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igualdad, autonomĂ­a personal y derechos sociales ISSN 2545-8388

NÂş 6 Noviembre de 2017


igualdad, autonomía personal y derechos sociales Noviembre de 2017 Número 6 Dirección Damián Azrak

Fotografías M. A. f. I. A. www.somosmafia.com.ar

Equipo editorial Ernesto Blanck Romina Faerman Mariano Valentini Victoria Ricciardi Antonella Vallejos Diseño editorial Lisandro Aldegani Foto de tapa: M. A. f. I. A.

Igualdad, autonomía personal y derechos sociales es una publicación de la Asociación de Derecho Administrativo de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Paraná 583, piso 1, C1017AAK, Ciudad Autónoma de Buenos Aires, Argentina. Tel/fax: : 4372-2731. E-mail: info@adaciudad.org.ar. Página web: www.adaciudad.org.ar.

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ÍNDICE

I Editorial II Dossier: Transferencia de recursos a. Asignación Universal por Hijo. Rupturas y continuidades en el campo de las transferencias de ingresos en Argentina por Pilar Adiciácono b. Políticas Sociales para la infancia en América Latina: un balance urgente por Laura Pautassi c. La Asignación Universal por Hijo para la protección social: antecedentes e incorporación dentro del régimen de asignaciones familiares por Laura Garces d. Desarticulaciones institucionales de la condicionalidad educativa de la AUH ¿Cómo viene? y ¿Hacia dónde va? por Matilde Ambort e. Análisis evaluativo de los mecanismos de certificación de condicionalidades en Salud y educación de la Asignación Universal por Hijo para Protección Social de Argentina por Mora Straschnoy


III Jurisprudencia comentada a. La vulnerabilidad social de las mujeres trans y derecho a la vivienda digna. Comentario al fallo “R, K. A. c/ GCBA y otros s/ amparo” por Oliver Rusell b. La perspectiva de género en la jurisprudencia de la Ciudad de Buenos Aires sobre el Derecho a la Vivienda. El reconocimiento a la identidad de género por Mariángeles Ahumada Aguire IV Nuevas ideas, nuevas voces Las licencias parentales como herramienta de igualdad entre mujeres y hombres en el trabajo y en la familia por Talwana Wenceslau V Todo lo que usted siempre quiso saber sobre migrantes, pero no se atrevió preguntar. Por Pablo Ceriani y Agostina Hernández Bologna


Foto: M. A. f. I. A.


I Editorial

Para despedir el 2017, la última edición de la Revista del año -la sexta- rompe con la estructura de los números anteriores. Le dimos respiro a dos de las secciones que la caracterizan (“reinterpretando” y “en los zapatos de…”) para dejar lugar a otros textos que queremos que tomen protagonismo en esta oportunidad. Respiro que, en lo que respecta a la primera de las mencionadas secciones, dura poco porque muy pronto vuelve en formato de libro en papel. En lo que resta del año, tendrán más noticias. Sin embargo, lo que no abandonamos es la propuesta que dio origen a este espacio editorial: proponer formas de comprender, interpretar y ejecutar los derechos a nivel local y nacio8


nal. Por ello, dentro de estas páginas leerán recomendaciones para comprender de qué se tratan los derechos de las personas migrantes, comentaremos un fallo judicial bajo la lupa de los derechos de las personas trans y tendrá una sección especialde lujo- sobre las políticas de transferencias de recursos: una forma igualitaria de comprenderla. Esta sección fue ideada en forma conjunta con Pilar Arcidiácono quien veloz y perfectamente, luego la ejecutó. El agradecimiento y el reconocimiento por esta generosidad, no tiene palabras. Por otra parte, también dimos nacimiento a una nueva sección que pretende democratizar el conocimiento, sacar del placardo del cajón de un escritorio- investigaciones y resultados. Dar a conocer nuevas ideas, nuevas voces. Leerán en este nuevo espacio, las conclusiones que nos comparten tesistas que han puesto sus cabezas a escribir documentos que dieron por finalizadas sus carreras de grado, posgrado o doctorado. Espero que disfruten este número. Nos quedamos con la esperanza que al terminar su lectura no sigan pensando lo mismo que al momento de abrir esta edición.

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Asignaciรณn Universal por Hijo. Rupturas y continuidades en el campo de las transferencias de ingresos en Argentina

Pilar Arcidiรกcono (CONICET / UBA)

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Foto: M. A. f. I. A.

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1. Presentación En el campo de las políticas sociales Argentina masificó las transferencias de ingresos a las familias con hijos a través de la creación de la Asignación Universal por Hijo para la Protección Social (AUH) que al mes de su lanzamiento alcanzó a más de 3, 5 millones de personas. Esto se logró a partir de la extensión de las Asignaciones Familiares (AAFF) que históricamente correspondían a los trabajadores asalariados formales hacia sectores desocupados y trabajadores informales. Cualitativamente, la AUH implicó un cambio sustantivo respecto de los programas de transferencias condicionadas de ingresos (PTCI1) vigentes en la región y también se diferenció de las políticas que la precedieron como el Plan Jefas y Jefes de Hogar Desocupados-PJJHD (más próximo por sus características 1  Más allá de sus variantes, estas intervenciones transfieren ingresos en cabeza de las madres a cambio de un conjunto condicionalidades vinculadas con el control de la asistencia escolar y de salud de los niños/as y adolescentes integrantes de los hogares. En general, entre sus objetivos se proponían aumentar el número de niños que asisten a la escuela y/o mejorar las condiciones de salud con la intención de reducir la pobreza y el trabajo infantil y, fundamentalmente, evitar que las familias atraviesen en condiciones de pobreza aún más extremas, colocando a las mujeres (madres) como las principales responsables del cumplimiento de las condicionalidades.

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al universo de los programas de empleo transitorio). A diferencia de estos programas, la AUH se incorporó como parte de lo que comenzó a denominase seguridad social no contributiva, se insertó institucionalmente en la Administración Nacional de la Seguridad Social (ANSES) y no en las burocracias tradicionales de la asistencia (Ministerio de Desarrollo Social-MDS) y se caracterizó por su inscripción abierta permanentemente, el aumento regular de la transferencia y la equiparación de los montos entre los dos tipos de Asignaciones (AUH y AAFF). Sin embargo, una mirada diacrónica sobre las transferencias de ingresos en Argentina, permite identificar que las transformaciones de la AUH conviven con diversos mecanismos de control, sanción y merecimiento (cristalizados en las condicionalidades de salud y educación exigidas). Esta lectura indica rupturas y también continuidades con relación a las políticas anteriores que arrastran un trato diferente más próximo a los supuestos de responsabilizacion individual y a los formatos propios de los programas sociales previos. Esto cobra sentido en un horizonte temporal de más de una década de políticas de transferencias de ingresos que se suceden entre sí y en una sociedad que estructuró históricamente las bases del bienestar en clave trabajocéntrica. Este artículo es producto de una investigación más amplia2 sobre la AUH que combinó una serie de entrevistas a informantes

2  Esta investigación se enmarca dentro del plan de trabajo de la Carrera de Investigador Científico del CONICET, titulado “Arreglos institucionales y actores de la política social no contributiva (2003-2014)”.

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claves de ANSES, con el análisis de normativas de diferentes niveles, documentos institucionales, versiones taquigráficas de exposiciones del Jefe de Gabinete de Ministros en el Congreso de la Nación. Asimismo, se hizo uso frecuente de la herramienta de pedidos de información (acorde con el decreto 1172/03 de Acceso a la Información Pública) para obtener insumos que no se encuentran disponibles en las páginas web institucionales. Finalmente se recuperaron diversas investigaciones sobre la AUH que realizaron trabajos de campo en distintos territorios. Temporalmente recupera elementos que van desde su surgimiento (2009) hasta los últimos cambios incorporados por la gestión de Cambiemos (2015-2017). En el primer apartado se revisarán los rasgos centrales de la provisión de bienestar en Argentina y los límites que plantea el modelo trabajocéntrico, sobre todo a la hora de pensar las transferencias de ingresos a los hogares. Luego, se analizará el arreglo institucional que permitió que Argentina masificara las transferencias a partir de la creación de la AUH, las particularidades de un sistema fragmentado y las continuidades y rupturas respecto de los clásicos PTCI. Finalmente, tomando el componente de las condicionalidades (educativas y sanitarias) el artículo se propone describir estas exigencias, sus controles y sanciones.

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2. Los límites del modelo trabajocéntrico La crisis de fines de 2001 sumó un nuevo impacto regresivo al mapa laboral: en 2002, 20,8 millones de personas vivían en situación de pobreza, entre los cuales 9,96 millones se encontraban en situación de indigencia (el 57,4% y el 27,5% de la población urbana respectivamente)3. La transformación de las condiciones laborales de la población se tradujo en la pérdida de las protecciones de la seguridad social contributiva poniendo en crisis tanto el modo de regular el acceso como de financiar sus beneficios. A partir de 2003 se quebró la tendencia recesiva incrementándose la actividad económica y el nivel de empleo. En ese nuevo contexto, el gobierno nacional (bajo la gestión del Presidente Nestor Kirchner) impulsó la idea de que el retorno a la situación de pleno empleo era posible, que la inclusión progresiva y creciente de la población en relaciones asalariadas formales 3  INDEC (Instituto Nacional de Estadística y Censos) Encuesta Permanente de Hogares, onda octubre 2002.

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permitiría recuperar los niveles de cobertura perdidos. Esta visión trabajocéntrica que recupera la tradición argentina, representó una forma de diferenciación discursiva respecto de la década de los noventa y suponía que los programas asistenciales dirigidos a los excluidos del sector formal serían políticas transitorias. Sin embargo, a pesar de la drástica disminución del desempleo, el empleo no registrado mantuvo elevados niveles. La tasa de desempleo pasó de alrededor del 20% en 2003 a estabilizarse entre el 6 y el 8% a partir de 2007; en cambio los asalariados no registrados que se encontraban en valores cercanos al 50% descendieron, pero manteniéndose en algo más del 30%4. El empleo registrado en el sector formal se mostró como una vía limitada para asegurar el acceso universal a la seguridad social5. Por ejemplo, tomando 2006 como año de referencia, los ocupados en la industria representaban algo menos del 20% de los asalariados, cuando en 1974 llegaban al 46%6. En apretada síntesis, un signo de la primera década del siglo fue la convivencia entre un conjunto de políticas orientadas 4  Lindemboin, Javier; Kennedy, Damian y Graña, Juan, “El debate sobre la distribución funcional del ingreso”, en Desarrollo Económico, 196, 2010. Los autores sostienen que el ritmo de creación de empleo (18% en el primer trienio de esta década) cae a un tercio o un quinto en los trienios siguientes de la recuperación económica impulsada por un cambio esencial en las condiciones económicas internacionales, basada en el aprovechamiento inicial de la capacidad instalada puesta en movimiento a partir de la enorme devaluación de 2002. 5  Hay en general consenso en la literatura sobre este punto. Kessler en su análisis sobre las tendencias contrapuestas en desigualdad entre 2003- 2013 observa una recuperación significativa e incontestable hasta 2007-8 para luego señalar mayores controversias, producto sobre todo de la inflación, el peso del impuesto a las ganancias y en especial de una menor capacidad de la economía de seguir generando empleos de calidad. Cfr. Kessler, Gabriel, Controversias sobre la desigualdad. Argentina 2003-2013, Buenos Aires, Fondo de Cultura Económica, 2014. 6  Chitarroni, Horacio y Cimillo, Elsa, “¿Resurge el sujeto histórico? Cambios en el colectivo del trabajo 1974 – 2006”, en Lavboratorio, 21, Buenos Aires, Programa Cambio Estructural y Desigualdad Social, 2007, pp. 5-11.

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a fortalecer las posiciones de los trabajadores registrados (fomento de la registración del empleo, aumento de las asignaciones familiares y del salario mínimo, relanzamiento de las convenciones colectivas de trabajo) a la par de una serie de intervenciones orientadas a las poblaciones excluidas del empleo formal “mientras tanto” esos sectores se irían alistando como asalariados formales7. La evidencia disponible informa que dicho tránsito no se fue realizado con éxito8. Aún más: debe considerarse la existencia de ese importante nivel de población laboralmente subutilizada como una característica del entramado de la heterogeneidad estructural de la sociedad argentina9.Vale decir, pese al fuerte proceso de crecimiento económico, el aumento de los niveles de empleo y la caída de la incidencia de la pobreza urbana, la permanencia de un importante grupo de trabajadores precarizados en sus múltiples manifestaciones, que sobrepasan el tercio de los asalariados, constituye un rasgo de la heterogénea sociedad argentina. La estructura segmentada del mercado de trabajo limitó los efectos positivos del crecimiento económico de los últimos años10. En consecuencia, la persistencia de eleva7  Arcidiácono, Pilar, La política del “mientras tanto”. Programas sociales después de la crisis 2001-2002, Buenos Aires, Biblos, 2012. 8  El desempeño ocupacional desde 2007 en adelante ha sido pobre y apenas acompañó el aumento de la población. La tasa de empleo (proporción de ocupados dentro de la población) que estaba bien por debajo del 40% en 2003 alcanzó el 42% en 2007 y prácticamente se mantuvo en ese orden hacia adelante (Lindemboim, 2013). 9  Salvia, Agustín, La trampa Neoliberal. Heterogeneidad Estructural y Distribución del Ingreso en la Argentina, Buenos Aires, EUDEBA, 2011. 10  Lavopa, Alejandro, “Crecimiento económico y desarrollo en el marco de estructuras productivas heterogéneas. El caso argentino durante el período 1991-2006”, en Lindenboim, Javier (comp.), Trabajo, ingresos y políticas en Argentina. Contribuciones para pensar el siglo

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dos niveles de informalidad económica y precarización laboral afectaron sostenidamente la capacidad de cobertura de las instituciones contributivas tradicionales, repercutiendo principalmente en las posibilidades de las familias para generar ingresos estables y suficientes. Esto colocó en el centro de la escena el rol del Estado (y más precisamente el gobierno) en las transferencias de ingresos para aquellas familias con hijos menores de edad con una inestable inserción en el mercado laboral (sea por situaciones de informalidad o desocupación). Sin ir más lejos, esto se capta en el campo de Asignaciones Familiares. Tomando como referencia la crisis de 2001, cuando los indicadores de desempleo y empleo no registrado eran respectivamente del 18,5% y 38,8% -sobre el total de asalariados-, se estimaba que el porcentaje de menores de 18 años cubiertos por el Sistema de Asignaciones Familiares rondaba el 31%11. Por esta razón, desde mediados de los noventa, diversas iniciativas sociales, políticas y académicas plantearon la necesidad de establecer la extensión de las AAFF- vigentes en el sistema de seguridad social para asalariados formales - o la implementación de un ingreso ciudadano para la niñez. Mientras que en esta última propuesta los sujetos de la política son todos los niños, niñas y adolescentes, y el adulto a quien se le asigna la prestación resulta el medio para llegar al verdadero destinatario; en las propuestas de extensión de las asignaciones, los ni-

XXI, Buenos Aires: EUDEBA, 2008. 11  Bertranou, Fabio y Bonari, Damián (Coord.), Protección social en Argentina. Financiamiento, cobertura y desempeño, 1990-2003, Santiago de Chile, CEPAL, 2005.

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ños simplemente aparecen como la “justificación” para transferir ingresos a los hogares en función del vínculo del adulto con el mercado laboral. Algunas políticas públicas que se presentaron como respuestas frente esta problemática fueron el Plan Jefas y Jefes de Hogar Desocupados (PJJHD) en 2002 durante la gestión del Presidente Eduardo Duhalde, y durante la gestión de Nestor Kirchner el surgimiento del Programa Familias por la Inclusión Social12 (2005) y la expansión desde 2003 en adelante de las pensiones no contributivas asistenciales en cabeza del MDS13.

12  El PJJHD se implementó en la órbita del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social (MTEySS), respondiendo a la situación social que planteó la crisis 2001-2 durante la gestión del Presidente Eduardo Duhalde. En pocos meses cubrió casi dos millones de personas. Consistía en una prestación masiva que transfería $150 (U$S 50) a los hogares, sin que el monto implique variaciones por la cantidad de hijos, a cambio del cumplimiento de las condicionalidades de salud y educación de los hijos/as y de que los/las padres/madres realizaran una contraprestación que podía ser comunitaria, educativa o en empresas por un mínimo de 4 y un máximo de 6 horas diarias. Sin embargo, cuatro meses después de la apertura se cerró la inscripción al programa y su monto quedó inamovible desde su surgimiento hasta 2009, momento en que el programa desaparece. Hacia 2005 se migran los receptores ya inscriptos en el programa dependiendo de su grado de “empleabilidad” o “inempleabilidad” hacia el Seguro de Capacitación y Empleo o hacia el Programa Familias respectivamente. Este último representó un típico formato de programa de transferencias condicionadas de ingresos como los existentes en la región, que no exigía un contraprestación laboral, pero sí condicionalidades en materia de salud y educación cuyas transferencias eran cercanas al programa anterior pero dependían mínimamente de la cantidad de hijos. 13  Las pensiones no contributivas asistenciales comprenden pensiones por invalidez, pensiones a la vejez (datan de 1948 y fueron creadas por la ley 13.478) y pensiones a madres de 7 o más hijos nacidos vivos (creadas en 1990 por ley 23.746). Desde 1998 el acceso a estas pensiones fue “congelado” por decisión gubernamental y el otorgamiento de nuevos beneficios quedó supeditado a una baja equiparable. Desde el 2003 en adelante se dejó sin efecto esta medida. Consecuentemente mientras que en diciembre de 2003 había 183.563 en junio 2012 se alcanzó 1.148.608 prestaciones. Fuente: MTEySS (Ministerio de Trabajo Empleo y Seguridad Social) (2012), Boletín Estadístico de la Seguridad Social, II trimestre 2012, Secretaría de Seguridad Social.

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A ese esquema de transferencias de ingresos es necesario sumarle las deducciones por hijo para quienes tributan el impuesto a las ganancias que implican una transferencia fiscal implícita hacia las familias de mayores recursos. Habrá que esperar hasta 2009 para que Argentina tenga un cambio cualitativo y cuantitativo en materia de transferencias de ingresos con el surgimiento de la Asignación Universal por Hijo. Pero antes de continuar, cabe recordar que también desde 2004 se sucedieron un conjunto de transformaciones que permitieron ampliar la cobertura y los montos de las tradicionales AAFF que se encontraban congeladas y sin movimientos desde 199614. Una cuestión a tener en cuenta en materia de AAFF es el carácter dinámico de su cobertura. Esto se debe a que las reformas de este siglo no alteraron los esquemas que establecían topes salariales para acceder a la prestación. Por lo tanto, si estos no se actualizaban a la par de los recurrentes aumentos salaria14  En ese año la ley 24.714.eliminó las AAFF para los salarios más altos y estableció un monto escalonado de transferencias inversamente proporcionales al ingreso. La reforma tuvo el objetivo de disminuir los costos laborales al reducir las alícuotas que pagaban los empleadores. La modificación supuso un cambio de paradigma: mientras las AAFF habían cubierto históricamente las contingencias familiares, a partir de la nueva ley la protección de tales circunstancias pasaron a ser dependientes de los niveles salariales pues se establecieron tres rangos salariales y montos de transferencia inversamente proporcionales a los ingresos. Para un análisis del sistema de AAFF en Argentina, cfr: Bertranou, Fabio y Bonari, Damián (Coord.), Protección social en Argentina. Financiamiento, cobertura y desempeño, 1990-2003, Santiago de Chile, CEPAL, 2005; Arcidiácono, Pilar; Gamallo, Gustavo; Pautassi, Laura y Straschnoy, Mora, “Brechas de bienestar en el acceso a las prestaciones sociales. Acerca de las asignaciones familiares y la asignación universal por hijo en Argentina”, en Universidad y Sociedad. Desafíos de la Investigación interdisciplinaria, Buenos Aires, EUDEBA-PIUBAMAS, 2015; Costa, María Ignacia y Hintze, Susana, “Capacidad protectoria de la Asignación Universal por Hijo para Protección Social: problemas y debates a cuatro años de su implementación“, en Danani, Claudia y Hintze, Susana (Coord.), Protecciones y desprotecciones (II) problemas y debates de la seguridad social en la Argentina, Los Polvorines, Universidad Nacional de General Sarmiento, 2014.

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les que tuvieron lugar desde 2003 en adelante, gran cantidad de trabajadores iban quedando excluidos progresivamente del sistema. Recurrentemente, esto sucedía hasta que se actualizaban los topes y el sistema iba recuperando su capacidad de cobertura. A modo de ejemplo, en diciembre de 2005 los beneficios por AAFF ascendían a 4,131 millones; en diciembre de 2008 a 3,740 millones; en junio de 2010 cayeron a 2,557 millones15. Posteriormente con los cambios establecidos en los límites superiores de las bandas salariales de 2013 se elevó la cobertura, recuperando 1,5 millón de beneficios entre mayo y septiembre de dicho año: en abril de 2013 se habían abonado 3,236 millones de beneficios16. Al momento de finalizar este trabajo el último dato disponible es para febrero de 2017 con 4.269.718 de beneficios17.

15  MTEySS (Ministerio de Trabajo Empleo y Seguridad Social), op cit 16  ANSES (Administración Nacional de la Seguridad Social), Asignación Universal por Hijo para Protección Social (Decreto 1602/09), Informe cuatrimestral, Observatorio de la Seguridad Social, 1er cuatrimestre, 2013. 17  ANSES (Administración Nacional de la Seguridad Social), Asignación Universal por Hijo para Protección Social (Decreto 1602/09), Boletín Mensual, Observatorio de la Seguridad Social, II/2017 ANSES, 2017a.

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3. La masificación de la política social no contributiva: El surgimiento de la Asignación Universal por Hijo para la Protección Social (AUH)

Con la creación de la AUH, se reestructuró una parte importante del universo de políticas no contributivas vigentes a ese momento (sobre todo los programas sociales mencionados). Esta medida surgió a través del decreto 1602/09 durante la presidencia de Cristina Fernández, mientras que en el Congreso existían diversos proyectos e iniciativas18. Se instaló como un subsistema no contributivo dentro de un instrumento de la seguridad social, concretamente en el régimen de las AAFF y bajo jurisdicción de ANSES, destinado a los trabajadores informales cuyo ingreso sea menor al salario mínimo vital y móvil y desocupados que no percibieran el seguro por tal condición. Un año y medio más tarde, en ocasión de la apertura de las sesiones legislativas, se anuncia la creación de la Asignación 18  Carmona Barrenechea, Verónica y Straschnoy, Mora, “El Ingreso Ciudadano para la infancia: una nueva perspectiva sobre las políticas sociales”, trabajo presentado en el Encuentro Iberoamericano de Ingreso Ciudadano, RedAIC, VII-2008.

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por Embarazo19 (decreto 446/11) como parte del subsistema no contributivo, creado a partir de la AUH. A partir de reformas que se implementaron posteriormente al decreto que dio origen a la Asignación, la prestación también alcanzó a las hijas e hijos del personal de casas particulares y a los niños de los trabajadores temporarios registrados del sector agropecuario. El límite máximo de edad de los hijos e hijas para percibir la prestación es hasta los 18 años, condición que desaparece cuando se trata de personas con discapacidad que no requieren de una edad determinada. En general los diferentes estudios sugieren que la AUH en particular se encuentra razonablemente focalizada en los estratos más vulnerables de la población. El último informe de ANSES20 indica que durante el segundo trimestre de 2016, alrededor del 84% de los destinatarios pertenecían a los dos quintiles de menores ingresos, de manera que el 60% de la población de ingresos más bajos capta la mayor parte de los beneficios. Sin embargo, a 6 años de su implementación, el efecto de los ingresos en esos hogares se mantuvo, aunque algo más suavizado. A diferencia de lo que sucede con las AAFF, la cobertura de la AUH se mantuvo más o menos constante desde su creación, 19  La línea de argumentación de este tendrá como referente empírico principal la AUH y en menor medida a la Asignación por Embarazo. Si bien comparten los principales elementos, esta última tiene características particulares por el tipo de riesgo que cubre y las condicionalidades que exige. 20  ANSES (Administración Nacional de la Seguridad Social), Análisis y propuestas de mejoras para ampliar la protección de ingresos monetarios a través de la Asignación Universal por Hijo. Resumen Ejecutivo, 2017b.

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oscilando en torno a 3,5-3,8 millones de niños/as. Al momento de finalizar este trabajo, el último dato disponible en ANSES para febrero 2017 es de 3.732.791 de niños/as. Como veremos luego, las suspensiones de pago (por incumplimientos de condicionalidades) se compensan con altas de receptores y en otros casos por la reincorporación de quienes regularizan su situación y son dados de alta nuevamente. Importa decir que con el surgimiento de la AUH Argentina alcanza una masividad en la cobertura de niños, niñas y adolescentes, a través de un esquema fragmentado compuesto principalmente por las AAFF pero también por medidas de transferencias a nivel provincial, pensiones no contributivas, deducciones por hijo expresadas en la declaración del Impuesto a las Ganancias por parte de los trabajadores de mayores ingresos. Según el mencionado informe de ANSES, están protegidos el 87,4% de niños, niñas y adolescentes, lo que representa aproximadamente a 11,4 millones. Particularmente para la población migrante, los requisitos de acceso a la AUH son elevados si se los compara con los programas previos al exigir tanto que los niños como los adultos sean argentinos, naturalizados o extranjeros residentes legales por un período no inferior a tres años21. Esto incluso presenta un desacople con los propios cambios normativos que a nivel nacional en los últimos años promovieron la ampliación de los 21  Pautassi, Laura, Arcidiácono, Pilar, y Straschnoy, Mora, “Asignación Universal por Hijo para Protección Social de la Argentina. Entre la satisfacción de necesidades y el reconocimiento de derechos”, en Documento de Trabajo, 284, División de Políticas Sociales, Santiago de Chile, CEPAL, 2013.

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derechos de los migrantes22. Otro grupo que presenta dificultades para acceder a la Asignación es la población privada de libertad, tema que alcanzó la sede judicial23. Los monotributistas recién fueron incorporados por la gestión de gobierno de Cambiemos, durante la presidencia de Mauricio Macri y según el informe de ANSES (2017b) se sumaron 210.000 prestaciones. Previamente sólo estaban incluidos los monotributistas sociales24. Esta novedad formó parte del portafolio de anuncios presidenciales durante la apertura de la Asamblea Legislativa del 1 de marzo de 2016. Si bien en las comunicaciones oficiales se hizo referencia pública a la ampliación de la AUH, el decreto 593/16 incorporó este grupo al sistema de AAFF y no al componente no contributivo (AUH) como sucedió con los trabajadores del sector informal, desocupados y personal de casas particulares. Esto implica que a los monotributistas no se les exige condicionalidades en materia de salud y 22  Según indica el reciente informe coordinado por Kliksberg y Novacovsky en base a datos oficiales, la incidencia de población extranjera en la AUH representa el 4, 6 % en adultos titulares y 1 % en niños, niñas y adolescentes. De ese 4, 6 % el 70, 2% cuenta con más de 10 años de residencia, aspecto que se explica por el requisito elevado que tiene la Asignación. Cfr. Kliksberg, Bernardo y Novacovsky, Irene, El gran desafío: romper la trampa de la desigualdad desde la infancia. Aprendizajes de la Asignación Universal por Hijo, Buenos Aires, Editorial Biblos, 2015. 23  Para un mayor desarrollo sobre este tema, cfr. Arcidiácono, Pilar, “Expansion and Exclusion in the Universal Child Allowance Programme in Argentina. Litigation on acces for mothers deprived of liberty”, en SUR – Revista Internacional de Direitos Humanos, 24, XII, São Paulo, Conectas Direitos Humanos, 2016. 24  El monotributo es un régimen simplificado para pequeños contribuyentes. El monotributo social se destina a personas físicas o jurídicas en torno a actividades de la economía social cuya situación de vulnerabilidad social le impide competir y producir con criterios de escala y diferenciación. Facilita al emprendedor cierto nivel de formalización, a través de la facturación, más el beneficio de prestaciones sociales y de seguridad social. La diferencia con el monotributo corriente es que sólo se abona la mitad del valor de la obra social en forma mensual. El componente impositivo y el aporte jubilatorio, están subsidiados totalmente por el Estado.

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educación. Asimismo el hecho de cobrar AAFF implica que los montos percibidos pueden ser inferiores a la AUH al reproducir el escalonamiento similar a los trabajadores asalariados de acuerdo a la categoría monotributista (cuanto mayor ingreso, menor beneficio). Complejizando aún más el sistema, no acceden a todas las asignaciones contempladas en el sistema contributivo, es decir que reciben las mismas prestaciones que la AUH (no incluye matrimonio, nacimiento y adopción). El caso de los monotributistas es buen ejemplo para dar cuenta de ampliación de cómo la ampliación de la cobertura fue acompañada de un esquema de fragmentación. Prestaciones, montos, requisitos, controles y sanciones dependen del tipo de Asignación que se reciba e incluso al interior de las AAFF, depende de los ingresos de la familia y hasta de las zona geográficas. Con relación a sus montos, la AUH se actualizó periódicamente desde 2009 por decisión del Poder Ejecutivo (solía aumentarse anualmente a la par del monto mínimo de las AAFF). Desde el 15 de julio de 2015 el Congreso Nacional sancionó la ley 27.160 que regula por una fórmula de movilidad los aumentos semestrales de las Asignaciones y los rangos de ingresos para su percepción.25 El arreglo institucional que da lugar a la AUH cristaliza concepciones diferentes que conviven con mayor o menor nivel de 25  A marzo de 2017 representa 1246 pesos (aprox. U$S 78). A pesar de los reiterados aumentos, los niveles de inflación produjeron una caída real del poder adquisitivo de las Asignaciones Para un detalle sobre esta evolución, cfr. IPyPP (Instituto de Pensamiento y Políticas Públicas), Análisis del Presupuesto de la Administración Pública Nacional 2017, Buenos Aires, 2016

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tensión y que predominan de acuerdo a la dimensión que se ilumine, la etapa que se analice y el rol de las burocracias que la traccionan26. Por un lado, la AUH se presenta política y discursivamente desde el gobierno como un esquema que se diferencia de los programas sociales que la precedieron. Esto la aproxima a la seguridad social contributiva tradicional que se extiende a los receptores de la nueva Asignación y desdibuja las diferencias con trabajadores asalariados formales que reciben las AAFF. Entre otras cosas, implicó la consolidación del protagonismo de ANSES (junto con otras medidas posteriores27) como actor central en la política social no contributiva trascendiendo su origen ligado con la seguridad social contributiva. La implementación de estas prestaciones también amplió sus funciones y burocracias que alcanzaron una mayor extensión territorial. Además, la AUH presenta diferencias sustantivas respecto de otros programas previos, como los PTCI: reconoce la informalidad como un riesgo social, el acceso es permanente para los potenciales receptores, sus montos son actualizados por nor26  Danani y Hintze hacen referencia a la idea de “contrareforma” proceso de contraposición a las políticas desarrolladas bajo hegemonía neoliberal, pero que a la vez convive con instituciones e intervenciones de nuevas bases, opuestas a las anteriores, con rasgos previos que fueron internalizados, explícitamente o no. Danani, Claudia y Hintze, Susana, Protecciones y desprotecciones: la seguridad social en la Argentina 1990-2010, Buenos Aires, Universidad Nacional de General Sarmiento, 2011. 27  El Programa Conectar Igualdad (2010), orientado a la inclusión digital en el ámbito educativo, el programa de créditos para jubilados y pensionados nacionales ARGENTA (en vigencia desde julio de 2012), la iniciativa PRO.CRE.AR Bicentenario, de entrega de créditos hipotecarios para viviendas previstos para 2012-2013, y PROGRESAR creado en 2014 destinado a jóvenes entre 18 y 24 años de edad, con residencia permanente en el país, no hayan completado el nivel primario y/o secundario de educación formal obligatoria y se encuentren en situación de desempleo.

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mativa y finalmente al menos hasta 2016, la modalidad de financiamiento no depende de un organismo de asistencia crediticia sino que está compuesta de recursos propios del ANSES28. Por otro lado, la AUH está atravesada por una lógica que recrea y sostiene sobre nuevas bases las clásicas diferencias entre grupos (quienes tienen trabajo formal y quienes no) al establecer mecanismos de control y merecimiento que resultan más ligados a los supuestos de responsabilizacion individual y los formatos propios de los PTCI. Estas lógicas adquieren mayor o menor protagonismo de acuerdo a la dimensión de la política que se ilumine. En las próximas páginas concentraré la atención en argumentar en torno a este aspecto recuperando algunas dimensiones de las exigencias, controles y sanciones asociadas a las condicionalidades diferenciadas que tiene la AUH con respecto a las AAFF y que permanecieron intactas desde el surgimiento del PJJHD en 2002.

28  En 2016 fue anunciado un préstamo del Banco Mundial (BM) de 600 millones de dólares, que tiene entre sus objetivos la revisión del mecanismo de certificación de las condicionalidades de la asignación universal por hijo para protección social. El proyecto cuenta con cuatro componentes. El componente 1 tiene asignados 522 millones de dólares para financiar la Asignación universal por hijo. El componente 2 busca cerrar la brecha de cobertura y para ello dispone de 53.6 millones de dólares. El componente 3 tiene por objeto reforzar la fortaleza institucional de ANSES en materia de información, transparencia y gestión de proyectos. Este objetivo cuenta con 10.5 millones. El componente 4 posee el mismo objetivo pero para el MDS y su presupuesto es de 12.4 millones de dólares. La incorporación del MDS tiene como objeto potenciar los vínculos entre ANSES y este ministerio. En otras palabras, que ANSES procese la información, haga los pagos y reciba a los receptores en sus oficinas; y que el MDS trabaje con los potenciales receptores y con las instituciones involucradas en la AUH. Para mayor información, cfr Banco Mundial, Report 6/VI/2016, No: PAD1853, “International Bank for reconstruction and development project appraisal document on a proposed loan in the amount of US$600 million to the Argentine Republic for a Children And Youth Protection Project”, 2016.

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4. Exigencias, controles y sanciones en un esquema de condicionalidades diferenciadas Recordemos que si bien la AUH representa una extensión de las AAFF las condicionalidades rigen exclusivamente para las nuevas Asignaciones. La única AAFF que requiere condicionalidad es la Asignación Anual por Escolaridad que históricamente solicitaba la presentación anual de certificado de alumno/a regular del hijo/a. Precisamente esta exigencia había sido modificada por la Resolución de ANSES 81/07, en base a “Que dada la obligatoriedad de los ciclos estudiantiles y que los datos oficiales hablan de un gran número de menores que inician el ciclo lectivo se instaura la presunción general de asistencia escolar”. Fue recién luego de la creación de la AUH que se reincorporó esta exigencia a través de la Resolución de ANSES 606/11. De todas formas, en caso de producirse la omisión de este requisito sólo se 30


pone en riesgo esta prestación y no la Asignación que se recibe mensualmente como en el sistema no contributivo29. En sus comienzos la AUH exigía a las familias la presentación de la Libreta Nacional de la Seguridad Social, Salud y Educación para el cobro mensual. A diferencia del certificado de las AAFF, la libreta tenía permanencia en el tiempo y operaba como instrumento distintivo de su condición social30. Con el tiempo se consolidó un sistema de formularios de ANSES para la acreditación de las condicionalidades. Diversos documentos oficiales e investigaciones académicas pretenden explicar la continuidad de las condicionalidades en la AUH31. En apretada síntesis, uno de los argumentos que aparece explícitamente en las normativas sostiene que el uso de estos instrumentos se vincula con el objetivo de fomentar el capital humano para romper con la trasmisión intergeneracional de la pobreza (más en clave de la idea de promoción ligada a transformar, reparar, incentivar y/o moralizar a los responsables de esas exigencias). Otras explicaciones conciben a las condicionalidades como oportunidades para identificar la oferta no cubierta en el campo de la salud y la educación. Finalmente, 29  Straschnoy, Mora: “Análisis evaluativo de las condicionalidades de la Asignación universal por hijo”, en Política y Cultura, 47, primavera, 2017, pp. 143-164 30  Garces, Laura, Políticas sociales y condicionalidades. Un abordaje relacional de la Asignación Universal por Hijo, Buenos Aires, Espacio Editorial, 2017. 31  Diferente trabajos señalas dificultades a la hora de medir el impacto de las condicionalidades (“efecto condicionalidad”) UNGS (Universidad Nacional General Sarmiento), Análisis de los primeros impactos en el sector educación de la Asignación Universal por Hijo en la Provincia de Buenos Aires, Argentina, 2011; Kliksberg, Bernardo y Novacovsky, Irene, El gran desafío: romper la trampa de la desigualdad desde la infancia. Aprendizajes de la Asignación Universal por Hijo, Buenos Aires, Editorial Biblos, 2015.

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sobre todo en el marco de entrevistas en profundidad, emerge un conjunto de argumentos llamados de economía política que apelan a las condicionalidades como esquemas de legitimación y justificación de las transferencias de ingresos en países donde el trabajo (en tanto asalariado y formal) ocupa un lugar material y simbólico de relevancia32. La intencionalidad de devolverle algo la sociedad, se cristaliza en la jerga de la política social cuando las condicionalidades pasan a denominarse corresponsabilidades (término vigente desde el Programa Familias hasta la AUH) pero también puede rastrearse en la figura de las contraprestaciones (laborales, educativas o comunitarias) más propias de los programas de empleo transitorio como el PJJHD y de los actuales programas que fomentan el cooperativismo de trabajo (como el Programa de Inclusión Social con trabajo “Argentina Trabaja” en la órbita de Desarrollo Social surgido en 2008, justo un año antes del lanzamiento de la AUH). Una mirada diacrónica sobre las transferencias de ingresos en Argentina permite captar que la AUH a pesar de las grandes diferencias forma parte de un continuo de medidas que fueron sucediéndose entre sí. Esto se ve reflejado en las trayectorias familiares e individuales que muestran cierta continuidad como destinatarios de diferentes programas sociales hace más de una década. Este dato es a la vez la contracara del mencionado des32  En esta misma dirección, en 2007 frente la pregunta “¿Cree usted que quienes reciben [beneficios de los] planes deberían hacer algo a cambio?” de la Encuesta de Percepción de Planes Sociales (EPPS) realizada a una muestra representativa de la población argentina, el 93% de los encuestados respondió que de manera afirmativa. Cruces, Guillermo y Rovner, Helena, “Los programas sociales en la opinión pública. Resultados de la encuesta de percepciones sobre los planes sociales en Argentina”, en Cruces, Guillermo y AA.VV. (eds.), Los programas sociales en Argentina hacia el Bicentenario, Buenos Aires, Banco Mundial, 2008.

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acople entre los arreglos institucionales de bienestar y el mercado de trabajo. Investigaciones de lo más diversas identifican cierta vínculo entre estas continuidades y cierta naturalización de los receptores respecto del requisito de las condicionalidades33. Ahora bien, aquí interesa destacar que la AUH mantiene el sistema de condicionalidades pero sobre todo que plantea una serie de novedades que las endurece respecto de las experiencias previas. Primero, ANSES retiene mensualmente el 20% de la prestación hasta que se demuestre anualmente el cumplimiento de los controles de salud y la asistencia educativa. En contextos inflacionarios, esta retención del 20% implica una pérdida del poder adquisitivo de la asignación. La acreditación da lugar al cobro de lo acumulado y a continuar percibiendo la Asignación; caso contrario la misma se suspende hasta se subsane el incumplimiento. La declaración del ex Jefe de Gabinete Jorge Capitanich resulta más que elocuente en este sentido. Es importante destacar que la AUH es una prestación cuyo derecho se determina en cada proceso de liquidación mensual (a diferencia de las prestaciones previsionales en las que una vez determinado el derecho, salvo error o irregularidad, el mismo se mantiene en el tiempo) [..]Superado el control de derecho, que verifica las condiciones generales para el acceso a la prestación, si corresponde la aplicación de una suspensión debe efectuarse en forma mensual.34 33  Aquín, Nora, Asignación Universal por Hijo ¿Titulares o tutelados?, Buenos Aires, Espacio Editorial, 2014; Pautassi, Laura, Arcidiácono, Pilar, y Straschnoy, Mora, “Asignación Universal por Hijo para Protección Social de la Argentina. Entre la satisfacción de necesidades y el reconocimiento de derechos”, en Documento de Trabajo, 284, División de Políticas Sociales, Santiago de Chile, CEPAL, 2013. 34  Extracto de la versión taquigráfica de la sesión informativa del 04/06/2014 de la Cáma-

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En esta concepción, los derechos no contributivos tienen un formato sui generis. Tienen vigencia en el “mientras tanto” (término frecuente en la jerga en materia de programas sociales de los últimos treinta años) pero sobre todo se diferencian de los que aparecen como los “verdaderos derechos”, aquellos del campo contributivo, (o de quienes sí aportaron). De esta forma, se recodifican desigualdades a través de derechos35. La permanencia pasa a primer plano y son las familias (las madres) quienes deben demostrar que sortearon los obstáculos para no perder la Asignación. Segundo, con la AUH se destinaron esfuerzos burocráticos (recursos humanos, procedimientos) y presupuestarios colocados en controlar el cumplimiento por parte de las familias, aspecto que resultaba ausente en las políticas que la precedieron. De hecho, según informa ANSES, entre 2011 y 2015 se han dado las siguientes suspensiones en cada año: 221.839, 541.222, 691.443, 665.632 634.269 respectivamente36. En la medida en que continúa invirtiéndose la carga de la prueba son las madres quienes deben demostrar el cumplimiento de las exigencias y sobre quienes recae la sanción. Tercero, la AUH tensiona las políticas sociales sectoriales ya que por su propio carácter masivo interpela al sector educativo ra de Diputados de la Nación, que contó con la presencia del Sr. Jefe de Gabinete de Ministro, Página 17. 35  Santos, Boaventura de Sousa, De la mano de Alicia. Lo social y lo político y en la posmodernidad, Bogotá, Siglo del Hombre Editores, 1998. 36  Nota DEPC 112/15, Dirección de Procesos y Control, 22 de abril de 2015; Nota DGDNyP 716/16, Dirección General de Diseño de Normas y Procesos, 29 de junio de 2016; y Nota DGPL17/15, Dirección General de Planeamiento.

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y de salud en un contexto federal que plantea problemáticas diversas en cada uno de los territorios y en el marco de servicios cuya gestión se encuentra descentralizada. A diferencia de la atención primaria de la salud donde se dio respuesta sinérgica vinculando la Asignación con el Plan Nacer posteriormente denominado SUMAR en el campo educativo los estudios señalan un panorama de mayor desacople entre la oferta educativa y la demanda de la Asignación37. Por cierto, las exigencias en torno a las condicionalidades abren un universo de indagación que exceden la temática y el enfoque de este trabajo. Generan reapropiaciones institucionales/ personales de las burocracias de la calle 38 del sector educativo y de salud frente a las exigencias y los receptores de la AUH. Diversas investigaciones que fueron revisadas realizan trabajos de campo que contemplan estas interacciones. Destacan que los burócratas -basándose en propias valoraciones sobre aquello que resulta moralmente deseable- refuerzan e incluso exacerban las exigencias a las familias cruzando las fronteras de lo exigido normativamente; o, en el otro extremo, se identifican 37  Más allá de los intentos de la Mesa Intersectorial en ocasión del surgimiento de la AUH, ANSES aparece como institución protagónica desdibujando el rol de los otros sectores involucrados en su gestión, sobre todo en el caso de educación. Feijoo y Corbetta señalan por ejemplo la inexistencia de un conjunto de incentivos a las instituciones escolares. Feijoo, María del Carmen y Corbetta, Silvina, La dimensión educativa de la Asignación Universal por Hijo, Buenos Aires, UNIPE, 2014. 38  Lipsky hace referencia como los típicos casos de “burocracias de la calle” a maestros, policías y otro personal que vela por la aplicación de la ley, trabajadores sociales, jueces, abogados y personal de los tribunales, trabajadores de la salud y diversos empleados públicos que conceden el acceso a los programas de gobierno y prestan servicios con ellos. Lipsky, Michael, Street-level bureaucracy: dilemmas of the individual in public services. New York, Russell Sage Foundation, 1983.

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prácticas que alivian o ignoran las condicionalidades de hecho (por ejemplo: firmando libretas sin que se asista al establecimiento escolar o a las consultas médicas)39. Sin ir más lejos, un trabajo sobre la provincia de Neuquén dio cuenta del rechazo por parte de los médicos a firmar la libreta en los inicios de la AUH, proceso que se denominó “huelga de lapiceras caídas”40. Esto sucede en un contexto donde la certificación de las condicionalidades adquiere una especial relevancia para las familias, en la medida en que estos papeles son recibidos por ANSES y se insertan en el entramado burocrático como instrumento de legitimación de las suspensiones. Alimentan el escrutinio público sobre quien merece o no la AUH en sintonía con el valor que han tenido y tienen los informes socioambientales en el campo tradicional de la asistencia41. Cuarto y último punto. La AUH presenta una novedad respecto del tipo de establecimiento educativo al que pueden asistir los niños/as. Se trata de una decisión que se contempló en el propio decreto fundacional y habilitaba el cobro sólo para los niños/ as y adolescentes que asistieran a establecimientos educativos que si bien se denominaron públicos (en el decreto 1602/09) las burocracias técnica profesionales de ANSES lo interpretaron 39  Ambort, Matilde, “Condicionalidad educativa de la Asignación Universal por Hijo para la Protección Social- (2009- 2015). Accesibilidad y garantía de derechos”, en Documento de Trabajo Nº 3, El sistema de Protección Social en América Latina y la Argentina Contemporánea. El rol del Estado frente a la cuestión social, Buenos Aires, FLACSO, 2016; Isla, Alejandro y Vezza, Evelyn, El acceso a la Asignación Universal por Hijo en los pueblos indígenas del norte argentino, Buenos Aires, OIT-FLACSO-UNICEF, 2014. 40  Hintze, Susana; Costa, María Ignacia y Benítez, Natalia, “La seguridad social a nivel territorial. El caso de la Provincia del Neuquén”, ponencia preparada para el XII Congreso Nacional de Ciencia Política (SAAP), Mendoza, 12-15/VIII/2015. 41  Donzelot, Jacques, La policía de las familias, España, Pre-Textos, 1998.

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en clave de público-estatales, dejando excluidas a aquellas familias que optaban por la gestión privada42. Decisión que en las entrevistas se asocia con seguir el “espíritu planteado por las líneas políticas”. Este requisito generó fuertes críticas desde partidos políticos opositores, la Iglesia, la Defensoría del Pueblo de la Nación e instituciones como el Centro de Estudios Legales y Sociales43, entre otros, cuando el 27 de agosto de 2010 la ANSES dispuso la suspensión del pago de la AUH a los niños que asistían a establecimientos educativos de gestión privada, afectando a 42.000 niños (por una Circular 79/10 de ANSES). Posteriormente se reincorporaron los casos suspendidos pero nunca se modificó normativamente el requisito. Según se recoge en las entrevistas a funcionarios de ANSES, este organismos comenzó a desarrollar un repertorio de mecanismos ad hoc para abordar esta situación con el objeto de “identificar el estado de vulnerabilidad del grupo familiar en los casos que corresponda” para aquellas familias que envían a sus hijos/as a establecimientos de gestión privada. Según ANSES,44 se exigen desde declaraciones juradas donde las familias explicitan las fuentes de financiamiento de ese gasto familiar hasta la visita de trabajadores sociales que informen sobre la situación particular y corroboren que se trate de una familia que cumple con 42  Según manifiesta el decreto: “Para acceder a la Asignación Universal por Hijo para Protección Social, se requerirá […] Desde los CINCO (5) años de edad y hasta los DIECIOCHO (18) años, deberá acreditarse además la concurrencia de los menores obligatoriamente a establecimientos educativos públicos”(DNU 1602/09, artículo 6º, inciso “e”. El destacado no corresponde a la versión original). 43  CELS (Centro de Estudios Legales y Sociales), Derechos humanos en Argentina. Informe 2011, Buenos Aires, Siglo XXI Editores, 2011. 44  Respuesta a la solicitud de información en el marco del decreto 1172/03 de Acceso a la Información Pública a través de Nota DDyO Nº 1342/14. Reg.: 73401/144948

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los criterios para recibir la AUH a fin de evitar lo que denominaríamos un error de inclusión. En otros casos, se puede identificar que la prestación se suspende sin que medie este tipo de procedimiento o que estos se activen recién cuando los receptores reclaman al percibir que no recibieron la transferencia. ANSES como nuevo actor político en la seguridad social no contributiva utiliza mecanismos de gestión más próximos a la clásica seguridad social (para la identificación de los receptores, los cruces de información, los procesos de inscripción y el pago regular). A su vez, su cuerpo burocrático desarrolla tareas de control de condicionalidades, suspensión de las prestaciones pero con una salvedad; a diferencia de las clásicas burocracias asistenciales, la propia historia y dinámica institucional no contempla un acompañamiento a través de actividades de promoción y asistencia (como eran usuales en el Programa Familias, por ejemplo), aspecto que tiene consecuencias directas a la hora de dejar una familia sin la Asignación. Agreguemos un dato más. El requisito de concurrir a establecimientos públicos de gestión estatal excluye a los de gestión privada -que reciben el subsidio estatal equivalente a un alto porcentaje del costo de la matrícula, lo que los acerca a cuotas “cero” o de bajo monto- y a los establecimientos del sector comunitario (más frecuentes en la primera infancia). Ambos esquemas se consolidaron como ofertas alternativas en contextos donde la provisión pública estatal sobre todo en nivel educativo inicial es escasa45. De hecho, la certificación de la condiciona45 

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Zibecchi, Carla, “Cuidando en el territorio: El espacio comunitario como proveedor de


lidad educativa juega un papel significativo en los procesos de oficialización de diversos jardines comunitarios que debieron ser habilitados a tal efecto a través del otorgamiento de la Clave Única de Establecimientos (CUE) para firmar las certificaciones, mientras que otros no lograron cumplimentar el trámite dejando a las familias fuera de la Asignación. La recursividad46 como propuesta de lectura del campo de las políticas sociales permite captar que las idas y vueltas en torno al tipo de establecimientos implicó movimientos, para las escuelas y las familias (y luego para la política pública), en función de lo que es permitido (o no) por los criterios de las burocracias técnico profesionales de ANSES. En definitiva, el universo de las condicionalidades nos habla de un “trato diferente” entre receptores de AAFF y AUH en un contexto donde las prestaciones no contributivas son masivas, no residuales ni temporarias. Pero también permite dar cuenta del margen de las burocracias para definir aspectos sustantivos, evaluar el acceso y sobre todo la permanencia en la AUH. Ya sea a través de decretos y resoluciones que dieron origen a la política, por resoluciones y circulares internas que surgen con el correr del tiempo o por su propia práctica institucional. cuidado”, en Documento de Trabajo, 3, Políticas Públicas y Derecho al Cuidado, Buenos Aires, ADC-CIEPP-ELA, 2015. 46  La noción de recursividad planteada por Adelantado et al. se alimenta de la teoría de la estructuración de Giddens, para plantear una interacción recurrente y de influencia recíproca entre la práctica asociada a la política social y la estructura social identificando procesos y efectos de larga duración de procesos y efectos que se manifiestan de manera más episódica. Adelantado, José; Noguera, Javier; Rambla, Xavier y Saez, Luis, “Las relaciones entre estructura y políticas sociales: una propuesta teórica”, en Revista Mexicana de Sociología, N°3, Universidad Autónoma de México, 1998.

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5. Reflexiones finales La ampliación del sistema tradicional de Asignaciones Familiares con el surgimiento de la Asignación Universal por Hijo para la Protección Social (AUH) entraña un cambio sustantivo en las políticas sociales argentinas. Por su cobertura que logra masificar el sistema de transferencias de ingresos, por su inscripción como parte de la seguridad social no contributiva, por el acceso abierto para nuevos receptores y el aumento de su monto que desde el 2015 fue establecido por ley. Esta política fue la respuesta para saldar los desajustes que evidenciaba el esquema trabajocéntrico de provisión de bienestar en Argentina, sobre todo aquellos riesgos al no tener ingresos, vinculados con trayectorias de informalidad sostenida o desocupación para familias con hijos/as. A la vez, la masividad en la cobertura fue acompañada por un esquema de prestaciones fragmentadas donde conviven las pensiones no contributivas, los programas sociales nacionales y provinciales vigentes, las Asignaciones abonadas a los empleados públicos provinciales47, las transferencias a través de 47  Debido a que no todas las provincias se adhirieron al régimen nacional de AAFF admi-

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créditos fiscales (impuesto a las ganancias) y los dos esquemas principales de Asignaciones (AUH y AAFF). Sólo tomando estos últimos, vimos que introducen mecanismos de acceso, requisitos, montos y exigencias diferentes (incluso al interior de las AAFF entre rango de ingresos y zonas geográficas). La ampliación hacia los monotributistas impulsada por la gestión de Cambiemos es un ejemplo más de ampliación de cobertura que profundiza la fragmentación y la complejidad del sistema. Para las familias receptoras, esto supone un caudal de información para decodificar y acceder a los diferentes esquemas y transitar entre los mismos. A nivel de política pública la contracara de este sistema fragmentado implica además un trato diferente, o en otras palabras, un conjunto de exigencias sólo para quienes se encuentran inscriptos en el sistema no contributivo. Aldo Isuani48, utiliza una metáfora muy gráfica. Sostiene que se trata de un sistema en el cual “Todos Entran” como se titula el libro de un referente central de la política social como Eduardo Bustelo, pero “por puertas diferentes a habitaciones de distinto confort”. La lectura aquí propuesta sugiere que las particularidades que adquieren las prestaciones no contributivas se inscriben no sólo en un continuo de más de una década de programas sociales nistrado por la ANSES, algunas jurisdicciones poseen un régimen propio en materia de asignaciones para los trabajadores provinciales y municipales. En consecuencia se observa una heterogeneidad de condiciones de acceso, prestaciones y valores de transferencia a lo largo y ancho del país. 48  ISUANI, ALDO: Reseña bibliográfica de PAUTASSI, L.; GAMALLO, G. (organizadores): El bienestar en brechas. Buenos Aires: Biblos, 2016. Publicada en Revista Administración Pública y Sociedad, APyS-IIFAP-UNC, n. 2, diciembre 2016.

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sino principalmente en un contexto argentino atravesado por arreglos de bienestar y morales donde prima la fortaleza simbรณlica e institucional del sistema clรกsico de la seguridad social organizado a partir del trabajo asalariado.

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Montaje armado con imรกgenes de M. A. f. I. A.

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Se Este artículo fue publicado en la Revista de Administración Pública y Sociedad (APyS), Instituto de Investigación y Administración Pública (IIFAP) Universidad Nacional de Córdoba, Nº 2, Diciembre de 2016, págs. 6-23, ISSN: 2524-9568, https://revistas.unc.edu.ar/index. php/APyS

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Políticas Sociales para la infancia en América Latina: un balance urgente

Laura C. Pautassi (CONICET / UBA)

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Foto: M. A. f. I. A.

Resumen El artículo analiza, en base a evidencia empírica de seis países seleccionados de América Latina (Argentina, Estado Plurinacional de Bolivia, Chile, Ecuador, México y Uruguay), el esquema de prestaciones en las políticas sociales de tipo contributivo y las no contributivas destinadas a transferir ingresos a los hogares. El énfasis se encuentra en examinar los Programas de transferencias condicionadas de ingresos (PTCI), como principal política adoptada para disminuir la pobreza, identificando la ausencia de un enfoque de género y de derechos, los déficits en la implementación y de coordinación intersectorial, en las capacidades estatales, todo lo cual opera en desmedro del efectivo ejercicio de derechos para niños, niñas y adolescentes.

Palabras clave Enfoque de derechos y de genero, politicas sociales, infancia, america latina

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1. Introducción Las políticas sociales destinadas a infancia y adolescencia en América Latina, en tanto campo de amplio espectro, se han caracterizado en estas primeras décadas del siglo XXI, como una de las áreas que mayores interrogantes presentan. Por una parte, el impacto de la Convención de Derechos del Niño (CDN), aprobada en 1989 y ratificada por todos los países de la región, habilitó un escenario transformador en relación con las históricas intervenciones destinadas a sujetos tutelados para pasar al reconocimiento de los niños, niñas y adolescentes (NNA) como titulares de derechos. A partir de entonces, se impuso la necesidad de reformar los marcos normativos, las lógicas de interlocución e intervención y las respuestas institucionales que permitan la incorporación de estas categorías, con grados de avance disímiles en todos los países y al interior de cada uno de ellos. Este escenario de reconocimiento de derechos se sitúa en paralelo, con una dinámica de políticas sociales destinadas a NNA, con mayor peso del sector salud y de educación, pero con la 47


presencia de los programas sociales destinados a familias, donde se han concentrado principalmente en transferencias condicionadas de ingresos (PTC o PTCI), que en la mayoría de los casos la titularidad es de los niños, niñas y adolescentes –con rangos de edad que van desde el nacimiento hasta los 18 años, con excepciones en algunos países hasta 24 años- pero que designan como principal perceptora a alguno de los progenitores, generalmente a la madre. Este es un primer punto que presenta dificultades, ya que a la fecha no se ha logrado integrar el conjunto de intervenciones sociales destinadas a infancia y adolescencia, sino que se produce una convivencia –poco virtuosa- entre políticas de corte universal y medidas focalizadas, ya que estas últimas han ido reduciendo en cantidad de programas, pero a la vez han aumentado su volumen, cobertura y presencia como las principales respuestas estatales. En el caso de los PTC, que se encuentran destinados a los hijos e hijas de las personas sin ingresos o en condiciones de informalidad laboral, conviven con las clásicas intervenciones contributivas dirigidas al grupo familiar de los asalariados formales, cuyo objetivo es la cobertura de las contingencias sociales vinculadas con el crecimiento y expansión de la familia, y que fueron previstos desde el origen en los sistemas de seguridad social. En éstos, el objetivo de las transferencias, no es sostener las condiciones de vida del hogar, o acompañar el nivel de ingresos, sino que se orientan a cubrir la situación contingente del asalariado formal, en los requerimientos para el crecimiento del núcleo familiar y por ende las demandas de cuidado. Si bien estas históricas transferencias han sufrido algunos cam48


bios considerables, en general se ha mantenido estable que la titularidad de la transferencia le corresponde al “jefe de familia” o a quien se considere el perceptor principal de ingresos del hogar. Se trata de las transferencias denominadas asignaciones familiares formales (AFF). Esta suerte de “doble entrada” en las intervenciones estatales, donde por un lado se “acompaña” a los hogares con régimen de empleo asalariado por las demandas de cuidado y por el otro, se transfieren ingresos que resultan vitales para el sostén de los hogares en condiciones de informalidad laboral, van generando tensiones entre prestaciones contributivas para los primeros y no contributivas para los segundos. Entre otras situaciones, este tipo de respuestas estatales crean una frontera en términos de situación de pobreza, debido al peso que tienen estas acciones en el ingreso global del hogar especialmente en el caso de las vinculadas a transferencias de ingresos para desempleados o en situación de informalidad laboral, pero particularmente porque en la mayoría de los casos, es el único ingreso o el ingreso equivalente que aporta la mujer en el hogar (cuando es la perceptora principal). A su vez, el esquema de condicionalidades instalado en los PTC atribuye la exclusividad de las responsabilidades de cuidado a la madre, sin que se estimule su participación en el mercado de trabajo o se hayan realizado esfuerzos de redistribuir la injusta organización social del cuidado (OSC) que desde la economía feminista se ha definido como la forma en que inter-relacionadamente las familias, el Estado, el mercado y las organizaciones comunitarias, producen y distribuyen cuidado 49


(Razavi, 2007). La referencia a injusta se fundamenta por la sobrerrepresentación de las mujeres en esta actividad. En uno y otro caso, la transferencia actúa como bisagra, para los asalariados formales como complemento o mejora para la cobertura de contingencias vinculadas a las dinámicas de reproducción cotidiana de los hogares, y en los casos de los PTC como aporte vital para situarlos por encina de la línea de pobreza por ingresos y garantizar la supervivencia del núcleo familiar. Sin embargo, en uno y otro caso resulta determinante el número de hijos e hijas en tanto línea divisoria en el acceso a distintos programas y en relación con el esquema de asignaciones familiares para los trabajadores formales, en muchos casos, los montos son insuficientes, o se encuentran ligados a la cobertura de la contingencia al nivel salarial del titular, estableciendo nuevamente límites entre perceptores y quienes quedan por fuera de la cobertura. A su vez, las transferencias –de la seguridad social y las de protección social no contributiva- coexisten con respuestas institucionales que todavía mantienen ciertos rasgos de universalidad, aunque con graves deterioros en términos de calidad, accesibilidad y garantías de bienestar. El sector educación es un ejemplo elocuente al respecto, donde en la mayoría de los países de América Latina, el acceso a la educación primaria es prácticamente universal, con la persistencia de nudos críticos de niños y niñas que no ingresan a la educación (inferiores al 3 o 4%), sin embargo, el cuello de botella se presenta en que no se han logrado niveles de calidad que impacten en efectivizar 50


la igualdad de oportunidades y garanticen trayectorias de vida igualitarias. Por otra parte, los niveles de deserción escolar, a partir de los diez años en adelante, alertan sobre las dificultades que las actuales políticas educativas tienen para impedir el desgranamiento educativo. Estas situaciones a su vez, se ven atravesadas por los sesgos de género presentes tanto en las condiciones de inserción y desenvolvimiento de los recorridos escolares, como de los condicionantes culturales y estereotipos vigentes, que van a afectar de manera diferenciada a las niñas y a los niños. Del mismo modo, los esfuerzos por disminuir las brechas entre los ámbitos urbanos y rurales, entre los NNA pertenecientes a pueblos originarios y afrodescendientes dan cuenta de los límites de las políticas y particularmente los programas implementados. Un dato no menor, es que a nivel regional se ha producido una importante disminución de la pobreza, que de acuerdo con datos de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL 2013, 17), alcanza los 15,7 puntos porcentuales acumulados desde el año 2002 al 2012. La tasa de pobreza, medida por insuficiencia de ingresos de los hogares, fue del 28,2% en 2014 para la región, mientras que la tasa de indigencia alcanzó al 11,8% del total de la población (CEPAL 2015, 10). Sin embargo, el ritmo de disminución de la pobreza e indigencia se han frenado en los años recientes, al mismo tiempo que se ha producido un “desbalance etáreo del bienestar” (Rossel 2013, 9), que significa que la pobreza en América Latina afecta con mayor intensidad a NNA y a las mujeres. Se suman, los altos índices de embarazo adolescente y de maternidad infantil que 51


son claramente alarmantes: el 13% de las adolescentes entre 15 y 19 años ha sido madre en América Latina, con desigualdades mayores para niñas y adolescentes indígenas y quienes habitan en áreas rurales (Céspedes, Robles y Rico 2016, 54). Las dificultades aludidas nuevamente contrastan con datos vinculados al déficit persistente en infraestructura básica, especialmente la falta de acceso al agua potable, los bajos logros en torno a la calidad de la vivienda y enormes disparidades en cuanto al saneamiento urbano, indicadores pocas veces incluidos en los análisis de la pobreza infantil y juvenil. Esta situación evidencia que a pesar que los esfuerzos realizados por los países de América Latina en los últimos años, en términos de inversión pública, los resultados distan de ser significativos. En otros términos, la situación en muchos de los países de América Latina se muestra como paradojal: han habido importantes avances a nivel general en términos de disminución de la pobreza, la desigualdad, logros educativos y nutricionales para niños, niñas y adolescentes, marcos normativos de reconocimiento de derechos y un importante despliegue de políticas y programas sociales con la consiguiente inversión pública. Sin embargo, no han sido suficientes para alcanzar los resultados esperados, en particular en relación con el desgranamiento de la matrícula educativa, la calidad de las prestaciones y la infantilización de la pobreza, con importantes sesgos de género. Cabe interrogarse entonces, ¿dónde se encuentra el núcleo crítico que ha impedido mejores resultados? ¿El problema se encuentra 52


en el diseño de las políticas y programas implementados o en la calidad de las intervenciones o en ambas situaciones?. Por otra parte, si bien disponemos de información general de los resultados de estas políticas a nivel regional, aún queda un importante vacío de información en términos de impacto y efectividad de estas políticas para garantizar el ejercicio de derechos en condiciones de igualdad para niños, niñas y adolescentes. Desde esta última perspectiva, la pregunta a formular es ¿en qué grado el enfoque de derechos ha dejado la faz discursiva, para instalarse en la matriz de la política social?, es decir, si las obligaciones contenidas en los derechos han “atravesado” las políticas de infancia en América Latina. A su vez, debido a que una de las premisas básicas de los sistemas de políticas sociales es la existencia de procesos al interior de las instituciones gubernamentales, tanto en términos de coordinación intersectorial, capacidades estatales y los consiguientes procesos de gestión y de gobierno, el análisis que se desarrolla a lo largo del presente artículo busca identificar, para el caso de los cinco países seleccionados, la presencia de instancias de coordinación intersectorial en el campo de las políticas sociales. En concordancia, el presente artículo indaga, en base a la información disponible de fuentes secundarias1, sobre las respuestas 1  La metodología utilizada en el análisis parte de una triangulación de procesamientos realizados en base a encuentras de hogares de cinco países de la región –Estado Plurinacional de Bolivia, Chile, Ecuador, México y Uruguay, procesados en Giacometti y Pautassi, 2014, y para Argentina en base a los procesamientos contenidos en Rodríguez Enríquez y Pautassi 2015, complementados con otras fuentes secundarias, principalmente provistas por la CEPAL. En cuanto al abordaje metodológico, el estudio de caso de las políticas sociales seleccionadas se basa en un abordaje cualitativo, a partir del cual se combina un enfoque de análisis de políti-

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estatales de los últimos años en seis países de América Latina, identificando las fronteras entre perceptores y excluidos, todo lo cual opera en desmedro del efectivo ejercicio de derechos para los NNA, pero tampoco inciden sobre transformaciones en la injusta organización social del cuidado (OSC). En primer lugar, se describe la heterogeneidad reinante y cómo los sistemas estadísticos no reflejan estos cambios, especialmente en lo referido a la composición del hogar, tema de alta relevancia para las políticas destinadas a la infancia y juventud. El objetivo central es precisamente identificar el déficit de capacidades estatales vigentes en la región en general y en los países seleccionados en particular (Argentina, Estado Plurinacional de Bolivia, Chile, Ecuador, México y Uruguay) y de que manera los esfuerzos sostenidos por brindar respuestas estatales deben ser revisados en el corto plazo, especialmente considerando el contexto internacional e interno altamente heterogéneo de cada uno de los países. Lejos de presentar un relevamiento exhaustivo, el análisis avanza en relación a marcar tendencias regionales sobre la base de los países seleccionados. Para finalizar, se presentan recomendaciones sobre la importancia de sustentar las políticas destinadas a la niñez y juventud en el enfoque de derechos, pero en base a considerar las inequidades de género y la necesidad de revisión de las formas en que se organiza el cuidado, dado que resultan centrales a los efectos de garantizar para niños, niñas y adolescentes el ejercicio pleca pública -atravesado por un enfoque de género y enfoque de derechos- con una perspectiva desde la sociología interpretativa como modo de comprensión del desarrollo de las políticas sociales bajo estudio.

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no de sus derechos. Pero con mayor fuerza aún, la contribución busca instalar como área de preocupación en el campo de la institucionalidad pública, que el ejercicio pleno de los derechos económicos, sociales y culturales (DESC) es dependiente de la capacidad de los organismos públicos concentrados en el campo de las políticas sociales para proveer regulaciones, bienes y servicios, en función de las obligaciones contenidas en los derechos. En otros términos, si los Estados se comprometen, suscriben y ratifican Pactos y Tratados Internacionales y/o incluyen cláusulas constitucionales de garantías amplias en torno a derechos, todos los organismos interpelados deben responder con la capacidad necesaria y en relación al alcance del contenido estipulado. Dotar de contenido al derecho no es un ideal abstracto o una meta posible, sino claramente es una tarea de las esferas estatales, involucrando a los organismos ejecutivos, legislativos y judiciales, en la medida en que están todos obligados en el cumplimiento de los derechos.

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2. Un escenario altamente heterogéneo Importantes transformaciones se han producido en América Latina en los últimos años, destacándose como relevante la disminución de las personas en situación de pobreza medida por insuficiencia de ingresos, tal como ha mostrado CEPAL (2015). A pesar de la heterogeneidad que caracteriza a las personas que se encuentran atravesando situaciones de pobreza, y en tanto se trata de un fenómeno multidimensional, es necesario destacar dos características que presentan un alto grado de regularidad: la primera refiere al fenómeno definido por la literatura como “feminización de la pobreza” y el segundo a la “infantilización”, que da cuenta que aquellas personas más afectadas por la pobreza son los NNA menores de 15 años –que los afecta entre 1,1 y 2,0 veces más que a la población total- con mayores brechas en aquellos países con menores niveles de pobreza, y en el caso de las mujeres, las afecta en todas las edades, pero si 56


consideramos a las mujeres entre 25 a 49 años, la incidencia de la pobreza “es mayor que la de los hombres en prácticamente todos los países de la región” (CEPAL 2013, 58). Llama poderosamente la atención que el descenso de la proporción de NNA en hogares pobres es un fenómeno reciente, ya que dicha disminución se ubica en la última década del siglo en curso (Rossel 2013, 24). Estas evidencias, dan cuenta de la ausencia de políticas de género y una falta de protagonismo de las políticas de infancia y juventud, las cuales se concentraron en programas destinados a niños y niñas de extrema vulnerabilidad o en el caso de los y las adolescentes, medidas focalizadas para jóvenes en conflicto con la ley o con adicciones. Algo similar ocurre en relación con la educación, ya que en general, las acciones fueron de promoción a partir de becas escolares, apoyo a bibliotecas escolares, infraestructura, acceso a nuevas tecnologías, pero no situaron un accionar intersectorial con las áreas responsables de dar soluciones a la pobreza o de las políticas sociales en general.2 En este contexto, los PTC o PTCI implementados sin interrupciones desde la década de los años 1990 a 2015, en 20 países de la región, con una cobertura de aproximadamente 127 millones de personas, que se traduce en el 21% de la población de América Latina y el Caribe, y con un costo fiscal de bajo impacto: 0,4% del PIB regional (CEPAL, 2016).3 El objetivo 2  Al respecto, ver los análisis realizados por el proyecto CEPAL-UNICEF en diversos estudios, (http://www.cepal.org/es/temas/infancia-y-adolescencia), UNICEF (2016) entre otros. 3  A la fecha, son 22 los países que implementan PTCI son: Argentina, Belice, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Estado Plurinacional de Bolivia, Guatemala,

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inicial de estos programas fue contribuir a disminuir la pobreza en el corto plazo estimulando el consumo de los hogares con necesidades básicas insatisfechas y lograr, en el mediano plazo el fortalecimiento de capacidades de los NNA de dichos hogares, a través de establecer como condicionalidad del programa, la obligatoriedad de la asistencia y permanencia en la escuela y los controles de salud periódicos. De allí la necesaria presencia de NNA en los hogares como requisito de acceso al programa, estimulando conductas asociadas al “mejoramiento de sus capacidades humanas” (Cecchini y Madariaga 2011, 13). Este esquema, relativamente sencillo, de entrega de una transferencia monetaria para libre disposición de los hogares con NNA, que en muchos países se ha privilegiado que la perceptora sea la mujer ya que se presupone hará un mejor uso del dinero en pos del bienestar familiar4, demanda una respuesta del destinatario situándolo como co-responsable del éxito del programa, que en estos casos es precisamente la asistencia escolar y controles de salud. De un modo muy flexible en el diseño, la transferencia, que se sitúa en general por debajo de un salario mínimo –lo cual la libertad en su uso se restringe a la cobertura de necesidades básicas de subsistencia- y usualmente se calcula por cada hijo e hija presente en el hogar, lleva consigo la responsabilidad o la condicionalidad que la madre percepHaití, Honduras, Jamaica, México, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, República Bolivariana de Venezuela, República Dominicana, Trinidad y Tobago, Uruguay. Fuente: CEPAL, http://dds.cepal.org/bdptc/#es, visitado 18 de noviembre 2016. 4  Tal es el caso de Argentina, con la Asignación Universal por Hijo para Protección Social (AUH), entre otros análisis de impacto, se destacan: Bertranou y Maurizio, 2012; Maurizio y Vazquez, 2012; Pautassi, Arcidiácono y Straschonoy 2014; Lo Vuolo 2009, y para el caso de poblaciones indígenas, Isla y Vezza 2013.

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tora sea responsable de llevar a buen puerto el programa: ella misma debe garantizar que cada uno de sus hijos e hijas asista regularmente a los establecimientos educativos y además garantizar la regularidad en las prácticas de salud. El aspecto no considerado es precisamente si las instituciones garantes, por un lado de derechos como el derecho a la educación y a la salud, se han adecuado a estas demandas, o la flexibilidad de los programas contrasta con la rigidez organizacional del desenvolvimiento sectorial en las políticas sociales. Una complejidad adicional se encuentra en el caso de los estados federales, como Argentina, Brasil y México, donde se establecen instancias de implementación estadual y provincial, sin haber previsto mecanismos de cooperación a lo que debe sumarse que en general los PTCI tienen una autoridad nacional que “desembarca” en las provincias o en los estados federales de manera independiente a la institucionalidad de los sistemas de políticas sociales locales. En otros términos, no se previeron en estos casos mecanismos de integración entre jurisdicciones y al interior de cada una de ellas, duplicando en algunos casos acciones y en otros careciendo por completo de instancias de provisión de servicios. Este problema existe de larga data en los sistemas contributivos de seguridad social, sin que esta experiencia haya sido resuelta ni recuperada a la hora de diseñar estos esquemas protectorios para informalidad laboral. En el caso de México, que es “pionero” en la implementación de estos programas, ya que el antecedente data del año1997 con el Programa Progresa, el cual es absorbido en el 2002, por el “Oportunidades”, que se estructura a partir de las acciones 59


intersectoriales, en salud, educación y desarrollo social, bajo coordinación de la Secretaría de Desarrollo Social y que ha ido incorporando paulatinamente estrategias diferenciales de apoyo y algunos mecanismos de egreso el programa, diferentes al solo cumplimiento de la edad. De allí que se ha conformado una suerte de “generación Oportunidades” ya que hay NNA que han pasado toda su vida bajo programa y tienen dificultades para su inserción una vez alcanzado la mayoría de edad. Ahora bien, al cubrir 22 países de América Latina y el Caribe, y llevar ya casi dos décadas de ejecución, sin duda que los programas han sido objeto de múltiples adaptaciones e innovaciones, desde espectros políticos e ideológicos disímiles, pero bajo una matriz común que caracteriza la transferencia en vinculación con la exigencia de una condicionalidad. De esta manera, si no se certifica que se asiste a la escuela y a los centros de salud, se cancela la transferencia, y en muchos casos, hay una retención previa que opera como un elemento central para garantizar el efectivo cumplimiento de la condicionalidad (Pautassi, Arcidiácono y Straschnoy 2014). En otros casos, se han ido incorporando apoyos escolares, asistencia psicosocial, programas de capacitación y microcrédito, estímulo para la inserción laboral de las mujeres, atención a situaciones de violencia de género entre los más recientes (CEPAL, 2016). En el caso de México, la cobertura alcanza al 26% de los NNA, con una mayor amplitud en los grupos de mayor vulnerabilidad, en especial en el sector rural y los NNA indígenas, mientras que en Uruguay, los programas de protección social dirigidas a la 60


niñez (Asignaciones Familiares del Plan de Equidad) alcanzan al 47.6% de los NNA, con mayor presencia en grupos de mayor vulnerabilidad, salvo en el caso de la población rural, y fuertemente focalizado en el primer quintil de ingresos (Giacometti y Pautassi 2014). Como en el caso de Ecuador, la cobertura es menor en aquellos hogares uruguayos en los que hay NNA que no son hijos. Existe un 8% niños, niñas y adolescentes que vive en hogares sin cobertura de la seguridad social y que tampoco reciben el PTC. En el caso de Uruguay la cobertura de las asignaciones familiares es por cada NNA, aplicando una escala de equivalencia para disminuir el valor a medida que aumenta el número de estos (Giacometti y Pautassi 2014). Por su parte Chile a partir del año 2002 implementa el programa Chile Solidario, que incluye en su diseño un conjunto de acciones, además de las transferencias condicionadas, y fue modificado con la puesta en marcha del Programa Ingreso Ético Familiar (2012), que mantiene la estructura general, pero incorpora nuevas acciones y cambia los criterios de selección a partir de la utilización de la Ficha de Protección Social. Debe señalarse que presenta un componente de promoción de acciones vinculadas a mejorar la empleabilidad de las mujeres, lo cual marca una diferencia importante con los otros programas. La cobertura alcanza al 21% de NNA, y es también mayor para ámbitos rurales, NNA indígenas y en situación de vulnerabilidad (Cecchini, Robles y Vargas, 2012). En Ecuador, el principal PTC es el Bono de Desarrollo Humano que consiste en la pensión asistencial a madres, la pensión asis61


tencial para adultos mayores y la pensión asistencial para discapacitados, con un incremento de la cobertura desde el 2008 en adelante. Así, más de 1.200.000 madres (64% del total de destinatarios), y se han agregado casi 600.000 adultos mayores (31%), y más de 100.000 discapacitados (5%) (Naranjo Bonilla, 2013). Posteriormente se creó el programa Desnutrición Cero (2011) que se focaliza en el momento del embarazo y del parto. Finalmente en el caso de Bolivia, ha diseñado dos programas de transferencias condicionadas cuya cobertura se encuentra focalizada en el momento del embarazo, parto y primeros años de nacimiento, y en quienes asisten a educación primaria. En el caso de las madres, se limita el ingreso si tienen cobertura paga de salud y los NNA deben asistir a escuelas de gestión estatal. El primero de ellos es el Bono Juancito Pinto del 2006, que consiste en “subsidio de incentivo a la permanencia escolar” y el segundo es el Bono Juana Azurduy que busca reducir la morbimortalidad materna, neonatal y de los niños y niñas de menos de 2 años, por medio de acciones que incrementan la demanda de servicios integrales de salud de mujeres embarazadas y niños/as y disminuir la brecha entre mujeres y niños/as que no tienen cobertura de seguridad social (Marco Navarro 2012). Por otra parte, resta señalar un aspecto de suma relevancia: el derecho de cada niño y niña de educarse y llevar una vida sana es una responsabilidad estatal y no puede ser justificada cualquier inacción estatal. Inclusive más, se advierte que muchos de los programas se les ha adicionado casi como un componente extra el “enfoque de derechos”, sin efectuar una incorporación 62


concreta de lo que implica realizar acciones conforme a derechos. En otros términos, asistir a la escuela y tener controles de salud no puede ser un requisito de acceso a un programa sino debe garantizarse el ejercicio de una potestad que le compete a cada NNA ejercerla y al Estado garantizarla. En el siguiente Cuadro se sintetizan las relaciones entre la transferencia y la condicionalidad: Programas de transferencias condicionadas y el abordaje del derecho a la educación

Niveles de asistencia escolar

Modalidad de la transferencia

Asignación Universal por Hijo para protección Social (AUH) y Asignación Universal por Hijo por Embarazo (AUHE). Argentina

Hijos/as menores de 18 años 2) Desocupados o trabajadores en economía informal 3) Empleados domésticos con ingresos menores al salario mínimo y monotributistas sociales Y mujeres embarazadas

85% asistencia

Pago mensual con retención del 20% condicionado a la verificación del cumplimiento de las condicionalidades

Bono Juancito Pinto. Estado Plurinacional de Bolivia

Menores de 18 años que asisten hasta 8 de primaria o 3 de Secundaria Comunitaria Productiva y educación juvenil alternativa

80% Asistencia

No hay límites por hogar. Pago anual

75% Asistencia

Transferencia plana (pago único por hogar) por hogar. Pago mensual

PTC/ País

Destinatarios/as

Bono de Desarrollo Humano Ecuador

5 a 17 años

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Plan Equidad Uruguay

Educación primaria a partir de 4 años hasta los 14; educación media o superior hasta los 18 años

Matriculación en el momento de la solicitud

Primaria o media: Apoyo útiles escolares 85% de asistencia Programa Oportunidades México

Primaria o media: Apoyo educación

Media Superior: Jóvenes con oportunidades

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Finalización de la media superior

Monto base para quienes asisten a primaria y se incrementa un 30% para quienes asisten a secundaria. Se aplica una escala de equivalencia que supone un menor pago cuando hay más de un niño, niña o adolescente. Esta transferencia está acompañada por un monto adicional que se paga a través de una tarjeta magnética prepaga para adquirir alimentos, dirigida a los hogares que se sitúen en el entorno de la línea de indigencia. Pago mensual Una transferencia por familia/ primaria: Dos veces al año; Secundaria: Una vez al año. Monto límite según el número de transferencias que recibe la familia Bimestral Una vez al finalizar la educación mediasuperior.


Chile Solidario. Chile

Ingreso Ético Familiar. Chile

Secundaria: Beca de apoyo a la Retención Escolar (BARE). Estudiantes de nivel medio que sean beneficiarios del programa Chile Solidario y/o cumplan los criterios de condición de embarazo, maternidad y paternidad.

85% de asistencia escolar

Cuatro cuotas anuales

Educación Primaria y media. Beneficio Adicional por Escolaridad

Matrícula y Asistencia mínima del 90% en los niveles de educación básica y del 85% en los niveles de educación media

Mensual por niño, niña o adolescente.

Niños y adolescentes menores de 18 años que estén entre 5˚ básico y 4˚medio. Bono Logro Escolar

Estar entre el 15% de mejores notas de su promoción

Transferencia por familia (plana) Una vez por año escolar

Media: Bono graduación enseñanza media

Mayores de 24 años que hayan obtenido su licencia de enseñanza media o equivalente

Una sola vez.

Fuente: GIACOMETTI, Claudia y PAUTASSI, Laura. (2014). Infancia y (des)protección social en América Latina. Un análisis de cinco países latinoamericanos. Serie Políticas Sociales Nº 214, Santiago de Chile, CEPAL, 2014 en base a datos de la División de Desarrollo Social de la CEPAL http://dds.cepal.org/bdptc/ y para Argentina en base a JIMÉNEZ Maribel y JIMÉNEZ Mónica (2015) Asistencia escolar y participación laboral de los adolescentes en Argentina: el impacto de la Asignación Universal por Hijo. Organización Internacional del Trabajo, Serie Documentos de Trabajo 11, Buenos Aires.

En los hechos, la poca vinculación existente entre quienes implementan los PTC y los responsables en las áreas de infancia y juventud es notoria. Pero la lista no se acaba allí, y tampoco se observa interacción entre las áreas de educación con las de salud sexual y reproductiva, y aún más dispar es la preocupación 65


por las condiciones de la vivienda en donde habitan los NNA en condiciones de vulnerabilidad. Resulta necesario advertir sobre la necesidad de reconsiderar las respuestas estatales dadas en estos últimos años, las que por una parte han descargado gran responsabilidad en la dinámica de superación de la pobreza en los PTC, sin diseñar políticas que interactúen y superen este objetivo, que por otra parte, tampoco se registran resultados sostenidos en el tiempo, dado el estancamiento en la disminución de la pobreza. En otros términos, la reducción de la pobreza no es el efecto de las intervenciones sociales sino es la consecuencia de la disminución global del fenómeno (Rossel, 2013). Y este último dato adquiere una enorme relevancia, dado que el principal impacto que se le atribuyen a las transferencias es la disminución de la pobreza, y a las condicionalidades asociadas a la misma, los mejores rendimientos educativos y en salud. Todo lo cual, perdería centralidad a la luz de esta evidencia, que emerge como un dato relevante que debería estar nutriendo el debate en torno a la continuidad de estos programas, y lejos de ello se encuentra ausente en América Latina. En todo caso, no hay indicios de revisar ésta dinámica sino por el contrario, los programas integran las “buenas prácticas” y son presentados por los gobiernos como ejemplos exitosos de intervenciones en el campo social. Otro factor ineludible es la transición demográfica acelerada que atraviesa América Latina, con niveles de heterogeneidad entre y al interior de los países significativos, pero con ciertos parámetros constantes: urbanización, disminución de la fe66


cundidad, aumento de la esperanza de vida e incremento de la proporción de personas mayores de 60 años (Giacometti y Pautassi, 2014). Todos estos fenómenos son indispensables de ser considerados a la hora de diseñar políticas sectoriales. Si se analizan los datos del CELADE (2013), durante el período 1990-2010, disminuyó la relación de NNA de menos de 4 años por mujer producto del envejecimiento poblacional, y se estima que en la próximas décadas continuará esta tendencia, al mismo tiempo que el porcentaje de mujeres en edad fértil tenderá a disminuir, aunque se mantendrá por unos años en valores superiores al 50% en la región. El caso de Argentina es representativo al respecto, ya que actualmente viven 10 millones de niños, niñas y adolescentes (de 0 a 14 años de edad): el 49.2% son mujeres y el 50,8% son varones. Ahora bien, si se establece una relación de dependencia directa entre los NNA que necesitan ser cuidados y las personas en edad activa (de 15 a 65 años) con capacidad potencial para cuidar, ésta llegaría a 40, es decir, el equivalente de 0,4 de NNA por cada adulto en edad activa. Esto significa que existirían en Argentina 2,5 personas en edad activa por cada NNA para cuidar (Rodríguez Enríquez y Pautassi, 2014). Sin embargo, tal proyección no debe soslayar que las personas –principalmente las mujeres debido a que son las principales responsables del cuidado por la asignación cultural y patriarcal existente- también deben cuidar a personas adultas mayores o personas con discapacidad. En síntesis, actualmente hay 4,1 millones de personas mayores de 65 años en Argentina, donde la relación de dependencia total (NNA y personas mayores en relación con 67


personas en edad activa) se eleva a casi 60, o bien 0,6 personas dependientes por cada persona en edad activa. Esto implica que hay menos de dos personas (1,8 estrictamente) para cuidar a cada persona dependiente, lo que permite ponderar la dimensión de las necesidades de cuidado, con particularidades por localidad y jurisdicciones (Rodríguez Enríquez y Pautassi 2014). Si bien los datos van variando de país en país, lo cierto es que la evidencia disponible no muestra indicios que sean elementos centrales en el re-diseño de los actuales programas, como tampoco en los esquemas de seguridad social contributiva. Al respecto, salvo países más avanzados como Uruguay con el diseño del sistema nacional de cuidados o Costa Rica, se avanza de manera dispar en los países hacia soluciones integrales. En general, las respuestas ensayadas se concentran en la ampliación de licencias para cuidado infantil previstas en los regímenes laborales y en menor medida, en la ampliación de infraestructura pública para primera infancia –establecimientos o centros de desarrollo infantil- y muy lentamente en dispositivos para el cuidado de las personas adultas mayores o personas con discapacidad. En otros términos, la presión demográfica no ha ingresado en la corriente central de la definición de modelos contributivos como no contributivos de protección social, con las consecuencias que ya se están manifestando de importantes conjuntos poblacionales sin cuidado. Concordantemente, es importante considerar la composición de los hogares, dado que posibilita conocer algunas demandas diferenciales de los distintos ciclos vitales, y que permitan eva68


luar las respuestas más certeras, especialmente considerando que algunos países han incorporado preguntas en sus Encuestas de Hogares que buscan identificar si existe más de un núcleo familiar y de que manera se encuentran conformados. Allí cabe analizar el caso de Chile, donde se incluye una consulta dirigida a los hogares que contienen más de un núcleo familiar, buscando captar las razones por las cuales conviven. De acuerdo con el estudio de Giacometti y Pautassi, 2014, que demuestra que en los hogares más pobres, la principal razón de la convivencia de más de un núcleo es la económica, lo cual da la pauta de una prevalencia de más de un núcleo familiar por hogar sin que estas situaciones se incluyan en el diseño de los programas de transferencias condicionadas. Tampoco se avanza en acciones que garanticen el derecho a la vivienda y mucho menos que evalúen el impacto en las relaciones intrafamiliares, especialmente dadas las asimetrías de género y generacionales que se producen, dejando en una posición de mayor vulnerabilidad a NNA, todo ello en el marco de niveles de violencia de género elevadas y persistentes en toda América Latina y el Caribe. Resulta pertinente llamar la atención sobre la relevancia de visibilizar las “familias ocultas” que se definen como aquellos núcleos conyugales secundarios (NCS).5 Dado que en general las encuestas identifican el núcleo familiar primario, es decir, 5  Torrado 2005 define a un núcleo conyugal como un tipo especial de familia constituida exclusivamente en alguna de las siguientes formas: a) pareja sin hijos, b) pareja con uno o más hijos solteros, c) un progenitor (el padre o la madre) con uno o más hijos solteros. Al interior de un hogar, aquel núcleo que contenga al jefe será denominado primario; si existen núcleos formados por miembros no-jefes se los considera secundarios y son materia de información de las “familias ocultas”. Tomando como referencia esta definición, se deduce que los NCS se encuentran frecuentemente en los hogares conyugales ampliados.

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los vínculos de parentesco que tiene cada uno de los miembros del hogar con el jefe/a, sin considerar la posibilidad de que los demás miembros del hogar tengan vínculos conyugales, invisibilizando las distintas “familias” convivientes, sino que las incluyen en relación con el parentesco con el jefe/a de hogar, que a su vez repercute en el registro de las familias nucleares. Estas situaciones de registración no son menores, a lo cual se le suma la incidencia de la jefatura femenina en hogares con presencia de NNA, como por ejemplo en Chile y Uruguay que tienen más del 36% de los hogares bajo responsabilidad femenina. En estos dos países es llamativo el incremento de la jefatura femenina entre los jefes y jefas más jóvenes. En el Estado Plurinacional de Bolivia, Ecuador y México en promedio este tipo de hogares representa un 21% del total. En todos los países es mayor la prevalencia de jefatura femenina en el ámbito urbano, y un 20 o un 30% -dependiendo los países- de NNA vive solo con la madre (Giacometti y Pautassi 2014). El interrogante que cabe formular es cuánto de estas situaciones han ingresado en los diseños de políticas sociales, tanto a nivel de los esquemas de cobertura de contingencias sociales de los asalariados formales como en los esquemas de protección social no contributiva, en donde contrasta esta realidad con un fuerte sesgo de consideración de los hogares como nucleares o en los casos de los PTC, la variable determinante para la percepción de la transferencia es el número de hijos/as independientemente de cómo efectivamente viven y con quien viven estos niños y las niñas. Por otra parte, la percepción predominante es la caracterización como hogares heterosexuales, sin 70


reparar en la conformación de uniones homosexuales, inclusive en aquellos países en donde ha avanzado la legislación reconociendo los matrimonios igualitarios –en otros aún mas adelantados con la identidad de género- pero sin que estos avances ingresen aún en las burocracias asistenciales. Pueden incorporarse situaciones de diversidad sexual, como en el caso de Uruguay, Estado Plurinacional de Bolivia o Argentina, pero aún no con la suficiente fuerza para romper con el presupuesto de la hetero-normatividad. Este sesgo es todavía más marcado en los casos de prestaciones de la seguridad social identificadas al inicio, donde las asignaciones familiares formales se comportan a la luz de su diseño de más de cincuenta años, sin haber evolucionado sobre los distintos matices que significa en la actualidad cubrir las contingencias vinculadas con el crecimiento y expansión del núcleo familiar. Lo anterior cobra aún mayor relevancia en países con altos índices de migración femenina, lo que en muchos países conforman las denominadas “cadenas globales del cuidado” (Ecuador, Bolivia y México de los seleccionados) que a grandes rasgos se caracterizan por el desplazamiento de mujeres en edades activas hacia los países centrales, o en el caso del cono sur de América Latina entre países, para permanecer realizando labores de cuidado y prestando servicios de limpieza, mientras sus hijos quedan al cuidado de algún pariente (generalmente otra mujer) y sostenidos por las remesas de la trabajadora migrante. Si se consideran los datos que proveen las encuestas de hogares en el Estado Plurinacional de Bolivia, Chile, Ecuador, México y 71


Uruguay, se observa que la presencia de otros núcleos familiares es mayor en los hogares de jefatura femenina, con jefas mayores de 55 años. Por otra parte, entre un 20 y un 32% de los niños conviven en hogares extensos, lo cual plantea la necesidad de abordar, dado los altos índices de embarazo adolescente en la región, el porcentaje de madres solas (adolescentes y jóvenes) que permanecen viviendo con sus padres o familiares y una revisión de las acciones de prevención de violencia de género (Giacometti y Pautassi 2014). Es decir, no pueden seguir recibiendo trato como “hijas” del jefe sino que debe analizarse esta conformación de familias secundarias “ocultas” compuestas por mujeres jóvenes, que en la mayoría de los casos se encuentran sufriendo condiciones de extrema vulnerabilidad, donde predominan las madres solas con niños y niñas pequeños, y donde estas mujeres mayoritariamente recurren a esta forma de convivencia para poder satisfacer necesidades materiales más inmediatas –vivienda, alimentos– y también de cuidado de sus hijos e hijas. En otros casos, la situación se presenta en que los NNA no conviven con ninguno de sus padres, y no debido a procesos de migración, sino que se encuentran bajo guarda o de tutela de algún familiar directo, sin que esta situación se haya regularizado legalmente. En otros países el fenómeno de los NNA indocumentados es de alta significación, e impide por lo tanto el ingreso a los programas, o cuando se trata de tutela o guarda, al no mediar una sentencia judicial que establezca los regímenes de tenencia se convierte en una causal de exclusión. Allí la obligación estatal es ineludible de garantizar respuestas para que ningún NNA se le niegue su derecho a la identidad, 72


como también es urgente establecer vías expeditas para que se puedan regularizar los vínculos familiares o tutelares para ingresar a los programas sociales. En síntesis, he buscado poner de relieve que no solo es determinante la transición demográfica que atraviesa América Latina, sino que la mirada debe estar puesta en el análisis de la composición de los hogares, especialmente dada la mayor presencia de “madres/padres adolescentes”, y las nuevas asimetrías –y violencias que en muchos casos promueven- que las familias ocultas desarrollan en desmedro de las oportunidades y calidad de vida de cada persona. Por otra parte, hay suficiente evidencia empírica que demuestra la incidencia de estos procesos de cambio en la composición de las familias y el empobrecimiento. En otros términos, la relación entre jefatura femenina y pobreza es ineludible, especialmente cuando hay NNA en el hogar, ya que hay más integrantes que requieren ser atendidos y menos personas disponibles para incorporarse al mercado de trabajo y cuando lo intentan hacer encuentran mayores dificultades para insertarse laboralmente, ya que quienes asumen el cuidado son las mujeres (Giacometti y Pautassi 2014). Finalmente, y tal como señalan Cunill-Grau, Repetto y Bronzo 2015, 410; una de las condiciones básicas para la implementación de sistemas integrales de protección social es que existan procesos robustos de coordinación y gestión de distintas áreas de gobierno, ya que si no trabaja coordinadamente resulta muy difícil poder resolver la complejidad no solo de la pobreza o la 73


desigualdad, sino la provisión de bienestar. Si no se articula la multidimensionalidad de los fenómenos a resolver con el diseño, los responsables de la implementación y las áreas de toma de decisiones gubernamentales, no sólo serán de bajo impacto los resultados a alcanzar, sino precisamente se estará desconociendo uno de los núcleos centrales de la demanda de integralidad de las respuestas estatales En igual sentido, en la medida que la acción comunicativa de los distintos gobiernos de la región haya fundado –y lo siga sosteniendo- en enfoque de derechos, es ineludible el debate en torno a la universalidad en el acceso y en el ejercicio de de las prestaciones, que si bien el mix de prestaciones compuestos por sistemas de seguridad social para asalariados formales y sistemas de protección social para informales a través de los PTC, ha ampliado la cobertura de manera considerable, no se ha alcanzado la universalidad implícita en los derechos.

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3. Ausencias frecuentes: el género en primer lugar Resulta necesario, una y otra vez, alertar sobre la “ceguera al género”, en la definición de Kabeer, 1998, en las políticas sociales en América Latina, y con mayor énfasis en las políticas destinadas a NNA. En primer lugar, un dato que es poco considerado es la incidencia diferencial del desempleo entre los y las jóvenes entre 15 y 24 años donde el desempleo femenino es más alto que el masculino. De hecho, lejos de reducirse, entre 1990 y 2009 la distancia que separa el desempleo de varones y de mujeres jóvenes se ha incrementado (CEPAL 2012). Asimismo, tal como ocurre con la población adulta, el desempleo juvenil femenino no escapa a las pautas de estratificación por quintiles de ingreso sino que revelan también que entre 1990 y 2009 esta tendencia se ha profundizado en mayor medida entre las jóvenes de menores ingresos que entre los varones (CEPAL 2012).

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El dato anterior se conjuga con la caída en la participación femenina en el mercado de trabajo, nuevamente con mayor peso en los quintiles de menores ingresos, en los que no solo se estancó sino que disminuyó. Por cierto, esta disminución presenta variabilidad de acuerdo con los distintos sectores sociales: en 1990, la participación laboral de las mujeres en el quintil superior de ingresos muestra una pauta sistemática de crecimiento y abarca las mujeres en la franja etaria entre 25 a 54 años. Sin embargo, para el mismo grupo de edad pertenecientes al quintil inferior de ingresos se estanca desde el año 2005 a la fecha, ampliando las brechas entre unas y otras, lo cual, de perdurar esta tendencia, se verán condicionadas la percepción de ingresos por parte de las mujeres más pobres y con un alto impacto en el volumen de ingresos del hogar (CEPAL 2010, 14). Nuevamente, los anteriores comportamientos en la oferta y demanda de trabajo se mantienen como una pauta estratificada, donde el peso de la presencia de NNA en el hogar va a actuar en desmedro de las posibilidades de inserción de las mujeres más vulnerables y en contra de su desarrollo autónomo. Pero este dato no solo refiere a las edades centrales, sino que se presenta como un factor en crecimiento en las mujeres más jóvenes y con menores niveles de ingresos. Las perspectivas para el mediano y largo plazo no solo anuncian una mayor estratificación de la desocupación femenina, sino que desde el 2000 en adelante, comenzó a ampliarse la brecha entre el desempleo de las mujeres de los quintiles superiores e inferiores. Como consecuencia, en el 2009 el desempleo de las mujeres de menores ingresos fue 76


cinco veces superior al de las mujeres del quintil más alto (21% frente a 4%) (CEPAL 2012). En concordancia, las evidencias ponen en la agenda pública que el desempleo entre los y las jóvenes y las inequidades de género son dos dimensiones que merecen una atención urgente, ya que entre otras razones, disparan los procesos de infantilización de la pobreza ya mencionados. Este hecho se complejiza aún mas, si los jóvenes son padres y madres (CEPAL/OIJ 2004), ya que las vulnerabilidades se potencian si se analiza la manera en que se distribuyen los beneficios asistenciales y donde cambios en la fecundidad, en las relaciones de pareja, van a impactar en el quintil de menores ingresos (CEPAL 2012). Así, un leve adelanto en la edad de inicio de la primera relación sexual como de la maternidad “suponen una cierta polarización en el calendario de la fecundidad según la educación, donde la enseñanza superior marca el punto de inflexión” (Rossel 2013). En rigor, la salida anticipada del sector educativo va a establecer nuevamente una frontera, atravesada por las desigualdades de género, muy difícil de sortear. Rico y Trucco 2014 lo exponen claramente: el abandono temprano de los varones del sistema educativo encuentra ciertas posibilidades de “compensar” esta falta de credenciales educativas formales con experiencia laboral, pero en el caso de las mujeres con maternidad precoz, especialmente durante la adolescencia, su inserción laboral será desfavorable y quedarán estancadas en sus logros educativos y de inserción laboral.

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Por otra parte, como ya mencioné, dado que en América Latina se ha configurado una organización y distribución del cuidado sumamente injusta, donde las mujeres cargan con el trabajo de cuidar –el que además está culturalmente aceptado que así sea- y las responsabilidades asociadas a ello, con las dependencias mutuas que se establecen, ya que la provisión de cuidados no ocurre de manera aislada o estanca, sino que resulta de una continuidad donde se suceden trabajo, actividades, ocio, responsabilidades y obligaciones. En el caso de los PTCI en general no se han contemplado estrategias de cuidado, ni para las madres perceptoras, las cuales deben cumplir con las condicionalidades en la mayoría de los casos sin infraestructura que le facilite algún mecanismo que las acerque a la oferta de salud o educación, que medidos en su impacto territorial, muchas veces queda totalmente alejado de sus lugares de residencia. Tampoco se han considerado el acceso a medios de transporte ni instancias para adecuar las dificultades en la movilidad y desplazamiento urbano o rural. En otros términos, “se condiciona la condicionalidad” al cumplimiento por parte de las madres de la asistencia de sus hijos a la escuela y al sector salud, pero no se ofrece ningún tipo de facilidades, ni estrategias de transporte (Hernández y Rossel 2013) u otras opciones para que efectivamente puede dar cumplimiento a la condicionalidad. La penalización por el incumplimiento implica el cese de la prestación, pero poco se dice sobre el incumplimiento del Estado en garantizar el ejercicio del derecho a la educación y a la salud de ese niño o niña. En el caso de las madres y padres adolescentes, salvo excepciones, 78


no se han diseñado estrategias de cuidado que posibiliten la permanencia en la escuela, de modo de evitar una deserción temprana, la que seguramente afecte directamente a la madre adolescente. En síntesis, las políticas sociales en general y las dirigidas a la infancia y a la juventud en particular, no pueden ignorar, “cegar” las relaciones sociales de género, las que no solo no están garantizando el trato igualitario sino que, en el actual contexto, profundizan las inequidades perpetuando una suerte de “status quo” para las mujeres jóvenes, pero también aquellas en edades centrales, y con efectos sobre la vida de las niñas y de los niños. En tanto no se avance de manera integrada sobre políticas que mejoren la calidad de vida, erradiquen la pobreza pero también intervengan sobre la injusta división sexual del trabajo, seguiremos consolidando patrones de desigualdad estructural como los persistentes en éste, el continente más desigual del mundo.

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4. La urgencia en el cumplimiento de las obligaciones El escenario regional da cuenta de avances significativos en el reconocimiento de los NNA como sujetos titulares de derechos, que de la mano de la ratificación de la CDN los países de la región se obligaron a efectivizar y han avanzando en términos de adecuación normativa, planes y estrategias de implementación y programas sociales dirigidos a la infancia. En paralelo, la mayoría de las administraciones gubernamentales han implementado los programas de transferencias condicionadas de ingresos, con el objetivo de erradicar la pobreza pero a partir de un cambio significativo, en relación con los programas implementados a inicios de los años 90. En los actuales PTCI, la titularidad no es del desempleado jefe de hogar, sino de los NNA de dicho núcleo familiar en condiciones de pobreza. Sin embargo, 80


más allá de estrategias comunicacionales y de difusión que se han hecho sobre la titularidad de los NNA de sus derechos, no se ha promovido un efectivo empoderamiento de los titulares, lo cual se agrava dados los alarmantes datos de prevalencia de la pobreza en los NNA, que son aún más severos si se trata de una niña y si es a su vez indígena o afrodescendiente. Tal como señala CEPAL (2013) si persiste una disminución de sólo diez puntos porcentuales de la pobreza por década, se requieren 50 años para reducir –y no eliminar- la pobreza de NNA en el continente, lo cual da cuenta del incumplimiento de obligaciones de los Estados para con la infancia. Resulta necesario desafiar la relación pasiva que existe entre sujeto titular de derechos y discrecionalidad de la administración pública para garantizar los derechos, o en términos de la injusta organización social del cuidado, es urgente romper la lógica binaria de actividad/pasividad entre el proveedor o dador de cuidado y el destinatario, que no solo incluye la practica interpersonal de cuidar al otro, sino que demanda un conjunto integrado de acciones transversales al respecto. En la medida que no se diferencie para las políticas si los NNA viven con ambos padres, o solo con la madre, o con otros parientes, o si los adolescentes ya son padres y que tipo de hogar conforman, poco se avanzará en mejorar las condiciones de vida de la población en general. Nuevamente, delegar en las transferencias de ingresos –vitales en términos de ingresos de los hogares más vulnerables- la resolución de un conjunto de situaciones que hacen a la compleja interacción de condiciones para alcanzar una vida conforme a 81


derechos, que incluyen una vivienda digna, el acceso a infraestructura sanitaria, agua potable, a educación de calidad, respetuosa de las pautas culturales, a la salud, a la salud sexual y reproductiva, entre otras múltiples condiciones, es tener la mirada desorientada de los problemas centrales que afectan a un conjunto más que importante de personas como son los niños, niñas y adolescentes. En otras palabras, los problemas de pobreza en la región no se resuelven solo con transferencias de ingresos, sino que requieren soluciones integrales y universales y que la mera invocación a derechos tampoco lo soluciona. En tanto no se incorporen de manera transversal los compromisos en torno a la equidad de género, etárea, étnica, se ampliarán las fronteras señaladas, pero a su vez, se profundizarán las brechas entre quienes se encuentran en condiciones de vulnerabilidad. Ya no solo representa una preocupación la frontera entre incluidos y excluidos, sino que se ha buscado destacar en el análisis realizado, que el problema se profundiza al interior de cada una de estas categorías, estratificando todavía mas, las desigualdades imperantes. La ausencia de una mirada –y por consiguiente acciones y políticas- de tipo integral e intersectorial, respetuosas de un enfoque de género y de derechos es altamente alarmante, especialmente dada la evidencia empírica, diagnósticos y estudios que han dado cuenta de estas situaciones. ¡Cuánto más debemos alertar respecto que hasta tanto no se integren al diseño e implementación de políticas las relaciones señaladas, no sólo no se superará la pobreza y la vulnerabilidad de la región, sino que se atenta en 82


contra de los derechos de los niños, niñas y adolescentes!. En otros términos, es urgente dar un debate integral y transversal que aborde las condiciones de vida de NNA en América Latina y el Caribe que interpele a las políticas públicas. El enunciado de metas de cumplimiento por parte del Estado, del cual la ciudadanía está habituada a escuchar, no cubre la obligación positiva estatal de satisfacer por completo cada uno de los derechos reconocidos en los Pactos y en las Constituciones o leyes internas de los países, y las respuestas deben ser universales, integrales e interdependientes, no siendo suficiente que el estado garantice algunos derechos, como los civiles y no garantice derechos económicos, sociales y culturales (DESC). La simple transferencia de dinero, que no esté acompañado por otras estrategias y políticas integrales, condiciona la efectividad del ejercicio de derechos y por lo tanto pone en discusión el cumplimiento estatal. Sirva como ejemplo el tema recurrente en cuanto a las políticas de juventud, que es el tema de educación. En primer lugar, incorporar a la población adolescente que está excluida del sistema educativo supone repensar la oferta educativa, junto con la creación de estímulos que generen las condiciones necesarias para que los y las jóvenes se incorporen o permanezcan en el sistema, y que considere las inequidades de género. Historiales de repitencia o atraso escolar pueden condicionar el interés para reincorporarse, la oferta que se les brinde debe incorporar en su diseño la necesidad de revertir esta situación con una oferta pertinente, pero que si a su vez se trata de madres o pa83


dres adolescentes, se incluya una oferta de infraestructura de cuidado y medidas asociadas (flexibilidad horaria vinculada a la lactancia, prioridades en torno a los exámenes, entre otras medidas simples para incluir). En otros términos, es indispensable fortalecer el enfoque de género en las políticas educativas, que se traduzca en cambios en el clima y organización escolar como imperativo para asegurar la autonomía e igualdad de oportunidades. En segundo lugar, y a diferencia de otras áreas de políticas sociales, la falta de rectoría de las políticas de infancia y juventud da cuenta de una ausencia en la definición de las prestaciones a establecer, tanto en el caso de aquellas transferencias que tienen a los NNA como sus titulares, y como perceptoras a sus madres, como es el caso de algunos de los ejemplos presentados. En otros casos, en los que la transferencia está dirigida a trabajadores asalariados formales, para la cobertura de la contingencia de crecimiento y ampliación del núcleo familiar, no hay intervención alguna sobre las medidas complementarias a dichas transferencias que se requerirían para efectivizar la medida. En todos estos años de intervención sobre lo público, con importantes momentos de reactivación económica en una buena parte de este período, no se avanzó en diseños novedosos que superen la “doble entrada” mencionada: se siguen reiterando soluciones no contributivas a través de transferencias de ingresos aisladas y sin interdependencia sectorial o jurisdiccional con otras áreas estatales. A su vez, se garantizan derechos a los NNA y no se ofrecen oportunidades para que las mujeres, ma84


dres de esos niños y niñas puedan ejercer su autonomía. En rigor, no se ha diseñado ni para los programas de transferencias ni para las asignaciones familiares formales políticas integrales de abordaje de la infancia y la juventud que trasciendan la transferencia monetaria e integren acciones útiles para garantizar el respeto y efectivice la protección integral de los NNA (Giacometti y Pautassi 2014). Los aspectos señalados, acompañados de la evidencia empírica disponible en la región, dan cuenta de la persistencia de la desigualdad de género, junto con la étnica y socioeconómica, evidenciando un escenario altamente complejo, que la dinámica de las acciones de protección social o la tradicional seguridad social poco han logrado revertir. Pero tampoco lo han hecho las políticas de infraestructura básica, no se han redoblado esfuerzos por garantizar el acceso a la vivienda, al agua potable, a los servicios de cuidado, que permiten constatar una y otra vez la reproducción intergeneracional de la pobreza, sino que demanda respuestas urgentes de la mano de medidas universales e integrales. También es preciso tener en cuenta las desigualdades por el lugar en que se habita, las áreas rurales presentan hoy altos niveles de vulnerabilidad. A su vez, la estratificación que los sistemas protectorios evidencian que, inclusive en los sectores medios, este tipo de dinámica de intervención, está mostrando límites claros. Es decir no sólo las transferencias de ingresos implementadas de manera aislada para erradicar la pobreza han alcanzado su techo, sino que las asignaciones familiares formales también muestran límites para quienes están en condiciones de formalidad laboral, en especial para aquellos núcleos fami85


liares por encima de la pobreza y la informalidad, pero sin acceder a prestaciones de calidad y en cantidad necesaria. La titularidad de derechos de niños, niñas y adolescentes, reconocido por la Convención de Derechos del Niño y ratificado por todos los Estados de América Latina, interpela a toda la sociedad, especialmente en las dimensiones vinculadas a la universalidad e integralidad, siempre respetuosas de las particularidades culturales, étnicas, de diversidad sexual y de género, en el entendido que no constituyen simples expresiones de deseo sino que imponen obligaciones estatales de efectivo cumplimiento. Es obligación de todos y todas, pero especialmente de los Estados, reconocer que cada niño y niña, cada adolescente y cada joven son sujetos titulares de derechos, a los que se les debe garantizar su ejercicio en condiciones de igualdad y plenitud. Pero sus madres también lo son, y el hecho de proteger a uno –en este caso asumiendo la mayor vulnerabilidad del niño o niña- no habilita a desproteger a su madre, también en condiciones de vulnerabilidad y en muchos casos atravesada por violencia de género. Si no se toma conciencia de manera urgente de la necesidad de avanzar en una articulación interinstitucional para ofrecer un abordaje integral, universal y respetuoso de la equidad de género y de derechos, no sólo no se logrará superar la pobreza en la región y la desigualdad, sino que se seguirá vulnerando el ejercicio de derechos de cada uno de los habitantes. Y esta 86


responsabilidad de cumplimiento con las obligaciones contenidas en los derechos corresponde a todas las esferas públicas. Se requiere coordinación, integralidad, pero especialmente voluntad política para cumplir los mandatos y obligaciones contenidos en cada derecho y una ciudadanía que así lo demande.

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La Asignación Universal por Hijo para la protección social: antecedentes e incorporación dentro del regimen de asignaciones familiares Laura Eugenia Garcés Universidad Nacional de San Juan

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Foto: M. A. f. I. A.

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Principales características de la AUH La “Asignación Universal por Hijo para Protección Social” (AUH) surge como Decreto 1602 firmado por la Presidenta Cristina Fernández, en octubre del 2009. A través del mismo se propuso la modificación de la Ley N° 24.714/96 sobre el Régimen de Asignaciones Familiares; posibilitando de tal forma que a partir de aquel momento, los desocupados, trabajadores informales o subempleados que ganaran menos del salario mínimo, recibieran el mismo beneficio que los trabajadores registrados obtenían desde 1956. Consiste en una prestación monetaria no retributiva de carácter mensual, que se abona a uno sólo de los padres o tutores, por cada hijo menor de 18 años que se encuentra a su cargo o sin límite de edad cuando se trata de un discapacitado. La prestación se abona hasta un máximo acumulable al importe equivalente a 5 hijos. La AUH representa la extensión de un derecho que hasta el momento sólo tenían los hijos de los trabajadores formales; a la vez que implica un aumento significativo de los ingresos de las 95


familias de trabajadores desocupados e informales, lo que tiene un impacto en los niveles de pobreza e indigencia. Ya no se trata de un programa destinado a los “pobres” sino a los hijos de trabajadores, y esto significaría un salto cualitativo al evitarse la estigmatización que suele atribuírseles a los grupos beneficiarios de los programas sociales destinados a la pobreza. En otras palabras, a diferencia de los Programas de Transferencia de Ingresos aplicados en nuestro país, este nuevo encuadramiento abandona el eje de la pobreza como fundamento para situarse en el campo del trabajo: se trata de una asignación dirigida a hijos de trabajadores, más que niños pobres ahora se abre la oportunidad de pensarlos como hijos de trabajadores igualados con los hijos de trabajadores formales. De todas formas es discutible que las/los niñas/os y adolescentes accedan al beneficio a partir de la condición laboral de sus padres y no de manera directa y universal por ser sujetos de derechos (esta discusión también puede darse para el caso de las Asignaciones Familiares de los trabajadores asalariados). Vale recordar que centrar el eje en la pobreza implicó no sólo la implementación de una serie de programas focalizados con la intencionalidad de asistir a las familias en el momento de riesgo social (pobreza), sino sobre todo convertir a la política social en una acción intermitente, transitoria y cuyo fin último es la de paliar la insuficiencia ingreso. En tanto, la AUH puede ser ubicada en el marco de las políticas de seguridad social y no como una política de combate de la pobreza.

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Por otro lado, se evita el clientelismo que suele estar presente en el otorgamiento de los beneficios de programas sociales, en donde se realizan selecciones de grupos o familias, muchas veces de manera arbitraria o haciendo un uso clientelar de ese otorgamiento. Esta política de asignaciones familiares implica un registro único a través del ANSESS y la presentación directa por parte de los beneficiarios de las certificaciones requeridas. Con relación a los PTC que la antecedieron, como el PJyJHD y el PF, la AUH implica una mejora cualitativa -en algunos aspectos- en tanto que todo aquel que cumpla con las características definidas para la población receptora puede acceder a la prestación, ya que no existen ni cupos ni fechas límites de inscripción. Asimismo, constituyen mejoras, el monto y a los mecanismos de reclamos establecidos. Sin embargo, ciertas lógicas los PTC persisten, quedando a la AUH a mitad de camino entre un una prestación de este tipo y una transferencia de ingreso ligada a un derecho universal. (Arcidiácono, 2011:7)

El otorgamiento de la AUH está sujeto a una serie de requisitos para su acceso tales como que el niño/a o adolescente sea argentino, hijo de argentino nativo o por opción, naturalizado o residente, con residencia legal en el país no inferior a 3 años previos a la solicitud. Asimismo se debe acreditar la identidad del titular del beneficio y del niño/a, mediante Documento Nacional de Identidad; acreditar el vínculo entre la persona que percibirá el beneficio y el niño/a, mediante la presentación de las partidas correspondientes y en los casos de adopción, tutelas y curatelas los testimonios judiciales pertinentes; y en los casos que corresponda, acreditar la condición de discapacidad.

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Por otra parte, el mantenimiento de la asignación está sujeto al cumplimiento de controles sanitarios obligatorios y a la concurrencia al sistema educativo. Específicamente las condicionalidades exigidas en este sentido son: • Hasta los cuatro (4) años de edad -inclusive-, debe acreditarse el cumplimiento de los controles sanitarios y del plan de vacunación obligatorio. • Desde los cinco (5) años de edad y hasta los dieciocho (18) años, debe acreditarse además la concurrencia obligatoria de los niños/as y adolescentes a establecimientos educativos públicos. Como forma de intentar garantizar el cumplimiento de las condiciones expresadas precedentemente, el Decreto de la AUH prevé que el ochenta por ciento (80%) del monto mensual se abona a los titulares a través del sistema de pagos de la Administración Nacional de la Seguridad Social (ANSES); mientras que el restante veinte por ciento (20%) es reservado en una Caja de Ahorro a nombre del titular en el Banco De La Nación Argentina. Dicha suma sólo puede cobrarse cuando el titular acredita el cumplimiento de los controles sanitarios y el plan de vacunación a la vez que el cumplimiento del ciclo escolar lectivo correspondiente (artículo 18, inc. K de la Ley N° 24.714 y modificatorios, incorporado a través del artículo 7 del Decreto 1602/09). Para la acreditación ANSES remite a cada titular del beneficio una libreta que contiene datos relativos a sanidad, vacunación, educación y condición laboral, que debe ser pre98


sentada ante esta Administración Nacional en las condiciones y plazos establecidos (artículo 24 de la Resolución 393/09). A su vez, la normativa establece como sanción, la pérdida de la asignación en los casos de falta de acreditación de los requisitos y condiciones establecidas o en situaciones de falsedad de la información suministrada (artículo 18, inc. k de la Ley N° 24.714 y modificatorios, incorporado a través del artículo 7 del Decreto 1602/09 y artículo 14 ter de la Ley N° 24.714 y modificatorios, incorporado a través del artículo 6 del Decreto 1602/09). En cuanto a su cobertura, la propuesta se presenta como universal, y en función de los sectores que serán abarcados (tanto lo que indica el decreto como las correcciones posteriores), el mismo alcanzaría a la mayoría de los hijos de desocupados, de trabajadores del sector informal, a la vez que hijos de trabajadoras domésticas, de trabajadores rurales y de monotributistas sociales. Sin embargo, un punto discutible es que según el decreto, quedan excluidos del beneficio los trabajadores que se desempeñan en la economía informal y perciben una remuneración superior al salario mínimo, vital y móvil y surge el interrogante acerca de cómo se determinará el ingreso de un trabajador informal. Otro punto discutible del decreto en torno a la universalidad es la exclusión del sexto hijo; de los monotributistas (excepto los monotributistas sociales)1, de los privados

1  Por Decreto Presidencial de Mauricio Macri 593/16 se incorporó a los monotributistas al régimen de Asignaciones Familiares. Tendrán derecho a percibir la Asignación por Hijo, Hijo con Discapacidad, Prenatal y Ayuda Escolar y el monto de cada asignación dependerá de su categoría de monotributo.

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de libertad, los migrantes que no tengan residencia de al menos 3 años y puedan demostrarlo.2 La universalidad es entendida aquí como extensión de la cobertura y no desde una definición normativa de universalidad. La universalidad (y esto es fruto del debate que nos dejó instalado el neoliberalismo) se ha reducido en el debate público a la capacidad de una política de llegar a todos sin tener en cuenta que la universalidad desde su definición normativa refiere, además, a la igualdad en cuanto: al acceso por la sola condición de ciudadano, al tipo y calidad de las prestaciones y a la incondicionalidad de la política.

2  Sobre este punto podemos señalar numerosas referencias bibliográficas que lo plantean como una de las principales debilidades de la AUH y discuten en torno a la “universalidad” de esta política: Lozano y Raffo (2010: 3-33); Lo Vuolo (2010: 21); Arcidiácono y Straschnoy (2011: 9-12); Pautassi, Arcidiácono y Straschnoy (2013: 20-28); Danani (2013: 156-164).

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Propuestas anteriores a la AUH Desde mediados de los ‘90, diversas fuerzas políticas y sociales, a través movilizaciones sociales y de propuestas parlamentarias, postularon la necesidad de implementar políticas de transferencias de ingresos destinadas a la niñez. El trayecto recorrido por Argentina para instalar el tema, es semejante a otros países: debates académicos, políticos y sociales; algunas iniciativas oficiales o de otras organizaciones sociales. En el ámbito parlamentario, los antecedentes de proyectos de ley3 presentados en el Congreso de la Nación, con fundamentos y características diferentes, fueron4: • Creación de un “Ingreso Ciudadano para la Infancia” (INCINI), presentado en abril de 1997 por Diputadas Nacionales de la Unión Cívica Radical (Elisa Carca y Elisa Carrió). Para un análisis detallado y comparativo de los proyectos de ley ver Estevez y Garcés (2010) y Pautassi (2010a). 4  Cabe aclarar que si bien algunos fueron tratado en comisiones, ninguno tuvo tratamiento en el recinto de sesiones. 3 

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El mismo contó con la adhesión explícita de otros legisladores, de organizaciones sociales de defensa de los derechos humanos, de la Iglesia Católica, etc. pero al cabo de dos años perdió estado parlamentario y fue archivado5. • Creación del “Fondo para el Ingreso Ciudadano de la Niñez” (FINCINI), presentado ante la Cámara de Diputados de la Nación por el Interbloque del ARI (Argentinos por una República de Iguales) el 11/03/04 (que actualiza el proyecto de la UCR de 1997). La última presentación de este proyecto ha sido el 21/05/2008 propuesto por la Coalición Cívica (CC) - Afirmación para una República Igualitaria (ARI). Estos dos primeros proyectos propiciaban el otorgamiento de un ingreso universal e incondicional basado en la idea de ciudadanía. • “Régimen Universal de Ingreso Social Materno Infantil” (RUISMI), presentado también en la Cámara de Diputados de la Nación y cuyo autor fue el Diputado por la UCR (Unión Cívica Radical) por Capital Federal, el Dr. Aldo Neri. El mismo fue presentado el 12/04/05 y constituye una reproducción que actualiza el proyecto propuesto originalmente el 23/06/03, por el mismo autor. • “Renta Mensual de Ciudadanía para los Menores de Edad”, presentado ante la Cámara de Senadores de la Nación, y propuesto por el Senador del PJ (Partido Justicialista) por Buenos Aires, Dr. Antonio Cafiero; con fecha 3/12/04. Dos (2) años es la vida parlamentaria de los proyectos de ley que no tienen tratamiento en el recinto, y un (1) año la de los proyectos de resolución o declaración. 5 

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• “Régimen Universal de Ingreso Social Materno Infantil”, cuyo autor fue el Senador Gerardo Rubén Morales, de la UCR (Unión Cívica Radical) de Jujuy. Dicho Proyecto fue presentado en la Cámara de Senadores de la Nación, el 23/08/05, y tal como se indica en su texto, fue elaborado por la Comisión de Políticas Sociales del Comité Nacional de la UCR, la cual era presidida en ese momento por el Dr. Aldo Neri. Dicho proyecto es prácticamente igual al Proyecto del mismo nombre presentado por el Dr. Neri en la Cámara de Diputados de la Nación. • “Programa Asignación Universal Para Los Pibes”, en el ámbito de la Administración Nacional de la Seguridad Social, presentado por el Diputado Claudio Lozano, por su partido “Buenos Aires para todos”, con fecha 25/08/2008. • “Régimen de Asignaciones Familiares por Hijo y por Ayuda Escolar para trabajadores en relación de dependencia no registrados”, presentado por el Diputado Héctor Recalde, con fecha: 10/07/2008, por el Frente para la Victoria-PJ. Diversos sectores propulsaron políticas semejantes, uno de ellos fue la Iglesia Católica, que difundió una propuesta de ingreso universal para la niñez a mediados de octubre de 2009. Con la creación del fondo Básico para la Igualdad y la Equidad de la Niñez (B.I.E.N) proponía equiparar el derecho a la asignación familiar por hijo a todos los niños, adolescentes y embarazadas en situación de vulnerabilidad social, “independientemente de

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la condición económica, social o laboral de sus padres”. (Hintze y Costa, 2011: 168) Por su parte, en el ámbito académico, el equipo del Centro Interdisciplinario para el Estudio de Políticas Públicas (CIEPP) comienza a difundir desde mediados de los ’90 la propuesta del Ingreso Ciudadano para la Niñez. Ya por entonces, sus precursores en Argentina Rubén Lo Vuolo y Alberto Barbeito hicieron propuestas sobre cómo aplicar una variante parcial del Ingreso Ciudadano con impacto inmediato en los grupos más vulnerables integrado a una reforma tributaria (particularmente del impuesto a las ganancias de las personas). El desarrollo de estas investigaciones dio lugar a la presentación a distintos proyectos de ley, como el presentado por el ARI. A nivel sindical, la Central de Trabajadores Argentinos (CTA) desde el año 2000, y más tarde, en el 2001, el Frente Nacional de Lucha Contra la Pobreza (FreNaPo), integrado por distintas organizaciones políticas, sociales, religiosas, etc., llevaron a cabo un intenso programa de acciones de movilización en torno a la propuesta del “Seguro de Desempleo y Formación para Jefes/as de Hogar Desocupados y de la Asignación Universal para Niños y Ancianos”. En este caso, otros académicos, especialmente economistas como Claudio Lozano, han realizado aportes importantes. Antes del Decreto, en Argentina era posible identificar dos tipos de políticas de transferencia de ingresos para la infancia: Asignaciones Familiares (AAFF) y Políticas Focalizadas, 104


como el caso del Plan Familias para la Inclusión Social. Las AAFF son prestaciones no remunerativas cuya función es compensar al trabajador por los gastos que le pudieran ocasionar sus cargas de familia (hijos, hijos discapacitados, etc.). El sistema fue regulado originalmente en 1957, para una sociedad de pleno empleo, donde el trabajador formal era el sujeto central de la política social. Es por ello que sólo los empleados formales eran receptores de las AAFF. Con más de 50 años, frente a los cambios ocurridos en el mercado de empleo, caracterizado por el aumento de los niveles de desempleo y de trabajo informal, precario y flexible, este sistema deja de cubrir a amplios sectores de la población. Como describiéramos en el capítulo anterior, para la población excluida del mercado laboral formal y de las políticas sociales asociadas al mismo, desde los ‘90 se implementaron en América Latina políticas sociales de transferencias de ingresos focalizadas. La AUH surge en ese contexto pero, a diferencia del resto de los países de América Latina, con la singularidad de inscribirse dentro del Régimen de Asignaciones Familiares, equiparándose al menos en cuanto al monto, a la asignación por hijo que perciben los trabajadores registrados.

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La AUH dentro del régimen de asignaciones familiares El Régimen de Asignaciones Familiares es parte del Sistema de Seguridad Social6 de la Argentina, cuyo principal componente es el sistema de Jubilaciones y Pensiones, pero también incluye a otros programas, como el Fondo Nacional de Empleo o diversos regímenes de nivel provincial o municipal a lo largo del país. La introducción de las asignaciones familiares en los sistemas de seguridad social ha sido un proceso lento, que comenzó en la primera mitad del siglo XX7 pero sólo se consolidó en las últimas décadas. En un contexto de formalidad laboral casi universal, las asignaciones familiares apuntaban a mejorar el ingreso de los hogares, en función de su tamaño y estructura. El principio aplicado en prácticamente todos los casos consistía en el otorgamiento de un adicional al salario a los trabajadores con cargas de familia. (Roffman, 2001: 1-2) 6  Una clara descripción del Sistema de Seguridad en Argentina, en cuanto cobertura y capacidad de protección en las últimas décadas en Curcio, Javier y Beccaria, Alejandra (2011) 7  Sobre una síntesis de la historia de los programas de asignaciones familiares en el mundo y en Argentina ver Roffman(2001) y Bertranou (2010:28).

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Las asignaciones familiares no son un mecanismo de seguro, fundamentalmente porque no existe un componente de incertidumbre en las mismas [...] consisten en transferencias de tipo social, donde se otorga a todos los participantes (sean estos la totalidad de los ciudadanos, los trabajadores o parte de uno u otro grupo) un monto en relación a las cargas de familia que este debe sostener. Luego, las asignaciones son un complemento de los ingresos familiares, que intentan mejorar los ingresos per cápita de los hogares. (Rofman y otros, 2001:4)

Desde su surgimiento en 19578 como sistema integral de asignaciones familiares ha sufrido distintas reformas que incorporaron a distintos grupos de trabajadores como en el tipo de asignación y en los montos de las mismas. La última reforma profunda del sistema fue en el año 1996 a través de la Ley 24.714 y los principales cambios implementados se refieren a la limitación del acceso a beneficios de acuerdo a un escalonamiento por nivel de ingresos y la simplificación del esquema de asignaciones. Así, las nuevas asignaciones son: asignación por hijo menor de 18 años, asignación por hijo discapacitado, asignación prenatal, asignación por ayuda escolar, asignación por maternidad (consiste en el pago de una suma igual a la remuneración que la trabajadora hubiera percibido en su empleo, durante el período de licencia legal), asignación por nacimiento, asignación por adopción, asignación por matrimonio. Además define una escala de las asignaciones de acuerdo al salario de los trabajadores, tomando en cuenta la sumatoria del total de los ingresos (cualquiera fuere su origen) del grupo familiar, El primer antecedente de asignaciones familiares fue el subsidio de maternidad de 1934.

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en la que las transferencias resultan inversamente proporcionales a los ingresos. Estos cambios fueron acompañados por modificaciones en el financiamiento del sistema: la tasa de contribución que en 1994 era del 7,5% para todos los empleadores, se redujo en forma escalonada, siguiendo las reducciones de contribuciones establecidas por el Gobierno Nacional, a 5% en 1996. Como resultado de esta tendencia, la tasa efectiva de contribuciones en el 2000 alcanza a sólo el 4,4%, con valores extremos del 5,25% para el área metropolitana de Buenos Aires y el 1,5% para áreas del interior de las provincias de Chaco, Formosa y Santiago del Estero. (Rofman, 2001:10) Con el Decreto 1602/09 que establece la AUH, se modifica la Ley N° 24.714/96 con alcance nacional obligatorio y, a partir de este momento instituye tres pilares en el sistema: un pilar contributivo de asignaciones familiares, que corresponde a los trabajadores activos; un segundo sistema no contributivo para los jubilados y pensionados y un tercer sistema no contributivo, que es el que instituye la AUH para trabajadores desocupados e informales, todos ellos administrados por ANSES. Esta segmentación del sistema de asignaciones familiares está dada además por la coexistencia de prestaciones diferentes para trabajadores formales9 y para trabajadores desocupados e informales10; escalas en el valor de la asignaciones de acuerdo 9  “Las asignaciones familiares que reciben los trabajadores formales incluyen, ade-

más de la asignación por hijo (independientemente del número de hijos), transferencias abonadas ante determinadas circunstancias de la vida como matrimonio, nacimiento, adopción, maternidad y ayuda escolar. 10  Hasta marzo de 2015 los desocupados y los trabajadores informales beneficiarios de la AUH sólo recibían asignación por hijo (con el límite de 5 hijos) y asignación

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a los salarios de los trabajadores formales11; modo de financiamiento diferentes de las AAFF y de la AUH (contributivo y no contributivo) y condicionalidades diferenciadas para los beneficiarios de la AUH. La AUH procura atender los problemas no resueltos por las políticas focalizadas12 y por las AAFF en un contexto de desocupación y subempleo13. Sin embargo, el modo en que se hace (procurando la “universalización” de las AAFF) pone en evidencia, por un lado, la expectativa en torno al empleo y la preservación de la tradicional forma de brindar protección social en Argentina14, a través del empleo y del seguro social y, por el otro, convertir el sistema de Asignaciones, de un rol de complemento del salario de los trabajadores formales, a en una hepor embarazo. Desde abril de este año se incorpora la ayuda escolar anual. (Anuncio presidencial del 11-3-15) 11  Para ver el detalle de dichas escalas: ANSES, Cartilla: “Montos de asignaciones familiares y universales para protección social. Rangos y Montos para las Asignaciones Familiares percibidas desde el 01/10/2014”, febrero 2015. 12  Esta modalidad de asistencia social hasta ese momento recomendada y finan-

ciada por los organismos multilaterales de crédito, tenían la particularidad de combinar condicionalidad, focalización y transferencia directa al destinatario (Pautassi y Zibecchi, 2010). Numerosas publicaciones analizan críticamente este tipo de programas. Al respecto ver, entre otros: CELS (2007), Pautassi y otros (2003), Golbert y Giacometti (2008). 13  Según datos del INDEC (EPH segundo semestre del 2010), el desempleo estructural es del 7 u 8 % de sumado a los altos niveles de informalidad del 36% de los ocupados, por lo que las AAFF cubrían a un porcentaje cada vez menor de trabajadores, lo que implicaba un número cada vez mayor de niños sin acceso a este derecho. 14  Para Esping Andersen las condiciones para los derechos sociales están relacionadas al convenio con la Protección Social de cada país: aquél que basa los derechos en una necesidad perentoria y demostrable; aquél que basa los derechos en la condición de ciudadanía o residencia prolongada y, un tercer tipo, que es al que se vincula en sus orígenes con las AAFF, cuyo sistema prolonga los derechos en base al rendimiento en el trabajo; es decir, en relación al vínculo contractual y los aportes efectuados. (Esping Andersen, 1993:72- 73).

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rramienta central en la política social. En el diseño de la AUH está presente el valor asignado al trabajo como mecanismo de inclusión social al plantear en sus considerandos que “[…] una solución estructural del tema de la pobreza sigue afincada en el crecimiento económico y la creación constante de puestos de trabajo. El trabajo decente sigue siendo el elemento cohesionante de la familia y de la sociedad, que permite el desarrollo de la persona. Que la mejor política social de promoción y articulación del tejido social es el trabajo”.15 En el discurso presidencial de anuncio de la AUH también está presente este objetivo: […] esta medida es absolutamente complementaria de nuestro proyecto que es lograr trabajo decente para todos los argentinos que es, no tengan dudas, el único instrumento para combatir y erradicar la pobreza. […] Pero que quede claro, el objetivo de este gobierno, el objetivo de esta Presidenta, va a seguir siendo pelear por el trabajo decente, por agregar valor a nuestros productos, por tener cada vez más industrias, más empresas, más comercios. […] llegar a los niños menores de 18 años cuyos padres no tienen trabajo o que están en la economía informal, hoy puedan acceder a esta asignación básica universal, un acto de estricta reparación, de justicia va a ser cuando su padre tenga un buen trabajo, un buen salario y una buena casa. (Presidenta Cristina Fernández de Kirchner, 29-10-2009)

En ese sentido, las categorías identificadas como sujetos de derecho continúan una orientación histórica, atada a la de trabajo, lo que tiende una línea de continuidad en términos de población: […] desde su nacimiento en el primer tercio del si15  Decreto 1602/09. El resaltado corresponde al original.

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glo XX, los subsidios por maternidad y asignaciones familiares fueron extendiendo la cobertura de manera progresiva en el interior de la categoría de trabajadores asalariados formales. La novedad de la AUHPS radica en la identificación de un nuevo sujeto de derecho: el trabajador informal (Lo Vuolo, 2009) y la consecuente ampliación de la cobertura al amplio espectro de los trabajadores no registrados. (Hintze y Costa, 2011: 159) La AUH representa la extensión de un derecho que hasta el momento sólo tenían los hijos de los trabajadores formales, y no define a sus destinatarios como “pobres” ya que se los reconoce como hijos de trabajadores lo que evita la estigmatización que fue característica de las políticas sociales neoliberales, a la vez que implica un aumento significativo de los ingresos de las familias de trabajadores desocupados e informales, lo que tiene un impacto en los niveles de pobreza, especialmente en los niveles de indigencia. A un año de su lanzamiento se calculaba que 1.400.000 personas salieron de la pobreza y 1.000.000 de la indigencia, según informe realizado por el economista Emmanuel Agis (CONICET), resultados que coinciden con los difundidos por el Centro de Estudios Distributivos Laborales y Sociales (CEDLAS) y de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) que observa también similares tendencias. En relación con la población, el valor de la indigencia pasaría de 7% al 3% mientras que la pobreza descendería del 22% al 19%; para el caso de los niños y adolescentes, la indigencia caería del 11% al 4% al tiempo que la pobreza descendería del 35% al 29%. (Bertranou, 2010). De 111


acuerdo al informe del Observatorio de la Deuda Social Argentina de la UCA 2010-2012, participar del programa AUH redujo en 35% (6,9 p.p.) el riesgo de pobreza extrema en favor de la población beneficiaria y sólo redujo menos de 5% (3,1 p.p.) el riesgo de pobreza ampliada en favor de la población beneficiaria. (Salvia y otros, 2013) Coincidimos con Rofman en la ventaja de la ampliación de las asignaciones familiares frente a los programas focalizados implementados en los ’90: […] la existencia de problemas como clientelismo, altos costos de administración, ineficiencias, etcétera. En este marco, la posibilidad de replantear el sistema de asignaciones familiares, dándole un carácter universal que permita incluir a los sectores más necesitados de la sociedad surge como una alternativa particularmente interesante. Una medida de este tipo permitiría eliminar mecanismos de otorgamiento de beneficios discrecionales, ya que el derecho a los mismos se establecería como consecuencia de la existencia de cargas familiares para el jefe del hogar, más allá de su situación laboral. (Rofman y otros, 2001: 4-5).

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Desarticulaciones institucionales de la condicionalidad educativa de la AUH ¿Cómo viene? y ¿Hacia dónde va?

Matilde Laura Ambort (CONICET / UNVM. UNC.)

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Introducción1 El presente artículo toma como objeto la operacionalización de la condicionalidad educativa de la “Asignación Universal por Hijo para la Protección Social” (AUH), en una jurisdicción específica: la provincia de Córdoba. En esta línea, se presenta una reconstrucción de la estructura normativa e institucional que se dio entre las áreas institucionales involucradas en el componente condicionado a la escolarización de los NNA destinatarios (ANSES central y local, Ministerio de Educación nacional y provincial y escuelas). Por otra parte, la novedad institucional que significó el préstamo del Banco Mundial a mediados de 2016, en cuanto a los actores influyentes en la ejecución de la política, nos hace preguntarnos hacia qué dirección puede dirigirse la continuidad de la implementación del componente condicionado a la educación. 1  El artículo es una versión revisada de la ponencia presentada en el XIII Congreso Nacional de Ciencia Política, “La política en entredicho. Volatilidad global, desigualdades persistentes y gobernabilidad democrática”, organizado por la Sociedad Argentina de Análisis Político y la Universidad Torcuato Di Tella, Buenos Aires- Agosto de 2017. Tal presentación retoma parte de los hallazgos obtenidos en mi tesis doctoral “Asignación Universal por Hijo para la Protección Social. Articulaciones institucionales y apropiaciones escolares en torno al sistema de condicionalidades”

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Así, la investigación pone de relieve la necesidad de re-pensar el sentido de la condicionalidad educativa de esta política a la luz de determinadas desarticulaciones institucionales que emergen del análisis realizado. AUH y condicionalidad educativa La AUH es una prestación monetaria dirigida a niños, niñas y adolescentes (NNA) menores de dieciocho años cuyos padres se encuentren desempleados o se desempeñen en la economía informal. Los documentos que instituyen esta política plantean como objetivo de las condicionalidades: “generar incentivos a la acumulación de capital humano en forma de educación y salud centrada en niños/as y adolescentes como mecanismo para la superación de la reproducción intergeneracional de la pobreza” (ANSES, Resolución 132/2010. El resaltado es propio). Básicamente, el sistema condicionado implica un descuento mensual del 20% de la asignación monetaria, que se libera año a año cuando los titulares acreditan la asistencia escolar y los controles de salud correspondientes a la edad de cada niño o adolescente a su cargo. Si estas condiciones no se certifican, no sólo se pierde el monto acumulado anualmente, sino que se suspende la prestación2. Los interrogantes que orientaron el trabajo son: ¿Cómo se ha operacionalizado la estrategia condicionada a la educación para lograr los objetivos que se propone? ¿Cuáles son las 2  Parte de la bibliografía especializada llama “condicionalidades” a las condiciones que establece esta política para que sus destinatarios puedan percibirla (Pautassi, et al, 2014). Otros las denominan co-responsabilidades (Kliksberg y Novakovsky, 2015).

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particularidades institucionales y normativas que conlleva la AUH como política social condicionada, en su articulación con el sistema de educación local? y ¿cuáles son los agentes institucionales relevantes en su ejecución? Si bien el planteo inicial proponía un análisis sincrónico, el desarrollo de la indagación nos llevó a analizar de manera diacrónica la articulación institucional en juego.3 Paralelamente, el análisis nos llevó a preguntarnos, ¿qué tipo de “inclusión educativa” apunta a lograr el sistema instituido? Posteriormente, la novedad institucional que supuso el préstamo del BM nos alertó para pensar en qué se podría estar modificando el esquema operacional de la AUH, teniendo en cuenta el cambio de signo político ocurrido en Argentina a fines de 2015. En las siguientes secciones veremos con detenimiento diferentes “momentos” -desde el inicio de la AUH (2009) hasta la actualidad- que dan cuenta de los movimientos de las instituciones implicadas en la operacionalización del componente condicionado a la educación. Para finalizar puntearemos las modificaciones que plantea el préstamo del Banco Mundial (BM) del 2016, de cara a lograr una mejora en la cobertura y un mejoramiento en el proceso de acreditación de las condicionalidades. El análisis se realizó centrándonos en determinadas categorías centrales del marco de las capacidades institucionales (Alon-

3  La tesis se desarrolló en la Provincia de Córdoba durante el período 2015- 2016. El préstamo del BM no llegó a ser incluido por cuestiones de recorte temporal y de desarrollo del trabajo de campo.

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so, 2007; Bertranou, 2014). Se trabajó partir de entrevistas a funcionarios y agentes ejecutores clave, y del análisis de contenido de la documentos relevantes en la operacionalización de la condicionalidad educativa de la AUH. Es menester subrayar que dado que el sistema de educación argentino está descentralizado a nivel provincial, las articulaciones institucionales para operacionalizar la condicionalidad educativa pueden ser diversas en cada jurisdicción. A pesar de ello, consideramos que el presente análisis -ubicado en la Provincia de Córdobanos brinda una pauta general sobre cómo se ha ejecutado hasta aquí la AUH.

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Articulación institucional cuesta abajo y a rienda suelta En el presente apartado, desarrollaremos un diagnóstico normativo e institucional sobre cómo se implementó la condicionalidad educativa de la AUH a nivel local. Se atendió a lineamientos normativos generales nacionales, así como a los lineamientos particulares a nivel provincial. Se trata de un enfoque poco explorado sobre la AUH, política sobre la que abundan estudios desde diversas perspectivas disciplinares sin identificar las particularidades institucionales de la “bajada” desde el nivel nacional hacia los niveles provinciales. Para lograr el diagnóstico en cuestión se analizaron los procedimientos regulatorios formalizados –a partir de instrumentos normativos-, como a las acciones institucionales y normas informales identificadas4. A la par, se realizaron entrevistas 4  Para tal fin se realizó un análisis documental de decretos, modificatorias, ley de AUH, circulares internas de ANSES, libreta de Seguridad Social, formularios, tutoriales, material de difusión hacia el Ministerio de Educación provincial, documentos instructivos de la página web de ANSES, comunicaciones informales inter e intrajurisdiccionales, e intra e intersectoriales; material de difusión en general y pedidos de información pública a ANSES. Adicionalmente, el análisis de datos secundarios y el relevamiento de fuentes periodísticas se utilizaron

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a informantes clave de la operatoria a nivel del Ministerio de Educación de la Provincia de Córdoba y de la ANSES local. Estas fuentes -funcionarios jerárquicos, funcionarios de mediano rango (ANSES y Ministerio provincial) y agentes de atención al público de ANSES- fueron claves para acceder a los registros burocráticos disponibles y a los datos de gestión que éstos pudieran facilitar. Mediante una estrategia de triangulación de métodos, el análisis de la articulación institucional, se realizó en interacción continua con el trabajo de campo realizado en las escuelas. Sin dudas, las apropiaciones del mecanismo condicionado de la AUH por los agentes burocráticos escolares se ha visto influenciada –por acción u omisión- por la trama institucional que aquí describiremos5. Capacidades estatales- componentes de análisis La articulación institucional que implica la operatoria del mecanismo condicionado a la educación de la AUH fue analizado apoyándonos en herramientas conceptuales- analíticas del marco de las capacidades estatales. Desde esta óptica, consideramos que: La capacidad estatal es la aptitud de los entes estatales para alcanzar los fines que le han sido asignados interna o externamente. Esta aptitud se desprende y se explica a partir de la existencia o accionar de un conjunto de factores que luego se denominarán componentes de capacidad a fin de rastrear problemáticas de ejecución e informaciones sobre las modificaciones de la implementación del mecanismo condicionado a la escolarización que muchas veces no se identifican en los documentos oficiales. 5  La escuela entendida como uno de los eslabones de la cadena operativa de la AUH, dónde se cristalizan apropiaciones diferenciales -por parte de agentes educativos- del mecanismo condicionado. Las primeras exploraciones del campo y avances analíticos parciales pueden verse en Ambort, 2016ª y 2016b.

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estatal, y entre los que se encuentran sus dotaciones humanas, sus competencias legales y su legitimidad y sus recursos organizacionales y de acción interorganizacional, entre otros. (Bertranou, 2014: 221).

Los fines que plantea la AUH, se centran en lograr el componente de transferencia monetaria, así como el logro de la escolarización y los controles sanitarios de los niños, niñas y adolescentes (NNA) destinatarios de la prestación. Así, el objetivo de la política, la normativa que lo instituye y la reglamentación que lo regula, dan la pauta de otra dimensión clave para el análisis: la identificación de las instituciones implicadas en su operacionalización. Alonso (2007) plantea que la definición del entorno institucional y organizacional es prioritaria para iniciar el análisis de las aptitudes para lograr los fines de una política. De esta manera, además de la ANSES –unidad ejecutora- se incorporan al análisis instituciones que son parte de la cadena operativa completa –indirectamente- de la condicionalidad educativa: el Ministerio de Educación Nacional y el Provincial. Siguiendo este marco de análisis, las aptitudes de los diferentes entes estatales para cumplir con los mandatos que tienen asignados interna o externamente se explican por el accionar de “componentes”. Así, para el presente diagnóstico se tomaron determinados componentes que se manifestaron relevantes dado el objetivo de estudio: los arreglos institucionales y la estructura burocrática; el vínculo entre los actores estatales y actores no estatales y el capital de acción interorganizacional, que atañe a las acciones interjurisdiccionales (Se toma la propuesta de Bertranou, 2014)6. 6  Tomando el marco analítico de Bertranou (2014), se seleccionaron componentes clave y

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La indagación sobre la coordinación de acciones institucionales en la actualidad, nos llevó ineludiblemente a rastrear la estructura normativa y burocrática desarrollada para lograr dar inicio al sistema condicionado. Tras el análisis de las entrevistas y los documentos, delimitamos tres “momentos” en los que se identifican diversos tipos y grados de articulación entre las agencias estatales implicadas7. Como veremos los arreglos inter-institucionales muestran un decaimiento paulatino desde el comienzo hasta la actualidad. Primer momento: reglamentación y movimientos institucionales para el alta y registro de destinatarios

dimensiones específicas para el objeto de análisis propuesto, lo cuál ha sido complementado con aportes al enfoque de Alonso (2007). Las dimensiones del componente “arreglos institucionales y estructura burocrática” que aportaron al análisis fueron: -“autorizaciones legales” (se toman en una dimensión ampliada atendiendo a diversas fuetes normativas, procedimentales), que delimitan las competencias que tiene cada ente estatal para abordar las finalidades definidas; -estructuras y procesos organizacionales y modelo de toma de decisiones, atendiendo a relaciones formales o informales de la estructura de la cadena operativa de la condicionalidad de la AUH; -estructuras de coordinación, identificando la presencia o ausencia de arreglos institucionales y marcos de acción conjuntos; -sistemas de información y gestión, lo cual incluye sistemas de monitoreo, circulación de información y la utilización de tecnologías para simplificar y mejorar la gestión. 7  Acorde a los objetivos de la tesis, la indagación inició examinado sobre la existencia actual de estructuras de coordinación entre ANSES y el Ministerio de Educación Provincial, los sistemas de información, la dimensión normativa y regulatoria, la existencia de acciones coordinadas, etc. Ahora bien, luego de los contactos con informantes clave, la mayoría de ellos tomó como referencia el período inicial de la AUH, las problemáticas operativas surgidas, con escasas referencias a la actualidad. Lo cual, cómo será expuesto, muestra una desarticulación creciente a medida del paso del tiempo, así como una creciente informalización de los procesos de coordinación. Por otra parte, las referencias normativas formales e informales, también merman con el tiempo. En este sentido, si bien la delimitación de momentos coincide en parte con la secuencia cronológica desde la implementación de la AUH hasta la actualidad, el criterio de definición fue el grado de articulación institucional evidenciada para llevar adelante el componente condicionado de la política a nivel local.

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El decreto que instituye la AUH establecía que la prestación monetaria a transferir a las familias, está sujeta al cumplimiento de los controles de salud y de asistencia escolar de los NNA. El documento señalaba que ANSES, como organismo de pago, debía “dictar las normas complementarias pertinentes para la implementación operativa, la supervisión, el control y el pago de las prestaciones” (DNU 1602/09). La norma establecía que el adulto responsable debería acreditar mediante una declaración jurada su condición laboral y, a su vez, acreditar anualmente los controles sanitarios y de asistencia escolar de los menores de edad a cargo, de lo contrario se produciría la pérdida del beneficio. Así, el sistema diseñado definía que mensualmente se abonaría el 80% de la prestación, reteniendo anualmente un 20% a ser cobrado una vez que se certifique el cumplimiento de las condicionalidades. Si las acreditaciones no se realizaban, este porcentaje -reservado en una cuenta bancaria a nombre del titular- no podría cobrarse, y en adelante se suspendería la prestación. Tras la institución de la política, a nivel macro-institucional de organización interna se subraya la gran capacidad operatoria de ANSES para dar inicio a la ejecución de la AUH. En este sentido es posible afirmar que la capacidad del Estado para gestionar los recursos monetarios y transferirlos, contó con la tradición y las competencias organizacionales, técnicas y burocráticas de la ANSES, vinculadas con su rol en la Seguridad Social. Cabe destacar que la ANSES tuvo la capacidad institucional suficiente para liquidar 3,4 millones de beneficios, es decir, habilitar el cobro a 1,8 millones de

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titulares en el primer mes de vida de la AUH; proceso en el que se incluye la gestión del traspaso de 1,7 millones de beneficiarios de planes sociales a su órbita” (Costa, Curcio y Grushka, 2014: 35).

Ahora bien, en función del logro del componente condicionado a la educación de los NNA, nos preguntamos por su capacidad de desarrollar capacidades de articulación con las agencias implicadas en la operatoria de tal componente. En este punto, destacamos que se trató de una situación nueva ante la cual ANSES debía coordinar acciones con las carteras de Educación y Salud, con las que no existía una trayectoria de acción conjunta8. En este sentido, tuvo que desarrollar un capital de acción interorganizacional: “Este capital de acción conjunta interorganizacional puede subdividirse en la acción interorganizacional gubernamental en la misma jurisdicción y la acción interorganizacional interjurisdiccional (por ejemplo, la relación de acción conjunta entre los niveles nacional y provincial…) (Bertranou, 2014: 236). Así, la reglamentación del sistema condicionado precisaba el mecanismo por el cual se llevarían a cabo los registros: ANSES otorgaría una Libreta a a cada titular, en dónde deberían consignarse los datos de sanidad, vacunación de los NNA y la condición laboral del adulto responsable (Resolución ANSES 393/2009). En esta reglamentación, aparecen referencias a futuras acciones de coordinación con otras agencias estatales, 8  De acuerdo a las prestaciones que proveía previamente a la AUH, sus articulaciones anteriores fueron principalmente con los Ministerios de Desarrollo Social y/o el Ministerio de Trabajo Empleo y Seguridad Social.

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para llevar a cabo acciones interjurisdiccionales de relevamiento y evaluación, a partir de organismos nacionales, provinciales y municipales9. A partir de aquí identificamos que comienzan a definirse con mayor claridad y precisión las autorizaciones legales del sistema, “el núcleo de competencias que tiene la organización (o el conjunto de organizaciones actuando de manera colectiva) para abordar cierta función o finalidad” (Bertranou, 2014: 235). El sistema de controles, la reglamentación, la planificación del mecanismo operacional de las condicionalidades y la participación de los Ministerios en tal proceso se produjo ex post al año del Decreto instituyente de la AUH (durante el cierre de un año lectivo escolar y el inicio del siguiente). Se resolvía que: “La acreditación en la libreta del requisito correspondiente al ciclo escolar estará a cargo de las autoridades del establecimiento educativo al que concurra el niño, niña o adolescente.” (Res. ANSES 132/2010). En función de ello, la resolución hace referencia al futuro dictado de instructivos dirigidos a las autoridades en cuestión a fin de acreditar la condicionalidad: La Gerencia Diseño de Normas y Procesos dependiente de la Subdirección de Administración tendrá a su cargo el dictado de los instructivos a cumplimentar por las autoridades de los establecimientos educativos y 9  La reglamentación avanza ente otros aspectos en precisiones sobre el cruce de datos con la Administración Federal de Ingresos Públicos (AFIP), convenio con el Ministerio de Desarrollo Social, la especificación sobre la inclusión del personal de servicio doméstico, la prelación sobre la titularidad femenina. Una Resolución posterior (ANSES 137/ 2009), con fecha el 22 de diciembre de 2009, con el fin de registrar planes incompatibles con la percepción de AUH, estipula los procedimientos para las transferencias y registro de información de datos relativos a activos, pasivos, planes sociales provinciales y municipales correspondientes a las provincias que se hayan suscripto a convenios de cooperación con ANSES.

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profesionales de la salud, de conformidad con las pautas acordadas con los Ministerios de SALUD y EDUCACION de la Nación. (Res. ANSES 132/2010. El resaltado es propio).

Así, en paralelo a las precisiones normativas, durante el primer año de la implementación de la AUH comienza a definirse el universo institucional encargado de la implementación de las condicionalidades. Se registran esfuerzos intersectoriales a nivel nacional con el fin de trabajar de forma articulada los objetivos de las condicionalidades (Gluz, 2015). Esta iniciativa se materializó en una mesa interministerial. Tal espacio de articulación tuvo un rol significativo durante el primer período de implementación de la AUH, aunque luego fue disminuyendo su influencia (Straschnoy, 2015). Tal como lo expone uno de los documentos remitidos desde el Ministerio de Educación nacional hacia el Ministerio de Educación de la Provincia de Córdoba a inicios de 2010: Con el objetivo de poder dar respuestas a las distintas y variadas situaciones que se podrán presentar sobre la implementación de esta medida se ha conformado la Mesa Interministerial, conformada por los Ministerios de Salud, Desarrollo Social, Trabajo, Interior, Educación y ANSES, propone establecer mecanismos de centralización de procedimientos. (Ministerio de Educación: 2010: 11. El resaltado es propio).

Articulación interjurisdiccional: nivel nacional - nivel provincial Teniendo en cuenta el carácter federal de la política y que el sistema de educación se encuentra descentralizado a nivel provincial, veamos cuál fue la estructura de coordinación entre el 130


Ministerio de Educación Nacional y el Provincial. Siguiendo la propuesta de Bertranou (2014), las estructuras de articulación son una dimensión significativa para analizar los “mecanismos de coordinación entre distintas unidades internas del actor estatal sea unitario o sea colectivo y complejo” (2014: 237). Desde esta dimensión es posible analizar si existieron o existen arreglos internos –marcos de acción conjuntos, definición de los aportes de cada jurisdicción, los tiempos de ejecución de éstos y a su vez el grado de formalidad/informalidad de tales arreglos. En este punto se registró que el nivel provincial comienza a ser notificado desde el Ministerio de Educación Nacional sobre “aspectos operativos” de la AUH en el área de educación, a partir de marzo de 2010 por vía electrónica. Se notificaba sobre las pautas para certificar los datos de educación en la Libreta Nacional de Seguridad Social, Salud y Educación, y se anticipaba que por tal medio se continuaría comunicando sobre modificaciones, acciones previstas, etc. Por esta vía se promovía a que las jurisdicciones provinciales sean el nexo con las instituciones educativas, a partir de la colaboración en la difusión y se adelanta que posteriormente los instructivos serían enviados a las escuelas por medio de folletería o medios digitales. Por otra parte, el documento establecía a quiénes se tomarían como referentes a nivel provincial dentro de las carteras de educación: los referentes de políticas socioeducativas serían los responsables de centralizar problemáticas y articular con los responsables de los distintos niveles y áreas de la jurisdicción provincial (Ministerio de Educación, 2010). 131


A su vez, el documento citado establece que otros requerimientos o consultas debían remitirse a la Mesa Interministerial, al Ministerio de Educación, y/o a ciertos Asesores de la Jefatura de Gabinete. Así, si bien se definen los agentes relevantes en la operatoria, este documento informativo no preveía la formación de una instancia de articulación formal a nivel jurisdiccional (entre la ANSES local, Ministerio de Educación y Ministerio de Salud provinciales), que establezca claramente cómo debería darse el objetivo de difusión de la implementación de la Libreta de Seguridad Social, ni en qué tiempos debería lograrse tal meta o la remisión de problemáticas hacia el nivel nacional que pudieran sucederse en la cadena operativa en el territorio provincial. Posteriormente el Ministerio de Educación Nacional envía al área de políticas socioeducativas provincial un instructivo para los registros en la Libreta de Seguridad Social dirigido a los directivos de los establecimientos educativos y los equipos docentes. En la carta remitida, firmada por el entonces Ministro de Educación Nacional, se proponía actuar en conjunto con los ministerios provinciales para implementar medidas dirigidas a promover el desarrollo de las ofertas educativas y los dispositivos pedagógicos necesarios para garantizar la permanencia y finalización de la escolaridad obligatoria. Estas comunicaciones continúan durante todo el primer año de implementación y comienza a ser menos asidua desde 2011 (a dos años de instituida la AUH).

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En síntesis, este primer momento de comunicación interjurisdiccional demuestra una iniciativa institucional dirigida a que las instituciones educativas otorguen el registro de la escolaridad de los destinatarios de la AUH, a fin de dar impulso a la fase de implementación del control de condicionalidades. Cabe mencionar que tales avisos informativos formales, por medio de comunicaciones oficiales no proyectaron ni establecieron sistemas de monitoreo para lograr una difusión que asegure la llegada a la totalidad de establecimientos educativos de la Provincia, ni un sistema de retorno de información hacia el nivel nacional. De esta manera, la definición de estrategias para lograr difundir y dinamizar los registros de la escolarización quedó en manos de las carteras provinciales. Articulación intrajurisdiccional. El logro de los registros de escolarización a nivel provincial A nivel provincial tras el primer momento de difusión desde el nivel nacional, el proceso organizacional se produjo en función de las problemáticas específicas que surgían en las escuelas. La tarea fue llevada a cabo por diversas áreas del Ministerio de educación provincial, referentes del nivel inicial, primario y medio, con la colaboración de equipos de trabajo previamente existentes -vinculados al área de políticas socioeducativas- que asumían funciones de acompañamiento pedagógico y asistencia ante problemas en las escuelas de sus áreas de influencia. Según el relato de funcionarios provinciales, la delimitación de tareas específicas sobre la difusión de la condicionalidad educativa de la AUH se produjo ad hoc. El personal del Ministerio 133


manifiesta que en un primer momento no identificaban con claridad a quién le correspondía estar al frente de la resolución de problemáticas, o bien viabilizar acciones que se manifestaran como necesarias. Así, se trabajó con una estructura de coordinación informal (entre los agentes mencionados) en relación a la difusión hacia las escuelas y la canalización de problemáticas desde las mismas. Estos agentes registraron que durante el inicio hubo resistencia de directivos a firmar, e intercedieron por medio de las direcciones de nivel para que se otorgue la certificación de escolaridad a los titulares de la AUH. Se daban comunicaciones puntuales directamente con las dependencias de ANSES local, trabajando los casos que aparecían como problemáticos. En ANSES también recibían quejas de familias a quiénes las instituciones educativas negaban la firma para acreditar la condicionalidad. Los agentes de ANSES también manifiestan que “denunciaban” ante el Ministerio de Educación Provincial tales situaciones para que intervinieran. Estas situaciones problemáticas pueden haber estado relacionadas con la falta de llegada de a la escuelas del instructivo que enviara el Ministerio de Educación Nacional hacia las provincias, en dónde se detallaban las características de la política, los destinatarios, su sistema condicionado y el procedimiento de registro de las condicionalidades. El control del flujo de información, se plantea desde el marco de las capacidades estatales como una variable clave para el desarrollo de una política. “La mayor o menor distribución del flujo informativo entre los 134


actores puede otorgar una ventaja decisiva en favor de alguno de ellos o servir para bloquear una política, al no crearse un factor de confianza en el intercambio entre los actores” (Alonso, 2007: 35). En este punto, los relatos de los funcionarios del Ministerio provincial demuestran una descoordinación de acciones interministeriales, a la par de una difusa asignación de funciones en relación a la difusión del material informativo. Según estos agentes, el material no llegó a las escuelas, o bien que llegó con posterioridad a la implementación de la AUH, lo cual dio lugar a imprecisiones de registro, dudas de los directivos y de las familias. Así, las escuelas planteaban al Ministerio de Educación interrogantes sobre el nivel de ausentismo que se iba a permitir, qué carga administrativa iba a implicar para ellos durante el ciclo lectivo, cuántas veces al año debería acreditarse la asistencia (lo cual –a excepción del nivel de ausentismo permitido- se encontraba detallado en el material instructivo enviado por el Ministerio de Educación Nacional hacia el Provincial). Así, la resolución de problemáticas se fue dando por una red informal10 entre diversos actores estatales y no estatales. En este sentido puede afirmarse que se dieron “sinergias” informales de acción conjunta para afrontar los problemas del inicio del registro de las condicionalidades de la AUH. Determinadas escuelas tomaban iniciativas de contacto con registro civiles, ONG´s y agrupaciones políticas con presencia territorial, 10  Se entiende como informal ya que no se desarrolló la implementación de un ente o espacio con funciones, responsabilidades y normas definidas. La intencionalidad de colaborar se fue desarrollando espontáneamente entre las demandas de las organizaciones de la sociedad civil, las escuelas, las familias, atendiendo a los lineamientos de difusión que provenían del Ministerio de Educación Nacional hacia el Ministerio Provincial.

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consultaban a los equipos técnicos del Ministerio, dispensarios barriales, centros de atención primaria de la salud, con agentes del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social y con las dependencias de la ANSES local. Así, los agentes del Ministerio de Educación local formaban parte de esta red de interconsultas que colaboró en el proceso de registración escolar. Cabe resaltar que esta red informal operó en respuesta a las demandas de las familias, a partir de estructuras no pautadas por los organismos nacionales (ANSES, ni Ministerio de Educación Nacional). En este punto, es de destacar que desde la jurisdicción local de la ANSES no se proyectaron acciones de coordinación dirigidas hacia el Ministerio de Educación Provincial a fin de registrar las problemáticas particulares que se suscitaban a nivel escolar ni con las familias. En sentido inverso, el Ministerio Provincial realizó esfuerzos por lograr una registración masiva, atendiendo a dinamizar los procedimientos, proveyendo a ANSES “recomendaciones” sobre la carga de datos de las libretas. Alonso (2007) destaca que la dimensión relacional entre las agencias estatales y los contextos socio-económicos a enfrentar debe analizarse a la par de las capacidades técnico-administrativas. En este sentido el Ministerio de Educación Provincial a partir de la red de interconsultas, de su contacto directo con las escuelas, y por medio de éstas con las familias, tuvo mayores posibilidades que ANSES de alcanzar una presencia territorial y un conocimiento más acabado de las problemáticas cotidianas de los destinatarios de la AUH.

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Según los funcionarios del Ministerio provincial, las cargas de la información de las libretas eran realizadas por ANSES y los “errores” u omisiones de datos no eran notificados a las familias en el momento. Esto generaba demoras y dilaciones administrativas que iban en contra del cobro en tiempo y forma, ya que las familias reclamaban cuando ya se habían producido las suspensiones y recién en esa instancia eran informados sobre los datos erróneos. Sobre tales recomendaciones administrativas, manifiestan que se encontraron con cierta resistencia del personal de ANSES para atender las problemáticas de la población destinataria de AUH. Por otra parte, los funcionarios de la ANSES local no identifican el mecanismo de difusión e información proveniente desde el nivel nacional -de la mesa interministerial- de las comunicaciones periódicas y el envío de instructivos hacia las escuelas. Así, el trabajo de campo identifica que el organismo a nivel local no tuvo conocimiento de tal mecanismo formal de coordinación nacional hacia las jurisdicciones provinciales11. 11  En un trabajo dirigido por Gluz (2011) se observa como en la Provincia de Buenos Aires, se estableció una apropiación jurisdiccional diferente a la de Córdoba que estableció objetivos a cumplir e intervenciones que muestran un capital de acción interorganizacional formalizado, que le permitió a la Provincia de Buenos Aires actuar a favor de aportar a las condiciones de mejoramiento de la oferta educativa para cumplir con los requerimientos de la condicionalidad de la Asignación. Se implementó una estructura y se delimitaron procesos organizacionales a partir de las llamadas “mesas de inclusión”. Estos espacios apuntaban de manera formalizada a anticiparse a los requerimientos que pudiera plantear la condicionalidad de la AUH. Desde tal ámbito “se definieron los principales lineamientos que demarcaron la gestión en todo el territorio bonaerense” (Gluz, 2011: 11). Entre las acciones formales destinadas a garantizar la matriculación, se desarrolló un sistema de información y gestión, a partir de un diagnóstico de vacantes para ponerlo a disposición y relocalizar la nueva demanda. Las mesas funcionaron como nexo entre las familias y las escuelas. Se dieron estrategias variadas como el desdoblamiento de aulas en instituciones que contaban con infraestructura suficiente para abrir nuevos cursos, la orientación hacia otras instituciones en el caso de no poder hacer frente a la demanda, y en el nivel inicial se solicitaba a las instituciones aumen-

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Segundo momento: suspensiones en escuelas de gestión privada y gestión de la problemática Una de las grandes problemáticas identificadas desde la implementación de la AUH fue la suspensión12 de la prestación a alumnos que asistían a escuelas de gestión privada, mayoritariamente de tipo confesional de bajo costo y/o las llamadas de “cuota cero” pero que cumplían con el resto de los requerimientos de acceso13. El Decreto originario de la AUH establecía que los NNA que reciben AUH deben asistir a instituciones educativas públicas. En línea con la letra de la norma, mediante una circular de la ANSES (GAFyD N° 79/2010) a fines de Agosto de 2010, se disponía a suspender el cobro de los alumnos en cuestión. En Córdoba, las demandas de las familias y las escuelas fueron canalizadas por el Ministerio de Educación provincial, la Dirección de Institutos Privados de Enseñanza (DIPE) y la Junta de Educación Católica, emitiendo comunicados y reuniones con las autoridades de ANSES Córdoba. Ante la controvertida medida, la DIPE realizó un relevamiento en escuelas de la tar el número de niños por sala. 12  Bermúdez, I. (9 de septiembre 2010). Asignación por hijo: el Gobierno dejó de pagarles a más de 300.000 chicos. Clarín; Redacción Día a Día. (10 de septiembre de 2010). La Provincia pidió que no se caigan las asignaciones. Día a Día; Redacción LAVOZ. (10 de septiembre de 2010). Reclaman a Anses que no corte el subsidio. La Voz del Interior; Clarín. Política. (10 de septiembre de 2010). Gobernadores reclaman que no suspendan subsidios para hijos. Clarín. 13  Según los datos relevados por la Encuesta Evaluación AUH 2013-2014, citado en Kliksberg y Novacovsky (2015) un 6% de los NNA receptores de AUH que asisten a nivel primario concurren a establecimientos de gestión privada, ascendiendo este porcentaje a un 12, 7% en el nivel medio: “(…) cuando los niños receptores de AUH asisten al sector privado, en 3 de cada 10 casos lo hacen de manera becada (parcial o totalmente) otorgada por el propio establecimiento educativo” (Kliksberg y Novacovsky, 2015: 231).

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capital e interior provincial, registrando suspensiones en establecimientos de gestión privada en la capital y el interior. Tal relevamiento muestral arrojaba un número mayor a mil suspensiones. Desde el Ministerio de Educación de la Provincia no se publicaron datos oficiales, pero se difundió que se trataba de aproximadamente 12 mil estudiantes entre los niveles inicial, primario y medio. El Ministro anunció reclamos ante la delegación local de ANSES y ante el Consejo Federal de Ministros de Educación, enfatizando en la arbitrariedad de la medida y en la importancia de estas escuelas en el interior provincial, que en determinadas localidades serían la única oferta. Con posterioridad a los reclamos desatados se dio marcha atrás con las suspensiones14 (que no llegaron a ser bajas administrativas) y la ANSES comunicó que para el año siguiente se llevaría a cabo un relevamiento para determinar la cantidad de NNA que asistían a escuelas de gestión privada, analizando la situación en relación al pago de aranceles en las mismas15. Pos14  Puntal.com.ar. Nacionales. (11 de septiembre de 2010). El Gobierno dio marcha atrás con el recorte en la Asignación por Hijo. Wainfeld, M. “Giros de tuerca” (12 de septiembre de 2010). Página 12; El puntal; Servicio Informativo. (14 de septiembre de 2010). Se restituyó la Asignación Universal por Hijo a los alumnos que concurren a escuelas privadas. Lt39, servicio informativo; Gonzáles J. M. (27 de febrero de 2011). Sólo el 25% de los pibes está becado. Día a Día; Clarín. iEco. (4 de abril de 2011). Asignación por hijo: el Gobierno volverá a pagarle a niños que concurran a escuelas privadas. Clarín. 15  Desde el mes de septiembre de 2010, se sucedieron cruces entre la versión mediática del problema, encabezado por el Diario Clarín y el titular de ANSES Diego Bossio, quien desmentía el número de casos que releva Clarín en su nota del 9 de septiembre 2010, en la que titulaba: “Asignación por hijo: el Gobierno dejó de pagarles a más de 300.000 chicos”. Según las declaraciones oficiales de ese momento se trataba de 42.124 niños. De ellos, sólo 8.146 habrían asistido a escuelas privadas de cuota cero. El titular de la ANSES afirmaba: “Los datos aportados por el diario Clarín son inexactos y constituyen una falacia, de los 42.124 niños hay 11.930 casos de alumnos de establecimientos privados que pagan una cuota superior a 100 cien pesos (…). Debemos estudiar pormenorizadamente cada caso, porque no parece

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teriormente, a inicios de 2011 se permitió contemplar a alumnos que asistían a dichas escuelas, pero no se dieron a conocer oficialmente las modificaciones normativas. En las comunicaciones internas enviadas desde el Ministerio de Educación Nacional (en 2010) hacia el Provincial se informaba que los alumnos de escuelas de gestión privada que no cobraran cuota podrían percibir la AUH. Esto muestra imprecisiones entre el marco normativo general y el marco procedimental difundido. Por otra parte, la Libreta para acreditar condicionalidades, registra en uno de sus ítems si la gestión de la escuela es “pública” o “privada”, lo cual en la primera etapa no dio lugar a dudas sobre la inclusión de las escuelas públicas de gestión privada. Tras la difusión de las suspensiones, las comunicaciones informales desde el Ministerio Nacional hacia el provincial, aludían a declaraciones públicas-mediáticas del titular de ANSES Diego Bossio16. En estas declaraciones, por un lado se justificaba la decisión de las suspensiones en relación al cumplimiento de la norma, y por otro aludía a la instrucción de la Presidenta Cristina Fernández de dar marcha atrás con la medida y mantener la Asignación para estos casos. A su vez se afirmaba que se realizaría un minucioso trabajo de campo para evaluar y determinar la necesidad de la prestación caso por caso. El titular

justo que se subsidie a determinados establecimientos y éstos a su vez cobren cuota a niños humildes beneficiarios de este derecho». (El Puntal, 11 de septiembre de2010). 16  Las entrevistas con funcionarios, permitieron acceder a este tipo de informaciones.

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de la ANSES también apuntaba hacia las Provincias en su coresponsabilidad por la situación: Todo esto ocurre por la ausencia de datos fidedignos que nos tenían que pasar las provincias y por la enorme asimetría de los sistemas tecnológicos de la ANSES con algunos distritos (…) Nosotros no teníamos información que nos tendrían que haber enviado las provincias sobre quiénes están cobrando AUH. No sabíamos si son chicos que van a colegios que les cobran cuotas de 100 pesos o 500 pesos. (Página 12, 10/09/10)

Las comunicaciones internas tomaban tales declaraciones mediáticas como fuente de información para que las diversas dependencias implicadas se guiaran. Es preciso destacar la informalidad de la información para gestionar la resolución de la problemática (no se remitió en ningún momento a una definición clara de los procedimientos a seguir). Así, una de las características que emerge sobre la capacidad resolución de la problemática, es la imprecisión en la de toma de decisiones con la que se manejó ANSES. Si bien su titular reclamaba que los datos sobre los alumnos que acudían a establecimientos de gestión privada deberían haber sido remitidos desde las Provincias, esta información no fue solicitada formalmente durante el período de implementación. A inicio del ciclo lectivo posterior (2011), a la par que se informaba sobre la habilitación de un formulario provisorio destinado a todo titular que no se le hubiera entregado la Libreta (anexando la circular de ANSES que lo establecía –Circular GPA 02/11), se informaba sucintamente que hasta ese momen141


to los alumnos que acudían a establecimientos privados continuaban recibiendo la AUH. Esta comunicación no tomaba como referencia ningún tipo de normativa, sobre los criterios de inclusión/exclusión de tales casos. Se destaca que estas últimas comunicaciones si bien seguían solicitando la difusión de la información hacia las escuelas, continuaban en el plano de un “pedido” de colaboración, sin plantear una misión organizacional compartida. Tal como se indicó anteriormente, no fue planificada una estructura de coordinación que permitiera un sistema de información eficiente con llegada a cada establecimiento educativo, ni tampoco se solicitó un sistema de información que permitiera cruzar los datos que maneja el Ministerio de Educación sobre el padrón de escuelas de la jurisdicción, con la cantidad de receptores que asistían a cada una de ellas. Este punto podría haber sido un instrumento de articulación, que permitiera analizar la oferta educativa de gestión pública/privada y los problemas de vacantes. De acuerdo a lo que manifiestan los funcionarios de la ANSES local, el procedimiento que se activó para los alumnos que asisten a escuelas de gestión privada consta de una declaración jurada extra, en la cual lo adultos responsables dan fe de que siguen cumpliendo con los requisitos para percibir la AUH (no han accedido a un trabajo formal, ni tienen ingresos superiores al SMVM)17. Deben aclarar si la escuela cobra cuota, el monto, y en el caso que así fuera, explicar por qué asiste allí, sino hay 17  Los funcionarios de ANSES reconocen en mecanismo, no se ha podido acceder a la normativa que reglamenta el procedimiento.

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cupo en escuelas de gestión pública cercana, si alguien ayuda en el sostén de la cuota, etc. A su vez, manifiestan que las escuelas que no cobran cuota habrían sido admitidas. Lo llamativo del mecanismo establecido es que éste sólo se activaría una vez que el sistema de ANSES detecta que el Código Único de Establecimiento (CUE) corresponde a un establecimiento de gestión privada, se procede a la suspensión de la prestación y se espera que el titular acuda a ANSES a reclamar. En la instancia de reclamo posterior a la suspensión se procede a tomar la declaración jurada en cuestión y luego se acredita de forma retroactiva el período suspendido y se continúa percibiendo con normalidad. Este mecanismo puede interpretarse como un doble test de medios -doble ya que año a año los titulares deben realizar una declaración jurada sobre sus ingresos-, como una medida para detectar casos en los que no corresponde el cobro de la Asignación, esperando una autoexclusión de éstos. Lo que también puede funcionar de manera inversa, recayendo en errores de exclusión: que a los que sí les corresponde desistan de cobrar al no tener información certera sobre el procedimiento. Aquí se observa una ausencia de un sistema informativo coordinado con el Ministerio de Educación Provincial, ya que la existencia de un padrón de instituciones de gestión privada, con cuotas bajas, sin cuota y/o con sistemas de becas, podría evitar la suspensión y una tramitación confusa que requiere esfuerzos extra por parte de las familias. Las escuelas no cuentan con esta información y se producen diversas situaciones de confusión con las familias que reciben AUH. 143


Por su parte, los funcionarios del Ministerio de Educación provincial estiman que “se autorizó” la carga de escuelas de gestión privada, pero no conocen el mecanismo descripto (éste no fue difundido de manera oficial). A su vez, ciertos agentes entrevistados del Ministerio provincial reconocen que en el momento que se dieron las suspensiones una de las opciones que se les recomendaba a las escuelas de gestión privada era que completaran con un CUE de establecimiento educativo de gestión pública hasta tanto ANSES reconociera las situaciones sociales de los alumnos en cuestión. Este punto manifiesta una fuerte informalidad en los procedimientos a seguir, un incumplimiento de las normas y procesos establecidos, a la par de una articulación institucional insuficiente para canalizar la problemática particular. En apretada síntesis de lo desarrollado hasta aquí, es posible afirmar que los esfuerzos inter e intrajurisdiccionales por lograr que la acreditación de la condicionalidad en el ámbito escolar se realice de manera satisfactoria, se desarrollaron en un primer momento con mayores grados de formalidad normativa, pero sin prever estructuras de coordinación y sistemas de información que permitieran una difusión eficiente hacia las instituciones educativas. Un segundo momento -vinculado a suspensiones de la prestación por asistencia de titulares de AUH a establecimientos educativos de gestión privada- en el que la resolución de la problemática mostró características improvisadas, de nula difusión reglamentaria y procedimental.

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Tercer momento: ¿Habituación no problemática o improvisación sin información? ¿Cuál fue el problema en las escuelas? Los directores que se negaban, el otro que no le había llegado… fue… fueron seis meses de un laburo sostenido para que todo el mundo se enterara de qué se trataba. Pero eso fue… Después se normalizó. Hasta el día de hoy no hay más problema. Acá no me llegó ningún tipo de problema. (Funcionario Ministerio de Educación Provincial).

Comenzamos la descripción del último momento delimitado, con el fragmento de una entrevista a uno de los funcionarios del Ministerio de Educación Provincial. Éste es ilustrativo de lo registrado en el análisis: al inicio de la implementación de la AUH los esfuerzos inter e intrajurisdiccionales estuvieron dirigidos a que la población destinataria pudiera acreditar la asistencia escolar, y que el mecanismo condicional comenzara a funcionar. Tal como hemos descripto, por medios formales e informales, los diversos espacios institucionales trabajaron en esta línea. Ahora bien, con el tiempo las comunicaciones vía Ministerio de Educación Nacional hacia el Ministerio Provincial dejaron de mantener continuidad. Por su parte, los funcionarios de la ANSES local identificaban como medio de difusión y contacto con las escuelas un programa denominado “La Seguridad Social en los Colegios y en la Comunidad”. El programa se basaba en visitas a establecimientos educativos por parte de agentes de ANSES con el fin de difundir las prestaciones del organismo, entre ellas la AUH. Según la información recabada, estos talleres están planifica145


dos por la ANSES y articulan directamente con los establecimientos educativos sin mediación del Ministerio de Educación. Los agentes de la ANSES manifiestan que muchas escuelas no permiten que se desarrollen los talleres. Dada la escasa información disponible sobre el Programa, no quedan claras las características de la estructura formal de organización de llegada a las escuelas, los criterios de selección, si el Programa tiene como objetivo una cobertura total de establecimientos educativos o bien si depende de las voluntades de los agentes jurisdiccionales de la ANSES y de la posibilidad de contactos puntuales con los directivos18. Tampoco hay precisiones sobre la cobertura efectiva que ha tenido hasta el momento19. Desde la ANSES local argumentan que la Provincia no estaba preparada en infraestructura ni en recursos humanos para afrontar el aumento de la matrícula que podría generar la implementación de la AUH. A pesar de estas críticas tampoco se han planteado a nivel local planes de acción conjuntos, de diagnósticos de vacantes, de monitoreo de trayectorias de alumnos que reciben AUH, etc. 18  En este punto se destaca que se solicitó información normativa sobre el Programa pero no se pudo acceder y tampoco se encontraron referencias en la página web de la ANSES. Por este motivo se indagó en fuentes periodísticas sobre el funcionamiento del mismo, encontrando referencias desde el año 2011 al 2016 en diversas provincias del país. En todos los casos las noticias informaban sobre las “visitas” a establecimientos puntuales, sin referencias a un plan de difusión de mayor alcance. Ver: El Esquiú.com. (13 de mayo de 2011). ANSES difunde los beneficios de la seguridad social en colegios. El Esquiú.com; La voz de Nogoyá. (4 de julio de 2013). El programa “ANSES en tu colegio” enseña políticas de Seguridad Social a alumnos de la Argentina. La voz de Nogoyá; El Diario de Madryn. (29 de Septiembre de 2016) “Anses va al Colegio” continúa asesorando estudiantes en Puerto Madryn. El Diario de Madryn. 19  En las escuelas abordadas en la tesis doctoral tampoco han tomado conocimiento del Programa.

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Otra medida que no fue notificada a la cartera de Educación provincial fue la extensión de la Ayuda Escolar Anual (AE) a los titulares de la AUH (en abril de 2015). Esta prestación se basa en un pago escolaridad que se realiza una vez al año, al inicio del ciclo lectivo. Hasta tal ampliación sólo la recibían los hijos de trabajadores formales. Esto reafirma la disminución de la comunicación y de la articulación entre los organismos estatales que tuvo su momento de mayor intensidad en la etapa de lanzamiento de la AUH. En cuanto al procedimiento administrativo de certificación de escolaridad para acceder a la AE, a fines de 2015 la ANSES habría puesto en funcionamiento un aplicativo para que las cargas puedan realizarse vía web desde las escuelas, y evitar que el titular tenga que presentarse personalmente en ambos espacios. Para estar habilitados a realizar los registros, los establecimientos educativos deben gestionar una “Clave de Seguridad Social Corporativa”20. La página web de la ANSES explica que la nueva forma de registro es “opcional” para las escuelas. Para que este procedimiento sea efectivo sería necesario un mecanismo de difusión que asegure que los establecimientos educativos tomen conocimiento del procedimiento. En este punto se observa que la escasa articulación inter e intra-institucional (el mecanismo no es reconocido por el personal de atención al público de la ANSES local, ni por el Ministerio de Educación) desaprovecha la potencialidad de los sistemas de información y de gestión basados en las Tecnologías de la Información y la 20  Ver: http://www.anses.gob.ar/prestacion/clave-de-la-seguridad-social-corporativa-48

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Comunicación, lo cual podría simplificar los tiempos y esfuerzos de tramitación para las familias. Cabe destacar que la presentación mediática del aplicativo y su difusión vía redes sociales de ANSES informaban que el procedimiento sería aplicable a la acreditación de escolaridad de la AUH21. Siguiendo detenidamente los instructivos puede inferirse que se trata sólo de la certificación anual de escolaridad para la AE. Ahora bien, al haber desarrollado tal sistema –que vincula de manera directa a ANSES con las escuelas- se destaca que la ANSES podría utilizar el mismo para simplificar el registro de las condicionalidades de la AUH. En este sentido, no sólo se estaría desaprovechando las potencialidades de tal sistema para la simplificación de los trámites para las familias, sino también como sistema de información y gestión, en cuanto a las capacidades de monitoreo y evaluación de las trayectorias de los titulares de AUH, la distribución en zonas y establecimientos educativos, la localización de mayor deserción, suspensiones, entre otras. Al respecto hemos realizado un pedido de información pública a la ANSES, solicitando el cruce de información de la cantidad de perceptores de AUH y suspensiones por establecimientos educativos, lo cual es registrado por medio de su Código Único de Establecimiento (CUE) que figura entre los datos que regis21  Analizando los instructivos de la página de ANSES, no queda claro si el procedimiento se refiere a la Ayuda Escolar Anual y/o a la AUH. Para una descripción detallada ver: Actualidad RN.com.ar. (2 de noviembre de 2015). AUH: Ahora los colegios pueden cargar los datos en la web de ANSES; https://www.facebook.com/notes/anses/c%C3%B3mo-consultarv%C3%ADa-web-de-anses-si-el-certificado-escolar-fue-presentado/1204992472852523/

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tra la Libreta o formulario de la AUH. La primer respuesta a este pedido precisaba que los datos de los CUE los maneja el Ministerio de Educación Nacional y que para tenerlos disponibles sería necesario cruzar las tablas que maneja dicho Ministerio22. Esta falta de información sería una muestra más de desarticulación institucional. Finalmente, tanto la ANSES local como el Ministerio de Educación Provincial afirman que ya no reciben quejas sobre problemáticas administrativas sobre la certificación de la condicionalidad escolar. Esto podría indicar dos situaciones: el logro de una habituación en las prácticas de los agentes escolares y que con el tiempo los procedimientos de registración de la escolaridad se hayan incorporado en la rutina escolar de manera no problemática, o bien que se hayan desarrollado métodos de resolución de problemas no articulados con el nivel ministerial ni con ANSES.

22  Este pedido fue realizado con un conjunto de investigadores en una de las delegaciones de ANSES de Buenos Aires en el mes de abril de 2016. La respuesta obtenida en primera instancia requería que se precisarán los códigos postales de las localidades en cuestión a fin de solicitar la información pertinente al Ministerio de Educación. Posteriormente en el mes de julio se volvió a requerir la información con estos datos y hasta el momento de presentación de la tesis no obtuvo respuesta.

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¿En dónde aterrizó el banco mundial? El análisis desarrollado hasta aquí demuestra ciertos ejes de desarticulación entre las instituciones implicadas en la certificación de la condicionalidad educativa de la AUH. El préstamo del Banco Mundial (BM) aprobado en el 2016, propone como objetivo ampliar la cobertura de niños, niñas y adolescentes (NNA) potenciales titulares que no han sido registrados desde la implementación de la AUH (estimados en 1,5 millones). Por otra parte, plantea “recuperar a 537.000 niños que actualmente no perciben beneficios debido a falta de evidencia respecto de la asistencia escolar o la realización de controles de salud” (BM, 2016) 23.

23  Es preciso destacar que desde la implementación de la AUH en 2009, desde ANSES han afirmado y enfatizado en que el financiamiento de la prestación provenía de recursos propios. Tal aseveración ha sido corroborada por numerosos pedidos de información pública (Ver entre otros ANSES, 2015). Etchichury (2013) recupera ciertos antecedentes de préstamos del BM de 2009 y 2011 dirigido a eliminar las cajas compensadoras y mejorar las bases de datos de ANSES y del Seguro de Capacitación y Empleo dependiente del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social.

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En base al diagnóstico institucional detallado y analizado en los apartados anteriores, es notorio que el Proyecto del préstamo plantee fortalecer la articulación con el Ministerio de Desarrollo Social, pero no con la cartera de Educación Nacional, ni con los Ministerios a nivel provincial. Tal objetivo se torna controvertido ante los déficits identificados en relación a la oferta en otros campos de las políticas sociales implicados en la condicionalidad de la AUH –educación y salud- (CELS, 2010; Kliksberg y Novacovsky, 2015), la insuficiente democratización educativa que ha implicado el aumento de las tasas de escolarización (Feijoó, 2014) y los vacíos normativos de la articulación institucional implicada con las escuelas a nivel provincial (Ambort, 2016c). La principal consecuencia de esta desarticulación institucional se traduce en las suspensiones de la prestación a los titulares de la misma. Se destaca que desde su implementación a la fecha las suspensiones por no acreditar las condicionalidades requeridas han ido en aumento: en 2011 la cantidad de suspensiones fue de 221.839 NNA, ascendiendo para 2014 a 685.867 (ANSES, 2015). Estas suspensiones representan cerca del 20% del total de NNA que reciben la AUH año a año24. Los hallazgos de campo muestran que el involucramiento del sistema condicionado de AUH con las instituciones educativas se ha de24  Los registros de las suspensiones por ANSES no discriminan entre el incumplimiento de la condicionalidad educativa y los controles de salud. De acuerdo a información relevada en entrevistas a personal de atención al público de ANSES, es posible afirmar que el área educativa es la más compleja de obtener y mantener, ya que conlleva la acreditación todos los años y requiere la asistencia de los NNA durante todo el ciclo lectivo, a diferencia de los controles de salud que son menos y en el mismo acto se accede a la certificación.

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sarrollado ad- hoc, a partir de las demandas de las familias y las prácticas de los agentes escolares, sin lineamientos procedimentales de ANSES. En este sentido, las prácticas de registración y tramitación de los agentes escolares (secretarios, preceptores y directivos) son cruciales para el acceso de las familias a la Asignación. Straschnoy (2016), muestra como la cadena entre el cumplimiento de las condicionalidades y su certificación no es lineal, y en el camino surgen problemáticas de registro y certificación que terminan perjudicando a los titulares. Partiendo del análisis realizado, se plantea que la injerencia del Préstamo del Banco Mundial mantiene el esquema institucional vigente del mecanismo condicionado de la AUH en el área educativa. Si bien los objetivos que plantea el Préstamo buscan mejorar la cobertura y los problemas de registro de las condicionalidades (que conllevan a suspensiones de cobro), la letra del Proyecto apunta a la articulación con el Ministerio de Desarrollo Social25, excluyendo a la cartera de Educación y Salud. Llama la atención que si bien el BM parte de un diagnóstico que comprende que la falta de certificación no implica necesariamente el incumplimiento de la asistencia escolar, ni de los controles de salud, centre su estrategia de intervención en el Ministerio de Desarrollo Social Nacional sin articulación con las carteras de Educación ni de Salud. Así, la estrategia que plantea el BM para mejorar la cobertura y el proceso de regis25  El Proyecto plantea cuatro componentes: uno destinado a financiamiento, otro a cerrar el déficit de cobertura y otros destinados a fortalecer las capacidades institucionales de ANSES y el Ministerio de Desarrollo Social sobre la información, gestión de proyectos y la transparencia.

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tración de las condicionalidades, propone operativos territoriales en los municipios con mayores déficits de registro, y visitas a escuelas y hospitales para mejorar el proceso de acreditación de las condicionalidades (BM, 2016). Así, la ausencia de una estrategia centralizada que opere interjurisdiccional e intersectorialmente sigue siendo la constante en la operacionalización de la AUH y su componente condicionado.

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Conclusión La conclusión central que podemos extraer del análisis realizado, es que el componente condicionado a la educación de la AUH se ha operacionalizado de manera desarticulada. Las instituciones implicadas en su ejecución no han logrado una coordinación intersectorial ni interjurisdiccional que permita operar conjuntamente de manera centralizada. Esto repercute en la “llegada” a las escuelas, como eslabón de la cadena operativa de la AUH, y consecuentemente en las familias destinatarias y el proceso de registración de la condicionalidad educativa. Por otra parte, la actuación conjunta entre el nivel nacional con los ministerios provinciales en lo atinente a la ejecución de medidas para fortalecer la oferta educativa y el sostenimiento de la matrícula de los NNA que reciben la AUH, quedó enunciada sólo a nivel propositivo al inicio de la reglamentación de la política. Posteriormente no se registraron acciones conjuntas orientadas a tales fines. La novedad institucional que implicó el préstamo del BM sugiere que no habrá cambios en esta falta de articulación integral en 154


relación a la educación. Se ha optado por operar vía Ministerio de Desarrollo Social para llegar a los potenciales destinatarios que no reciben la Asignación. Esto podría indicar que el objetivo central del Proyecto del BM es lograr mejorar la cobertura del componente monetario de la Asignación, más que mejorar el componente condicionado. En este sentido, se seguiría desaprovechando la estructura burocrática de los ministerios de salud y educación para canalizar acciones centralizadas, mejorar los procedimientos de registración y consecuentemente evitar suspensiones indebidas. Como hemos visto, el flujo informativo sobre los procedimientos básicos de registración se ha cortado y no ha sido eficaz en su llegada a las escuelas. Específicamente en el área educativa siguen estando ausentes estrategias articuladas para el sostenimiento de la matrícula y la retención escolar de las poblaciones destinatarias de la AUH. Así, la estrategia condicionada de la Asignación parece seguir apuntando al logro de la escolarización -como matriculación “cuantitativa”- sin grandes esfuerzos institucionales por el logro de avances educativos cualitativos. Por otra parte, las problemáticas educativas, pedagógicas, las dificultades de la oferta educativa tales como escasez de vacantes, accesibilidad geográfica a las escuelas, etc. manifiestan la necesidad de una política integral de objetivos conjuntos entre el organismo ejecutor ANSES y las dependencias nacionales y provinciales de educación. La estrategia condicionada sigue descansando en la coacción hacia las familias, en el presupuesto del cálculo racional que operaría en el horizonte de sentido de los destinatarios: “incumplimiento- suspensión”/ “cumplimiento- continuidad 155


de la prestación monetaria” (presunción que deja fuera la complejidad socioeconómica de estas poblaciones para mantener la escolaridad de los NNA). Finalmente, en otro orden de reflexión, la intervención del Ministerio de Desarrollo Social en la operatoria de la AUH la aleja aún más de la lógica de la Asignaciones Familiares de los trabajadores formales. Las condicionalidades ya la posicionaron en un “status” diferencial de asignación familiar. Podría pensarse que la injerencia del proyecto del BM marca un “retorno” a la asistencialización: identificar a los destinatarios no cubiertos, tutelarlos para que se registren y accedan a la prestación. Paradójicamente –o no- sigue ausente una estrategia institucional de mejora para el acceso y sostenimiento de su educación.

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Se le agradece a Eva Arias por sus generosos y lúcidos aportes al presente artículo.

Una versión previa de este artículo fue publicada bajo el título “Análisis evaluativo de las condicionalidades de la Asignación universal por hijo”. Ver STRASCHNOY MORA, “Análisis evaluativo de las condicionalidades de la Asignación universal por hijo”, en Revista Política y Cultura de México, 47, Primavera, 2017. Disponible en: http://www.scielo.org.mx/scielo.php?pid=S018877422017000100143&script=sci_arttext [Fecha de consulta: setiembre 2017].


Anรกlisis evaluativo de los mecanismos de certificaciรณn de condicionalidades en Salud y Educaciรณn de la Asignaciรณn Universal por Hijo para Protecciรณn Social de Argentina Mora Straschnoy (CONICET / UBA)

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Foto: M. A. f. I. A.

Palabras Claves: Evaluación, Argentina, Asignación Universal por Hijo, Certificación de condicionalidades en salud y educación.

Resumen: La Asignación Universal por Hijo (AUH) es la política no contributiva más importante de Argentina en materia de transferencia de ingresos a familias calificadas como “vulnerables”. El presente artículo tiene como objetivo realizar un análisis evaluativo de los mecanismos de certificación de las condicionalidades en salud y educación de la AUH que anualmente suspende a más de 600 mil receptores por falta de acreditación. Esta investigación tiene como punto de partida un préstamo del Banco Mundial anunciado en 2016 por 600 millones de dólares que entre sus objetivos se propone revisar el citado mecanismo.Introducción

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Introducción El presente artículo tiene por objeto realizar un análisis evaluativo de los mecanismos de certificación de las condicionalidades en Salud y educación de la Asignación Universal por Hijo para Protección Social (AUH). La política argentina no contributiva1 más importante en materia de transferencia de ingresos a hogares con niño, niñas y adolescentes calificados como “vulnerables”.2 La presente investigación se ve, en gran medida, motivada por un préstamo del Banco Mundial (BM) de 600 millones de dólares, anunciado en 2016, que tiene entre sus objetivos la revisión del mecanismo de certificación de las condicionalidades de la AUH. Las condicionalidades sanitarias y educativas, suponen una exigencia impuesta a los adultos para que los niños, niñas y adolescentes que están a su cargo, o ellos mismos, asistan a los servicios como requisito para mantener una transferencia de ingresos. Este instrumento de política social, no es nuevo. En la 1  Sobre el concepto de prestaciones contributivas, interesa remarcar que el mismo hace referencia al derecho de los trabajadores del sector formal a acceder a distintas prestaciones de la Seguridad Social en base al aporte establecido sobre el salario. 2  Según la terminología utilizada en el DNU 1602/09 de creación de la AUH.

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región las condicionalidades comenzaron a aplicarse a fines de la década del noventa y hoy en día constituyen un instrumento utilizado en más de 20 países y que afecta a 120 millones personas.3 En argentina hace más de diez años se instrumentan, y en el 2015, cerca de 600 mil niños, niñas y adolescentes receptores de la AUH fueron suspendidos por falta de acreditación.4 Luego de esta presentación y las posteriores aclaraciones metodológicas, el artículo se organiza de la siguiente manera: En primer lugar se introducirá la AUH, se describirán sus características básicas, se explicará su relevancia para la Argentina y se referirá a su mecanismo de certificación de las condicionalidades. Se hará asimismo alusión, a cómo funcionaba dicho mecanismo en el Programa Familias por la Inclusión Social, antecesor a la AUH. En segundo lugar, se introducirán las evaluaciones de la AUH, se expondrán sus principales conclusiones respecto de las condicionalidades, y se pondrá en evidencia que no se ha evaluado en sí mismo el mecanismo de certificación, y que el mismo tiene efectos concretos en la gestión de la política y en la vida de sus receptores. Esto último se abordará a partir de información surgida en el marco del préstamo del BM. En tercer lugar se introducirá cómo dos países vecinos de la Argentina, Uruguay y Brasil, resuelven el proceso de certifi3  Ver Cecchini, Simone, “Educación, Programas de Transferencias Condicionadas y protección social en America Latina y el Caribe”, en Feijoó, María del Carmen y Poggi, Margarita (coord.), Educación y Políticas Sociales: Sinergías para la Inclusión, Ciudad Autónoma de Buenos Aires, Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación IIPE-Unesco, 2014, 2014, pp. 49-84. 4  Ver ANSES, Nota DGDNyP 286/15 (respuesta a pedido de información pública), República Argentina, 2015.

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cación. A su vez, se sugerirán algunas líneas posibles de trabajo para mejorar el sistema de certificación de condicionalidades en el marco de la AUH. Para ello se describirán, en el sistema de salud y educación, dos circuitos operativos ya instalados en el marco de otras políticas, a los que podría acoplarse la AUH. Finalmente se expondrán las conclusiones. En relación a la metodología, el presente artículo fue producido desde una perspectiva cualitativa. Las fuentes de información consistieron en entrevistas a informantes clave. Algunas de las mismas fueron realizadas en vistas a la redacción del presente material, mientras que otras son el resultado del recorrido de investigación de la autora. En las entrevistas a funcionarios y ex funcionarios se utilizarán pronombres masculinos, más allá del género de los entrevistados, a fin de proteger sus identidades. Asimismo, se analizaron fuentes secundarias. Se estudiaron con detenimiento los documentos elaborados por el Bando Mundial en relación al préstamo y publicados en su página. Finalmente, en lo que hace a la revisión documental, se accedió a datos a través de los pedidos de información pública habilitados por el Decreto 1172/2003 de la Argentina. ¿De qué se trata la Asignación Universal por Hijo para Protección Social? En 2009 los límites del modelo económico argentino, sumados a los efectos de la crisis internacional, repercutían con gran

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intensidad en los indicadores sociales, llevando a la reaparición de la problemática de la pobreza como un tema de agenda.5 Si se compara la evolución del mercado laboral entre el IV trimestre del 2008 y el mismo período del 2009, se observa que la tasa de desocupación pasa del 7,3% al 8,4% -lo cual equivale a una destrucción neta de más de 214 mil puestos de trabajo- a la vez que, al interior de la población ocupada, crecía la proporción de personas que trabajan menos de 35 horas semanales, pero que demandaban trabajar más. Asimismo, la tasa de informalidad laboral se ubicaba en el 35,8%6. Debido a la descrita situación del mercado de empleo, y a las condiciones de elegibilidad, el 31% de los niños, niñas y adolescentes se encontraba excluido de las Asignaciones Familiares destinadas a los trabajadores formales.7 Es bajo el citado panorama social, y en un contexto de debilidad política del oficialismo, que en octubre de 2009 el Poder Ejecutivo Nacional sanciona -mediante el Decreto de Necesidad y Urgencia Nro. 1602/09- la Asignación Universal por Hijo para Protección Social como un subsistema no contributivo dentro del régimen de Asignaciones Familiares de la 5  Lo que queda plasmado en un discurso presidencial de agosto de 2009: ”Ha habido y habrá siempre una discusión, pero en los últimos días ha habido una discusión acerca de números de la pobreza y de efectividad o no de las políticas que hemos abordado”. Ver Fernandez de Kirchner, Cristina, Discurso de la presidenta Cristina Fernández en ocasión del Lanzamiento del Plan Ingreso Social con Trabajo, República Argentina, Presidencia de la Nación, 2009. Disponible en: http://www.casarosada.gob.ar/informacion/discursos/21305-blank-42382375. [Fecha de consulta: julio 2016]. 6  Ver INDEC, EPH (Encuesta Permanente de Hogares): IV trimestre, República Argentina, 2009. [Fecha de consulta: julio de 2016]. 7  Ver Lozano, Claudio; Raffo, Tomás; Rameri, Ana; Straschnoy, Mora y Haimovich, Agustina, “Análisis del Programa ‘Asignación Universal por Hijo para Protección Social’: ¿Replanteo económico o estrategia de contención?”, en II Congreso Anual Lineamientos para un cambio estructural de la economía argentina. Desafíos del bicentenario, Ciudad Autónoma de Buenos Aires, IDEF-CTA, 20 y 21 de septiembre de 2010, pp. 1-24.

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Seguridad Social8 a cargo de la Administración Nacional de la Seguridad Social (ANSES). La AUH está destinada a niños y niñas de hasta 18 años, o sin límite de edad en caso de discapacidad, cuyos padres tutores o encargados sean desocupados o informales con ingresos menores al Mínimo Vital y Móvil (8.860 pesos argentinos a junio 2017).9 A partir de reformas que se implementaron posteriormente la AUH sumó a hijas e hijos del personal de casas particulares y de trabajadores temporarios registrados del sector agropecuario. En el decreto de creación se estableció que la AUH sería financiada con recursos propios de la ANSES, concretamente los aportes y contribuciones surgidos de las relaciones laborales formales, y los rendimientos anuales del Fondo de Garantía de Sustentabilidad del Sistema Integrado Previsional. Como se verá más adelante en 2016 el BM pasará a complementar los recursos. La AUH alcanzó a un mes de su sanción a 3,2 millones de receptores, y a junio 2017 cubre a 3,8 millones de niños, niñas y adolescentes, aproximadamente el 30% de la población menor de 18 años.10 Cuando se lanza la AUH en gran medida su padrón fue compuesto con población que migró del Plan Jefes y Jefas de Hogar Desocupados (2002-2010) y el Programa Familias para la Inclusión Social (2004/5-2010). 8  Según ley 24.714 de la República Argentina. 9  La conversión fue realizada el 1º de marzo de 2016 al valor de cotización de ese día (1 dólar estadounidense= 15,60 pesos argentinos). 10  Ver ANSES, Asignación Universal por Hijo para Protección Social Decreto 1602/09: Boletín mensual, República Argentina, junio 2017. Disponible online: http://observatorio.anses. gob.ar/archivos/publicaciones/Boletin%20mensual%20AUH%20Junio%202017.pdf [Fecha de consulta: setiembre 2017].

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En relación a sus predecesores la AUH ha significado avances en el nivel de cobertura, la inscripción permanentemente abierta y el monto de transferencia. A continuación se expone un cuadro que sintetiza esto último. Tomando siempre como referencia de cada una de las política el año de surgimiento. Se compara en la primera fila los montos, en la segunda estos en relación al Salario Mínimo Vital y Móvil y en la última el porcentaje de la transferencia en relación a la Canasta Básica Total. Cuadro Nro. 1: Comparación entre Plan Jefes y Jefas de Hogar, Programa Familias y Asignación Universal por Hijo para Protección Social.11

11  Ver Arcidiácono, Pilar; Carmona B., Verónica; Paura, Vilma y Straschnoy, Mora, “La Asignación Universal por Hijo: ¿Una vía de transformación en la política social argentina?”, en Pautassi, Laura y Gamallo, Gustavo (Coord.), ¿Mas derechos menos marginaciones? Políticas sociales y bienestar en Argentina 2003-2009, Ciudad Autónoma de Buenos Aires, Biblos, 2012, pp. 149-180.

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Los receptores de la AUH deben certificar anualmente condicionalidades educativas y sanitarias. En función de las mismas mensualmente se descuenta del valor de la transferencia, fijada a marzo 2017 en 1.243 pesos argentinos, el 20% a cuenta que se demuestre su cumplimiento. Por ende, lo que efectivamente se paga mensualmente son 994,4 pesos. El 20% retenido es guardado en una cuenta que se libera al momento de certificar las condicionalidades. En caso que esta acreditación no tenga lugar, la transferencia es suspendida en su totalidad. Primero la certificación de las condicionalidades se gestionaron a través la “Libreta Nacional de Seguridad Social, Salud y Educación” –la Libreta- creada mediante la Resolución 132/10.12, y luego a través de un formulario –por cuestiones expositivas se seguirá aludiendo a la Libreta-. Según reza la resolución citada, las condicionalidades consisten en: Art. 7º — Para acreditar la asistencia escolar exigida por el artículo 14 ter inciso e) de la Ley Nº 24.714, la autoridad del establecimiento educativo deberá certificar la condición de alumno regular al finalizar el ciclo lectivo anterior al de la fecha de presentación de la Libreta. Art. 8º — La acreditación referida al control sanitario se deberá certificar en la Libreta a partir de los SEIS (6) años de edad y hasta los DIECIOCHO (18) años. En relación a los niños y niñas menores de SEIS (6) años la certificación del control sanitario consistirá en la inscripción de los mismos en el “Plan Nacer”13…14

12  Ver foto en Anexo I. 13  Renombrado posteriormente como Programa SUMAR. 14  Ver ANSES, Resolución Nro.132/2010, Libreta Nacional de Seguridad Social, Salud y Educación, República Argentina, 2010.

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Las dos políticas que la AUH reemplaza contaban con condicionalidades. De una investigación anterior15 surge que el Plan Jefes y Jefas de Hogar Desocupados, antes introducido, utilizaba la exigencia de presentar el certificado de alumno regular con el objetivo principal de lograr una correcta focalización de la política. La presentación de dicho certificado, que es confeccionado por las escuelas una sólo vez por año, permitía asegurar que el adulto que lo presentaba estuviera a cargo de los hijos, y que no se hubiera inscripto en otra política similar. En el Plan Jefes y Jefas de Hogar Desocupados no existía una certificación sistemática de las condicionalidades debido a, por un lado, que la política no tenía como objetivo principal fomentar la salud y la educación de los niños, niñas y adolescentes y, por el otro, a la baja capacidad operativa en un contexto (2002) dónde la informática aún no se encontraba ni tan desarrollada ni tan extendida. Por su parte el Programa Familias, un clásico Programa de Transferencia Condicionada de Ingresos, tenía a las condicionalidades como un aspecto fundamental de la política. Es a partir de esta experiencia que en Argentina a nivel nacional16 se empiezan a certificar de forma sistemática. A continuación interesa describir brevemente cómo se desarrollo el proceso de certificación de la mano de un ex funcionario que participó como protagonista en el desarrollo de la logística. Parte del 15  Ver Straschnoy, Mora, Más de una década de condicionalidades en las políticas de transferencia de ingresos a las familias en Argentina. Entre lógicas pragmático-políticas y paternalistas, Ciudad Autónoma de Buenos Aires, UBA-Mimeo, 2015, pp.1-154. 16  A nivel local se puede citar el caso del Programa Ciudadanía Porteña de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.

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know how aprendido en esta experiencia fue luego trasladado a la AUH. A continuación se cita en extenso el fragmento de la entrevista ya que vale la pena leerlo: En el tema de condicionalidad lo que fuimos haciendo fue calendarizar para que no vaya todo el mundo con el papelito a un lugar porque cuando vos hablas de 170.000 familias, 30.000 eran en La Matanza, 15.000 en Rosario... no había manera, por , no había manera [se refiere a poder recibir los certificados de todas las familias receptoras]. Entonces 2005 fue toda esta etapa de ordenar y armar, de calendarizar por fechas de terminación de documentos, ir organizando esta entrega de certificación de vínculo, de cuántos chicos tenés, y la entrega de los certificados de salud y educación. Había unos calendarios del Familias donde estaban todos los Centros de Atención Local, que decía... estaba grisado... porque por suerte empezamos a hacer dos veces al año el tema de control de condicionalidad. Entonces tenías todo grisado por terminación de DNI [Documento Nacional de Identidad] cuándo le tocaba ir a la gente. Y sacamos un calendario con una serie de cuestiones que decía, como una libreta, donde la idea era que ya, directamente, el centro de salud fuera poniendo el sello y también en la escuela... El municipio ponía una oficina, nosotros la equipábamos, todo se trabajaba obviamente con aplicativos, con actualización tecnológica y demás (Abril, 2014).

Indudablemente el PF dejo instalada, en las familias receptoras y en las instituciones sanitarias y educativas, la práctica de certificar condicionalidades. El proceso descrito da cuenta, además, de un importante aprendizaje para el Estado sobre los operativos de certificación. La AUH supuso un desafío mayor que el PF, pero a su vez contó con ciertas condiciones que no estuvieron presentes para 175


su predecesor. El desafío fue fundamentalmente cuantitativo. Mientras el PF contaba con 700.000 receptores en sus mejores momentos, la AUH alcanza a 3,8 millones, es decir que se quintuplicó la población receptora. Al tiempo que la puesta en marcha de la política fue sumamente veloz. En relación a las condiciones, la AUH es gestionada por la ANSES que se caracteriza por ser una de las instituciones de mayor capacidad estatal de la Argentina. Al haber nacido como una institución abocada a identificar población y realizar pagos cuenta con unas de las bases de datos más completas del país, y con potencia administrativa para procesarla, cruzarla con otras y realizar operaciones bancarias. A su vez posee una importante red territorial de oficina. La Agencia se fue fortaleciendo desde el nacimiento de la AUH a la fecha, en gran medida por la importancia que fue tomando la institución que comenzó a administrar una cartera cada vez más amplia de políticas no contributivas entre las cuales la AUH es la más importante. Concretamente, siguiendo a Costa, Curcio y Grushka en 2006 el organismo registraba 145 Unidades de Atención Integral (UDAI), y seis año después contaba con 326, a lo que se le suman oficinas distribuidas en todo el territorio nacional.17 La ANSES también creció en recursos humanos:

17  Ver Costa, María; Curcio, Javier y Grushka, Carlos, “La institucionalidad de la Administración Nacional
de la Seguridad Social en el Sistema de Seguridad Social Argentino.
Estructura organizativa y financiamiento (1991-2012)”, en Danani, Claudia y Hintze, Susana (Coord.), Protecciones y desprotecciones (II): Problemas y debates de la seguridad social en Argentina, Los Polvorines, Argentina, UNGS, 2014, p. 35. Disponible en: http://www.ungs.edu.ar/cm/ uploaded_files/publicaciones/649_Protecciones%20y%20desprotecciones%202%20web. pdf [Fecha de consulta: abril 2017].

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La planta de trabajadores se duplicó durante los años para los que se cuenta con información (2004-2012) al mismo tiempo que se eliminaron las contrataciones por locación de servicios y se amplió la formalización y regularización del personal en planta permanente, que en 2011 alcanzó el 70% de los trabajadores y en 2012 preveía comprender a más del 90% de los agentes de la institución.18

Nótese la diferencia entre el Programa Familias que se gestionaba en gran medida a través del trabajo de pasantes universitarios, con las condiciones de contratación –y probablemente sueldo- del personal de la ANSES. La importancia de la capacidad estatal de ANSES y su extensión territorial, no reside únicamente en que puede realizar la correcta selección de los receptores y garantizar el pago en tiempo y forma. En relación al tema que aquí convoca, su valor también se encuentra en que la institución debe recibir anualmente la certificación de las condicionalidades de más de tres millones de niños, niñas y adolescentes, y realizar su control. Los pasos del trámite para la certificación son los siguientes: El responsable a cargo de la AUH, debe bajar el formulario de la página WEB de ANSES e imprimirlo -o retirarlo por una oficina de ANSES- (ver anexo I), hacerlo completar por la escuela e institución sanitaria, sacar por teléfono o por la WEB un turno para llevar el formulario a la ANSES, y el día del turno acercar la documentación.

18  Ibidem, p. 36

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¿Qué efectos han tenido las condicionalidades y el mecanismo de certificación? El primer dato que surge al respecto es que más de 600 mil niños, niñas y adolescentes son suspendidos anualmente por no certificar condicionalidades. Cuadro Nro. 2: Niños, niñas y adolescentes suspendidos por no presentar La Libreta.19 Falta Presentación Libreta

Cantidad de receptores

%

221.839

3.514.600

6

2012

541.222

3.528.749

15

2013

691.443

3.312.619

21

2014

685.867

3.437.375

20

2015

634.269

3.624.230

18

Año

Niños/as y adolescentes

2011

El cuadro muestran que las condicionalidades se comenzaron a exigir en el 2011. La baja cantidad de niños, niñas y adolescentes sancionados en el primer año de su aplicación, en relación a los años siguientes, hace pensar que su exigencia fue más laxa en un principio. En relación al cuadro presentado. La cantidad de receptores en la columna dos, y en consecuencia el porcentaje de suspendidos, debe ser tomada de forma ilustrativa ya que el padrón cuenta todos los meses con altas y bajas debido a cambios en la condición laboral, nacimientos, niños que cumplen 18 años, migraciones, problemas de compatibilidad entre prestaciones, entre otras razones. Las suspensiones son mantenidas hasta que se presente la Libreta. Si la presentación se hace inmediatamente después de la sus19  Ver ANSES, Nota DEPC 112/15, Dirección de Procesos y Control, 22 de abril de 2015; Nota DGDNyP 716/16, Dirección General de Diseño de Normas y Procesos, 29 de junio de 2016 y Nota DGPL 17/15, Dirección General de Planeamiento. Interesa señalar que los datos oficiales de la ANSES sobre la cantidad de suspendidos, no coinciden con los expuestos en el Boletín mensual elaborado por el mismo organismo (ANSES 2017, op.cit.).

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pensión se cobra el 20% acumulado, de realizarse tiempo más tarde se pierde dicho monto pero sí se vuelve a cobrar el 80%. Cuadro Nro. 3: Síntesis de las condicionalidades en el Plan Jefes y Jefas de Hogar Desocupados, Programa Familias para la Inclusión Social y la Asignación Universal por Hijo.20

PJJHD

PF

AUH

Condicionalidades

Asistencia educativa y sanitaria de las personas menores de 18 años

Asistencia educativa

Asistencia educativa y sanitaria de las personas menores de 18 años

Nivel de control

Bajo: En los 8 años de vida de la política sólo se controló por única vez el 25% del padrón

Alto: se controlaba primero 3 y luego 2 veces por año

Alto: se controla de forma anual

En caso de incumplimiento se programaban visitas a las familias para trabajar los casos. La suspensión no se daba de forma automática

Automática ante la detección del incumplimiento de la condicionalidad

Suspensión

¿Cómo se han evaluado las condicionalidades?En este apartado se introducen las evaluaciones que se han financiado desde ANSES y/o desde los Ministerios de Salud y Educación 20 

Ver Straschnoy, 2015, op. cit., pp. 83-102.

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sobre las condicionalidades de la AUH, y se repasaran sus principales conclusiones. Pero antes interesa brindar un marco general del estado de la cuestión a fin de contextualizar al lector. La Argentina carece de una política nacional de evaluación ordenadora de la función política de monitorear y evaluar. Así como de: “una arquitectura normativa capaz de dotar de direccionalidad política a la función de evaluación en el Estado. Las leyes que existen se enfocan en el control del gasto y no interpelan sistemáticamente los resultados de desarrollo que se logran”.21 Desde hace un tiempo distintos actores están llevando a cabo iniciativas para promover e institucionalizar una cultura evaluativa en el país. Entre otros se puede citar a la Red EvaluAR formada por profesionales de la temática que buscan: “contribuir a la consolidación de la cultura de la evaluación en diversos ámbitos de gestión”22; así como a miembros del Congreso de la Nación que en los últimos años han presentado cuatro proyectos que apuntan a crear un Organismo Evaluador Nacional.23 Estas iniciativas aportan a promover como tema de relevancia la necesidad de evaluar las políticas sociales, a la vez que su misma existencia da cuenta de un cambio en este sentido. Sin embargo aún se trata de una transformación no acabada. Por otra parte, el cambio de gestión de gobierno nacional,24 trajo consigo el plan de armar un sistema nacional de monitoreo 21  Ver Aquilino, Natalia; Arias, Eva; Suaya, Agustina; Estévez, Sofía y Frascheri, Federico, “Agencia Nacional de Evaluación: Un diseño posible”, en Documento de Políticas Públicas, Análisis N°164; Ciudad Autónoma de Buenos Aires, CIPPEC, 2014, pp.1-13. 22  Ver Sitio Web de la Red Argentina de Evaluación. Disponible en: http://revaluar.wix. com/evaluar [Fecha de consulta: septiembre de 2016]. 23  Para un análisis de los proyectos ver: Aquilino Y AA.VV., op. cit., pp. 1-13. 24  El 10 de diciembre de 2015 finalizó su mandato presidencial Critina Fernández de Kir-

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y evaluación llamado Sistema Integral de Seguimiento y Evaluación de la Gestión, el cual se encuentra aún en su primera instancia de desarrollo, pero busca considerar la eficiencia y eficacia de las políticas públicas. En una línea similar el Instituto Nacional de Estadísticas y Censo (INDEC) en el marco de un proceso de reconstrucción, iniciado en 2016, luego de haber sido intervenido en 2007,25 está trabajando para introducir un módulo específico de preguntas sobre políticas de transferencia de ingresos dónde se incluirá la AUH. En los últimos años sobre la AUH se elaboraron investigaciones promovidas desde el Estado que consistieron, primero, en una serie de informes que en mayor medida estaban focalizados en conocer las percepciones, representaciones y valoraciones de diversos actores involucrados en la política. Concretamente, en 2010 se realizó una encuesta telefónica a directores de escuelas para conocer su percepción sobre la variación de la matrícula y los motivos26, luego en 2011 se publicó una investigación cualitativa encabezada por el Ministerio de Educación de la Nación junto a seis universidades nacionales que dio lugar al informe “Análisis y evaluación de los aspectos educativos de la Asignación Universal por Hijo (AUH )”. Esta línea investigativa se chner perteneciente al Kirchnerismo / Partido Justicialista e inició funciones Mauricio Macri del partido Propuesta Republicana (PRO). 25  Sobre la manipulación de los datos ver: Lindemboim, Javier, “Las estadísticas oficiales en Argentina, ¿herramientas u obstáculos para las ciencias sociales?”, en Revista Trabajo y Sociedad Sociología del Trabajo, Nº 16, vol. XV, Santiago del Estero, 2011, pp. 19-38. 26  Dado que el informe ha sido removido de la dirección URL donde se encontraba dentro del sitio del Ministerio de Educación, aquí se referencia a una nota del diario dónde el ministro Alberto Sileoni expone algunos de los dato surgidos del mismo: Página 12, “Más pupitres para más alumnos”, Argentina, 12-IV-2010. Disponible en: http://www.pagina12.com.ar/diario/ ultimas/20-143763-2010-04-12.html [Fecha de consulta: abril de 2017].

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amplió en un nuevo proyecto denominado “Investigaciones sobre Aspectos Educativos de la Asignación Universal por Hijo. FASE II AÑO 2013”, el cual tuvo lugar junto a 10 universidades pero nunca fue publicado. A su vez, el Ministerio de Salud en el 2010 otorgó a un grupo de investigadores coordinado por Mariana Melgarejo27 la Beca Carrillo Oñativia para realizar un estudio cuali-cuantitativo de impactos de la Asignación Universal por Hijo (AUH) en los consumos vinculados a salud y los cambios en la ingesta nutricional de los receptores de la AUH. En 2015 se publicó la primera evaluación cuali-cuantitativa nacional sobre el impacto de la AUH denominada “El gran desafío: romper la trampa de la desigualdad desde la infancia. Aprendizajes de la Asignación Universal por Hijo”. La misma fue encargada y financiada por la ANSES y coordinada por los profesionales Bernardo Kliksberg e Irene Novacovsky. A su vez, en junio 2017 se presentó una evaluación de la AUH elaborada conjuntamente por el Fondo de las Naciones Unidas (UNICEF); la Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad de Buenos Aires y el Centro de Estudios Distributivos Laborales y Sociales (CEDLAS) del Departamento de Economía de la Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad de La Plata (UNLP). Sin embargo a tres meses del evento, el informe aún no ha sido difundido.28 27  Elaborado por Diego Díaz Córdova, Luciana Marcela Miguel y Gabriela Polischer. 28  ANSES, “La ANSES presentó un informe sobre el impacto de la Asignación Universal por Hijo”, en Sitio Web de ANSES, 2017 Disponible en: http://noticias.anses.gob.ar/noticia/laanses-presento-un-informe-sobre-el-impacto-de-la-asignacion-universal-por-hijo-1992 [Fecha de consulta: setiembre 2017]

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Los principales hallazgos de las investigaciones en relación a las condicionalidades en salud y educación fueron: La AUH muestra efectos positivos en materia de asistencia educativa. La incidencia de la AUH se concentra, siguiendo el informe, en los grupos etarios a partir de los 15 años de edad, ya que hasta los 14 estaría garantizada la asistencia a nivel prácticamente universal. Concretamente los datos expuestos indican que mientras en 2013 el 81,9% de los adolescentes de entre 15 y 17 años del cuatril de menores ingresos asistía a establecimientos educativos; quienes eran receptores de la AUH tenían un nivel de asistencia del 87,2%. Es decir que la incidencia de la AUH sería de prácticamente 6 puntos porcentuales.29

En materia de los efectos de las condicionalidades en salud, la investigación de Melgarejo, et. al. parte de un análisis cualitativo donde se da cuenta de cómo un mayor ingreso permitió realizar mayores gastos en alimentación, salud y elementos educativos. Sin embargo, en general, no se reporta un cambio sustancial de conducta. La excepción a lo anteriormente planteado es el control del niño sano, que no era una práctica incorporada por todos los receptores de la AUH, quiénes en algunos casos solían llevar a sus hijos al médico únicamente ante situación de enfermedad.30 Lo que es consistente con los resultados 29  Kliksberg, Bernardo y Novacovsky, Irene, El gran desafío: romper la trampa de la desigualdad desde la infancia. Aprendizajes de la Asignación Universal por Hijo, Ciudad Autónoma de Buenos Aires, Biblos, 2015, pp.224. 30  Melgarejo, Mariana; Díaz Córdova, Diego; Miguel, Luciana M. y Polischer, Gabriela, “Estudio del impacto de la AUH en consumos vinculados a la alimentación y percepción de la misma como derecho por parte de los actores involucrados”, en Pautassi, Laura y Zibecchi, Carla (comp.): Respuestas Estatales en torno a la Alimentación y al Cuidado. Los casos de los Programas de Transferencia Condicionada de Ingreso y el Plan de Seguridad Alimentaria en Argentina, Ciudad Autónoma de Buenos Aires, DSPP, 2014, pp.1-17. Disponible en: http://www. dspp.com.ar/observatorioalimentacion/publicacion-onlinerespuestasestatalesalimentacioncuidado/ [Fecha de consulta abril de 2017]

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de otras investigaciones sobre la materia31 Este cambio permitiría la detección temprana de enfermedades, y logra aumentar el conocimiento médico de los receptores, así como una mayor cercanía de estos con el sistema sanitario y su personal. Como se observa de éste rápido resumen no existe una práctica sistemática y unificada por parte del Estado32 de evaluar los impactos de las condicionalidades, sino que se producen distintos informes, que si bien brindan cierto conocimiento sobre la política, no permiten un diagnóstico consolidado. El mecanismo de certificación de condicionalidades a la luz del préstamo del Banco Mundial El préstamo del BM pone la lupa sobre el mecanismo de certificación de las condicionalidades. En relación a la cantidad de suspendidos, los documentos del organismo publicados evidencian que: “la cifra es más alta de lo esperable (…) lo que sugeriría que el mismos se explica por debilidades en el proceso 31  Arcidiácono, Pilar; Pautassi, Laura y Straschnoy, Mora, Asignación Universal por Hijo para Protección Social de la Argentina. Entre la satisfacción de necesidades y el reconocimiento de derechos, Santiago de Chile, CEPAL-Unicef, 2013, pp. 4-58. Disponible en: http://repositorio.cepal.org/bitstream/handle/11362/6193/LCL3662_es.pdf?sequence=1[Fecha de consulta: abril 2017]. 32  Interesa señalar que si bien aquí se buscó recopilar las evaluaciones realizadas o encargadas por el Estado sobre las condicionaldiades, la producción de instituciones e investigadores independientes fue y es prolífera. Ver, entre otros: a) Gasparini, Leonardo y Cruces, Guillermo, “Las Asignaciones Universales por Hijo: Impacto, Discusión y Alternativas”, en Documento de Trabajo, N°102, La Plata, CEDLAS, 2010, pp. 1-43. Disponible en: http://cedlas.econo.unlp.edu.ar/archivos_upload/doc_cedlas102.pdf [Fecha de consulta: abril de 2017] b) Mendoza Jaramillo, Alejandro; Musante, Bianca y Salvia, Agustín, Análisis de impacto de la AUH en materia de inseguridad alimentaria y déficit eductivo, Ciudad Autónoma de Buenos Aires, UCA, 2013. Disponible en: http://www.uca.edu.ar/uca/common/grupo68/files/AUH_ integrado_03.pdf [Fecha de consulta: abril de 2017]

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de verificación”33 Es decir que el BM entiende que las suspensiones se relaciona en mayor medida con la falta de certificación que con la falta de cumplimiento. Una entrevista sostenida con un funcionario del organismo explica más claramente esta presunción: (…) todos los años, cuando dan de baja al mes siguiente viene el 75% de los suspendidos. Entonces eso te muestra que no es que no están cumpliendo con las corresponsabilidades, sino que simplemente no están llevando la información para verificarla. O por qué no saben, o por qué les cuesta, les queda lejos. Todas esas personas eventualmente podrían no tener que ni perder el 20% ni eventualmente hacer toda esta saturación de sistema (Funcionario BM, CABA, julio 2016).

Llama la atención que ninguna de los informes anteriormente citados haya reparado en este elemento que se señala más de siete años después del surgimiento de la AUH. Estudios realizados por investigadores independientes habían echado luz sobre el hecho de que la certificación no necesariamente implicaba que hubiera habido asistencia;34 pero, el conocimiento agregado sobre el ritmo y la oportunidad de la certificación, es una información únicamente en poder del Estado y que no había sido difundida. Evaluar el mecanismo de certificación de las condicionalidades es importante por varios motivos específicos que se resumen 33  Banco Mundial, “International Bank for reconstruction and development project appraisal document
on a
proposed loan
in the amount of US$600 million
to the
Argentine Republic
for a
Children And Youth Protection Project” (la traducción es propia),
6-VI-2016, p.5. Disponible en: http://www.bancomundial.org/projects/P158791?lang=es [Fecha de consulta: junio de 2016] 34  Entre otros, ver: Arcidiácono, Pautassi y Straschnoy, op. cit., pp. 4-58.

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en un solo punto: el costo que tiene para las familias “vulnerables”. Por no cumplir con una cuestión burocrática, realizar el trámite de certificación, se termina sancionando a una cantidad cuantitativamente importante de familias receptoras que en los hechos sí estarían asistiendo a los servicios de salud y educación; lo cual supone un total contrasentido. La suspensión implica dejar a los receptores, de forma momentánea o permanente, sin un ingreso significativo. Al tiempo que corren el riesgo de perder el 20% acumulado anualmente. A su vez, el dato cuantitativo pone en evidencia que el proceso de certificación resulta difícil de afrontar. Uno de los objetivos del préstamo del BM, que asciende 600 millones de dólares anunciado en 2016, es mejorar el citado proceso. El proyecto cuenta con cuatro componentes. El componente 1 tiene asignados 522 millones de dólares con los que se financiar la Asignación Universal por Hijo, el componente 2 busca cerrar la brecha de cobertura y para ello dispone de 53,6 millones de dólares. El componente 3 tiene por objeto reforzar la fortaleza institucional de ANSES en materia de información, transparencia y gestión de proyectos. Este objetivo cuenta con 10,5 millones. El componente 4 posee el mismo objetivo pero para el Ministerio de Desarrollo Social y su presupuesto es de 12,4 millones de dólares.35 Desde la creación de la AUH hasta este momento el Ministerio de Desarrollo Social no fue un actor involucrado en la gestión de la AUH; con el nuevo Gobierno esto cambia. Siguiendo la entrevista a un funcionario del Banco Mundial, la 35 

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Banco Mundial, op. cit.; p 9.


incorporación del Ministerio tiene como objeto que ambas instituciones puedan trabajar juntas haciendo, cada una lo que hace mejor: ANSES procesar la información, realizar los pagos y recibir a los receptores en sus oficinas y el Ministerio de Desarrollo Social salir a terreno a trabajar con los (potenciales) receptores y con las instituciones involucradas en la AUH.36 El Ministerio de Desarrollo Social será junto con las municipalidades el aliado estratégico de la ANSES y el BM para trabajar sobre el flujo de certificación de condicionalidades a través del componente 2-2. El presupuesto de este sub-componente es de 40,2 millones de dólares. El mismo incluye dos actividades. Proveer soporte a las municipalidades seleccionadas para que desarrollen un plan de acción territorial a fin identificar a las familias con hijos que no hayan certificados las corresponsabilidades; e implementar el trabajo territorial y recabar información a través de las visitas a los hogares y la implementación de las fichas sociales. Según manifiesta el documento del BM se llevarán acciones: 1) para superar los problemas asociados con la falta de certificación del cumplimiento de las condicionalidades de salud y educación; 2) para la adecuación de la oferta de los servicios en el territorio; 3) para los mecanismos de seguimiento de diseño; y 4) para superar los problemas asociados con la falta de cumplimiento de las corresponsabilidades. 36  El protagonismo que adquirió el Ministerio de Desarrollo Social a partir del nuevo gobierno frente a la ANSES ha sido criticado por sus “efecto político, institucional y performativo”. Ver: Arcidiácono, Pilar, La asignación universal en su laberinto, José C. Paz, Bordes, 2016, pp. 131-189. Disponible en: http://revistabordes. com.ar/wp-content/uploads/2016/09/19-La-asignacion.pdf [Fecha de consulta: septiembre de 2016]

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A su vez estas actividades se complementarán con campañas informativas, la implementación de terminales de ANSES en puntos clave como hospitales y otros lugares públicos.37 En palabras de un informante clave del BM: Una de las cosas que quiere hacer este proyecto es estudiar cómo es el flujo de este proceso para entender si no hay algunos pasos que pudiesen ser mejorados y agilizados para no cargarle al beneficiario la responsabilidad de hacer toda la tramitación burocrática ... El Ministerio de Desarrollo Social va a visitar las escuelas y los hospitales para entender si hay registros que puedan ser utilizados para resolver el problema de la corresponsabilidad y la verificación y después la información que mejore los datos de las personas (Funcionario BM, CABA, julio 2016).

Poniendo entre paréntesis los juicios sobre las condicionalidades como instrumento de política social, claramente la mejora del mecanismo en cuestión es deseable ya que tendrá efectos positivos para las familias receptoras, en la medida en que aliviará la carga de certificación de las condicionalidades.38 Lecciones a aprender de Brasil y Uruguay La forma en que en Argentina se implementa la certificación de condicionalidades difiere de otras experiencias regionales. A continuación se cita de forma ilustrativa los casos de Brasil y Uruguay. 37  Banco Mundial, op. cit.; pp 25, 26 y 29. 38  Para un análisis de las distintas posiciones sobre la eficacia, eficiencia y pertinencia moral de las condicionaldiades ver: Marsiglia, Magdalena; Courtoisie, Denise y Rossel, Cecilia, Programas de transferencias, condicionalidades y derechos de la infancia y la adolescencia: apuntes a partir del caso de Uruguay, Santiago de Chile CEPAL-UNICEF, UNI/12/001, 2014, pp.4-58.

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El Programa Bolsa Familia de Brasil alcanza a 54.3 millones de personas, el mismo cuenta con condicionalidades educativas y sanitarias. En relación a las sanciones, el programa funciona de la siguiente manera: al primer incumplimiento el titular recibe una advertencia; segundo incumplimiento el titular recibe un apercibimiento por el cual la transferencia es bloqueada por un mes; tercer incumplimiento la suspensión se extiende a dos meses y al cuarto incumplimiento la prestación es cancelada39. Un experto en políticas sociales de Brasil ha informado, en el marco de una conversación mantenida en vistas al presente artículo, que al momento de la inscripción de la familia se recolecta la información sobre la asistencia a los servicios de salud y educación a través del Cadastro Único para Programas Socias do Governo Federal (CadÚnico). Esta base de datos es completada posteriormente a través de un sistema computarizado específico relacionado con cada condicionalidad. El nivel local se encarga de recolectar la información y enviarla al Ministerio de Desarrollo Social. La información es recolectada por profesionales de la salud y la educación. De forma que las familias receptoras no tienen responsabilidades relativas a certificar las condicionalidades. Solo deben acercarse al gobierno local en los casos en que surja algún tipo de problema relativo a la certificación. Toda la información se centraliza en un sistema llamado SICON, a cargo del Ministerio de Desarrollo Social.

39  CEPAL, Programas de transferencias condicionadas, Base de datos de programas de protección social no contributiva en América Latina y el Caribe. Disponible en: http://dds.cepal. org/bdptc/programa/ [Fecha de consulta: abril de 2015]

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Uruguay, por su parte, cuenta con las Asignaciones Familiares del Programa de Equidad Social (AFAM-PE) las cuales llega a 500 mil niños, niñas y adolescentes. Siguiendo la normativa del AFAM-PE, se exigen condicionalidades de salud y educación; pero la práctica sólo se controlan las condicionalidades educativas.40 En relación al proceso de certificación, las consultas realizadas a expertos de Uruguay sobre política social, dan cuenta que el mecanismo funciona de la siguiente manera: La Administración Nacional de Educación Pública controla asistencia y el Ministerio de Desarrollo Social y el Banco de Previsión Social (ambos a cargo de la gestión del AFAM-PE) cruzan el listado de asistentes con la base de asignaciones familiares. Quienes no tienen asistencia regular son suspendidos de la transferencia. De forma que las familias receptoras no cargan con el peso de la certificación. La breve presentación de ambos casos ponen en evidencia que en los países vecinos la carga burocrática de certificar las condicionalidades es absorbida por el Estado. El caso de Conectar Igualdad y el Programa SUMAR como punta del ovillo. A continuación se presentan algunas claves para pensar el caso argentino. Para la certificación de las condicionalidades sanitarias, la AUH cuenta como recurso al Programa SUMAR. El mismo, se trata de un programa federal del Ministerio de Salud 40  Para un análisis del AFAM-PE y sus condicionaldiades, ver: Marsiglia, Courtoisie y Rossel, op. cit., pp.4-58.

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de la Nación, con financiamiento del Banco Mundial, que invierte recursos para mejorar la cobertura de salud y la calidad de atención de la población que carece de obra social o prepaga.41 El programa trabaja con bases de receptores nominadas, donde debe cargarse no sólo la inscripción de los receptores al mismo, sino que también las prácticas médicas que realizan. El SUMAR cuenta con incentivos para que, los gobiernos locales y efectores de salud involucrados, recolecten, almacenen y usen la información de las bases. Dado que, como ya se dijo, los receptores de la AUH deben inscribirse al SUMAR para cumplir con las condicionalidades, las bases nominadas del programa aparece como el mecanismo para descargar a las familias receptoras el peso de la certificación. En relación a las condicionalidades educativas, el Ministerio en cuestión no cuenta con un padrón unificado e informatizado de asistentes que pueda cruzarse con las bases de ANSES como se realiza en Uruguay. Sin embargo, de una entrevista mantenida con un especialista de políticas sociales que en 2014 trabajaba en el programa Conectar Igualdad42 surge que las escuelas, la ANSES y el Ministerio de Educación comparten información en un aplicativo de dicho programa que permite seguir la trayectoria educativa (cambio de colegio, repetición, abandono) de los adolescentes que acceden a las computadoras: 41  Ver Straschnoy, 2015 , op. cit.; pp. 97-126. 42  Se trata de una “política de inclusión digital de alcance federal, Conectar Igualdad recorre el país distribuyendo netbooks a todos los alumnos y docentes de las escuelas secundarias, de educación especial y de los institutos de formación docente de gestiónestatal”. Ver Sitio Web del Programa “Conectar Igualdad”: http://www.conectarigualdad.gob.ar/seccion/sobre-programa/que-conectar-igualdad-53 [Fecha de consulta: abril 2017]

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Entrevistado: ….en Conectar Igualdad, el chico cuando entra a primer año lo llevas hasta quinto y estás chequeando que efectivamente está yendo al colegio…. Se produce una base de todos los alumnos con CUIT [Código Único de Identificación Tributaria]. Entrevistadora: ¿No se puede hacer lo mismo con la asignación? Entrevistado: claro. Entrevistadora: ¿pero no se usa para la asignación, o sí? Entrevistado: no (Funcionario clave de área Conectar Igualdad, 2014).

Tanto las bases del SUMAR como del Conectar Igualdad aparecen como la punta del ovillo para pensar soluciones que quiten de las espaldas de las familias receptoras el peso de la certificación de las condicionalidades. Claro que no basta con que exista el aplicativo de carga y la posibilidad técnica de que las bases sean cruzadas. El proceso requerirá de ciertas evaluaciones y consideraciones. En relación a lo último hay cuestiones básicas, pero fundamentales a contemplar: ¿Todas las escuelas y centros de salud cuentan con electricidad, acceso a internet y personal que no sólo sepa cargar la información sino que también pueda resolver cualquier eventualidad tecnológica que acontezca? ¿Todas las escuelas y centros de salud cuentan con un lugar seguro para guardar las computadoras? En caso de que algunas preguntas tengan una respuesta negativa, y no sea de fácil resolución, la solución podría estar dada a partir de que la información se cargue en otra institución a la que se le remita la información en papel. En relación a las evaluaciones, deberían focalizarse en conocer cómo ha sido hasta ahora el registro en uno y otro programa; qué dificultades encuentran 192


las instituciones para realizarlo y cómo esto se puede solucionar. El SUMAR al ser por sus características un programa en continua auditoría, probablemente ya cuente con un caudal de información al respecto, la cual puede ser complementada con las evaluaciones que ha tenido.43 Una investigación en curso44 da cuenta de que la carga de datos de las practicas realizadas en el SUMAR presenta fuertes déficits. El programa no funciona en todas las instituciones sanitarias y, en aquellas en las que sí esta desarrollado, no se cargan todas las prácticas; y en ocasiones la carga es interrumpida de forma total por un periodo. Al tiempo que los registros médicos de las prácticas que se realizan no necesariamente se encuentran completos. De forma que si bien articular la carga de datos del SUMAR con la certificación de condicionalidades resulta una solución potencial, se debería trabajar en fortalecerla, no solo para un mejor funcionamientos del SUMAR, sino que también y fundamentalmente, para evitar que por déficits administrativos las familias de la AUH terminen siendo suspendidas por prácticas que sí realiza. Cuando este es de hecho el problema que se busca solucionar.

43  Ver Sitio Web de la Biblioteca de investigaciones y estudios del Programa SUMAR. Disponible en: http://www.msal.gob.ar/sumar/index.php/institucional/biblioteca-de-investigaciones-y-estudios-del-programa-sumar [Fecha de consulta abril de 2016] 44  Straschnoy, Mora, Las condicionalidades de la Asignación por Embarazo para Protección Social y el Programa Sumar como forma de regulación de las prácticas de atención a la salud en los servicios sanitarios. Un análisis a nivel micro y macrosocial, Tesis de Doctorado en Ciencias Sociales (en elaboración), Ciudad Autónoma de Buenos Aires, Facultad de Ciencias Sociales Universidad de Buenos Aires, 2017.

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El SUMAR y Conectar Igualdad sientan una base para pensar la mejora del mecanismo de certificación, y al mismo tiempo evitar anexar un nuevo trámite a las actividades que los profesionales de las instituciones ya realizan por los distintas políticas con las que articula salud y educación. Una posibilidad sería que el traspaso del mecanismo de certificación actual al automático se hiciera de forma progresiva comenzando por las jurisdicciones y/o instituciones que presentan mayor fortaleza en infraestructura y carga de dato. A su vez parecería ser una buena idea que no se elimine La Libreta, de forma que ante un problema de carga las familias receptoras cuenten con un comprobante. El beneficio de la duda, frente a la falta de certificación, debería estar de lado de las familias receptoras, quienes podrían ser avisadas sobre la falta de información respecto de su caso, para que se acerquen a ANSES sin que se las suspenda de forma automática e inmediata. Un mecanismo automatizado de certificación de condicionalidades permitiría, no solo aliviar a las familias, sino que también proveria información permanente para realizar monitoreos y evaluaciones.

Foto: M. A. f. I. A.

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Conclusiones El presente artículo tuvo como objetivo realizar un análisis evaluativo del mecanismo de certificación de las condicionalidades de la AUH, la política no contributiva más importante de la Argentina. Se trata de una cuestión poco investigada. La ausencia de esta temática en las agendas de evaluación e investigación –hasta el momento-, contrasta con las relevantes consecuencias del mecanismo que afecta a un número cuantitativamente significativo de familias “vulnerables”. Como se vio, de los mas de 600 mil niños, niñas y adolescentes suspendidos anualmente, el 75% acude al mes siguiente a certificar las condicionalidades. La revisión de los antecedentes de la AUH da cuenta que el país lleva poco más de 10 años de aprendizaje en gestión de políticas con condicionalidades. Se observa, en relación a su historia, un crecimiento en parte también acompañado por los cambios tecnológicos e institucionales. Los procesos de certificación son más robustos ahora que antes. La ANSES cuenta con más oficinas territoriales, procesos normativizados y personal contratado de forma permanente para llevar a cabo la tarea. 196


El análisis de las experiencias de los países vecinos resultó inspiradora ya que el mismo arroja algunas claves para pensar el caso argentino. El que Brasil y Uruguay hayan podido implementar procesos de certificación de condicionalidades que no sobrecargan a los receptores, cuando el padrón del Bolsa Familias supera en casi 200 veces al de AFAM-PE, da cuenta de que la dimensión cuantitativa de la AUH no debería ser un impedimento para lograr lo mismo. Aunque el padrón de 3,8 millones de receptores no deja de plantear desafíos. La última sección tuvo como objetivo poder realizar algunos aportes para, pensar en base a las capacidades ya instaladas en el país, caminos posibles de automatizar el proceso de certificación. Como se mostró existe una base sobre la que trabajar. La atención debe estar puesta en asegurar que el cambio de mecanismo no derive en el mismo problema que lo motorizo: la suspensión de quienes ya cumplían con las condicionalidades.

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Anexo I

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II Jurisprudencia comentada

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Uno de los elementos fundamentales en la construcción de la interpretación del derecho son, sin lugar a duda, las sentencias judiciales. Tanto nos interesan ellas que creamos una sección para jugar a estar en el lugar de quien resuelve una situación en particular (ver “En los zapatos de...” en los números anteriores). En esta sección, con criterio caprichoso, antojadizo y absolutamente subjetivo, escogeremos y compartiremos la jurisprudencia que entendamos relevante en función de su contenido, del contexto en que se dicta, de la temática que expondremos en cada publicación o por alguno de todos esos pensamientos, sensaciones y reacciones que generan los fallos judiciales.

201


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La vulnerabilidad social de las mujeres trans y derecho a la vivienda digna Comentario al fallo “R, K. A. c/ GCBA y otros s/ amparo�

Oliver Rusell

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Sumario I. Introducción. II. La medida cautelar. Fundamentos del voto mayoritario y disidencia. III. La sentencia de fondo. Fundamentos del voto mayoritario y disidencia. IV. Vulnerabilidad social y condición de género: categoría prioritaria en materia de derecho a la vivienda digna. V. A modo de conclusión.

204


I.

Introducción 1. En el marco de la acción de amparo con fines habitacionales “R, K. c/GCBA s/Incidente de Apelación”1 la mayoría del Tribunal Superior de Justicia de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires confirmó lo decidido por la Sala II de la Cámara de Apelaciones CAyT; de esta forma se revocó la orden que había reincorporado a la actora en un programa de subsidios habitacionales, cuyo fin es asistir a las personas que se encuentran en efectiva o inminente situación de calle. A la fecha, en cuanto al fondo de la causa, se encuentra en trámite una queja interpuesta ante el TSJ debido a que la sentencia continuó, en parte, el mismo recorrido que la medida cautelar: fue favorable en primera instancia y revocada por la Sala II de la Cámara de Apelaciones del fuero. 2. El amparo interpuesto tiene como fin que se resguarden los derechos a la salud y la vivienda de la Sra. R., quien al momento de iniciar la demanda, se encontraba en situación de calle. Había sido asistida con anterioridad por el Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires en su problemática habitacional a través de programa Atención para Familias en Situación de Calle dependiente del Ministerio de Desarrollo Humano Y

1 

“R., K. A. contra GCBA sobre Amparo (Art. 14 CCABA)”, Expte. Nº A77.167-2015/0.

205


Hábitat del GCBA. Ello, debido a que se había determinado que se encontraba en situación de vulnerabilidad social. Pero al requerir la asistencia por segunda vez la demandada se opuso alegando que la normativa que regula el funcionamiento del programa tiene previsto que las personas reciban el beneficio durante diez meses, sin excepción. En su caso, la Sra. R. ya había superado dicho período. La parte actora señaló en reiteradas oportunidades las especiales dificultades que las mujeres trans padecen al momento de buscar un empleo formal, la pobreza histórica familiar sufrida por la accionante, así como los actos discriminatorios sufridos en razón de su condición de género. 3. El objeto del presente comentario es analizar los argumentos vertidos en las distintas instancias respecto al derecho en juego y el tratamiento dado por los Tribunales a la condición de género de la actora. Por último se mencionará una posible lectura del caso desde la perspectiva de género.

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II.

La medida cautelar. Voto mayoritario y disidencia 1. La medida cautelar tuvo una resolución favorable en primera instancia. Sin embargo, fue revocada por la Sala II del fuero CAyT de CABA. Resuelto en ausencia de la Dra. Daniele por hallarse en uso de licencia, la sentencia omitió mencionar el hecho de la que la Sra. R. es una mujer trans por lo tanto dicha circunstancia -clave en el planteo del caso- no fue debidamente sopesada. Los argumentos para revocar la medida fueron: 1) que no estaba acreditada la “situación de vulnerabilidad social” de la actora en los términos dispuestos en el art. 6 de la ley 4036 (“condición de riesgo o dificultad que inhabilita, afecta o invalida la satisfacción de las necesidades básicas de los ciudadanos…”); 2) que se trataba de una mujer sola de 40 años, en buen estado de salud y con “capacidad de procurarse su propia subsistencia” (considerando quinto). Interpuesto el recurso de inconstitucionalidad también fue rechazado al considerarse que la decisión no resultaba “equiparable a definitiva” en tanto la baja de la actora del programa de subsidios habitacionales no representa un gravamen insusceptible de reparación ulterior. 2. Al ser revisada la sentencia por el TSJ el caso mantuvo el mismo tratamiento en cuanto a la no mención de la condición 207


de mujer trans de la Sra. R. Confirma además lo resuelto por la segunda instancia. La excepción la presenta el voto de la Dra. Ruiz quien vota en disidencia. Ante la queja por recurso de inconstitucionalidad denegado, la Dra. Ruiz señala que es difícil imaginar una consecuencia más gravosa e irremediable que vivir en la calle. Admite la queja señalando que atravesar la situación de calle se trata de un sufrimiento cuya reparación posterior es francamente imposible. En cuanto al recurso de inconstitucionalidad que cuestiona la efectiva tutela del derecho a la vivienda, por vía del art. 113 inc. 3 de la CCABA, la magistrada analiza la situación de vulnerabilidad social de la Sra. R. y el temperamento adoptado por la Cámara de Apelaciones. Señala que “Los magistrados no se hacen cargo de que se trata de una mujer trans de 41 años con innumerables conflictos de violencia suscitados con motivo de su identidad de género…” y que al evaluar los impedimentos para el trabajo “los magistrados eligen no dar cuenta, además, de la coyuntura que dificulta el ingreso al mercado del trabajo formal y adecuadamente remunerado, y del obstáculo -en ocasiones insalvable- que la identidad de género, la edad, la limitada instrucción y la precariedad habitacional constituyen para tal fin” (considerando octavo). 3. Como puede observarse, tanto en la Sala II de la Cámara CAyT de CABA, como en el TSJ prevaleció la omisión del tratamiento de la condición de género de la actora. Solo se observa una interiorización en el tema en la disidencia de la Dra. Ruiz, quien advierte que el punto resulta clave para la justa evaluación del caso. 208


III.

La sentencia de fondo. Voto mayoritario y disidencia 1. La sentencia de fondo siguió en parte -está actualmente en tratamiento la queja ante el TSJ- la suerte de la medida cautelar. Obtuvo una sentencia favorable en primera instancia pero fue revocada por la Sala II de la Cámara de Apelaciones del fuero CAyT de CABA. Nuevamente el voto mayoritario omitió evaluar la condición de género de la parte actora. El voto en disidencia, esta vez de la Dra. Fabiana H. Schafrik, profundizó en este punto. El voto mayoritario repite los fundamentos expuestos al momento de rechazar la medida cautelar. Se trata de una mujer (a secas), sin problemas graves de salud, sin impedimentos físicos o psíquicos “que le impidan realizar tareas laborativas” (considerando sexto). La disidencia de la Dra. Fabiana H. Schafrik, en cambio, advierte las especiales circunstancias de las mujeres trans. Observó que la actora se encuentra inmersa en una situación de pobreza estructural y que “no es menor el hecho de su pertenencia a una minoría sexual” (apartado tercero, titulado “circunstancias fácticas”). Señala que la segregación en el ámbito laboral de las personas transgénero fue relevada en un documento de

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trabajo elaborado por INADI 2 y recuerda jurisprudencia de la CSJN que reconoció la segregación estructural de las minorías sexuales. La intervención estatal, entiende la magistrada, es lo que permite hacer frente a las desigualdades y lo que deja más o menos espacio para contrarrestar “la herencia estructural” del grupo social. A partir de estas particularidades concluye que la Sra. R. se encuentra inmersa efectivamente en una situación de vulnerabilidad social que amerita un tratamiento prioritario al que refiere el art. 31 de la CCABA relativo al derecho a la vivienda digna. 2. Dicho lo anterior, se observa que hasta hoy el voto mayoritario de las distintas instancias omitió considerar que la actora es una mujer trans; tanto en el tratamiento de la medida cautelar como en el de la sentencia de fondo la consideración del género de la actora tuvo lugar en los votos minoritarios. Resta hasta ahora el tratamiento de la queja por recurso de inconstitucionalidad denegado por parte del Tribunal Superior de Justicia. Existe la posibilidad que, en tanto el TSJ al momento de resolver la medida cautelar no contaba con la prueba producida a lo largo del proceso, pueda considerar el caso hacia una resolución diferente.

2  Mouratian, Pedro, Derecho al trabajo sin discriminación: hacia el paradigma de la igualdad de oportunidades, 1ª Ed. Ciudad Autónoma de Buenos Aires, Instituto Nacional contra la Discriminación, la Xenofobia y el Racismo, INADI, 2013.

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IV.

Vulnerabilidad social y condición de género: categoría prioritaria en materia de derecho a la vivienda digna 1. La Ley 3706/10 señala como requisito específico para acceder a los beneficios sociales la condición de calle o el riesgo de estarlo. Por su parte, la ley 4036/11 señala que la vulnerabilidad social es la condición social de riesgo o la dificultad que inhabilita o invalida la satisfacción de necesidades básicas de los ciudadanos. Considera que las personas en situación de vulnerabilidad social son aquellas que en razón de edad, género, estado físico o mental, o por circunstancias sociales, económicas o étnicas y/o culturales, encuentran dificultades para ejercer sus derechos (art. 6). Asimismo, la sentencia KMP 3 del TSJ estableció dos grupos sociales, determinando un tipo de asistencia habitacional diferenciada para cada uno de ellos: 1) las personas con discapacidad y los mayores de sesenta años de edad; 2) los grupos vulnerables, entre quienes tienen prioridad los grupos familiares con niños niñas o adolescentes. Al primer grupo, entiende este precedente, le corresponde un “alojamiento adecuado”. Al segundo grupo, se le asigna la reincorporación al programa de subsidios 3  En esta causa una persona discapacitada inició una acción de amparo contra el GCBA a fin de recibir asistencia habitacional. TSJ Expte. 9205/12 “GCBA s/queja por recurso de inconstitucionalidad denegado en: K.M.P. c/GCBA s/amparo (art. 14 CCABA)”, sentencia de 21 de marzo de 2014.

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regulado por el decreto 690/06 y modificatorios, hasta tanto la situación se vea superada. Ahora bien, algunos jueces de instancias inferiores interpretaron a partir de este precedente que las personas solas no representan un grupo prioritario. Solo podrán ostentar esta calidad si se acredita en el caso una imposibilidad de realizar actividades laborales. De esta manera, no se manifiesta “la vulnerabilidad social” si no queda suficientemente acreditada la “incapacidad laborativa”4. Bajo este esquema jurisprudencial se decidió el caso de la Sra. R. y se entendió hasta ahora que no se encuentra en situación de vulnerabilidad social puesto que se trata de una mujer sola, sin incapacidad laborativa. 2. Como ya fue mencionado, la actora es una persona sola de 42 años de edad, con estudios primarios, venida a la CABA desde la provincia de Salta. Debió abandonar su familia debido a que no aceptaron su condición de género. Trabajó en un restaurante, como único empleo estable en su vida. Esto le permitió abonar un alquiler hasta que el negocio cerró y perdió su empleo. De este modo se encontró en efectiva situación de calle y fue incorporada por el GCBA en el programa de subsidios habitacionales Atención para Familias en Situación de Calle. Con los fondos asignados pudo abonar una habitación en una pensión.

4  Véanse entre muchas otras las sentencias: Sala I CAyT Expte. A8501/0, “Abertman María Alejandra Contra GCBA Sobre Amparo”, sentencia del 28 de octubre de 2015; Sala II CAyT, Expte. “Rodas, Juan Andrés Contra GCBA y otros Sobre Amparo”, sentencia del 25 de agosto de 2015; Sala III, Expte. 32.733, “Sosa Arana, Alejandro Contra GCBA Sobre Amparo”, sentencia del 22 de marzo de 2017.

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Al no poder obtener un empleo formal comenzó a generar sus ingresos por medio del ejercicio de la prostitución. 3. Es frecuente en la población trans el padecimiento de una cadena de rechazos en todos los ámbitos sociales. La exclusión comienza desde la niñez, en el ámbito familiar y genera, en la mayoría de los casos, la expulsión del propio hogar. Esta práctica provoca además el abandono de toda carrera educativa, por medio de una temprana deserción escolar en tanto se impone la necesidad de generar ingresos económicos para la subsistencia. La deserción escolar tendrá una repercusión negativa determinante, como es de esperarse, en las oportunidades laborales futuras. En esta línea, los principios de Yogyakarta señalan que las violaciones de los derechos humanos de las personas trans representan una práctica estructural a nivel global 5. Este comportamiento estructural ubica indefectiblemente a estas personas en la pobreza, entendida como “una condición humana que se caracteriza por la privación continua o crónica de recursos, la capacidad, las opciones, la seguridad y el poder necesario para disfrutar de un nivel de vida adecuado y de otros derechos civiles, culturales, económicos, políticos y sociales” 6. En primer lugar la familia, luego la escuela y por último la sociedad, en todos sus ámbitos, incluido el laboral; en esta cadena de rechazos, la imposibilidad de acceder a una vivienda aumenta las posibilidades de sufrir la violencia. Así se ha dicho 5  Principios de Yogyakarta, Editorial Jusbaires, Buenos Aires, pág. 18. 6  Comité DESC, Cuestiones que se plantean en la aplicación del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, 2001, E/C.12/2001/10, párrafo 8.

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que “…la falta de vivienda y la exclusión de la educación y del mercado laboral formal, vuelve a las personas trans más susceptibles de ser sometidas a diversas formas de violencia”7. También señala este informe que “los albergues y hogares comunitarios de cuidado por lo general no son seguros para las personas LGBT, particularmente para las personas trans y aquellas no conformes con su género”. Las prácticas discriminatorias sumadas a condiciones previas de pobreza generan obstáculos insuperables para el acceso a los derechos más básicos, como educación, trabajo, vivienda y salud8. Esta cadena de obstáculos repercute de manera determinante y ha impactado en el colectivo de tal manera que la expectativa de vida de las personas trans no supera en argentina los 35 años9. El caso de la Sra. R., en tanto se trata de una mujer pobre y transexual podría encuadrar en la llamada “discriminación múltiple” que se manifiesta cuando la persona no se ubica en un solo grupo discriminado, sino que su vida está atravesada por factores de identidad diversos10.

7  CIDH, Violencia contra Personas Lesbianas, Gay, Bisexuales, Trans e Intersex en América, OAS/Ser.L/V/II.rev.2 Doc. 36 12 noviembre 2015, pág. 15. 8  Para un análisis de los informes elaborados por organismos internacionales relativos a la vulnerabilidad de las personas transgénero véase Saldivia, Laura, Subordinaciones invertidas: sobre el derecho a la identidad de género, Ediciones UNGS, 2017, pág. 107. 9  Fundación Huésped, La Ley de identidad de género y acceso al cuidado de la salud de las personas trans en la Argentina, ONU-Sida, 2014. 10  Saldivia, Laura, “La Igualdad robusta de las personas de géneros diversos”, en Derecho a la Identidad de Género, Ley 26.743, Ed. Buenos Aires, La Ley, 2012, pág. 76.

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V.

Conclusión. Un trato igualitario impone la necesidad de una lectura de derechos desde una perspectiva de género. No existe posibilidad para una persona trans, sin educación e inmersa en la pobreza, de vivir libremente o elaborar un proyecto de vida digno sin la intervención de las instituciones estatales. Sobre todo cuando la carencia sufrida es la del derecho primario a la vivienda digna. Este es el caso, como vimos, de la Sra. R. Sería positivo que el TSJ de la CABA considere con especial atención los casos en los que se evalúa la vulnerabilidad social de las personas trans debido a la grave discriminación sistemática que padecen desde todas las instancias, tanto sociales como estatales.

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Bibliografía Mouratian, Pedro, “Derecho al trabajo sin discriminación: hacia el paradigma de la igualdad de oportunidades”, 1ª Ed. Ciudad Autónoma de Buenos Aires, Instituto Nacional contra la Discriminación, la Xenofobia y el Racismo, INADI, 2013”. TSJ Expte. 9205/12 “GCBA s/queja por recurso de inconstitucionalidad denegado en: K.M.P. c/GCBA s/amparo (art. 14 CCABA)”, sentencia de 21 de marzo de 2014. Principios de Yogyakarta, Editorial Jusbaires, Buenos Aires, pág. 18. Comité DESC, Cuestiones que se plantean en la aplicación del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, 2001, E/C.12/2001/10, párrafo 8. CIDH, Violencia contra Personas Lesbianas, Gay, Bisexuales, Trans e Intersex en América, OAS/Ser.L/V/II.rev.2 Doc. 36 12 noviembre 2015, pág. 15. Fundación Huésped, “La Ley de identidad de género y acceso al cuidado de la salud de las personas trans en la Argentina”, ONU-Sida, 2014. Saldivia, Laura, “La Igualdad robusta de las personas de géneros diversos”, en Derecho a la Identidad de Género, Ley 26.743, Ed. Buenos Aires, La Ley, 2012, pág. 76.

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La perspectiva de gĂŠnero en la jurisprudencia de la Ciudad de Buenos Aires sobre el Derecho a la Vivienda

El reconocimiento a la identidad de gĂŠnero

MariĂĄngeles Ahumada Aguirre

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«El cuerpo no es una cosa, es una situación: es nuestra comprensión del mundo, el boceto de nuestro proyecto» Simone de Beauvoir, “El segundo sexo”

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1. Introducción El presente trabajo pretende analizar, de forma sucinta y con una mirada transversal, la identidad de género en materia de derecho a la vivienda en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (en adelante también CABA). En este marco, esta interpretación tendrá en cuenta lineamientos sobre «discriminación», «vulnerabilidad social» y «violencia institucional» que transitan, en todos los contextos, las personas trans al momento de efectivizar sus derechos. A fin de concretar es te objetivo, en primer lugar se considerará la construcción de subjetividades con el fin de enmarcar la perspectiva de género. En un segundo momento nos detendremos a describir la inserción y construcción legislativa sobre la identidad de género, tanto a nivel local como nacional para que, en un tercer estamento, se contraste con la doctrina judicial en materia de vivienda en el ámbito de la Ciudad. 221


Todo ello, nos permitirá desentrañar las significaciones y concepciones detrás de las resoluciones que, en algunos casos, se configuran al resolver el otorgamiento o la denegación de la pretensión de la actora. Asimismo, su consecuencia impactará en la visibilización o no de la perspectiva de género de las personas trans. En definitiva, lejos de efectuar un parámetro de correcto e incorrecto, se pretende acercar la identidad de género a la interpretación judicial a fin de evitar la discriminación, la dilución del reconocimiento y la consolidación de la invisibilización de los derechos en el contexto de vulnerabilidad en la que se encuentran las personas trans. Más aún, se intentará demostrar el rol activo que debería ser desplegado por el Poder Judicial atendiendo cuestiones de género y abstrayéndose de ciertas cuestiones formales inclusive creadas por las mismas autoridades, toda vez que esa perspectiva tendería a consolidar la desigualdad estructural de las personas trans. Para ello, se tendrá en cuenta y se analizaran las consideraciones efectuadas por los jueces locales en materia habitacional y su interpretación respecto a la vulnerabilidad que transitan las personas trans en la Ciudad de Buenos Aires.

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2.

El orden social sobre el cuerpo y el género. Las consecuencias específicas en la identidad de género En primer lugar corresponde contextualizar la identidad de género, como irruptor del binarismo construido y enlazado en la sociedad. En efecto, su reconocimiento estará marcado por la construcción y consolidación de los parámetros preestablecidos como «normales» en el Estado moderno, se enfrentará a las ciencias médicas, al Derecho, y a la sociedad. Sin embargo, esta identificación estará demarcada por la discriminación, marginalización y patologización, ya que es un contexto común que deben lidiar las personas trans. Esas razones fundarán al colectivo, a la necesidad de visibilizar la identidad, su autopercepción; su empoderamiento y lucha se van a

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ver marcadas a fuego por esa discriminación existencial de la que son víctimas por el mero hecho de vivir su autopercepción en sociedad. Es más, el enfrentamiento constante y la victimización a la que se exponen hacen que el tema a tratar sea más complejo, pues

las variantes y sus vertientes como grupo vulnerado, discriminado, estigmatizado, como movimiento social empoderado, como sociedad ahuyentada, como modelo patologizante, entre otras cuestiones hacen que las personas trans, a pesar de la progresividad en el reconocimiento de sus derechos sean al día de hoy víctimas de violencia institucional y social por la ausencia de la percepción del «otro» por fuera del binarismo. En términos científicos se estableció que la identidad de género es una patología, es sinónimo de enfermedad tal como fuera establecido por las máximas autoridades sanitarias, como lo son la Asociación de Psiquiatría Americana y la Clasificación Estadística Internacional de Enfermedades (CIE) de la Organización Mundial de la Salud, que incluye a las personas trans dentro de sus parámetros como «disforia de género», es decir, la angustia que sufre la persona que no está identificada con su sexo masculino o femenino; mientras que el CIE-10 conserva la conceptualización de trastorno de identidad de género1. En efecto, resulta clara la postura de «la “ciencia” biomédica [al postular que] la intersexualidad, la transexualidad, el travestismo y la transgeneridad son resultados de procesos esen1  v. Saldivia Menajovsky, Laura, Subordinaciones Invertidas: sobre el derecho a la identidad de género, Los polvorines: Universidad Nacional de General Sarmiento; Ciudad de México: Universidad Nacional de México, Buenos Aires, 2017, p. 52 y ss.

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cialmente anormales. Es por ello que la anormalidad/enfermedad debe remediarse circunscribiéndola en alguna de las dos categorías de género/sexo normales/naturales aceptadas y autorizadas por los parámetros sociales vigentes sobre la normalidad del sexo y del género»2. Es claro entonces la anidación de preconceptos y prejuicios sociales discriminatorios, estigmatizantes y selectivos respecto a las personas trans cuya patologización se inserta inclusive en el derecho3. Aquí se torna evidente la falacia de la ciudadanía que nos inserta el discurso de la «igualdad formal»4. Ello así, toda vez que el abordaje de la situación de las personas trans no pue2  v. Saldivia Menajovsky, Laura, “Contexto y originalidad del derecho a la identidad de género en Argentina, en Fiss, Owen [et. al], SELA, 20 años pensando en los derechos y la democracia, 1° ed., Libraria, Buenos Aires, 2015, p. 263 y ss. 3  Cabe destacar aquí que «la recurrencia de la patologización que tiene lugar en contextos jurídicos-normativos, donde el diagnostico se transforma en un requisito indispensable para el acceso a derechos. La demanda de ese diagnóstico, así como las pericias destinadas a establecerlo, disminuyen y vulneran el estatus como sujetos de derecho de las personas transexuales», v. Saldivia Menajovsky, Laura, “Contexto…”, op. cit, p. 264. Es importante aclarar que en la Argentina previo a la sanción de la ley 26743 las personas que deseaban realizar una operación por autopercepción de género debían presentar un test psicológico-psiquiatrico a los fines de demostrar su condición. Asimismo, dentro de los delitos enumerados por el Código Penal se encuentra penado el delito de lesiones en la salud, sentido órgano, miembro, etc. (art. 90 y 91). Además, dentro del Régimen Legal del Ejercicio de la Medicina se prohibía y penaba las cirugías de modificación genital (art. 19, inc. 4°). 4  «En el discurso liberal se hace hincapié en la distinción entre la igualdad de oportunidades y la igualdad de resultados. (…) Lo primero que llama la atención es su concepción singular, puntillista, del tiempo social. La oportunidad suele medirse en un punto específico de la vida de una persona: en el nacimiento o primera infancia, cuando se miden el género, la pertenencia étnica y el lugar de nacimiento, así como la educación y la ocupación del padre (y a veces también de las madres). Los estudiosos de la movilidad ocupacional suelen tomar en cuenta dos puntos del tiempo: el nacimiento y la finalización de estudios. Después del nacimiento, o al menos después de los estudios, los individuos con iguales oportunidades quedan librados a su suerte, dependientes solo de su propio esfuerzo, cuyo resultado es responsabilidad exclusiva de ellos.» Therborn, Göran, Los campos de exterminio de la desigualdad, Fondo de Cultura Económica, Ciudad de Buenos Aires, 2015, p. 49 y ss.

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de ser efectuada de manera aislada ni anacrónica, sino que se debe atender a la situación socio-jurídica en donde se instala. Así las cosas, en primer lugar se debe comprender que la discriminación que se ejerce frente a la identidad de género es producto de presupuestos cisnormativos5 instalados socialmente que impulsan la estigmatización, exclusión y vulnerabilidad social de la identidad autopercibida. De hecho, en segundo lugar, los estereotipos o cualidades asignadas a la identidad sustentan la desigualdad existencial6 y social a la que se enfrentan perjudicándose, entonces, su autonomía y libertad de elección. En suma, en tercer lugar, ínsita está la violencia, y esta reproduce la discriminación y la desigualdad. De esta manera, debe

5  Explica la Comisión Interamericana de Derechos Humanos que, «Respecto de la identidad de género, el término cisnormatividad (siendo el prefijo “cis” el antónimo del prefijo “trans”) ha sido usado para describir “la expectativa de que todas las personas son cisexuales [o cisgénero], que aquellas personas a las que se les asignó masculino al nacer siempre crecen para ser hombres y aquellas a las que se les asignó femenino al nacer siempre crecen para ser mujeres”. Los presupuestos de la cisnormatividad están tan arraigados social y culturalmente que puede resultar difícil reconocerlos e identificarlos. Así, las sociedades americanas son predominantes las presunciones de que todas las personas son femeninas o masculinas y que este elemento define el sexo, el género, la identidad de género y la orientación sexual de cada persona (…)», v. CIDH (2015), OAS/Ser.L/V/II.rev.1 Doc. 36, §32, p. 41 y sus notas. 6  Explica Therborn que la desigualdad existencial es «la asignación desigual de los atributos que constituyen la persona, es decir, la autonomía, la dignidad, los grados de libertad, los derechos al respeto y al desarrollo de uno mismo». Afirma que «la desigualdad existencial es un concepto que no aún no ha adquirido derechos ciudadanos reconocidos en la comunidad de las ciencias sociales (…) [pero] los ejemplos abundan. Y todos ellos se vinculan a asignaciones desiguales de la autonomía personal, el reconocimiento y el respeto; a denegaciones de la igualdad existencial entre las personas humanas, a las que se les niega la capacidad de funcionamiento digno. Esta desigualdad puede sopesarse y compararse indagando en normas, ordenamientos y discursos institucionales, en los patrones de interacción social, en las prácticas de los poderosos y los guardianes del conocimiento experto, como los médicos; y desde el otro lado, inquiriendo en experiencias personales de restricciones y humillaciones, tanto a través de encuestas como de entrevistas cualitativas», v. Therborn, Göran, Los campos…, op. cit., p. 54 y ss.

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abordarse la violencia institucional y estructural7 de la que son víctimas las personas trans. La discriminación que sufren por su identidad no se presenta de manera aislada ni momentánea; todo lo contrario, el trato aberrante al que se exponen es constante, permanente, progresivo y en todos los ámbitos de sus vidas8. En efecto, desde la infancia sufren el cuestionamiento, desprecio y violencia del entorno familiar, quienes la mayoría de las veces rechazan su identidad y las expulsan del núcleo primario, como lo es la familia. Por su lado, el segundo impacto al que se enfrentan es en el sistema educativo en donde se replican burlas y selecciones por parte de los educandos, mientras que de los educadores surgen cuestionamientos, discriminación, utilizando lenguaje peyorativo para dirigirse hacia su ser e identidad9. 7  En cuanto a la violencia institucional y estructural, la Relatora Especial de la Naciones Unidas sobre la Violencia contra las Mujeres, Rashida Manjoo, la definió como «cualquier forma de desigualdad estructural o de discriminación institucional que mantenga a la mejer en una posición subordinada, ya sea física o ideológica, a otras personas de su familia, su hogar o su comunidad. [A su vez] afirmó que «las convicciones sociales según las cuales un grupo de personas es superior a otro grupo pueden constituir una forma de violencia estructural», violencia estructural que la CIDH hace extensiva a la de las orientaciones sexuales e identidades de género no normativas y cuerpos diversos, v. CIDH (2015), OAS/Ser.L/V/ II.rev.1 Doc. 36, §51, p. 50 y sus notas. 8  En este sentido, «las estigmatizaciones, discriminaciones, limitaciones respecto del acceso a recursos fundamentales para la comunidad de la diversidad sexual (matrimonio, adopciones, modificaciones de nombres en registros y documentos de identidad, y cirugías de cambio de sexo, etc.), así como también criminalizaciones de las que eran objeto por parte de la fuerza pública a través de las detenciones por averiguación de identidad y la imputación de presuntas contravenciones o faltas de parte de los agentes de las fuerzas de seguridad y de los efectores de justicia. En la Argentina, legislaciones tales como los códigos de faltas y contravencionales (edictos policiales) penalizaban “la homosexualidad y el travestismo”; eran normas que servían como legitimadoras de la violencia estatal dirigida hacia las personas trans», v. Saldivia Menajovsky, Laura, “Contexto…”, ob. cit., p. 257. 9  Sobre este punto, resulta gráfica la situación expuesta en el informe confeccionado por la Fundación Huesped, al advertir que «[s]i bien casi todas las personas trans asisten o asis-

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En efecto, a tan temprana edad sistemática y progresivamente son excluidas de sus círculos íntimos, expulsadas y dejadas a una mejor fortuna. Así, las relaciones primarias se ven quebrantadas, aminoradas y el desahucio, la resignación y la marginalidad es el destino, la discriminación y el relegamiento resultan manifiestos. La deserción escolar es la mejor manera de enfrentar la discriminación, sin embargo ello traerá aparejado la regresividad en la satisfacción de la mayoría de sus derechos, pues la falta de una adecuada educación impide la inserción en el mercado laboral formal. Las exigencias y requisitos impuestos por el mercado laboral y la sociedad actual resultan más estrictos para las personas trans. El vestigio les continúa. Y la estigmatización que recae sobre su persona impide el goce efectivo de derechos tan fundamentales como lo son, por ejemplo, el derecho a la salud y de acceso a la vivienda en condiciones dignas y adecuadas10. tieron al sistema de educación formal, la deserción es alta. Entre los mayores de 18 años, 6 de cada 10 mujeres y 7 de cada 10 hombres trans abandonaron en el nivel secundario, sin completarlo. La discriminación sufrida en este ámbito pareciese ser la causa de este abandono ya que la mitad de los encuestados refieren que dejaron de asistir por haber sido discriminados sobre la base de su identidad trans. La discriminación entre pares o bulling es sufrida por 7 de cada 10 casos y, al contrario de lo que podría esperarse, 4 de cada 10 personas trans refieren haber sido discriminadas por directivos y docentes. Asimismo, es importante recalcar que estas situaciones de discriminación transcurren en etapas de gran vulnerabilidad para esta población como es la adolescencia y podrían ser desencadenantes de problemas de salud mental, en especial de ideación e intención suicida», v. Fundación Huesped- Asociación de Travestis Transexuales Transgenero Argentina [ATTA]- ONU-SIDA; Ley de identidad de género y acceso al cuidado de la salud de las personas trans en Argentina, abril 2014, p. 50 en http://www.huesped.org.ar/wp-content/uploads/2014/05/OSI-informe-FINAL.pdf. Ultimo acceso el 22 de marzo de 2016. 10  «Las personas gays, lesbianas, bisexuales, transgénero e intersexuales han estado históricamente sometidas a discriminación y continúan siendo sujetas a discriminación, persecu-

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Esta invisibilización en su situación (pues es concebida como normal y producto o consecuencia de su elección) genera un claro detrimento a la identidad de ser, y demuestra que el sistema binario no ha logrado ser revertido.

ción, y otros abusos. Muchos factores contribuyen a esta situación, incluyendo la ignorancia y la intolerancia que llevan a la estigmatización y a la denegación de la igualdad de derechos por los individuos, los grupos y la sociedad como un todo», v. CIDH, Plan Estratégico 2011-2015.

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3. La visibilización de la identidad de género. La protección normativa El etiquetamiento, hostigamiento y relegamiento en la efectividad de los derechos que padecen las personas trans intentaron ser revertidos a partir del reconocimiento normativo de que aquellas, como sujetos de derecho, poseen identidad de género. En efecto, el empoderamiento del movimiento LGBTI, y de las personas trans en particular, resquebrajaron el binarismo en pos de que se reconozcan de forma progresiva sus derechos con el fin de eliminar en términos normativos la subordinación11. 11  En relación a esto, se expuso que «en la actualidad asistimos a un creciente interés por diferentes formas de discriminación y desigualdad que viven algunas personas en nuestra sociedad, personas que a menudo se conceptualizan como pertenecientes a “grupos minoritarios” y que cada vez más entendemos como sujetos protagonistas de los movimientos sociales, y al mismo tiempo, como objeto (o sujetos ausentes) de las acciones públicas. Estos grupos mino-

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En miras a ocupar el lugar que siempre les fue denegado, las minorías sexuales comienzan a luchar por sus derechos, hasta su incorporación normativa. En esta complexión, en la Argentina, a partir de la sanción de la ley 26743, se reconoce el derecho a la identidad de género, resquebrajando por primera vez (aunque más no sea en la norma) el binomio heteronormativo imperante. De hecho, se sancionan las leyes de identidad de género y de matrimonio igualitario como «resultado del trabajo mancomunado con organizaciones que defienden los derechos de las minorías sexuales»12. En efecto, lo que se logró con la incorporación de la ley 26743 a nuestro sistema jurídico fue aminorar la incidencia de la ciencia médica por sobre el sujeto, otorgándole y reconociendo la voluntad y libertad de decidir plenamente su identidad, sin precisar el cambio registral o bien concretar su autopercepción por medio del acceso al sistema de salud, ya que se encuentra incluido en el Programa Médico Obligatorio. Su impronta se enmarcará en la «despatologización» y «desjudicialización» para lograr la efectiva garantía de esos derechos, al entender por identidad de género como «(…) la vivencia interna e individual del género tal como cada persona la siente, la cual puede corresponder o no con el sexo asignado al momento del nacimiento, incluyendo la vivencia personal del cuerpo. Esto ritarios no dejan de ser representativos cuantitativamente, pero se demarcan como parte de las periferias del poder y del privilegio, de ahí su consideración como minoritarios», v. Platero, Raquel (Lucas), Intersecciones: cuerpos y sexualidades en la encrucijada, Edicions Bellaterra, Barcelona, 2012, p. 21. 12  Para un análisis más minucioso del tema, v. Saldivia Menajovsky, Laura, “Contexto y originalidad del derecho a la identidad de género en Argentina, en Fiss, Owen [et. al], SELA, 20 años pensando en los derechos y la democracia, 1° ed., Libraria, Buenos Aires, 2015.

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puede involucrar la modificación de la apariencia o la función corporal a través de medios farmacológicos, quirúrgicos o de otra índole, siempre que ello sea libremente escogido. También incluye otras expresiones de género, como la vestimenta, el modo de hablar y los modales» (conf. art. 2°). De esta forma, la ley recepta los Principios de Yogyakarta, al traspolar la definición de identidad de género desde su Preámbulo. Especial énfasis corresponde efectuar sobre el art. 11 al determinar el «libre desarrollo personal», pues es la persona quien, según su propia autonomía personal13, decidirá y se le garantizará el «goce de su salud integral, acceder a intervenciones quirúrgicas totales y parciales y/o tratamientos integrales hormonales para adecuar su cuerpo, incluida su genitalidad, a su identidad de género autopercibida, sin necesidad de requerir autorización judicial o administrativa». Además incluye estas prestaciones dentro del Programa Médico Obligatorio, debiendo ser garantizadas por todos los efectores del sistema de salud14. La Ciudad de Buenos Aires hizo lo propio respecto a garantizar los derechos y el acceso a ellos a las personas trans, inclusive mucho antes de la reforma nacional. En este sentido, se puede enunciar, la ley 2957 [2008- BOCBA N° 3107 del 30/01/2009] que crea el Plan Marco de Políticas 13  Me es imperioso resaltar en este punto, que a mi entender, se reconoce por primera vez la esfera privada de la autopercepción sin precisar la intervención pública. 14  A mayor abundamiento, v. Ministerio de Salud- Presidencia de la Nación Argentina, Atención de la salud integral de personas trans- Guia para equipos de salud, junio 2015, p. 17 y ss.

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de Derechos y Diversidad Sexual, con el objeto de «promover la construcción de una ciudadanía plena, sin discriminación con pretexto de la orientación sexual o la identidad de género de las personas» (art. 1°); con posterioridad la ley 3062 [2009, BOCBA N° 3200 del 23/06/2009], Derecho a ser diferente, tuvo como objeto garantizar el cumplimiento del art. 11 CCABA15; promover «la remoción de obstáculos que impiden el pleno desarrollo de las personas y la efectiva participación en la vida política, económica y social de la comunidad» (art.1). En ese sentido, para cumplir con dichos fines, entre otras cuestiones, conmina a la «Legislatura de la C.A.B.A. como [a] las dependencias de la Administración Pública Central local, entes descentralizados, entidades autárquicas, Empresas y Sociedades del Estado y todas aquellas otras organizaciones empresariales donde la Ciudad Autónoma de Buenos Aires tenga participación» respetar la identidad adoptada por travestis y transexuales aunque no se hubiere efectuado el cambio en el Documento Nacional de Identidad. Es más, con el objetivo de desarrollar políticas orientadas a reconocer y garantizar el respeto a la autodeterminación sobre el propio cuerpo y la identidad autopercibida de las personas y de remover «obstáculos que impiden el efectivo goce de derechos 15  «Todas las personas tienen idéntica dignidad y son iguales ante la ley. Se reconoce y garantiza el derecho a ser diferente, no admitiéndose discriminaciones que tiendan a la segregación por razones o con pretexto de raza, etnia, género, orientación sexual, edad, religión, ideología, opinión, nacionalidad, caracteres físicos, condición psicofísica, social, económica o cualquier circunstancia que implique distinción, exclusión, restricción o menoscabo. La Ciudad promueve la remoción de los obstáculos de cualquier orden que, limitando de hecho la igualdad y la libertad, impidan el pleno desarrollo de la persona y la efectiva participación en la vida política, económica o social de la comunidad».

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a las personas trans en el ámbito de la salud» se propuso «garantizar la atención integral a todos aquellos que requieran de forma de forma voluntaria las prestaciones de salud necesarias para la modificación de aspectos físicos, inclusive su genitalidad, de tal forma que coincidan con su identidad de género autopercibida»16. Ello, para erradicar «las barreras que impiden el acceso a la salud de las personas trans, en tanto grupo tradicionalmente discriminado» es por lo que se busca otorgar una respuesta en materia de salud17. Con ese propósito se sancionó la ley N° 4238 [2012, BOCBA N° 3992 del 11/09/2012], sobre Capacitación en salud integral a personas con diversa identidad y expresión de género, travesti, transexual y transgénero. Asimismo, a fin de cesar con las distintas formas de discriminación y tratos inequitativos y desiguales que se presentan en los ámbitos cotidianos y familiares como en los públicos e institucionales, expresados en actos sutiles de segregación hasta 16  v. consideraciones del despacho, en debate ley 4238 (Legislatura de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, 14ª Sesión Ordinaria; 12 de julio de 2012, Versión Taquigráfica Nº 17, en p. 106/111). 17  Cabe en este punto destacar que dentro de las consideraciones expuestas en el proyecto de ley se enfatiza que «el mayor riesgo para este colectivo no es su condición sino la discriminación y estigmatización a la que es sometido, lo que lo vuelve una población vulnerable. En el mismo sentido, gran parte del riesgo para los trans que buscan modificaciones físicas para que se ajusten a su identidad de género autopercibida deriva de la realización de tratamiento de modo informal por fuera del sistema de salud con consecuencias psíquicas y físicas reales y graves. [Para ello, se debe] pensar un modelo no estigmatizante de las identidades trans tiene diversas implicancias, entre ellas que la transexualidad no es un trastorno psiquiátrico, que la transexualidad no es una enfermedad orgánica y que la psiquiatrización y patologización orgánica contribuyen a los dispositivos sociales en detrimento de la salud de las personas trans al mismo tiempo que potencian la transfobia. [De allí, que] el Estado brinde la posibilidad de acceder a una atención de la salud que se constituya en una herramienta de apoyo para aquellas personas trans que así lo requieran», v. p. Versión Taquigráfica Nº 17, p. 108

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crímenes y actos de violencia física causados por el odio y la intolerancia hacia las personas trans18; y en «cumplimiento de los principios y fines del Estado de la Ciudad de Buenos Aires y de los derechos y principios consagrados en la Constitución Argentina, en los instrumentos internacionales, de Derechos Humanos ratificados por el Estado Nacional y en la Constitución local» se sanciona la ley 4376 [2012, BOCBA N° 4079 del 22/01/2013] de Política Pública para el reconocimiento y ejercicio pleno de la ciudadanía de las personas Lesbianas, Gays, Trans, Bisexuales e Intersexuales (LGTBI). En definitiva, el reconocimiento de los peyorativos y del estigma sumado al movimiento trans permitió que se visibilice y se torne necesaria la neutralización de la discriminación, surtiendo la vigencia de las garantías que tiendan a otorgarle mayor protección en virtud de la situación de vulnerabilidad que desde el momento en que se autopercibe, se padece.

18  v. proyecto de ley, en debate ley 4376 (Legislatura de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, 26ª Sesión Ordinaria; 15 de noviembre de 2012, Versión Taquigráfica Nº 29, en p. 303/318). En efecto, se indica en las consideraciones que las discriminaciones a las que se enfrentan las personas trans son «con el 65%, es el maltrato policial o la mala atención en comisarías. Señalan como otras situaciones de discriminación, en orden decreciente, discriminación de vecinos (54,5%), discriminación de profesores (47%), prohibición de entrada o permanencia en algún boliche (43,9%), no haber sido tomadas en un trabajo o haber sido despedidas del mismo (38,8%), mala atención en servicios o por profesionales de la salud (37,9%), excluidas o marginadas de ambientes religiosos (35,4%), excluidas o marginadas por el grupo familiar (33,3%), maltratadas por personal de seguridad privada (33,3%), discriminadas por amigos (31,8%) e impedidas de donar sangre (21,3%)», v. Versión Taquigráfica N° 29, p. 309 y sus notas.

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Foto: M. A. f. I. A.

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4. La perspectiva de género en materia de vivienda. La interpretación judicial ante la identidad de género Ahora bien, llegados a este punto donde ya se encuentra enmarcada la patología y las eventuales normas de protección, corresponde embarcarnos en las decisiones judiciales que, en materia de vivienda, fueron resueltas por el fuero Contencioso Administrativo y Tributario (en adelante CAyT) de la Ciudad. La Constitución de la Ciudad de Buenos Aires (en adelante, CCABA), desde su Preámbulo y a lo largo de su articulado preceptúa principios fundamentales como el respeto al ser humano, la dignidad, igualdad, libertad y desarrollo de los habitan237


tes de la Ciudad. Con ese prisma, se establece la necesidad de llevar adelante políticas sociales especiales para atender a personas que se encuentran en una especial situación a los fines de superar esa condición de exclusión (conf. art. 17 CCABA19). Bajo esa directriz se sancionan las leyes 3706, 4032 y 4042. En particular, la ley 4036 [2011, BOCBA N° 3851 del 09/02/2012], en su art. 6, define específicamente que se entiende por situación de vulnerabilidad la Ciudad de Buenos Aires, a la «condición social de riesgo o dificultad que inhabilita, afecta o invalida la satisfacción de las necesidades básicas de los ciudadanos. Se considera “personas en situación de vulnerabilidad social” a aquellas que por razón de edad, género, estado físico o mental, o por circunstancias sociales, económicas, étnicas y/o culturales, encuentran dificultades para ejercer sus derechos». Está demás decir que las personas trans se encuentran dentro de este grupo de extrema vulnerabilidad. Sin embargo, como se podrá más adelante advertir, el ejercicio y reconocimiento de la identidad de género y la exigibilidad de acceder a una vivienda en condiciones dignas, se encuentra su19  Cabe destacar que este artículo dispone que «la Ciudad desarrolla políticas sociales coordinadas para superar las condiciones de pobreza y exclusión mediante recursos presupuestarios, técnicos y humanos. Asiste a las personas con necesidades básicas insatisfechas y promueve el acceso a los servicios públicos para los que tienen menores posibilidades». Su incorporación se fundamentó en la necesidad de «(…) combatir la exclusión y la pobreza, es decir, la asistencia a los sectores más necesitados de nuestra sociedad, es una responsabilidad indelegable del Estado. Porque pensamos que si esa responsabilidad no se lleva adelante, si en la Argentina siguen avanzando la marginación social y la distribución cada vez más injusta del ingreso, y se sigue dando prioridad a otras políticas y a otros intereses que poco tienen que ver con los sectores más necesitados de la sociedad, estará en peligro –insisto una vez más– la democracia», ello según las palabras del convencional constituyente, Jozami, v. Diario de sesiones de la Convención Constituyente de la Ciudad de Buenos Aires, Sesión Ordinaria 8ª, Reunión 13ª, Fecha 23 de septiembre de 1996, palabras del constituyente, Eduardo Jozami, p. 43.

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peditado a si se encuentra demostrada la interseccionalidad20 en las categorías diseñadas por el Tribunal Superior de Justicia (en adelante, TSJ) de la CABA, en fallos recientes en materia habitacional. 4.1. La doctrina judicial en materia de vivienda construida por el TSJ. El caso «K.M.P.» La jurisprudencia en la Ciudad de Buenos Aires sobre acceso a la vivienda fue radical y precursora. Tal es así que existe una vasta jurisprudencia en torno a la exigibilidad y al reconocimiento del derecho a la vivienda para personas en vulnerabilidad social. Sin embargo, luego del dictado del leading case «Quisberth Castro», resuelto en el año 2012 por la Corte Suprema de Justicia de la Nación en la que se analizó la obligación estatal y la política pública implementada por el Gobierno de la Ciudad (en adelante, GCBA), el Tribunal Superior de Justicia, a partir del año 2014, dictó una sentencia que repercutió en la exigibilidad del Derecho y categorizó su materialización segmentando a las personas vulnerables. En este marco, la interpretación efectuada en la causa «K.M.P.»21 inició y consolidó 20  Interseccionalidad política en los términos expresados por Crenshaw, al sostener que «el concepto de interseccionalidad política subraya el hecho de que las mujeres de color están situadas dentro de al menos dos grupos subordinados, grupos que frecuentemente persiguen agendas políticas enfrentadas», v. Crenshaw, Kimberlé, “Cartografiando los márgenes. Interseccionalidad, políticas identitarias, y violencia contra las mujeres de color”, en Platero, Raquel (Lucas) (ed.), Intersecciones: cuerpos y sexualidades en la encrucijada, edicions Bellaterra, Barcelona, 2012, p. 97 y ss. 21  Tribunal Superior de Justicia CABA, «GCBA s/ queja por recurso de inconstitucionalidad denegado en: K.M.P. c/ GCBA y otros s/ amparo (art. 14 CCABA)», expte. nº 9205/12, 21

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una doctrina jurisprudencial en la que predomina la rigurosidad en demostrar la situación de vulnerabilidad junto a la especial sujeción, ello implica y genera una diferencia sustancial en la política pública que debe cumplir el Estado local obligado. En este aspecto, el Máximo Tribunal local reconoció lo establecido en el art. 31 CCABA22, indicó que no existe una ley que lo reglamente, sin embargo en pos de la normativa legal vigente sancionada por la legislatura porteña delineó la obligación del Estado local frente a la demanda de garantizar el derecho a la vivienda23 (así hizo referencia a las leyes 3706 y 4036 y ley 4042, de prioridad de Niños, Niñas y Adolescentes en las políticas públicas). En definitiva, «K.M.P.» (junto a una posterior jurisprudencia que lo afirmaría) consolidó y desarrolló parámetros de interde marzo de 2014. Para una mayor comprensión, v. Zayat, Demian, “Pobres merecedores y no merecedores de ayuda estatal. La jurisprudencia del Tribunal Superior de Justicia de la Ciudad en materia habitacional analizada desde la Teoría de la Justicia de Rawls”, en Revista Jurídica de la Facultad de Derecho Universidad de Palermo, disponible online en http://www. palermo.edu/derecho/revista_juridica/pub-15/Revista_Juridica_Ano15-N1_02.pdf 22  Art. 31.- La Ciudad reconoce el derecho a una vivienda digna y a un hábitat adecuado. Para ello: Resuelve progresivamente el déficit habitacional, de infraestructura y servicios, dando prioridad a las personas de los sectores de pobreza crítica y con necesidades especiales de escasos recursos. Auspicia la incorporación de los inmuebles ociosos, promueve los planes autogestionados, la integración urbanística y social de los pobladores marginados, la recuperación de las viviendas precarias y la regularización dominial y catastral, con criterios de radicación definitiva. Regula los establecimientos que brindan alojamiento temporario, cuidando excluir los que encubran locaciones. 23  En este punto, corresponde señalar (a título enunciativo) que el GCBA posee como política gubernamental brindar un subsidio habitacional para aquellas personas que se encuentran en situación de calle o en riesgo de estarlo, cuyo monto y plazo son determinados en el Programa Atención para Familias en Situación de Calle, conforme lo establece el Dec. 690/06 y sus modificatorios (Dec. 960/08; 167/11; 239/13; y su última modificación 637/16 que no sólo amplía los montos, sino que identifica la cantidad que le corresponde a cada uno de los diferentes supuestos conforme lo indica su resolución reglamentaria es 124/MHYDHGC/17/).

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seccionalidad que, impuestos, deben ser demostrados y probados por la parte actora, al acudir al sistema judicial para tener garantizados su derecho a la vivienda. Las categorías representadas por el TSJ pretenden dar cumplimiento al principio de progresividad en la medida de los recursos disponibles, conforme lo indican los instrumentos internacionales que poseen jerarquía constitucional. Ello, siempre enmarcado en las atribuciones delimitadas por la Legislatura de la Ciudad y teniendo en consideración la división de poderes y el posible avasallamiento de las facultades del sistema de pesos y contrapesos. Empero, de esa interpretación lineal podrá advertirse que la afectación en la situación de las personas que se encuentran en estado de vulnerabilidad estructural es palmaria, este impacto será agravado en caso de que a la actora le sea desconocida la identidad de género, pues el grado de discriminación, violencia y desigualdad es mayor asentado en la exclusión y prejuicio hacia su identidad. En el presente apartado se intentará efectuar un análisis de ese impacto. Ahora bien, en la causa «K.M.P.», el TSJ interpreta el derecho a la vivienda, la obligación que recae al estado local para garantizar el art. 31 CCABA sobre la interpretación que debe acoger a la legislación sancionada y los distintos supuestos que surgen de esa aplicación.

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En cuanto a los hechos, surge que se trata de un hombre en situación de vulnerabilidad social estructural comprobada y sustentada en los siguientes hechos: es un «hombre solo»; «padece de HIV»; «se encuentra desempleado»; y «carece de un entorno social que lo pueda contener». En definitiva, surge del voto de los jueces Conde y Lozano que «el derecho a una vivienda digna, que reconoce el art. 31 de la CCABA, es operativo»; que su «reglamentación de ese derecho corresponde primariamente al Poder Legislativo, como expositor de la voluntad general y encargado de reglamentar los derechos acordados por la Constitución y sin alterar su espíritu»; que «el derecho no es correlato de una obligación de resultado, sino de medios»24. En este contexto, preceptúa que de la interpretación de la ley 4036, «en materia habitacional se reconoce dos derechos: (i) uno genérico a todos los derechos sociales: la prioridad en el acceso a las prestaciones de las políticas sociales que brinde el Gobierno de la Ciudad a aquellas personas que estén “… en estado de vulnerabilidad social y/o emergencia a las prestaciones de las políticas sociales que brinde el Gobierno…” (cf. los art. 1 y 6 de la ley), universo en el que, adelantamos, el art. 3 de la ley 4.042 pone como prioritarios a los grupos familiares con niñas, niños y adolescentes; y, (ii) el derecho a “un alojamiento” a los adultos mayores de 60 años en “situación de vulnerabilidad social” (cf. el art. 18) y a las personas discapacitadas, también, en “situación de vulnerabilidad social” (cf. inciso 3, del art. 25). Vale destacar que el derecho a un aloja24  v. punto 3, del voto conjunto, expte. N° 9502/12.

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miento que acuerda la ley no consiste en el derecho a obtener la posesión de un inmueble. El derecho es a ser alojado (cf. los arts. 18 y 25 de la ley)»25. Con posterioridad, se comprendió incluida dentro de esta última categoría, a las mujeres víctimas de violencia de género26. Así, resulta determinante el Tribunal que si la persona se encuentra dentro de los grupos diseñados se modificará sustancialmente la obligación estatal, mientras que en caso de no estar incluidos el derecho encontrará mera satisfacción en la incorporación al programa habitacional, cumplido el cual se agotaría el derecho a reclamar su exigibilidad. 4.2. La perspectiva de género en materia de vivienda. La particularidad de la identidad de género Ahora bien, en el presente apartado nos centraremos en analizar algunos casos que posibiliten el acercamiento hacia la interpretación de la identidad de género en materia de acceso a la vivienda. Para ello, dividiremos las sentencias relevadas según los fundamentos que realizaron los magistrados para tener por reconocido [o no] el acceso a la vivienda frente a la transversalidad e interseccionalidad de la identidad de género. Todas

25  v. punto 6 del voto conjunto. 26  v. TSJ, «Sztern, María Eugenia s/ queja por recurso de inconstitucionalidad denegado en: Sztern Maria Eugenia c/ GCBA y otro s/amparo (art. 14 CCABA)», expte. N° 9814/13, sentencia del 15/04/14.

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ellas fueron resueltas por el fuero de la Ciudad, más específicamente por el fuero CAyT y del TSJ. En este aspecto, de las sentencias que se pudieron relevar27, se puede advertir que los fundamentos que llevan a decidir de un modo u otro difieren en demasía. Así, se resalta la invisibilización a la identidad de género y de las consecuencias sociales que ello trae aparejada; en otros casos se trasluce la incidencia de la identidad de género; y en otros resulta determinante su visibilización para reconocer el carácter estructural de exclusión y desigualdad estructural que transita la persona en pos de resguardar el derecho a la vivienda. Esta modificación de criterios ocurre también en las distintas instancias al confirmar o revocar la resolución, ello claro está por cuestiones propias del proceso. Por otro lado, cabe advertir que en algunos supuestos se tratan de medidas cautelares y en otros de resoluciones de fondo, algunas se encuentran firmes y otras aún continúan su proceso, en cada uno de esos supuestos se lo identificará. 4.2.1. El reconocimiento a la identidad de género

27  En este punto, cabe aclarar que el número de sentencias relevadas no implica un número cerrado, más bien la cantidad se debe a la dificultad de individualizar la identidad de las actoras. Esta situación podría demostrar, como primera aproximación, la invisibilización de la identidad de género. Por otro lado, se hace saber que las sentencias aquí reseñadas se encuentran disponibles en la base de datos del fuero CAyT: http://consultapublica.jusbaires.gob.ar/; o del propio TSJ: http://jurisprudencia.tsjbaires.gob.ar/jurisprudencia/busqueda.asp.

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En primer lugar corresponde enunciar la causa «Rodríguez»28, iniciada en el año 2013 con patrocinio letrado de la defensa oficial. Su situación es construida como «de una mujer transexual de 39 años en situación de calle»; «no cuenta con una red social ni familiar de sostén que pueda contribuir a resolver su situación habitacional»; «carece de ingresos económicos porque está desempleada»; y «recurre a centros de asistencia social para satisfacer sus necesidades básicas –hogares o paradores». En cuanto a su identidad, se enuncia que al momento de iniciar la acción se encontraba «en el parador para hombres “José Bepo Ghezzi”, que la coloca en una situación de extrema vulnerabilidad social debido a su condición sexual»29. En cuanto a la normativa específica de protección se cita el art. 14 bis CN; 17, 20 CCABA, ley 3706 (arts. 1 y 2) y 4036. Bajo esos criterios, de forma preliminar, se considera probada la situación de vulnerabilidad por lo que se resuelve otorgar la medida cautelar solicitada30. Si bien en la etapa liminar no se 28  Juzgado de 1° Instancia CAyT N° 14, «Rodríguez Karina Alejandra c/ GCBA s/ amparo», expte. Nº A77167-2013/0. 29  v. considerando V de la resolución precautoria del 2 de diciembre de 2013. 30  Sin embargo, recurrida por el GCBA y por la Defensa, la Sala 2 del fuero revocó la orden al considerar que «quien solicita la tutela cautelar, es quien debe acreditar los aspectos medulares que hacen a la procedencia de su planteo»; razón por la que indicaron que «en tales condiciones, de las constancias de autos no surgiría acreditada la situación de vulnerabilidad social de la peticionaria», «se trata de una mujer de 40 años de edad que conforme surge de las constancias de autos, gozaría de un buen estado de salud y con capacidad para procurarse su propia subsistencia. De hecho, según lo expresó la amparista, desempeñaría tareas –aunque informales», v. Sala II, «Rodríguez», expte. Nº A77167-2013/1, consid. 5. De hecho, la rigurosidad formal sobre cuestiones procesales también fue sostenida por los jueces del TSJ al rechazar la queja interpuesta por recurso de inconstitucionalidad denegado, ello así al considerar que la resolución en crisis no rebate de forma suficiente la decisión. En este marco, la jueza Conde enfatizó que «4. La recurrente, en el recurso directo, afirma que “…pertenece al grupo de individuos que encuadran en el concepto de personas en situación de vulnerabilidad...” (fs. 3), en

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desarrolló en profundidad la identidad de género y la situación de exclusión y discriminación estructural de la parte actora, es en la resolución de fondo (resuelta el 14 de noviembre de 2014) que de forma específica, clara y determinante se reconoce la «identidad de género» de la actora. Específicamente consideró su inclusión «dentro de los sectores de la población que el constituyente decidió priorizar y a quienes se encuentran dirigidos los planes [hace referencia a las políticas del Estado]»; «en efecto, la diversidad a la que pertenece en función de su orientación sexual, la coloca en una situación de mayor vulnerabilidad estructural que, para su reversión, requiere ponderarla de especial manera a fin de otorgar la protección judicial más adecuada, dentro de los cauces de las pretensiones procesales esgrimidas en la demanda –en el caso, el derecho a la vivienda–». De hecho, enfatiza que la decisión debe «hacer hincapié en la gravedad que presenta el fenómeno particular de la denominada “intersección” entre diversidades, en que las personas que pertenecen, simultáneamente, a más de un colectivo, sufren mayores discriminaciones, y aumentan las afectaciones a sus derechos fundamentales». En suma, ordena al GCBA a otorgar un «alojamiento digno, arbitrando los medios necesatanto “…se encuentra actualmente excluida del mercado laboral formal e incluso del informal (…) debido a su precaria educación (…) y a su condición de mujer transexual…” (fs. 2 vuelta). No obstante estas afirmaciones, la interesada no ha logrado demostrar que la decisión objetada mediante el recurso de inconstitucionalidad que aquí sostiene, reúna la condición de definitiva con relación a una cuestión constitucional como lo exige el art. 27, ley 402, ni el carácter irreparable de los agravios que invoca. En consecuencia, y sin que ello implique pronunciarme acerca de la pertinencia de la medida cautelar rechazada por la Sala II, sino tan sólo por la procedencia del recurso de hecho intentado por la parte actora, considero que la queja debe ser rechazada», v. TSJ, «RGP s/ queja por recurso de inconstitucionalidad denegado en RGP c/ GCBA y otros s/incidente de apelación», expte. N° 12496/15, 2 de diciembre de 2015.

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rios para incluir a la parte actora en alguno de los programas habitacionales vigentes que no sea parador ni hogar»31. En el transcurso del año 2017, por su publicidad, se resolvieron dos sentencias que reconocieron el contexto en el que se desenvuelve la identidad de género. La primera es «Echaniz»32, acción interpuesta en el año 2016, con patrocinio letrado oficial. De los hechos relatados surge que «a raíz de unas complicaciones derivadas de una intervención quirúrgica que se le realizó a los fines de la reasignación de sexo, se encuentra internada»; «denuncia que su condición de persona transexual ha operado en forma negativa en los campos de inserción laboral en atención a la discriminación que sufre el colectivo al que pertenece». Así, en primer lugar el juez de grado deja aclarado que se encuentra en discusión «la suficiencia de las prestaciones otorgadas por el GCBA», enuncia los arts. 14 bis, 75.19, 75.22 CN; la Observación General del Comité DESC N° 4 y N° 20; en cuanto a la normativa local alude al art. 10, 17, 20, 31 CCABA y a las leyes 3706 y 4036. En particular, reconoce aplicabilidad de los Principios de Yogyakarta y de la ley 4238 y afirma con sustento en un informe efectuado por el Observatorio de Género de la Justicia de la CABA acompañado a la causa que «las dificultades que padece 31  Nuevamente, recurrida la Cámara revocó la sentencia de grado al considerar que no se encontraba el supuesto de arbitrariedad e ilegitimidad manifiesta en el proceder de la demandada, GCBA, razón que determina la improcedencia de la pretensión, v. sentencia de fondo Sala II, 11 de octubre 2016. 32  Juzgado de 1° Instancia CAyT N° 16, «Echaniz Noemí Kiara c/ GCBA s/ amparo», expte. N° A31534-2016/0. El desarrollo de la presente causa solo versará sobre la sentencia de fondo, aún en trámite ante la Sala II del fuero.

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el colectivo trans en relación al ejercicio de sus derechos sociales básicos, se encuentra “[…] extremadamente vulneralizado por las condiciones estructurales de discriminación en las que se ven obligadas a vivir”» [sic]; «“[s]er trans, en definitiva, tiene consecuencias materiales y simbólicas inmediatas en la vida de las personas. Estas consecuencias constituyen vulneraciones de derechos humanos fundamentales: el derecho a la educación, al trabajo, a la salud, a la alimentación, y también el derecho a la vivienda”. En este orden de consideraciones, es dable inferir que las circunstancias apuntadas configuran una barrera para la amparista a los fines de lograr incluirse en el mercado formal de trabajo»33. Y de forma categórica resaltó «que la parte actora ha concluido los estudios secundarios y, pese a la situación de vulnerabilidad en la que se encuentra, ha finalizado una tecnicatura en refrigeración. Sin embargo,... el acceso a un trabajo digno se encuentra limitado por razones de discriminación». Con esa matriz resuelve hacer lugar a la acción y ordenar que se le garantice el acceso a una vivienda. La segunda sentencia, más reciente, es «M.D.D»34, iniciada en el año 2016 con patrocinio de la Defensoría en lo CAyT. Se trata de «una persona sola, travesti, de 53 años, oriunda de Santiago del Estero, con bajo nivel educativo y en situación de emergencia habitacional»; «manifiesta que a los 25 años pudo asumir su identidad sexual y que comenzó a transformar su cuerpo 33  v. expte. A31534-2016/0, punto V.2 y V.3, sentencia de fondo de 30 de junio de 2017. 34  Juzgado de 1° Instancia CAyT N° 6, «M.D.D c/ GCBA s/ amparo», expte. N° 7584552016/0. Su desarrollo solo se centrará en la sentencia de fondo, actualmente en trámite ante la Sala III.

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mediante la aplicación de silicona en los glúteos y pechos sin conocer el daño que ello le ocasionaría en el futuro»; «expresa que como travesti se le dificultó el acceso al mercado de empleo formal, por lo que comenzó a trabajar “la calle”, situación que la expuso a un contexto de riesgo y violencia»; «posee certificado de discapacidad con diagnóstico “otras anormalidades de la marcha y de la movilidad y las no específicas. Úlcera crónica de la piel, no clasificada en otra parte»35. Frente a este marco, la magistrada de grado fue contundente y minuciosa en la normativa que propende a la efectivización de los derechos de la parte actora, así resalta los arts. 14 bis, 75.23 CN; arts. 17, 20, 21.7 y 42 CCABA; leyes locales 3706 y 4036 (específicamente, arts. 5, 6, 22, 23 y 25). Y remarca que «se deriva sin dificultad el estado de vulnerabilidad de la actora. El riesgo que “invalida la satisfacción de las necesidades básicas” y las “dificultades para ejercer sus derechos”, en términos del artículo 6° de la ley n° 4036, describe con precisión este cuadro social», por lo que «deviene imperiosa la ayuda estatal, de consuno con la manda legal descripta precedentemente, a fin de brindar a la actora las herramientas necesarias en pos de una vida digna y autónoma»36. En cuanto a la identidad de género, especifica, «la actora ha atravesado episodios de discriminación por ser travesti, circunstancia que acentúa su estado de vulnerabilidad». Y en cuanto a la discriminación y desahucio perpetuado, 35  v. expte. 758455-2016/0, sentencia de fondo de 7 de septiembre de 2017, punto 1). 36  v. punto 2.3, sentencia de fondo.

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confirma que «en el proceso de construcción de su identidad, la actora se ve expuesta a intolerables y constantes situaciones aberrantes, las cuales se traducen en dificultades concretas para conseguir alojamiento y una barrera para el acceso a un empleo digno. Ello, agravado por la situación de discapacidad en la que se halla a causa de las intervenciones practicadas en su cuerpo motivadas por el deseo de adecuarlo al género femenino con el que se identifica. En ese contexto, no puede dudarse de las implicancias negativas que ello conlleva para su personalidad, en tanto la identidad de género constituye un pilar esencial de la autodeterminación, dignidad y libertad»37 (el resalto es original). Todo ello, obliga al Estado a brindar las herramientas necesarias que le permitan alcanzar una vida autónoma y libre de discriminación». En definitiva, visto a su mejor luz, los argumentos reseñados demuestran la necesidad de visibilizar la identidad de género, el reconocimiento de la discriminación y desigualdad estructural de la que son víctimas las personas trans y de la urgente necesidad de una política especial que debe ser efectuada por los poderes constituidos tendientes a mermar y permitir el goce efectivo del derecho a la vivienda, cómo así también permitir el desarrollo como sujetos de derechos en resguardo de su autonomía, inviolabilidad y dignidad.

37  v. punto 4.1, sentencia de fondo.

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4.2.2. El reconocimiento a la situación de vulnerabilidad Desde otro lado, se construye y pondera como factor determinante la «extrema situación de vulnerabilidad» en la que vive la persona y a su «salud» sin que la identidad de género de la parte actora sea un elemento disyuntor en la decisión de la especial política a implementar. Corresponde, entonces, para este grupo la mera aplicación de la normativa vigente en torno a las leyes 4036 y 3706. Más aún, la identidad de género es construida y referenciada como una situación pasajera o sin ningún tipo de incidencia en el desarrollo de la vida de la persona trans. En este marco, se encuentra la causa «Salazar Lozada»38, demanda interpuesta en el año 2015 con patrocinio letrado de la Defensoría Pública en lo CAyT de la Ciudad. De la reconstrucción de los hechos surge que «tiene 43 años de nacionalidad peruana», se encuentra «en inminente situación de calle», en cuanto a su salud indicó que «en el año 2001 se le diagnosticó HIV, además de sufrir tuberculosis en dos oportunidades y por las que padece consecuencias respiratorias», asimismo remarcó «que no pudo terminar sus estudios debido al hostigamiento por su identidad del que era objeto desde pequeño», y que logra solventar sus gastos mediante los ingresos por su

38  Juzgado de 1° Instancia CAyT N° 24, «Salazar Lozada Sabrina c/ GCBA s/ amparo», expte Nº A37753-2015/0.

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«trabajo sexual»39. A los efectos de acreditar y probar sus dichos se acompañó un informe psicológico y un informe social. Frente a ello, con sustento en los arts. 17, 20, 31 y 42 CCABA, sumado a lo dispuesto en el art. 2, ley 3706 y art. 1 y 6, ley 4036, el magistrado interviniente tuvo por «demostrado de manera suficiente la verosimilitud del derecho alegado. En efecto, tanto del informe social… como el efectuado por la Licencia en Psicología del Ministerio Público de la Defensa, se puede evidenciar la extrema situación de vulnerabilidad social que se encuentra la amparista, sumado a la situación de salud que afronta y que dan cuenta los certificados médicos acompañados (…)»40. En este sentido, hizo hincapié en los problemas de salud y en la «precaria situación económica» para superar la vulnerabilidad social en la que se encuentra para ordenar como medida precautoria la inclusión a «los programas habitacionales vigentes, otorgando una suma que cubra dichas necesidades de acuerdo al actual estado del mercado»; como así también ordenó «se le provea a S.A. Sabrina Salazar Lozada de cursos de capacitación laboral reconocidos (como por ejemplo, los cursos y talleres gratuitos ofrecidos por el Programa de Formación e Inclusión para el Trabajo de la Dirección General de Economía Social de la Subsecretaría de Fortalecimiento Familiar y Comunitario del GCBA)»41. 39  v. punto I de la medida cautelar dictada el 9 de septiembre de 2015. 40  v. punto III de la resolución cautelar. 41  v. punto IV de la resolución cautelar. Cabe destacar que el 1° de diciembre de 2015, la Sala II, decidió rechazar la apelación deducida por el GCBA en tanto consideró que, «a partir de los elementos de juicio allegados, que se encuentran reunidos –en autos- los extremos necesarios, para tener, en principio, por comprobada la situación de “vulnerabilidad social” de la peticionaria. Así, es dable señalar que, de las constancias documentales aportadas a la causa,

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Ahora bien, el reconocimiento a la identidad de género se encuentra «en forma preliminar, puso en conocimiento que si bien en su DNI figura registrada con el nombre de “Segundo Antonio”, el mismo no corresponde con su identidad de género. Es por ello que, y en virtud de lo dispuesto por los arts. 12 de la ley 26743 y 4 de la ley 3062, ha elegido presentarse bajo el nombre de Sabrina, dejando las iniciales de los nombre referidos antes de aquél, hasta tanto efectivice la rectificación registral correspondiente». Sin embargo, al parecer, es la única defensa y transcripción judicial relativa a la identidad de género de la actora, así, así a lo largo de la resolución se incardina a que es «mujer», por sí sola la misma desconoce lo, inclusive, denunciado por ella que es la discriminación, el hostigamiento, la desigualdad y violencia institucional a la que es víctima sustentado solamente en su «identidad». De esta forma, resulta desconocida el contexto en el que se desenvuelven las personas trans, por lo que se debería bregar por dejar el binomio y tener en claro la diversidad y pluralidad social en la que nos encontramos. De hecho, la sentencia de fondo, refuerza la noción de vulnerabilidad social en virtud de los problemas de salud que padece «Salazar Lozada» al sostener que «de las constancias de autos, surge la complejidad del cuadro social de la amparista, se desprende que la actora es una mujer de 43 años de edad que carece de una red familiar de contención. En lo que refiere a su situación de salud, de las constancias médicas en autos surge que la accionante padecería de HIV positivo, antecedentes de tuberculosis pulmonar y aspergilosis pulmonar recidivante, por lo que se encontraría en tratamiento y seguimiento en el Hospital Muñiz…», v. Sala II, «Salazar Lozada», expte. N° A37753-2015/1, punto 6. Cabe aquí advertir que para confirmar la sentencia apelada la Sala nuevamente enfatizó en su salud y no en la identidad de la actora, lo que relega e invisibiliza la violencia y discriminación de la que es víctima.

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lo que le impone una limitación real a su inserción laboral»; «entiendo que no acceder a la pretensión de la actora, efectivamente se daña la dignidad de la persona y cercena su autodeterminación»; «padece obstáculos reales que limitan sus posibilidades de trabajar como lo son su enfermedad y su trayectoria laboral en el mercado informal»42. Similar situación ocurrió en la causa «Gorostidi»43, iniciada en el año 2013, con patrocinio letrado de la Defensoría de Primera instancia ante el fuero CAyT. Sobre la situación fáctica se alude que «nació en 1970, en la Provincia de Buenos Aires»; «en el año 2011 decidió cambiar de género y que los trámites referidos al cambio de su identidad no se encontraban finalizados»; sobre su salud «remarcó que era portadora de virus inmunodepresores –entre ellos el retrovirus VIH-, había atravesado un consumo problemático de sustancias psicoactivas, padecía un trastorno límite de la personalidad y una enfermedad crónica 42  Y continúa, «[d]ichas cuestiones dan cuenta “…de una coyuntura que dificulta el ingreso al mercado del trabajo, y del obstáculo –en ocasiones insalvable- que la precariedad habitacional constituye para ese fin” (conf. fallo del TSJ “Sztern María Eugenia s/queja por recurso de inconstitucionalidad denegado” Expte. n° 9814/13, del 15/04/2014, voto de la Dra. Alicia E. C. Ruiz). Es por ello que, habiéndose acreditado -con las constancias de autos- la situación de vulnerabilidad social en la que se encuentra inmersa la actora, de no hacer lugar a la demanda, se colisionaría con las prescripciones previstas por los arts. 10, 11 y 17 de la CCABA, puesto que dichos artículos garantizan a todas las personas que “[l]os derechos y garantías no pueden ser negados ni limitados por la omisión o insuficiencia de su reglamentación y ésta no puede cercenarlos” (art. 10) y, teniendo idéntica dignidad e igualdad ante la ley, se les reconoce y garantiza el derecho a ser diferentes, no admitiéndose la discriminación por, entre otras cosas, su condición psicofísica y/o socioeconómica. A su vez, cuentan con la promoción de la Ciudad para remover los obstáculos de cualquier orden que, limitando de hecho la igualdad y la libertad, impidan el pleno desarrollo de la persona. (art. 11)», v. «Salazar Lozada», expte. N° 37753-2015/0, sentencia de 3 de mayo de 2016, p. III.4. 43  Juzgado 1° Instancia CAyT N° 3, «Gorostidi Bárbara c/ GCBA s/ amparo», expte. N° A67411-2013/0. Se hace saber que al no tener acceso a la medida cautelar dictada, sólo se hará referencia a la sentencia de fondo.

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viral, además de sufrir problemas psicosociales». Se encuentra en «inminente situación de calle», y «remarcó que, debido a su condición de género, sus posibilidades de concurrir a los dispositivos institucionales de asistencia habitacional para personas en situación de calle (paradores) se veían reducidas, debido a que, en dichos establecimientos, había sido víctima de hechos de violencia y discriminación»44. Para resolver la presente cuestión, el magistrado sustentó el reconocimiento del derecho a la vivienda, el art. 14 bis y 75.22 CN, en normativa internacional, las Reglas de Brasilia y en los arts. 10, 17, 20, 31 de la norma fundamental local. A su vez, enunció la aplicación de las leyes 341, 3706 (específicamente arts. 3, 4, 6 y 8), y 4036 (arts. 6, 7, 8 y 9). En cuanto al análisis de la situación fáctica enunció «las condiciones de exclusión que enfrenta la Sra. B.G. no derivan de una situación extraña, ni son el producto de una anomalía social de carácter excepcional. Por el contrario, forman parte de una multiplicidad de situaciones conflictivas que encuentran como común denominador la insatisfacción del derecho a la vivienda digna de un sustantivo porcentaje de los habitantes de la Ciudad Autónoma» [el resalto es del original]45. En suma, dada la situación 44  v. punto I de la sentencia de fondo, A67411-2014/0, 6 de noviembre de 2015. 45  En este marco, afirma que «existe en el ámbito local una situación generalizada de privación del acceso a condiciones habitacionales adecuadas, que afecta especialmente a algunos grupos sociales, y que no tiene carácter marginal o coyuntural, sino que es consecuencia de una crisis estructural de carácter histórico. (…). Como es evidente, la Sra. B.G. pertenece a este grupo vulnerable, que en su gran mayoría no está constituido por sujetos antisociales o marginales, sino por personas excluidas del sistema económico formal por su condición de pobreza. En esta condición, y ante la carencia de una vivienda estable, se ven forzados a deambular durante el día por los “no-lugares” creados por la postmodernidad y, durante la noche, a buscar cobijo en los confines fronterizos de los “espacios vacíos” (según la conocida clasificación del espacio público efectuada por ZYGMUNT BAUMAN, La Modernidad Liquida, Fondo de Cultura

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de extrema vulnerabilidad social y «estado de pobreza» para hacer lugar a la acción impetrada y ordenar al Gobierno local a asegurar «de manera inmediata el acceso a una vivienda digna y adecuada para la amparista. La elección de los medios a implementar… corresponde al Poder Ejecutivo. La continuidad en el pago del subsidio habitacional podría resultar a esos efectos adecuada sólo si el monto entregado fuera suficiente para solventar sus necesidades habitacionales concretas (…)»46. De hecho, frente al recurso de apelación interpuesto por el GCBA contra la sentencia de fondo, la Sala III del fuero tuvo como eje rector a su decisión la salud de la actora, al considerarla incluida dentro de la tutela específica que manda la ley 4036, en su art. 23, para las personas con discapacidad, en virtud de esta situación es que ordena confirmar parcialmente la decisión de grado y reconduce la obligación estatal al «ordenar al Ministerio de Desarrollo Humano y Hábitat del GCBA que, en ejercicio de su competencia, adopte los recaudos necesarios con el fin de “…que presente, en el plazo que indique el juez de grado, una propuesta para hacer frente a la obligación de brindar un alojamiento que reúna las condiciones adecuadas (…) a la situación…” de la actora (in re “K. M. P. c/ GCBA y otros s/ amparo”, del 21/03/14)»47. Así, cómo se podrá advertir, existe una invisibilización de la identidad de género. En ningún momento se aludió a la denunEconómica, Buenos Aires, 2002) (…)», v. punto VIII de la sentencia de fondo.

46  v. p. XVIII de la sentencia de fondo. 47  v. p. VII, voto del Juez Centanaro, al que coincide el Juez Zuleta, en «Gorostidi», expte. N° A67411-2013/0, sentencia de 7 de septiembre de 2017.

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cia efectuada por la discriminación y violencia institucional de la que es víctima al momento de acudir a los organismos gubernamentales para no dormir en la calle; por otro lado, tampoco resultó determinante para reforzar las políticas a implementar respecto a la desigualdad estructural que padece la actora. De allí que la mayor injerencia persiste en demostrar, comprobar y lidiar con una enfermedad para efectivizar la especial tutela a la que se encuentra obligado el Estado local y así garantizar el derecho a la vivienda. Dentro del conjunto de decisiones, se puede resaltar lo expresado en la causa «Flores Santa Cruz»48, interpuesta en el año 2015 con patrocinio letrado de la Defensoría de Primera Instancia en lo CAyT de la Ciudad. De lo relatado en las actuaciones surge que es «una persona sola oriunda de Perú con bajo nivel educativo y que su red de contención social se compone de unas pocas amigas y una hermana sin condiciones de asistirla»; «relata que por su condición de mujer trans se ve expuesta a situaciones que agravan su vulnerabilidad ya que sería discriminada para el acceso a fuentes laborales y lugares de alojamiento»; «indica que padece HIV (+), realiza tratamiento en el Hospital Muñiz y que perdió la visión total de su ojo derecho por lo cual se encuentra tramitando el correspondiente certificado de discapacidad»; y «en situación de calle»49.

48  Juzgado de 1° Instancia CAyT N° 19, «Flores Santa Cruz M.N c/ GCBA s/ amparo», expte. N° A13857-2015/0. Cabe destacar que la presente causa, se encuentra en trámite ante la Sala III para resolver el recurso de apelación interpuesto por el GCBA contra la sentencia de fondo. 49  v. expte. N° A13857-2015/0, p. II de la medida cautelar dictada el 24 de julio de 2015.

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En ese marco, y con sustento en lo establecido en el art. 14 bis y 75.22 CN, normativa internacional y los arts. 10, 17 y 31 de la Constitución de la Ciudad, el magistrado consideró que «se encontraría prima facie acreditada la situación de vulnerabilidad que atraviesa la actora ante la dificultad que a priori atravesaría para solventar los gastos de vivienda». Más aún, afirma que «se desprendería ab-initio que la actora estaría incluida dentro del grupo de personas con prioridad al hace alusión el art. 31 de CCABA. Ello, en tanto de los elementos referenciados y circunstancias reseñadas, podría inferirse que la actora se encontraría en un estado de vulnerabilidad social y situación de calle, por cuanto padecería enfermedades médicas preexistentes (cfr. art. 31 CCABA, ley CABA 3706 y arts. 1, 6, 15, 20 y 21 de la Ley CABA 4036)»50 [el destaque me pertenece]. Por ello, otorga la medida cautelar solicitada, bajo la modalidad que la demandada considere pertinente para garantizar el derecho a la vivienda. Bajo similares fundamentos, se resolvió la sentencia de fondo51 Así, una vez más resulta relegada la identidad de género. En efecto, más allá de estar garantizado el derecho a la vivienda, 50  v. expte. N° A13857-2015/0, p. VII de la medida cautelar. 51  En esta resolución la jueza subrogante enfáticamente intimó «la actora [que] deberá demostrar los esfuerzos realizados para la obtención de una fuente laboral, producto de los cursos que pueda efectuar, en la medida de sus posibilidades, entre aquellos ofrecidos por el Ministerio de Hábitat y Desarrollo Humano, cuya realización deberá ser acreditada en autos, u otros que efectúe por cuenta propia, y en su informe trimestral mencionará sus intentos de inserción laboral, con sus logros o frustraciones y/o acreditará el lugar de trabajo que haya obtenido. Esto permitirá que la demandada pueda continuar colaborando en la superación de su crisis actual», v. «Flores Santa Cruz», sentencia de 11 de agosto de 2016, punto 4. Sin embargo, no hizo ningún tipo de alusión a su identidad de género y a la discriminación expresada en el escrito inicial.

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no se tuvo en consideración la problemática estructural de la persona; de la violencia denunciada; de la imposibilidad material de acceder a condiciones que permitan el ejercicio de los derechos con el coadyuvante reconocimiento a su identidad. En este sentido, la falta de perspectiva sobre la identidad de género mantiene la exclusión social a la que son cotidianamente expuestas y se replica la doctrina impuesta por el TSJ al categorizar la vulnerabilidad. 4.2.3. La yuxtaposición. Identidad de género y vulnerabilidad social En cuanto al supuesto de interseccionalidad en materia de identidad de género y vivienda se puede enumerar la causa «Vilca»52, del año 2014, con patrocinio letrado de la Defensa Pública de la Ciudad de Buenos Aires. Surge de los hechos de la causa que es «una mujer trans de 27 años de edad, que se encontraba realizando los trámites para que rectifiquen su documento»; «en inminente situación de calle»; «a los 16 años se independizó de su familia, dado que aquella no aceptaba su identidad de género»; «en el año 2013 se le diagnosticó HIV y tuvo que dejar de ejercer la actividad que desarrollaba [prostitución]». Indicó que «tanto por su identidad sexual como por

52  Juzgado de 1° Instancia CAyT N° 3, «Vilca Ayelen Yuko c/ GCBA s/ amparo», expte. Nº A8232-2014/0. En atención a que no se encuentra disponible la medida cautelar, solo se efectuará la descripción en lo que surge de la sentencia de fondo.

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su enfermedad, sufría una constante discriminación que le impedía insertarse en el mercado laboral»53. Frente a ese contexto, la magistrada subrogante consideró aplicable lo dispuesto en los arts. 14 bis y 75.22 CN, cierta normativa internacional y en términos locales el art. 14, 31 CCABA y lo dispuesto en la ley 4036 y 4042. En concreto y para reconstruir la vulnerabilidad de la actora, enfatizó que «… se puede advertir que, de acuerdo al concepto de la ley 4036, puede calificarse a la demandante como un sujeto que por en razón de edad, género, estado físico o mental, o por circunstancias sociales, económicas, étnicas y/o culturales, encuentra dificultades para ejercer sus derechos. En efecto, si bien no escapa al conocimiento de la suscripta de que se trata de una persona joven, la actora padece de HIV lo cual, sumado a su escasa formación educativa, le dificultan la inserción en el mercado laboral formal». Mientras que reconoce que «debe sumársele el hecho de que, por su identidad de género, y pese a los avances en los últimos años en materia legislativa respecto de este tópico, el factor discriminatorio en casos como el de la actora continua estando presente en gran parte de nuestra sociedad en aspectos tales como, por ejemplo, la inserción laboral»54.

53  v. expte. Nº A8232-2014/0, punto I, resolución precautoria de junio de 2015. 54  A ello, manifiesta la magistrada que, «la demandante no posee una red de contención familiar en la ciudad que le de apoyo o acompañamiento, máxime cuando, en su caso particular debió abandonar el hogar familiar dado que su familia no aceptaba su identidad de género. Por ello, entiendo que debe calificársela cimo dentro de aquel grupo de personas en estado de vulnerabilidad social», v. expte. Nº A8232-2014/0, punto VIII, resolución precautoria de junio de 2015.

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Por todo ello, entiende que debe garantizársele la «adecuada asistencia habitacional, ya sea mediante la continuación de las prestaciones previstas en el decreto 690/06 y sus modificatorias, o bien incorporándola a cualquier otro plan que resguarde los fines habitacionales perseguidos en el proceso». Ahora bien, apelada la situación por la parte actora, la Sala III del fuero, hizo hincapié en la situación de vulnerabilidad y aplicó lo dispuesto en el art. 23 de la ley 4036, sobre discapacidad, por lo que resolvió ordenar al GCBA que le otorgue un «alojamiento» en los términos establecidos en la doctrina de «K.M.P.», por el TSJ55. De la resolución transcripta entonces se puede visualizar por primera vez la interseccionalidad y transversalidad que amerita el reconocimiento de la identidad de género y la garantía del derecho a la vivienda. En efecto, es contundente la magistrada al ponderar la discriminación que sufren las personas trans al momento de buscar un trabajo, aunque la misma también repercute al intentar acceder a una vivienda en calidad de locataria o de continuar sus estudios. Así, la vulneración a los derechos es más profunda y debe ser reconsiderada al determinar una especial consideración en la política del Estado. 55  En este aspecto, se destaca lo expresado por el Juez Centanaro, «el [TSJ] entiende que los casos de personas que padecen ciertas enfermedades que no representan, estrictamente, una discapacidad conforme lo establecido en la ley 4036, pero que implican –por diversos motivos– una restricción grave y duradera para su empleabilidad, dadas las circunstancias actuales del mercado laboral, deben ser asimilados a los de personas con discapacidad (…)». De allí que considera «ordenar al Ministerio de Desarrollo Humano y Hábitat del GCBA que, en ejercicio de su competencia, adopte los recaudos necesarios con el fin de “… que presente, en el plazo que indique el juez de grado, una propuesta para hacer frente a la obligación de brindar un alojamiento que reúna las condiciones adecuadas (…) a la situación…” de la actora (in re in re “K. M. P. c/ GCBA y otros s/ amparo”, del 21/03/14), v. Sala III, «Vilca», resolución de 9 de junio de 2017, punto VII, al que adhiere el Juez Zuleta.

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4.2.4. El rechazo de la petición La categorización iniciada por el TSJ para los casos en los que se discute el acceso a la vivienda y la invisibilización de la identidad de género impacto en la exclusión y negación en el reconocimiento de los derechos de las personas trans que aun encontrándose en una posición de desigualdad, son relegadas a permanecer y a perpetuar su situación de vulnerabilidad al limitarse el acceso a la justicia y a la posibilidad de exigir una determinada prestación al Estado local. a. Por no acreditar la situación de vulnerabilidad. Prueba recae en la parte actora En este supuesto podemos enunciar, la causa «Nievas»56, iniciada en el año 2014, bajo patrocinio letrado público oficial. De lo relatado por la actora surge que «se encuentra sola en inminente situación de emergencia habitacional»; «no posee ayuda económica de ningún familiar»; «nació en la provincia de Misiones y, a su temprana edad, decidió escapar de su hogar, debido a los constantes abusos sufridos y la violencia que existía»; «su identidad de género difiere de las expectativas convencionales basadas en el sexo físico que le fue asignado al nacer, por lo que sufrió discriminación desde pequeña»; «a los 16 años –al 56  Juzgado de 1° Instancia CAyT N° 3, «Nievas Diana María c/ GCBA s/ amparo», expte. N° A31285-2014/0. Respecto al presente caso, sólo se hará referencia a lo resuelto en la medida cautelar toda vez que el proceso principal continúa en trámite.

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llegar a la Ciudad de Buenos Aires- se encontraba desprovista de estudios primarios, sin saber leer ni escribir, por lo que no logró obtener ningún empleo»; en cuanto a su salud expresa «que padece hernia de Hiato, gastritis crónica, una várice y quiste maligno que le impiden hacer fuerza». En este contexto, el magistrado de primera instancia comprendió aplicable lo dispuesto en los arts. 17, 31 CCABA y las leyes 3706 (art. 4) y 4036, razón por la que consideró que «se encontraría acreditada prima facie la situación de emergencia habitacional de la actora y su estado económico actual» por lo que «provisionalmente resultan verosímilmente comprendidos por la “prioridad” que acuerda el art. 31 de la CCABA»57, por lo que resolvió ordenar al GCBA prestar adecuada asistencia habitacional. Empero, apelado por el GCBA, se revocó la medida, al enfatizar que «no surgiría acreditada la situación de vulnerabilidad social de la peticionaria. Ello es así, en la medida en que se trata de una mujer sola, de 42 años de edad, [por lo que] no se configurarían circunstancias que le impidan procurarse su propia subsistencia. Asimismo, adviértase que sus problemas de salud (aquellos que revisten gravedad) no se encuentran debidamente acreditados en autos»58. 57  v. «Nievas», resolución precautoria resuelta el 14 de noviembre de 2014. 58  Cámara CAyT, Sala II, «Nievas», expte. Nº A31285-2014/1, resolución de 17 de marzo 2015. Cabe destacar que el TSJ resolvió con fecha 24 de agosto de 2016, y declaró la nulidad de lo actuado por no ser ratificada la gestión de los letrados en tiempo y forma, v. TSJ, expte. N° 12511/15, con disidencia de la Jueza Ruiz, que especificó sobre la tutela inmediata que precisa la actora, en tanto «[l]os magistrados no se hacen cargo de que se trata de una mujer transexual de 42 años, con escasa instrucción -no habiendo completado siquiera la escolarización primaria- y una endeble trayectoria en la arena laboral, en una situación de vulnerabilidad que mereció su inclusión por parte del demandado en un programa de emergencia habitacional. Al señalar que no ha demostrado impedimentos para el trabajo, los magistrados

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Mayor rigurosidad exigida por la magistrada interviniente en cuanto a los medios probatorios para acreditar la situación de vulnerabilidad de la parte actora, se visualizó en la causa «Loyola»59, iniciada en el año 2014 con patrocinio letrado de la Defensoría ante los Juzgados de Primera Instancia en lo CAyT de la Ciudad. De lo relatado surge que «es una mujer transexual de 36 años»; «sola»; «padece de una discapacidad –esquizofrenia residual-»; «en situación de calle»; no posee trabajo formal ya que «no era aceptada por sus superiores ni por sus compañeros de trabajo, razón por la cual luego de reiterados episodios de discriminación y acoso laboral quedó sin trabajo»; «en el año 2010 ingresó en una cooperativa de actores trans y por medio de ella se desempeña como actriz [a la gorra]»; «afirma que pese a la discriminación y segregación que vive a diario, intentó desarrollar la mayor cantidad de actividades informales que le permitieran obtener ingresos con los que costear sus gastos alimentarios y de alojamiento»60. Sin embargo, con sustento en lo establecido por el art. 177 CCCAyT de la CABA sobre medidas cautelares, expresó que «lo cierto es que de las constancias de autos no se advierte prima facie que la actora se encuentre en una situación de vulnerabilidad tal que amerite que se le otorgue la medida cautelar solicitada»61. eligen no dar cuenta, además, de una coyuntura que dificulta el ingreso al mercado del trabajo formal y adecuadamente remunerado, y del obstáculo —en ocasiones insalvable— que la discriminación por su opción de género, la edad, la limitada instrucción y la precariedad habitacional constituyen para ese fin». 59  Juzgado de 1° Instancia CAyT N° 12, «Loyola Nicole Nina c/ GCBA s/ amparo», expte. Nº A32820-2014/0. 60  v. «Loyola», expte. N° A32820-2014/0, resolución de medida cautelar, 21 de noviembre de 2014, punto 1). 61  v. punto 3). Más aún enuncia que, «la amparista declara que trabajaría como actriz… di-

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Y con ciertos sesgos inquisitoriales afirma «en el aspecto relativo a los ingresos declarados por la amparista tampoco se encontraría acreditado que los mismos resultaran exiguos, ni que no pudiera obtener otros trabajos en demás horas o días de la semana que tiene desocupados, especialmente teniendo en cuenta que es una mujer sola (…)». Agravado aún más, al expresar que «tampoco se encuentra acreditado en autos… que efectivamente la actora hubiera realizado esfuerzos razonables para superar el estado de vulnerabilidad que invoca. En efecto, se trata de una mujer joven, y que si bien se ha acompañado un certificado de discapacidad que da cuenta de la esquizofrenia residual que padece, no se ha probado… que dicha situación le impida desarrollar tareas para sustentarse». En definitiva, considera que no se encuentra incluida dentro de las previsiones establecidas en el art. 31 CCABA, que confiere prioridad a los sectores de pobreza crítica y con necesidades especiales de escasos recursos, por lo que rechaza la medida cautelar62. En suma, las sentencias demuestran la rigurosidad al momento de encomendar la acreditación de la situación de vulnerabilidad. Así, en ambas se omite considerar la identidad de género de las actoras, y se focalizó en resolver si se encontraban incluidas en la interpretación efectuada por el TSJ, sobre la ley 4036. cha circunstancia no resulta acreditada de modo alguno y solo es presentada en el expediente según las propias manifestaciones de la actora al realizarse el informe socioambiental de la Defensoría General». 62  Cabe destacar que recurrida la resolución por la defensa, el 17 de marzo de 2015, la Sala II, revocó la decisión con apoyo a la situación de salud de la actora (mas no fundamentó en nada la identidad de género de la actora), v. «Loyola», expte. N° A32820-2014/1, puntos 6 y 7. Estos mismos lineamientos fue seguido por la magistrada de primera instancia al resolver la cuestión de fondo, el 25 de septiembre de 2017.

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En este aspecto, entonces, se desconoció de forma palmaria el estado estructural y la situación en la que se encuentra inmersa la persona trans. Así, no escapa a nuestro conocimiento que la identidad fue receptada y respetada, ya que siempre se alude a la persona por su identidad autopercibida, mas desconoce que esa identidad conlleva ciertas conductas segregativas en la vida social que las relega y vulnera sus derechos. b. Por cuestiones formales. Mujer trans, migrante y con petición de refugio en trámite La causa «Falcon Escalona»63, iniciada en el año 2014, con patrocinio letrado público oficial, tiene la particularidad de tratarse de una mujer trans, migrante, con petición de refugiada en trámite. En este marco, expresa que «es una mujer trans sola, de 44 años, en efectiva situación de calle»; «duerme en la guardia del Hospital Ramos Mejía»; «acredita su identidad de género autopercibida mediante certificado de residencia precaria expedido por la Comisión Nacional para los Refugiados y mediante la copia de certificación de nacionalidad, en la cual se indican sus datos personales –número de cédula de identidad venezolana 9.619.953-»; «carece de cédula y pasaporte atento que los perdió en el incendio de la vivienda de su amiga que resguardaba sus documentos en la villa 31»; «excluida del mer-

63  Juzgado de 1° Instancia CAyT N° 7, «Falcon Escalona JJ Ruddyt Yhajaira c/ GCBA s/ amparo», expte. N° A24674-2014/0.

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cado formal de trabajo por haber asumido su identidad transexual»; «fue víctima de persecuciones por parte de la policía venezolana, habiendo sufrido inclusive múltiples heridas de bala, razón que la llevó a exiliarse de dicho país hasta conseguir refugio definitivamente en la Argentina en el año 2006»; «vivió junto a su familia hasta sus 8 años de edad, momento en que al no ser comprendida ni aceptada por sus padres por su género autopercibido tuvo que dejar el hogar»64. En ese marco, por aplicación del art. 177 CCAyT de la CABA, sobre medidas cautelares, y del alcance reconocido al derecho a la vivienda en el fallo «KMP» del Tribunal Superior de Justicia y en lo dispuesto en la ley 4036, indicó que «la amparista es una persona extranjera –de nacionalidad venezolana, con permiso precario de residencia… se advierte prima facie que no cumple con los requisitos formales exigidos como para recibir la prestación económica que por la medida solicitada persigue»65. A su vez, expresa «que en la especial situación que se encuentra la actora, extranjera con permanencia precaria de peticionante de refugio, la Ley N° 26.165 –Ley General de Reconocimiento y Protección al Refugiado prevé que mientras tramita la solicitud de refugio el Secretariado Ejecutivo de la Comisión Nacional 64  v. punto I, resolución precautoria de 24 de octubre de 2014. 65  Y agrega con sustento en el pronunciamiento de los Dres. Conde y Lozano “…excepcionalmente los extranjeros pueden cumplir con los requisitos presentando la residencia precaria, pero, como toda excepción a la regla general, la autoridad de aplicación es quien, en ejercicio de las facultades que le acuerda el último párrafo del art. 7, tiene que establecer cuando se da ese supuesto excepcional; no el juez, quien carece de competencia para ello”, v. «Falcon Escalona», punto 4. Apelada por la parte actora, la Sala I, el 25 de marzo de 2015, confirma la sentencia por no rebatirse eficazmente la sentencia de grado, v. «Falcon Escalona», expte. N° A24674-2014/1, punto 3.

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para los Refugiados CONARE– notifique “…a los organismos correspondientes a fin de que se provea al solicitante y su familia la asistencia humanitaria básica que requieran en virtud de su situación económica, en particular en lo que se refiere al alojamiento y el acceso a ayuda alimenticia, salud y educación” –art 42, sin que obre en autos constancia alguna que dicho organismo haya actuado en tal sentido». Por esos argumentos, resolvió «que los elementos arrimados no permiten realizar un juicio de probabilidad positivo del derecho cuya tutela se solicita, por lo que no puede tenerse por verificado tal recaudo». En este aspecto, los magistrados intervinientes consideraron que no ameritaba garantizar el derecho a la vivienda, en sustento a que la actora carece de una residencia permanente por lo que no sería viable la exigibilidad de garantizar los derechos constitucionalmente reconocidos por no estar afincada en la Ciudad de Buenos Aires. Claro está que a lo largo de las sentencias se omitió aludir a cualquier circunstancia que incluya a la actora en los sujetos que ameritan una especial consideración en virtud de su situación de vulnerabilidad. c. Los cambios de criterios entre las distintas instancias (la revocación de la petición). Bajo este criterio se resolvió la causa «Aragón»66, iniciada en el año 2013 con patrocinio letrado del Ministerio Público de la 66  Juzgado de 1° Instancia CAyT N° 5, «Aragón Verónica María Belén c/ GCBA s/ amparo», expte. N° A264-2013/0. Cabe aclarar que en el análisis solo se hará referencia a la sentencia de fondo, al no estar disponible online la resolución precautoria. La presente causa se encuentra

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Defensa de la Ciudad. Surge de los hechos que «nació biológicamente como hombre pero su identidad sexual es de una mujer, por lo que logró obtener en el año 2012 el DNI que refleja su verdadera identidad»; «nació en salta, nunca conoció a sus padres y fue criada por una familia compuesta por su madre, su abuela y sus hermanos»; «en efectiva situación de calle»; «completó los estudios primarios, secundarios y durante un año y medio realizó estudios para la carrera de abogacía»; «se encuentra sin un empleo formal, y que el mercado laboral le cierra las puertas debido a su condición sexual»67. El magistrado para resolver la cuestión de fondo entendió aplicable lo dispuesto los arts. 14 bis, 75.22 CN; la Observación General del Comité DESC N°4, de las normas locales cita el art. 17, 31 CCABA, y las leyes 341; 1251; 3706; 4036 (esta última con especial injerencia en los arts. 6 y 19 con relación a las mujeres). De ese plexo normativo, consideró que «no se evidencia que la demandada haya acreditado en estas actuaciones el desarrollo, respecto de la Sra. Aragón, de alguna medida tendiente a encontrar una solución adecuada para su problemática habitacional, ni ha demostrado haber utilizado hasta el máximo de sus recursos disponibles»; conflicto que «nació a partir de la situación de vulnerabilidad social de la actora, y se agravó cuando dejó de percibir el subsidio estatal otorgado para paliar dicha situación»; y agrega, «de las constancias de autos, surge la complejidad del cuadro social de la parte amparista lo que impone una limitación real a la inserción laboral», todo ello, a su razón, lo lleva a ordenar la en trámite ante el TSJ. 67  v. expte. N° A264-2013/0, sentencia de 11 de diciembre de 2013, punto I).

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continuidad de la asistencia estatal «mientras no se modifique la situación de vulnerabilidad social de la accionante»68. Así, lisa y llana aparenta no existir ningún tipo de agravamiento estructural relacionada con la identidad de la parte actora, de hecho el desconocimiento real y concreto que transitan las personas trans es relativizado por la Sala III, que al resolver el recurso de apelación interpuesto por la demandada, expresa que «se trata de esclarecer la vulnerabilidad social de la peticionaria y ponderar sus razonables esfuerzos por superar ese estado crítico», con ese norte afirmó «no se encuentra acreditada la situación de vulnerabilidad social de la peticionaria»; «es una mujer sola de 41 años, que, a estar a las constancias de la causa, y a los términos de los últimos informes acompañados a fs. 198/202, no padecería ningún problema de salud incapacitante que la inhabilite para procurarse su subsistencia»; «no da cuenta de una problemática que le impidiese a la amparista su desarrollo laboral. Asimismo, de las constancias de autos surge que la señora Aragón registra transferencias como autónomo o monotributista, tiene obra social y un beneficio previsional»69, por lo que se revoca la sentencia de grado. Así, podrá advertirse que la falta de materialización contextual de la situación estructural de discriminación y vulneración a la hora de reconocer la identidad de género es necesaria pues permite visibilizar y permitir el ejercicio, como agentes morales, de sus derechos.

68  v. punto III.2) y III.4) 69  v. Cámara CAyT , Sala III, expte. 264-2013/0, sentencia del 13 de junio de 2016, voto Juez Centanaro. Por un mismo fundamento, voto de Jueza Seijas.

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4.3. La perspectiva de género en el TSJ Ahora bien, el Máximo Tribunal local al entender sobre la situación de dos personas trans, también ha diferido en su resolutorio sobre el reconocimiento de sus derechos, sin adentrarse a considerar sobre la identidad de género de la parte actora, sino que ha focalizado en la situación de vulnerabilidad y en conceptualizarla en las categorizaciones iniciadas a partir de «K.M.P». Mientras en «A.M.A»70 obliga al GCBA a otorgar un alojamiento; en «Fernández Requejo»71 consideró que a pesar de haber gozado del subsidio habitacional, no se había modificado la situación de hecho razón por la que ordena mantener el pago de la prestación para solventar el derecho a la vivienda. De esta manera, una vez más se invisibiliza la identidad de género por sobre la vulnerabilidad social de hecho.  70  v. TSJ, expte. N° 10942/14 “GCBA s/ queja por recurso de inconstitucionalidad dene-gado en: A.M.A. c/ GCBA y otros s/ amparo (art. 14 CCABA)”, surge del relato de su situación fáctica que: «En el sub examine no se encuentra controvertido que la parte actora (i) es un hombre con una discapacidad, en la medida que padece una enfermedad infectocontagiosa –HIV– (cf. fs. 35 y 37, valoradas por la Cámara a fs. 187 de los autos principales), que le impide superar la situación de vulnerabilidad en la que se encuentra; y (ii) que no cuenta con recursos económicos suficientes. Tampoco el GCBA viene discutiendo que la parte actora no cumpla con los requisitos de ciudadanía» (Voto de los Jueces Conde y Casás). 71  v. TSJ, expte. N° 11531/14, «Fernández Requejo, Stefy c/ GCBA s/ amparo (art. 14 CCABA) s/ recurso de inconstitucionalidad concedido» y su acumulado expte. nº 11492/14 «GCBA s/ queja por recurso de inconstitucionalidad denegado en: “Fernández Requejo, Stefy c/ GCBA s/ amparo (art. 14 CCABA)». Para así resolver, entendió que se configuraba una situación de vulnerabilidad al tratarse de «una persona sola, con problemas de salud que se encuentra en situación de vulnerabilidad y que la demandada no ha rebatido esas conclusiones a fin de demostrar un desacierto de gravedad extrema en virtud del cual el decisorio no pueda adquirir validez jurisdiccional, corresponde ordenar el mantenimiento de la asignación del beneficio mientras el GCBA demandado no acredite ante los jueces de la causa la existencia de nuevas circunstancias que modifiquen la situación de la parte actora en los términos del precedente “Alba Quintana”», voto de los jueces Conde y Casás. 271


5. Conclusiones El presente trabajo tuvo como perspectiva analizar la situación actual y contextualizada de las personas trans en la Ciudad de Buenos Aires en el intento de revitalizar y tener una mirada crítica respecto a cuestiones fundamentales como lo es el derecho a la vivienda y el reconocimiento a la identidad de género. Así, del análisis efectuado, surge que ciertas cuestiones que hacen a la personalidad de cada ser humano resultan modificadas y perpetuadas no sólo al momento del acceso a su derecho a la identidad, sino también en el ejercicio de otros derechos en pos de efectivizar y garantizar un trato igual, sin discriminación y con dignidad. En este aspecto, a pesar de ser un grupo estructuralmente vulnerado y discriminado, la actividad estatal muestra una acción meramente paliativa en vez de tender al reconocimiento pleno de los derechos, a contrario de lo indicado en los instrumen272


tos internacionales y de los principios que la propia Constitución local y Nacional mandan a garantizar. Resulta claro que se ha segmentado aún más la vulnerabilidad de las personas, máxime para aquellas con identidad autopercibida, que deben demostrar de forma contundente «su vulnerabilidad»; y «su identidad»; y «su inclusión en las categorías diseñadas a partir de KMP». De hecho, la ausencia, falta, o improbable acreditación de alguno de ellos, permitiría la aplicación de rigorismos formales con la coadyuvante eliminación en el reconocimiento a su derecho, demostrando entonces un resultado de suma cero, según vimos, respecto al acceso al derecho a la vivienda. En este aspecto, cabe advertir que una vez más se recae en el binomio imperante en la sociedad, esto es se es hombre o se es mujer, sin el debido resguardo y reconocimiento a las identidades diversas construidas por varones y mujeres trans. La invisibilización en la que el ordenamiento jurídico se posiciona deja de lado la vulnerabilidad, la historia de vida, la sistematicidad en la violencia vivida y en la discriminación existencial y estructural que impide un desarrollo acorde a la autonomía que se posee como agentes morales y sujetos de derecho. Así, se replica la situación de exclusión y el cegamiento sobre su identidad, dejará a su mejor suerte a cualquier persona vulnerable. Empero, se olvida que de llano las personas trans son existencialmente vulnerables En definitiva, estas idas y vueltas del poder judicial transparenta la indiferencia con la que se actúa respecto a cuestiones 273


tan hostiles y pragmáticas como es la discriminación hacia las personas trans, cuya invisibilización denota los prejuicios aun insertos en el Estado de derecho. En efecto, el acceso a la vivienda es solo uno de los derechos postergados que poseen como minoría sexual. La urgencia que denotan las situaciones transcriptas precisan de un corrimiento de velo hacia la identidad, que permita aminorar las decisiones que deliberadamente propenden a la exclusión y a la erradicación de derechos ya reconocidos. Así, la perspectiva de género debe ser incluida no sólo para la generación de políticas públicas sino también para ser considerada al momento de exigir la efectiva garantía de los derechos. Es en este marco que la praxis judicial permitiría reconocer la interseccionalidad en la que desarrolla su autonomía la identidad autopercibida.

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III Nuevas ideas, nuevas voces

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En las comunidades académicas se suele repetir con la cabeza gacha que lo que falta es investigación sobre ciertos temas, que no existen grandes incentivos para desarrollar un trabajo extenso y en profundidad sobre temas vinculados a derechos humanos. También, se dice que siempre son las mismas personas las que publican y dan a conocer sus producciones. Estas afirmaciones son parcialmente ciertas. Sin embargo, existen trabajos que son realizados por estudiantes como condición para finalizar sus estudios que, en general y salvo pocas excepciones, no salen a la luz. Quedan en los escritorios del jurado que los evalúa, del profesor o profesora que dirigió la investigación, en una carpeta digital del autor/a y plasmada en una nota en un título que otorga la universidad. Entonces, en esta sección nos proponemos dar a conocer tesis que hayan sido presentadas y aprobadas y que, creemos, merecen salir a la luz. Por eso, en esta propuesta incluimos un resumen de los trabajos y los resultados a los que arribaron sus autores. Dejando, el contacto de quien la haya hecho para que quien quiera, pueda solicitarla.

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Autora

Taluana Wenceslau Rocha Email

taluanawenceslau@gmail.com Título

Las licencias parentales como herramienta de igualdad entre mujeres y hombres en el trabajo y en la familia Subtitulo

Directrices para el derecho brasilero desde la perspectiva de género y de los estándares del derecho internacional de los derechos humanos Curso

Maestría en Derecho Internacional de los Derechos Humanos Institución

Universidad de Buenos Aires (UBA) Directora de tesis

Dra. Paola Bergallo Jurados

Dr. Roberto Saba, Dra. Adelina Loianno, Dra. Natalia Gherardi Calificación

10/10 (nota máxima) Año de presentación de la tesis

2013

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La tesis intitulada “Las licencias parentales como herramienta de igualdad entre mujeres y hombres en el trabajo y en la familia”, presentada para la obtención del título de Magíster en Derecho Internacional de los Derechos Humanos de la Universidad de Buenos Aires (UBA), surgió de una búsqueda por comprender los fenómenos de la desigualdad de género en el trabajo. Considerando que las mujeres ocupan una pequeña proporción de las posiciones de mayor jerarquía en el mercado de trabajo, que perciben salarios inferiores a los de los hombres y que los segmentos donde tienen mayor representación son los menos valorados social y económicamente, se decidió averiguar las causas de esa situación. A partir de una averiguación previa, se llegó a una mirada crítica hacia la denominada “división sexual del trabajo”. La di279


ferenciación sexualizada y jerarquizada entre el denominado trabajo productivo (remunerado) y el trabajo reproductivo (las tareas domésticas y de cuidado) otorga una condición de inferioridad a las mujeres al reforzar los papeles de género, imponiendo una vocación doméstica y de cuidados para ellas, actividades que, además, corresponden a un trabajo no retribuido adecuadamente en nuestras sociedades. Se ha observado que, aún cuando las mujeres ejercen actividades remuneradas, las tareas hogareñas y familiares quedan a su cargo, resultando en la denominada doble o triple jornada. Esa asignación exclusiva o prioritaria de responsabilidades a las mujeres fue entonces considerada, para la tesis, como uno de los relevantes factores que crean o fortalecen una estructura de desigualdad en el mercado de trabajo y que contribuyen a limitar el desarrollo profesional de las mujeres. De este modo, se estableció el objeto de la investigación al ideal de responsabilidad compartida igualitaria entre hombres y mujeres en las tareas de cuidado; en específico, se delimitó como objetivo de la tesis el análisis de una de las herramientas jurídicas propuestas para la conciliación entre trabajo y familia: las licencias parentales para el cuidado de recién nacidos o adoptados. Para tales fines, fue aplicada una perspectiva de género y de los estándares del derecho internacional de los derechos humanos, señalando también la importancia de la responsabilidad del Estado, de las instituciones privadas y de la sociedad.

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El referencial teórico principal fue Nancy Fraser, sobre todo en relación con sus políticas de reconocimiento transformativo y de representación, que sostiene que seguir reivindicando con base en las identidades incurre en el riesgo de reificar drásticamente las identidades de grupo, tendiendo a reproducir estereotipos y a estimular el separatismo, el chauvinismo y la intolerancia, el patriarcalismo y el autoritarismo. Por lo tanto, aplicando esa comprensión al tema de las licencias, sería necesario ir más allá de la protección de la mujer, de modo que se la desvincule de sus papeles tradicionales y que se desconstruya aquellas funciones definidas meramente por el sexo y género. Así pues, la tesis se desarrolló desde un marco teórico y regulatorio. En primer lugar, se propuso a analizar las teorías feministas, de la igualdad y de políticas sociales pertinentes al tema. En segundo lugar, la tesis evaluó los principios y normas del derecho internacional de los derechos humanos relativos a la igualdad de género y la temática específica. En tercer, ofreció un estudio comparado de licencias parentales de América Latina y de otros países del mundo con modelos considerados ejemplares cuanto al diseño de las políticas de cuidado en casos de nacimiento y adopción de hijos/as. Posteriormente, se estudió con profundidad la situación del derecho brasilero sobre las licencias por maternidad y paternidad. Y para concluir, el trabajo presentó una base de directrices para un modelo de regulación de las licencias parentales que se adecuara a los principios y estándares legales que regulan la igualdad entre los géneros en el país. 281


Durante el desarrollo de la tesis, se confirmó que el derecho al goce de licencias parentales de manera compartida e igualitaria puede ser una herramienta muy relevante para la promoción de la igualdad de género. Fueron analizados estudios en países donde son atribuidos amplios períodos de licencia a los padres, por tiempo similar o igual al concedido a las madres, que demostraron que la concesión de largas licencias a los padres varones son un instrumento legal apto a impulsar su mayor involucramiento en el cuidado, lo que promueve condiciones de mayor igualdad entre los géneros, y permite la construcción de un modelo más igualitario y menos basado en la división sexual del trabajo, con la creación de estructuras más equitativas en ámbito privado y público. Además se averiguó cuestiones prácticas cuanto al implemento o expansión de ese derecho, llevando en consideración los impactos financieros de la medida. Al evaluarse la regulación vigente en Brasil, fue identificado que la misma no se ajusta a los objetivos de igualdad garantizados en su Constitución y los compromisos asumidos en el marco del derecho internacional de los derechos humanos. Esto porque el diseño actual de las licencias parentales por nacimiento y adopción las establece con corta duración (aunque vale destacar algunos avances posteriores a la presentación de la tesis pero todavía muy lejos del ideal), limitando o haciendo inviable el ejercicio presencial de la paternidad en los primeros meses de vida de los/as hijos/as biológicos/as o del inicio de la inclusión familiar de los/as hijos/as adoptados/as. 282


A partir de esas constataciones, se concluyó que el Estado brasilero debe regular y ampliar las licencias concedidas a los padres varones, tanto por su obligación de promover la igualdad de género, cuanto por ser violatorio a ese objetivo que el Estado prácticamente imponga la responsabilidad por las tareas de cuidado solamente a las mujeres. En seguida, fueron trazadas directrices para la formulación de un modelo ideal de licencias, cual sea lo que considera la parentalidad de forma integral. En general, se ha planteado que las licencias concedidas a los padres varones otorguen períodos más largos de duración, incluso iguales o similares a las de las madres, que sean obligatorias e intransferibles, y remuneradas integralmente.

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Todo lo que usted siempre quiso saber sobre migrantes pero no se atrevió preguntar por Pablo Ceriani y Agostina Hernández Bologna

En esta propuesta, una persona invitada por el equipo editorial recomendará, textos literarios, académicos, películas, música y toda expresión artística que considere para que estas preguntas que alguna vez se hizo comiencen a tener respuestas.

Volver al índice 284


Películas, cortos y series

8.  Un día sin mexicanos (Sergio Arau, 2004)

1.  La jaula de Oro (Diego Quemada-Diez, 2013)

10.  La Haine (Mathieu Kassovitz, 1994)

9. Bolivia (Adrián Caetano, 2001)

11.  Bon Voyage (Corto, 2011) 12.  El tren de las moscas (Corto, 2010) 13.  Partida (Corto, 2008) 14.  Abimbowe (Corto, 2008) 2.  El gran río (Rubén Plataneo, 2012)

15.  Pasemos al Plan B (Corto, 2007)

3.  Los invisibles (Marc Silver y Gael García Bernal, 2010)

16.  El viaje de Said (Corto, 2006)

4.  Which way home? (Rebecca Cammisa, 2009) 5.  The visitor (Tony DiMarco, 2009)

17.  The Bridge (Serie, USA) 16.  Vientos de agua (Serie, Argentina, 2006)

6. Bienvenidos (2009) 7.  14 kilómetros (Gerardo Olivares, 2007)

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Canciones 1.  Clandestino Manu Chao. 2. Ice La Santa Cecilia. 3.  Somos sur Anita Tijoux 4.  Papeles mojados Chambao 5.  Mirando el mundo al revés, Che Sudaka 6.  Los Olímpicos Jaime Ross 7. Movimiento Jorge Drexler 8. Voto latino Molotov 9. La Jaula de Oro Los Tigres del Norte y Juanes 10. Living like a refugee Sierra Leone’s refugee all stars band

Obras de teatro 1.  Pieza Única (Samadi Valcarcel) 2.  Proyecto Migrantes (Andrea Castelli, Violeta Robledo) 3.  Teatro-debate en Sepia y la Asociación Civil Todo en Sepia https://afrofeminas.com/tag/ tes-teatro-en-sepia/


Frases 1.  Pedimos trabajadores, pero vinieron personas. Max Frisch. 2.  A las ocho de la mañana todos los inmigrantes son pocos, a las ocho de la tarde, sobran todos. Alcalde de El Ejido, España. 3.  Es más fácil desintegrar un átomo que superar un prejuicio. Albert Einstein

Libros 1.  Lágrimas de sal (Pietro Bartolo) 2. Aguas de venganza (Miguel Pajares) 3. A pedir de boca (José Manuel Fajardo) 4. Me llamo Adou (Nicolás Castellano) 5. Hot Sur (Laura Restrepo) 6.  Los Viajes de Gulliver (Jonathan Swift) 7. Muros, Galeano https://www.youtube.com/ watch?v=C0Z5YSK-98E 8. Los inmigrantes, Galeano https://www.youtube.com/ watch?v=hrnT3RD2h6I 9. El mar que nos trajo (Griselda Gambaro) 10. La tierra incomparable (Antonio Dal Masetto)

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Asociación de Derecho Administrativo de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires

Comisión Directiva Presidente Guillermo Scheibler Vicepresidente Rosaura Cerdeiras Secretaria Natalia Mortier Tesorero Leonardo Toia Vocales Mercedes Aveldaño Mariano Oteiza María Eugenia Páez Juan Antonio Stupenengo Valeria E. Zayat Vocales Suplentes Ariel Caplan Griselda Floriani Enrique Mabromata Leandro Otero

adaciudad.org.ar

Nº6 | Igualdad, autonomía personal y derechos sociales  

Nº6 | Igualdad, autonomía personal y derechos sociales  

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