ème siècle visent à donner de la cohérence, de l’efficcacité et de la lisibilité au système judiciaire. Il convient de combler le fossé qui sépare la justice des citoyens, de mettre fin à la crise de confiance notamment en rendant le système judiciaire plus compréhensible. Même si, vous l’aborderez Monsieur le Président, des progrès ont déjà été faits en ce sens. Vousl’aurezcompris.2014estl’annéedetouslesespoirs. L’audience de rentrée doit rester le temps du bilan et des perspectives. Vous verrez que, malgré la crise, les magistrats du parquet de Nantes font un travail formidable car ce métier ils l’aiment et ils y consacrent leur énergie.Je veux donc d’abord rendre hommage à leur action, à leur dévouement et à leur éthique. Concernant le bilan vous trouverez le détail de celui-ci sur les plaquettes déposées sur vos sièges. L’activité pénale n’a pas connu d’évolution notable d’un point de vue strictement quantitatif. D’une année sur l’autre le nombre de procédures reçues au parquet n’évolue guère (72000 environ par an). On peut affirmer que dans ce ressort la délinquance est globalement maîtrisée. C’est bien sur du à l’action des services de police et de gendarmerie. C’est aussi du à une réponse judiciaire plus rapide, diversifiée et équilibrée. Cette diversité de la réponse pénale a encore été développée en 2013. Diversité de la réponse pénale car toutes les procédure de poursuite et toutes les alternatives sont utilisées à l’exception de l’injonction thérapeutique difficile à mettre en œuvre du fait de la complexité de l’intervention d’un médecin relais mais nous y travaillons avec l’agence régionale de santé. Au cours de l’année 2013, nous avons étendu le champ de la composition pénale à certaines infractions du code de la route, notamment celles de conduite en état alcoolique pour les taux les moins importants et lorsqu’il s’agit d’une première infraction. La composition pénale consiste en l’execution d’un stage de sensibilisation à la sécurité dispensé par la prévention routière. Les réponses à la délinquance routière doivent aussi allier prévention, prise de conscience et répression lorsque seule la peur du gendarme est efficace. Une véritable prise de conscience permettra de réduire durablement le chiffre des victimes. Si en 2013 le nombre de tués sur les routes est resté stable, nous comptons 80 accidents et 100 blessés de moins. Au sein du service de traitement en temps réel des politiques pénales ont été définies et formalisées contentieux par contentieux mais il s’agit de lignes directrices et en aucun cas d’un tarif. Le propre de notre action reste de traiter au cas par cas en fonction des circonstances de la commission des faits, des exigences de l’ordre public, du respect des victimes et de la personnalité de l’auteur. Au cours de la dernière audience de rentrée j’avais fixé plusieurs objectifs. J’en retiendrai deux : Objectif n° 1 : réduire les délais d’audiencement devant le tribunal correctionnel notamment pour les convocations par officier de police judiciaire. Ce délai pouvait atteindre un an. Cet objectif est atteint grace à une politique pénale mieux formalisée exposée il y a quelques instants et à un recours plus fréquent, surtout en fin d’année à la procédure de comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité. C’était inespéré mais notre délai de comparution entre la délivrance de la convocation et l’audience

est actuellement de 5 à 6 mois. Il sera difficile de faire mieux d’autant plus que nous allons être presque dans les clous, un projet de loi fixant à 3 mois le délai minimum entre la convocation et l’audience. Le délai d’audiencement des dossiers d’instruction s’est aussi amélioré grace au travail conjoint et sans relache de Monsieur le 1et vice Président Sansen et Madame Bonnet, Procureur adjoint et aux efforts faits par tous les intervenants au procès pénal, magistrats du siège et du parquet, avocats pour limiter les renvois. Objectif numéro 2 : une meilleure attention à la situation des victimes Il suffit de passer une journée dans un tribunal correctionnel pour mesurer le désarroi de certaines victimes : elles ne savent pas où s’asseoir, à qui s’adresser, ce qui va se passer, ce qu’elles doivent demander. Le procès, elles l’attendent depuis des mois mais la justice, elle, ne les attend pas. Très souvent, elles n’ont eu aucune nouvelle de leur dossier depuis la commission de l’infraction ; Cela ne veut pas dire qu’il ne s’est rien passé mais elles l’ignorent. Un travail de fond a été effectué avec l’association d’aide aux victimes afin que celle-ci soit mieux informée des affaires orientées vers le tribunal et ainsi mise en mesure de proposer son aide et son soutien aux victimes, avant et au moment de l’audience. Là encore le travail a porté ses fruits : 621 victimes d’infractions ont été reçues au Bureau d’aide aux victimes pour 517 en 2012.. Cette attention à la situation des victimes ne sera pas relâchée en 2014 et des chantiers sont en cours, notamment pour faciliter leur indemnisation. L’audience de rentrée doit aussi être l’occasion de définir les nouveaux objectifs et de fixer notre engagement pour l’année à venir. Nous continuerons à développer une action publique de qualité adaptée en fonction du contexte, de la nature et de l’importance du trouble porté à l’ordre public en s’appuyant : l sur les priorités définies au sein des états majors de sécurité que nous coprésidons Monsieur le préfet, l sur les analyses de la situation des quartiers les plus touchés par la délinquance faites au cours des réunions mensuelles du contrat annuel territorial de la ville de Nantes et de la zone de sécurité prioritaire de Bellevue qui permettent de centrer nos actions sur les problématiques constatées, l sur les renseignements collectés lors des conseils locaux de prévention de la dé linquance. Ces différentes instances ont pour objectif de concilier prévention et répression afin de restituer les liens permettant de redonner la priorité aux rapports humains. Elles permettent aussi de remettre le citoyen au cœur de notre action. Je tiens à ce sujet à évoquer la qualité des relations, la franchise, le caractère simple et direct des liens avec vous, Monsieurle Préfet, vos services ainsi qu’avec l’ensemble des élus. L’action de la justice peut s’appuyer sur une bonne connaissance du terrain grace à ce partenariat de qualité. Mettre en œuvre une politique pénale c’est l’adapter aux constats faits dans le ressort. Quels sont ils ? Le phénomène des cambriolages reste un phénomène important. Certes le nombre de faits n’a pas connu l’augmentation constatée l’an dernier. Faut il rappeller que l’an dernier la situation n’était vraiment pas brillante: une hausse de 32 % des faits Cette année l’augmentation n’est que de 3 %, moitié moins qu’au niveau national. Les mesures mises en place, l’implication des forces de sécurité et la bonne circulation de l’information entre elles ont permis ce résultat. En 2014, nous

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Rentrée solennelle continuerons à apporter une réponse ferme à ce type de délinquance, sans oublier son aspect international, sans oublier qu’il n’y a pas de voleurs sans receleurs. Nous nous attaquerons aux filières de recel et au profit réalisé par celles-ci. Dans ce domaine aussi il s’agit de prouver que le crime ne paie pas. Deuxième sujet très préoccupant et là les chiffres n’évoluent pas dans une bonne direction: les violences familiales : 20% d’augmentation. On ne pourra pas toujours avancer l’explication que les femmes hésitent moins à déposer plainte. Il faut se rendre à l’évidence:les violences familiales

sont toujours un fléau et nous devons rester mobilisés. Ce n’est pas parce que ces violences sont commises dans le cercle de l’intimité qu’elles ne regardent pas la société. L’approche doit être transversale et je salue le travail fait par les différentes associations, y compris bien sur celui de l’association d’action éducative qui a pris en charge les stages de citoyenneté destinés à responsabiliser les auteurs de violences. Pour lutter contre ces violences des outils existent. Je pense à l’ordonnance de protection qui n’est peut être pas assez utilisée. Dès lors que des actes de violences sont commis, la réponse pénale doit être rapide et adaptée.

Chaque fois que la situation et la gravité des actes l’exigent l’éloignement du conjoint violent est requis par le parquet et la procédure de la comparution immédiate est utilisée en cas de violences graves et ou répétées. L’occasion m’est ainsi donnée de vous faire état de la récente dépêche de Madame la Garde des sceaux nous demandant l’établissement d’un protocole cadre sur le traitement des mains courantes et des procès verbaux de renseignement judiciaire en matière de violences conjugales. Face à l’ampleur de l’enjeu, nous devons nous mobiliser. 2014-123

Entretien

Conciliateurs de Justice de la Cour d’appel de Paris Paris - 12 février 2014 Après plus de dix ans passés à aider et à animer les conciliateurs de justice du ressort de la Cour d’appel de Paris, Harry Marne ne sollicitera pas, lors de l’assemblée générale annuelle de l’association des conciliateurs de la Cour d’appel de Paris du 19 mars 2014, le renouvellement de son mandat de Président de l’Association des Conciliateurs de Justice de la Cour d’appel de Paris. C’est donc l’occasion de dresser avec lui, ainsi qu’avec Fabrice Vert, conseiller coordonnateur de l’activité des médiateurs et conciliateurs de justice du ressort de la Cour d’appel de Paris qui a remis récemment à la Garde des Sceaux son rapport annuel, un bilan de l’activité de cette association. Jean-René Tancrède

Comment êtes vous devenu conciliateur ? H. M.  : Dès que j’ai quitté mes fonctions dans l’entreprise Air France, j’ai eu envie d’employer ce temps libre à être utile aux autres. Un collègue m’a fait connaître l’existence des conciliateurs, c’est à dire des bénévoles qui ont pour mission de faciliter, en dehors de toute procédure judiciaire, le règlement amiable des différends (décret 78-381 du 20 mars 1978 ). J’ai déposé ma candidature pour devenir conciliateur auprès du Procureur de la République de Bobigny, étant un des derniers à appliquer cette procédure, puisque le décret du 13 décembre 1996 modifiant le décret initial du 20 mars 1978, transforme le conciliateur en conciliateur de justice (Art 1), et renforce le rôle des juges d’instance en leur donnant, entre autres, le pouvoir de proposition à la désignation et au renouvellement du conciliateur par le Premier Président de la Cour d’appel. (Art 3). J’ai prété serment le 1 octobre 1996 devant le Premier Président de la Cour d’appel de Paris. Et c’est ainsi que j’ai commencé à exercer, début janvier 1997 dans la Mairie de Rosny sous Bois en Seine

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Monsieur Harry Marne, pouvez-vous nous dire ce qu’est un conciliateur de justice ? Harry Marne : Les conciliateurs de justice, sont des auxiliaires de justice bénévoles.Ils bénéficient d’un statut qui doit garantir leur moralité, leur qualification et leur indépendance.Ilssontnommésparuneordonnancedu Premier Président de la Cour d’appel sur proposition du juge d’instance et après avis du Procureur général pour une période d’un an avec, ensuite, un renouvèlement tous les deux ans. Le conciliateur doit jouir de ses droits civiques et civils et justifier d’une expérience en matière juridique d’au moins trois ans. Ils œuvrent sur saisine directe des justiciables ou sur délégations de certains juges.Ils traitent essentiellement de litiges en matière civile et commerciale, dans lesquels les parties ont la disponibilité de leurs droits.

Fabrice Vert et Harry Marne Saint Denis, puis en 2005 j’ai accepté la proposition du maire de Drancy, qui souhaitait la présence d’un conciliateur de justice. J’ai assez rapidement adhéré à l’association Les Conciliateurs de France, et d’abord aidé le délégué régional de l’époque, en prenant en charge le recrutement et l’animation des conciliateurs du TGI de Bobigny. Comment avez vous été conduit à la présidence de l’Association de la Cour d’appel de Paris puis de l’Association Nationale ? H. M. : Fin 2003, les conciliateurs du ressort de la Cour d’appel de Paris n’étaient pas organisés en association et c’est le délégué régional de l’époque, reconnu par la Cour, qui m’a proposé de me présenter à l’élection des administrateurs représentant les conciliateurs du ressort de la Cour de Paris, au conseil d’administration

de l’Association Nationale, Les Conciliateurs de France. Il existait à l’époque une autre association, la Coordination, qui regroupait les conciliateurs des Cours d’appel de Douai, Toulouse et Angers. J’ai été élu en 2004 avec dans ma profession de foi l’extrait suivant : « Je travaillerai entre autres, au développement de la place du conciliateur de justice dans les modes alternatifs de règlement des conflits, à la bonne articulation entre les conciliateurs de justice et les juges de proximité, à la création, avec les autres associations de conciliateurs, d’une compagnie Nationale des Conciliateurs de Justice, à la poursuite de l’amélioration de nos conditions d’exercice ( formation, moyens matériels, assistance technique...) ». Avec les collègues de la Cour d’appel de Paris, nous avons créé l’association Les Conciliateurs de Justice de la Cour d’appel de Paris dont j’ai été élu Président (Journal Officiel du 28 janvier 2006).

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Entretien Puis, à la suite de la démission inattendue en 2007 d’un certains nombre de membres du Conseil d’administration de l’Association Nationale, dont le Président, il a été organisé de nouvelles élections au niveau national, et avec Madame Renée Dolla-Vial, secrétaire de l’association parisienne, nous avons été élus administrateurs, représentant l’association de la Cour d’appel de Paris. Dans le nouveau bureau issu de ces élections et mis en place le 26 mars 2007, j’ai été élu Président de l’association, Les Conciliateurs de France, Association Nationale des conciliateurs de justice, alors que Madame Renée Dolla-Vial était élue Secrétaire. Avez vous l’impression que votre mandat dans l’Association Nationale a apporté des améliorations à la fonction et aux citoyens ? H. M. : En début de 2008, les seuls éléments chiffrés connus et communiqués à la commission Guinchard ont été ceux de l’année 2006. Il y avait 1809 conciliateurs de justice en fonction qui avaient reçu 216122 visites ayant entraîné 121909 saisines avec 56 % de réussite. Sur l’ensemble du territoire, 93 % de ces saisines émanaient directement du justiciable (décret de 1978) et environ 7 % l’étaient par délégation du juge (décret de 1996 complété par celui de 1998) qui, entre autres, dans son article 25 modifie l’article 847 du Code de procédure civile en ces termes : « Le juge s’efforce de concilier les parties. Il peut avec leur accord et sans formalité particulière désigner un conciliateur de justice pour procéder à la tentative de conciliation. Si les parties ne parviennent pas à se concilier, le juge tranche leur différend). Ayant eu à me préoccuper immédiatement du renouvellement de la subvention que la Chancellerie nous avait accordée jusqu’alors, je reproduis ici le programme d’action sous tendant cette demande ; l Pérennisation du bulletin des « Conciliateurs de France » destiné, entre autres, à l’information sur le vécu des conciliateurs et à la diffusion des informations juridiques. l Développement de la formation initiale des conciliateurs. l Suivi et développement du site internet www.lesconciliateursdefrance.fr l Attention toute particulière portée : à la formation continue des conciliateurs surtout dans les techniques de l’entretien, au développement de la place du conciliateur de justice dans les modes alternatifs de règlement des conflits, à la consolidation des liens avec les mairies, au renforcement des liens avec les tribunaux d’instance, au regroupement de tous les conciliateurs de justice Nous avons beaucoup travaillé sur la formation et sur la reconnaissance du travail des conciliateurs de justice par la Commission Guinchard, ce qui a entraîné la publication du décret du 1 octobre 2010 puis celui du 20 janvier 2012. En matière de formation, nos efforts ont porté sur la reconnaissance par l’ENM du besoin de formation des conciliateurs de justice et sur les moyens que cet organisme pouvait y consacrer. C’est ainsi que nous avons obtenu fin 2007 que l’ENM forme des conciliateurs formateurs dans chaque Cour d’appel afin qu’ils puissent eux mêmes former sur tout le territoire. Dans la perspective de réforme qui s’ébauche, pour le développement de la conciliation, lorsque nous avons été auditionné par la Commission Guinchard en  avril  2008, nous avons proposé au nom de l’Association Nationale des Conciliateurs de Justice : l De conforter la bonne implantation des Conciliateurs dans les Mairies afin que leur accès reste facile pour les citoyens. n 

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l D’augmenter leur présence dans les maisons de justice et du droit (MJD). l Que soient mis l’accent et les moyens nécessaires sur le recrutement et sa qualité, et donc qu’une large information soit donnée sur la Conciliation avec des critères clairement définis. l Que la formation initiale soit rendue obligatoire avant la prestation de serment ou dans dans la première année suivant la prestation de serment. l Que les formations initiales et continues élaborées par l’Association Nationale  » des Conciliateurs de Justice et certifiées par l’École Nationale de la Magistrature soient dispensées avec le concours de celle-ci comme elle vient de l’accepter. l Que la conciliation soit un préalable obligatoire tout au moins pour les petits litiges ou que le système de la double convocation soit généralisée. l Que la saisine du Conciliateur entraîne la suspension de la prescription. l Que le statut du Conciliateur soit intégré et organisé au sein de la nouvelle organisation judiciaire. l Qu’un texte législatif puisse reprendre la nécessité d’être formé, au moins avant le premier renouvellement du conciliateur, et privilégier le système de la double convocation. Nous n’avons pas été écouté en ce qui concerne la formation initiale que nous avions souhaité rendre obligatoire avant la prestation de serment ou dans dans la première année suivant la prestation de serment. Par contre, nous avons apprécié que notre mission soit organisée dans sa globalité dans le Code de procédure civile. Après les conclusions de la commission Guinchard en juin 2009, le décret n°2010-1165 du 1 octobre 2010 relatif à la conciliation et à la procédure orale, intègre l’institution des conciliateurs de justice dans le système judiciaire, la circulaire du 24 janvier 2011 présente les modifications du décret et, consacre les bonnes pratiques. Le décret n°  2012-66 du 20 janvier 2012,transpose entre autres la directive 2008/52/CE du 21 mai 2008, institue dans le code de procédure civile un livre V qui intègre en particulier des dispositions du décret 78-381 du 20 mars 1978. Ainsi, le décret 78-381 du 20 mars 1978 et celui n°  2012-66 du 20  janvier  2012 réglementent la conciliation directe ou conventionnelle alors que la conciliation déléguée par le juge est régie par les articles 128 à 131 du Code de Procédure Civile (CPC) avec des précisions apportées sur la convocation à double niveau (encore appelée double convocation ) dans l’article 845. Par ailleurs, à notre demande et avec notre participation, la Chancellerie a réalisé le GUIDE 2012, qui a pour objet d’informer les membres de l’institution sur leur rôle et leur place dans l’institution judiciaire. Il intègre les grands apports du décret 2010-1165 du 1er octobre 2010 relatif à la conciliation et à la procédure orale en matière civile, commerciale et sociale, et consacre plusieurs bonnes pratiques.

Comment peut se dérouler une conciliation ? H. M.  : Le plus souvent par la conciliation conventionnelle ou extra judiciaire, le demandeur s’adresse à la mairie qui l’oriente vers un conciliateur dans la commune ou vers le Point d’Accès au Droit (PAD) ou encore vers la Maison de la Justice et du Droit (MJD). Ou bien, le demandeur s’adresse au greffe du tribunal d’instance qui peut l’orienter vers le conciliateur le plus proche de son domicile. Dans ces cas, ma méthode de travail consiste à : l rappeler le demandeur pour convenir d’un rendezvous après s’être assuré par téléphone que le litige ressort bien de la compétence du conciliateur. l recevoir le demandeur une première fois pour l’écouter exposer le problème,

l puis fixer avec lui la date de la conciliation, positionnée environ deux à trois semaines plus tard pour permettre un éventuel arrangement, directement entre les parties. Encequiconcernelaconciliationdéléguée ;leconciliateur peut aussi intervenir par délégation du juge (décret du 1 octobre 2010 et circulaire du 24 janvier 2011). l si le conciliateur est à l’audience, le juge qui a présenté le conciliateur au début de l’audience de Déclaration au Greffe ( DAG ) peut donner la force exécutoire aux constats d’accord rédigés lorsque la conciliation a été acceptée par les deux parties. S’il n’y pas de conciliation possible, les parties reviennent à l’audience pour reprendre leur tour. l Si le juge pratique le système de la double convocation, en fait convocation à double niveau, le juge fait convoquer par le greffe les « Déclarations au Greffe » qu’il estime être de la compétence des conciliateurs pour une date bien antérieure à l’audience prévue, l s’il y a accord entre les parties, le juge leur fait parvenir le constat, avec force exécutoire, par lettre recommandée avec accusé de réception (AR). Le dossier sera clos lors de l’audience prévue hors la présence des parties. l sans accord, les parties sont normalement convoquées à l’audience. l dans le cas où une des parties est présente et pas l’autre, il pourrait être intéressant de lui conseiller d’envoyer à l’autre partie les documents qu’elle compte présenter à l’audience pour éviter une demande de report. Après la parution du décret d’octobre 2010, les services de la Chancellerie ont constaté qu’en 2011, sur les 125379 saisines effectuées par les conciliateurs de justice, 10 % au lieu de 7 % en 2006, avaient été faites par délégation du juge. En ce qui concerne le regroupement de tous les conciliateurs dans une seule entité, ceci a été réalisé lors de l’assemblée générale extraordinaire du 28 juin 2011 par la transformation de l’Union Nationale des conciliateurs de justice qui est devenue Conciliateurs de France, Fédération des Associations de conciliateurs de justice. C’est donc avec passion que j’ai participé à ces années d’évolution de la fonction de conciliateur.

Monsieur le Conseiller Vert, quel bilan tirezvous de l’activité des conciliateurs de justice dans le ressort de la Cour d’appel de Paris ? F. V. : Permettez moi d’abord, à l’occasion de la fin de la présidence de Monsieur Harry Marne de saluer l’immense travail qu’il a effectué bénévolement durant toutes ces années en faveur du développement de la conciliation de justice.Sans lui et son association, la conciliation de justice n’aurait pas connu tous les important progrès accomplis ces derniers temps, que ce soit en matière de formation des conciliateurs, des évolutions législatives en la matière ou du nombre de conciliations réussies. La Cour d’appel de Paris a toujours travaillé en étroite collaboration avec cette association, le Premier Président Jacques Degrandi ayant d’ailleurs assisté à leur dernière assemblée générale. L’institution des conciliateurs de justice continue de connaître un succès croissant, ayant acquis une légitimité sociale.La Cour d’appel de Paris connaît un taux de saisine des conciliateurs de justice sur délégation des juges nettement supérieur au taux national, ce qui démontre une proximité toujours plus grande des juges d’instance et des juges de proximité du ressort avec les conciliateurs de justice. Les réunions entre ces derniers tendent à se généraliser souvent même en présence du Président du tribunal de grande instance du ressort. L’introduction par décret du 1 octobre 2010 des conciliateurs de justice dans les tribunaux de commerce s’est concrétisée par la nomination par le premier Président de la Cour d’appel de plusieurs anciens juges consulaires comme conciliateurs de justice.

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Entretien Ainsi, en 2012 les juges consulaires du tribunal de commerce de Paris ont délégué 79 fois leur mission de concilier à un conciliateur de justice, le caractère bénévole des conciliateurs étant particulièrement apprécié par les juges consulaires. Il serait peut être souhaitable pour développer cette pratique de donner aux Présidents des tribunaux de commerce le pouvoir d’instruire eux-mêmes les candidatures aux fonctions de conciliateur de justice. 160 conciliateurs sont en activité sur le ressort de la cour, soit 1,6  conciliateurs pour 100 000 habitants. Ils exerçaient leur activité dans 200  lieux de permanence, le plus souvent dans un local de mairie (56 % des consultations), dans un tribunal d’instance (14 %), dans une maison de la justice et du droit ou dans un point d’accès au droit. Ils ont reçu en 2012 15 279 visites, soit 4 200 de plus qu’en 2011. Si le chiffre ne correspond pas au nombre de saisines des conciliateurs de justice, c’est que certains de nos concitoyens, après leur visite au conciliateur, n’ont pas saisi ce dernier. En effet les conciliateurs ont également de facto un important rôle d’orientation compte tenu de leur facilité d’accueil et du bon accueil réservé à leurs visiteurs. 2543 affaires se sont révélées sans fondement ou ne concernaient pas le conciliateur. Ils ont été saisis directement par les justiciables 8 133 fois (75 % des saisines) et 2 822(35 % des saisines) fois sur délégation des juges. Un peu plus d’une affaire sur deux a été conciliée dans le cadre des saisines directes ( 53 %, soit 4 282), dont 1288 (30 %) ont donné lieu à un accord écrit. 43 % (1219) des affaires sur délégation des juges ont été conciliées. Dans quelles sortes de litiges interviennent les conciliateurs de justice ? F. V. : Il existe une grande variété du domaine de l’intervention des conciliateurs, 23 % de leur activité concernent les litiges de voisinage, 31 % les litiges

autour de l’immobilier et du logement, 33 % les litiges de consommation et services, 14 % autres litiges. l Si les dépôts de garantie, les conflits de voisinages, les contrats de ventes et de prestations de services constituent une large part de leur activité, ils sont de plus en plus souvent saisis de litiges entre consommateurs et fournisseurs d’accès à internet ou opérateurs de téléphonie mobile, les conciliateurs ayant acquis une véritable expertise pour régler tous ces litiges à l’amiable dans l’intérêt bien compris des parties. La grande force de cette institution est sa souplesse, qui lui a permis d’« inventer » de bonnes pratiques pour s’adapter ainsi à des nouveaux contentieux, en modifiant son mode de fonctionnement, pour répondre ainsi efficacement aux attentes des justiciables. Ainsi certains juges d’instance (notamment parisiens) dans les années 90 avaient pour habitude de siéger, avec à leur côté des conciliateurs de justice, et de les désigner comme médiateurs, mais à titre bénévole. Cette pratique a été reprise par le décret du 28 décembre 1998 autorisant désormais les juges d’instance à déléguer leur pouvoir de concilier à un conciliateur. Le décret du 1er octobre 2010 a également consacré la pratique des conciliateurs consistant à contresigner un constat d’accord établi hors leur présence physique (de nombreux responsables de contentieux de société de téléphonie mobile, de banques, opérateurs de fournisseur d’internet acceptaient des accords par mail ou par courrier mais ne souhaitaient pas se déplacer dans le bureau du conciliateur). Quels sont pour vous les perspectives d’évolution de la conciliation de justice, notamment au regard du rapport DelmasGoyon qui appelle au développement des modes amiables de résolution des différends ? F. V. : Cette institution est unique en Europe et a démontré, par ses résultats et la satisfaction des

justiciables qui y ont recours, toute sa légitimité. Pour qu’elle se développe encore davantage, il serait opportun de prendre en compte les conciliations dans les indicateurs de performance des juridictions et que le code de l’organisation judiciaire prévoit la tenue d’une assemblée générale des juridictions à laquelle pourraient participer les conciliateurs de justice. Il serait peut être également opportun de rattacher des conciliateurs de justice auprès des tribunaux de grande instance ou des cours d’appel qui traitent de contentieux pour lesquels les conciliateurs ont une véritable expertise( litiges en matière de copropriété, servitude, trouble de voisinage, bornage...). Pour conclure, je citerai les propos de Franck Gentin, Président du tribunal de commerce de Paris qui rappelle qu’il n’y a aucune opposition entre la conciliation par le juge, la conciliation déléguée à un conciliateur de justice, la médiation et le juge qui tranche en appliquant la règle de droit, ou même la convention de procédure participative, ces modes de résolution des conflits étant complémentaires et non concurrentiels. Il appartient au juge, avec les avocats et les parties, de réfléchir sur le choix du mode de règlement le plus adapté pour régler au mieux le litige soumis, tout en veillant au respect des règles d’ordre public et éviter une instrumentalisation de ces modes par le plus fort au préjudice des droits du plus faible. Le juge qui dans une démocratie, est le gardien des libertés individuelles et garant de l’ordre public, ne doit pas être écarté des modes amiables de résolution des différends, sous peine d’une privatisation et d’une communautarisation de la justice. Aussi pour ceux qui croient dans le développement des modes amiables de résolution des différends, au service de nos concitoyens, le rapport Delmas -Goyon est une source d’espoir. 2014-124 Propos recueillis par Jean-René Tancrède

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Prix Jean Carbonnier 2013 Pour la dernière fois, Jean-François Weber présidait la cérémonie du « Prix Jean Carbonnier», pour cette édition 2013 le jury, dont il est président, a retenu la thèse de Pauline Abadie intitulée « Entreprise responsable et environnement : recherche d’une systématisation entre droits français et américain ». Nous adressons nos très vives félicitations à la récipiendaire pour son remarquable ouvrage qui décrit parfaitement les frontières du triptyque responsabilité, environnement et entreprise. Jean-René Tancrède

Promouvoir la recherche juridique par Jean-François Weber

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ermettez moi tout d’abord, de vous exprimer la gratitude du jury du Prix Carbonnier que j’ai eu l’honneur et le plaisir de présider ces trois dernières années, qui est très sensible au fait que vous ayez accepté de prendre sur votre temps pour organiser la remise de ce prix

à la Chancellerie et par vos soins, à la lauréate du prix 2013, Madame Pauline Abadie pour sa thèse intitulée « Entreprise responsable et environnement, recherche d’une systématisation en droits français et américain » soutenue le 29 novembre 2011 à l’Université Paris I, Panthéon-Sorbonne. Après la disparition du Doyen Jean Carbonnier le 28 octobre 2003, le groupement d’intérêt public « Droit et Justice », organisme de recherche de votre Ministère, a considéré que l’apport original de ce grand juriste qui avait formé des générations

Jean-François Weber

Photo © Jean-René Tancrède - Téléphone : 01.42.60.36.35

Paris, Hôtel de Bourvallais, 10 février 2014

d’universitaires et de praticiens du droit, et qui a donné son nom à une salle de votre direction des affaires civiles et du sceau, devait être prolongé sous la forme d’un prix qui couronnerait le premier travail d’un auteur qui aurait abordé son sujet dans une démarche pluridisciplinaire analogue à celle que ce professeur éminent avait mis en œuvre au fil de son enseignement.

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Palmarès C’est ainsi qu’est né, en 2005, le prix Jean Carbonnier qui « récompense un ouvrage rédigé en français, publié ou non, d’un auteur français ou étranger, qui porte sur le droit ou la justice, quelle que soit la discipline des sciences humaines et sociales concernées ». Si le premier Prix Carbonnier avait été remis par le Garde des Sceaux le 22 mars 2005, au cours du colloque qui s’était tenu à la Sorbonne, à l’occasion des 10 ans de la création de la Mission de recherche « Droit et justice » de votre ministère intitulé « Quelles perspectives pour la recherches juridique ? », c’est la première fois que le prix sera remis par la Ministre de la Justice à l’occasion d’une cérémonie spécialement organisée à cette fin. Soyez en très vivement remerciée. Il est frappant de constater qu’au cours des trois dernières années, le nombre de travaux déposés à la mission « Droit et Justice » en vue de concourir pour ce prix est passé de 28 en 2011, à 40 en 2012 et 61 en 2013. Cette augmentation témoigne du dynamisme de la recherche juridique que le Groupement d’Intérêt public « Droit et Justice » a pour mission de promouvoir et démontre la valeur de ce prix aux yeux des étudiants et plus largement du milieu universitaire. Au cours de ses débats, notre jury, dont deux membres, Christine Lazerges et Serge Guinchard ont été agrégés par Jean Carbonnier qui présidait le jury d’agrégation de 1975, a particulièrement veillé à couronner des thèses répondant à l’approche innovante du Doyen qui, dans la seconde partie du XXème siècle, était soucieux de décloisonner le

déposés pour concourir à ce prix 2013, montrent que Jean Carbonnier n’a pas toujours prêché dans le désert. C’est pourquoi, à la différence d’autres prix de thèse plus universitaires, celui-ci vise d’abord à valoriser cette approche plurielle du droit à laquelle la mondialisation conduit nécessairement par la confrontation de systèmes juridiques différents qui s’applique désormais à des sociétés pour lesquelles ils n’ont pas toujours été conçus. Permettez-moi pour terminer, de remercier toutes les personnes qui ont bien voulu assister à cette remise de prix. Je voudrais saluer tout particulièrement les représentants de la famille du Doyen Carbonnier, qui avec constance, honorent chaque année, de leur présence cette cérémonie. Monsieur Hugues Dumont, professeur de théorie du Droit à la faculté universitaire Saint Louis de Bruxelles, en vous présentant la thèse de Madame Abadie, va vous exposer les raisons pour lesquelles nous avons estimé devoir lui attribuer le prix 2013.

droit : Ses ouvrages juridiques ont ouvert en effet des perspectives nouvelles dans la démarche des juristes, notamment vers la sociologie, le droit comparé et la philosophie. Savant au savoir encyclopédique, Jean Carbonnier, pour tendre vers la plénitude de sa mission de juriste, franchit les frontières de plusieurs sciences, qu’il appela à cohabiter, les unes proprement juridiques, les autres, dites collatérales, étudiant et observant le droit dans son contexte social, historique, culturel et religieux. Les étudiants des années 1960 se souviennent de son Manuel de droit civil dont la préface appelait leur attention sur « l’état des questions », rubrique écrite en petits caractères mais qui permettait aux curieux d’aborder d’autres horizons que l’enseignement traditionnel ignorait. Il y exprimait sa sympathie pour toutes les opinions qui souvent divisent la doctrine au point d’amener certains de ses collègues à déconseiller la lecture de ses ouvrages alors considérés comme subversifs. Heureusement, le nombre et la qualité des travaux

Membres du jury du Prix Jean Carbonnier 2013 Jean-François Weber, Président de Chambre honoraire à la Cour de cassation, Claire Blazy-Malaurie Membre du Conseil constitutionnel, l Christine Lazerges, Professeur de droit pénal à l’université de Paris I, l Dominique Fenouillet, Professeur de droit privé à l’université de Paris II, l Hugues Dumont, Professeur de théorie du droit aux facultés universitaires Saint-Louis de Bruxelles, l Yann Aguila, Conseiller d’Etat, l Jacques Commaille, Professeur émérite de sociologie à l’ENS Cachan, l Serge Guinchard, Recteur honoraire, Professeur émérite de droit privé à l’université de Paris II l Jean-Louis Halperin, Professeur d’histoire du droit à l’Ecole Normale Supérieure. l l

L’ouverture des juristes au dialogue interdisciplinaire

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otre président vient de rappeler l’esprit du prix Jean Carbonnier. Il m’a fait l’honneur de me confier la tâche de vous dire, au nom du jury, les raisons pour lesquelles nous avons jugé que la thèse de Madame Abadie mérite ce prix à merveille. Je vais m’acquitter de cette agréable mission immédiatement. Mais je voudrais d’abord vous livrer un secret. Sans trahir bien sûr celui de nos délibérations. Les thèses en droit qui s’inscrivent dans l’esprit du prix Carbonnier sont encore rares, même très rares, et pour tout dire, trop rares ! Comme nous sommes arrivés au terme de notre mandat de trois ans –que nous avons du reste vécu avec un grand bonheur–, nous sommes en mesure de faire ce constat et nous ne pouvons pas le taire car il devrait interpeller les responsables de la recherche scientifique en droit, que ce soit en France ou dans mon pays, la Belgique. Mais que l’on me comprenne bien ! Il n’y a aucune arrogance dans mon propos. Je ne veux évidemment pas dire que la plupart des thèses de science juridique seraient de piètre qualité. Elles sont au contraire généralement brillantes, marquées du sceau de l’excellence doctrinale, admirablement documentées, superbement rédigées et charpentées (en deux parties, bien sûr…), sous-tendues par des raisonnements juridiques imparables et fort utiles pour combler les lacunes de la doctrine existante. Mais elles ne correspondent que rarement à

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Hugues Dumont l’esprit du prix Carbonnier. Je m’explique. Si le jury de ce prix reçoit une thèse en science juridique – je rappelle que le prix est aussi ouvert à des thèses en sociologie du droit–, il espère découvrir une vraie thèse en droit, dont l’auteur possède complètement son sujet, y compris dans ses dimensions les plus techniques, mais il souhaite plus encore. La différence qui fait la marque et l’exigence propres du prix Carbonnier réside dans ce « plus ». Le doyen Carbonnier symbolise précisément ce surplus d’intelligence : c’est celui que procure l’ouverture des juristes au dialogue interdisciplinaire. Sans aucun doute, le droit s’explique et s’évalue en partie par lui-même. Mais en partie seulement. Son intelligibilité,

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par Hugues Dumont

non seulement pour les sociologues, mais aussi pour les juristes, postule en outre une prise en considération, dans une mesure bien pesée, des explications de la sociologie politique du droit et des enjeux d’ordre éthico-politiques. C’est cette ouverture interdisciplinaire et la prise de risque qu’elle comporte qui sont rares. Il est vrai qu’elles demandent une aptitude non seulement à lire et comprendre des analyses notamment de sociologie, de science politique ou de théorie politique, mais aussi une aptitude à articuler ces registres extrajuridiques avec ceux de l’analyse proprement juridique. Ces articulations présupposent une capacité d’auto-distanciation à l’égard du système juridique que seule une culture minimale en théorie générale du droit peut procurer. Parce que les thèses qui sont, au moins en quelque façon, à la hauteur de cette ambition contribuent à la fois à la connaissance juridique largement comprise et aux réflexions critiques indispensables aux éventuelles réformes, elles méritent tout particulièrement d’être encouragées. C’est la raison pour laquelle j’ai été si heureux de participer -avec des collègues aussi éminents qu’amicaux- à ce jury du prix Carbonnier. De par sa seule existence, il contribue à cette politique d’encouragement. Chère Madame Abadie, tout en n’ayant encore rien dit de votre sujet, j’ai déjà dit ainsi l’essentiel des qualités de votre thèse. En effet, elle n’est pas loin de répondre parfaitement à l’esprit de ce prix. Votre sujet est au cœur de l’actualité. Il est original. Et vous le traitez dans un style agréable à lire, de façon à rencontrer les exigences théoriques que je viens d’énoncer, tout en offrant aux praticiens d’excellentes raisons de vous lire, ou au moins de vous consulter

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Palmarès avec profit, ce qui est aussi une attente du prix Carbonnier. Votre objet et votre plan, j’y viens. Décrire, expliquer et évaluer, dans une perspective comparative, l’avènement en France et aux EtatsUnis, en témoignant d’une parfaite connaissance des deux systèmes, d’un régime juridique approprié à l’entreprise socialement responsable, notamment en matière environnementale, tel est votre objet. Plus précisément, vous examinez comment les responsabilités sociétales et environnementales de l’entreprise sortent progressivement du non-droit -thème cher à Jean Carbonier- pour entrer dans le droit. L’éthique saisie par le droit…, même si ce droit est parfois doté d’une force normative limitée. Sur le plan, encore un aveu, si vous me le permettez : j’ai une certaine réticence, sans doute un peu belge, devant l’impérieuse manie française des plans en deux parties dont j’ai été littéralement abreuvé pendant ces trois années… Oserais-je vanter ici les mérites alternatifs et tout à fait laïques de la sainte trinité ? Mais dans votre cas, non, je reconnais que le plan en deux parties est optimal ! Vous examinez d’abord les responsabilités sociétales de l’entreprise dans l’espace public. L’entreprise apparaît dans cette première partie comme une nouvel acteur « politique » de la protection de l’environnement. Elle contribue à cette protection en participant à la régulation juridique (par des contrats environnementaux, des éco-audits, des droits de pollution négociables, etc.), avec toutes les bonnes questions que suscite cette forme de privatisation de l’intérêt général en termes de contrôle, de transparence et de reddition des comptes. Vous abordez ensuite les responsabilités sociales de l’entreprise dans son milieu naturel, l’espace marchand. Par un juste retour des choses, vous montrez qu’on a ici affaire à un phénomène inverse de publicisation de l’intérêt privé de l’entreprise. En ce qui concerne les marchés financiers, vous examinez comment on peut responsabiliser les apporteurs de capitaux. A propos des marchés de biens et de services, vous analysez comment les préoccupations environnementales, à priori étrangères aux acteurs économiques, s’intègrent progressivement au droit des entreprises qui régit les responsabilités des instances dirigeantes et les relations de travail avec les instances exécutantes. Le régime juridique ainsi analysé est embryonnaire dans la mesure où

le processus de juridicisation des responsabilités sociétales et environnementales de l’entreprise est encore en cours et recèle de nombreuses incertitudes. La thèse proprement dite consiste alors à démontrer que ce régime est néanmoins en train de tendre vers une certaine cohérence. Celle-ci provient en bonne partie du paradigme dit de la « gouvernance » dont plusieurs de ces règles s’inspirent, consciemment ou non, et du type de régulation juridique qui va de pair, à savoir ce que les théoriciens du droit appellent « le droit réflexif ». Cette manière de concevoir le droit et l’action publique consiste à prendre toute la mesure de l’autonomie et même de la clôture des soussystèmes juridiques et sociaux qui se différencient de plus en plus dans nos sociétés hyper-complexes. Le temps est révolu où l’on pouvait espérer agir directement par la contrainte pour conformer ces sous-systèmes à des règles de comportements imposées unilatéralement. Loin du droit programmatique de l’Etat-providence, tout l’art du droit réflexif est de comprendre la logique interne aux différents sous-systèmes et de conduire les acteurs associés à la gestion de ceux-ci, par diverses procédures d’incitation, de dialogue et de coopération, combinées à des règles de transparence, de reddition des comptes, de motivation et de démocratie interne, à adopter eux-mêmes les règles de comportement dont l’observance est jugée souhaitable au nom de l’intérêt général. Madame Abadie montre très bien que les particularités de la problématique écologique et la puissance des entreprises dans le contexte de la mondialisation économique justifient un recours privilégié, bien que non exclusif des modes plus traditionnels de direction des conduites, à ces techniques du droit réflexif. Sa méthode : son propos est tour à tour descriptif, explicatif et évaluatif. Elle décrit ces techniques en croisant, avec une habileté qui force l’admiration, les branches pertinentes du droit public et du droit privé et en rendant compte, avec une maîtrise également impressionnante, tantôt des convergences, tantôt des divergences des approches respectives des droits européen, français et américain. A cet égard, nous avons été frappés par les convergences a priori surprenantes dont vous nous avez convaincus en vous appuyant sur votre remarquable connaissance de la culture juridique américaine. Vous rendez la diversité de ces règles intelligible grâce au paradigme

du droit réflexif et à une approche gradualiste de la force normative du droit. Et enfin, votre propos est évaluatif dans la mesure où vous soulignez les avantages de ces modes alternatifs de direction des conduites sous l’angle de l’efficacité des actions publiques et privées dédiées à la protection de l’environnement qu’ils rendent possibles, sans taire les interrogations qu’ils suscitent, compte tenu de leurs limites et des nombreuses incertitudes juridiques qu’ils recèlent encore. Tout au plus, aurait-on pu souhaiter une réflexion critique plus poussée sur les limites du paradigme de la gouvernance au regard de l’exigence démocratique. Par ailleurs, certains parmi nous se sont demandé si vous ne versiez pas parfois dans une certaine forme d’idéalisation. Ou encore s’il n’aurait pas fallu plus insister sur les limites actuelles du droit de la responsabilité civile en cette matière. Mais ces questions font honneur à votre thèse. Une vraie thèse défend une approche et des propositions qui doivent susciter le débat. On le voit, votre thèse de doctorat est ambitieuse et novatrice. Elle offre des qualités pédagogiques exceptionnelles, aussi bien pour rendre parfaitement accessibles des théoriciens du droit réputés aussi hermétiques que Gunter Teubner et Niklas Luhmann, que pour présenter des règles complexes non seulement du droit de l’environnement, mais aussi du droit administratif, du droit de la responsabilité civile, du droit financier, du droit comptable, du droit commercial et du droit social, et ce tant en droit français qu’en droit américain. Elle montre toute la fécondité d’un usage approprié de la théorie générale du droit, aussi bien pour rendre compte de logiques d’ensemble qui transcendent les cas particuliers que pour expliquer plus ponctuellement comment, par exemple, des codes de bonne conduite dont à première vue la violation ne peut conduire à des sanctions, sont néanmoins susceptibles de produire des effets juridiques en raison de leur insertion dans un réseau de règles dotées d’une force normative variable. Voilà toutes les raisons pour lesquelles, alliant la rigueur juridique à l’intelligence des ouvertures interdisciplinaires vers la théorie, la sociologie et la philosophie du droit, cette thèse nous a semblé rencontrer à merveille les attentes du prix Carbonnier. Le jury vous en félicite et il souhaite la meilleure diffusion à cet opus magnum !

L’entreprise responsable

Elle a pu asseoir son travail sur une très bonne connaissance des droits français et américain et donne ici à penser les similitudes pardelà les différences. Les deux sont présentes mais pourtant de cet ouvrage se dégage un mouvement qui n’est ni fusion ni diffraction mais bien une dynamique d’ensemble qui conduit ici comme là à renouveler le regard sur l’entreprise et sur sa responsabilité. Derrière l’entreprise responsable on retrouvera les enjeux essentiels du rapport aux risques liés à l’activité des entreprises. On retrouvera également une invitation à continuer d’essayer de penser l’entreprise au-delà des caricatures trop souvent servies. Il s’agit évidemment de RSE mais au-delà il s’agit surtout de comprendre que dans l’espace public ou dans l’espace marchand l’entreprise est une réalité trop haute pour n’être pas nécessairement envisagée en termes de responsabilité. L’entreprise responsable dont traite Madame Abadie n’est pas une réalité essentiellement ou seulement conflictuelle mais bien un sujet en

par François-Guy Trébulle

D.R

I François-Guy Trébulle

l fallait une très grande audace pour relever le défi d’une étude juridique consacrée au thème de cet ouvrage. Traiter de la rencontre entre « entreprise responsable et environnement  » dans une perspective comparée française et américaine pouvait même relever de la gageure. D’audace Madame Abadie n’en manque pas ! Elle inscrit son analyse dans une perspective non seulement comparée mais encore transdisciplinaire, n’hésitant pas à mobiliser au service de la compréhension de son sujet, au-delà du droit privé et du droit public, les sciences politiques ou la philosophie. Etablissant le lien entre la notion d’entreprise responsable et des analyses substantielles de l’entreprise en général, Madame Abadie propose avec cet ouvrage une grille de lecture qui fera certainement date et a déjà été très appréciée.

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Palmarès quête d’harmonie entre ses différents espaces d’action. Transnationale et locale, régulatrice et régulée... l’entreprise responsable ne peut être indifférente aux questions environnementales et, tout au contraire, doit faire face à de nouvelles responsabilités qui sont peut-être aussi, comme l’auteur le suggère, des opportunités. Dans ce registre, nul doute que les différences sont importantes entre la France et les Etats-Unis ; pourtant les ressemblances aussi et les difficultés économiques conduisent à observer une certaine faveur, même ici, pour une intervention privée qui ne signifie pas nécessairement privatisation. Ici comme là, l’entreprise responsable est une entreprise éthique, non pas selon une démarche désincarnée et idéaliste mais dans une démarche pragmatique présente de part et d’autre de l’Atlantique même si elle est plus aisément perceptible là-bas qu’ici. De même, cet ouvrage illustre des lignes de force très profondes qui, aux Etats-Unis comme en Europe, font que l’entreprise ne peut rigoureusement plus se penser en déconnexion de ses enjeux environnementaux et des ensembles auxquels elle appartient. La référence au développement durable permettra mieux encore d’intégrer l’entreprise dans un faisceau de responsabilités, y compris en matière de droits de l’homme, que cet ouvrage met bien en évidence. La valeur ajoutée de la démarche comparatiste apparaît avec beaucoup de force dans la mesure où, permettant à l’auteur d’être décentrée par rapport au droit français, elle lui donne de pouvoir le mettre en perspective avec beaucoup de perspicacité. Ainsi les développements sur l’entreprise régulatrice et sur la gouvernance prennent-ils un relief d’autant plus intéressant que ces notions ne sont pas envisagées exclusivement sous un prisme hexagonal.

De la deuxième partie de l’ouvrage on soulignera la cohérence maintenue et le fait qu’il y est démontré la nécessité de prendre au mot certaines expressions. La finance durable existe ou du moins peu exister pour peu que l’on cherche effectivement à lui donner un sens. On comprendra sans mal, en lisant ces pages que l’entreprise responsable y est envisagée comme intégrée, à nouveau, dans un faisceau de relations avec ses Stakeholders. La question de l’information, celle de la comptabilité, le saisissement par le droit de la RSE sont autant d’illustrations d’une évolution profonde du droit des affaires. Est-ce à dire que le temps d’une « finance de contre-pouvoirs » est advenu ? L’auteur semble le suggérer mais il est peut-être encore trop tôt pour l’affirmer avec assurance. D’ores et déjà toutefois, on s’accordera avec elle pour constater que l’entreprise responsable est celle qui prend au sérieux ces contre-pouvoirs et qui, contrainte ou convaincue, en accepte les conséquences. A nouveau, à propos des informations environnementales sociales et de gouvernance, Madame Abadie nous présente une réflexion d’autant plus intéressante qu’elle se nourrit du dialogue entre des systèmes distincts mais de plus en plus convergents. Elle ne pouvait pleinement répondre à des interrogations portant notamment sur des sociétés telles que Tepco ou BP mais comment ne pas saisir en la lisant que l’exigence d’information aurait peut-être changé la donne ? Dirigeants, associés, prêteurs, contrôleurs, salariés... chacun des acteurs de l’entreprise responsable est lui-même en position d’avoir à rendre des comptes sur le rôle qu’il a joué ou accepté de jouer dans le fonctionnement de l’entreprise : l’entreprise responsable n’est

concevable que servie par une gestion qui le soit également. Cette gestion c’est celle qui va non plus « du berceau à la tombe  » mais « du Conseil d’administration à l’atelier », image employée davantage pour décrite le saisissement global de l’entreprise qu’une approche exclusivement top-down. Madame Abadie pose des éléments permettant de repenser l’entreprise, dans son intérêt comme dans les responsabilités dont elle est le cadre. Elle sait très bien expliquer qu’en définitive ce n’est pas de redéfinition qu’il s’agit mais de l’observation d’une notion en perpétuelle mutation. Toujours très documenté, curieux et pédagogique, cet ouvrage donne à voir un peu de la richesse des analyses de droit des affaires et montre combien elles ne peuvent faire l’économie d’une ouverture sur la réalité du monde dans lequel se meuvent les entreprises qu’elles étudient. De la même manière, il nous montre la nécessité qu’il y a à s’attacher aux interfaces entre droit social et droit de l’environnement. En ce sens, l’ouvrage de Madame Abadie est certainement un appel à la modestie : les faiseurs de systèmes n’auront que peu de chance d’y trouver des arguments... Il faut, pour saisir tout l’intérêt du travail considérable ici présenté s’avancer curieux et prêt à la confrontation. Ouvrage d’actualité assurément, ce travail n’est pourtant pas seulement celui d’une époque et l’on peut exprimer la conviction que pendant longtemps il fournira des clefs de compréhension des sujets qu’il développe. De même, on ne doutera pas que les très grandes qualités dont Madame Abadie a fait preuve sur ce sujet, seront mises avantageusement au service des étudiants que sa carrière académique, désormais brillamment lancée, lui permettra d’accompagner.

Entreprise responsable et environnement : recherche d’une systématisation en droits français et américain*

Ces trois propositions ont des significations proches, se recoupent pour partie sans pour autant se valoir. Toutes incarnent, selon des combinaisons variables, la rencontre à laquelle donnent lieu les thèmes d’environnement, de responsabilité et d’entreprise. Responsable, responsabilité et responsabiliser, les formules se suivent mais ne se confondent pas. Elles révèlent surtout la grande richesse de toute réflexion menée à partir du concept de responsabilité. La thèse pointe d’entrée toute l’ambiguïté du discours sur la Responsabilité Sociale des Entreprises (RSE), à la fois marqueur d’une responsabilité de l’entreprise, mais aussi outil d’éviction de cette dernière. Sujet de séminaire enseigné dans la plupart des business schools, la RSE s’est construite comme le « pré-carré » des gestionnaires, par définition à l’écart du droit. Or, en se lançant dans la voie de la RSE, les entreprises ont non seulement éveillé une certaine suspicion justifiant plus de transparence, mais elles ont en outre créé un « marché» de la RSE, et donc des besoins d’encadrement et d’harmonisation. Le processus est enclenché. Les responsabilités sociétales, et notamment environnementales, de l’entreprise se juridicisent. Se pose alors la question des formes que peut revêtir ce processus régulatoire, et plus généralement des perturbations qu’il engendre sur et pour le droit. Cette thèse examine ces

manifestations dans deux systèmes juridiques : romano-germanique et de common Law  ; et au-delà des dichotomies traditionnelles droit public/droit privé, défend une lecture globale et liante d’un système de «  responsabilitéenvironnementale-de-l’entreprise  » donnant corps à l’Entreprise Responsable. Construire l’Entreprise Responsable suppose une déconstruction préalable. Cette dernière révèle que l’entreprise et l’environnement sont tous deux des lieux de pouvoirs ; pouvoirs inadéquatement pris en compte par le droit, mais surtout pouvoirs qui voient entre eux se tisser des relations. En pratique, il apparaît que ces lieux de pouvoirs se partagent entre deux espaces eux-mêmes séparés par une cloison étanche mais que l’analyse de l’Entreprise Responsable permettra justement de diluer. Dans une finalité didactique, le parti pris est alors de distinguer ces responsabilités selon qu’elles rencontrent l’autorité de l’État dans l’espace public ou celle du marché dans l’espace privé marchand. Sur la base de cette approche duale, il est alors permis de poser la question : l’analyse des manifestations juridiques de l’Entreprise Responsable peut-elle conduire au constat que dans l’espace public, l’intérêt général se privatise; et qu’en retour, dans l’espace marchand, l’intérêt de l’entreprise se publicise ? Parfois en simple toile de fond, parfois directement confrontée, cette question constitue l’ossature de la recherche, sa problématique.

par Pauline Abadie

P

arce qu’elle conduit à un accroissement considérable de la puissance des entreprises en même temps qu’elle réduit la capacité des États à les contrôler, la mondialisation économique engendre une redistribution des pouvoirs qui commande de repenser le statut et les responsabilités de l’entreprise. Décrite en 1933 par le juge L. Brandeis de la Cour suprême des Etats-Unis comme le « monstre de Frankenstein », l’entreprise fait aujourd’hui l’objet de demandes et revendications croissantes, provenant de la Société civile mais aussi des gouvernements, visant à ce qu’elle assume davantage de responsabilités sociétales, et notamment environnementales. Rendre l’entreprise responsable de son impact sur l’environnement. Faire participer l’entreprise à la protection de l’environnement en lui confiant de nouvelles responsabilités. Responsabiliser l’entreprise en l’amenant à intégrer les préoccupations environnementales dans la conduite de ses activités.

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Palmarès

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Pauline Abadie et Christiane Taubira

PARTIE 1 L’ENTREPRISE RESPONSABLE DANS L’ESPACE PUBLIC Dans l’espace public, l’entreprise est présentée comme un nouvel acteur «  politique  » de la protection de l’environnement. Dans cet espace, l’entreprise est une notion polymorphe. Elle peut être exploitant, pouvoir économique privé, groupe d’intérêts ou encore association professionnelle et commerciale, détenteur de déchets, éco-organisme, etc. De son côté, le concept de responsabilité implique d’examiner les nouveaux modes de conduite de l’action publique et de production des normes dans une démocratie de plus en plus délibérative où l’entreprise est devenue un acteur central de la protection de l’environnement. Avant d’examiner les formes juridiques que prend cette participation, puis d’interroger l’existence de garde-fous visant à s’assurer qu’à l’instar de tout acteur public l’entreprise est également tenue de rendre des comptes, la thèse s’attache à souligner la singularité de la problématique écologique elle-même. Abordée successivement sous un angle sociopolitique puis juridique, la problématique écologique se révèle une force de transformation et de concertation qui confère aux nouvelles responsabilités de l’entreprise une profonde dynamique régulatrice. Dans la première approche, l’examen de la manière dont la problématique écologique est construite puis communiquée dans et par le champ politique en France et aux États-Unis, conduit à deux formes de régulation distinctes plus ou moins conductrices des intérêts de l’entreprise. Dans la seconde approche, la problématique écologique s’analyse à l’aune d’une mutation de la décision publique, mais aussi de la conduite de l’action publique,

qui est elle-même emblématique du passage du gouvernement à la gouvernance. Au moyen d’un détour par l’histoire constitutionnelle des ÉtatsUnis et de la France, la thèse examine les rapports qu’entretiennent l’État et les groupes ; c’est-à-dire toute forme corporative allant des églises, aux universités, communes et collectivités locales, trusts, paroisses, associations et autres entreprises commerciales, dans leur poursuite commune de l’intérêt général, auquel est associé la protection de l’environnement. Si la problématique écologique confère au sujet une dynamique régulatrice propre, il apparaît qu’en pratique, toujours dans l’espace public, ces nouvelles responsabilités varient selon que l’entreprise revêt l’habit de «  gouverné  » ou de «  gouvernant  ». Dans le premier cas, l’entreprise doit prendre part à la protection de l’environnement en raison de sa qualité de citoyen débiteur de devoirs mais aussi d’entité assujettie à des règles. Dans les deux traditions juridiques, la thèse présente chacun des fondements textuels et jurisprudentiels qui donnent corps à cette obligation. Dans le second cas, l’entreprise prend part à la protection de l’environnement via sa participation à la régulation juridique. Occupant une position de « régulateur» privé, elle partage avec les autorités publiques un pouvoir de commandement des affaires communes. Contrat environnemental, éco-audit, droits de pollution négociables, etc.  : quelle légitimité l’entreprise, mue par la recherche du profit, peut-elle avoir à gouverner aux côtés des autorités publiques ? Se pose alors la question du contrôle et de la nécessité que le droit des personnes privées destinées à exercer des activités de régulation offre des mécanismes de responsabilité permettant d’assurer que

ces nouveaux gouvernants agissent en toute transparence et puissent être amenés à rendre des comptes. Encore une fois, la démarche comparative se révèle des plus éclairantes car, à la différence de la France, les intérêts privés aux ÉtatsUnis ont toujours côtoyé, nourri et enrichi l’intérêt public. Ils sont même à la base du modèle d’État républicain. La longue tradition d’association des groupes à la poursuite de l’intérêt général, tout comme certains mécanismes de transparence garantissant l’exercice de contre-pouvoirs (type due process), dans un pays où l’État concilie plus qu’il ne dirige, offre un parallèle instructif pour appréhender cette gouvernance écologique naissante qui, dans les suites du Grenelle de l’environnement, illustre une manière plus collaborative de penser et conduire les politiques environnementales. PARTIE 2 L’ENTREPRISE RESPONSABLE DANS L’ESPACE MARCHAND Si l’entreprise a réinvesti l’espace public, contrainte ou invitée à exercer un rôle plus politique, son «  habitat» demeure fondamentalement celui de l’espace marchand. Sphère première de son intervention, l’espace marchand se compose essentiellement de deux types de marchés. D’une part, les marchés sur lesquels l’entreprise offre ses produits et services, et d’autre part, les marchés financiers où elle se fournit en capitaux. Ces deux marchés déterminent les deux grands champs d’action où se déploient les nouvelles responsabilités de l’entreprise dans l’espace marchand. Mais qu’il soit financier ou de biens et services, le marché se conçoit essentiellement comme un espace autonome, hermétiquement fermé et obéissant à ses propres lois. Or, dans

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Palmarès sur la notion juridique d’entreprise, l’imbrication d’intérêts conflictuels, non plus tant privés et publics qu’ici financiers et extrafinanciers, se poursuit. Comme dans l’espace public, il est alors question de leur conciliation, de leur traitement équitable, et donc de leur « gouvernance » au sens d’administration d’un pouvoir. Les mandataires sociaux sont en priorité concernés. Il pèse en effet sur eux toute une série d’obligations juridiques de rendre compte à des publics de plus en plus larges, mais aussi de s’assurer de la conformité des informations qu’ils diffusent, et pour les administrateurs, le devoir non seulement de s’informer mais encore de débattre des comptes, le tout, à la lumière d’une conception de la faute détachable qui connaît des assouplissements et invite le juge à réinvestir le champ de l’appréciation commerciale. Dans l’espace marchand, la question des responsabilités sociétales de l’entreprise est donc inextricablement liée à celle de ce qu’est l’entreprise, en tant qu’entité distincte de la société personne morale, mais aussi au thème de la démocratie et à l’expression de contre-pouvoirs. Les réflexions menées dans le cadre d’une approche de l’entreprise de type Stakeholders conduisent à délaisser les thèses personnificatrices de l’entreprise et des groupes de sociétés pour proposer une lecture de celleci comme le creuset d’une multitude d’intérêts qui ne seraient pas absorbés derrière un intérêt supérieur distinct, et que les dirigeants auraient pour mission d’arbitrer en justifiant de la prise en compte. Par ailleurs, les responsabilités sociétales de l’entreprise dans l’espace marchand sollicitent également le thème de la démocratie : actionnariale pour les marchés financiers, et sociale pour les

travailleurs. Sur les marchés, la thèse soutient que seuls des investisseurs et apporteurs de capitaux impliqués en amont, c’est-a-dire ayant déclaré une politique et exercé leur droit de vote ou ayant pu formuler des propositions de résolutions aux assemblées, en somme ayant exercé pleinement leurs droits politiques en lien avec des questions extrapatrimoniales, peuvent conduire les émetteurs, en aval, a se responsabiliser. Pour porter les enjeux du développement durable, la prise de parole des salariés sur le lieu de travail est toute aussi essentielle. Dans « l’atelier », cette prise de parole connait des. manifestations singulières incarnées notamment par la figure du lanceur d’alerte, et se double d’une implication du salarié encouragée par sa meilleure formation aux questions écologiques et donc l’acquisition de compétences, qui se traduisent par une plus grande autonomie et donc une responsabilité personnelle accrue. Comme dans l’espace public, la question des responsabilités sociétales de l’entreprise dans l’espace marchand est donc essentiellement affaire de démocratie, de gouvernance et de responsabilité. Le régime juridique de l’Entreprise Responsable dans les sphères publique et marchande en lien avec l’environnement peut-il tendre vers la construction d’un système ? Pour l’énoncer autrement, peut-on voir les frontières du triptyque: responsabilité, environnement et entreprise se diluer pour laisser place à une « responsabilitéenvironnementale-de-l’entreprise », phénomène global d’intégration, remarquable mouvement de fond se dessinant à la surface du droit ? En dépit d’incertitudes, cette thèse s’efforce de mettre en lumière l’unité et la cohérence d’un dialogue déjà bien entamé. 2014-125 * Résumé réalisé par l’auteur de la thèse soutenue le 29 novembre 2011.

Jacques Commaille, Georges Garioud, Serge Guinchard, Dominique Fenouillet, Pauline Abadie, Jean-François Weber, Christiane Taubira, Hugues Dumont, Christine Lazerges, Jean-Louis Halpérin et Claire Blazy-Malaurie

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la logique de marché, des thèmes comme la qualité de l’air et de l’eau, du climat, la richesse de la biodiversité, le respect des droits de l’Homme ou la dignité des travailleurs, etc. ont longtemps été considérés comme dépourvus de valeur marchande, et donc passablement ignorés. Au mieux, étaient-ils abordés sous l’angle des externalités, simples résidus du développement économique. Toutefois, depuis plusieurs années, certaines demandes en provenance de ces deux marchés se font de plus en plus pressantes pour que l’entreprise prenne en compte mais aussi rende compte des impacts sociaux et environnementaux qu’elle engendre. L’intérêt d’un examen dans l’espace marchand consiste alors à observer comment des intérêts a priori étrangers aux acteurs économiques et qu’ils ne rencontrent que sous la forme de réglementations « externes » issues du droit de l’environnement, du droit du travail, du droit de la consommation, du droit de la concurrence ou encore du droit de la responsabilité, se sont progressivement intégrés au droit « interne » qui régit et organise les échanges marchands. Dans l’espace marchand, le thème de la gouvernance écologique sus évoqué laisse place à ceux de Responsabilité Sociale des Entreprises (RSE), de corporate governance et de théorie des Stakeholders. Ces doctrines, et les règles qu’elles postulent rappellent ce passage du gouvernement à la gouvernance dans l’espace public qui s’illustre par des modes de conduite des politiques environnementales de plus en plus coopératifs et décentralisés. En effet, avec les démarches RSE, les règles de corporate governance, et les débats ravivés par la théorie des Stakeholders


Edition du Lundi 17 Février 2014