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DESARROLLO DE LA POLÍTICA PÚBLICA PARA LA PREVENCIÓN Y ERRADICACIÓN DEL TRABAJO INFANTIL EN COLOMBIA SISTEMATIZACIÓN DE LA EXPERIENCIA

Organización Internacional del Trabajo (OIT) Programa Internacional para la Erradicación del Trabajo Infantil (IPEC)


Copyright © Oficina Internacional del Trabajo, 2009 Primera edición 2009 Las publicaciones de la Oficina Internacional del Trabajo gozan de la protección de los derechos de propiedad intelectual en virtud del protocolo 2 anexo a la Convención Universal sobre Derecho de Autor. No obstante, ciertos extractos breves de estas publicaciones pueden reproducirse sin autorización, con la condición de que se mencione la fuente. Para obtener los derechos de reproducción o de traducción, deben formularse las correspondientes solicitudes a Publicaciones de la OIT (Derechos de autor y licencias), Oficina Internacional del Trabajo, CH-1211 Ginebra 22, Suiza, o por correo electrónico a pubdroit@ilo.org, solicitudes que serán bien acogidas. Las bibliotecas, instituciones y otros usuarios registrados ante una organización de derechos de reproducción pueden hacer copias de acuerdo con las licencias que se les hayan expedido con ese fin. En www.ifrro.org puede encontrar la organización de derechos de reproducción de su país. IPEC Desarrollo de la política pública para la prevención y erradicación del trabajo infantil en Colombia. Sistematización de la experiencia. Bogotá: Programa Internacional para la Erradicación del Trabajo Infantil (IPEC), Organización Internacional del Trabajo, 2009. 76 p ISBN: 978-92-2-322110-2 (Impreso); 978-92-2-322111-9 (Web PDF) Trabajo infantil, política gubernamental, plan nacional, Colombia. 13.01.2

Datos de catalogación de la OIT NOTA El proyecto se desarrolló bajo la dirección de la Sra Liliana Obregón, Coordinadora Nacional del IPEC en Colombia. Esta publicación ha sido redactada por la Sra. María Clara Melguizo. Esta publicación de la OIT ha sido posible gracias a la financiación del Gobierno de Canadá. Proyecto. (COL/04/50P/CAN).

Las denominaciones empleadas, en concordancia con la práctica seguida en las Naciones Unidas, y la forma en que aparecen presentados los datos en las publicaciones de la OIT no implican juicio alguno por parte de ambas organizaciones sobre la condición jurídica de ninguno de los países, zonas o territorios citados o de sus autoridades, ni respecto de la delimitación de sus fronteras. La responsabilidad de las opiniones expresadas en los artículos, estudios y otras colaboraciones firmados incumbe exclusivamente a sus autores, y su publicación no significa que la OIT las sancione. Las referencias a firmas o a procesos o productos comerciales no implican aprobación alguna por la OIT, y el hecho de que no se mencionen firmas o procesos o productos comerciales no implica desaprobación alguna. Las publicaciones de la OIT pueden obtenerse en las principales librerías o en sus oficinas locales en diversos países o pidiéndolas a: Publicaciones de la OIT, Oficina Internacional del Trabajo, CH-1211 Ginebra 22, Suiza o a: Oficina Regional de la OIT para América Latina y el Caribe, Las Flores 275, San Isidro, Lima 27, Apartado Postal 14-124, Lima, Perú. También pueden solicitarse catálogos o listas de nuevas publicaciones a las direcciones antes mencionadas o por correo electrónico a: pubvente@ilo.org o biblioteca@oit.org.pe

Visite nuestro sitio Web: www.oit.org.pe/ipec Impreso en Colombia Ilustración de Carátula: Urazán - Inventtio Diseño Carátula: María Cristina Gaviria - Inventtio Diseño y diagramación: Adela Martínez Camacho, María Cristina Gaviria - Inventtio


ADVERTENCIA El uso de un lenguaje que no discrimine ni marque diferencias entre hombres y mujeres es una de las preocupaciones de nuestra Organización. Sin embargo, no hay acuerdo entre los lingüistas sobre la manera de hacerlo en nuestro idioma. En tal sentido y con el fin de evitar la sobrecarga gráfica que supondría utilizar en español o/a para marcar la existencia de ambos sexos, hemos optado por emplear el masculino genérico clásico, en el entendido de que todas las menciones en tal género representan siempre a hombres y mujeres.


ÍNDICE

Listado de siglas y abreviaturas Resumen Ejecutivo Introducción

VII IX XI

I. EL CICLO DE LA POLÍTICA PÚBLICA SOBRE TRABAJO INFANTIL EN COLOMBIA

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14 15 17 18

1. 2. 3. 4.

El inicio o surgimiento de la política pública sobre trabajo infantil La formulación o toma de decisión de la política pública sobre trabajo infantil La ejecución o implementación de la política pública sobre trabajo infantil La evaluación

II. EL PROYECTO PARA LA CONSOLIDACIÓN DE LA POLÍTICA PUBLICA CONTRA EL TRABAJO INFANTIL EN COLOMBIA

1. 2. 3. 4. 5. 6. 7.

Desarrollo legislativo Producción de conocimiento sobre trabajo infantil Fortalecimiento a las instancias ejecutoras en el ámbito nacional y local Instrumentos de la política Transformación de patrones culturales Control de la función pública Atención de niños, niñas y adolescentes y sus familias53

23 23 28 32 38 44 51

III. RETOS Y CONSIDERACIONES FINALES

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BIBLIOGRAFÍA

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Listado de siglas y abreviaturas

ACJ:

Asociación Cristiana de Jóvenes (YMCA)

AECID:

Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo

ANDI:

Asociación Nacional de Empresarios de Colombia

ASOCOLFLORES: Asociación Colombiana de Exportadores de Flores CAIMA:

Centro de Atención Integral al Menor Maltratado y Abusado

CGT:

Confederación General del Trabajo

CIETI:

Comité Interinstitucional para la Erradicación del Trabajo Infantil

y la Protección del Trabajo Juvenil

CTC:

Confederación de Trabajadores de Colombia

CUT:

Central Unitaria de Trabajadores

DABS:

Departamento Administrativo de Bienestar Social de Bogotá

DANE:

Departamento Administrativo Nacional de Estadística

DNP:

Departamento Nacional de Planeación

ECH:

Encuesta Continua de Hogares

ENH:

Encuesta Nacional de Hogares

ICBF:

Instituto Colombiano de Bienestar Familiar

IPEC:

Programa Internacional para la erradicación del trabajo infantil

MPS:

Ministerio de la Protección Social

OIT:

Organización Internacional del Trabajo

ONG:

Organizaciones No Gubernamentales

PAB:

Plan de Atención Básica

PGN:

Procuraduría General de la Nación

POETI:

Planes Operativos de Erradicación de Trabajo Infantil

SENA:

Servicio Nacional de Aprendizaje

SISBEN:

Sistema de Identificación de Beneficiarios de Subsidios del Estado

USO:

Unión Sindical Obrera

FASECOLDA:

Federación de Aseguradores de Colombianos

FEDEFIQUE:

Federación de Fiqueros

AUGURA:

Asociación de Bananeros de Colombia

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RESUMEN EJECUTIVO

Como parte de los esfuerzos realizados por el país en el reto de posicionar el trabajo infantil dentro de la política pública, el Comité Interinstitucional para la Erradicación del Trabajo Infantil y la Protección del Trabajo Juvenil (CIETI) junto con el Programa Internacional para la Erradicación del Trabajo Infantil (IPEC) de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) puso en marcha el proyecto “Aportes a la consolidación y desarrollo de la política pública en Colombia”.

la lista de trabajos prohibidos aprobada por Resolución Ministerial y la inclusión de las peores formas en el nuevo Código de la Infancia y la Adolescencia. Para cualificar la producción y conocimiento sobre la realidad del trabajo infantil el proyecto apoyó la aplicación regular de los módulos de trabajo infantil en la Encuesta Continua de Hogares (ECH) 2001, 2003 y 2005; implementó el módulo de registro de niños niñas y adolescentes identificados en peores formas y beneficiarios de proyectos; desarrolló un manual metodológico para la realización de caracterizaciones cuantitativas en el ámbito local; y realizó un informe técnico que evaluó el sistema de información del Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE) y permitió su actualización.

Este proyecto realizado entre 2004 y 2007, se encaminó al fortalecimiento de las capacidades de las organizaciones nacionales y locales para implementar el “Tercer plan 2003-2006”, y al desarrollo de experiencias piloto que plasmaran en el nivel local los designios del plan. Para lograr estos propósitos y en correspondencia a los desarrollos previos, el proyecto diseñó y apoyó el desarrollo de acciones en materia de: desarrollo legislativo, producción y conocimientos sobre trabajo infantil, fortalecimiento a instancias ejecutoras, instrumentos de la política, transformación de patrones culturales, control de la función pública, y atención de niños, niñas y adolescentes y sus familias.

El fortalecimiento de las entidades ejecutoras tuvo como reto primordial avanzar en la descentralización de la política delimitada como prioridad dentro del “Tercer plan”. Para ello el proyecto asistió técnicamente al CIETI en el establecimiento de puentes y conexiones con el nivel territorial, dotó a siete municipios de metodologías pertinentes para la gestión pública en trabajo infantil, y fortaleció a las organizaciones de empleadores y trabajadores a través de la implementación de tres programas de acción.

En el campo del desarrollo legislativo las labores se encaminaron a apoyar la incorporación dentro de la ley colombiana de la reglamentación internacional, especialmente mediante la difusión y ratificación de los Convenios de la OIT núm. 138 sobre la edad mínima de admisión al empleo y núm. 182 sobre las peores formas de trabajo infantil. Adicionalmente, se asistió la revisión de las herramientas nacionales en razón a los contenidos de dichos Convenios, acompañando la elaboración de

Teniendo en cuenta la efectividad de los instrumentos de política a la hora de asegurar y coordinar labores de prevención y erradicación (definiendo acciones, dolientes, presupuestos y seguimiento), el proyecto promovió e impulsó la inclusión del tema en planes de desarrollo, planes anuales de inversión y planes institucionales,

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impulsando a su vez la elaboración de planes operativos locales, programas de acción y priorización de “peores formas” en siete municipios del país. Adicionalmente, facilitó una valoración de la política nacional hasta entonces implementada, y participó de la elaboración de la “Estrategia nacional para la prevención y erradicación del trabajo infantil y la protección del trabajo juvenil 2008 – 2015”.

preventivo y disciplinario de las peores formas”. Para su uso se realizaron capacitaciones que involucraron a 16 Procuradores Judiciales de Familia, y sus contenidos se establecieron como módulo interactivo de seguimiento a la política nacional. La atención de niños, niñas y adolescentes y sus familias delimitó intervenciones integrales a favor del ejercicio y restitución de derechos a la educación, salud, uso creativo del tiempo libre, y desarrollo integral de las familias con opciones dignas de ingresos. Como producto de ello se implementaron dos programas de acción para la prevención y erradicación de peores formas: en Ibagué abordando el comercio callejero, y en Villavicencio atacando la explotación sexual comercial. Las intervenciones beneficiaron a cerca de 1.000 menores de 18 años vinculados a estas nocivas labores o en riesgo de estarlo, y a más de 200 familias.

La transformación de patrones culturales supuso el diseño y aplicación de herramientas que desde el ámbito de la comunicación educativa, la movilización social y el desarrollo personal incidieran en el inconsciente social produciendo cambios sostenidos en el comportamiento. Al respecto el proyecto promovió una estrategia de comunicación educativa en peores formas, al mismo tiempo que desarrolló metodologías lúdico-pedagógicas y de desarrollo personal que beneficiaron a docentes, niños niñas y adolescentes

Los resultados obtenidos por esta experiencia, llevada a cabo de manera articulada con el CIETI y demás entidades competentes, respondieron de manera efectiva a los desafíos nacionales en materia de prevención y erradicación de trabajo infantil y figuraron retos y lecciones importantes para el camino que se perfila en el futuro.

Para garantizar el buen desenvolvimiento de la política y garantizar mecanismos que permitan verificar el adecuado ejercicio de la función pública, el proyecto fortaleció las labores de la Procuraduría General de la Nación (PGN) asistiendo la elaboración de un “Protocolo para el control

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INTRODUCCIÓN

Hoy en día, resulta alentador registrar varios avances que revelan ese creciente interés mundial por desarrollar y consolidar una política pública sobre trabajo infantil. Un balance del panorama actual lo demuestra: 26 países de América Latina y el Caribe han ratificado el Convenio (núm. 138) sobre las edades mínimas de admisión al empleo, 1973, de la OIT; 29 han ratificado el Convenio (núm. 182) sobre la eliminación de las peores formas de trabajo infantil, 1999 de la OIT; 15 han revisado los códigos de la infancia en busca de una armonización legislativa; 10 han modificado la legislación interna en esa materia; 18 han constituido comisiones o comités nacionales para la erradicación del trabajo infantil; 11 han diseñado planes nacionales de acción alrededor de esta actividad; 12 han realizado una adecuación de los sistemas de información estadística y hasta el 2004, se habían suscrito 37 declaraciones y acuerdos regionales. Todo lo anterior expresa un claro y progresivo posicionamiento del tema en las agendas nacionales e internacionales, lo que a su vez hace evidente un desarrollo sostenido de la política pública sobre trabajo infantil.

El trabajo realizado por niños niñas y adolescentes empieza a reconocerse como una “situación socialmente problemática”1 que afecta a muchos países del mundo a partir del siglo XX, especialmente desde su segunda mitad. Dicho reconocimiento, tanto por parte de la sociedad civil como del Estado, implicó una compleja y larga transición en la que poco a poco se pasó de la aceptación al rechazo. Un rechazo que emana del carácter de esta actividad que está en franca contradicción con los derechos de la infancia y tiene perjudiciales efectos en el desarrollo físico, social y emocional de aquellos que lo realizan, negándoles en la mayoría de los casos la posibilidad de un futuro mejor. La necesidad de alterar esta práctica dentro de las sociedades supuso una decisión premeditada de resolver, aminorar, prevenir y erradicar el trabajo infantil. Enfrentarse a este intento, significó a su vez el inicio y desarrollo de una política pública en la materia. Porque en últimas, la política pública es aquel escenario donde se materializan las decisiones y acciones que un Estado asume para afrontar una “situación socialmente problemática”. Este proceso requirió entonces de regímenes políticos que asumieran la elaboración de una legislación que regulara y otorgara unas pautas del camino a seguir, la participación activa de todas las instituciones del Estado y de la sociedad civil, la investigación sobre la complejidad y magnitud del problema, y la puesta en marcha de acciones concretas que poco a poco transformen el modo de vida de las personas menores de edad que trabajan. 1

Colombia, como un país seriamente afectado por la magnitud y carácter del trabajo infantil dentro de su territorio, ha hecho parte activa de estas iniciativas. La preocupación sobre las condiciones en las que millones de niños trabajadores ejercen actividades laborales como parte de su cotidianidad, se ha materializado desde el Estado en varias acciones. Como veremos en detalle a través de este texto, Colombia ha avanzado, especialmente

Las situaciones socialmente problemáticas se conciben como “aquellas en las cuales la sociedad de manera mayoritaria percibe un problema social como relevante y considera que el régimen político debe entrar a enfrentarlo a través de políticas públicas” (Vargas Velásquez, A.: El estado y las políticas públicas. Almudena editores. Bogotá, 1999. pág. 58).

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desde 1995, en la formulación y puesta en marcha de una política pública, que ha contemplado la ratificación de convenios y tratados internacionales, la elaboración y adecuación de una legislación interna, la asignación a diferentes instituciones del Estado de una competencia en la materia, la presencia de organizaciones internacionales que promueven y apoyan todo este proceso, la puesta en marcha de proyectos de sensibilización y de incentivo a la sociedad civil para su participación activa dentro de la solución del problema, y la aplicación de programas de acción que han permitido mejorar la calidad de vida de muchos personas menores de edad que antes trabajaban y ahora no.

se encaminó al fortalecimiento de las capacidades de las organizaciones nacionales y locales para implementar el Tercer plan nacional de prevención y erradicación del trabajo infantil y la protección del joven trabajador 2003-2006, y al desarrollo de experiencias piloto que contribuyeran a la materialización de la política pública, al impulsar procesos de coordinación y articulación institucional e intersectorial susceptibles de seguimiento, evaluación y establecimiento de lecciones aprendidas. El propósito de este texto es recoger la experiencia adquirida en este proyecto. En la primera parte y como contexto que otorga sentido a la aplicación del mismo, se describe brevemente el proceso mediante el cual la política pública sobre trabajo infantil en Colombia se ha ido posicionando y desarrollando a lo largo del tiempo. En el segundo capítulo del presente texto se explica el proyecto, su sentido dentro del camino recorrido, sus objetivos, alcances, resultados y lecciones. Para concluir, se presentan algunos retos y consideraciones finales producto de su implementación. Esperamos que esta compilación que hoy en día constituye la memoria de este esfuerzo desarrollado durante tres años, sirva como instrumento de trabajo, análisis y reflexión para futuros proyectos que como éste, busquen fortalecer la política pública colombiana sobre trabajo infantil.

Como parte de los esfuerzos realizados por el país en el reto de posicionar el trabajo infantil dentro de la política pública, el Comité Interinstitucional para la Erradicación del Trabajo Infantil y la Protección del Trabajo Juvenil (CIETI), encabezado por el Ministerio de la Protección Social (MPS), el Ministerio de Educación Nacional y el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF), junto con el Programa IPEC de la OIT, pusieron en marcha el proyecto “Aportes a la consolidación y desarrollo de la política pública en Colombia”. Este proyecto realizado entre 2004 y 2007, buscó dar respuestas a los desafíos actuales de la política pública en la materia. En concreto,

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I. EL CICLO DE LA POLÍTICA PÚBLICA SOBRE TRABAJO INFANTIL EN COLOMBIA

Para entender en toda su magnitud el sentido y propósito de este proyecto, es necesario iniciar con una breve contextualización de la forma como se formulan las políticas públicas en Colombia, y de sus efectos e implicaciones sobre una “situación socialmente problemática”.

política pública implica un juego de fuerzas en el cual están presentes muchos factores como: el contexto internacional, el proyecto político dominante – que se expresa particularmente en el plan de desarrollo–, la consecución y distribución de recursos, las propuestas de distintos actores, y el tamaño del problema. La forma en la que ejerza presión cada vector dentro de este juego de fuerzas determinará la mayor o menor posibilidad de que una “situación socialmente problemática” materialice con éxito una política pública. También definirá la manera misma en la que dicha política será formulada: a través de mecanismos impositivos, de concertación, de negociación, y con más o menos influencia de los actores internos y externos.

Como ya mencionamos en la introducción de este texto, la política pública es el mecanismo a través del cual el Estado opera frente a una realidad no deseada y presente en la sociedad. La política pública refleja entonces el patrón de acción gubernamental que estimula la cooperación social, el cauce que determina y orienta el curso a seguir por la actividad gubernamental. Alejo Vargas define la política pública como “el conjunto de iniciativas, decisiones y acciones de un régimen político frente a cuestiones socialmente problemáticas, que pretenden o que buscan resolver esa situación o tornarla manejable” (Vargas Velásquez, A., 1999: p. 30). En términos más sencillos, representa “lo que el gobierno opta por hacer o no hacer”2. Desde esta perspectiva, la política pública es la forma a través de la cual el Estado se corporiza en acción, en movimiento frente a la sociedad y sus problemas. Si las decisiones tomadas no se materializan, no podríamos hablar de política pública en términos estrictos, sino de un conjunto de intencionalidades o discursos.

De igual forma, este juego de fuerzas implica que una política pública no es una decisión aislada, sino un conjunto de tomas de posición asumidas en el tiempo, que necesariamente involucran las prioridades del régimen político, las directrices del contexto internacional, y la participación activa de una o varias instituciones estatales (simultánea o secuencialmente), para lograr materializar las decisiones tomadas en términos de acciones que producen resultados sobre la “situación socialmente problemática” y sobre los actores involucrados con la misma. En la formulación de una política pública podemos identificar varios momentos diferenciables analíticamente, que podríamos llamar el ciclo temporal de una política pública. Estos son:

El proceso mediante el cual una “situación socialmente problemática” incita la formulación y desarrollo de una

2

Thomas Dye citado por Vargas Velásquez, A. (1999). Ibidem. pág. 56.

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1. Inicio o surgimiento: que es el momento en que el problema social transita hacia una “situación socialmente problemática” percibida por la sociedad y el Estado, y éste debe comenzar a prever respuestas.

se revela una situación importante por considerar. La tolerancia e incluso valoración de la actividad laboral de los niños, niñas y adolescentes en muchas regiones del país, no facilitó el surgimiento de una demanda que proviniera de la sociedad y que clamara ante el Estado por una solución y una respuesta pública ante una “situación socialmente problemática”. Dicha demanda provino más bien de un reconocimiento tanto internacional como por parte del Estado colombiano de que las personas menores de 18 años son sujetos plenos de derecho y que como tal, deben gozar del derecho a la educación, la salud, la protección y el uso creativo del tiempo libre. Desde esta perspectiva, el trabajo infantil aparece como una vulneración clara a los derechos de la infancia y como una situación no deseada que afecta su desarrollo armónico e integral.

2. Formulación o toma de decisión: las instituciones estatales o el sistema político institucional valoran las posibles alternativas, reciben presiones de los actores de poder, negocian o concertan y finalmente, llegan a la decisión de formular una política. 3. La ejecución o implementación: es la materialización de las decisiones anteriormente tomadas. Supone la elaboración de una ruta temática que dirigirá las acciones, y presume la participación de las instituciones estatales, privadas, internacionales, ciudadanas o comunitarias.

Es por esta vía que el Estado colombiano, como vocero del interés general de la sociedad, toma progresivamente decisiones al respecto, e inicia la elaboración de un piso jurídico que delimite lo que debe y no debe ser; una norma que formalice jurídicamente la decisión previamente tomada. En esta primera fase podemos ubicar todos los desarrollos alcanzados por Colombia entre 1920 y 1995 cuando centró su labor en el diseño de aspectos legislativos y reglamentarios, especialmente importantes a partir de 1990 cuando se observa una posición más comprometida para impulsar la prevención y erradicación del trabajo infantil3.

4. La evaluación: hace referencia a la posibilidad de valorar a posteriori los resultados, efectos o impactos de la política pública, ya sea para introducir correcciones o reformulaciones en su ejecución, o para aprender en favor de la gestión pública futura. (Vargas Velásquez, A., 1999: pp. 73-73) El proceso a través del cual el trabajo infantil se ha ido posicionando como política pública en Colombia ha implicado el tránsito por cada uno de estos momentos. A continuación realizaremos una breve lectura al respecto.

No obstante, se hace necesario avanzar en la aplicación de nuevos procesos que permitan la materialización de la ley vigente a través de acciones concretas, asignación de presupuestos, y responsabilidad institucional clara y coordinada. En términos estrictos, aunque ya se reconoce una necesidad en el discurso político y en la ley, existe una brecha visible entre la intencionalidad y lo que hasta el

1. El inicio o surgimiento de la política pública sobre trabajo infantil en Colombia Podemos ubicar a comienzos del siglo XX el inicio o surgimiento de la política pública sobre trabajo infantil en Colombia. No obstante, al seguir de cerca el proceso

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En 1990 la mayoría de los países del mundo suscribe la Declaración mundial sobre la supervivencia, protección, desarrollo y participación de los niños. Para dar cumplimiento a los compromisos establecidos por Colombia, se aprobó el “Plan a favor de la infancia PAFI 1991-1994”, el cual hace referencia explícita a la voluntad de proteger integralmente a los menores de edad trabajadores. En 1991 la “Convención internacional de los derechos del niño” es incorporada a la legislación nacional mediante la Ley 12 de 1991, y la Constitución política de ese mismo año eleva a rango constitucional los derechos fundamentales de los niños, niñas y adolescentes , estableciendo la prevalencia de los mismos sobre las demás personas y cimentando el principio fundamental de corresponsabilidad entre la familia, la sociedad y el Estado, para la defensa y protección de los mismos. En 1994 Colombia promueve la “II Reunión americana sobre infancia y política social”, donde se establece un seguimiento a las metas establecidas y se definen mecanismos para impulsar el cumplimiento de las mismas. Dentro de esta reunión se firma la “Cumbre de Nariño”, dentro de la cual se ratifica la obligación de protección y atención a los menores de edad trabajadores.

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momento se concreta. Podemos decir entonces que esta constituye una fase inicial de ordenamiento y surgimiento de la política pública sobre trabajo infantil.

cotidiana de las grandes colectividades. La responsabilidad recae, por tanto, primordialmente en el Estado, pero también en la empresa privada y la sociedad civil. La identificación, visibilidad, articulación y coordinación de actores sociales competentes en trabajo infantil se ubica en Colombia en la segunda mitad de la década del 1990. Es a partir de 1994, con la realización de un seminario nacional especializado, cuando se inicia en firme una política pública en el tema. En 1995 el Decreto 859 constituye el CIETI4 como la máxima entidad encargada de la formulación y puesta en marcha de la política nacional en la materia. Allí confluyen instituciones estatales, organizaciones de trabajadores, organizaciones de empleadores, organismos internacionales, organizaciones no gubernamentales (ONG) y representantes de la sociedad civil, para planear el desarrollo de acciones sistemáticas y sostenidas en el tiempo, que permiten incidir en las causas básicas de la vinculación laboral precoz.

2. La formulación o toma de decisión de la política pública sobre trabajo infantil en Colombia Una de las cosas imprescindibles para empezar a aminorar esta brecha hace referencia a la forma como este discurso político pasa de la teoría a la realidad. Esto necesariamente implica la identificación, visibilización, articulación y coordinación de actores sociales –organizaciones, entidades, instituciones estatales y líderes en los diferentes niveles territoriales– como condición fundamental para un avance real en el logro de los objetivos propuestos. La coordinación es un mecanismo idóneo para activar y fortalecer la interacción, democratizar las relaciones entre todos los actores comprometidos y expandir la capacidad de gestión colectiva para lograr la maximización en la gestión de los escasos recursos económicos, y para la construcción de las redes requeridas para intervenir una “situación socialmente problemática” que no se solucionará en el corto plazo, ni con la acción de una sola institución o sector. La intersectorialidad, por su parte, se refiere a la coordinación con entidades pertenecientes a múltiples sectores o áreas de trabajo, con el propósito de incrementar la integralidad de las intervenciones, dentro de la comprensión de que los factores de riesgo son diversos y que por tanto las intervenciones deben adoptar una visión de complejidad. La asunción de los menores de edad como sujetos de derecho implica a todas las instancias de la sociedad, no meramente al Estado. La inclusión social compete a todos los actores sociales con poder y capacidad protagónica para configurar el mundo en que se desenvuelve la vida

Conformado por: Ministerio de Protección Social (MPS), Ministerio de Educación Nacional, Ministerio de Comunicaciones, Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE), Departamento Nacional de Planeación (DNP), Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF), Coldeportes, Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA), Procuraduría General de la Nación (PGN), Defensoría del Pueblo, Confederación General del Trabajo (CGT), Central Unitaria de Trabajadores (CUT), Confederación de Trabajadores de Colombia (CTC), Asociación Nacional de industriales (ANDI), Empresa Nacional Minera (MINERCOL), Asociación Colombiana de Exportadores de Flores (ASOCOLFLORES), Confederación Colombiana de ONG, UNICEF y OIT.

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Pero no basta con institucionalizar los espacios apropiados para el tratamiento del tema. El compromiso y la toma de decisión de esta diversidad de actores materializados en la conformación del CIETI requerían de la formulación de una ruta temática de acción que permitiera planificar los resultados esperados con la ejecución de una serie de acciones articuladas, así como evaluar los avances e implicaciones de dichas acciones. Es así como en 1996 se elabora el “Primer plan nacional de prevención y erradicación del trabajo infantil”, que realiza una caracterización de los contenidos y supuestos definidos como base metodológica y conceptual de la ulterior política pública nacional. En este sentido, este plan delimita la ruta temática de operación, identificando unas líneas de acción de largo alcance. Estas líneas son5:  Línea de investigación: tiene como propósito fundamental profundizar en el conocimiento del tema de trabajo infantil en el país, especialmente en la caracterización de sus manifestaciones locales o regionales en cuanto a la dimensión, factores asociados, consecuencias y factores protectores. Comprende lo relacionado con la elaboración de diagnósticos, identificación de factores causales y sistematización de experiencias. También alude a la puesta en marcha del sistema nacional de información sobre trabajo infantil como herramienta útil para formular, ajustar y retroalimentar los planes, programas y proyectos.  Línea de formación: esta línea busca incidir en la transformación de patrones culturales que legitiman el trabajo infantil, a través de la comunicación, la educación y el desarrollo de procesos vivenciales desde el enfoque del desarrollo personal. En este sentido, las acciones van orientadas a la sensibilización de la sociedad, la familia, la escuela y las instituciones, como actores implicados en el mantenimiento de pautas que reproducen o inhiben la problemática.

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IPEC: Avances del tercer plan nacional para la erradicación del trabajo infantil y la protección del trabajo juvenil 2003 – 2006. OIT, Bogotá, 2005. Disponible en: http://www.ilo.org/ipecinfo/product/ viewProduct.do?productId=7491.


adolescentes, incluyendo mecanismos pertinentes para la inspección, vigilancia, control y sanción a infractores.

 Línea de acción en política pública: se refiere a las acciones encaminadas al desarrollo y articulación de políticas públicas en educación, formación para el trabajo, promoción del empleo adulto, uso creativo del tiempo libre, salud y protección a la familia y a la infancia, tendientes a prevenir el ingreso de niños al trabajo, restituir los derechos vulnerados y proteger el trabajo juvenil. A través de esta línea se fortalece la gestión para la inclusión del tema en planes de desarrollo, programas institucionales e instancias de coordinación competentes en los diferentes niveles territoriales. Así mismo, se promueve la calificación de los servicios en los temas mencionados y el direccionamiento de la oferta a la población objetivo.

Se evidencia entonces que cada línea encierra importantes aspectos por considerar a la hora de definir una política pública de impacto en el tema, intentando así abordar toda su complejidad. Es por ello que, desde su formulación hasta hoy, esta ruta temática figura un lenguaje metodológico común que orienta a todas las instituciones y que demarca el camino por medio de la cual se avanza en el desarrollo y consolidación de la política pública sobre trabajo infantil. En consonancia con lo anterior, los proyectos adelantados por el IPEC a lo largo de su estancia en Colombia se han formulado desde este marco metodológico, y han desarrollado acciones significativas en cada una de las líneas y aportando así a la evolución de la política. De manera particular, el proyecto “Aportes a la consolidación y desarrollo de la política pública en Colombia” definió un ciclo temático en torno a estas líneas que puede resumirse así:

 Línea de acción normativa: el trabajo infantil es un tema propio al ámbito de los derechos humanos fundamentales, por lo que debe ser regulado rigurosamente desde un marco legislativo. Esta línea propende por acciones que permitan avanzar en la elaboración y aplicación de una normatividad protectora de los derechos de los niños, niñas y

CICLO TEMATICO DE LA POLITICA PUBLICA CONTRA EL TRABAJO INFANTIL DESARROLLO LEGISLATIVO “Deber Ser” CONTROL DE LA FUNCIÓN PÚBLICA “Preventivo, disciplinario y de control social”

PROCEDIMIENTO DE CONOCIMIENTO DE TI Y PFTI “Situación Real”

Sociedad Civil

Familia ATENCIÓN DE NIÑOS, NIÑAS Y FAMILIAS “Acceso y cualificación de servicios”

Niños y Niñas

Gobierno, Empleadores y Tabajadores

TRANSFORMACIÓN DE PATRONES CULTURALES “Accioes Comunicativas y Comunitarias”

FORTALECIMIENTO A INSTANCIAS EJECUTORAS “Quienes son responsables”

INSTRUMENTOS DE LA POLÍTICA “Planes de desarrollo, nal., deptal., mcipal. y local”

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El ciclo supone entonces avances diferenciados y secuenciales en las líneas de acción definidas por la política pero abordadas así: investigación (producción y conocimiento sobre trabajo infantil), formación (fortalecimiento a las instancias ejecutoras y transformación de patrones culturales), acción en política pública (instrumentos de la política y atención de niños, niñas y adolescentes y sus familias), y acción normativa (desarrollo legislativo y control de la función pública). Los resultados obtenidos con este proyecto dentro de este marco conceptual se exponen en detalle en el segundo capítulo de este texto, donde se retoma este ciclo temático en plena concordancia con las líneas de acción acogidas por la política desde su formulación hasta hoy.

visibilizar el trabajo infantil como una “situación socialmente problemática”, al sensibilizar a la población, organizaciones privadas e instituciones estatales. Así mismo, hizo inminente la necesidad de iniciar formalmente el camino de la investigación, para lograr un reconocimiento de la magnitud, causas y efectos del trabajo infantil, hasta entonces parcialmente conocidas. Es por ello que durante este periodo se realizaron las primeras investigaciones importantes alrededor del tema, conociendo con mayor precisión el comportamiento de la problemática para desarrollar en el futuro políticas y programas ajustados, pertinentes y de impacto. El “Segundo plan 2000-2002”, fue formulado dentro del marco normativo del Convenio núm. 182, por lo que su prioridad fue la prevención y eliminación de las “peores formas del trabajo infantil”6, especialmente a través de la intervención directa, es decir, mediante programas de acción de política pública aplicados en varios municipios y ciudades del país. Estos programas supusieron un importante esfuerzo interinstitucional e intersectorial de cooperación y asignación de competencias a favor del redireccionamiento de una oferta integral hacia los niños trabajadores en relación con sus derechos a la educación, la salud, la protección, el uso creativo del tiempo libre y la generación de ingresos para los adultos. Dentro de estos podemos destacar algunos como: “Prevención y erradicación del trabajo infantil doméstico en Bucaramanga y Bogotá”; “Prevención y erradicación del trabajo infantil en la minería artesanal del oro (Chocó), las

3. La ejecución o implementación de la política pública sobre trabajo infantil en Colombia Si pensamos esta fase como el momento de la materialización de las acciones encaminadas a abordar cada línea de acción definida en la política pública, los planes nacionales de prevención y erradicación del trabajo infantil son la carta de navegación que nos permite dilucidar los objetivos propuestos secuencialmente, los adelantos obtenidos en cada fase, el nivel de evolución de la política, y el grado de coordinación institucional e intersectorial frente al tema. El “Primer plan 1996-1998”, además de definir las líneas de acción de largo alcance, tuvo como objetivo primordial

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Son consideradas como peores formas de trabajo infantil, según el Convenio OIT núm. 182: la explotación sexual comercial, actividades ilegales y asociadas a la esclavitud (reclutamiento forzoso, ventas para servidumbre, producción y tráfico de estupefacientes), trabajos peligrosos por su naturaleza (agricultura, minería, transporte manual de cargas) y trabajos peligrosos por sus condiciones (comercio callejero, trabajo doméstico en hogares de terceros).

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4. La evaluación

esmeraldas (Boyacá), las arcillas (Cundinamarca) y el carbón (Sogamoso)”; “Prevención y erradicación de la explotación sexual comercial infantil”; “Prevención y erradicación del trabajo infantil en el comercio callejero (Corporación de abastos - Bogotá)”, entre otros.

Los resultados, efectos e impactos que ha tenido la formulación y ejecución de la política pública nacional sobre trabajo infantil deben ser periódicamente valorados para formarse una idea lo más clara posible acerca de la eficacia, entendida como el logro de metas, la eficiencia, entendida como el uso racional de los recursos, y la efectividad, entendida como el impacto o cambio real del medio por la aplicación de la política pública. Esto supuso el diseño de mecanismos de seguimiento que garantizaran que las decisiones tomadas efectivamente fueran implementadas y evaluadas periódicamente dentro de los cánones establecidos.

En 2003 se ratificó el “Tercer plan nacional 2003-2006” con vigencia de tres años. Su objetivo fue continuar fortaleciendo la lucha contra las peores formas de trabajo infantil, haciendo especial énfasis en el fortalecimiento de una política pública sobre trabajo infantil nacional, y descentralizada. Este reto implicó entonces involucrar a las autoridades y organizaciones regionales, locales y comunitarias, e incentivar su participación y reflexión alrededor de un problema social que les afecta directamente y sobre el cual tienen mucho que decir y que hacer. Es por ello que desde su formulación el Tercer plan convocó a trece departamentos y el Distrito Capital, y en el 2004 vinculó a los departamentos restantes a través del proyecto de transferencia metodológica realizado por el MPS y el Observatorio sobre Infancia de la Universidad Nacional de Colombia7, como parte de un proceso ambicioso en lo que a descentralización se refiere.

La conformación del CIETI y la elaboración paulatina de planes nacionales y planes operativos anuales8, han permitido definir una ruta metodológica de largo aliento; una carta de navegación de la política pública en la materia, susceptible al seguimiento y evaluación. Esto permite medir en el mediano y largo plazo los alcances de las acciones realizadas, perfilar el paso siguiente, redireccionar las decisiones en caso de que sea necesario, y valorar el uso de los recursos. La evaluación es entonces un elemento crucial de toda política pública, ya que es el momento en el que se responde cuánto se ha avanzado frente a la solución de la “situación socialmente problemática”, al examinar las acciones adelantadas, la pertinencia del proceso de formulación y planeación, y las medidas que deben tomarse cuenta partir de dicho punto. En esencia, la evaluación refleja la característica transformativa de la política pública, que nunca permanece estática, y que gracias a un análisis habitual de la misma puede ser modificada de acuerdo con lo que el panorama presente o requiera. De acuerdo con las evaluaciones realizadas en el marco de la política pública sobre trabajo infantil, a continuación se presentan los principales alcances y recomendaciones presentadas a lo largo del proceso.

La conformación del CIETI y los comités municipales y departamentales, así como la formulación y puesta en marcha de los tres planes nacionales, han permitido establecer metas e indicadores precisos y periódicos para determinar los desarrollos alcanzados en las líneas de acción de la política pública sobre trabajo infantil, y avanzar, a la vez, en la articulación de los esfuerzos y posibilidades concretas de las entidades competentes en materia de infancia. Dentro de este proceso el papel del IPEC ha sido muy importante, especialmente en la formulación y puesta en marcha de los planes, la modernización de la legislación, y la asistencia técnica dirigida al fortalecimiento de la función de coordinación interinstitucional tanto en el nivel nacional como local.

Universidad Nacional de Colombia. Hacia la construcción de planes departamentales de prevención, desestímulo y erradicación del trabajo infantil en sus peores formas y protección del trabajo juvenil. Observatorio sobre Infancia. Gente Nueva editorial. Bogotá, 2005.

Como parte de los avances metodológicos, el “Segundo plan” incorporó los “Planes operativos anuales” como herramienta óptima para definir metas e indicadores a corto plazo, establecer periódicamente los avances y logros alcanzados, y ajustar la planeación y actividades a las posibilidades concretas de las entidades. Estos planes operativos fueron muy efectivos en el seguimiento de las líneas de acción, por lo que fueron retomados como estrategia en el “Tercer plan”.

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Principales alcances obtenidos

Recomendaciones para la política

Primer plan nacional 1996-1999  Inicio del proceso de sensibilización de la sociedad civil y el Estado frente al trabajo infantil a través de campañas masivas de comunicación y talleres formativos.

 Fortalecer el trabajo integral y articulado desde el enfoque de derechos, a partir del establecimiento de mecanismos de gestión acordes con las dinámicas institucionales de las entidades competentes.

 Establecimiento de corresponsabilidades entre las instituciones que trabajan el tema en el nivel nacional.  Formulación de principios, campos y líneas de acción de la política pública sobre trabajo infantil.  Focalización de acciones por regiones del país.  Aprobación del Convenio núm. 138.

Segundo plan nacional 2000 – 2002  Aprobación del Convenio núm. 182 y focalización en las ”peores formas de trabajo infantil”.  Aplicación y análisis de la primera encuesta nacional en profundidad sobre trabajo infantil.  Implementación de experiencias piloto de restitución integral de derechos de niños, niñas y adolescentes vinculados a las “peores formas de trabajo infantil”.  Formulación y seguimiento de planes operativos anuales.  Realización de evaluación final de todo el proceso.  Fortalecimiento a la función de las organizaciones de empleadores y trabajadores en la erradicación del trabajo infantil.

 Incorporar la política de prevención y erradicación del trabajo infantil dentro de las políticas nacionales de infancia (Plan Decenal de Infancia), y como punto central de la política social y económica del país.  Avanzar en la divulgación y aplicación del Convenio núm. 182, adecuando la normatividad nacional a través de la reforma del Código del Menor, y a través de la adopción de la lista de trabajos prohibidos prevista en el numeral d).  Consolidar la descentralización de la política pública mediante la promoción de planes municipales para la erradicación y prevención de “peores formas de trabajo infantil”.  Fortalecer la implementación y desarrollo de los comités municipales y departamentales de trabajo infantil.  Promover la formulación y ejecución de proyectos que aborden las “peores formas de trabajo infantil” priorizadas en los planes de desarrollo departamentales o municipales.  Continuar con la profundización en el conocimiento de la magnitud y las características del trabajo infantil, especialmente en sus peores formas, contemplando nuevas desagregaciones que den cuenta de la problemática en los niveles departamentales y de municipios capitales.  Continuar con las labores de sensibilización y de formación.

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Tercer plan nacional 2003-2006*  Vinculación de todas las entidades territoriales del país a la política pública sobre trabajo infantil. Diagnóstico sobre índice de desarrollo de la problemática en el nivel local.

 Constituir un sistema de información que facilite la actualización y supere el fraccionamiento de las investigaciones, bajo la orientación del MPS.

 Aplicación de modelos y mecanismos de registro en el nivel nacional y departamental.

 Elaborar metodologías adecuadas para que los entes territoriales adelanten investigaciones de manera más asertiva.

 Seguimiento a la gestión de alcaldes y gobernadores para la erradicación de las “peores formas de trabajo infantil”.

 Ejercer mayor influencia sobre las políticas relacionadas con el fortalecimiento de las condiciones laborales que rodean a los adultos responsables de los niños, niñas y adolescentes

 Campañas masivas de educación y transformación cultural.

 Consolidar la descentralización de la política pública sobre trabajo infantil en los niveles territoriales, cualificando sus competencias y asignación de presupuestos para abordar el problema.

 Diseño y ejecución interinstitucional de modelos de desarrollo personal.  Firma del Decreto 1524 de 2004 de pornografía infantil y elaboración de criterios de clasificación de páginas por internet.  Desarrollo de proyectos para la prevención y eliminación de las “peores formas de trabajo infantil”.

 Incluir en la Secretaría Técnica del CIETI al Ministerio de Educación Nacional.  Fortalecer los mecanismos de vigilancia, inspección y control del Ministerio Público en las “peores formas de trabajo infantil”.

IPEC. Avances del tercer plan nacional para la erradicación del trabajo infantil y la protección del trabajo juvenil 2003 – 2006.

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II. EL PROYECTO

El proyecto “Aportes a la consolidación y desarrollo de la política pública en Colombia” fue formulado apelando a las recomendaciones arrojadas por la evaluación del “Segundo plan 2000-2002” y a los objetivos propuestos dentro del “Tercer Plan”, para diseñar una estrategia coherente a las necesidades previamente identificadas como prioridad. Concretamente, el proyecto buscó dar respuesta a cada línea de acción de la política a través acciones en los campos: desarrollo legislativo, producción y conocimiento sobre trabajo infantil, fortalecimiento a instancias ejecutoras, instrumentos de la política, transformación de patrones culturales, control de la función pública, y atención de los menores de edad trabajadores y sus familias, dentro de un ciclo que definía particulares avances y derroteros.

1.1. ¿De dónde partimos? Tal como se mencionó anteriormente, el desarrollo que la legislación colombiana obtuvo a lo largo del siglo XX en materia de prevención y erradicación de trabajo infantil fue lo que dio sustento al surgimiento formal de la política pública sobre el tema, ubicado temporalmente en 1995 para el caso colombiano. A partir de entonces y hasta hoy, los avances en materia legislativa se han inscrito en dos necesidades identificadas desde el quehacer mismo de la política: la incorporación de la legislación internacional en materia de trabajo infantil a la ley colombiana y la consecuente revisión de las herramientas nacionales vigentes. Bien es cierto que el desarrollo y consolidación de la política pública sobre trabajo infantil no puede entenderse fuera de un contexto internacional determinado: “Cada vez es más difícil pensar en un política pública que haga caso omiso del contexto internacional en que se sitúa y mucho más frente a “situaciones socialmente problemáticas” en las cuales se pasa crecientemente de un concepto de «soberanía nacional» clásico a uno de «soberanías compartidas» entre varios estados” (Vargas Velásquez, A., 1999: p. 61). En este sentido, dicho contexto, cada vez más comprometido con la prevención y erradicación del trabajo infantil, fortaleció la decisión nacional de unirse a la tarea. Es por ello que Colombia, en 1999, aprobó el Convenio núm. 138 mediante la Ley 515, fijando los 14

1. Desarrollo legislativo Por lo general, dentro del posicionamiento y consolidación de una política pública, el desarrollo de una base jurídica es una labor ineludible y fundamental, ya que es a través de ella que se adquieren garantías constitucionales para abordar de manera efectiva una “situación socialmente problemática”. La ley es entonces el instrumento que establece el marco legal para garantizar el cumplimiento de unos acuerdos sociales alrededor de la forma como se concibe el trabajo infantil, los límites, deberes y responsabilidades de todos sus miembros, y la situación deseada en un futuro donde el problema fuese superado.

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años como la edad mínima para el ingreso de niños a actividades laborales9. Los supuestos tras los cuales la OIT definió los 15 años (14 años en casos especiales) como edad mínima están relacionados con el momento en que cesa la obligación escolar, buscando así garantizar el cumplimiento del derecho fundamental a la educación.

el acceso de personas menores de edad a cualquier modalidad de información pornográfica contenida en internet o en las distintas clases de redes informáticas”11. 1.2. ¿En qué contribuimos? • Acompañamiento en el depósito del Convenio OIT núm. 182

Luego, en el 2001 el Estado colombiano aprobó el Convenio núm. 182 mediante la Ley 704, comprometiéndose a luchar primordialmente contra las “peores formas de trabajo infantil”. Este Convenio adoptado por la OIT en 1999 sirvió de coyuntura para que el “Segundo plan nacional”, que se encontraba en ese entonces en ejecución, asumiera esta perspectiva en la intervención del problema.

La suscripción de estos tratados implicó entonces un compromiso por adecuar la norma interna vigente a razón de estos intereses, al mismo tiempo que impulsar los desarrollos legislativos pertinentes. Esto motivó la formulación de varias propuestas de reforma al Código del Menor de 1989, que aunque de manera previa al proyecto (antes de 2004) no habían sido aprobadas, sí permitieron avanzar temática y conceptualmente dentro del abordaje del trabajo infantil y de la infancia.

• Asistencia en la elaboración de la lista de trabajos prohibidos redactada y aprobada por Resolución Ministerial

También es importante rescatar los desarrollos obtenidos en el posicionamiento jurídico de las “peores formas de trabajo infantil”. Sobresale la expedición de la Ley 679 del 4 de agosto de 2001 en la que se convocó a las instituciones del gobierno nacional y local a “dictar medidas de protección contra la explotación, la pornografía, el turismo sexual y demás formas de abuso sexual con menores de edad, mediante el establecimiento de normas de carácter preventivo y sancionatorio, y la expedición de otras disposiciones en desarrollo del artículo 44 de la Constitución”10. Para regular dicha ley se promulgó el Decreto 1524 de 2002 que compromete la adopción de “medidas técnicas y administrativas destinadas a prevenir 9

Si bien es cierto que Colombia ya había aprobado el Convenio núm. 182 en el año 2001, aún faltaba su depósito en la sede de Ginebra de la OIT para culminar el proceso de ratificación. En el marco de este proyecto, el IPEC brindó asistencia técnica para que Colombia llevara a cabo el depósito y la ratificación del mismo. Esto significó el acompañamiento continuo y permanente a instituciones como el MPS, el ICBF y el Ministerio de Relaciones Exteriores en esta gestión, y en la formulación de los mecanismos necesarios para su aplicación y puesta en marcha. En consecuencia, el 28 de enero de 2005, el Gobierno Nacional depositó ante el Director General de la OIT el instrumento de ratificación y el 17 de mayo de 2005 adoptó el Convenio mediante el Decreto 1547.

Según el Convenio OIT núm. 182 la expresión “peores formas de trabajo infantil” abarca: a) todas las formas de esclavitud o las prácticas análogas a la esclavitud, como la venta y la trata de niños, la servidumbre por deudas y la condición de siervo, y el trabajo forzoso u obligatorio, incluido el reclutamiento forzoso u obligatorio de niños para utilizarlos en conflictos armados;

Inicialmente Colombia adoptó la excepción general del artículo 2 del Convenio OIT núm. 138, que define los 14 años como la edad mínima para el ingreso de los niños a actividades laborales; dicha excepción es aplicable en aquellos países que por sus condiciones sociales y económicas no pueden aún acoger la edad de 15 años como mínima. Es de notar que posteriormente, con el nuevo Código de la Infancia y la Adolescencia aprobado en el año 2006, el Estado colombiano eleva la edad mínima de admisión al empleo o al trabajo a los 15 años. República de Colombia. Ministerio de Comunicaciones. Ley 679 del 4 de agosto de 2001.

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República de Colombia. Ministerio de Comunicaciones. Decreto 1524 de 2002.

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b) la utilización, el reclutamiento o la oferta de niños para la prostitución la reproducción pornográfica o actuaciones pornográficas;

Universidad del Rosario con el aval del CIETI. Fue construido de manera consensuada en dos etapas: la primera, requirió el trabajo de los expertos que constituían el equipo interdisciplinario interno de la universidad, y la segunda, el análisis de los actores sociales convocados en reunión publica de discusión, para proceder a la validación de la lista12. Dentro de la elaboración de este estudio, el IPEC, a través de este proyecto, prestó la asistencia técnica necesaria para la elaboración de las categorías de análisis de lo que podemos llamar “trabajo peligroso” y para la discusión sobre las actividades consignadas en el estudio.

c) la utilización, el reclutamiento o la oferta de niños para la realización de actividades ilícitas, en particular la producción y el tráfico de estupefacientes, tal como se define en los tratados internacionales pertinentes, y d) el trabajo que por su naturaleza o por las condiciones en que se lleva a cabo, es probable que dañe la salud, la seguridad o la moralidad de los niños.

A este último respecto interesa mencionar que en el documento: Manual de capacitación. Sistema de registro único de peores formas de trabajo infantil en Chile 13 se hace énfasis en la diferencia entre trabajo peligroso por su naturaleza o por sus condiciones 14. Esta diferenciación fue considerada como marco teórico dentro del estudio, de tal manera que justificó la utilización de dos herramientas: la lista de ocupaciones y la lista de condiciones de trabajo peligrosas.

El artículo 4 del mencionado Convenio indica que los tipos de trabajo a que se refiere el apartado d) deben ser determinados por la legislación nacional o por la autoridad competente. Para dar cumplimiento a este compromiso, y teniendo en cuenta que el Código del Menor de 1989 había consignado una primera lista de trabajos prohibidos que no había sido actualizada, el Ministerio de la Protección Social destinó recursos para adelantar el “Estudio técnico para determinar ocupaciones y condiciones de trabajo riesgosas para la salud y el desarrollo de niños y niñas”. gracias al cual se estableció la tabla de ocupaciones y condiciones de trabajo prohibidas para menores de 18 años en Colombia.

Una vez hubo consenso sobre las actividades peligrosas catalogadas como trabajos prohibidos, el MPS realizó los trámites requeridos para su inclusión en la legislación nacional. Fue así como el 2 de diciembre de 2005 se aprobó la lista a través de la Resolución Ministerial 00448. Esta resolución consignó las actividades que por su naturaleza o condición no podrán ser realizadas por ningún niño,

El estudio, finalizado en noviembre de 2005, fue adelantado por la Facultad de Medicina de la

Los participantes de la consulta técnica sobre la lista de ocupaciones y condiciones de trabajo prohibidos para personas menores de edad trabajadores en Colombia fueron: MPS, Ministerio Educación Nacional, Ministerio de Comunicaciones, PGN, DNP, Defensoría del Pueblo, Seguro Social, ICBF, Consejería Presidencial Programas Especiales, Coldeportes, Ingeominas, DABS, Policía de Menores, Secretaría Distrital de Salud, Secretaría de Salud de Cundinamarca, CGT, CUT, CTC, USO, FASECOLDA, ANDI, FEDEFIQUE, AUGURA, Universidad Externado, Universidad Nacional de Colombia, Pontificia Universidad Javeriana, Universidad Distrital Francisco José de Caldas, Casa del Menor Trabajador, Asociación Nacional de Enfermeras de Colombia (ANEC), el Programa IPEC de la OIT, UNICEF, Embajada de Canadá, Embajada de Estados Unidos y la Agencia Española de Cooperación Internacional (AECID).

12

IPEC: Manual de capacitación. Sistema de registro único de peores formas de trabajo infantil en Chile. Santiago, OIT, 2003. Disponible en: http:// www.ilo.org/ipecinfo/product/download.do?type=document&id=6335.

13

Trabajos peligrosos por su naturaleza: son aquellos que por una característica intrínseca de la actividad laboral, representan riesgo para la salud y seguridad de los niños, niñas y adolescentes que los realizan. Trabajos peligrosos por sus condiciones: son aquellos donde los elementos del contexto en el cual se desarrollan determinan perjuicio para el desarrollo integral de los menores de edad que los realizan, con independencia de lo inocuo de la naturaleza del trabajo.

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niña o adolescente menor de 18 años, describiendo los riesgos físicos, biológicos, químicos, de seguridad, y psicosociales propios a estos ambientes laborales, tanto por la realización de la actividad misma, como por las condiciones en que ésta se da.

Convenio núm. 182 y en la lista de trabajos prohibidos adoptada por Resolución Ministerial. • Divulgación del Convenio OIT núm. 138

El Convenio OIT núm. 138 sobre la edad mínima de admisión al empleo es un instrumento que busca la abolición efectiva del trabajo de los niños menores de 15 años, a favor de su sano desarrollo físico, emocional y social, y en favor de mayores garantías para el ejercicio del derecho a la educación. Este Convenio establece la edad mínima de 15 años para el ingreso a cualquier tipo de trabajo y 18 años para trabajos peligrosos.

En el marco de todas las acciones realizadas dentro de este proyecto, la inclusión del Convenio núm. 138 dentro de la agenda fue fundamental. Es por ello que en todos los eventos donde se participó se incluyó el tema, en el intento de establecer rutas claras para su aplicación y divulgación.

• Difusión del Convenio OIT núm. 182 y la lista de trabajos prohibidos

Una vez ratificado el Convenio OIT núm. 182 y aprobada la lista de trabajos prohibidos, el IPEC, a través de este proyecto, realizó acciones de divulgación y difusión del instrumento, especialmente entre las entidades de control y vigilancia. Como veremos en detalle en las labores desarrolladas a favor del control de la función pública, esta acción estuvo centrada en la formación de Procuradores Judiciales de Familia en el ejercicio integral de un control preventivo y disciplinario alrededor de las “peores formas de trabajo infantil” definidas en el

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• Inclusión de las “peores formas de trabajo infantil” en la reforma del Código del Menor

En la medida en que Colombia ha ratificado convenios y tratados a favor de la protección integral y restitución de derechos de los niños, niñas y adolescentes, ha ido adquiriendo simultáneamente el compromiso de incorporar en el mínimo tiempo posible el contenido y alcance de dichos instrumentos en las normas jurídicas internas. A este respecto, la reformulación del Código del Menor de 1989 a favor de estos nuevos enfoques y miradas sobre la infancia, resultaba imperativo.

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reformar total o parcialmente el Código del Menor. Como producto del trabajo realizado dentro de este espacio se radicó en el 2004 el proyecto reformatorio, que aunque tuvo ponencia favorable en la Comisión Primera del Senado de la República, fue posteriormente retirado. El 17 de agosto de 2005 fue depositada ante la Cámara de Representantes una nueva versión suscrita por el Procurador General de la Nación, el Defensor del Pueblo, cuarenta representantes a la Cámara y cinco senadores15.

Como parte de los aportes realizados por este proyecto, el IPEC participó en la elaboración de propuestas y recomendaciones en lo que compete al trabajo infantil y sus peores formas, para garantizar que el tema quedara explícito dentro del articulado y en clara congruencia con los enfoques y contenidos pactados tanto en el nivel nacional como internacional. La formulación fue revisada y avalada por el CIETI como autoridad máxima en la materia. Como resultado, se incorporó un enfoque de protección integral y garantía de derechos (la legislación anterior se enmarcaba en la doctrina de situación irregular), de responsabilidad solidaria o corresponsabilidad (del Estado, la sociedad y la familia), y una concepción incluyente de los niños, niñas y adolescentes en su entorno familiar.

El Código de la Infancia y la Adolescencia, aprobado por el Congreso de la República mediante Ley 1098 de noviembre de 2006, armonizó con los Convenios núm. 138 y núm. 182 de la OIT porque implantó la prohibición de todo tipo de trabajo para los menores de 15 años aumentando así la edad mínima para el trabajo16, enfatizó en la necesidad de proteger el trabajo ejercido por jóvenes, e incorporó las normas referidas a las “peores formas de trabajo infantil” o a la vinculación de personas menores de 18 años en los trabajos prohibidos por su condición y por su naturaleza, otorgando al MPS y al ICBF la competencia en la definición de dichas actividades (Artículo 117).

Con este propósito, entidades estatales, internacionales y no gubernamentales que conforman la Alianza por la niñez colombiana, retomaron las diversas iniciativas adelantadas en periodos anteriores e iniciaron en el 2002 la redacción de un proyecto de ley integral para la infancia en Colombia. Para ello, establecieron una mesa permanente de trabajo que abriera el diálogo y la concertación alrededor de las diferentes iniciativas que cursaban en el Congreso de la República para

Linares, B.; Quijano, P.. Nueva ley para la infancia y la adolescencia en Colombia. Documento sin fecha, no publicado. Disponible en: http://www. unicef.org.co/Ley/Presentacion/ABC.pdf

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En este sentido, con el nuevo Código de la Infancia y la Adolescencia, Colombia se exonera de la excepción anteriormente acogida, y establece los 15 años como edad mínima de vinculación.

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• En el seguimiento y sostenibilidad de los programas de acción

La incorporación del enfoque de desarrollo humano en las capacitaciones técnicas realizadas con los padres y madres motivó cambios en los patrones culturales relativos al trabajo infantil, las relaciones familiares –de pareja y con los hijos– y el reconocimiento de su capacidad transformadora. Ellos se integraron en los procesos y aún siguen presentes, facilitando la permanencia de sus hijos fuera del trabajo. También se hizo visible la importancia de institucionalizar en el Estado acciones dirigidas a los progenitores como parte de la política. El incremento de entradas económicas de la mayoría de los hogares que hicieron parte de las acciones del fortalecimiento en generación de ingresos repercutió de manera directa en la desvinculación de sus hijos del trabajo infantil, el mejoramiento de las relaciones, el incremento de la autoestima y la ampliación de redes sociales de apoyo. Sin embargo, este componente se enfrenta a la dificultad de contar con el tiempo suficiente de generar una verdadera visión empresarial y procesos económicos colectivos.

El fortalecimiento de las instancias de coordinación interinstitucional en los municipios de Ibagué y Villavicencio clarificó competencias y responsabilidades en el tema, garantizando la continuidad de las acciones al terminar los programas de acción. La estrategia de fortalecer dinámicas existentes en las instituciones en lugar de crear nuevas, fue un factor clave de éxito y garantía de sostenibilidad, en tanto son procesos que ya están institucionalizados y que cuentan con personal y recursos para continuarlos.

La sostenibilidad de los resultados obtenidos también supone el compromiso permanente de los gobiernos departamentales y municipales, reflejado en la asignación de recursos y acciones con metas específicas y acordadas. Los avances en este sentido generan confianza alrededor de su prolongación en el futuro.

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III. RETOS Y CONSIDERACIONES FINALES

nacionales, garantizan un marco jurídico protector que aboga por la defensa y restitución de derechos de los niños, niñas y adolescentes que trabajan. No obstante, resulta indispensable continuar avanzando en el fortalecimiento de los mecanismos de inspección y vigilancia con respecto a la aplicación de estas normas y su adopción real.

u Enmarcar el proyecto en el ciclo de la política supuso una estrategia integral y coherente a los desarrollos obtenidos previamente por el país, lo que facilitó el cumplimiento de los resultados y un progreso real con respecto a los desafíos nacionales de entonces. Es imperativo que todos los esfuerzos adelantados a favor de la prevención y erradicación del trabajo infantil se sujeten a este escenario, retomando en su justa medida los avances, lecciones y derroteros que cada paso ha presentado y presenta. La “Estrategia nacional 2008- 2015” que se avecina dictará unos lineamientos muy claros a ese respecto, más aún si consideramos su importancia como política de Estado que articula el fenómeno a otras agendas nacionales alusivas a temas de pobreza, desplazamiento, y tratados comerciales.

u Los avances registrados en la medición periódica del trabajo infantil han permitido conocer con mayor precisión y profundidad las características propias al fenómeno, cualificando su registro y seguimiento. Así mismo, reflejan una importante voluntad política y una creciente capacidad institucional. Sin embargo, continúa siendo un desafío superar las dificultades en la oportunidad de la información y en la comprensión de las “peores formas de trabajo infantil”; un fenómeno que por su carácter y complejidad requiere de metodologías especializadas.

u El fortalecimiento proporcionado a las instancias nacionales y locales alrededor de la identificación y ajuste de procesos institucionales existentes frente al trabajo infantil permitió capitalizar aprendizajes anteriores, aprovechar las capacidades y recursos disponibles, planificar actividades de acuerdo con las propias competencias, y asegurar la sostenibilidad de las acciones a mediano y largo plazo. En el nivel interno, el IPEC como tal también hizo parte de esta tarea, ya que la articulación de los tres proyectos potencializó los alcances del programa en términos de eficacia, eficiencia y efectividad.

u La implementación de este proyecto constata la validez y pertinencia del enfoque tripartito promovido por la OIT, en tanto que permite fortificar la incidencia de las organizaciones de empleadores y trabajadores en la prevención y erradicación de trabajo infantil. Los resultados de este proyecto respecto a este punto dibujan derroteros importantes: la ANDI seguirá fortaleciendo el componente de generación de ingresos para la incorporación laboral de padres y madres de hijos trabajadores o en riesgo de serlo; las centrales sindicales continuarán vigorizando su participación en los comités interinstitucionales regionales for-

u La incorporación de la legislación internacional a la ley colombiana y el ajuste de las herramientas

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taleciéndose técnicamente para hacerlo; y la CUT continuará el proceso de posicionamiento de la problemática dentro de los Departamentos de la niñez y juventud trabajadora - CUT de todas las regiones del país.

muchos esfuerzos por realizar para fortalecer a estos medios en su responsabilidad social. En este sentido se considera conveniente apoyar iniciativas a este respecto y encaminadas a posicionar el trabajo infantil como un factor que contribuye a la perpetuación de la pobreza y que por tanto, requiere de políticas y planes de acción efectivos y orientados a su prevención y erradicación.

u Un aspecto fundamental dentro de toda política es la garantía de acciones, recursos y dolientes, a través de planes, programas y presupuestos públicos. Sin embargo, también es claro que su mera existencia no certifica del todo su aplicación, por lo que resulta ineludible la sensibilización constante de los funcionarios en los que recae la ejecución. La vinculación de la sociedad civil en el control social también resulta fundamental, pues su papel veedor servirá para superar las dificultades ocasionadas por la rotación de los funcionarios públicos responsables.

u Intervenir las “peores formas de trabajo infantil” de difícil detección es una tarea urgente por el peligro e invisibilización que padecen los menores de edad que las realizan. En problemáticas tan complejas de identificar como el trabajo infantil doméstico, explotación sexual comercial, y vinculación al conflicto armado, es apropiado partir de condiciones y características de contexto que generen situaciones de vulnerabilidad, más que de un perfil de riesgo de los menores de 18 años. Esto facilita la identificación de zonas aptas para estas actividades y la focalización de acciones integrales no sólo para resolver los problemas (desvinculación) sino especialmente para prevenirlos.

u La comunicación a través de medios masivos ha tenido impactos positivos en la transformación de los patrones culturales que subyacen tras la vinculación laboral precoz. No obstante, quedan

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LibroOIT-03issuu  
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DESARROLLO DE LA POLÍTICA PÚBLICA PARA LA PREVENCIÓN Y ERRADICACIÓN DEL TRABAJO INFANTIL EN COLOMBIA Organización Internacional del Trabajo...

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