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RAPPORT D’ÉVALUATION Regard sur l’efficience du PPRN de 2004 en vue de sa révision courant 2011.

Avril 2011


AVANT-PROPOS Harmonie en Terre à risques. Les catastrophes naturelles : séismes, cyclones, éruptions volcaniques, tornades, inondations, mouvements de terrains…font désormais partie du paysage médiatique. Au delà des questionnements quant à l'origine des phénomènes naturels et de la compassion pour les victimes, la puissance publique est interpellée dans sa capacité à limiter les effets de tels événements, à défaut de pouvoir les empêcher. La politique française de gestion des risques majeurs, répond à trois objectifs : • prévenir les dommages, réduire leur ampleur et les réparer • informer les citoyens afin qu’ils soient acteurs dans leur sécurité • gérer efficacement les crises et les catastrophes quant elles surviennent. La Martinique est exposée aux risques naturels précédemment cités. Elle est aussi soumise à une pression urbaine forte, accentuée par les conditions physiques liées à son insularité et à son relief montagneux. Or, les responsables publics, garants de la sécurité des populations, ne peuvent laisser l'urbanisation se développer sans tenir compte des aléas cartographiés, dès lors qu'ils disposent des moyens de la maîtriser. La prise en compte des risques dans l’urbanisme, l’aménagement et la construction apparait comme le moyen adapté d’éviter une augmentation des

populations dans les zones exposées aux phénomènes naturels et de diminuer la vulnérabilité des espaces déjà urbanisés. Les Plans de Prévention des Risques Naturels (PPRN) majeurs prévisibles ont cette vocation. Depuis 2004, les 34 communes de la Martinique sont couverts par des PPRN. En 2009, après 5 ans de mise en œuvre, l’État a souhaité, entreprendre une étude approfondie d’évaluation de ces documents dans la perspective de leur révision, c'est-à-dire d'une adaptation de leur forme et de leur contenu. Rédigé à l’attention de toutes les personnes concernées par le sujet : Elus, services des collectivités, professionnels et aussi particuliers, le présent rapport est une présentation qui se veut synthétique des conclusions de cette démarche d’évaluation menée depuis septembre 2010. Forte de ces observations, la Direction de l'Environnement, de l'Aménagement et du Logement (DEAL ) aura pour mission de mettre au point dans les prochains mois un PPRN révisé, intégrant toutes les voies d’amélioration dégagées par cette évaluation, après en avoir vérifié la faisabilité technique et juridique. Les documents révisés relatifs à chaque commune feront l’objet, comme il se doit, d’une concertation et d'une enquête publique. Un seul objectif doit nous guider : la protection de notre population selon une vision raisonnée du développement du territoire martiniquais, en commençant en priorité par la sécurisation de l’habitat existant. Le Préfet de la Région Martinique


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INTRODUCTION

Évaluation, concertation, révision : Un dialogue en 3 temps pour un PPRN qui s’adapte pour plus d’efficacité. 1-1 Qu’est ce que le PPRN et quelle place tient-t-il en Martinique ? 1-2 Pourquoi réviser le PPRN Martinique ? 1-3 Qu’est ce qu’une évaluation de politique publique ? 1-4 Quels sont les atouts d'établir la concertation avant d'engager la révision ?

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1. INTRODUCTION Évaluation, concertation, révision : Un dialogue en 3 temps pour un PPRN qui s’adapte pour plus d’efficacité. 1-1 Qu’est ce que le PPRN et quelle place tient-t-il en Martinique ? Le PPRN est un dispositif de prévention des risques qui recourt à la cartographie pour d'une part délimiter des zones exposées aux aléas naturels ou qui peuvent les aggraver et d'autre part réglementer les possibilités de bâtir et les besoins de réduction des vulnérabilités en fonction des risques identifiés. Ainsi, le PPRN définit des mesures de prévention, de protection et de sauvegarde devant être prises par les collectivités publiques dans le cadre de leur compétence ou par les personnes privées. Il établit également des dispositions relatives à l'aménagement ou à l'exploitation des constructions et des ouvrages. A la fois responsables de la protection des populations face aux risques naturels ainsi que du développement économique et urbain de notre région, l’État et l’ensemble des collectivités sont appelés à collaborer dans l'élaboration du PPRN pour assurer une pondération géographique des contraintes selon l'importance des aléas et des enjeux. Même si le regard neutre et objectif devant être porté à la question des risques collectifs est parfois mis en cause par des intérêts individuels, dans son ensemble, le PPRN est bien une grande avancée civile qui protège le plus grand nombre et assure l'équité de traitement de tous devant la loi.

Évaluation

septembre 2010

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En 2004, la mise au point du PPRN Martinique a fait l’objet d’une étude globale permettant de croiser la connaissance scientifique des aléas naturels et les enjeux notamment humains qui y sont exposés, en intégrant les projets d’aménagement du territoire portés par les collectivités territoriales. Depuis, les maires disposent d’un précieux outil d’aide à la décision permettant de prendre en compte les risques naturels lors de la délivrance des permis de construire. Par souci de simplification, les 34 PPRN communaux sont désignés sous le vocable « le PPRN ».

1-2 Pourquoi réviser le PPRN Martinique ? Mis en place en 2004, le PPRN Martinique nécessite des adaptations pour prendre en compte de nouvelles circonstances : • Les administrations et les bureaux d'études ont fait progresser la connaissance du territoire et des risques associés. Intégrer au savoir de 2004 les apports d'événements naturels ultérieurs et les apports d'études récentes sur les aléas est une nécessité. • Les Élus ont pu modifier dans le temps les perspectives de développement des communes, ce qui fait évoluer les enjeux humains et matériels.

concertation

janvier 2011

juin 2011

révision

octobre 2011


• Les instructeurs de permis de construire utilisant le PPRN ont inévitablement des suggestions d’amélioration à formuler. • L’actualité, chargée d’évènements graves : Cyclone Dean, séisme et inondations en Martinique en 2008, séisme 2010 en Haïti, tempête Xynthia en France, inondations 2010 en Afghanistan et au Pakistan, séismes en Nouvelle Zélande et au Japon 2011… renforce les attentes de la puissance publique et des populations en matière de sécurité civile. Les doctrines nationales de prises en compte des risques naturels évoluent aussi au regard des catastrophes passées.

1 - 3 Qu’est ce qu’une évaluation de politique publique ? L’évaluation d’une politique publique est un regard porté sur les dispositions prises pour sa mise en œuvre rapporté à l'objectif initial fixé par le législateur. Loin d’être un jugement, la mesure de l’efficience d'une politique publique participe de l’idée que l’amélioration des pratiques ne peut s’envisager qu’après leur critique. Le processus d'évaluation se veut donc sans concession mais toujours bienveillant et constructif, car, c’est bien de l’analyse objective de l’existant que peut venir la qualité des réalisations futures. Prise en 2009, la décision d’évaluation du PPRN Martinique préfigure sa révision. Cette démarche d'évaluation ressort de la demande des États Généraux des DOM de généraliser les évaluations des politiques publiques locales et de l'ambition affichée alors de faire un atout du lien existant entre le développement économique et l’environnement. Cette décision s’inscrit par ailleurs dans les suites du Grenelle de l’Environnement et du Grenelle de la Mer, qui prévoient notamment : • Le renforcement de la politique de prévention des risques majeurs (Plan Séisme Antilles et politique globale de prévention jusqu’en 2015) • La réduction de l’exposition des populations aux risques tsunami et d’inondation, notamment, par la maîtrise de l’urbanisation et le développement de façades maritimes (stratégie de retrait).

1 - 4 Quels sont les atouts d'établir la concertation avant d'engager la révision ? Au delà d’une étude factuelle sur la portée des préconisations du PPRN, l’évaluation d’une politique publique répond par essence à une logique d’écoute des usagers. Elle donne par conséquent une place importante aux échanges avec les acteurs concernés. Le groupement expert et la DEAL ont pleinement adhéré à ce principe de concertation. Par la pratique d’entretiens et par le recours à des outils d'analyse statistique, le groupement expert a établi un inventaire précis des remarques faites et de leur récurrence. Celles-ci permettent d'appréhender les points forts et les points faibles du dispositif de prévention dans la façon dont il est perçu, mis en œuvre et appliqué. Puisque de ces échanges peuvent naître des pistes d'adaptation du PPRN, un juste retour des choses consistait à porter à la discussion les mesures projetées pour sa révision. Aussi le 25 janvier 2011, s’est tenu un grand atelier/forum de travail, où près de 100 personnes ont pu collectivement travailler le matériau d’étude issu des échanges pour dégager quelques grands principes d’orientation de la révision. Avoir adopté comme un préalable à la révision du PPRN Martinique le principe de son évaluation ouvre sur une démarche participative qui vise l'adaptation d’un outil, respectueuse à la fois des données scientifiques non négociables et des attentes et suggestions des usagers. Cette pratique innovante vise à produire de manière participative et consensuelle les bases d’une révision devant ultérieurement faire l’objet d’un dossier soumis à enquête publique. Plus le consensus s’établit en amont, moins la révision finale est soumise à la polémique.

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Le PPRN Martinique a donc été établi par : • La définition d’un principe de « zone orange » qui, dans les zones à enjeux forts, voire très forts, rend envisageable l’extension de l’urbanisation après la réalisation d’un «aménagement global» sécurisant le secteur concerné. Le PPRN Martinique version 2004, un matériau d’étude bien singulier. La conception et la mise au point du PPRN en 2004 ont du tenir compte de la situation « multirisques » de la Région Martinique et de la présence d’aléas forts dans de très vastes parties du territoire urbanisé. La traduction systématique des aléas des risques naturels forts en zonage réglementaire rouge (principe de l’interdiction de l’urbanisation) aurait eu pour conséquence l'inscription d'une grande partie du territoire en zonage rouge, rendant impossible toute perspective de développement. Une telle situation avait été jugée politiquement inacceptable et techniquement inapplicable du fait même de l’exiguïté du territoire insulaire soumis à une forte pression urbaine.

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• L'introduction de règles de croisement « aléa / enjeu » différenciées selon la nature des aléas envisagés, le tout aboutissant à un zonage réglementaire donnant la priorité soit à l’aléa ou soit à l’enjeu. En conséquence, la couleur du zonage réglementaire ne fait plus systématiquement référence au réel niveau du risque, un « enjeu fort » pouvant conduire à identifier en orange - et non en rouge - une zone soumise à un aléa fort. • Selon cette logique permettant aux enjeux urbains de pondérer le niveau d’interdiction au regard de l’aléa, quasiment toutes les zones urbanisées ou à urbaniser ont été qualifiées comme zones à « enjeux forts », englobant le territoire urbanisé selon le SAR (en dehors des centres anciens) et les périmètres de projet des collectivités. En conséquence des zones oranges, nombreuses et très étendues, sont apparues sur le territoire.


MÉTHODE D'ÉVALUATION DU PPRN MARTINIQUE

5 mois de projet, 14 personnes en action, près de 50 entretiens diagnostic, plus de 6 000 pages d’études analysées : A question importante, moyens adaptés. 2-1 Les hypothèses de travail et questions guides de l’évaluation. 2-2 Les outils et méthodes de l’information au service d'une appropriation du projet.

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2. MÉTHODE D'ÉVALUATION DU PPRN MARTINIQUE 5 mois de projet, 14 personnes en action, près de 50 entretiens diagnostic, plus de 6 000 pages d’études analysées : A question importante, moyens adaptés. Les réflexions préalables à la révision du PPRN ont commencé en 2008 par des consultations en arrondissements, puis par la mise en place d'un comité rassemblant autour du Préfet des représentants de l’État, des collectivités locales et d'organismes compétents. Il a alors été décidé de confier à un prestataire privé la réalisation de la démarche globale devant aboutir à la révision des plans. Le comité dit d'évaluation s'est ensuite régulièrement réuni pour suivre l'évolution des travaux. 5 mois de projet, 14 personnes en action, près de 50 entretiens diagnostic, plus de 6 000 pages d’études analysées : A question importante, moyens adaptés. Menée entre septembre 2010 et janvier 2011, l’évaluation a eu pour toile de fond, le contexte des catastrophes naturelles survenues en France métropolitaine, notamment la tempête Xynthia affectant le littoral Atlantique. Les réflexions en cours au niveau national sur, d'une part l’évolution des PPR et d'autre part la rédaction d’une nouvelle doctrine de l’État sur la prévention du risque de submersion marine, ont également accompagné et influencé la conduite de cette évaluation. Dans ce contexte, la mission d’évaluation du PPRN Martinique constitue d’une certaine manière un précédent utile pour les démarches de révision susceptibles d'intervenir dans les prochaines années en métropole ou Outre-Mer. Si la méthodologie d’évaluation a été définie à partir des problématiques et enjeux spécifiques de la Martinique, elle peut servir d'expérience pour

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d’autres régions. Un groupement expert comme opérateur de la démarche d’évaluation La DEAL a missionné en 2010, après consultation de prestataires, le groupement de bureaux d’études SCE – CréOcéan – Naomis – Ginger Géode – Adhoc Caraïbes pour l'assister tout à la fois dans l'évaluation et la révision du PPRN. Cette mission s'est déroulée dans le cadre d'un cahier des charges permettant au groupement de formuler des propositions pratiques. Un regard extérieur porté par un expert sur les risques urbains Pour disposer d'un regard extérieur sur la démarche d'évaluation, la DEAL a sollicité le Certu, service technique central du ministère de l’Écologie basé à Lyon, qui connait le territoire martiniquais et ses problématiques. Le Certu a réagi sur les travaux menés, donné des avis et formulé des suggestions à la DEAL.

2-1 Les hypothèses de travail et questions guides de l’évaluation. Une première analyse sommaire de l’efficience du PPRN du point de vue des choix stratégiques, de leurs traductions réglementaires et des problématiques de mise en œuvre a permis de dégager les principaux axes de travail. Le cadre de référence des sujets à explorer et des problématiques à traiter était le suivant : • Écoute des observations des 34 communes et des


principaux acteurs professionnels et institutionnels en Martinique et examen des remarques formulées lors des entretiens. • Étude comparative du PPRN de Martinique avec le PPRN de Guadeloupe pour en tirer des enseignements par la mise en évidence des différences. • Mise à jour de la connaissance relative à l’aléa par l’appréciation des études menées par l’État, les collectivités locales ou des particuliers, ainsi que des données relatives aux évènements majeurs qui se sont produits depuis 2004. • Étude du contexte pour la nouvelle prise en compte des risques liés aux argiles gonflantes et aux tsunamis. • Actualisation de la carte des projets d’urbanisme portés par les mairies et collectivités.

dans les mairies et lors des comités d’évaluation. Par ailleurs, les différents échanges intervenus lors des réunions ou entretiens ont été analysés en terme de degré d’acceptation du PPRN et de sensibilisation aux risques naturels. Ainsi, le groupement expert a-t-il pu avancer pas à pas en modulant son propos lors des échanges, afin d’optimiser le degré de consensus sur les questions qui pouvaient faire débat. Plus on sait, davantage on se comprend, mieux on construit.

• Examen de la compatibilité des POS/PLU avec le PPRN. • Évaluation de la procédure des « aménagements globaux ». • Évaluation des effets du PPRN sur le parc bâti ancien et les constructions récentes • Analyse du niveau d’acceptation du PPRN et mesure du degré de sensibilisation de la population à la notion de risque naturel.

2-2 Les outils et méthodes de l’information au service d'une appropriation du projet. L’expérience a montré dans bien d’autres régions et sur d’autres sujets que, en matière de concertation publique, l’appropriation du projet passe par la concertation et la communication. Parce que le PPRN ne doit pas être vécu comme une contrainte, mais bien comme un outil de gestion du risque et d’aide à la décision pour le développement urbain, une mise à disposition de l'information auprès du plus grand nombre, sur ce qui fait toute la complexité du PPRN, est apparue utile.

Répartition des évènements du 5 mai 2009 en fonction de l’aléa mouvement de terrain (tiré des PPR)

Ainsi, un blog d’information a été ouvert (www.pprn972.com), permettant de suivre en résumé la teneur des échanges qui avaient lieu

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LE PPRN DANS SA VALEUR DE DOCUMENT DE RÉFÉRENCE RÉGLEMENTAIRE

Cartographie du risque, règlement pour la constructibilité et site internet de consultation : Un ensemble documentaire perfectible. 3-1 Une superposition des risques, et des recommandations par empilement. 3-2 Un document réglementaire « copieux » 3-3 La cartographie et ses limites de précisions. 3-4 Le site internet du PPRN, une mise à jour nécessaire. 3-5 La relative cohérence entre le PPRN et les documents d’urbanismes communaux.

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3. LE PPRN DANS SA VALEUR DE DOCUMENT DE RÉFÉRENCE RÉGLEMENTAIRE. Cartographie du risque, règlement pour la constructibilité et site internet de consultation : Un ensemble documentaire perfectible. 3-1 Une superposition des risques, et des recommandations par empilement. Le PPRN, en tant que dispositif réglementaire visant à établir des bonnes pratiques en matière de développement urbain sous l'angle des impératifs liés à la présence de risques naturels sur le territoire, se doit d'être un document de référence opérationnel. Compte tenu de sa complexité du fait d’une situation insulaire et d’une exposition multirisques, le PPRN Martinique apparait d’un niveau de technicité parfois ardu. En effet, si les principes mis en œuvre sont d'apparence simple, leur mise en application l’est moins. En effet : • Chaque secteur à enjeux peut être exposé à différentes natures de risques. • Chaque nature de risque donne lieu à des prescriptions spécifiques. C’est l’ensemble de ces prescriptions qu’il convient d’intégrer dans les projets de développement. • Selon le degré de dangerosité des aléas en présence, un même secteur peut être qualifié en jaune à un titre, en rouge à un autre, la couleur de zonage retenue pour la cartographie étant la plus restrictive des deux. • Du fait du croisement avec les enjeux, c'est-à-dire d'une prise en compte des projets de développement portés par les collectivités, les couleurs des zonages peuvent passer de rouge à 16

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orange et donner lieu alors à des préconisations dites « d’aménagement global ». Ainsi, pour bien considérer un secteur sous l'angle des enjeux, il faut d’abord identifier les différentes natures d'aléas auxquels celui-ci est exposé, et se référer, pour chaque aléa, à la couleur du zonage et aux prescriptions associées. A situation complexe, réglementation complexe…

3-2 Un document réglementaire « copieux » Le document actuel se présente donc sous la forme d’un volumineux tableau dans lequel la « navigation » se fait sur la base d’un sommaire distinguant d’abord la couleur du zonage, puis l’aléa, et enfin les préconisations à suivre. S’il est logique, ce principe de superposition de préconisations peut conduire à des situations pratiques, parfois contradictoires, où la notion d’aménagement global en zone orange peut cristalliser les difficultés et devenir un point d'achoppement largement relevé lors de cette évaluation. Malgré cette complexité, on a pu observer que les utilisateurs, et notamment les personnes en charge d’instruire les permis de construire, ont su développer une certaine aptitude à la « navigation » dans le règlement, au point que, ce qui pose problème, c’est que des dispositions réglementaires puissent être sujettes à interprétation ou à des pratiques variables.


Fort de cette observation, les experts en charge de l’évaluation ont établi qu’une refonte du règlement serait plus déstabilisante que constructive. La préconisation faite est donc : • D’optimiser la dimension « outil » du PPRN dans sa convivialité en s’attachant à produire un document à navigation simplifiée, sous forme d’un classeur pratique, en version physique et numérique. • De tout mettre en œuvre pour réduire le nombre des préconisations réglementaires et simplifier leur rédaction.

3-3 La cartographie et ses limites de précisions. La cartographie du zonage du PPRN est construite sur la base de connaissances scientifiques : géologiques, hydrauliques, volcanologiques, sismiques et maritimes, permettant d’apprécier sur des bases solides la portée des aléas en présence. Au cours de cette évaluation, on a pu mesurer combien, lorsque la pression foncière se fait forte, la raison fait parfois place à la « tentation » de décrédibiliser la connaissance scientifique au motif que celle-ci est toujours perfectible. Certes, la précision spatiale de la connaissance peut être toujours jugée insuffisante à l’échelle d’un plan cadastral. Les témoignages recueillis en mairies ont cependant mis en évidence la bonne corrélation entre les études scientifiques et les effets constatés de sinistres naturels récents.

pouvant créer certaines aberrations : parcelle « à cheval » sans raison apparente sur deux couleurs de zonage… On parle d’effet « d’épaisseur du trait ». Contingentée par les limites de l'analyse technique et le coût économique d'investigations trop particulières, la question de la précision de l’échelle dans la connaissance de l’aléa est sujette toutefois à améliorations progressives. Ainsi, la révision du PPRN Martinique devrait bénéficier de la livraison prochaine d’une cartographie générale dite IGN Litto3D (modèle topographique). Celle-ci pourrait ainsi permettre, par la nouvelle précision apportée, de mieux appréhender la pente des terrains dans les secteurs soumis à l'aléa mouvement de terrain, même s'il convient de définir finement les outils méthodologiques pour en tirer parti pertinemment et de les appliquer ensuite à l'échelle de la Martinique.

Fiable mais non absolue, la connaissance scientifique constitue bien la référence qui, selon les principes de cette évaluation, doit être mise à jour. La prise en compte des nouvelles données contribue à une caractérisation plus précise des aléas et des risques : microzonages sismiques, études de sols, études hydrauliques… Pour l’avenir, la DEAL prévoit d'étudier la faisabilité de procédures de mise à jour en continu de la connaissance, qui ne soit plus rythmée par les cycles de révision mais par les apports de données nouvelles. L'évaluation a montré que l’un des artefacts les plus « fâcheux » de la cartographie actuelle du PPRN résidait dans la distorsion d’échelle entre celle des études techniques et celle des données cadastrales, la superposition des deux couches

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3-5 La relative cohérence entre le PPRN et les documents d’urbanismes communaux.

3-4 Le site internet du PPRN, une mise à jour nécessaire. L’évaluation a montré que le site service www.martinique.equipement.gouv.fr/risques/ permettant à tout à chacun de consulter le zonage et les préconisations réglementaires du PPRN, était utilisé, apprécié et considéré comme un outil fonctionnel. Son usage révèle cependant la difficulté précédemment évoquée liée à la superposition du PPRN et du cadastre. A l’évidence toutefois, l’avancée des technologies informatiques en matière de cartographie ayant évolué depuis 2004, on profitera de cette révision pour renforcer ce site d’un point de vue puissance d'utilisation, modalités de navigation et ergonomie.

En l’état actuel des choses, le PPRN est une servitude d’utilité publique dont la vocation est d'être annexé aux documents d'urbanisme communaux (POS/PLU). Du fait même que le PPRN s'impose à la planification de l'urbanisme, rien n’exige que celle-ci soit formellement en totale conformité avec celui-ci. Dans le cadre de l'évaluation, les documents d’urbanisme de toute la Martinique (POS/PLU/cartes communales) ont fait l’objet d’une analyse synthétique quant à leur cohérence avec le zonage du PPRN et l’intégration du principe de la protection des biens et des personnes. Au vu de cette analyse, le fait que 22 communes sur 34 soient encore en POS et non en PLU (10 ans pourtant après le vote de la loi SRU…) n’est pas sans inconvénient pour la prévention des risques. En effet : • L’absence de référence explicite au PPRN voire de cohérence avec celui-ci, peut créer de sérieux hiatus, certaines parcelles apparaissant comme constructibles bien que le PPRN en limite fortement, voire en interdise tout aménagement. • Du fait de leur ancienneté, les POS livrent aux équipes communales en place une part « d’héritage » faite de partis d'aménagement devenus caducs. De fait, l’on se retrouve parfois avec des options de développement urbain planifiées, non conformes aux notions de mise en sécurité et de prévention. L’évaluation montre la nécessité d'un travail de sensibilisation des maires au passage du POS au PLU, ce dernier induisant en effet un bien utile travail sur un Plan d’Aménagement et de Développement Durable (PADD) intégrant des fondamentaux cohérents avec le PPRN. Cet objectif, s’il dépasse le cadre strict de la révision de PPRN, n’en demeure pas moins un enjeu majeur pour la traduction opérationnelle des objectifs de la protection contre les risques naturels.

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LA MARTINIQUE, UNE RÉGION SOUS PRESSION FONCIÈRE

Quand relief et risques naturels s’associent pour contraindre la nécessaire urbanisation, la mission de développement du territoire se complexifie pour les élus. 4-1 Le PPRN, ou comment se prévenir de ce qui arrivera un jour, dans un avenir proche ou lointain. 4-2 Le défi PPRN, mieux intégrer la notion de risques dans la définition des projets d’aménagement. 4-3 La sécurisation du bâti existant, une nécessité. 4-4 La lutte contre l’habitat illégal.

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4. LA MARTINIQUE, UNE RÉGION SOUS PRESSION FONCIÈRE Quand relief et risques naturels s’associent pour contraindre la nécessaire urbanisation, la mission de développement du territoire se complexifie pour les élus. 4-1 Le PPRN, ou comment se prévenir de ce qui arrivera un jour, dans un avenir proche ou lointain.

4-2 Le défi PPRN, mieux intégrer la notion de risques dans la définition des projets d’aménagement.

Pendant longtemps, on a vu le PPRN comme un dispositif générateur de contraintes et de tensions, une sorte d’empêcheur « de bâtir en rond ». Il est un fait que, compte tenu des risques encourus, 70% de la Martinique est soumise à prescriptions ou interdiction de bâtir.

Lorsqu’en 2004 les premiers projets de zonage PPRN ont révélé qu’une grande partie du territoire Martiniquais était en zone rouge, la notion de pondération du zonage (et donc du règlement) par la prise en compte des projets et besoins de développement du territoire s’est imposée. Par le truchement des tableaux de croisements entre enjeux et aléas, des zones oranges (voire jaunes) ont été créées en zone d'aléa fort, admettant le principe d'urbanisation sous réserve d'un aménagement global préalable. Cela dit, tout est affaire de nuances, car il ne peut en aucun cas s’agir de négociation avec le risque celui-ci demeurant toujours !

Dès lors, on comprend aisément que la pression foncière soit très forte sur un territoire aussi contraint par le risque. Tiraillés entre leurs nombreuses obligations et responsabilités, les politiques se trouvent alors bien souvent confrontés à des situations complexes à gérer. Or, s’il est vrai que le PPRN oppose parfois le principe de protection des biens et des personnes au droit d’usage des sols, on oublie souvent qu'il matérialise de la manière la plus objective qui soit la présence bien réelle de risques naturels.

L’évaluation menée montre que trop « faire peser dans la balance » certains projets collectifs voire individuels, peut conduire à affaiblir la perception du risque. Or, une zone orange est bien une zone qui, au regard de l’aléa, peut relever d'une qualification en « rouge » du fait de l'existence d’un aléa fort. Pour réduire cette ambiguïté, l'évaluation incite fortement à rationaliser la carte des enjeux pour donner moins d'importance aux zones oranges. Trois idées sont à faire avancer auprès des élus municipaux : • L’existence d’une zone orange agit comme un signal donné d’une possibilité de bâtir. Il découle de fait un jeu de pression à la réalisation des

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aménagements globaux requis. Les zones oranges maintenues aux seules fins de disposer de « réserve foncière non rouge » sans réel projet de développement, génèrent de faux espoirs auprès des populations locales. • Une distinction fondamentale entre les projets d’aménagement globaux est souhaitable selon qu'ils portent sur des zones déjà urbanisées ou sur des zones dont l'urbanisation future est envisagée par la municipalité. • Les enjeux d'urbanisation future ouvrant sur la mise en place de zones oranges doivent être analysés à la lueur de leur faisabilité technique et économique, afin d'éviter qu'ils ne relèvent de l’utopie ou de l'aberration.

compter de 2011, donner lieu à un chapitre spécifique dans le PPRN révisé. A défaut pour le PPRN de pouvoir imposer des travaux importants, il conviendrait de conduire des campagnes actives et systématiques de sensibilisation des populations exposées à la sécurisation de leur habitat.

FAMILLE À RISQUE Plus la zone orange sera réaliste, plus elle aura du sens. Celle-ci doit être porteuse d’une nécessaire stratégie urbaine non pour bâtir contre ou en dépit du risque, mais bien en fonction de lui.

4-3 La sécurisation du bâti existant, une nécessité.

En ce qui concerne le parc privé, l’absence de prescriptions interroge au vu de l’importance de la population résidant en zone à risque, soit (en application d’une moyenne de 3 personnes par logement) : • 200 personnes en zone violette • 16 500 personnes en zone rouge

Selon une certaine vision volontariste et ambitieuse, le PPRN prévoyait les mises en sécurité et aux normes de tous les équipements publics situés en zones à risque sous 5 ans. C’était sans compter sur le chantier colossal que cela représente, d’abord en terme d’identification des travaux à réaliser, puis de réalisation de ceux-ci.

• 50 300 personnes en zone orange.

Le constat est frappant : très peu de projets ont été entrepris depuis 2004 tant au niveau du bâti privé, que public. Certaines mairies ont cependant mené, dans les zones à risque, des actions de sensibilisation des populations pour les engager à réaliser quelques simples travaux de confortement ou de canalisation des eaux pluviales… Par ailleurs, au titre du Plan Séisme Antilles, l’ensemble des écoles primaires publiques de la Martinique a fait l’objet d’un diagnostic de vulnérabilité suivant l'objectif de renforcer ou de reconstruire les bâtiments les plus fragiles. Plus généralement, alors que la population vivant en zone à risque est considérable, la dimension « habitat existant » du PPRN n’a pas été suffisamment intégrée. Elle devrait absolument faire l’objet d’une attention toute particulière à

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Sur les 21000 nouvelles constructions identifiées en Martinique depuis 2004, on en compte 1500 en zone orange, et 700 en zone rouge, c'est-à-dire presque autant d’habitations qui, du fait de la complaisance des Autorités ou de constructions sans permis, constituent un parc supplémentaire d’habitat illégal et surtout grandement exposé au risque.

4-4 La lutte contre l’habitat illégal, une priorité dans les zones à risques L’une des vertus du PPRN tient dans sa capacité à rendre impossible la délivrance de permis de construire en zone rouge ou en zone orange en absence d’un aménagement global. Or, la comparaison effectuée entre des vues satellites d’avant 2004 et des vues d'aujourd’hui montre clairement que la construction en zone orange et rouge n’a pas cessé en Martinique. La mesure statistique du phénomène affiche même des résultats décevants voir inquiétants quand à l’efficience du PPRN du point de vue de la capacité de la population à s’y conformer ou des élus municipaux à le faire appliquer.

Voir encadré : Nouvelles constructions par zonage du PPR deouis 1994. En effet, alors que selon l’avis d’une majorité des communes, une amélioration significative aurait eu lieu, on ne peut que constater un maintien de la proportion du bâti en zone à risque fort sur bâti total : 16% contre 17% avant le PPRN de 2004.

ZONE JAUNE ZONE ORANGE ZONE ROUGE ZONE VIOLETTE

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Ceux qui bâtissent ou laissent bâtir ainsi, en dépit des préconisations du PPRN, aggravent la vulnérabilité de l’ensemble de la population aux risques naturels. A l’heure où l’on est régulièrement informé des désastres provoqués par la violence de phénomènes naturels, ces comportements individuels qui hypothèquent la sécurité et l’avenir de toute une population sont devenus intolérables. Si l’on veut améliorer l’efficacité de la politique publique de protection contre les risques naturels Il apparaît qu'il faille à l'occasion de la révision du PPRN : • Inciter les mairies à mettre en cohérence les documents communaux avec le PPRN en prescrivant la transformation du POS en PLU, et ce afin d’éviter désormais toute délivrance de permis de construire en zone à risque du fait d’un POS devenu obsolète. • Sensibiliser les maires à la gravité que constitue la délivrance « des permis maires » de complaisance. • Sensibiliser les populations à la menace réelle et concrète à laquelle elles exposent leurs familles et les tiers en s’installant illégalement dans des zones identifiées à risques.


LA NOTION D’ENJEU FUTUR URBAIN ET LES OUTILS DE SON CADRAGE

Vivre avec le risque, c’est développer en fonction de lu en croisant avec lucidité enjeux et aléas pour déterminer les règles de conduites dans l’art de bâtir. 5-1 Vers une clarification du sens donné à la zone orange et à l’aménagement global. 5-2 Vers une rationalisation de la cartographie des enjeux. 5-3 Vers un principe unique de règle de croisement entre aléas et enjeux. 5-4 Le chapitre 0 et la mise à jour de la connaissance en question

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5. LA NOTION D’ENJEU FUTUR URBAIN ET LES OUTILS DE SON CADRAGE Vivre avec le risque, c’est développer en fonction de lui, en croisant avec lucidité enjeux et aléas pour déterminer les règles de conduites dans l’art de bâtir. 5-1 Vers une clarification du sens donné à la zone orange et à l’aménagement global. Dans les esprits, orange n’est pas rouge, alors que dans les faits issus de la traduction réglementaire, orange ne signifie pas moins de risque, mais juste des enjeux futurs plus importants liés à des projets d’urbanisation. Cette subtilité, introduite en 2004, perturbe le PPRN dans sa capacité à être compris et respecté. Il convient de rappeler une nouvelle fois que la zone orange est le produit d’un déclassement d’une zone de rouge à orange avec exigence, pour pouvoir bâtir, de la mise en œuvre d’un aménagement global capable de juguler le risque en présence et de permettre l’implantation de nouveaux enjeux ainsi protégés . Les faits ont montré lors de cette évaluation qu’il était très complexe au final d’envisager cette notion d’aménagement global au vu des questions suivantes : • Quel cahier des charges d’étude : périmètres, exigences, contenu, concertation ? • Quel portage des financements ? • Quelle chaine de validation ? • Quelle traduction règlementaire des conclusions ?

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L’une des incompréhensions les plus fortes des principes et des dispositions règlementaires de la zone orange vient du fait qu’elle concerne aussi bien des zones d’urbanisation futures que des zones déjà largement urbanisées (enjeux existants). Ainsi, dès lors qu'une collectivité comprend difficilement le concept d’aménagement global pour des terrains d'urbanisation future, on imagine combien les difficultés de compréhension peuvent être plus grandes pour un particulier confronté à la non constructibilité de son terrain alors que son voisin a pu bâtir avant 2004… Cette incompréhension est accentuée quand la demande de permis de construire intervient en zone déjà urbanisée (dent creuse par exemple) ou porte sur la sécurisation d'un habitat existant. L’évaluation conclut donc à proposer une double clé de lecture pour la question de ces zones oranges, selon la distinction suivante : • Des zones oranges avec enjeux « futurs » de type projet d’urbanisation qui resteront soumises à l’exigence d’une étude d’aménagement global, mais selon des procédures claires bien cadrées, les collectivités devant pouvoir désormais compter sur le soutien d’un service dédié à ces questions à la DEAL : conseil, définition de périmètre d’étude, fixation d'un cahier des charges, suivi d'une procédure, validation du projet et révision du zonage.


Des zones oranges tachetées de bleu pour les secteurs d'urbanisation existante, où il convient de faciliter les projets de sécurisation, de renouvellement du bâti sans augmentation de la vulnérabilité. Pour ces secteurs déjà construits, il pourrait suffire de mener une étude de risque qui, sur un périmètre plus large que la parcelle, devrait démontrer comment sécuriser ou bâtir sans créer de vulnérabilité nouvelle ni aggraver le risque par ailleurs. Ainsi, si l’étude de risque l'établit, on ne serait pas tenu de procéder à un aménagement global. Selon cette nouvelle disposition, on n’exigerait plus de révision du PPRN pour autoriser les projets, l’engagement d’un expert valant garantie.

5-2 Vers une rationalisation de la cartographie des enjeux. En 2004, la définition de la cartographique des enjeux a été définie selon le SAR et la désignation, parfois un peu large, de secteurs à projets potentiels par les communes.

• regrouper informatiquement sous forme de surfaces de couleur orange tachetée de bleu les zones à enjeux très fort concernant les centres anciens ainsi que les zones déjà urbanisées à enjeux forts. • supprimer la valeur enjeu sur l’ensemble des zones de protection comme les zone agricoles protégées (ZAP), les zones naturelles protégées (Natura 2000, ZNIEFF, Zones humides) et les espaces remarquables au titre de la loi du littoral et les espaces boisés classés (EBC). • Prendre en compte les territoires de projets définis par les PADD pour les mairies disposant d’un PLU.

Venant pondérer le poids des aléas dans la définition des couleurs réglementaires, la prise en compte de ces zones à enjeux a pu créer une sorte de flou sur la réalité des risques : un aléa inondation fort ou moyen, ainsi qu’un aléa fort en mouvement de terrain pouvant être ainsi « occulté» par la présence d’un enjeu fort ou très fort, conduisant à requalifier le secteur en orange (voir jaune pour l’inondation). Au final, le PPRN affichait ainsi bien souvent d’importantes zones oranges masquant inutilement le risque réel bien au delà des limites urbaines. La définition plus précise des projets d’aménagement par les mairies devrait mettre en évidence les zones urbanisées et les zones à urbaniser, conduisant ainsi à la réduction significative des secteurs devant être classés en zone orange. Le futur périmètre de la cartographie des enjeux devra : • intégrer les quelques demandes de corrections de mairies recueillies durant les entretiens d’évaluation et supprimer certaines « aberrations passées » : zones oranges à repasser en rouge.

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5-3 Vers un principe unique de règle de croisement entre aléas et enjeux.

Corollaire du travail de rationalisation de la notion de zone orange et de la carte des enjeux, la mise en place d’un seul et unique principe de croisement entre aléas et enjeux a pu être examinée et devrait être appliquée à l’avenir :

Issues des travaux de concertation datant de 2004, les règles de croisement entre aléas et enjeux sont différentes selon l’aléa considéré : ainsi, pour le risque mouvement de terrain, la priorité est donnée à l’aléa, alors que pour le risque inondation, c’est l’enjeu qui prime. Ces choix plus politiques que pratiques ont produit un nombre de cas de figures difficilement compréhensibles et en contradiction avec la tendance nationale de favoriser systématiquement l’aléa.

• L’aléa devient prioritaire partout. • Les zones jaunes n’existent que dans le cadre d’aléas moyens. • Les zones exposées à un aléa fort sont soumises à études : • Si enjeux existants : étude de risque sans augmentation de la vulnérabilité (zone orange bleu). • Si enjeux futurs : aménagement global suivant procédure à définir (zone orange). • Si enjeux modérés : interdiction (zone rouge).

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5-4 Le chapitre 0 et la mise à jour de la connaissance en question. En 2004, pour pallier d’éventuels problèmes qui auraient pu apparaître à l’usage du PPRN première version, le chapitre « zéro » a été introduit dans le règlement à des fins correctives d’erreurs manifestes. Sans doute mal décrit dans son cadre d’application, ce chapitre qui n’aurait dû concerner que de très rares demandes, a fait l’objet de près de 140 demandes, phénomène qui laisse à penser qu’au fond, cette ouverture a été plus déstabilisatrice qu’autre chose, car sur 140 demandes, 100 ont fait l’objet d’un refus, 20 dossiers sont toujours en cours d’examen et 20 révisions ont été validées. Il apparaît nettement que c’est la question de la mise à jour de la connaissance qui se pose : si le chapitre 0 a été identifié comme la seule voie possible pour obtenir une révision éventuelle du PPRN, c’est qu’aucune autre disposition plus simple et fluide n’a été proposée… A l’occasion de cette révision 2011, les experts ont cherché à mettre au point une règle de mise à jour de la connaissance optimale afin que le PPRN puisse évoluer au delà des seuls grands rendezvous périodiques de révision : • Suppression du chapitre 0. • Limitation des révisions pour la mise à jour de la connaissance aux révisions périodiques (5 ans), avec des exceptions possibles seulement pour : des projets d’intérêt général (donnant lieu à une modification sans ou avec enquête publique), la réalisation d’un aménagement global, ou la prise en compte d’une avancée générale palliant une caractérisation d’aléas devenue obsolète. • En règle générale, toute demande de modification ou de révision devrait être formulée par une collectivité locale ou les services de l’État. • Possibilité de préciser la cartographie de l’aléa, dans le cas d’une parcelle à cheval sur deux zonages réglementaires du PPRN ou sur deux aléas différents moyennant une étude de risque. • Possibilité de démontrer dans les zones d’enjeux existants (orange hachuré bleu) qu’une construction est concevable (après avoir précisé la cartographie de l’aléa) moyennant une étude de risque.

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LA CONSCIENTISATION DU RISQUE, LA PREMIÈRE DES PROTECTIONS.

PLUS ON CONNAÎT SON ENVIRONNEMENT, MIEUX ON S’Y ADAPTE NATURELLEMENT : LA SENSIBILISATION DES POPULATIONS À LA RÉALITÉ DES RISQUES ENCOURUS COMME CLÉ DE L’EFFICIENCE DU PPRN. 6-1 Que peu à peu le risque passe du fantasme à la réalité. 6-2 Donner au PPRN la possibilité d’être accessibles aux plus exposés. 6-3 Faire apprécier le PPRN.

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6. LA CONSCIENTISATION DU RISQUE, LA PREMIÈRE DES PROTECTIONS. Plus on connaît son environnement, mieux on s’y adapte naturellement : La sensibilisation des populations à la réalité des risques encourus comme clé de l’efficience du PPRN. 6-1 Que peu à peu le risque passe du fantasme à la réalité. « A peuple fortement exposé, fatalisme plus grand ». C’est sans doute à la lueur de ce paradoxe, que nous pourrions expliquer le décalage pouvant être observé entre les bonnes intentions et les pratiques réelles en matière de protection des individus, tant à l’échelle individuelle que collective. En Martinique, la revendication du droit à la terre, de la liberté de s’établir comme on l’entend, semble l’emporter encore sur le bons sens et la rationalité. Il semble que, d’un point de vue sociologique, la culture antillaise du risque soit aux antipodes de celles des japonais citée en référence pendant des années: ici, vivre avec le risque, c’est finalement plus accepter sa présence et s’en accommoder que s’en prévenir. L'exemple plus proche d'Haïti, au-delà des difficultés liées à son sous-développement, montre les conséquences d'une absence de prise en compte d'un risque. Il existe une nette corrélation entre le progrès dans la conscientisation du risque et la bonne application du PPRN, car aujourd’hui, si l’on accepte assez bien l’idée qu’un PPRN existe, force est de constater qu’il n’a pas stoppé, ni même freiné la prolifération de constructions en zones à risque. Ce n’est pas la règle qui défaille, c’est le crédit qu’on lui porte. Un gros effort de communication sur la "mentalisation" du risque réel encouru est à

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mener. Le sujet PPRN est une voie, comme le Plan Séisme Antilles, les journées RÉPLIK ou le Club Risques, en sont d'autres… C’est le cumul des initiatives prises qui fera céder, peu à peu, les barrières de l'inconscience et de l'immobilisme.


6-2 Inciter les collectivités à l'information des populations exposées. Parce qu’il est difficile de vivre avec la menace, on s’en accommode volontiers par voie de déni en trouvant toutes les bonnes excuses de croire que cela arrive aux autres plus qu’à soi. L’une des actions de communication les plus importantes à mener serait de permettre à ceux qui vivent en zone à risque de bien le comprendre afin d’entrer dans une dynamique de prévention responsable, mature et opérationnelle.

permettre de donner toute sa valeur au terme si positif de « prévention » qui doit être appliquée depuis 2004.

Le PPRN est capable de pointer avec précision qui est en danger. Si la priorité devait être donnée à la sécurisation de l’existant et des populations exposées, il apparaitrait utile de mener, avec le concours des mairies, des actions d’information officielle et individualisée afin de faire comprendre à chaque famille exposée quel risque elle encoure réellement. Mais l’information théorique ne serait rien sans l’apport de moyens pratiques. Dans le cadre de cette révision, le service de la DEAL dédié au PPRN travaillera donc à la mise au point de kits de communication délivrant toute l’information utile et pratique pour que chacun puisse agir à la sécurisation des siens. Sitôt mis à la disposition des élus, il sera de leur responsabilité de porter cette information aux administrés, et ce, à l’aide d’outils et méthodes de communication pour la conduite de changement comportemental des populations.

6-3 Faire apprécier le PPRN. Le risque n’est pas le fait du PPRN, au contraire, ce dernier tente d’en appréhender les contours pour permettre à chacun de mieux vivre avec. Le PPRN doit devenir populaire, être réellement perçu comme l’un des meilleurs outils au service du progrès de la Martinique, car il est la référence pour un développement sécurisé et durable. Il appartient à la DEAL de valoriser auprès de tous, dans le cadre de communications régulières, la pertinence du PPRN, son bien-fondé, sa technicité. Cette révision 2011 aboutira sans nul doute à un PPRN plus fonctionnel, mieux compris, plus efficient. Autant d’atouts nouveaux qui devraient

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Rapport evaluation communiquant