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Especial referencia a la acogida de refugiados

JORNADAS “AUSTERIDAD, DIVERSIDAD Y POLÍTICAS SOCIALES EN LOS CONCEJOS ALAVESES”

Aipamen berezia errefuxiatuen harrerari

JARDUNALDIAK “HERSTURA, DIBERTSITATEA ETA GIZARTE-POLITIKAK ARABAKO KONTZEJUETAN”

J O R N A D A S

Publicaciones anteriores: JORNADAS

“EL CONCEJO ALAVÉS ANTE EL SIGLO XXI” 26 y 27/8/2002 SEMINARIO

“LOS CONCEJOS: GESTIÓN Y ADMINISTRACIÓN DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS Y DE SU PATRIMONIO” 15 y 16/1/2004 SEMINARIO

“LA ECONOMÍA Y LOS CONCEJOS ALAVESES” 3/3/2005 SEMINARIO

“AUSTERIDAD, DIVERSIDAD Y POLÍTICAS SOCIALES EN LOS CONCEJOS ALAVESES” Especial referencia a la acogida de refugiados

“LOS MONTES PÚBLICOS DE ÁLAVA: UN RECURSO ESTRATÉGICO PARA EL FUTURO DE NUESTROS PUEBLOS” 7 y 8/6/2006 SEMINARIO

“LOS CONCEJOS ALAVESES ANTE LA NUEVA NORMA FORAL DE MONTES; LOS PARQUES NATURALES, LOS ESPACIOS PROTEGIDOS Y LAS ENERGÍAS RENOVABLES” 4 y 5/10/2007 SEMINARIO

“EVOLUCIÓN Y DESARROLLO DE LOS PUEBLOS RURALES. ÁLAVA 2008” 19 y 20/11/2008 SEMINARIO

“LA PARTICIPACIÓN PÚBLICA EN LA TOMA DE DECISIONES DE LAS ADMINISTRACIONES LOCALES” 12 y 13/11/2009 SEMINARIO

“LAS ENTIDADES LOCALES VASCAS ANTE SU PRÓXIMA LEY REGULADORA” 21 y 28/10/2010 SEMINARIO

“LA GESTIÓN DEL AGUA Y SANEAMIENTO DESDE LA ÓTICA DE LOS CONCEJOS ALAVESES” 20 y 27/10/2011 SEMINARIO

“PATRIMONIO CULTURAL, SOSTENIBILIDAD Y DESARROLLO LOCAL” 8 y 15/11/2012 SEMINARIO

“LOS CONCEJOS ANTE LA REFORMA LOCAL” 2 y 3/10/2013 JORNADAS

“ACTIVIDAD ECONÓMICA Y VIDA RURAL EN LOS CONCEJOS DE ÁLAVA” 23/10/2014

ELORRIAGA • VITORIA-GASTEIZ • 22 DE OCTUBRE DE 2015

ELORRIAGA • VITORIA-GASTEIZ • 22 URRIA 2015 DEPARTAMENTO DE EMPLEO Y POLÍTICAS SOCIALES ENPLEGU ETA GIZARTE POLITIKETAKO SAILA

“HERSTURA, DIBERTSITATEA ETA GIZARTE-POLITIKAK ARABAKO KONTZEJUETAN” Aipamen berezia errefuxiatuen harrerari

Colabora: Organiza:

JARDUNALDIAK


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“AUSTERIDAD, DIVERSIDAD Y POLÍTICAS SOCIALES EN LOS CONCEJOS ALAVESES” Especial referencia a la acogida de refugiados

ELORRIAGA

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DE

OCTUBRE

2015


JORNADAS “AUSTERIDAD, DIVERSIDAD Y POLÍTICAS SOCIALES EN LOS CONCEJOS ALAVESES” Especial referencia a la acogida de refugiados “HERSTURA, DIBERTSITATE ETA GIZARTE POLITIKAK, ARABAKO KONTZEJUETAN” Aipamen berezia errefuxiatuen harrerari Organiza / Antolatzen du

ASOCIACIÓN DE CONCEJOS DE ÁLAVA (ACOA) ARABAKO KONTZEJU ELKARTEA (AKE)

Colaboran / Laguntzen du

ENPLEGU ETA GIZARTE POLITIKETAKO SAILA DEPARTAMENTO DE EMPLEO Y POLÍTICAS SOCIALES

EDITA: Juntas Generales de Álava IMPRIME: Imprenta de la Diputación Foral de Álava San Miguel de Acha, 7 01010 VITORIA-GASTEIZ DEPÓSITO LEGAL: VI-


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JORNADAS “AUSTERIDAD, DIVERSIDAD Y POLÍTICAS SOCIALES EN LOS CONCEJOS ALAVESES” Especial referencia a la acogida de refugiados Pág.

Presentación. D. Javier ARGOTE URZELAI. Presidente de ACOA-AKE Apertura. D. José Luis ALONSO QUILCHANO. Director de Servicios Sociales de la Diputación Foral de Álava. Exclusión y desarrollo social en Euskadi. Raúl FLORES MARTOS. Fomento de Estudios Sociales y de Sociología aplicada Hacia una economía solidaria en nuestros pueblos y ciudades. Zaloa PÉREZ HERNANDORENA. Equipo REAS Financiación y reforma de la imposición local en momentos de máxima austeridad (Equilibrios, Especialización e Incentivos). Javier SUÁREZ PANDIELLO. Universidad de Oviedo Una mirada desde el ámbito local al momento actual del sistema vasco de servicios sociales. Jaime GARCÍA MORENO. Fundación EDE MESA REDONDA: Representantes de CEAR EUSKADI. Asociación ALAI de Agurain El futuro de las rentas mínimas. Joseba ZALAKAIN. SIIS Centro de Documentos y Estudios Mujer inmigrante y acceso al empleo en Euskadi. Maria José MARTÍN HERRERO. Observatorio IKUSPEGI de Inmigración de la Universidad del País Vasco. Austeridad y desigualdades en el mundo rural. Ramón IBEAS LARRAÑAGA. Secretario General Cáritas Diocesana de Vitoria MESA REDONDA. ARABAKO HERRI APAIZ TALDEA

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PRESENTACIÓN

Javier ARGOTE URZELAI Presidente ACOA-AKE

Las políticas, los recortes, la situación de regresión continua de derechos sociales que vivimos desde hace unos años, exigen una reflexión que, desde el prisma de la Asociación de Concejos de Álava, ha de venir relacionada con las reformas operadas bajo los pomposos títulos de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera de nuestras entidades locales. Estas jornadas, lejos de centrarse en el contenido técnico de la referida reforma, parten de ese contexto de austeridad forzosa o forzada, para adentrarse, por un lado, en su incidencia sobre los servicios sociales de base, situación actual de la población, reorganización y calidad de las prestaciones, renta mínima y financiación local para seguir prestando e incluso mejorando la prestación de los servicios de infancia, género, integración, discapacidad, empleo, tercera edad y demás, cada vez mas necesarios y demandados en el depauperado “Estado del Bienestar” que todos compartimos. Ante el éxodo de personas, que huyendo de la guerra y abandonando su lugar de origen están llamando a las puertas de Europa pidiendo asilo, no podemos dejar pasar la ocasión de reflexionar sobre un tema de candente actualidad como es la acogida de refugiados en nuestra tierra.

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PROGRAMA


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Jueves, 22 de octubre de 2015 En “Haitzur” (EGINO). Convento Mercedarias. Presenta y modera: Oihane PEREA. 9:15 9:30

10:15

11:00

11:45 12:15

Recepción de participantes Presentación de las jornadas. Emilio SOLA BALLOJERA, Director de Servicios Sociales de Gobierno Vasco. José Luis ALONSO QUILCHANO, Director de Servicios Sociales de la Diputación Foral de Álava. Javier ARGOTE URZELAI, Presidente de la Asociación de Concejos de Álava. “Exclusión y desarrollo social en Euskadi”. Raúl FLORES MARTOS, de “Fomento de Estudios Sociales y de Sociología aplicada”. “Hacia una Economía Solidaria en nuestros pueblos y ciudades”. Zaloa PÉREZ HERNANDORENA, de equipo REAS Receso. “Financiación y reforma de la imposición local en momentos de máxima austeridad”. Javier SUÁREZ PANDIELLO, Doctor en Economía y Catedrático de Hacienda de la Universidad de Oviedo.

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“Una mirada desde el ámbito local al momento actual del sistema vasco de servicios sociales”. Jaime GARCÍA MORENO, de la Fundación EDE. MESA REDONDA: Representantes de CEAR EUSKADI, Asociación ALAI de Agurain. Comida. “El futuro de las rentas mínimas”. Joseba ZALAKAIN, de SIIS Centro de Documentos y Estudios. “Mujer inmigrante y acceso al empleo en Euskadi”. Maria José MARTÍN HERRERO, del Observatorio IKUSPEGI de Inmigración de la Universidad del País Vasco. “Austeridad y desigualdades sociales en el mundo rural”. Ramón IBEAS. Secretario CARITAS de Álava. MESA REDONDA: Grupo de curas rurales, Red de Mujeres Rurales, Asociación DULABEA de Dulantzi. Clausura. Pedro Ignacio ELOSEGUI GONZALEZ DE GAMARRA. Presidente de las Juntas Generales de Álava.

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APERTURA

D. José Luis ALONSO QUILCHANO Director de Servicios Sociales de la Diputación Foral de Álava.

Buenos días: como director de Servicios Sociales de la Diputación Foral de Álava, quiero darles la bienvenida, en nombre de la institución a la que represento, a estas Jornadas. En esta breve intervención, voy a centrarme en las políticas sociales que venimos desarrollando y en las que, en aras al equilibrio territorial en la distribución de los recursos, debemos desarrollar en el medio rural alavés. La proximidad de servicios, supone la articulación de una red de servicios sociales a lo largo del T.H. de Álava, basada en la existencia de servicios básicos próximos al domicilio de la ciudadanía alavesa. El crecimiento experimentado por los Servicios Sociales y la evolución y al mismo tiempo complejización de las necesidades expresadas por los ciudadanos y ciudadanas, exige una utilización más adecuada de los recursos, evitar duplicidades y garantizar, al mismo tiempo, la atención a toda la ciudadanía con unos niveles de cobertura e intensidad de los servicios adecuados a las demandas expresadas. Según la Ley de Servicios Sociales de la CAPV, las diputaciones forales tienen la competencia en la planificación de los servicios del Sistema Vas­co de Servicios Sociales que sean de su competencia en su ámbito territorial, de acuerdo con lo establecido en el Plan Estratégico de Servicios Sociales de la Comunidad Autónoma del País Vasco. El Gobierno Vasco acaba de aprobar el Decreto de Cartera de Prestaciones y Servicios del Sistema Vasco de Servicios Sociales, el cual resulta de aplicación a los servicios y prestaciones

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integrados en dicho Sistema, al margen de que la titularidad de los servicios o equipamientos sea pública o privada. Su finalidad es dar contenido y delimitar el derecho subjetivo declarado en el artículo 2 de la Ley de Servicios Sociales, delimitando así mismo la obligación de cada nivel de las administraciones públicas vascas respecto a los servicios y prestaciones económicas, de obligada provisión, que recaen en su competencia. La Cartera está vinculada al Plan Estratégico de Servicios Sociales y al Mapa de Servicios Sociales de la CAPV y como he indicado, obliga a las Diputaciones Forales y los Entes locales, de acuerdo con lo previsto en el régimen competencial de la Ley de Servicios Sociales, a realizar una planificación del despliegue de los servicios y prestaciones económicas de su competencia en el TH de Álava. Dicha planificación definirá al menos: a) los objetivos de desarrollo de los servicios y prestaciones económicas de su competencia (coberturas, por un lado, y plazas en centros, horas de atención en el SAD, personas usuarias en el resto de servicios y personas perceptoras de prestaciones económicas, por otro); b) la estimación del gasto corriente público relacionado con dichos objetivos que, en lo posible, deberá realizarse además, y progresivamente, en términos presupuestarios c) la delimitación geográfica en la que se ubicarán, en su caso, cada uno de los centros de su competencia, ya existentes o previstos (sin necesidad de señalar su ubicación exacta). Por tal motivo, desde el Departamento de Servicios Sociales de la DFA estamos elaborando el Mapa de Servicios Sociales del TH de Álava, para su integración como anexo al Plan Estratégico de Servicios Sociales de la CAPV. El borrador del Mapa se basa en las previsiones contenidas en el Mapa de Servicios Sociales de la Comunidad Autónoma del País Vasco adoptado por el Órgano Interinstitucional de Servicios Sociales a finales del año 2014, y responde a la facultad atribuida en el mismo a las Diputaciones Forales para liderar, en colaboración con los entes municipales, la elaboración del Mapa correspondiente al ámbito territorial alavés. Incluye el conjunto de las prestaciones económicas y los servicios provistos en el Territorio Histórico de Álava en el marco del Sistema Vasco de Servicios Sociales, tanto de competencia foral como de competencia municipal, abarcando: • Los servicios de titularidad pública foral • Los servicios de titularidad pública municipal • Los servicios de titularidad privada concertados, convenidos o contratados con las Administraciones públicas foral y municipales del Territorio Histórico de Álava. A efectos de planificación, se incluyen asimismo en el Mapa las plazas que no forman parte del Sistema Vasco de Servicios Sociales, es decir, las plazas ajenas al Sistema, pero que 14


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se encuentran acreditadas para atender a personas en el marco de la Prestación Económica Vinculada al Servicio. El Mapa de Servicios Sociales de Álava se estructura en dos partes: 1) Una propuesta de zonificación geográfica, que establece los límites geográficos que tendrán las diferentes zonas de implantación de los servicios y las poblaciones de referencia en cada zona, según los criterios de despliegue establecidos en la planificación autonómica. Su objetivo es precisar los objetivos fijados a nivel autonómico, adaptándolos a la realidad del Territorio y a sus propios objetivos. El Mapa define cinco ámbitos poblacionales, con un determinado volumen de población, así como cinco delimitaciones geográficas, en las que deberán ubicarse los centros de servicios sociales en función de su proximidad. Éstos son: ÖÖ Servicios Centralizados: Población total del T.H. de Álava ÖÖ Proximidad Baja:

Sector (entre 200.000 hab. y 400.000 hab.)

ÖÖ Proximidad media:

Comarca de Servicios Sociales (entre 50.001 hab. y 199.999 hab.)

ÖÖ Proximidad alta:

Área de Servicios Sociales (entre 15.001 hab.y 50.000 hab.)

ÖÖ Proximidad muy alta: Zona básica urbana (entre 5.000 y 30.000 habitantes) Zona básica rural (entre 3.000 y 7.000 habitantes) La propuesta concreta de zonificación incluída en el borrador del Mapa de Servicios Sociales del TH Álava es la siguiente: • 28 zonas básicas de servicios sociales, coincidiendo con los actuales servicios sociales de base. Las zonas propuestas oscilan entre un mínimo de 1.400 y un máximo de 39.993 habitantes en 2014. • 7 áreas de servicios sociales, incluyendo 3 áreas en la zona rural alavesa (Ayala, Álava nordeste y Álava sur) y 4 áreas en el municipio de Vitoria-Gasteiz. Actualmente las áreas de la zona rural tienen una población de entre 22.000 y 34.500 habitantes, por lo que se ajustan bien a los criterios establecidos en el Mapa de Servicios Sociales de la CAPV. • 2 comarcas de servicios sociales. En el caso de las comarcas, se considera conveniente respetar el término municipal de Vitoria-Gasteiz, aunque ello supone crear dos comarcas con un volumen poblacional y unas características muy diferentes: la comarca de Vitoria-Gasteiz, contaría en 2014 con una población de unos 242.000 habitantes, mientras que la zona rural no llegaría a los 80.000 habitantes. 15


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Sectores. En el caso del Territorio Histórico de Álava, el volumen poblacional recomendado en el mapa para los sectores supone que existiría un único sector, con el conjunto de la población del Territorio Histórico

2) La situación de la red de servicios y centros del Territorio Histórico de Álava en 2012 (año que se toma como referencia de partida en el Mapa autonómico) y los objetivos de desarrollo para el año 2017, estructurada a su vez en dos partes: a) La primera parte presenta una síntesis de los principales datos en relación con cada tipo de servicio para los años 2012 y 2017, indicando la variación que conlleva en términos de plazas y en términos de gasto. b) La segunda parte es una descripción detallada de la situación en 2012, de los objetivos para 2017 y de los cambios que conlleva el paso de una situación a otra.

SERVICIOS MUNICIPALES De los servicios de competencia municipal recogidos en el Plan Estratégico de Servicios Sociales, Mapa de la CAPV y Cartera de Prestaciones y Servicios, me voy a centrar en el tipo de servicios a los que se aplica el grado de proximidad máxima, es decir, los de proximidad muy alta que deben prestarse a nivel de los municipios del medio rural. Se trata de los siguientes: • Servicio de información, valoración, diagnóstico y orientación. Este servicio, que ofrece el Servicio Social de Base, tiene por objetivo principal facilitar a las personas y familias usuarias un acceso informado al SVSS y, en su caso, derivar hacia otros sistemas de atención. • Servicio de Ayuda a Domicilio – SAD. Es un servicio de naturaleza asistencial y preventiva destinado a ayudar a la persona usuaria en situación de dependencia, o riesgo de dependencia, a permanecer en su domicilio, ofreciéndole una ayuda de atención doméstica y personal que posibilite su desenvolvimiento en el propio domicilio y su integración en el entorno comunitario, evitando situaciones de aislamiento. • Servicio de intervención socioeducativa y psicosocial. Este servicio consiste en un conjunto de prestaciones relacionales de apoyo socioeducativo y/o psicosocial –­ de carácter individual, familiar y/o grupal– que pueden desarrollarse tanto en el domicilio familiar (educación doméstica, intervención familiar básica) como en el entorno comunitario (educación de calle, intermediación sociocultural). • Servicio de apoyo a personas cuidadoras. Este servicio ofrece a las y los cuidadores que forman parte de la red sociofamiliar de apoyo de personas en riesgo o situación de dependencia, la posibilidad de adquirir conocimientos, actitudes y habilidades de cuidado y auto-cuidado. 16


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SERVICIOS MUNICIPALES DE PROXIMIDAD MUY ALTA Servicios sociales de base De acuerdo con el Mapa de Servicios Sociales, el servicio social de base debe ubicarse a nivel de zona básica de servicios sociales, de proximidad muy alta, en ámbitos poblacionales de entre 5.000 y 30.000 habitantes, si se trata de zonas urbanas y de entre 3.000 y 7.000 habitantes en zonas rurales. Los 17 servicios sociales ubicados fuera de la capital ofrecen atención itinerante, de manera que todos los municipios disponen de horas de atención al público, al menos una vez por semana. Cuatro de estos servicios dependen de agrupaciones de Ayuntamientos, dos de un único Ayuntamiento y las restantes de Cuadrillas. Estas unidades cuentan con 22 profesionales del Trabajo Social y 10 profesionales Auxiliares Administrativos/as. Durante el año 2014 se atendieron las demandas presentadas por 4.500 personas en los Servicios Sociales de Base del medio rural. La distribución de los centros en el territorio se ajusta bien a los criterios establecidos en el Mapa de Servicios Sociales de la CAPV, que no prevé incrementos de cobertura en este servicio. Servicio de ayuda a domicilio La Ayuda a Domicilio es un servicio social de naturaleza asistencial y preventiva, dirigido a aquellas personas que, por su edad, discapacidad o falta de autonomía, no pueden desenvolverse de manera independiente en las actividades básicas de la vida diaria y precisan, por ello, de la ayuda de una tercera persona para mejorar su calidad de vida sin abandonar su vivienda habitual. A finales del año 2014, el SAD atendía a 745 hogares en el medio rural, prestando asistencia a un total de 930 personas. Las personas usuarias han sido fundamentalmente personas en situaciones de riesgo de dependencia (sobre todo personas mayores), personas con enfermedad mental y otras problemáticas de índole social. De acuerdo con el Mapa de Servicios Sociales, el servicio de ayuda a domicilio es un servicio de proximidad máxima, que debe ubicarse en ámbitos poblacionales coincidentes con las Zonas Básicas de Servicios Sociales, debiendo alcanzar en dichas zonas, en 2017, una cobertura de 1.082 horas anuales de atención por 100 personas mayores. Actualmente el servicio ofrece una cobertura adecuada en todas las zonas básicas de servicios sociales, estando el número de horas anuales por 100 personas mayores por encima de la cobertura que se propone como objetivo para 2017 en todas ellas. 17


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Servicio de intervención socioeducativa y psicosocial Se incluyen en este servicio los programas de intervención socioeducativa del ámbito municipal, así como las plazas en servicios de atención diurna para personas menores de edad en riesgo de desprotección. Durante el año 2014, desde los servicios forales de Infancia y de Intervención Social se atendieron a 191 familias residentes en el medio rural dentro del programa de apoyo socioeducativo en el ámbito familiar. Actualmente, el servicio tiene una cobertura de 3,4 personas atendidas por 100 personas menores de edad, previéndose llegar al 3,8 por 100, en 2017. El Mapa de Servicios Sociales de la CAPV prevé incrementar en 172 el número de personas atendidas en el servicio de intervención socio-educativa, pero no prevé incrementos en el número de plazas en servicios de atención diurna para personas menores de edad. Servicio de apoyo a personas cuidadoras Actualmente, la Diputación Foral de Álava financia la prestación de este servicio en la zona rural, a través del programa “Cuidarse para Cuidar”, que incluye actuaciones de información, formación y apoyo psicológico a personas cuidadoras de personas mayores en la zona rural alavesa. A lo largo del año 2014 se mantuvieron los 12 Grupos de Ayuda Mutua en zona rural, en los que participaron 115 personas habiéndose celebrado 232 sesiones. Las localidades y/o municipios en las que tuvieron lugar las mismas fueron: Araia, Nanclares de la Oca/Langraiz Oka, Laguardia, Laudio/Llodio, Campezo/Kanpezu, Amurrio, Murgia, Alegría-Dulantzi, Oyón-Oion, Agurain/ Salvatierra y Lantarón. Dado que se trata de un servicio, en el Mapa no se realizan previsiones sobre su distribución en el territorio. Para finalizar, quiero agradecer a la Asociación de Concejos de Álava la posibilidad que nos han dado de participar en las mismas. Creo que los enunciados anteriores pueden ser ilustrativos, grosso modo, del nivel de coordinación entre la administración local, territorial y autonómica, que demanda el desarrollo y aplicación de la ley en nuestro territorio histórico. Espero que la jornada de hoy les resulte fructífera para avanzar en este debate sobre el desarrollo de políticas sociales en el medio rural.

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EXCLUSIÓN Y DESARROLLO SOCIAL EN EUSKADI. RAÚL FLORES MARTOS Fomento de Estudios Sociales y de Sociología aplicada


AUSTERIDAD, DIVERSIDAD Y POLÍTICAS SOCIALES EN LOS CONCEJOS ALAVESES

SUMARIO 1. La crisis como consecuencia de un modelo 2. La integración social en Euskadi 3. Las dificultades en el empleo y el consumo 4. Las dificultades en la vivienda, la salud y la participación política y social 5. Las dificultades en el eje social-relacional 6. Los perfiles de la exclusión social 7. La probabilidad de sufrir la exclusión social 8. Riesgos y oportunidades para el desarrollo social

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AUSTERIDAD, DIVERSIDAD Y POLÍTICAS SOCIALES EN LOS CONCEJOS ALAVESES

1. LA CRISIS COMO CONSECUENCIA DE UN MODELO Los años previos a la crisis, la dinámica socioeconómica estaba marcada por tres elementos principales, el crecimiento económico, la generación de empleo y el desarrollo urbano. La convergencia de estos tres elementos podrían hacernos pensar que nos encontrábamos en un contexto inmejorable. Sin embargo el VII Informe FOESSA, nos aporta elementos de análisis, que nos ayudan a configurar mejor ese hipotético contexto inmejorable y que nos sitúa en una sociedad heredera de un modelo de integración precaria. En esos momentos previos a la crisis, a pesar del continuo e intenso crecimiento económico, asistimos a cuatro procesos que matizan dicho proceso. Aunque el crecimiento económico era constante, la tasa de pobreza dejó de reducirse, de igual manera que el riesgo de exclusión social y la desigualdad, y además se registró un distanciamiento de España en cuanto al gasto social de los países de su entorno de la UE. La generación de empleo que acompañó al crecimiento económico y al periodo de bonanza económica, generó una importante bolsa de empleos precarios que fueron rápidamente destruídos con los primeros síntomas de la recesión económica, al mismo tiempo que en el balance de la riqueza del estado, disminuían las rentas del trabajo y aumentaban las rentas del capital. En términos económicos, incluso en época de crecimiento, destacaban como raíces de la debilidad de nuestro modelo: unos altos niveles de desigualdad salarial,una limitada capacidad redistributiva del sistema de impuestos y un modelo de prestaciones sociales pequeño, y ligado a lo contributivo. El fuerte desarrollo urbano que se extendió por todo el estado y por todos los hábitats, no sirvió para configurar la vivienda como un derecho, sino que más bien se constituyó como un bien de inversión. 23


AUSTERIDAD, DIVERSIDAD Y POLÍTICAS SOCIALES EN LOS CONCEJOS ALAVESES

Una de las características de nuestro modelo social, de distribución de la renta, es que no reduce sustancialmente la desigualdad ni la pobreza en épocas de bonanza y, por el contrario, hace que ésta aumente en períodos recesivos. Por tanto, el crecimiento económico no es suficiente para luchar contra la pobreza y la exclusión, puesto que el crecimiento económico no asegura por sí solo, la reducción de la desiguadadl, de la exclusión o de la pobreza. Al mismo tiempo, que la pobreza puede ser un freno para el crecimiento económico, como se ha observado en las respuestas que los diferentes países de la UE han tenido ante la crisis económica. Mientras que la desigualdad, medida en términos de coeficiente de Gini ha aumentado un 9% en España (el segundo incremento más alto de la UE27), los países que partían de tasas de pobreza más bajas se han comportado con incrementos de la desigualdad menos intensos o incluso reducciones, y han empleado un periodo de tiempo más corto en salir del proceso de recesión económica. Y tras estos años de crecimiento económico llego la crisis. El Informe FOESSA se acerca a la crisis, desde la convicción de que no es causa sino consecuencia de un modelo social, cultural, económico y político, al que la propia crisis retroalimenta y fortalece. Antes de la crisis, una sociedad muy marcada por la precariedad, en la que amplios sectores de la población, más de la mitad, se veían afectados en distinta medida por diferentes problemas. En el extremo de este grupo podía verse una bolsa reducida, 1 de cada 20 hogares, pero muy afectada por intensos procesos de exclusión social. Es importante recordar ahora que la pobreza y la exclusión social no son cosa de la crisis. A partir de la nueva Encuesta FOESSA 2013 (EINSFOESSA13) tenemos la oportunidad ahora de ver cómo se han intensificado estos procesos de exclusión social por efecto de la combinación del empeoramiento del mercado de trabajo y de las medidas de recorte de las políticas sociales. En esta edición se ha abandonado el objetivo de localizar a los mismos hogares que en las ediciones anteriores, pero se ha ampliado notablemente la muestra, mejorando así la capacidad de análisis y de precisión en las estimaciones. Con estas tres encuestas, el propósito es dar cuenta adecuadamente de las transformaciones que la sociedad española está experimentando en cuanto a su nivel de integración y de cohesión social en el periodo de estos 6 últimos años, valorar cuanto está aumentando el espacio de la exclusión social y ver qué grupos sociales se están viendo más afectados. 2. LA INTEGRACIÓN SOCIAL EN EUSKADI Con niveles de renta similares, el País Vasco es una de las comunidades autónomas con menor riesgo de pobreza y exclusión social en España. No obstante, algunos elementos identifican de manera más justa los espacios de vulnerabilidad de la sociedad vasca. Estos son: por un lado, una ligera disminución de la tasa de riesgo de pobreza o exclusión social 24


AUSTERIDAD, DIVERSIDAD Y POLÍTICAS SOCIALES EN LOS CONCEJOS ALAVESES

y una reducción de la tasa de riesgo de pobreza, pero por otro lado el aumento de la baja intensidad laboral de los hogares, el aumento de la carencia material severa en niveles próximos al conjunto de España, concretamente el permitirse ir de vacaciones al menos una semana al año y el poder mantener la vivienda con una temperatura adecuada. Además, del aumento de la población que manifiesta tener dificultad para llegar a fin de mes, especialmente la que indica tener mucha dificultad. Gráfico 2.1. Evolución de los hogares con carencia material severa en el País Vasco y España entre 2009 y 2014 (%) 7,1 6,2 4,5

4,9

4,5

5,8

4,0

3,4

4,8

4,8

2013

2014

2,1

2,1 2009

2010

2011

2012

España

País Vasco

Fuente: Elaboración propia a partir de Encuesta de Condiciones de Vida (INE)

Gráfico 2.2. Evolución de la tasa de riesgo de pobreza o exclusión social (Tasa AROPE) en el País Vasco y España entre 2009 y 2014. 24,7 14,8

2009

26,1 16,3

2010

26,7

27,2

18,9

17,7

2011

2012

España

País Vasco

Fuente: Elaboración propia a partir de Encuesta de Condiciones de Vida (INE)

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27,3

29,2

16,8

15,3

2013

2014


AUSTERIDAD, DIVERSIDAD Y POLÍTICAS SOCIALES EN LOS CONCEJOS ALAVESES

Gráfico 2.3. Evolución de la baja intensidad laboral en País Vasco y España 2009-2014 (%) 14,3

13,4 10,8 7,6 8,8

11,1

9,8

15,7

13,0

17,1

12,2

5,5

2009

2010

2011

2012

España

2013

2014

País Vasco

Fuente: Elaboración propia a partir de Encuesta de Condiciones de Vida (INE)

El empeoramiento de la situación social en España se manifiesta por un claro descenso de la proporción de hogares y personas que se encuentran plenamente integrados. Este núcleo central de la sociedad española que llamamos integración plena, es ya una estricta minoría. Por el contrario, todos los espacios, desde la integración precaria o la exclusión moderada hasta la exclusión severa han aumentado significativamente. En total, el espacio social de la exclusión social en España, que suponía el 15,8% de los hogares en 2007, ha aumentado casi 2 puntos en la primera etapa de la crisis (2009), y se ha intensificado notablemente después hasta el 21,9% de los hogares en 2013. Los hogares en el País Vasco se encuentran en una situación algo más positiva, el 38,3% son plenamente integrados (1,4 puntos porcentuales más que la población de España). Asimismo, el 44,3% de los hogares en el País Vasco se sitúan en la integración precaria (3,1 puntos más). Por su parte, la exclusión social representa el 17,4% (un 5,8% en la exclusión severa) frente al 21,9% a escala estatal en 2013 (8,8% en la exclusión severa). En términos de población y no de hogares, este empeoramiento se manifiesta todavía con más claridad. El total de personas afectadas por situaciones de exclusión en España ha pasado del 16,3% en 2007 al 25,1% en 2009, siendo en los últimos cuatro años cuando se ha producido el mayor deterioro (un aumento de 6,5 puntos del espacio social de la exclusión). En el País Vasco, el 38,1% de las personas se encuentran plenamente integradas, superando en 3,8 puntos la población de España en esa misma situación. Asimismo, con el 45,3%, el espacio 26


AUSTERIDAD, DIVERSIDAD Y POLÍTICAS SOCIALES EN LOS CONCEJOS ALAVESES

de la precariedad es 4,7 puntos superior al total estatal. Por su parte, los niveles de exclusión social se aproximan a los obtenidos en el año 2007 a escala estatal, aunque con una proporción de población en la exclusión severa incluso inferior (el 5,2%). Gráfico 2.4. Evolución de los niveles de integración social en la población de España (20072013) y nivel de integración social en el País Vasco en 2013 (%)

36,9

38,3

41,2

44,3

47,3

43,4

36,9

39,3

10,2 5,6

10,6 6,7

13,1

España 2007

España 2009

España 2013

8,8

50,1

33,6

39,7

34,3

40,6

14,2

11,6 5,8

10,0 6,3

11,2 7,5

10,9

País Vasco 2013

España 2007

España 2009

España 2013

38,1

45,3

11,4 5,2 País Vasco 2013

PERSONAS

HOGARES Exclusión severa

41,6

Exclusión moderada

Integracion precaria

Integración plena

Fuente: EINSFOESSA 2007, 2009 y 2013

En el País Vasco se estima en 138.000 el número de hogares (360.000 personas) que se encuentran en la exclusión social en el año 2013. Entre ellos, es primordial ofrecer una atención de urgencia a los 46.000 hogares (113.000 personas) que están en una situación de exclusión social severa. Además, el análisis complementario de la pobreza económica y la exclusión social nos ha permitido identificar segmentos de la población con mayores dificultades: la más vulnerable es la población afectada por procesos de exclusión y situación de pobreza, unas 65.000 personas (29.000 hogares). Sin embargo, es importante tener en consideración también la situación de riesgo frente a la extensión de la pobreza de los hogares excluidos que se sitúan por encima del umbral de la pobreza ya que su situación les supone una mayor vulnerabilidad frente al contexto de crisis de empleo. Igualmente, la vulnerabilidad de los hogares que se sitúan en el espacio de la pobreza integrada, ya que la persistencia de la situación de pobreza les puede dificultar mantenerse plenamente integrados. La acumulación de problemas en distintas dimensiones de la exclusión social (empleo, consumo, participación política, educación, salud, vivienda, conflicto social y aislamiento social) ha crecido significativamente. No solo se ha producido una extensión de todas estas problemáticas, sino que además estas cada vez se acumulan más en los hogares afectados. 27


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No obstante, en el País Vasco la acumulación de problemas de exclusión social es menor y menos intensa. Así, cuatro de cada diez hogares no están afectados por ninguna dimensión (3,7 puntos más que el total de hogares en España). Asimismo, el 33,7% de los hogares acumulan problemas en 1 sola dimensión (el 31,6% a escala estatal) y el 20,7% en 2 dimensiones (4,2 puntos más). No cabe duda de que son los ámbitos del empleo, de la vivienda y de la salud los que más han aportado al aumento de la fractura social a escala estatal. Podría pensarse que en esto influye el número de indicadores de cada una de las dimensiones en la que se han definido. Sin embargo, la evolución temporal no deja lugar a dudas: la incidencia de los problemas de exclusión de empleo se multiplican por 2,5 y los de salud se duplican. Los problemas de vivienda que partían de un nivel relativamente elevado, se incrementan un 36%. Gráfico 2.5. Población de España y País Vasco afectads por algún rasgo de exclusión social en cada una de las dimensiones en 2013 (%) 28 29 28

Exclusión de la vivienda Exclusión del empleo Exclusión de la salud 9

Exclusión política Conflicto social

6

Aislamiento social

3

2

14

8

4

4

Exclusión de la educación Exclusión del consumo

42

18 20

9 7

País Vasco

España

En el País Vasco, son los mismos ámbitos los que más inciden en la situación de exclusión de la población. Sin embargo, a escala autonómica prevalece la vivienda sobre el empleo, y en menor medida la salud, y muestran todos valores inferiores a los obtenidos a escala estatal tanto para el total como para los sectores de exclusión social. Llama la atención que en el contexto actual de crisis de empleo, la dimensión de empleo presente un nivel de incidencia en la situación social de la población del País Vasco (27,7%) mucho más bajo que en el conjunto de la población de España (41,5%). 28


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3. LAS DIFICULTADES EN EL EMPLEO Y EN EL CONSUMO En el terreno de lo económico, el desempleo y la prolongación de esta situación en el tiempo, así como la falta de alternativas formativas están generando una corriente exclusógena para muchos hogares en el País Vasco. Tabla 3.1. Indicadores de exclusión social del eje económico en España y el País Vasco en 2013 % Hogares

Consumo

Empleo

Dim.

Indicadores

1

España

País Vasco

Hogares cuyo sustentador principal está en paro desde hace un año o más

7,5

5,3

2

Hogares cuyo sustentador principal tiene empleo de exclusión: vendedor a domicilio, venta ambulante apoyo, marginal, empleadas hogar no cualificadas, peones agrícolas eventuales temporeros, recogedores de cartón, reparto propaganda, mendicidad

3,2

1,6

3

Hogares cuyo sustentador principal tiene un empleo de exclusión: que no tiene cobertura de la seguridad social (empleo irregular)

2,9

1,4

4

Hogares sin ocupados, ni pensionistas contributivos, ni de baja, ni con prestaciones contributivas por desempleo del INEM

7,8

6,0

5

Hogares con personas en paro y sin haber recibido formación ocupacional en el último año

27,6

17,4

6

Hogares con todos los activos en paro

10,9

6,4

7

Pobreza extrema: ingresos inferiores al 30% de la renta familiar mediana equivalente. Umbral estable en Euros constantes como media de los 3 años (3.273€ por Unidad de consumo en 2013)

5,3

1,3

8

Hogares que no cuentan con algún bien considerado básico por más del 95% de la sociedad (agua corriente, agua caliente, electricidad, evacuación de aguas residuales, baño completo, cocina, lavadora, frigorífico) y que no puede permitírselo

1,7

1,2

Fuente: EINSFOESSA 2013

La precariedad laboral constituye un claro factor de riesgo para la plena participación social de la población. El desempleo expande la exclusión social, pero algunas situaciones de ocupación laboral también se asocian con un alejamiento del espacio de la integración, especialmente en el caso de las mujeres. El empleo precario tiene un fuerte carácter exclusógeno ya sea su vertiente de empleo irregular o su vertiente de empleo temporal; ambos tipos tienen una importante fuerza desintegradora, incluso más intensa en hogares en los que la persona de referencia es una mujer. 29


AUSTERIDAD, DIVERSIDAD Y POLÍTICAS SOCIALES EN LOS CONCEJOS ALAVESES

Disponer de un empleo no significa estar a salvo de la exclusión social, de hecho un 11% de los trabajadores se encuentran en exclusión, el 10% de los trabajadores son pobres y alrededor de 1 de cada 2 personas atendidas por Cáritas pertenecen a hogares en los que alguien está trabajando. Una realidad más fácil de comprender comprender, si se tienen en cuenta las características del empleo generado en el último año: un aumento de la temporalidad y la parcialidad en el empleo, un incremento del número de contratos de muy corta duración, un aumento de la rotación en el empleo indefinido una reducción de la duración media de los contratos temporales, un alejamiento del salario por hora de España con la media de la zona euro, y una pérdida de poder adquisitivo provocada por un incremento de los precios por encima de los sueldos. Uno de los ámbitos de la exclusión en los que mayor impacto genera la relación con el empleo y la inestabilidad en el empleo es el de la pobreza. Por otra parte, el nivel de estudios influye en la probabilidad de encontrar un empleo, y en la probabilidad de permanecer o salir del espacio de la integración. A un mayor nivel educativo le corresponde una menor probabilidad de exclusión social y por tanto una permanencia más estable en el espacio social de la integración. La adquisición de estudios más allá de los obligatorios, prácticamente triplica la posibilidad de tener un empleo en estos momentos. La relación estudios y empleo adquiere más fuerza en el caso de la población masculina del País Vasco: 8 de cada 10 varones con estudios universitarios están empleados frente a una cuarta parte de los varones que no han alcanzado los estudios obligatorios. De la misma manera, disponer de un mayor nivel de estudios facilita la salida del desempleo en un periodo de tiempo más corto, por tanto la recuperación de la situación de inserción laboral se convierte en un paso adelante en el mantenimiento o recuperación de la integración social. Por último, hemos comprobado que en una sociedad marcada por el desempleo y la precariedad laboral, no existe una inversión proporcional en formación profesional y laboral. La escasez de ofertas de empleo y la falta de ofertas formativas accesibles pueden estar operando en esta realidad y provocando una desmovilización formativa, que impacta de manera mucho más negativa entre la población con menos estudios. Un sector poblacional especialmente vulnerable ya que precisa especialmente de la compensación de sus mayores dificultades de empleabilidad. 4. LAS DIFICULTADES EN LA VIVIENDA, LA SALUD Y LA PARTICIPACIÓN POLÍTICA Y SOCIAL Al hablar de exclusión residencial se recogen las situaciones relativas a accesibilidad, inadecuación, habitabilidad e inestabilidad de la vivienda. De manera global, el 28,1% de las personas están afectadas por alguno de estos factores. La situación de pobreza económica, la relación con la actividad laboral y la nacionalidad de los sustentadores principales son las características más determinantes en la afectación de los indicadores de vivienda. 30


AUSTERIDAD, DIVERSIDAD Y POLÍTICAS SOCIALES EN LOS CONCEJOS ALAVESES

La exclusión residencial tiene además otras manifestaciones ya que una parte importante de los hogares han tenido que ejecutar medidas compensadoras para afrontar problemas de la vivienda, derivados de las dificultades económicas. Muchos hogares se han visto obligados a reducir los gastos fijos de la casa, y los gastos de teléfono, televisión e internet. Otros indican no poder mantener la casa a temperatura adecuada, o afrontar los adeudos generados y por tanto se encuentran ante el riesgo de no poder disponer de esos servicios. Por último, la exclusión puede manifestarse en problemas relativos a las modificaciones de lugares de residencia y/o la búsqueda de alternativas habitacionales. Tabla 4.1. Indicadores de exclusión social del eje político y de ciudadanía en España y en el País Vasco en 2013 % Hogares

Vivienda

Educación

Política

Dimensión Nº

Indicadores

España

País Vasco

9

Derecho de elegir a tus representantes políticos y a ser elegido: hogares con alguna persona de 18 o más años, de nacionalidad extracomunitaria (sin convenio de reciprocidad)

5,0

2,1

10

Capacidad efectiva de ser considerado y de influir en el proceso de toma de decisiones colectivas: no participan en las elecciones por falta de interés y no son miembros de ninguna entidad ciudadana

8,4

6,9

11

Hogares con menores de 3 a 15 años no escolarizados

0,9

0,2

12

Hogares en los que nadie de 16 a 64 años tiene estudios: de 16 a 44 años, sin completar EGB, ESO o graduado escolar; de 45 a 64 años, menos de 5 años en la escuela (en 2009 y 2013 se incrementan los años transcurridos desde 2007 a cada tramo correspondiente)

2,9

1,6

13

Hogares con alguna persona de 65 o más que no sabe leer y escribir o no han ido a la escuela

4,7

2,1

14

Infravivienda: chabola, bajera, barracón, prefabricado o similar

0,7

0,1

15

Deficiencias graves en la construcción, ruina, etc.

1,6

2,6

16

Humedades, suciedad y olores

9,6

5,9

17

Hacinamiento grave (< 15m2/persona)

3,3

4,0

18

Tenencia en precario (facilitada gratuitamente por otras personas o instituciones, realquilada, ocupada ilegalmente)

1,5

1,2

19

Entorno muy degradado

2,4

1,4

20

Barreras arquitectónicas con discapacitados físicos en el hogar

5,7

14,3

21

Gastos excesivos de la vivienda (ingresos - gastos vivienda < umbral pobreza extrema con umbral estable)

11,1

5,4

31


AUSTERIDAD, DIVERSIDAD Y POLÍTICAS SOCIALES EN LOS CONCEJOS ALAVESES

% Hogares

Salud

Dimensión Nº

Indicadores

España

País Vasco

22

Alguien sin cobertura sanitaria

0,5

0,1

23

Han pasado hambre en los 10 últimos años con frecuencia o la están pasando ahora

3,9

6,1

24

Todos los adultos con minusvalía, enfermedad crónica o problemas graves de salud que les generan limitaciones para las actividades de la vida diaria

2,6

6,3

25

Hogares con personas dependientes (que necesitan ayuda o cuidados de otras personas para realizar las actividades de la vida diaria) y que no la reciben

1,2

2,4

26

Hogares con enfermos, que no han usado los servicios sanitarios en un año

0,9

0,7

27

Hogares que han dejado de comprar medicinas, seguir tratamientos o dietas por problemas económicos

13,3

9,1

Fuente: EINSFOESSA 2013

Casi 2 de cada 10 personas del País Vasco se encuentra afectada por la exclusión de la salud, reflejándose fundamentalmente en dos situaciones de privación: seguir los tratamientos necesarios para la conservación de su estado de salud no es posible para el 9,1% de los hogares, y las dificultades para asegurarse una alimentación suficiente y equilibrada en términos nutricionales alcanza al 6,1% de las familias. Los problemas económicos han obligado a las familias a enfrentarse a problemas que inciden directamente en la salud de las personas. 4 de cada 10 hogares han tenido que reducir los gastos dedicados a la alimentación, un 8,4% no han podido asegurar una comida de proteínas al menos 3 veces por semana, el 8,9% de los hogares no ha podido adquirir los alimentos para una dieta adecuada, el 9,3% de las familias han necesitado unas gafas y el 13,3% una dentadura y no las han podido adquirir por no poder permitírselas. En cuanto al estado de salud general, la percepción del mismo, es notablemente peor entre la población no integrada. Entre las víctimas de la exclusión social es mayor la prevalencia de trastornos mentales o depresión. Esta mayor prevalencia puede explicarse por la acumulación de causas de trastornos mentales entre las personas en exclusión, así como por la transición de los enfermos mentales a la exclusión. En general, un 13% de los hogares situados en el País Vasco integran a alguien que ha tenido o tiene algún trastorno de salud mental o depresión en los últimos 5 años. La exclusión de la participación política y social es, por un lado, la privación del derecho a elegir representantes políticos y a ser elegido y, por otro lado, la falta de interés y motivación por la participación en la toma de decisiones colectivas. Aproximadamente 1 de cada 10 personas del País

32


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Vasco se encuentra alejada del espacio de participación política y social. Afecta principalmente a la población extracomunitaria o de países de la ampliación UE12, a las personas analfabetas y sin estudios. La creencia de que el voto en las elecciones municipales no sirve para nada es un freno para la participación política de algunas personas, concretamente en el País Vasco las personas excluidas que no participan por esta razón (15%) son 4 veces más que las personas integradas (4%). Un tercio de la población participa en la sociedad a través de asociaciones, sindicatos, partidos políticos y otro tipo de organizaciones y colectivos sociales. La participación en alguna actividad asociativa y en alguna manifestación, protesta o acción colectiva es superior entre la población integrada. 5. LAS DIFICULTADES EN EL EJE SOCIAL-RELACIONAL Mientras que el apoyo social personal y familiar constituye uno de los factores de protección e inserción más importantes para las personas, en particular las que se encuentran en situación de vulnerabilidad y/o exclusión, un 6,4% de las personas que viven solas carecen a su vez de este pilar. Estas personas manifiestan además no tener familia ni nadie en quien apoyarse para situaciones de enfermedad o de dificultad. Tabla 5.1. Indicadores de exclusión social del eje social-relacional en España y en el País Vasco en 2013 % Hogares

Aislamiento social

Conflicto social

Dim.

Indicadores

28

España

País Vasco

Alguien en el hogar ha recibido o recibe malos tratos físicos o psicológicos en los últimos 10 años

2,5

2,8

29

Hogares con relaciones muy malas, malas o más bien malas

0,7

1,2

30

Hogares con personas que tienen o han tenido en los 10 últimos años problemas con el alcohol, con otras drogas o con el juego

2,4

3,0

31

Alguien ha sido o está a punto de ser madre adolescente sin pareja

0,6

0,1

32

Hogares con personas que tienen o han tenido en los 10 últimos años problemas con la justicia (antecedentes penales)

0,8

1,4

33

Personas sin relaciones en el hogar y que no cuentan con ningún apoyo para situaciones de enfermedad o de dificultad

5,4

6,4

34

Hogares con malas o muy malas relaciones con los vecinos

0,6

0,9

35

Hogares con personas en instituciones: hospitales y pisos psiquiátricos, centros drogodependencias, de menores, penitenciarios, para transeúntes o mujeres

0,2

0,2

Fuente: EINSFOESSA 2013

33


AUSTERIDAD, DIVERSIDAD Y POLÍTICAS SOCIALES EN LOS CONCEJOS ALAVESES

Es de destacar la densidad relacional alta de los hogares en el País Vasco, que está capitalizada en la red familiar, el entorno vecinal y “de amistad” de las familias. La red social próxima es intensa y plural, y consigue amortiguar los efectos de la crisis, siendo un soporte para las personas. Los hogares situados en el País Vasco en su conjunto, en el año 2013, parecen contar con una red social próxima de apoyo extensa. Eso sí, destaca una percepción de relativo deterioro de esta capacidad de recibir ayuda. Es superior la proporción de población que ha tenido ayuda con anterioridad a la que indica tener ayuda en estos momentos. No obstante, se percibe un aumento de la capacidad de ayuda entre los hogares más vulnerables y una estabilización entre los hogares integrados. Globalmente 7 de cada 10 hogares cuentan con ayuda en momentos de necesidad. Este alto porcentaje evidencia que la cobertura y solidaridad de la red de apoyo personal y familiar (red informal) es muy activa. No obstante, es de destacar el 29,1% de la población que no tiene ayuda en el País Vasco (más de 105.000 personas). Ante la coyuntura actual, parece importante saber cómo las personas en situación de vulnerabilidad y exclusión están intentando resolver su situación, dónde acuden, cómo acuden, a través de quién… esto implica el uso de redes de apoyo social tanto personales y familiares como las institucionales. Para ello hemos identificado 4 tipos de ayuda. En primer lugar, aquellos hogares que se tienen ayuda mutua, es decir, que ofrecen ayuda a otros hogares y también ellos la reciben si la necesitan. En segundo lugar, aquellos que dependen de las ayudas externas, debido a que reciben ayuda si la necesitan pero no la pueden ofrecer. En tercer lugar, los hogares benefactores que ayudan a otros hogares pero ellos no la reciben. Por último, los hogares que ni tienen ni dan ayuda, bien porque nunca la han necesitado o porque no cuentan con redes de apoyo. Las prácticas de ayudas multidireccionales (ayuda mutua) se dan en casi la mitad de los hogares, una cuarta parte de los hogares son dependientes de la ayuda de otros, es decir solo receptores de ayuda. Asimismo, 2 de cada 10 ni dan ni tienen ayuda de otros cuando lo necesitan, y por último, un 8,5% son benefactores. El hecho de dar y recibir ayuda no se produce en la misma intensidad según la situación de dificultad de los hogares. De hecho, las prácticas de ayuda mutua se dan en mayor medida en hogares en situación de integración social. 6. Los perfiles de la exclusión social Los sustentadores de hogares en exclusión social son principalmente varones, teniendo presente a la vez el 47,3% de mujeres, y cuentan con una media de edad de 55,4 años, siendo ésta sensiblemente inferior al resto de la sociedad vasca. Son mayoritariamente de nacionalidad española aunque se observa también una sobrerrepresentación de sustentadores de nacionalidad extranjera no comunitaria o de la UE12 ampliación. Por lo general han alcanzado niveles de estudios medio-bajos; resalta también el peso de los que sí tienen estudios de tipo Bachiller, BUP, FP o estudios superiores que se encuentran en situación de exclusión social (el 41,9%). Como es lógico en el contexto de crisis de empleo, la mayoría de los sustentadores excluidos están 34


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en situación de desempleo (el 32,4%). No obstante, cabe resaltar también el 27% que sí estaba trabajando, sin que el hecho de tener un empleo haya sido suficiente para mejorar sustancialmente su situación social. Asimismo, es preciso asociar también el espacio de la exclusión social con el empleo temporal y el empleo irregular. Diagrama 6.1. Perfil medio de Sustentador Principal en exclusión social en el País Vasco Varón (52,7%). Mujer (47,3%) 55,4 años Español o UE15 (93%) Desempleado (32,4%). De los cuales el 95,7% de larga duración. Sin ingresos de actividad (66%) Un 17,6% no han percibido ningún tipo de ingresos (ni renta del trabajo ni protección social) Fuente: EINSFOESSA 2013

La ausencia de ingresos por rentas del trabajo caracteriza también al conjunto de los hogares excluidos en el País Vasco. En el 44,6% de los casos, los miembros del hogar solo han percibido ingresos de protección social en el año 2012, mientras que el 4,1% no percibieron ni pensiones o prestaciones, ni ingresos de actividad. Una cuarta parte se caracterizan por ser hogares pobres (un 20% en pobreza moderada y un 6,7% en severa). Otra característica determinante de estos hogares guarda relación con la baja intensidad laboral de sus miembros (el 46,6%). Sobresalen además los hogares extranjeros extracomunitarios u originarios de países de la UE-12 ampliación (el 6,7% frente al 2,3% en total en el País Vasco). Al mismo tiempo, muchos de estos hogares residen en barrios degradados o marginales y en municipios de más de 100.000 habitantes. El tamaño medio de los hogares en exclusión, con 2,4 personas, es inferior al Diagrama 6.2. Perfil medio de Hogar en exclusión social en el País Vasco 2,4 personas por hogar en exclusión Pobres (1 de cada 4). Un 6,7% en pobreza severa Baja intensidad laboral (46,6%) Unipersonal (30,1%) Nuclear con hijos (26%) Municipio de más 100.000 habitantes (52,7%) Barrios degradados y/o marginales (27%) Fuente: EINSFOESSA 2013

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de los hogares integrados con 2,5 personas. En cuanto a su composición interna, si bien la mayor parte de los hogares excluidos son de tipo unipersonal, o nuclear con hijos, cabe resaltar a su vez los hogares monoparentales que superan a los hogares integrados. Destacar también la mayor vulnerabilidad social de los hogares con al menos algún miembro menor de edad o con alguien en situación de desempleo. 7. LA PROBABILIDAD DE SUFRIR LA EXCLUSIÓN SOCIAL Si consideramos la tasa de exclusión social de los hogares y de la población, en términos de probabilidad de sufrir esa característica, podemos establecer que el riesgo de exclusión social de los hogares en el País Vasco es del 17,4% mientras que el riesgo de exclusión social de la población es del 16,6%. El análisis de hogares y población ha permitido identificar algunas características entre las que el riesgo de exclusión es notablemente superior a la media, y que permiten perfilar las situaciones de mayor riesgo de alejamiento del espacio integrado. El desempleo de larga duración y la nacionalidad diferente a la UE15 multiplica por 2,5 el riesgo de exclusión, mientras que el trabajo irregular duplica la tasa de exclusión social entre la población del País Vasco. Estas mismas características incrementan el riesgo de exclusión entre los hogares en el País Vasco, al mismo tiempo que los hogares con baja intensidad laboral (53%), los hogares monoparentales extendidos (36%), los hogares con alguna persona con discapacidad (28%), y los hogares en barrios degradados o marginales (27%) completan el perfil de familias con mayor riesgo de exclusión social. Tabla 7.1. Riesgo de exclusión social (%) de la población del País Vasco y España, según características socio-demográficas % Población TOTAL

España

País Vasco

25,1

16,6

Persona sin ingresos por actividad ni protección

33,3

20,6

Persona con Graduado Escolar o en ESO, Bachiller elem.

27,5

20,1

Persona menor de 18 años

35,4

21,4

Persona desempleada

50,3

36,9

Persona ocupada con trabajo irregular

56,5

38,5

Persona extranjera-No UE15

52,5

42,2

Persona desempleada larga duración

55,1

43,7

Fuente: EINSFOESSA 2013

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Tabla 7.2. Riesgo de exclusión social (%) de los hogares en el País Vasco y España, según características socio-demográficas % Hogares España

País Vasco

TOTAL

21,9

17,4

Hogar en municipio de más de 100.000 habitantes

23,8

19,5

Hogar con alguna persona menor de 18 años

32,3

20,2

Hogar monoparental

31,8

25,0

Hogar en barrio degradado o marginal

37,4

27,4

Hogar con alguna persona con discapacidad

28,0

27,6

Hogar con alguna persona desempleada

43,7

34,8

Hogar monoparental extendido

32,3

36,4

Hogar con alguna persona extranjera-No UE15

49,3

50,0

Hogar con baja intensidad laboral

54,6

52,9

Fuente: EINSFOESSA 2013

8. RIESGOS Y OPORTUNIDADES PARA EL DESARROLLO SOCIAL La pobreza y la exclusión social son fenómenos estructurales. Hemos constatado que no se deben exclusivamente a la crisis (aunque con ésta, se hayan acentuado sus consecuencias), sino que nos acompañaban incluso en épocas de crecimiento económico. La sociedad no puede crecer sin las personas. El verdadero desarrollo se construye dando prioridad a la vida digna de todos, pero las cifras actuales de desigualdad, pobreza, privación material y exclusión social nos hablan de un devenir social que excluye a muchos. El VII Informe FOESSA, nos apunta hacia una serie de riesgos y oportunidades que debieran ser tomados en cuenta para avanzar en el desarrollo social en Euskadi, y en el conjunto del estado. Corremos el riesgo de optar por querer salir de la crisis creando cualquier tipo de empleo y apostando por un empleo precario, que podrá producir crecimiento económico, pero no generará desarrollo social. Asistimos a una importante reforma social que se está originando en el contexto europeo, y este hecho parece estar cristalizando en transformaciones en el modelo de los sistemas de bienestar social europeos. Corremos el riesgo de que esa reforma social, se oriente hacia la privatización e individualización de los riesgos sociales, en vez de orientarse hacia nuevas formas de institucionalización y socialización de riesgos. 37


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Corremos el riesgo de retornar al pasado, para evitarlo tenemos que recordar que el crecimiento económico no resuelve la pobreza, son las causas estructurales de la POBREZA los elementos definitorios que se deben acometer (estructura productiva, educación…). Pero también nos encontramos a tiempo de una reacción colectiva que invierta la tendencia hacia la fractura social. Para esto tenemos la oportunidad de revisar nuestras preferencias, y reflexionar sobre qué modelo de sociedad deseamos. Pero la reflexión sobre el modelo de sociedad y la oportunidad de consturir un nuevo modelo requiere de participación el conjunto de la sociedad, con una actitud de atuocrítica y de no esperar a que los cambios se produzcan sin nuestra participación. Tenemos la oportunidad de configurar una nueva agenda de políticas públicas que prioricen a los más excluidos. Un nuevo modelo donde la sociedad civil tenga un mayor peso (en el diseño, organización y en la gestión) y una agenda donde además de los actores tradicionales (Gobierno, empresarios y sindicatos) tengan peso los nuevos movimientos sociales, expresión de enriquecedoras formas de ciudadanía, y a las organizaciones del Tercer Sector, especialistas en crear puentes y mantener la cohesión social de nuestro país. Pero esta oportunidad también precisa del fortalecimiento de los valores cívicos de la sociedad civil, capaz de construir y reivindicar unas instituciones verdaderamente éticas y democráticas, que se hagan cargo de los más vulnerables como prioridad para construir un verdadero desarrollo desde el bien común. Tenemos la oportunidad y la necesiad de priorizar la atención a los fenómenos de exclusión y pobreza severa en las políticas públicas de protección social: porque primero los que están peor, por dignidad y por sostenibilidad social.

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HACIA UNA ECONOMÍA SOLIDARIA EN NUESTROS PUEBLOS Y CIUDADES ZALOA PÉREZ HERNANDORENA Equipo REAS


AUSTERIDAD, DIVERSIDAD Y POLÍTICAS SOCIALES EN LOS CONCEJOS ALAVESES

“Las experiencias de economía solidaria son lo suficientemente utópicas para desafiar la realidad que existe, pero reales para no ser descartadas fácilmente” Boaventura do Sousa Santos

Estamos asistiendo, en los últimos años, a un posicionamiento fuerte de la Economía Social y Solidaria en las agendas de las administraciones locales, lo que probablemente encuentra su explicación en tres factores (2014; Diputació Barcelona): –– El importante trasfondo ético de la crisis, atribuible en buena parte al carácter “agresivo” de determinadas prácticas promovidas por el segmento más liberal de la economía capitalista, en especial en el ámbito financiero; la reacción a estas prácticas lleva a buscar una economía “de rostro más humano” –– El sentimiento de impotencia de una gran parte de la ciudadanía ante una situación económica que parece dejar como única salida posible la exploración de vías alternativas para satisfacer sus necesidades. En este sentido, el estallido financiero de 2007 puso en evidencia, quizá más que nunca, que el sistema económico neoliberal estaba fuera de todo control político y ciudadano y que el funcionamiento del sistema capitalista no respondía a los intereses de las personas y los territorios. Como señala García Jané1 “el modo de producción, distribución y consumo predominante –el capitalismo– es ecológicamente insostenible, estructuralmente violento, socialmente injusto, políticamente antidemocrático, y ni siquiera consigue hacer felices a muchas de las personas pertenecientes a las finas capas de la población mundial que se benefician del mismo” (2012 GARCÍA JANÉ, J.)

1 Jordi García Jané es cooperativista y miembro de la Xarxa d’Economia Solidària –XES-

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–– La necesidad de ampliar la capacidad de respuesta de las políticas que busquen dinamizar las economías y los mercados de trabajo locales, en un momento en que tanto los presupuestos como las atribuciones de las administraciones locales atraviesan serias dificultades. Es así como vamos tomando conciencia de que la economía no puede ser algo separado de la sociedad. Que la economía no puede ser un ente con unas reglas propias ante el cual se sufren las consecuencias o se obtienen unos beneficios sin poder influir desde la cotidianidad en ellas. LA ECONOMÍA: EL ARTE DE ADMINISTRAR LA CIUDAD Economía es un término muy complejo que nos hemos acostumbrado a leer y escuchar pero que los medios de comunicación, entre otros agentes, han contribuido a simplificar en exceso. Y ahora parece que necesitamos adjetivar la palabra para poder concretar de qué economía estamos hablando. Y así encontramos: economía productiva, economía verde… Economía es un término que procede del griego Oikos que significa casa y nomos que significa administrar. Posteriormente, en el S.VII se comenzó a utilizar el término economía política para referirse al arte de administrar la ciudad. Por tanto, es un término que surge ligado a la tierra, a la naturaleza, esto es, nace como ciencia social para administrar los recursos naturales al servicio de las personas y de la sociedad. Con la revolución industrial y el desarrollo del comercio, la ciencia económica termina de centrar su atención en lo monetario, en los valores de cambio (2012; Dopazo, Duch). Esto supone una ruptura muy importante, al quedar fuera del sistema económico dominante los procesos sociales y naturales que sostienen cualquier actividad económica y pasando a contabilizar, analizar e interpretar, tan solo, un sistema cerrado donde todo tiene una traducción monetaria. Algunas autoras se han referido a la ceguera histórica de la economía para observar los procesos en su globalidad, restringiendo su campo de visión, salvo notables excepciones, únicamente a los límites del mercado. La Economía Solidaria, al igual que otras corrientes de economías críticas como la economía ecológica o la feminista, devuelve a la economía su verdadera finalidad: la de proveer de manera sostenible las bases materiales para el desarrollo personal, social y ambiental del ser humano en cada territorio. El margen de maniobra existe y el mundo local tiene una escala adecuada y propicia para lograr un mayor acercamiento entre economía y sociedad, y los dispositivos de promoción económica y empleo de las administraciones locales son el espacio adecuado para articular políticas públicas en clave de economía solidaria que transformen nuestros territorios. Desde el espacio de la Economía Solidaria se quiere avanzar en el desarrollo del concepto “Territorio Socialmente Responsable”. Se trata de un enfoque de planificación local que permita realizar un balance adecuado entre las dimensiones social, cultural, económica y ambiental 42


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mediante procesos de gobernanza participativa. Se trata, en definitiva, de orientar un territorio desde el paradigma del Desarrollo Humano Local, que incluye criterios relacionados con la reconsideración del concepto de riqueza o crecimiento económico, así como con la integración de otros como la sostenibilidad ambiental y social, el desarrollo cultural, la equidad y la igualdad de oportunidades. Un territorio responsable, finalmente, persigue la participación de todos aquellos agentes que intervienen en un mismo territorio (instituciones públicas, agentes económicos, organizaciones sociales, ciudadanía) en el diseño y planificación del desarrollo local, desde criterios sociales, responsables e integradores. La Economía Solidaria ofrece una serie de principios y enfoques alternativos frente al funcionamiento de la economía capitalista y propone iniciativas en todos los ámbitos del ciclo económico (financiación, producción, comercialización y consumo) y además, lanza una serie de propuestas para el desarrollo de políticas públicas desde los valores y principios de la economía solidaria para avanzar en la transformación de los territorios. Territorios donde la economía esté al servicio de las personas, el bien común y la sostenibilidad de la vida. Territorios que redefinan su modelo de desarrollo en la dirección de la construcción de sociedades más equitativas e inclusivas, social y ambientalmente sostenibles. Con ocasión de la celebración de las elecciones municipales y forales de mayo de 2015 en la CAE, desde REAS Euskadi –Red de Economía Alternativa y Solidaria– hemos hecho llegar a partidos políticos, agentes sociales y ciudadanía en general, propuestas en materia de política local para avanzar en la transformación de los territorios desde los criterios de la Economía Solidaria: http:// www.economiasolidaria.org/files/Elecciones_2015_REAS_Euskadi.pdf Estas 30 propuestas se agrupan en tres categorías: 1. Desarrollar una gestión institucional al servicio del bien común: Consideramos que las instituciones deben promover, en su gestión y con los instrumentos propios que disponen, medidas basadas en el impulso del bien común. Su propio funcionamiento puede convertirse en una herramienta eficaz y multiplicadora de otras políticas públicas de carácter social, además de democratizar la institución y ponerla al servicio de la ciudadanía. 2. Impulsar una nueva economía para un desarrollo alternativo: Las instituciones públicas pueden incidir en la transformación de la actividad económica de un territorio, a través de acciones directas e indirectas que relocalicen dicha actividad y se orienten desde los criterios de la economía social y solidaria. Con ello se pretende impulsar estrategias y prácticas alternativas de desarrollo humano local. 3. Promover el cuidado de nuestra tierra y la sostenibilidad ambiental: La economía solidaria propone un cambio de paradigma que sitúe la sostenibilidad de la vida en el centro de la actividad económica. Ello incluye, entre otros aspectos, la promoción de 43


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iniciativas de transición y el desarrollo de políticas públicas basadas en la sostenibilidad ambiental y en el cuidado de la tierra y el entorno rural. LA ECONOMÍA SOLIDARIA BAJO EL PARAGUAS DE LA ECONOMÍA SOCIAL Desde el nacimiento del capitalismo han existido numerosas iniciativas prácticas que algunas organizaciones han impulsado como respuesta a los problemas de desigualdad e injusticia que el propio sistema generaba. Así, históricamente han sido muchas las experiencias, movimientos sociales y corrientes académicas que desde presupuestos y enfoques plurales se han reconocido como parte de esta otra forma de ver y entender la economía desde criterios relacionados con la justicia social y en contra posición con las desigualdades y el conjunto de consecuencias nocivas producidas por el funcionamiento del sistema capitalista. A una parte importante de estas prácticas y alternativas se le ha reconocido desde finales del siglo XIX –con el nacimiento del cooperativismo y el mutualismo– con el concepto de Economía Social. Un espacio que, aún teniendo diversos desarrollos y contextos geográficos diferentes y más allá de las evoluciones –más o menos críticas– que ha ido adoptando, ha agrupado experiencias que comparten los principios de primacía de la persona y el objeto social sobre el capital, la adhesión voluntaria, el control democrático de la organización, la conjunción de los intereses de sus miembros y la sociedad, la aplicación de criterios de corresponsabilidad y subsidiariedad, la autonomía frente a otros agentes y poderes públicos y privados, así como el destino de sus excedentes al desarrollo de servicios para sus miembros y para el interés general (2013; Askunze). La Ley 5/2011, de 29 de marzo2, de Economía Social incluye diferentes fórmulas: cooperativas, sociedades laborales, empresas de inserción, centros especiales de empleo y asociaciones y/o fundaciones que desarrollan algún tipo de actividad económica. Precisamente en este desarrollo histórico de la Economía Social cabe situar el nacimiento e impulso de la Economía Solidaria como un sub-espacio que cuenta con perfiles propios como concepto y práctica diferenciada, así como movimiento social que, con desigual relevancia geográfica, ha ido adquiriendo un mayor protagonismo académico, social y económico. La Economía Solidaria nace del tronco común de la Economía Social, y supone un intento de repensar las relaciones económicas desde unos parámetros diferentes. Frente a la lógica del capital, la mercantilización creciente de las esferas públicas y privadas, la búsqueda de máximo beneficio, la Economía Solidaria persigue construir relaciones de producción, distribución, consumo y financiación basadas en la justicia, la cooperación, la reciprocidad y la ayuda mutua. Frente al capital y su acumulación, la economía Solidaria pone a las personas y su trabajo en el centro

2 La Ley 5/2011, de 29 de marzo, de Economía Social publicada en el BOE nº 76 de 30 de marzo de 2011 https://www. boe.es/buscar/pdf/2011/BOE-A-2011-5708-consolidado.pdf

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del sistema económico, otorgando a los mercados un papel instrumental siempre al servicio del bienestar de todas las personas y la reproducción de la vida en el planeta (2009; PÉREZ DE MENDIGUREN, ETXEZARRETA Y GURIDI) Por tanto, la Economía Solidaria nace del tronco común de la Economía Social pero supone dar un paso más allá que implica cuestionar el sistema económico imperante el -capitalismoy proponer su transformación. En este sentido, muchas de las modalidades empresariales que se plantean dentro de la economía social, a pesar de que tienen una manera de entender la economía más cercana a nuestros supuestos, no cuestionan el sistema económico ni proponen su transformación. Por ejemplo, el principio de la economía social que otorga primacía a las personas y al objeto social sobre el capital, en el caso de la Economía Solidaria no se trata de primacía sino de cuestionar la necesidad de ánimo de lucro en una actividad económica. La Economía Solidaria propone que la actividad económica, en sus diferentes facetas tenga como centro de su actividad a las propias personas, a su comunidad y al medio ambiente, huyendo de una concepción exclusivamente ligada a la maximización de beneficios y al modelo productivista-crecentista que prima la acumulación del capital por encima del desarrollo de las personas y es ajeno a los daños sociales y ambientales producidos en la consecución de sus objetivos. LA SOSTENIBILIDAD DE LA VIDA EN EL CENTRO DE LA ACTIVIDAD DE LA ECONOMÍA SOLIDARIA Que la sostenibilidad de la vida debiera estar en el centro de todo proceso social, político o económico pareciera ser algo evidente, siquiera por instinto de supervivencia del planeta y del propio ser humano. Sin embargo, el desarrollo del sistema capitalista y, con él, del pensamiento neoliberal, ha conseguido desvalorizar la propia vida. De esta manera el capitalismo trata de forma instrumental a las propias personas, que las considera en cuanto a su papel como productoras o como consumidoras dejando de lado las dimensiones fundamentales que hacen que la vida sea reproducible y tratada con cuidado. Y no es casualidad que sean precisamente las tareas relacionadas con la reproducción de la vida y los cuidados de las personas (históricamente realizadas por las mujeres) las que el sistema económico ha invisibilizado. Ya que son estas mismas tareas las que resuelven los constantes desequilibrios que este sistema económico plantea, tensiones que se entrelazan en la que podemos considerar la tensión social fundamental; la lógica del capital, por una parte, y la lógica de la vida por otra (2014; ASKUNZE, C; DIEZ, M). En palabras de Cristina Carrasco “Se ha dejado en manos de las mujeres la responsabilidad de la subsistencia y el cuidado de la vida, lo que ha permitido desarrollar un mundo público aparentemente autónomo, ciego a la necesaria dependencia de las criaturas humanas, basado 45


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en la falsa premisa de la libertad. De esta manera, la economía del cuidado sostiene el entramado de la vida social humana, ajusta las tensiones entre los diversos sectores de la economía y, como resultado, se constituye en la base del edificio económico” (2001; CARRASCO, C) En este sentido, economías críticas como la ecológica y la feminista ponen de relieve el hecho de que la subordinación de las mujeres a los hombres y la explotación de la naturaleza responden a la misma lógica capitalista de dominación y desvalorización de la vida, tanto humana como natural. Poner la sostenibilidad de la vida en el centro significa considerar el sistema socioeconómico como un engranaje de diversas esferas de actividad (unas monetizadas y otras no) cuya articulación ha de ser valorada según el impacto final en los procesos vitales. Aquí van ligadas dos preguntas: cuál es la vida cuyo sostenimiento vamos a evaluar, qué entendemos por vida digna de ser vivida o sostenida y cómo se gestiona dicho sostenimiento, cuáles son las estructuras socioeconómicas con las que nos organizamos (2014; OROZKO, A) Sin embargo, el funcionamiento de nuestro sistema socioeconómico actual se construye sobre unas condiciones que son totalmente insostenibles. El sistema capitalista ataca la vida a todos sus niveles, desde el más básico, la naturaleza, de la cual dependen nuestras vidas y con la que la economía capitalista mantiene una relación de dominación y explotación generando problemas ecológicos locales y globales. Desde el punto de vista de los cuidados, necesarios en cuanto seres interdependientes y vulnerables que somos, devaluando, precarizando e invisibilizando el conjunto de tareas y procesos que sostienen la vida con todas las implicaciones sociales, económicas y culturales que esta constante invisibilización tiene para la vida de las mujeres. Por último, desde el punto de vista de la producción de mercado capitalista que produce bienes y servicios cuyo destino es el mercado y su objetivo el ánimo de lucro y no el acceso equilibrado a los bienes y servicios necesarios para la vida de las mujeres y los hombres de una colectividad. Desde la Economía Solidaria proponemos relocalizar la economía en varios sentidos; en primer lugar situarla en el lugar que le corresponde, esto es, supeditada a otros ámbitos como la ética o la política; en segundo lugar relocalizar la economía en el sentido de desplazar del centro de atención económico el capital y colocar a las personas, su calidad de vida, la satisfacción de sus necesidades y la sostenibilidad de la vida en un sentido amplio. Por último, proponemos relocalizar la economía en un sentido territorial, de volver a lo local frente a un modelo capitalista que está globalizado, recuperar el Oikos. REAS EUSKADI Y EL MOVIMIENTO DE LA ECONOMÍA SOLIDARIA La economía solidaria además de realizar nuevos aportes en el ámbito de la teoría económica, viene configurándose en las últimas décadas como un movimiento social que reúne a un conjunto de organizaciones y actividades que, a lo largo de todo el planeta, están generando un pensamiento y una práctica alternativa y solidaria de la economía. 46


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En este ámbito se incluyen empresas sociales, cooperativas y de inserción, productoras agroecológicas, asociaciones y fundaciones que realizan actividades económicas con finalidad social, iniciativas que promueven el comercio justo, solidario y ecológico, además del consumo crítico y responsable, instrumentos de financiación alternativa o de banca ética, entidades promotoras de nuevas empresas sociales, etc. Un movimiento que va adquiriendo estructuras de trabajo en red a nivel local, regional y global y que tiene como principal reto el lograr que experiencias a menudo consideradas como testimoniales logren contribuir a la transformación social y al surgimiento de un modelo socioeconómico alternativo. En el caso del Estado español, este movimiento viene organizándose fundamentalmente a través de REAS -Red de Redes de Economía Alternativa y Solidaria-3. Se trata de una red que nació en 1995 y agrupa a catorce redes territoriales4 y cuatro sectoriales (AERESS5 –Asociación Española de recuperadores de la Economía Social y Solidaria– Mesa de finanzas éticas6, Som Energía7 y la Coordinadora Estatal de Comercio Justo8). Estas redes sectoriales evidentemente no representan a un territorio sino que articulan a diversas entidades repartidas por las diversas autonomías de todo el territorio del Estado español. Estas redes, sin contar a las sectoriales, agrupan a más de 300 empresas y entidades que cuentan con la participación de más de 14.000 personas –de las que cerca de la mitad son profesionales– y alrededor de 220 millones de euros de ingresos anuales en su conjunto. Las entidades que participan en REAS se reconocen por su adscripción a la Carta de Principios de la Economía Solidaria, documento que presenta los seis principios que dotan de cohesión política y orientan las prácticas e iniciativas del movimiento9, además de hacer del espacio de la Economía Solidaria un sector específico y delimitado, siempre en relación con otros movimientos de las diversas economías críticas (economía feminista, economía ecológica, decrecimiento, economía del desarrollo humano, etc.) 3 www.economiasolidaria.org 4 Andalucía, Aragón, Balears, Canarias, Castilla y León, Catalunya, Euskadi, Extremadura, Galizia, País Valencià, Rioja, Navarra, Madrid y Murcia. 5 www.aeress.org 6 Compuesta por FIARE Banca Ética (www.fiarebancaetica.coop) Coop57 (www.coop57.coop) Oikocredit (www. oikocredit.es) CAES (www.caes.coop) más la Red de Finanzas Alternativas y Solidarias –REFAS– 7 www.somenergia.cooop 8 www.comerciojusto.org 9 Los seis principios que recoge la Carta de Principios de la Economía Solidaria son: Equidad, Trabajo, Sostenibilidad ambiental, Cooperación, Sin ánimo de lucro y Compromiso con el entorno. Para más información consultar en: www.economiasolidaria.org/files/CARTA_ECONOMIA_SOLIDARIA_REAS.pdf

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REAS Euskadi –Red de economía Alternativa y Solidaria– agrupa a 65 entidades10 que se adhieren a la Carta de Principios de la Economía Solidaria. La misión de REAS Euskadi es desarrollar la economía en sus diferentes facetas (producción, financiación, comercio y consumo) como medio –y no como fin– al servicio del desarrollo personal y comunitario. De esta manera, se presenta como una alternativa al modelo económico imperante siendo un instrumento de transformación social y justicia, que fomenta un desarrollo sostenible y participativo. Estas 65 organizaciones contratan a 2.668 personas, de las cuales, un 65% son mujeres y donde trabajan también más de 4.000 personas de forma voluntaria11. OTRA PRODUCCIÓN ES POSIBLE La economía Solidaria propone en el ámbito de la producción de bienes y servicios un modelo alternativo de creación y gestión de actividades empresariales. Se trata de empresas que cumpliendo con la necesaria viabilidad económica y solvencia técnica colocan a las personas trabajadoras y el interés social en el centro de su actividad. Siguiendo a Carlos Askunze, podemos identificar algunos de los valores que priman en estas empresas (2013; ASKUNZE): a) Una visión de la empresa que orienta su sentido y finalidad hacia el beneficio social, la calidad de vida y el desarrollo de las personas. b) Una actividad económica ligada a la producción de bienes y servicios beneficiosos excluyendo la producción de aquellos que sean perjudiciales para las personas, la sociedad o el medio ambiente. c) Compromiso con la generación de empleos en condiciones dignas. d) Fomento, en su gestión, de la autonomía, la participación, la corresponsabilidad y la actividad cooperativa. e) Desarrollo de políticas y medidas de fomento de la igualdad de oportunidades f) Estableciendo escalas salariales justas y proporcionales. g) Promoción de la sostenibilidad ambiental. h) Desarrollo de actividades empresariales sin ánimo de lucro donde no existe reparto de beneficios entre accionistas sino que de haberlos se reinvierten en la creación de nuevos empleos, la mejora de la estructura o el apoyo a otros proyectos sociales.

10 Datos a 20 de octubre de 2015 11 Fuente: Auditoría Social de 2015 (datos 2014)

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i)

Fomento de la inserción socio-laboral de personas con especiales dificultades para la incorporación social.

Cabe destacar, en este último ámbito, la figura de las Empresas de Inserción12, estructuras productivas de bienes y servicios que tienen como fin la incorporación al mercado laboral de colectivos en situación de desventaja social o exclusión y lleven a cabo un proyecto personal de inserción, mediante un proceso de aprendizaje adecuado que contemple la consecución de habilidades sociales, laborales, formación básica, cualificación laboral y conocimientos de mercado que permitan mejorar sus condiciones de empleabilidad. Son, por tanto, iniciativas económicas que combinan la actividad empresarial con metodologías de acompañamiento a la inserción sociolaboral. Gizatea13, Asociación de Empresas de Inserción del País Vasco, agrupa a 45 de las 49 empresas de inserción calificadas por el Gobierno Vasco. El porcentaje de incorporación laboral al empleo normalizado de las personas que realizan un proceso de acompañamiento en las empresas de inserción es el 52%, lo que da cuenta del potencial de estas estructuras como herramienta para la inclusión social dentro de las políticas activas de empleo. Desde el ámbito local se pueden poner en marcha políticas públicas que apoyen al desarrollo de la producción solidaria en nuestros territorios: –– Apoyo al emprendimiento social: mediante la cesión de espacios o el establecimiento de criterios de priorización para la cesión de los mismos a entidades de la economía social y solidaria; incorporando en los dispositivos de asesoramiento para el emprendizaje conceptos y valores relacionados con la economía solidaria, desarrollando actividades formativas en este ámbito, estableciendo criterios de carácter social en la concesión de ayudas al emprendizaje, difusión de alternativas económicas solidarias vinculadas al territorio, etc.

12 La Ley 44/2007 de 13 de diciembre para la regulación del régimen de empresas de inserción y que tiene al estado español como ámbito de actuación define a las empresas de inserción como: “ Aquella sociedad mercantil o sociedad cooperativa legalmente constituida que, debidamente calificada por los organismos autonómicos competentes en la materia, realice cualquier actividad económica de producción de bienes y servicios cuyo objeto social tenga como fin la integración y formación sociolaboral de personas en situación de exclusión social como tránsito al empleo ordinario” El Decreto 305/2000 de Gobierno Vasco de 26 de diciembre define las empresas de inserción como “aquellas estructuras productivas de bienes o servicios que tengan como fin la incorporación al mercado laboral de colectivos en situación de desventaja social o exclusión y lleven a cabo un proyecto personal de inserción, mediante un proceso de aprendizaje adecuado que contemple la consecución de habilidades sociales, laborales, formación básica, cualificación laboral y conocimientos del mercado que les permitan mejorar sus condiciones de empleabilidad. Este Decreto regula la calificación de empresas de inserción, se establece el procedimiento de acceso a las mismas y se crea el registro de Empresas de Inserción. Para mayor información, consultar: http://gizatea.net/doc_up/GUIA__ EEII_20130123.pdf 13 www.gizatea.net

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–– Fomento del empleo en el sector: desarrollando la Compra Pública Socialmente responsable; participando en la constitución de empresas de inserción14 o participando en cooperativas de iniciativa social, etc. –– Desarrollo de semilleros de empresas sociales –– Protección de mercados: mediante estrategias de reserva de mercado15 y desarrollo de contratos reservados16. En este sentido, la Ley 31/2015 modifica la Disposición Adicional 5º de la TRL Contratos del Sector Público y establece la obligatoriedad de definir porcentajes mínimos de reserva, es decir, contratos reservados para Centros Especiales de Empleo y Empresas de Inserción17.

OTRAS FINANZAS SON POSIBLES Desde la economía solidaria se propone la generación de iniciativas financieras alternativas que estén en manos de la propia ciudadanía organizada. En primer lugar, porque son necesarias para ir completando todo el ciclo económico, adquiriendo un valor instrumental al servicio del desarrollo de la propia economía solidaria. Por otro lado, porque actuar en este ámbito es proponer a las personas en su relación con el dinero, no sólo una herramienta financiera, sino un instrumento de acción política porque al igual que ocurre en otros ámbitos del consumo, el uso que hagamos 14 Varias son las experiencias de entidades locales que participan en la constitución de una empresa de inserción: Bidebarri ubicada en Oñati en la que participa el Ayuntamiento de Oñati y Caritas Diocesana de Oñati dedicada al sector de la alimentación; Oarsotek del sector de servicios auxiliares para la industria en la que participan el Ayuntamiento de Lezo, Oarsoaldea S. A. y Rubitec S. L. ubicada en Oiartzun; Berziklatu ubicada en Ortuella en la que participan la DFB, Garbiker, Emaús Bilbao, Rezikleta S. Coop. I. S. y dedicada a temas medioambientales. 15 La reserva de mercado no constituye una definición jurídica como tal, sino que nos referimos a ella cuando se utiliza el contrato reservado de forma estratégica, cuantificada y planificada. Esto es, cuando una administración pública o el conjunto de las mismas deciden que un porcentaje del total de sus contratos, o un porcentaje del total del presupuesto de adjudicaciones de contratos públicos serán adjudicados mediante contratos reservados, de forma que se genere para las Empresas de Inserción y Centros Especiales de Empleo un mercado protegido que facilite su sostenimiento y crecimiento. 16 El contrato reservado es una figura legal específica que implica que en la licitación de un contrato público únicamente podrán participar y, en consecuencia resultar adjudicatarias, las Empresas de Inserción y los Centros Especiales de Empleo. 17 Ley 31/2015, de 9 de septiembre, en vigor desde el 10 de octubre de 2015 por la que se modifica y actualiza la normativa en materia de autoempleo y se adoptan medidas de fomento y promoción del trabajo autónomo y de la Economía Social modifica la Disposición Adicional 5ª del TRL Contratos del Sector Público, aprobado por el RDL 3/2011, de 14 de noviembre (Artículo 4) “Se fijarán porcentajes mínimos de reserva de determinados contratos o de determinados lotes de los mismos a Centros Especiales de Empleo y Empresas de Inserción reguladas en la Ley 44/2007, que cumplan con los requisitos establecidos en dicha normativa para tener esta consideración, o un porcentaje mínimo de reserva de la ejecución de estos contratos en el marco de programas de empleo protegido, a condición de que al menos el 30% de los y las empleadas de los Centros Especiales de Empleo, de las empresas de inserción o de los programas sean personas trabajadoras con discapacidad o en riesgo de exclusión social”

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de nuestro dinero puede contribuir al mantenimiento de un sistema injusto o, por el contrario, a sentar las bases de la construcción de modelos alternativos más éticos, equitativos y solidarios. Siguiendo, nuevamente, a Carlos Askunze (2013; ASKUNZE) las diferentes propuestas de finanzas éticas en el ámbito de la Economía Solidaria, desarrollan actividades que conllevan: –– Financiar actividades que comporten un impacto social transformador (proyecto sociales, ecológicos, culturales o solidarios) excluyendo cualquier inversión en actividades especulativas o empresas que colaboren con el mantenimiento de la injusticia y el deterioro de nuestro mundo; –– Ofrecer instrumentos de ahorro y de inversión responsables a la ciudadanía, que participa activamente en la construcción y control del instrumento financiero. Dentro del ámbito de la actividad parabancaria merece la pena mencionar la experiencia de Coop5718, una cooperativa de servicios que destina sus recursos propios a dar préstamos a proyectos de economía social que promueven el empleo, fomenten el cooperativismo, el asociacionismo y la solidaridad en general, y promuevan la sostenibilidad sobre la base de principios éticos y solidarios. Nacida en Catalunya pero que cuenta con desarrollo en otros territorios como son; Andalucía, Aragón, Galizia, Madrid y desde hace poco más de un año en Euskal Herria. Aunque no se enmarcan, específicamente, en el ámbito de las finanzas, incluimos el sector de los seguros por su similar comportamiento especulador. En este sentido, se viene impulsado desde los últimos años la generación de alternativas en este terreno. Así, desde el Observatorio de las Finanzas Éticas se ha puesto en marcha el sello EthSI19 (Ethical and Solidaruty-based Insurance) un distintivo que garantiza determinados valores y comportamientos éticos de las empresas o de los productos aseguradores certificados; inversión socialmente responsable, mutualismo, transparencia, vinculación con la economía solidaria, sostenibilidad ambiental, etc. En concreto se ha constituido una plataforma, nacida en el ámbito del movimiento de la Economía Solidaria denominada CAES20 (Cooperación para el Aseguramiento Ético y Solidario) que promueve y comercializa estos seguros éticos. ECONOMÍA DESMONETIZADA. Como veíamos al inicio de este artículo, el sistema socioeconómico es un engranaje compuesto por distintas esferas algunas de las cuales están monetizadas y otras no. Desde la Economía Solidaria se propone el establecimiento de relaciones entre organizaciones y personas 18 www.coop57.coop 19 www.ethsi.net 20 www.caes.coop

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que no necesariamente tengan que estar mediatizadas por el uso de monedas de curso legal. Así, destacamos las iniciativas para la puesta en marcha de circuitos de comercialización basados en monedas sociales, complementarias o alternativas. Una moneda social se crea y es utilizada por comunidades, colectivos y personas para poder facilitar intercambios tanto de productos como de servicios o de conocimientos. Así, se crea y se destruye por y en función de la economía real que se dé entre las organizaciones y personas que participan. Es una moneda que se crea de forma democrática, descentralizada y comunitaria, lo que permite consolidar y potenciar economías locales basadas en la cercanía y el conocimiento mutuo. Pueden perder valor con el tiempo (fenómeno denominada “oxidación” o interés negativo) con el objetivo de que no se pueda acumular, lo que facilita una alta rotación de la misma. En el Estado español existen algunas experiencias ya consolidadas (Puma en Sevilla o Zoquito en Jerez de la Frontera) y otras incipientes como ekhi en Bizkaia o vinculadas al desarrollo de los mercados sociales (Boniato en Madrid, Txanpon en Navarra o Ecosol en Catalunya). Más allá de las monedas sociales, existen otras propuestas de fomento de intercambios no mediatizados por la moneda como son los bancos del tiempo y las iniciativas de trueque o las diversas propuestas de consumo colaborativo que priorizan el acceso a bienes y servicios antes que poseerlos, a través de fórmulas denominadas de economía compartida21. En definitiva, compartir y colaborar, antes que promover la propiedad privada o el libre mercado de valores capitalistas.22 Algunas propuestas a desarrollar desde las entidades públicas locales en este ámbito podrían ser: –– Asociarse a cooperativas de crédito o banca ética. En el caso concreto de Banca Ética Fiare identificamos más de 20 administraciones locales que han realizado aportación de capital social al proyecto. –– Generación de circuitos de financiación ética y alternativa: depósitos o cuentas, desarrollo de proyectos específicos con fianzas éticas, financiación de proyectos de desarrollo local a través de herramientas de financiación ética, cláusulas en subvenciones y contratos para realizar los abonos a través de Banca Ética, etc. –– Impulso y apoyo a monedas sociales, mercados de truque, bancos del tiempo –– Consumo colaborativo: iniciativa “Udaltruke” promovida por Enkarterrialde consistente en intercambiar gratuitamente bienes municipales entre 15 ayuntamientos que pertenecen a la Asociación de Desarrollo Rural de Enkarterrialde23

21 Para ampliar información sobre monedas sociales, bancos del tiempo, trueque y otras alternativas se puede consultar www.vivirsinempleo.org. Sobre consumo colaborativo se puede consultar www.consumocolaborativo.com 22 Propuestas como el “procomún” o la gestión de los “comunes” son cercanas a la Economía Solidaria. Para ampliar información: http://www.fundaciondeloscomunes.net/ 23 Para ampliar información http://www.enkarterrialde.org/tag/udaltruke/

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–– Promoción y apoyo de grupos locales de consumo –– Difusión de alternativas

OTRO MERCADO ES POSIBLE Las personas consumidoras pueden, a través de sus gestos cotidianos, contribuir al cambio de las reglas de producción y consumo en nuestra sociedad. En estos gestos y en la propia capacidad de elección, pueden convertir su acto de consumo en un acto político de transformación social. En este sentido, propuestas como la austeridad y rechazo del consumo superfluo, consumir de manera ética, ecológica y solidaria, denunciar la publicidad agresiva y realizar boicots a determinadas empresas o productos que colaboran con el mantenimiento de la injusticia son herramientas al alcance de aquellas personas que quieran ejercer un consumo ético, consciente y transformador.

Desconectarse individualmente de las dinámicas de consumo del sistema capitalista resulta, muchas veces, complicado, sin embargo, actuar de manera colectiva simplifica este proceso. MERCADO SOCIAL Las redes sociales de economía solidaria detectamos una debilidad del propio sector: Existían iniciativas de economía en todas las fases del ciclo económico -producción cooperativa, comercialización solidaria, financiación ética, consumo responsable- éstas no estaban conectadas entre sí y se subordinaban a las directrices impuestas por el mercado capitalista -empresas solidarias que no utilizaban canales de comercialización solidaria, o productores de la economía solidaria, finanzas éticas no consolidadas, movimiento de consumo responsable débil y más que ciudadanas consumidoras responsables, lo que se daba era acciones puntuales de consumo responsable en el marco de un consumo global capitalistaPara superar esta debilidad se puso en marcha el proyecto de “Mercado Social”24 una red de producción, distribución y consumo de bienes y servicios que funciona con criterios éticos, democráticos, ecológicos y solidarios, constituida por empresas y entidades de la economía social y solidaria junto con consumidoras y consumidores individuales y colectivos. Cuyo objetivo es cubrir una parte significativa de las necesidades de sus participantes dentro de la red y desconectar la economía solidaria de la economía capitalista, tanto como sea posible.

24 Para más información consultar www.konsumoresponsable.coop

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Existen Mercados Territoriales asociados a los movimientos de la Economía Solidaria en varios territorios: Madrid, Aragón, Cataluña, Baleares, Euskadi y Navarra. Cada red territorial adapta la puesta en marcha del Mercado Social a sus necesidades, pero todas trabajamos por un objetivo común: “Construir un espacio de consumidoras, proveedores y distribuidoras, donde la ciudadanía podamos ejercer nuestra opción de consumo con compromiso social” Con la creación de los mercados sociales en cada uno de los territorios pretendemos: –– Potenciar la visibilidad, viabilidad y sostenibilidad de las entidades de Economía Solidaria y, especialmente, crear circuitos alternativos al comercio convencional desde la perspectiva del consumo responsable; –– Fomentar e implicar en la corresponsabilidad a cada persona o entidad consumidora, productora, distribuidora, para cambiar el mercado.

COMPRA PÚBLICA SOCIALMENTE RESPONSABLE Las contrataciones Públicas Socialmente Responsables (CPRS) fueron definidas en 2011 por la Comisión Europea como “las operaciones de contratación que tienen en cuenta uno o más criterios de los siguientes aspectos sociales: oportunidades de empleo, trabajo digno, cumplimiento con los derechos sociales y laborales, inclusión social (incluidas las personas con discapacidad) igualdad de oportunidades, diseño de accesibilidad para todos, consideración de los criterios de sostenibilidad, incluidas las cuestiones de comercio ético y cumplimiento voluntario más amplio 54


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de la responsabilidad social de las empresas (RSE), a la vez que respetan los principios consagrados en el Tratado de la Unión Europea (TUE) y las Directivas de Contratación”25 La CPSR plantea incorporar de forma transversal criterios sociales, éticos y medioambientales a la hora de preparar y ejecutar los contratos públicos, así como de seleccionar a las empresas licitadoras y los contratistas. El argumento principal es obvio: resulta ilógico transferir presupuestos públicos a empresas que contaminan, que no respetan los derechos de las personas trabajadoras, que practican la discriminación de género, o que incumplen la cuota del 2% de personas discapacitadas que exige la propia legislación. La contratación pública no es un fin en sí misma, ni constituye exclusivamente un medio para la obtención de prestaciones, obras o servicios en las condiciones económicamente más ventajosas para la administración sino que es, sobre todo, una herramienta jurídica al servicio de los poderes públicos para el cumplimiento de sus fines y valores fundamentales: cohesión social, redistribución de la riqueza, igualdad y justicia. Los criterios o cláusulas sociales se pueden incluir en todas las fases del procedimiento de licitación, esto es, en la fase de preparación, adjudicación y ejecución existen una serie de diferentes temáticas sociales y ambientales que pueden ser de común aplicación. Las resumimos en el siguiente gráfico:

25 DIRECCIÓN GENERAL DE EMPLEO, ASUNTOS SOCIALES E IGUALDAD DE OPORTUNIDADES DE LA COMISIÓN EUROPEA (2011): Adquisiciones sociales. Una guía para considerar aspectos sociales en las contrataciones públicas”

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Una de las cuestiones recurrentes que suelen plantearse respecto a las cláusulas sociales es si son obligatorias. La respuesta es que no lo son, es decir, que la legislación de contratos públicos permite su inclusión pero no obliga a ello, por lo tanto su incorporación a los pliegos es facultativa y no imperativa. Muchos ayuntamientos han incorporado estas recomendaciones, sin embargo, otras administraciones públicas –en número creciente– se han dotado de Acuerdos, Instrucciones, Ordenanzas o Circulares, a través de las cuales las cláusulas sociales deben incorporarse preceptivamente a sus contratos públicos, es lo que denominamos modelos integrales (2014; LESMES,S; ÁLVAREZ DE EULARE, L.) En el ámbito del consumo son varias las propuestas: –– Desde las competencias locales regulación de la publicidad en las calles, limitación de espacios de consumo masivo, etc. –– Apoyo a circuitos cortos y la producción local: cláusulas de contratación que prioricen u obliguen a utilizar estos circuitos, soberanía alimentaria, incentivar el uso de estos circuitos en los comedores escolares, sensibilización, etc. –– Facilitar el desarrollo de mercados: impulsar iniciativas del Mercado Social (MES), dotar de espacios para el desarrollo de mercados, sensibilización de consumidoras y consumidores, ayudas, etc. –– Compra Pública Socialmente Responsable –– Campañas de sensibilización sobre el consumo consciente, crítico y transformador.

Las experiencias recogidas en este artículo nos muestran la existencia de prácticas y herramientas de la Economía Solidaria en todos los campos del ciclo económico y como señala Carlos Askunze (2013; ASKUNZE, C.) nos indican que existen cada vez más opciones para vivir (consumir, intercambiar, relacionarse, participar…) con criterios alternativos a los propuestos –y aparentemente impuestos– por el sistema capitalista. Construir, difundir y multiplicar prácticas alternativas en el ámbito de la actividad económica, nos pone en un camino en transición hacia un sistema –post-capitalista– más solidario, equitativo y sostenible. BIBLIOGRAFÍA (1) GARCÍA JANÉ, J (2012): Adios, capitalismo. 15M-2013. Barcelona. Icaria. (2) DIPUTACIÓ BARCELONA (2014). Guía de economía social y solidaria para la administración local. https://www.diba.cat/documents/172547/14871910/guiadiba_cast.pdf/1c55ef481b7c-4828-a29b-4e483833f53d

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(3) DOPAZO, P. DUCH, G (2012). Economía Solidaria y Soberanía Alimentaria. Revista crítica. Julio 2012. http://gustavoduch.wordpress.com/algunas-conferencias/economia-solidaria-ysoberania-alimentaria/ (4) ASKUNZE, C (2013). Más allá del capitalismo: alternativas desde la economía solidaria. Colección Documentación Social nº 168 pp 97-116. http://www.economiasolidaria.org/files/ economia_solidaria_askunze.pdf (5) PEREZ DE MENDIGUREN, J.C; ETXEZARRETA, E; GURIDI, L (2009). Economía Social, Empresa Social y Economía Solidaria: diferentes conceptos para un mismo debate. Papeles de la Economía Solidaria nº 1. Ed. REAS Euskadi. http://www.economiasolidaria.org/files/papeles_ ES_1_ReasEuskadi.pdf (6) VV.AA (2014) Sostenibilidad de la vida: Aportaciones desde la Economía Solidaria, Feminista y Ecológica. Ed. REAS Euskadi. http://www.economiasolidaria.org/files/sostenibilidad_0.pdf (7) CARRASCO, C (2011) La Economía del Cuidad: Planteamiento actual y desafíos pendientes Revista Economía Crítica nº 11. (8) OROZKO, A (2014) Subversión feminista de la economía. Aportes para un debate sobre el conflicto capital-vida. Ed. Traficantes de Sueños (9) LESMES, S y ÁLVAREZ DE EULATE, L (2014) Guía de Contratación Pública Socialmente Responsable. Editado por REAS Euskadi.

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FINANCIACIÓN Y REFORMA DE LA IMPOSICIÓN LOCAL EN MOMENTOS DE MÁXIMA AUSTERIDAD1 (Equilibrios, Especialización e Incentivos) JAVIER SUÁREZ PANDIELLO Universidad de Oviedo

1 Este trabajo es una versión actualizada del artículo “Financiación Municipal: Equilibrios, Especialización e Incentivos”, publicado en el número 38 de la Revista Española de Control Externo que edita el Tribunal de Cuentas de España escrito en colaboración con el profesor Francisco Pedraja Chaparro.


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1. INTRODUCCIÓN Las dificultades de financiación de los gobiernos locales se han convertido en los últimos tiempos en un problema enquistado, cuyas dimensiones aparecen, sin embargo, ante la opinión pública de modo confuso, tanto en lo que respecta a su cuantía, como en lo que afecta a las responsabilidades de su origen. Así, desde determinados ámbitos se achacan esas dificultades a la propia gestión de los gobiernos locales, atribuyéndoles, con carácter general conductas irresponsables por embarcarse en proyectos sobredimensionados para sus capacidades, fiando buena parte de su financiación propia a recursos erráticos como los vinculados al sector de la construcción. Alternativamente, desde los gobiernos locales se defienden, aduciendo que su mayor proximidad a los ciudadanos les obliga a responder de una manera más ágil a las demandas de servicios, las cuales, a menudo van más allá de sus competencias explícitamente atribuidas por la legislación vigente, yendo la normativa financiera varios pasos por detrás en lo que respecta a la cobertura de las nuevas necesidades. Sea cual fuere en la realidad el peso de la participación de ambas explicaciones en la situación actual de las finanzas locales y, aunque no perdamos de vista el interés de la Hacienda Pública por la elección de los medios adecuados para obtener sus fines en un contexto de escasez, en este artículo nos interesa más el análisis de los equilibrios de la organización pública en un marco de incentivos y coordinación de sus acciones. Con esa visión presentamos una serie de guías de análisis que se pueden materializar en 1) el equilibrio necesario entre competencias y financiación con el fin de alcanzar la suficiencia, 2) la especialización de los instrumentos financieros en el logro de objetivos adicionales como son la autonomía y la equidad y, por último, profundizando en la relación entre competencias y financiación, 3) la conveniencia de ajustar el tipo de instrumentos a la naturaleza de esas competencias.

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Estas guías nos servirán para identificar algunos problemas de la Hacienda local, valorar los cambios realizados y, con el trasfondo de la crisis económica, indicar algunas claves para abordar con éxito su futura reforma. 2. UN PRIMER EQUILIBRIO: COMPETENCIAS Y FINANCIACIÓN. El principio de suficiencia se fundamenta en la necesidad de ajustar la financiación ordinaria con el gasto derivado de las competencias atribuidas a la Hacienda municipal. Sin embargo, en la medida en que las necesidades de gasto son ilimitadas (siempre cabe introducir mejoras en los servicios, sea en cantidad o en calidad), incluso bajo la hipótesis de fijación clara y explícita de estas competencias, no es posible identificar de modo absoluto el respeto a este principio. Además, en el contexto de un modelo de Estado descentralizado, como el existente en España, la existencia de varias esferas de Hacienda obliga a acentuar más si cabe el carácter relativo del principio de suficiencia, por cuanto éste requiere que la financiación ordinaria cubra las necesidades de gasto a un nivel similar en todas ellas (equilibrio fiscal vertical). El principio de lealtad institucional vendría a ser, de facto, una garantía dinámica del cumplimiento de la suficiencia en ese sentido relativo. Desde la anterior perspectiva, un elemento limitador del éxito de las reformas en las haciendas subcentrales en España ha venido siendo la ausencia de una visión integradora y, dado el protagonismo alcanzado por el nivel regional, la consideración residual de la esfera municipal, que se ha limitado a sufrir, pasivamente, las consecuencias de las sucesivas reformas del sistema de financiación autonómico. Concretamente, la última reforma de la financiación autonómica es una prueba más (reiterada) en la que se desconoce el carácter cada vez más interrelacionado de nuestro sistema fiscal donde, por poner un ejemplo evidente, todos los niveles participan en la recaudación de impuestos tan relevantes como el IRPF y el IVA de manera que, los aumentos de cesión al nivel regional, acaban afectando, se quiera o no, a la financiación local, todo ello con el agravante, desde una perspectiva política, del incumplimiento de la promesa realizada para llevar a cabo una reforma conjunta de la financiación autonómica y local. Una visión integradora como la requerida hubiera facilitado el pleno desarrollo de un instrumento financiero constitucionalmente previsto, cual es la participación de las haciendas locales en los tributos de las CCAA (PICAS) y cuyo escasísimo despliegue aleja la estructura del modelo de financiación vía transferencias en España de lo que es más habitual en los países con federalismo fiscal más avanzado. En todo caso puestos a verificar (con todas las prevenciones posibles) orígenes de eventuales incumplimientos en el principio de suficiencia a nivel local, podríamos distinguir entre aquellos cuya razón última proviene del lado de la demanda y los que se basan en problemas de oferta. 62


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2.1. La insuficiencia desde el lado de la demanda Como decíamos más arriba, una de las principales fuentes de crítica al modelo de financiación por parte de los gobernantes en el ámbito local es la falta de sintonía entre los servicios efectivamente prestados por los municipios y los recursos puestos a su disposición para hacer frente a estos servicios. Desde la representación institucional de los ayuntamientos se traslada que una parte creciente de esa brecha financiera tiene su origen en la existencia de los denominados gastos impropios, tras los que se encontraría la presión de la demanda de los ciudadanos por cada vez más y mejores servicios, sin que los demandantes conozcan la atribución legal de competencias entre niveles de gobierno. En este caso, una difusa delimitación competencial, estaría permitiendo que, gastos correspondientes a otros niveles de gobierno, sean realizados por los municipios sin que éstos tengan asignada la financiación correspondiente. Cuando uno trata de cuantificar la importancia de esos gastos, se encuentra con importantes problemas. La complejidad del marco legal (Ley Reguladora de Bases de Régimen Local y legislación sectorial estatal y autonómica sobre cada materia) no facilita la delimitación de un catálogo preciso de esos gastos; por otra parte, las fuentes de información alternativas (encuestas a los responsables municipales, clasificación funcional del gasto, etc.) cada una con sus deficiencias, son otra causa de posibles discrepancias en los resultados. Los trabajos realizados los sitúan entre algo más del 10% y el 30% del gasto total del que, en todo caso, habría que descontar aquellas partidas que cuentan con una financiación específica proporcionada por la Hacienda a la que suplen. No obstante, hablar de gastos impropios incluyendo todos los no obligatorios es tanto como asimilar las competencias asumidas por delegación de otras administraciones y con algún grado de financiación incorporada, con verdaderos gastos de suplencia derivados de respuestas a necesidades no satisfechas por otras administraciones sin financiación alguna y con gastos voluntariamente asumidos en asuntos de dudosa necesidad social y que pudieran servir para alimentar comportamientos demagógicos, cuando no clientelares. En este sentido, nuestra opinión es que la reivindicación de financiación adicional vinculada a gastos impropios en virtud del principio de suficiencia, sólo se armaría de razón si los gobiernos locales fueran capaces de acotar más el concepto, identificando claramente aquellos que objetivamente suponen necesidades cubiertas en suplencia de otras administraciones con recursos propios y dirigiendo la reivindicación hacia las administraciones que han sido eventualmente “beneficiarias” de las acciones locales, en el sentido de haberse “ahorrado” gastos que eran de su incumbencia. A título de ejemplo, y por abundar en el argumento, uno de los fenómenos que se ha detectado, ya desde la década pasada, como origen de nuevas necesidades de gasto local, no recogidas en el catálogo de competencias obligatorias de la Ley de Bases de Régimen Local, es 63


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el de la inmigración, el cual ha elevado sustancialmente la población de nuestras ciudades y, especialmente, las necesidades de servicios sociales de todo tipo que tienen a los inmigrantes como destinatarios. Ciertamente, estas fueron necesidades sobrevenidas y para las que los ayuntamientos carecían de financiación específica. Sin embargo, no es menos cierto que para las otras Administraciones Públicas la inmigración provocó también alteraciones en sus necesidades, conceptualmente muy similares. Pensemos en el caso de las comunidades autónomas, las cuales han asumido las competencias en materias de educación, sanidad y vivienda en unas condiciones de financiación determinadas, y en unos momentos en los que, la mayor parte de ellas, ni se podían plantear la magnitud que llegaría a tener este fenómeno. Así, las nuevas necesidades de escolarización de inmigrantes, muchos de ellos provenientes de países en los que el idioma es diferente, o de prestaciones sanitarias a personas que vienen de lugares con indicadores de salud mucho más deficientes, supusieron una tensión añadida sobre los presupuestos autonómicos. Si éstos gobiernos, como parece ser el caso, reclamaran financiación adicional al gobierno central, y éste respondiera aceptando esas demandas, dada la novedad del fenómeno, el efecto final sólo podía concretarse en una menor cantidad o calidad de los servicios prestados por el gobierno central (por ejemplo, defensa, acción diplomática o grandes infraestructuras de transportes y comunicaciones) o en una elevación de la presión fiscal sobre el conjunto de los ciudadanos. En este último caso, y volviendo a la argumentación anterior, podría plantearse por qué debería ser el Estado quien eleve la presión fiscal y no los gobiernos territoriales (autonómicos y locales) quienes lo hagan, dado que las “nuevas” necesidades se manifestaban principalmente a estos niveles. En todo caso, y por acabar con este asunto, en nuestra opinión, siendo encomiable la intención de cuantificar el gasto no obligatorio, en términos de suficiencia, creemos que lo relevante no es tanto la distinción entre la naturaleza (obligatorio – no obligatorio) del gasto, cuanto la existencia de brechas financieras objetivas entre necesidades de gasto y capacidad financiera. De hecho, pueden perfectamente coexistir situaciones de gasto no obligatorio que no causan brechas financieras (el financiado mediante transferencias específicas) con otras de gasto obligatorio que sí las causen. Un ejemplo de esta última situación sería la aprobación de normas estatales o autonómicas que impongan nuevas obligaciones de gasto a los municipios sin venir acompañadas de financiación adicional. 2.2. La insuficiencia desde el lado de la oferta Por otra parte, en la justificación económica de la descentralización no debería olvidarse la existencia de factores limitadores procedentes de la oferta, como sucede con el tamaño mínimo para aprovechar las economías de escala y de gestión en la prestación de los servicios municipales. Eso nos lleva directamente a plantear la incompatibilidad económica entre la provisión eficiente de los servicios que legalmente deben prestar los municipios y la actual estructura municipal, con más de 8.000 unidades de las que el 84% tiene menos de 5.000 habitantes y el municipio mediano no llega a los 600 habitantes (ver tabla 1). 64


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Tabla 1. Estructura Poblacional de los Municipios Españoles Población

Número de Municipios

> 500.000

Porcentaje

6

0,07

Entre 100.001 y 500.000

56

0,69

Entre 50.001 y 100.000

83

1,02

Entre 20.001 y 50.000

252

3,11

Entre 5.000 y 20.000

918

11,31

Entre 1.000 y 5.000

1.937

23,87

< 1.000

4.862

59,92

Total

8.114

100,00

Media

5.795

Mediana

582

Fuente: Nomenclátor (INE, 2010) y elaboración propia

Este factor limitador se hace aún más evidente cuando enfrentamos la actual estructura municipal con una vuelta de tuerca más en el proceso descentralizador como se pretende con el Pacto Local, según el cual se propone profundizar en la descentralización de tal forma que los gobiernos municipales asuman de jure un rango mayor de competencias hoy gestionadas por las comunidades autónomas. Si se quisiera de verdad que el Pacto Local dejase de ser un mito para transformarse en realidad o bien debería limitarse este proceso a municipios con un tamaño suficiente, o, alternativamente, si se pretendiese que tuviera un carácter más general, habría de condicionarse a una reforma previa de la estructura municipal. Incluso sin llegar a esa segunda descentralización, la incapacidad de los municipios de menor población para prestar eficientemente los servicios exigidos por ley, debe hacernos insistir en las distintas alternativas de cooperación municipal, desde la más exigentes como las fusiones municipales a las más simples de las mancomunidades. El pesimismo con el que se contempla la reducción del número de municipios habría de ponderarse con las experiencias exitosas en el ámbito comparado, del que pueden extraerse algunas enseñanzas: análisis técnicos previos, consenso político, un periodo dilatado en el que se combinen los incentivos de diverso tipo en sus fases iníciales y la coacción en las últimas, etc. Por último, el hecho de que las competencias en las alternativas de cooperación municipal correspondan a las comunidades autónomas permite una flexibilidad que parece muy conveniente dada la heterogénea realidad municipal existente entre ellas (con situaciones tan distintas como los de Murcia y Castilla y León, donde los municipios de menos de 5.000 habitantes no llegan al 20% en el primer caso y alcanzan el 98% en el segundo). Ciertamente, abrir un proceso generalizado de fusiones impuestas no parece a priori el camino más deseable, dados que los condicionantes políticos, e identitarios podrían hacerlo inviable.

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Sin embargo, tampoco parece adecuado mantener en el tiempo situaciones insostenibles por su ineficiencia económica. Es por ello que debería inicialmente explorarse la vía de la convicción, mediante la generación de incentivos financieros. Estos podrían ser articulados a través de las fórmulas de reparto de la participación en los tributos del Estado o de las comunidades autónomas, combinadas, en su caso, con fondos específicos dotados conjuntamente por la Administración Central y las comunidades autónomas, siempre con el objetivo de generar nuevas instituciones que supongan un beneficio neto con respecto a la situación inicial. Sin embargo, en aquellos casos en que la situación financiera de un municipio sea insostenible o cuando se prevea una situación de insolvencia a corto plazo, no debería descartarse la vía la fusión forzosa. Previamente, la legislación debería haber recogido claramente los supuestos en los cuales este mecanismo se activaría, por ejemplo, sobre la base de una negativa y reiterada evolución de ciertos indicadores de gestión presupuestaria o de deuda viva. Como condiciones necesarias (exigibles también para las fusiones voluntarias) deben añadirse la contigüidad territorial de los municipios a fusionar, la existencia de “masa crítica” en términos de población (tamaño mínimo), la adopción de un plan de reformas estructurales para mejorar la gestión y, por último, la comprobación de una capitalización financiera suficiente en la entidad local resultante. Con todo, cabe resaltar que fusionar municipios o instaurar mecanismos de cooperación interjurisdiccional no deben ser vistos como fines en sí mismo, sino como instrumentos para lograr la viabilidad administrativa y financiera del sistema. Aunque no se pueda decir con carácter general que un tamaño razonable garantice el éxito, resulta muy difícil que la oferta de servicios de calidad financieramente sostenible sea posible sin alcanzar una dimensión mínima. 3. MÁS ALLÁ DE LA SUFICIENCIA: ESPECIALIZACIÓN INSTRUMENTAL E INCENTIVOS. Puestos a organizar la estructura de instrumentos que componen la base de la financiación ordinaria, aparecen dos categorías que, sin renunciar al objetivo de suficiencia, añaden principios u objetivos adicionales derivados de su especialización. Los ingresos tributarios propios proporcionan la autonomía imprescindible para la correspondencia entre financiadores y beneficiarios del gasto local. Los ingresos transferidos tratan de que el anterior ajuste pueda realizarse en condiciones de igualdad entre los municipios (equilibrio fiscal horizontal). El diseño de un modelo de financiación estable y duradero requiere que para la concreción de los dos grupos de instrumentos deba tenerse en cuenta la conexión entre ambos, con el fin de que el sistema de incentivos subyacente sea adecuado. 3.1. Ingresos tributarios propios: autonomía Como nos enseña la teoría de las haciendas descentralizadas, para el ajuste del gasto local a las preferencias de los ciudadanos, las competencias deben venir acompañadas por unos 66


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instrumentos financieros sobre los que los municipios tengan una cierta autonomía. También nos enseña que el elemento más significativo en el ejercicio de esa autonomía es el tipo impositivo que permite llevar a cabo ajustes, en el margen, entre ingresos y gastos. Por otra parte, la historia de la hacienda municipal nos muestra hasta qué punto resulta difícil contar con un sistema fiscal propio con un peso relativamente significativo y cómo su consolidación es garantía de solvencia para las finanzas municipales. En el caso español, el arraigo a lo largo del tiempo de un sistema tributario local sustentado sobre impuestos de bases poco flexibles, ha hecho de la impopularidad una de sus características principales. En comparación con los tributos que se atribuyen al resto de las administraciones públicas, los principales impuestos locales recurrentes (impuesto sobre bienes inmuebles, impuestos sobre vehículos de tracción mecánica y el impuesto sobre actividades económicas) son tributos claramente perceptibles por los ciudadanos, que, además, exigen ineludiblemente la adopción de medidas discrecionales por parte de los gobiernos locales ante incrementos en las necesidades de gasto. Ciertamente, la perceptibilidad de los tributos es una característica recomendable desde el punto de vista de la eficiencia, en la medida en que impide que los ciudadanos subestimen el coste de los servicios públicos y, consiguientemente, colabora en el siempre necesario proceso de rendición de cuentas exigible a quienes gestionan asuntos públicos. Sin embargo, esta característica también ha derivado en más presión por parte de determinados grupos de interés fiscal, en determinadas actitudes “populistas” en las reformas fiscales planteadas por los legisladores y en la utilización excesiva de la recaudación procedente de tributos no ordinarios para financiar gasto corriente. La primera de estas actitudes (presión de grupos de interés) se vio materializada en la práctica supresión desde 2002 del impuesto sobre actividades económicas para un amplísimo número de ayuntamientos. Las evidentes deficiencias de un tributo que grava el mero ejercicio de actividades, independientemente de su rendimiento, crearon en su momento el caldo de cultivo para la presión de los colectivos afectados, los cuales consiguieron, a nuestro juicio lamentablemente, sacar adelante una reforma que desfiscalizó a la mayoría de empresarios y profesionales, que no contribuyó en absoluto a mejorar la equidad del sistema, ni en sus aspectos interpersonales (ahonda en la desigualdad de trato de las rentas según fuentes), ni en los interterritoriales (discrimina entre municipios en función de sus especialidades productivas). Respecto a las segunda de las actitudes comentadas, la última reforma fiscal local trataba presuntamente de identificar avances en la autonomía con la concesión a los gobiernos de facultades de modificar cada vez más elementos tributarios con la finalidad de personalizar los tributos. Así por ejemplo se permite conceder bonificaciones a familias numerosas, a quienes utilicen energías renovables o a las empresas que mantengan determinadas prestaciones sociales para sus empleados. Sin embargo, como indicamos anteriormente, el elemento relevante en el ejercicio de la capacidad normativa es el tipo impositivo, máxime dadas las características de bases restringidas que tienen los impuestos locales (no son impuestos generales sobre renta o patrimonio, sino que gravan sólo determinados componentes de éstos). Abrir la puerta a otros 67


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elementos además de desfigurar la naturaleza propia de los impuestos municipales tradicionales, complica notablemente su gestión y reducen su capacidad recaudatoria. Finalmente, la impopularidad, o ausencia de ilusión fiscal, de los impuestos obligatorios condujo a los ayuntamientos, con carácter general, a una sobreexplotación, en términos relativos, de tributos no ordinarios (o, cuando menos, irregularmente distribuidos en el tiempo), como el impuestos sobre construcciones, instalaciones y obras y el impuesto sobre el incremento de valor de los terrenos de naturaleza urbana, para financiar gasto corriente, amén del uso indiscriminado de otros ingresos vinculados a la construcción y la expansión urbanística. Ello ha hecho que el estallido de la burbuja inmobiliaria y la consiguiente crisis económica en la que estamos inmersos en la actualidad afecte de una manera mucho más dramática si cabe a las finanzas municipales que a las del resto de administraciones públicas, como podemos constatar en los datos ofrecidos en la sección 4. La tabla 2 muestra la estructura de la tributación municipal en el año 2014 (último año liquidado) y 2007 (año previo a la de los efectos de la crisis económica en los ayuntamientos) en comparación con el año 2002 (fecha de referencia de la última reforma tributaria). Tabla 2. Estructura de los Ingresos Fiscales Municipales 2002

2007

Miles de € Impuesto sobre Bienes Inmuebles (IBI) Impuesto sobre Vehículos de Tracción Mecánica (IVTM) Impuesto sobre el Incremento de Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana (IDVTNU) Impuesto sobre Actividades Económicas (IAE) Impuesto sobre Construcciones, Instalaciones y Obras (ICIO) Tasas y Precios Públicos Contribuciones especiales Otros ingresos (*) Ingresos Fiscales

%

Miles de €

2014 %

Miles de €

%

5.043.438

33,29

8.048.396

35,53

13.186202

46,21

1.700.331

11,22

2.284.858

10,09

2.238.641

7,85

914.867

6,04

1.533.818

6,77

2.292.437

8,03

1.939.116

12,80

1.455.262

6,42

1.477.733

5,18

1.341.010

8,85

2.394.402

10,57

482.240

1,69

3.904.739

25,77

5.801.935

25,61

5.829.560

20,43

212.807

1,40

200.260

0,88

39.959

0,14

93.457

0,62

932.704

4,12

2.988.898

10,47

15.149.765 100,00 22.651.635 100,00 28.535.670 100,00

Fuente: D.G. de Coordinación Financiera con las Comunidades Autónomas y con las Entidades Locales (*) Incluye en 2007 la Participación Territorializada en Impuestos concretos.

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Como se ve, la estructura de la fiscalidad municipal ha variado notablemente desde 2002 (año de la última reforma de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales). Sin computar los efectos de la crisis económica, en 2007, el peso del IAE en la tributación local se había reducido a la mitad, con una caída en términos absolutos de la cuarta parte de su recaudación. Por el otro lado, se había producido un espectacular incremento de ingresos procedentes del ICIO (casi el 80 por ciento), sobreexplotado por el auge de la construcción, el cual pasaba a ser en 2007 el segundo impuesto por recaudación (por encima del impuesto de vehículos y sólo detrás del IBI), si bien se ve una caída dramática en 2014, fruto de la crisis y su impacto en el sector inmobiliario y la tercera figura tributaria, si agrupásemos en una única partida la recaudación de tasas y precios públicos. Destacables también son el incremento del IDVTNU (67,65 por ciento) y, por supuesto, la partida de otros ingresos, que incluye las participaciones territorializadas en IRPF, IVA e impuestos especiales que financian a los municipios de más de 75.000 habitantes y a las capitales de provincia y comunidad autónoma, aunque no alcancen esa cifra de población. Se observa una cierta tendencia, tras la reforma del sistema de transferencias, de asimilar tributación propia a simples participaciones territorializadas considerando que su puesta en marcha supone un avance en el principio de autonomía. Lo cierto es que se trata de figuras más próximas a las transferencias en las que, en el mejor de los casos, como sucede con el IRPF, se cambia el criterio de distribución y, en el peor, como ocurre con la imposición indirecta general y específica, ni siquiera se consigue ese objetivo dadas las dificultades de obtener índices de consumo, generales y específicos, en el ámbito municipal. En realidad, aun cuando contablemente estas participaciones aparecen en los capítulos 1 y 2 del presupuesto, el hecho de que los ayuntamientos carezcan de capacidad normativa alguna sobre ellas unido a su incorporación efectiva al sistema de participaciones en tributos del Estado (PIE), las convierten en la práctica en transferencias incondicionales del Estado Por su parte, el IBI se consolidaba como la principal figura tributaria local, multiplicando casi por tres su recaudación en poco más de una década. Mención especial merece el uso de tributos asociados al principio del beneficio. Aunque se observa cierta prevención por parte de muchos gobiernos locales a su utilización extensiva, basada una vez más en su impopularidad, buena parte del gasto local tiene las características que establece la teoría para su exigencia (servicios divisibles, con escaso componente redistributivo y no generadores de externalidades positivas). Tasas y precios públicos vienen representando alrededor de la cuarta parte de los ingresos fiscales de los municipios y probablemente sería deseable, incluso, incrementar su peso relativo. Por el lado contrario, un instrumento de financiación local basado en el principio del beneficio que destaca por su uso cada vez más residual son las contribuciones especiales como. 3.2. Ingresos transferidos: equidad En la medida en que las necesidades de gasto, derivadas de las competencias, y las capacidades fiscales, consecuencia de las fuentes tributarias propias, no se distribuyen uniformemente 69


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entre los municipios, parece conveniente contar con unos ingresos procedentes de los niveles superiores (transferidos) que permitan prestar niveles similares de servicios teniendo en cuenta las mencionadas diferencias en necesidades y capacidades fiscales municipales. El sistema de transferencias debe considerar indicadores adecuados de necesidad y de capacidad fiscal a la hora de su reparto entre municipios ajustando su distribución con la evolución de esos indicadores. Teniendo en cuenta las prescripciones anteriores, el sistema de transferencias del Estado (PIE) tiene algunas deficiencias notables: Respecto al factor de necesidad, la población (indicador básico, y prácticamente único utilizado a lo largo del tiempo), ha venido ponderándose con unos coeficientes crecientes según el tamaño del municipio que resultan exagerados para los de mayor población (superior a 500.000 habitantes que prácticamente dobla a los del tramo anterior entre 100.000 y 500.000 habitantes). Su justificación ha de buscarse en el ámbito de la economía política como consecuencia de la presión que ejercen estos grandes municipios ya que, desde el punto de vista normativo, no tienen competencias adicionales. Una prueba de tal exageración se obtiene de la comparación con el sistema de financiación autonómico donde, para competencias típicas del estado del bienestar (sanidad, educación, etc.), la diferencia en el ajuste de la población no alcanza al 13%; es decir, una séptima parte del ajuste realizado en el ámbito municipal (90%). El indicador de capacidad ha venido identificándose con la recaudación efectiva, de manera que la transferencia se ha distribuido de una forma directamente proporcional (a más capacidad más transferencia) y, en consecuencia, contrariamente a las prescripciones de la teoría. Desde la última reforma, la aplicación de un sistema dual (variables y cesión) en función del tamaño municipal, además de consolidar inequidades y defectos de sistemas anteriores, ha desvinculado, para el caso de municipios de cesión, la evolución de la transferencia recibida con los cambios en los indicadores de necesidad y capacidad relativa entre ellos. En consecuencia, incluso suponiendo la existencia de equidad horizontal en el momento inicial, el sistema no permitiría su mantenimiento a lo largo del tiempo. A esas deficiencias cualitativas (con implicaciones cuantitativas evidentes) habría que añadirles las inequidades territoriales derivadas del mantenimiento de regímenes especiales de financiación (sistema foral en País Vasco y Navarra y régimen especial canario) que han dado como resultado diferencias muy significativas en la financiación per cápita recibida por los ayuntamientos, como se puede ver en los datos contenidos en la tabla 3 y en el gráfico 1. Los municipios forales reciben la mayor parte de sus transferencias corrientes de las diputaciones forales (País Vasco) y de la comunidad foral (Navarra), en virtud de sus regímenes de Concierto y Convenio respectivamente, siendo mínima su PIE. Por su parte los municipios canarios se ven especialmente beneficiados por un Fondo Autonómico que se nutre en buena parte de ingresos obtenidos en la comunidad canaria en virtud de su especial 70


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régimen económico-financiero. Frente a estas situaciones, el despliegue de participaciones municipales en ingresos de las comunidades autónomas (PICAs) es aún muy limitado en el resto del territorio español. Tabla 3. Transferencias Corrientes a los Municipios Españoles Transferencias Corrientes Aytos. de Régimen Común

Aytos. De Régimen Foral

TOTAL MUNICIPIOS

2001

2007

2010

2012

€/H

203,50

318,07

304,15

300,14

Índice

93,90

93,32

94,01

94,32

€/H

426,73

692,58

627,44

600,89

Índice

196,91

203,20

193,93

188,82

€/H

216,71

340,84

323,54

318,23

Índice

100,00

100,00

100,00

100,00

Fuente: D.G. de Coordinación Financiera con las Comunidades Autónomas y con las Entidades Locales

Gráfico 1. Evolución de las transferencias corrientes a los municipios españoles (€/H)

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3.3. Incentivos compatibles. Si es importante el diseño de las fuentes de financiación tributaria propia y transferida, no lo es menos una adecuada conexión que permita a cada de ellas cumplir sus objetivos. La experiencia municipal cuenta con ejemplos positivos y negativos en este sentido. En el activo hay que destacar la estabilidad del sistema de transferencias entendida como incapacidad de su modificación por parte de los municipios. Tal endurecimiento de la restricción presupuestaria vía transferencias ha facilitado, sin duda, el que los municipios miren hacia los tributos a la hora de buscar modificaciones en el gasto corriente. La situación contrasta con la financiación regional donde existe un incentivo a modificar el sistema ya que se sabe que con ese cambio se obtendrán mejoras de financiación vía transferencias sin necesidad de acudir al expediente políticamente más costoso de la tributación propia. Cosa distinta son los problemas de gestión de las transferencias donde la mezcla de defectos en el procedimiento de cálculo de sus anticipos y el optimismo del gobierno sobre la situación de la economía ha generado una ilusión financiera sobre la verdadera restricción presupuestaria tanto en el caso de los gobiernos regionales como locales. De hecho, los municipios habían internalizado la recepción de una especie de “paga extra”, en la medida en que las “pesimistas” o, en todo caso, infravaloradas predicciones de recaudación del gobierno en la época de “vacas gordas” hacían que la liquidación definitiva fuera sistemáticamente favorable a los ayuntamientos, cuando la recaudación real superaba ampliamente a la prevista. Sin embargo, está situación también ha cambiado radicalmente, de modo que la liquidación definitiva correspondiente al año 2008 ya ha resultado negativa para los ayuntamientos, quienes deberán devolver al Estado una cuantía agregada de 1.580 millones de euros, a los que habrá que añadir 3.923 millones correspondientes al año 2009. Pese a las “facilidades de pago” ofrecidas por el gobierno de la nación que permitirá fraccionar temporalmente el pago a lo largo de varios años, es fácil deducir el grado en que se acentúan los agobios presupuestarios de los gobiernos locales. En el pasivo también nos encontramos con la incompatibilidad entre un mal entendido avance en la autonomía, como posibilidad de modificar otros elementos tributarios más allá del tipo impositivo (lo que además de encarecer la gestión, resta potencial recaudatorio a los impuestos municipales), con un sistema de transferencias (modelo de variables) que intenta beneficiar a aquellos municipios que realizan un mayor esfuerzo al incluir ese indicador como variable distributiva. El problema con el esfuerzo fiscal se ve agravado por su deficiente cálculo y por la injusticia que supone su aplicación restringida a una parte de los municipios al quedar excluidos los del sistema de cesión. 4. LA CRISIS COMO RESTRICCIÓN Y COMO SÍNTOMA. De lo comentado hasta aquí, se desprende la necesidad de una reforma profunda tanto en las competencias, como en los instrumentos de financiación local. Sin embargo, no es posible obviar 72


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el hecho de que la profunda crisis que se ha instalado en nuestra economía introduce nuevas restricciones a la par que hace visibles ciertos síntomas de deficiencias en la gestión tributaria que la época de expansión había mantenido ocultos. Por una parte, la crisis está provocando una caída espectacular en los ingresos tributarios procedentes de los impuestos potestativos (IDVTNU e ICIO), que como habíamos visto, venían soportando en buena medida la fiscalidad local con sus importantes crecimientos de los últimos años. Además, también se está retrayendo la recaudación de ciertas tasas, fundamentalmente las conectadas con el sector inmobiliario, y los ingresos compartidos (IRPF, IVA e impuestos especiales) en los municipios de mayor dimensión. La tabla 4 muestra la variación en los ingresos vinculados a la actividad constructora entre 2007 y 2009, año éste en que la crisis económica ya se muestra con toda su virulencia, para los municipios de más de 50.000 habitantes. Como se ve, la caída agregada de este tipo de ingresos supera el 40 por ciento en estas ciudades. En materia tributaria, el impuesto de construcciones que había llegado a situarse en 2007 como la segunda fuente de ingresos impositivos después del IBI, pierde en dos años casi el 40 por ciento de su recaudación y el impuesto sobre incremento de valor de los terrenos, el 17,4 por ciento, lo que pone de manifiesto hasta qué punto resulta preocupante el uso generalizado de tributos no recurrentes para financiar gasto ordinario. El retroceso en el resto de ingresos urbanísticos contabilizados en el capítulo tercero del presupuesto, exceptuando las contribuciones especiales, (Licencias Urbanísticas, Cuotas de Urbanización y Aprovechamientos Urbanísticos) supera el 56 por ciento y el de las enajenaciones de terrenos se aproxima al 64 por ciento. Ciertamente, estos últimos son ingreso extraordinario de capital, pero debe notarse que habían llegado a alcanzar en 2007 cifras superiores incluso a las de recaudación individual de los impuestos potestativos. Tabla 4. Liquidación Agregada de Ingresos Locales Vinculados con la Construcción. Municipios de más de 50.000 h. (millones de €) Tributo Impuesto sobre el Incremento de Valor de Terrenos de Naturaleza Urbana Impuesto sobre Construcciones, Instalaciones y Obras Contribuciones Especiales Enajenación de Terrenos Otros Ingresos Urbanísticos (*) Total

2007

%∆ (2007-2009)

2008

2009

1.025,61

850,38

847,04

-17,41

1.032,85

867,01

631,08

-38,90

56,57

75,00

59,02

4,33

1.127,62

634,09

406,37

-63,96

584,17

416,46

254,45

-56,44

3.826,82

2.842,94

2.197,96

-42,56

(*) Incluye la suma de ingresos por Licencias Urbanísticas, Cuotas de Urbanización y Aprovechamientos Urbanísticos Fuente: D.G. de Coordinación Financiera con las Comunidades Autónomas y con las Entidades Locales

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Si a todo esto le añadimos la caída general de la participación en ingresos tributarios del Estado, que obligará a los ayuntamientos a devolver ingresos por excesos en las entregas a cuenta, como hemos visto anteriormente, parece que a los municipios no les queda más remedio que adoptar, como conducta más ortodoxa, medidas discrecionales para la elevación de la presión fiscal local, a pesar de lo malo de la coyuntura. La otra alternativa sería acudir a medidas de gestión menos deseables como el recurso al endeudamiento financiero o, peor aún, ante las mayores restricciones a esta fuente de financiación extraordinaria, demorar el pago a proveedores. La tabla 5, referida únicamente a las capitales de provincia, muestra cómo efectivamente el esfuerzo fiscal relativo ha aumentado como media en todos los impuestos, especialmente en los obligatorios, donde el margen de recorrido es, al menos aparentemente, mayor. Cabe resaltar también en las cifras mostradas en la tabla 4 cómo las tasas de crecimiento del esfuerzo fiscal medio son sustancialmente mayores en los impuestos obligatorios, lo cual no es más que el reflejo de cómo los tipos exigidos en el impuesto de construcciones y el impuesto sobre el incremento de valor de terrenos se encontraban ya casi en máximos. Tabla 5. Esfuerzo Fiscal Relativo Medio para el Conjunto de Capitales de Provincia 2007

2009

%∆

Impuesto sobre Bienes Inmuebles

74,72

80,30

7,47

Impuesto sobre Vehículos de Tracción Mecánica

67,17

75,54

12,46

Impuesto sobre Actividades Económicas

40,69

43,86

7,79

Impuesto sobre el Incremento de Valor de Terrenos de Naturaleza Urbana

88,14

88,94

0,91

Impuesto sobre Construcciones, Instalaciones y Obras

89,42

91,38

2,19

Tributo

Fuente: Ránking tributario de los municipios españoles. Ayuntamiento de Madrid.

Por lo que respecta al endeudamiento financiero, los datos oficiales demuestran que este se encuentra fuertemente localizado en un reducido número de ciudades de gran tamaño. A finales de 2010 la mitad de la deuda correspondía a las capitales de provincia. Las seis grandes ciudades de más de 500.000 habitantes agrupaban más del 35 por ciento de la deuda total, a pesar de ser precisamente ellas las que han venido disponiendo de más recursos financieros, tanto por la fortaleza de sus bases imponibles, como por el privilegio, ya comentado, que les supuso históricamente la especial ponderación de la población en los criterios de distribución de la PIE y la ciudad de Madrid concentraba ella sola el 22 por ciento del total, a pesar de haber conseguido rebajarla en un 4,57 por ciento respecto a finales del año anterior.

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De los 251 municipios que componen la Comunidad Autónoma del País Vasco, 85 (la tercera parte) carecen en absoluto de deuda y en la provincia de Álava el número de municipios no endeudados es 23 (3l 45 por ciento). De ahí que frente a quienes apelan a la necesidad de un rescate generalizado a los gobiernos locales, nosotros opinemos que tal actuación sólo podría generar incentivos perversos, en la medida en que discriminaría a los gobiernos que han llevado a cabo un gestión más eficiente y menos “aventurera” de los recursos públicos, respetando en mayor medida su restricción presupuestaria. El “riesgo moral” que supone la asunción de deudas propias por gobiernos ajenos aparece de este modo como lo contrario a cualquier incentivo al buen gobierno, máxime cuando la existencia de experiencias previas de rescates financieros, presentados como soluciones irrepetibles a problemas únicos, resta credibilidad a su carácter excepcional. 5. NATURALEZA DE LAS COMPETENCIAS: MEZCLA Y ALCANCE DE INSTRUMENTOS. Una especialización financiera de segundo grado es aquella que va más allá de la simple división entre ingresos propios tributarios y transferidos tratando de ajustar el tipo de unos y de otros e incluso su importancia relativa a la naturaleza de las competencias. Un par de casos servirán para ilustrar lo que decimos. Una Hacienda local que tenga asignados unos servicios locales tradicionales normalmente podrá alcanzar la suficiencia con un sistema tributario en el que su figura fundamental sea la imposición sobre la propiedad inmobiliaria (con la que están relacionados esos servicios) y un conjunto de tasas e ingresos públicos junto con una transferencia general, como mecanismo de cierre de la financiación ordinaria que, sin excesivas pretensiones, mejore la suficiencia relativa. Frente a esto, una Hacienda local que añada a esos servicios tradicionales típicos de la hacienda municipal otros de carácter más personal e incluso social, necesitará bases fiscales más amplias y flexibles que las derivadas de la propiedad inmobiliaria como sucede con la renta (un impuesto sobre la renta de las personas físicas). A su vez, las transferencias, no solo serán relativamente más importantes, sino también más exigentes, acentuando su carácter nivelador e incorporando, en el índice de capacidad, las nuevas bases utilizadas en la tributación municipal. Este planteamiento no solo tiene un fundamento teórico sino que es posible encontrar también ejemplos en la experiencia comparada. El ejemplo más paradigmático es el caso de los países nórdicos, donde el tamaño medio municipal está entre los 10.000 y 30.000 habitantes. Si bien es cierto que estos países carecen de nivel intermedio de gobierno, pueden ser vistos como ejemplos de Hacienda local con servicios personales y sociales donde los municipios se encargan de la prestación, en sus niveles básicos, de los principales bienes preferentes y se financian, fundamentalmente, con un impuesto proporcional sobre la renta (en general, variable dentro de una horquilla) sobre una base imponible central con un sistema de transferencias claramente nivelador. 75


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6. A MODO DE CONCLUSIÓN. UN NUEVO MODELO DE FINANCIACIÓN LOCAL Reformar el modelo de financiación local en un momento como el presente, en medio de una crisis económica profunda y con las peculiaridades del mundo local español no va a ser tarea sencilla y requerirá, sin duda, de grandes dosis de consenso político si se pretende que la reforma sea duradera. Estos consensos deberían alcanzar, al menos, y con carácter general, a tres aspectos esenciales del mismo, cuales son: 1) el peso relativo que debería esperarse de los dos grandes instrumentos de financiación (los espacios fiscales propios y transferencias interterritoriales); 2) el ámbito de aplicación y organización del modelo (unitario, para todos los municipios, o dual, distinguiendo entre grandes y pequeños municipios); y 3) su incardinación en el modelo autonómico, coordinando los papeles que deberían jugar en el modelo la administración local y las autonómicas. Respecto al primero de los asuntos, se requiere combinar adecuadamente principios e incentivos contrapuestos, tales como el desarrollo de la autonomía, mediante la instauración de espacios fiscales propios, sobre la base de pocos impuestos locales fáciles de gestionar y con capacidad recaudatoria relevante y el respeto a la equidad que debe ser conseguido mediante la aplicación de transferencias de nivelación. En relación con el segundo, las características del mundo local español apuntadas a lo largo de este trabajo nos hacen manifestarnos claramente partidarios de un modelo dual de financiación local. Sin embargo, aun cuando hablamos de dualidad del sistema de financiación local, ello no implica que ante necesidades específicas deban establecerse modelos de financiación a la carta, que dificultarían notablemente la transparencia y efectividad del sistema. Los objetivos específicos, dentro del sistema de financiación, habrán de tratarse con instrumentos concretos como sería el caso, por ejemplo, de corregir externalidades interjurisdiccionales mediante transferencias condicionadas (compensatorias). La tercera de las bases de consenso exige incrementar el peso de las administraciones autonómicas tanto en la organización del mapa local, mediante la eventual regulación de sus bases territoriales, como en materia de financiación, incentivando el despliegue de participaciones municipales en ingresos de las comunidades autónomas (PICAs), más respetuosas con la autonomía local que los programas de subvenciones condicionadas que tanto proliferan hoy en día. Con esa base, y teniendo en cuenta la anterior restricción, esbozamos a continuación una propuesta de sistema de financiación diferenciado o dual para municipios pequeños y municipios de mayor dimensión. En el caso de los municipios pequeños, para los cuales debería especificarse un tamaño crítico, las competencias estarían restringidas a servicios básicos y su financiación se llevaría a cabo mediante un sistema fiscal muy simple constituido por los impuestos obligatorios vigentes y las 76


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tasas, así como por un sistema de transferencias incondicionadas de cuantía fija por habitante. Ante la ausencia de una contabilidad de costes, la determinación de esa transferencia por habitante podría obtenerse a partir de las partidas relevantes, tales como gasto corriente, ingresos fiscales y ahorro, de un municipio tipo, una vez eliminados los valores extremos de ese conjunto de municipios. Dichas transferencias podrían ser complementadas por otras como mecanismo explícito de incentivación a la cooperación en la prestación de servicios en la línea comentada anteriormente. Por su parte, los municipios de mayor dimensión añadirían a las competencias básicas otros servicios de carácter más personal e incluso social y se financiarían con los actuales impuestos (convenientemente reformados) y tasas y un sistema de participaciones sobre figuras tributarias de base amplia con posibilidades de territorialización. Esa posibilidad de territorialización requiere del establecimiento de otro tamaño crítico relevante, sobre el cual establecer los puntos de conexión fiscal necesarios. En el caso del impuesto sobre la renta, el punto de conexión parece relativamente fácil de determinar, a partir del domicilio fiscal del contribuyente e incluso podría otorgarse a los gobiernos locales un cierto grado de capacidad normativa que mejore sus niveles de autonomía, por ejemplo otorgándoles la posibilidad de establecer un recargo variable y limitado sobre la cuota líquida estatal. En el caso de los impuestos sobre el consumo, aunque la territorialización es mucho más complicada, debería intentarse ajustar la recaudación al consumo del territorio y con ello reducir la asimetría que se produce entre usuarios y contribuyentes, reforzando así el papel de las tasas. No creemos necesario ampliar el número de figuras tributarias puramente locales, en la medida en que no encontramos bases inexplotadas que generaran importantes recaudaciones con bajos costes de gestión. En cuanto al mecanismo de cierre de la financiación ordinaria, las transferencias, deberían ser no solo más importantes, sino también más exigentes, con un marcado carácter nivelador. A nuestro juicio, la población tiene todas las características para convertirse en el indicador de necesidad más adecuado servir de base a las transferencias a distribuir desde la administración central, sin perjuicio de que pudieran convivir con otros indicadores a aplicar en los ámbitos autonómicos. En todo caso, los coeficientes de ponderación de la población deberían converger reduciendo las diferencias que han venido favoreciendo a los de mayor tamaño. Por otra parte, habría que introducir un verdadero indicador de capacidad que incorporase, además de las bases imponibles de las principales figuras tributarias recurrentes, las correspondientes a las participaciones territorializadas y que, a diferencia de lo que hoy sucede, otorgara mayores recursos a quienes tuvieran menor capacidad. Por último, el sistema de transferencias, a diferencia de lo que sucede con el actual modelo de cesión, debería ajustar en el tiempo su reparto a la evolución de los mencionados indicadores de necesidad y capacidad fiscal. En todo caso, el cambio de sistema precisaría, dado su alcance y la necesidad de respetar las situaciones de partida, una notable inyección de recursos adicionales y un dilatado periodo 77


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transitorio para que los objetivos de la reforma lleguen a hacerse efectivos, pues como dice un personaje de la novela León el Africano, del premiado escritor libanés Amin Maalouf “…nadie puede aprender un oficio sin lastimarse las manos o el bolsillo.” Aquí no se trata de aprender un oficio, sino de “oficiar” adecuadamente un cambio institucional, y ello requiere grandes dosis de generosidad por todas las partes implicadas.

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UNA MIRADA DESDE EL ÁMBITO LOCAL AL MOMENTO ACTUAL DEL SISTEMA VASCO DE SERVICIOS SOCIALES. JAIME GARCÍA MORENO Fundación EDE


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La intervención que voy a hacer en esta jornada de la Asociación de Concejos de Álava Arabako Kontzeju Elkartea (ACOA-AKE) tiene un carácter descriptivo que permita situarnos en el momento actual en el que está el Sistema Vasco de Servicios Sociales (en adelante SVSS) incidiendo en el mismo desde una mirada de la realidad de las instituciones de ámbito local. Por tanto no voy a realizar una valoración de su situación y su futuro en clave de persona experta. Todo lo que os voy a tratar de transmitir y explicar está entresacado directamente de la normativa, de las herramientas de planificación, y de la documentación existente en el momento actual. ¿EN QUÉ CONSISTE EL SVSS? DELIMITACIÓN DEL OBJETO PROPIO. La misión del SVSS es favorecer la integración social y la autonomía de todas las personas, familias y grupos - desarrollando una función promotora, preventiva, protectora y asistencial, a través de prestaciones y servicios de naturaleza fundamentalmente personal y relacional- y la consecución del bienestar social, en coordinación y cooperación con otros sistemas y políticas públicas afines o complementarias (políticas sociales de sanidad, educación, empleo, vivienda o garantía de ingresos como los otros cinco sistemas que consideramos sectores clave en la consecución del bienestar social de la ciudadanía). Y a tal efecto: • Garantizar, como un derecho subjetivo, el acceso a los servicios y prestaciones económicas que conforman su Catálogo; • a las personas titulares en los términos establecidos en la ley y la Cartera; • mediante la articulación y ordenación de una red articulada de responsabilidad pública; 81


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• dotado de un conjunto de instrumentos de gestión y coordinación capaces de garantizar la vertebración entre los tres niveles administrativos competentes; • integrada por prestaciones, servicios y equipamientos de titularidad pública y privada concertada; • y con prevalencia de la gestión pública y de la gestión a través de la iniciativa social. De este modo, los servicios sociales se constituirían como en un auténtico pilar del Estado de Bienestar. PASADO RECIENTE: APROBACIÓN DE LA LEY 12/2008 DE SERVICIOS SOCIALES EN DICIEMBRE DE 2008 El contexto social estaba cambiando en la última década previa a la aprobación de la Ley: • Coyuntura económica favorable, con incrementos sostenidos del PIB por encima de la media europea y con tasas medias de desempleo cercanas a una situación de pleno empleo técnico. • Incremento del número y necesidades de personas con limitaciones en su autonomía: aumento de las necesidades y demandas de prevención y atención de la dependencia y un aumento de las necesidades de apoyo a las familias, asociado a un debilitamiento del apoyo social informal, derivado, a la vez, de la creciente incorporación de las mujeres al mercado laboral y de la falta de asunción de roles de cuidado informal por parte de muchos hombres. • Aprobación de la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las Personas en Situación de Dependencia. • Un escenario de crecimiento de las necesidades y demandas de atención asociadas a situaciones de vulnerabilidad y de cronificación de las situaciones de exclusión, marginación y pobreza que afecta en particular a los colectivos más vulnerables. Una situación que se da como consecuencia, principalmente: –– de las dificultades de acceso a la vivienda y de la precariedad laboral que afecta fundamentalmente a jóvenes, mujeres e inmigrantes, –– de las situaciones de aislamiento y soledad que afectan especialmente a las personas mayores 82


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–– o del incremento de las situaciones de conflicto en la adolescencia y de las situaciones de desprotección que afectan a personas menores de edad, como consecuencia de múltiples factores socioeconómicos y familiares. • Necesidad de adecuación de los servicios sociales a un progresivo avance hacia la igualdad entre mujeres y hombres, impulsando actuaciones y servicios que acompañen a las mujeres en su inclusión social, en particular que aborden la situación de exclusión, desprotección, maltrato y violencia que afrontan. Esta evolución de la realidad social hizo que se haga necesario afianzar y consolidar, mediante una nueva Ley, un sistema para dar cumplimiento a la pretensión de promover y garantizar el derecho a los servicios sociales. El elemento central de esta nueva Ley es la declaración del derecho subjetivo a los servicios sociales, constituido en un derecho de ciudadanía que debe garantizarse en 2.017. Y, además de lo ya señalado, destacar en relación con la Ley que supuso una importante ampliación del catálogo de servicios propios del SVSS y la apuesta por el modelo comunitario de atención. Un enfoque comunitario, de proximidad de la atención, que: • favorecerá la adaptación de los recursos y las intervenciones a las características de cada comunidad local, contando para ello con la participación de las personas y entidades; • posibilitará la atención de las personas en su entorno habitual, preferentemente en el domicilio, y articulará, cuando la permanencia en el domicilio no resulte viable, alternativas residenciales idóneas, por su tamaño y proximidad, a la integración en el entorno; • diseñará el tipo de intervención adecuada a cada caso, sobre la base de una evaluación de necesidades y en el marco de un plan de atención personalizada que deberá elaborarse con la participación de la persona usuaria; • asignará a cada persona o familia un o una profesional de referencia en el SVSS, al objeto de garantizar la coherencia de los itinerarios de atención y la coordinación de las intervenciones; • garantizará el carácter interdisciplinar de la intervención con el fin de ofrecer una atención integral y ajustada a criterios de continuidad; • incorporará, en todas las prestaciones, servicios, programas y actividades el enfoque preventivo, actuando en la medida de lo posible, antes de que afloren o se agraven los riesgos o necesidades sociales. 83


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MOMENTO ACTUAL: En relación con el desarrollo de la Ley, los principales avances en estos momentos son: • El 19 de diciembre de 2014 el OISS emitió informe preceptivo sobre el Decreto de Cartera de Prestaciones y Servicios del SVSS, junto con el Mapa de Servicios Sociales de la CAPV y la Memoria económica. • El Decreto 185/2015 de cartera de prestaciones y servicios del SVSS se acaba de publicar el 29 de octubre de 2015. La finalidad de la cartera es la delimitación del derecho subjetivo mediante la definición de los servicios y prestaciones y la delimitación de las personas destinatarias. • El Mapa de servicios sociales de la CAPV entre otros aspectos, establece las coberturas así como las plazas necesarias o el número de personas usuarias a atender, a 01/01/2017 (por Territorios Históricos o para toda la CAPV en los servicios y prestaciones económicas competencia del Gobierno Vasco), definiendo, asimismo, los criterios poblacionales considerados más idóneos para implantar los servicios. • La memoria económica entre otros aspectos, incluye la estimación del gasto corriente público a realizar por las administraciones públicas vascas, en función del régimen competencial que establece la ley, para garantizar dichas coberturas y horas de atención, así como una estimación de los ingreso. • El Plan estratégico del SVSS 2015 – 2018 tiene como finalidad consolidar el SVSS y avanzar hacia su universalización en el horizonte de 2020. Este mes de octubre se presenta desde GV un borrador al OISS y al CVSS. Respecto a la situación actual de la red de recursos señalar que: • La mayor parte del gasto se orienta hacia los servicios frente a las prestaciones. • Hay un aumento del gasto en determinadas prestaciones económicas como la Prestación Económica para Cuidados en el Entorno Familiar (PECEF) o la Prestación Económica de Asistencia Personal (PEAP). • Más de la mitad del gasto corriente público, guarda relación con servicios y prestaciones de dependencia. • Respecto a los ingresos son, principalmente, de origen público, y procedentes del copago cuando existe.

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• Respecto a las inversiones, en líneas generales, se cuenta con infraestructuras para responder a un aumento de la necesidad. • Existen diferencias significativas entre Territorios Históricos en el grado de desarrollo de los servicios y prestaciones económicas. • Existen también algunas diferencias en relación al desarrollo de los centros respecto a los servicios y al desarrollo de los servicios forales, respecto a los municipales. • Respecto a las prestaciones económicas, en términos generales, su desarrollo es mayor en Gipuzkoa y, en todo caso, la PECEF se ha desarrollado de manera relevante en los tres Territorios Históricos. • Por otro lado, existen una serie de servicios que es preciso impulsar de manera significativa. Se trata de prestaciones económicas y servicios que se han considerado no estabilizados, por ser nuevos o escasamente desarrollados: –– Servicios de respiro y apoyo a personas cuidadoras, –– Vivienda tutelada para personas en riesgo de exclusión, –– Servicios de alojamiento para personas mayores, de competencia municipal, –– Servicios de atención diurna para personas mayores, de competencia municipal, –– Servicio de coordinación a urgencias sociales, –– Centro de noche para atender necesidades derivadas de limitaciones en la autonomía, –– Servicio de apoyo a la vida independiente, –– Servicio de transporte adaptado, –– Prestación económica de asistencia personal (PEAP). Y en concreto desde una mirada municipal añadir estas otras cuestiones: • La mayor parte de las plazas en servicios de día municipales para mayores se encontraban concertadas por las Diputaciones y ocupadas por personas en situación de dependencia. • En los centros residenciales para personas mayores de titularidad municipal, las plazas están ocupadas en su mayoría en Araba por personas autónomas y en Bizkaia, y aún más en Gipuzkoa, por personas en situación de dependencia, estando concertadas por la Diputación. • Las personas usuarias de apartamentos tutelados en los tres Territorios Históricos y de viviendas comunitarias en Bizkaia y Gipuzkoa eran personas autónomas.

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• Lo mismo sucede en el caso de las personas autónomas que ya son usuarias de otros servicios como el Servicio de Ayuda a Domicilio (SAD) y que han sido incluidas la hora de realizar las proyecciones. • El SAD afronta dificultades para su impulso presentando diferencias muy relevantes entre TH en cuanto a cobertura, intensidad y precio/hora. • Los recursos de exclusión estaban concentrados –y lo siguen estando- en determinados municipios. • El servicio de apoyo a personas cuidadoras, los servicios de respiro y el servicio de promoción de la participación y la inclusión social en el ámbito de los servicios sociales no están generalizados. • Se desconoce cuáles son las infraestructuras de que disponen los entes locales. • Se dispone de información sobre el número de personas autónomas y en situación de dependencia de los servicios a personas mayores, pero se desconoce el grado de dependencia.  • La consolidación del SVSS como sistema de responsabilidad pública y el desarrollo de las funciones vinculadas a la coordinación de caso, la aplicación de los instrumentos comunes de diagnóstico y planificación, el impulso del acompañamiento social y de la perspectiva relacional de la intervención, puede requerir un cierto aumento del personal dedicado a estas tareas. FUTURO PRÓXIMO: VISIÓN DEL SVSS La necesidad, y la demanda procedente, de los servicios y prestaciones económicas del SVSS aumentarán a corto, medio y largo plazo como consecuencia de, al menos, cuatro factores: • El aumento de las personas mayores, y en particular de las personas de 75 años o más, con el consiguiente aumento del número de personas en situación o riesgo de dependencia. • La diversificación de los modelos de cuidado informal y el cambio radical a corto-medio plazo en el equilibrio entre el cuidado formal e informal, siendo necesario reforzar el primero. • El impacto de la crisis en las necesidades y en los recursos, de todo tipo. • La necesidad de impulsar el modelo comunitario y el enfoque promotor y preventivo. 86


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Para terminar recordar que la visión del SVSS prevé que, en el horizonte de 2017, el SVSS estará en la línea de la universalización, equidad, cohesión, cooperación y calidad que marca el consenso interinstitucional, social y político plasmado en la ley. Y específicamente el plan estratégico de servicios sociales prevé, entre otros aspectos, que: • Se garantizarán las coberturas en todos los servicios y prestaciones económicas. Y se habrá avanzado en la descentralización de los servicios, existiendo una mayor adecuación a los criterios poblacionales considerados más idóneos para su implantación. • Se habrán impulsado los servicios considerados no estabilizados y se habrá desplegado una estrategia de prevención y promoción de la autonomía en todos los ámbitos (dependencia, discapacidad, desprotección y exclusión). • Se habrá desarrollado la figura de la persona profesional de referencia, la coordinación de caso y el acompañamiento social, con la participación de la iniciativa privada y, en particular, del tercer sector social. • Se habrá orientado el trabajo de las y los trabajadores sociales de los Servicios Sociales de Base hacia estas funciones, y se habrán reforzado, además, el conjunto de los servicios de competencia municipal, reforzando así también el modelo comunitario de atención. • Se habrá extendido el conocimiento del SVSS por la población, de sus prestaciones y servicios, y de la manera de acceder a los mismos, así como la participación de las personas y familias en la intervención. • Se habrá continuado el desarrollo de los decretos que regulan los servicios y prestaciones económicas del SVSS y el “copago”. • Se habrán reasignado las responsabilidades sobre los servicios ajustándolas a la distribución competencial y se habrá realizado el reajuste financiero. • Se habrá consolidado la andadura del CVSS y del OISS, como órgano colegiado, desde la cooperación entre los tres niveles de las AAPP. • Se habrá diseñado y puesto en marcha un sistema de planificación continua que permita conocer y adecuar la oferta, periódicamente, anticipándose cuanto sea posible a la evolución de las necesidades. • Se habrán impulsado los instrumentos relacionados con la función de planificación y la evaluación y mejora continua de la calidad, la formación continua y la cualificación de las y los profesionales. 87


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• Se habrá desarrollado la cooperación con otros sistemas de atención y, en particular, con el sistema de salud, garantizando la financiación de las prestaciones sanitarias y de las plazas socio-sanitarias. • Se habrán previsto los recursos económicos necesarios para desplegar los servicios y prestaciones del SVSS o provistos desde el mismo manteniendo los instrumentos de financiación y constituyendo un fondo para impulsar los servicios y prestaciones económicas consideradas no estabilizadas.

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MESA REDONDA: REPRESENTANTES DE CEAR EUSKADI ASOCIACIÃ&#x201C;N ALAI DE AGURAIN


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I. ORIEGENES DE ALAI ALAI, nace como asociación en el año 2005, motivado por la iniciativa de un grupo de mujeres inmigrantes vecinas de Agurain que identificaron la presencia y el arraigo de un significativo número de personas de origen extranjero en la comunidad y su entorno; a su vez notaron la carencia de recursos de apoyo en la acogida, inserción socio-laboral y orientación sobre trámites comunes de extranjería, lo cual les hacía más difícil el proceso de integración. EN AGURAIN.................................... 145 EN ALAVA......................................15.141 EN LA CAPV................................. 72.894 EN ESPAÑA.............................3.691.547

II. FINES DE LA ASOCIACIÓN 1. Promover actitudes favorables a la diversidad cultural, potenciando valores de igualdad, tolerancia, solidaridad y pluralidad. 2. Crear espacios de diálogo, intercambio y reflexión con perspectiva de integración en todos los ámbitos sociales.

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Fundadores

3. Propiciar acciones formativas para la inserción sociolaboral. 4. Fomentar buenas prácticas de la convivencia mediante la educación en valores y la prevención y conciliación en conflictos comunitarios-interculturales. 5. Promover el empoderamiento de las mujeres y la consecución de la igualdad, en especial la erradicación de múltiple discriminación de mujeres inmigrantes.

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III. ORGANIGRAMA

IV. RECURSOS DISPONIBLES Personal voluntario. 41 •

Mujeres_________26

Hombres_________15

Personal Liberado: 1 coordinadora de proyecto 3 meses al año (a media jornada). V. UTILIDAD SOCIAL Y JUSTIFICACIÓN DE LA FUNDACIÓN DE ALAI. ALAI Surge como un proyecto de acogida y sensibilización intercultural, como un recurso de transformación social, con el objetivo fundamental de promover actitudes favorables a la

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diversidad cultural como patrimonio de la humanidad, y para concienciar a la comunidad sobre la necesidad de avanzar hacia una sociedad más inclusiva, igualitaria y cohesionada. El proyecto surge con vocación de permanencia, porque en ALAI somos conscientes de que los procesos migratorios son algo connatural a las sociedades humanas. De ahí la necesidad de políticas activas de apoyo al proceso de integración para evitar la exclusión social de la población trabajadora migrante, ya sea de origen Extranjero o desplazados internos. VI. PAPEL DE ALAI EN PROCESOS DE SENSIBILIZACIÓN INTERCULTURAL Las migraciones han sido una necesidad para la humanidad desde la más remota antigüedad. Los flujos migratorios han acompañado al hombre a lo largo de su existencia, jugando un papel fundamental en la conformación humana, como especie y como sociedad.

• BREVE RESEÑA DEL COMPORTAMIENTO DE LOS FLUJOS MIGRATORIOS CONTEMPORÁNEOS. LA MIGRACIÓN INTERNACIONAL ha crecido de manera notable desde el comienzo de este siglo y más aun con la reciente crisis de los refugiados (no resuelta aun por la UE). Se calcula que en la actualidad unos 232 millones de personas buscan en países distintos al suyo nuevas oportunidades de mejorar su vida y la de su familia, por causas tan diversas como: huir de la pobreza, de conflictos políticos y bélicos, a catástrofes naturales, por desarrollo profesional, por reunificación familiar, mejor clima, etc. 94


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• CIFRAS ACTUALES DE MIGRACIONES En las décadas recientes el fenómeno migratorio se ha distinguido, por el aumento significativo de la participación de las mujeres y niñas; dato que merece la máxima atención de los gobiernos porque se reconocen como colectivos más vulnerable a la explotación sexual y laboral.

232 Millones Migrantes internacionales

3.1 % Población mundial

49 % Mujeres migrantes en el mundo.

51% Hombres migrantes en el mundo.

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• MIGRACIONES EN UNIÓN EUROPEA –– –– –– ––

POBLACIÓN TOTAL: 502 millones POB. MIGRANTE: 12,8 millones Representan un 2,5 % 2,3 millones de ciudadanos de la UE residen en España, se debe en buena parte al atractivo de nuestro territorio para los jubilados de otros países europeos (con este dato se rompe el mito de que solo migran los pobres de países del sur hacia el norte).

• MIGRACIONES DE TERCEROS PAÍSES –– POBLACIÓN TOTAL: 502 millones hab. –– POB. INMIGRANTE: 20,5 millones hab. –– Representan el 4,1 %. Se estima que la U.E necesita hasta 2060, 52 millones de inmigrantes para mantener su nivel de bienestar (31,5 millones +).

Población en Territorios Históricos de la CAPV y su porcentaje de extranjeros (fuente Ikuspegui 2015) Total Año 2015

N

Extranjeros %

N

%

% Extranje.

Araba/Álava

323.528

14,8

25.948

18,9

8,0

Gipuzkoa

716.676

32,7

46.408

33,8

6,5

Bizkaia

1.148.691

52,5

65.041

47,3

5,7

CAPV

2.188.895

100,0

137.397

100,0

6,3

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• Diferencia respecto al año 2005 EN ALAVA.................... 15.141 CAPV .............................72.894

• POBLACION EN AGURAIN POBLACIÓN TOTAL

POBLACIÓN EXTRANJERA

4977 HAB.

559 HAB (11,2 %), EN 2005 habían 145 HAB.

Es incuestionable el crecimiento paulatino de la población extranjera en españa, la capv y en nuestro entorno. En agurain tenemos una población que procede de 38 países, de los cuales 451 son de terceros países y 108 de la u.e.

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Las procedencias mayoritarias corresponden a Rumania (72), Marruecos (208) y Argelia (113). El aumento de población procedente de otros países ha conllevado la necesidad de adaptarnos en ALAI a esta nueva realidad y crear procesos más dinámicos de sensibilización que transmitan la positividad de la diversidad cultural y el enriquecimiento que esto supone

VII. PROYECTOS Y PROGRAMAS DE TRABAJAO PARA EL FOMENTO DE LA INTERCULTURALIDAD Y BUENAS PRÁCTICAS DE CONVIVENCIA. 1. ACTIVIDADES EN CONVENIO AYUNTAMIENTO DE AGURAIN yy Clases de refuerzo escolar (matrícula 25 menores) yy Clases de alfabetización y refuerzo en aprendizaje de castellano (matrícula 15 adultas/os) yy Programa de sensibilizacón y fomento de la interculturalidad: –– jornada de salud intercultural: 3 talleres ŠŠ el sujeto contemporáneo y prevención y gestión del síndrome de ulises. ŠŠ el estrés y su prevención. ŠŠ violencia de género y adolescencia. –– charla por día internacional de la mujer. Discriminación múltiple de la mujer inmigrante. –– dinámicas de interculturalidad en ámbito escolar. 98


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–– cine fórum por día internac. de la diversidad cultural. (12 oct.). –– mesa redonda por dia del inmigrante (18 dic). –– participación en feria de Agurain. exposición y degustación de pintxos y repostería de diversos países. –– participación en Musutruk, mercado de trueque. –– participación en comisión de acción social. aportar iniciativas de intervención social. –– colaborar con otras ong´s y agentes sociales locales y regionales. –– programa de reparto de alimentos, en colaboración con el fondo de ayuda europea (Fead) y banco de alimento de Álava. (240 familias beneficiarias). 2. ACTIVIDADES EN COLABORACIÓN CON DIPUTACIÓN FORAL DE ÁLAVA. 1.- Programa de bienvenida y acompañamiento intercultural. - Realizar sesiones de acogida, información y motivación. - Secciones de orientación y asesoría. - Acompañamiento en la gestión de los recursos sociales y otros. - Orientación en valores del voluntariado y la colaboración. 2.- Programa de sensibilización intercultural. I. Acciones de sensibilización en valores de la diversidad cultural en el ámbito escolar con alumnas/os de 5º y 6º de 2 ikastolas. (Visionado de documental, trabajo en aulas, juegos y concurso de manualidades). II. Festival Intercultural. (3 días): - Documental “Los invisible”. - Espectáculo con actuaciones de Danzas, coreografías y otras modalidades artísticas. - Comida popular (Encuentro comunitario en plaza S. María para una comida intercultural), dinamizada con: concurso de platos típicos, juegos, bailes populares, ceremonia te saharaui. III. Taller de repostería intercultural: “Las mujeres alimentamos el mundo”.

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VIII. DIMENSIONES DE LA DIVERSIDAD CULTURAL. Cuando se habla de integración surge necesariamente la necesidad de distinguir conceptualmente entre las distintas dimensiones de ésta: existen tres tipos diferentes y diferenciados de integración: a) Integración jurídica, que supone el estatus jurídico regular de la persona extranjera, conforme a Derecho (dejar de ser invisibles). b) Integración cultural, entendida como el conocimiento y respeto mutuo de las creencias, valores y modo de vida de cada miembro de la comunidad. c) Integración social, económica y/o laboral, que se refiere a la inserción de los inmigrantes en el mercado de trabajo, el grado de cobertura de sus necesidades primarias (vivienda, salud, educación, reagrupación familiar, participación política ….). Si no se cumplen estos 3 parámetros no podemos hablar de normalización; El proceso de integración no es un milagro. En cualquier caso, el desarrollo de políticas efectivas debe tener en cuenta que la integración exige bilateralidad; se ha de tener voluntad de renuncia y aportación, y desterrar la idea de que la integración es un proceso social que sólo atañe a los inmigrantes; de lo contrario se estará ofreciendo una atención marginal a la población inmigrante que induce a la exclusión social. Las dimensiones de la integración no pueden quedar a la iniciativa de la sociedad civil y las organizaciones no gubernamentales, es una obligación de los gobiernos, por tanto: aprovechamos este foro para EXIGIR MÁS COMPROMISO INSTITUCIONAL.

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EL FUTURO DE LAS RENTAS MÍNIMAS JOSEBA ZALAKAIN SIIS Centro de Documentos y Estudios


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1. OBJETIVOS, BASES CONCEPTUALES Y CARACTERÍSTICAS BÁSICAS En Euskadi, el sistema de rentas mínimas de inserción surge a finales de los años 80 como respuesta al incremento de la pobreza asociada a la reconversión industrial. Las instituciones y los agentes sociales vascos toman conciencia, a través de una serie de estudios de medición de la pobreza pioneros en la época, del impacto que desde el punto de vista de la cohesión social, e incluso de la evolución demográfica del país, tiene la irrupción de nuevas formas de pobreza y se opta por desarrollar un sistema de prestaciones selectivas contra la pobreza, utilizando para ello como referencia los avances que ya se estaban dando por las mismas fechas en otros países (fundamentalmente en Francia, pero también en el Reino Unido). Más allá de garantizar unos niveles suficientes de renta, uno de los objetivos iniciales del sistema vasco de garantía de ingresos fue el de evitar la desacumulación de bienes de las personas en riesgo de pobreza. En efecto, además de garantizar unos ingresos regulares, el objetivo del modelo ha sido fundamentalmente el de prevenir la cronificación de la pobreza, es decir la consolidación a largo plazo de las situaciones de carencia y privación que están en la base de los procesos de exclusión. Este objetivo partía de la idea de que la pobreza no se perfila únicamente como una falta de ingresos puntual, sino como el punto de partida de un proceso de deterioro caracterizado por la presencia creciente de realidades carenciales, que sólo llega a desarrollarse de manera plena con la consolidación a largo plazo de la falta de recursos. Al afectar a las condiciones de vida a medio y largo plazo, limitando de forma progresiva la capacidad de las personas para hacer frente a los procesos de exclusión, esta presencia acumulada de situaciones carenciales diversas resulta mucho más difícil de resolver que una insuficiencia temporal de ingresos. De ahí la relevancia del objetivo paralelo de garantía de mantenimiento de un mínimo respecto a los recursos patrimoniales a los que podría haber accedido la población (Sanzo, 2013). Junto a este objetivo, se planteaba también –en la línea de las rentas mínimas de inserción que por entonces se desarrollaban en Francia− favorecer la (re)integración en el mercado laboral, 103


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a partir de la idea de que la inclusión laboral es la clave de la inclusión social. Desde ese punto de vista, y con la posterior elaboración del concepto de doble derecho, el funcionamiento del sistema vasco de garantía de ingreso ha intentado combinar la idea de la última red de seguridad con la idea del trampolín para la inclusión. 2. CARACTERÍSTICAS BÁSICAS Brevemente, las características básicas del modelo son las siguientes: –– Derecho subjetivo. Desde sus inicios, las principales prestaciones del sistema han tenido carácter de derecho subjetivo (como las Prestaciones No Contributivas de la Seguridad Social o las prestaciones por desempleo, y a diferencia de la mayor parte de las prestaciones del sistema de Servicios Sociales). Aunque el acceso a la prestación ha mantenido, como veremos, ciertos niveles de discrecionalidad técnica y política, desde un principio se pensó en un sistema garantista, no supeditado a las disponibilidades presupuestarias puntuales, frente al modelo seguido en aquella época por la mayor parte de las CCAA españolas. –– Gestión autonómica. Se trata de un modelo de gestión autonómica, debido a la iniciativa demostrada por las CCAA y a la pasividad del Gobierno central (a diferencia de lo ocurrido en otros países, donde las RRMM son competencia estatal). De hecho, una de las características básicas del modelo es que viene a suplir o a paliar las insuficiencias de una serie de prestaciones –radicadas en el ámbito del desempleo o de la Seguridad Social− sobre las cuales las instituciones vascas no tienen competencias. También en este aspecto el modelo de rentas mínimas español se diferencia de los que existen en otros países de Europa, que en general se gestionan desde la administración central. –– Condicionalidad y selectividad. Se trata de una prestación condicional –supeditada a la disponibilidad para el empleo y a la realización de un itinerario de inserción− y selectiva –es decir, dirigida a las personas en situación de necesidad, con ingresos inferiores a un umbral determinado−, si bien, progresivamente se va consolidando como un derecho universal, en la medida en que pierde su carácter sectorial y se abre a colectivos muy diversos (pensionistas, personas sin ingresos, trabajadores pobres…) y en la medida en que se va difuminando su carácter contraprestacionista, –– Doble derecho. El sistema garantiza dos derechos diferentes, aunque estrechamente relacionados: el derecho a la percepción de una renta de garantía de ingresos en caso de carencia de recursos económicos propios y el derecho a recibir una serie de apoyos profesionales para la inserción social y laboral. En todo caso, el concepto de doble derecho ilustra la tensión entre dos visiones diferentes del objetivo de este tipo de medidas (la red de seguridad y el trampolín) y la dificultad de desvincular ambas lógicas (apoyos económicos y para la inclusión). Progresivamente, y particularmente a partir de 2008, se 104


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va imponiendo la visión del trampolín para la inclusión, que coincide con la asunción del paradigma de la activación en todos los países de nuestro entorno1. La activación profundiza en la condicionalidad y en la equiparación entre inclusión laboral e inclusión social. La plasmación más clara del cambio es el paso de la gestión de las prestaciones desde los Servicios Sociales de Base municipales a Lanbide. –– Carácter diferencial. Desde un principio, el objetivo de la prestación era el de complementar los ingresos inferiores a un umbral determinado, con carácter subsidiario y diferencial, de tal forma que la prestación equivale a la diferencia entre la cuantía garantizada y los ingresos de la unidad familiar. Ello obliga a que las personas demandantes agoten sus capacidades de obtención de ingresos y abre la puerta a la conocida trampa de la pobreza. En efecto, el carácter diferencial de este tipo de prestaciones, sobre todo cuando están destinadas a personas potencialmente activas, está en la base de la llamada trampa de la pobreza2. Se entiende como ‘trampa de la pobreza’ el efecto desincentivador que supone el descuento de todas las rentas ganadas en la cantidad establecida como baremo de la prestación. Este principio diferencial, sustentado en el supuesto de que la protección económica no contributiva habría de destinarse a colectivos apartados del mercado de trabajo, puede reducir la participación laboral de los hogares menos cualificados (Ayala y otros, 2003). –– Apertura a los trabajadores de bajos salarios. Una de las principales características del modelo vasco de garantía de ingresos es su apertura a los trabajadores de bajos salarios, como respuesta a la trampa de la pobreza señalada anteriormente y con el objetivo de responder al creciente fenómeno de la pobreza labora. En efecto, con la precarización del

1 El de la activación ha sido sin duda el paradigma hegemónico en las políticas de garantía de ingresos de los países occidentales desde hace al menos 20 años. Consiste en un conjunto de políticas, medidas e instrumentos orientados a integrar en el mercado de trabajo a las personas desempleadas perceptoras de prestaciones económicas y a mejorar sus niveles de integración social y económica, a partir de la idea de que el empleo remunerado constituye la forma privilegiada de acceso a los derechos sociales o de ciudadanía. Pese a las muy diversas interpretaciones y aplicaciones que se han hecho de este concepto, pueden señalarse dos de sus características básicas: por una parte, una mayor vinculación entre las políticas sociales y las de empleo, con el objetivo de reducir el gasto social atribuido a los programas de garantía de ingresos y de (re)instaurar una concepción de las políticas sociales basada en la ética del trabajo y en la centralidad del empleo como mecanismo básico de inclusión social; por otra, una mayor tendencia al establecimiento de restricciones, limitaciones, contrapartidas y condiciones sobre las personas perceptoras de las prestaciones de garantía de ingresos (SIIS, 2012). 2 De acuerdo a Llorens, Arcarons y Raventós (2015), «las rentas mínimas o rentas para pobres incurren, como multitud de autores de todas las tendencias políticas han puesto en evidencia desde hace décadas, en la conocidísima trampa de la pobreza, la trampa que hace que a una persona sin empleo el aceptar un trabajo remunerado, frecuentemente mal pagado, le implique un tipo impositivo efectivo sobre la prestación que pudiera estar percibiendo del 100%, al perder todas las ayudas. Se incurre en esta trampa cuando existe condicionalidad en una prestación pública monetaria que está condicionada a no recibir otras fuentes de renta: el subsidio de desempleo no se recibe en general si se consigue un trabajo remunerado, por ejemplo (…). Y en una economía como la española, a la trampa de la pobreza se le añade su prima hermana, la trampa de la precariedad, aquella que desincentiva aceptar ofertas de trabajo temporales porque aunque puedan representar un incremento transitorio de los ingresos por encima de la renta mínima, cuando se cesa en el puesto se tarda tanto tiempo en recuperar la ayuda anterior, que en la suma agregada final el beneficiario sale perdiendo».

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mercado laboral (bajos salarios, empleo parcial y discontinuo) crece la presencia de quienes necesitan una renta complementaria, y no una renta de sustitución (como el desempleo o la jubilación). Ese realidad complica la gestión de la prestación (cobros indebidos) y genera el riesgo de la trampa de la pobreza, especialmente en un contexto de bajos salarios (“trabajar no me compensa”). La estrategia seguida para dar respuesta a esta realidad mediante los estímulos al empleo ha sido capaz de reducir de forma significativa el fenómeno de la pobreza laboral entre la población vinculada al mercado de trabajo en Euskadi, sin arrastrar a la baja los salarios y consiguiendo una tasa de acceso a la prestación superior a la que se registra en países que han dedicado mayores recursos a estas prestaciones. –– Multidimensionalidad. El modelo vasco de garantía de ingresos se articula mediante cinco elementos diferentes: una prestación periódica (RGI), una prestación extraordinaria o de emergencia (AES), la prestación de vivienda (PCV) y los llamados estímulos al empleo para evitar la trampa de la pobreza entre quienes acceden al mercado de trabajo, además de los programas de acompañamiento a la inserción. –– Carácter familiar. La prestación se concede a la unidad familiar o convivencial, no a las personas individuales. Además, obliga a establecer sistemas de equivalencia, para adaptarse a las economías de escala que se dan en el seno de las unidades familiares, que tradicionalmente han perjudicado a las familias con más miembros. –– Apertura a la población inmigrante irregular. Por último, cabe destacar como característica relativamente específica de la RGI vasca el acceso a la prestación de inmigrantes irregulares (a diferencia de otros países), tras un periodo de 3 años de padrón (que era inicialmente de uno). Si bien no puede decirse que el peso relativo de la inmigración irregular haya sido grande, ni que la prestación haya generado un efecto llamada demostrable, lo cierto es que la elevada tasa de acceso a la prestación de la población inmigrante, debido a sus mayores tasas de pobreza, ha generado, como en otros países de nuestro entorno, un notable debate político y social. 3. LA REALIDAD DE LA RGI EN DATOS El Anexo 1 recoge los principales datos cuantitativos en relación a la situación y la evolución actual de la RGI. Cabe destacar de esos datos los siguientes elementos: –– La cobertura de la RGI se ha multiplicado por cinco desde 1996 (del 0,7% al 3,5% de la población), especialmente a partir de 2008, debido tanto al impacto de la crisis como a los cambios en los criterios de acceso. En ese sentido, es importante destacar que, al menos hasta 2008, el crecimiento del número de usuarios se debió a la decisión política de flexibilizar los criterios de acceso a la prestación. –– Pese a su carácter de derecho subjetivo, se mantienen ciertas diferencias interterritoriales en lo que se refiere a la cobertura de la prestación, que no se corresponden con la diferente 106


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prevalencia de las situaciones de pobreza en cada territorio. En efecto, la cobertura de la prestación es más baja, en 2015, en Gipuzkoa que en los otros dos territorios. La diferencia se debe en parte a que la pobreza es menor en Gipuzkoa, aunque las diferencias siguen siendo importantes. –– Pese a la reducción en 2011 de la cuantía de la prestación en un 7%, debido a las restricciones presupuestarias derivadas de la caída de la recaudación, el gasto para el conjunto del sistema no ha dejado de crecer y en 2013 superaba los 450 millones de euros (0,7% del PIB). –– En lo que se refiere al perfil de las personas usuarias, cabe señalar que en 2014 el 57% son de las personas titulares de la prestación son mujeres; el 63% son personas nacidas en España y el 51% tienen entre 30 y 50 años. El 25% de las personas titulares son pensionistas y el 18% trabaja o convive con un/a trabajador/a, lo que pone de manifiesto en qué medida la RGI funciona más como renta de complemento que como renta de sustitución. –– La RGI es con diferencia el sistema de RRMM más desarrollado del Estado, tanto en términos de cobertura como de gasto. De hecho, el 40% de todo el gasto estatal en rentas mínimas corresponde a la CAPV, que registra también tasas de cobertura mucho más elevadas. –– La RGI vasca es homologable a la de otros países de Europa tanto en términos de cuantías como de cobertura. En efecto, los datos indican que tanto desde el punto de vista del gasto por habitante como desde el punto de vista de la cobertura poblacional, la RGI vasca es comparable a los sistemas similares que existen en Alemania, Reino Unido o Francia. –– Como ocurre en los demás países de Europa, la cuantía de la prestación se sitúa por debajo del umbral de pobreza. En términos comparativos, utilizando como referencia el caso de las familias con dos hijos, tanto la cuantía media de la prestación como la distancia al umbral de pobreza es en la CAPV intermedia en relación al conjunto de la UE3.

3 El análisis del impacto de las rentas garantizadas en los países de Europa indica el nivel de las remuneraciones salariales más bajas actúa –para evitar el fenómeno de la conocida trampa de la pobreza y estimular la actividad laboral− como una suerte de ‘techo de cristal’ de cara a la fijación de las cuantías de las rentas garantizadas, con lo que la progresiva reducción de los niveles salariales de los puestos de trabajo de menor cualificación actúa como un freno para la revalorización de la cuantía de las prestaciones asistenciales, especialmente las orientadas a las personas en edad de trabajar y que se consideran ‘activables’. Ese desacoplamiento entre los ingresos de la población y la cuantía de las prestaciones asistenciales es una de las consecuencias del trilema de las economías post-industriales, según el cual que los decisores públicos se encuentran con crecientes dificultades para conciliar tres objetivos diferentes: mantener bajo control el gasto público, promover la creación de empleo, y evitar el crecimiento de la desigualdad. Puede ser posible alcanzar dos de esos tres objetivos de forma simultánea, pero generalmente a costa de sacrificar el tercero: en ese sentido, podría ser posible compatibilizar crecimiento del empleo y control de la desigualdad, a costa de un gasto público muy elevado (siguiendo la vía escandinava), o combinar crecimiento del empleo y control del gasto, sacrificando el objetivo de reducción de la desigualdad, en la línea de los países anglosajones. La defensa de mercados de trabajo y relaciones laborales de corte proteccionista, en la línea de los países de tradición democristiana, permite niveles razonables de igualdad y de gasto público, a costa de una menor capacidad de creación del empleo.

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En todo caso, el elemento que permite valorar la utilidad del sistema de RGI es el análisis de su efectividad a la hora de reducción de la pobreza. En ese sentido, de acuerdo a los datos de la EPDS, cabe señalar que sistema de prestaciones de lucha contra la pobreza establecido en Euskadi contribuye a que el proceso de movilidad social descendente que se observa tanto en Euskadi como en el conjunto de las sociedades occidentales no se traduzca de forma predominante en un incremento de las situaciones más graves de pobreza. En este sentido, cabe destacar que el sistema vasco de garantía de ingresos sigue teniendo un efecto positivo que previene el avance de las expresiones más graves de la pobreza, y contribuye a mantener en niveles bajos los indicadores de percepción subjetiva de esta problemática (de hecho, el porcentaje de personas que se consideran a sí mismas pobres o muy pobres ha descendido entre 2012 y 2014). Los datos de la EPDS indican que el sistema de garantía de ingresos de la CAE llega en 2014 a un 72,9% de la población en riesgo de pobreza, una cifra similar al 72,6% de 2012, pero superior al 63,6% de 2008. Es decir, de las más de 200.000 personas que en ausencia de la RGI estarían en situación de pobreza, reciben la prestación algo más de 150.000, que representan el 7% de la población de la CAPV. De todas estas personas beneficiadas por el sistema de garantía de ingresos, algo más de la mitad –por encima de las 80.000 personas− salen de la pobreza gracias a esta ayuda, lo que implica que el sistema reduce la pobreza en un 38,7%. Un 46% de los beneficiarios de estas prestaciones –que equivalen al 3,3% de la población− no salen, sin embargo, de la pobreza, pese a percibirlas, si bien la distancia que las separa del umbral de pobreza se reduce de forma muy considerable: en ausencia de prestaciones, el ingreso de estas personas sería un 76% inferior al umbral de pobreza, mientras que la distancia se reduce al 16% tras la percepción de las ayudas. En el mismo sentido, la percepción de las prestaciones del sistema de garantía de ingresos ha contribuido notablemente a paliar la caída en el nivel de ingresos de la población con menos recursos: si entre 2008 y 2014 los ingresos del 10% más pobre de la población cayeron en un 13%, la caída habría sido del 25% en ausencia de esas prestaciones. De hecho, de los 43 millones de euros que las familias en situación de riesgo de pobreza ingresan cada mes, 18 millones corresponden a la RGI. Las familias en situación de pobreza reciben la mayor parte del gasto en RGI (cerca de la mitad), si bien la ayuda también es recibida por personas en situación de ausencia de bienestar (13 millones) e incluso en situación de bienestar (7 millones), pudiendo pensarse que estas familias abandonan precisamente la pobreza real gracias a esas transferencias. En todo caso, de acuerdo a la EPDS, los efectos de la política vasca de garantía de ingresos explican, junto con factores como la reducción del coste de acceso a la vivienda o la salida de parte de la población en riesgo –en particular, extranjera− de la CAE, algunas paradojas observadas en 2014, en especial la caída de algunos indicadores de privación a pesar de la tendencia alcista de los indicadores objetivos de pobreza. El informe también señala, sin embargo, que algunos aspectos estructurales plantean dudas respecto al rendimiento futuro del sistema de protección. Las disfunciones más significativas se vinculan al incremento –sobre todo en términos absolutos− de la población en riesgo que no accede al sistema de prestaciones: de 47.542 personas en 2008 a 50.313 personas en 2012 y 56.307 personas en 2014. Si bien el peso de este colectivo dentro de la población potencialmente demandante no ha crecido de forma significativa −27,1 % 108


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del total de personas en hogares en riesgo en 2014, frente a 27,4 % en 2012 y 36,4 % en 2008−, su peso poblacional sí lo ha hecho: del 2,2 % en 2008 al 2,6 % en 2014. El rasgo más preocupante, añade el informe, es que en los últimos años se acentúa, en este grupo de personas, la distancia existente entre los ingresos disponibles y el umbral de pobreza de mantenimiento. Esta distancia pasa, así, del 21,3 % en 2008 al 24,9 % en 2012 y al 30,5 % en 2014. La situación de este grupo de personas, caracterizado ante todo por el acceso a bajos salarios o bajas pensiones, tiende, por tanto, a deteriorarse en términos comparativos respecto a la población beneficiaria de la RGI. También en el caso específico de la población con bajos salarios la RGI ha demostrado una efectividad notable (Zalakain, 2014): –– En ausencia del sistema RGI / AES, el 4,3% de las personas en familias vascas en las que hay al menos una persona ocupada estaría en 2014 en una situación de pobreza real. –– En torno a un tercio de todas las personas en situación de pobreza real antes de la percepción de RGI / AES en Euskadi pertenecen a familias en las que hay al menos una persona ocupada. –– Prácticamente un 60% de las personas afectadas por la pobreza laboral acceden al sistema RGI / AES, lo que permite reducir la incidencia de este tipo de situaciones al 2,54% del colectivo (lo que supone una reducción de la pobreza del 42%). –– La reducción de la pobreza que estas ayudas consiguen en el colectivo vinculado al empleo (42% como se acaba de decir) es inferior a la que se alcanza para el conjunto de la población que percibe estas ayudas (en cuyo caso, la pobreza real se reduce en un 61%). Ello ocurre a pesar de que el sistema es mucho más eficaz a la hora de sacar de la pobreza a las personas con vinculación laboral que aquellas que no lo tienen, y se debe fundamentalmente a una tasa de no recurso o non take up más elevada (del 40%, frente al 27% para el conjunto de la población perceptora).

4. LOS NUEVOS PARADIGMAS EN LA DEFINICIÓN DE LAS POLÍTICAS SOCIALES La respuesta que la mayor parte de los países han dado al nuevo contexto socioeconómico y demográfico mundial, y, más concretamente, al trilema social al que antes se ha hecho referencia, se ha centrado en buscar una reorientación general del Estado de Bienestar, a través de la adopción de tres modelos o paradigmas, independientes aunque estrechamente conectados: la activación, la inversión social y la apuesta por las políticas predistributivas. En ese contexto, el de la activación ha sido sin duda el paradigma hegemónico en las políticas de garantía de ingresos de los países occidentales desde hace al menos 20 años. Consiste en un conjunto de políticas, medidas e instrumentos orientados a integrar en el mercado de trabajo a las personas desempleadas perceptoras de prestaciones económicas y a mejorar sus niveles de 109


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integración social y económica, a partir de la idea de que el empleo remunerado constituye la forma privilegiada de acceso a los derechos sociales o de ciudadanía. Pese a las muy diversas interpretaciones y aplicaciones que se han hecho de este concepto, pueden señalarse dos de sus características básicas: por una parte, una mayor vinculación entre las políticas sociales y las de empleo, con el objetivo de reducir el gasto social atribuido a los programas de garantía de ingresos y de (re)instaurar una concepción de las políticas sociales basada en la ética del trabajo y en la centralidad del empleo como mecanismo básico de inclusión social; por otra, una mayor tendencia al establecimiento de restricciones, limitaciones, contrapartidas y condiciones sobre las personas perceptoras de las prestaciones de garantía de ingresos (SIIS, 2012). Estrechamente relacionado con éste, el paradigma de la inversión social actualiza y amplía en cierto modo el de la activación y constituye actualmente la respuesta ‘oficial’ de las instituciones europeas al trilema antes señalado. La respuesta que desde este enfoque se da a las presiones a las que se enfrenta el Estado de Bienestar consiste en intentar conciliar desarrollo económico, protección social y reducción de la desigualdad, especialmente en el largo plazo, mediante la incorporación de la mujer al mercado de trabajo y la inversión en capital humano. Su principal característica, tal y como han señalado Morel, Palier y Palme (2012), es el cambio de énfasis desde unas políticas orientadas a la reparación a otras orientadas a la preparación (preparing rather than repairing), a partir de cuatro ejes básicos: a) la adopción del paradigma de la activación, al que ya se ha hecho referencia; b) la reducción de gasto social público, reduciendo el nivel de las prestaciones y restringiendo los criterios de acceso a las mismas; c) la consideración de las políticas familiares como un elemento productivo; y d) la inversión en capital humano, especialmente mediante la inversión precoz en la infancia, la promoción de la equidad educativa y la apuesta por la educación a lo largo de toda la vida (Cantillon, 2014). Desde el punto de vista de su aplicación concreta, el paradigma de la inversión social implica cambios políticos en tres ejes interrelacionados: un cambio de enfoque desde los ‘viejos’ riesgos sociales a los ‘nuevos’ riesgos sociales; un mayor énfasis en los servicios, en detrimento de las prestaciones; y una mayor orientación hacia la prevención ex ante, frente a la intervención ex post (De Denken, 2014). El tercer componente de ese esfuerzo de reorientación de las políticas sociales hace hincapié en la necesidad de fomentar políticas de corte pre-distributivo, como complemento, o como alternativa, a las políticas clásicas de redistribución. En la línea de la inversión social, la lógica de la predistribución se basa en la idea de que es mejor actuar ex ante (mediante la educación, la regulación del funcionamiento del mercado laboral o la dotación de un ingreso básico) que ex post, mediante costosas medidas redistributivas, generadoras de incentivos perversos y efectos indeseados (como la trampa de la pobreza). En palabras de Hall (2014), las políticas predistributivas actúan frente a la desigualdad social desde la raíz, nivelando la distribución de ingresos que se deriva del mercado, reduciendo la discriminación social y laboral, mejorando las oportunidades de los sectores más vulnerables, y reduciendo además el gasto público que representa el viejo modelo redistributivo, dando respuesta así al trilema social previamente señalado. En una época en la que el gasto público está constreñido por el reconocimiento de derechos sociales que implican un coste 110


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elevado y por niveles crecientes de deuda pública –señala este autor−, las políticas predistributivas podrían reducir la desigualdad con un coste relativamente bajo para las administraciones, y concitando además mayor apoyo social. Consustancial a estas tres perspectivas es, por último, la adopción por parte de los países en los que estos paradigmas han adquirido un mayor peso del enfoque del making work pay o rentabilización del empleo, dirigidas a convertir la inserción laboral en una opción atractiva o rentable tanto para los perceptores de rentas mínimas como para las personas inactivas (Zalakain, 2006). El desarrollo de estas políticas es uno de los componentes fundamentales del paradigma de la activación e implica pasar de un modelo de welfare to work a otro de welfare in work, con el consiguiente desarrollo de una nueva generación de prestaciones económicas de garantía de ingresos vinculadas o condicionadas a la percepción de un bajo salario (in work benefits). No deben olvidarse sin embargo los riesgos inherentes a estas prestaciones. En ese sentido se ha puesto de manifiesto que “pueden interpretarse como una subvención al capital que, ante la existencia de los mismos, queda dispensado de remunerar adecuadamente a la mano de obra, transfiriéndose a la colectividad una parte de la responsabilidad de las empresas. De alguna manera, se renuncia a modificar la distribución primaria de la renta y a atajar las raíces de la pobreza y la desigualdad. Se actúa con políticas de final del cañería, desatendiendo a las causas de estos procesos y tratando únicamente algunos de sus efectos” (De la Cal, 2015). Además de facilitar la aceptación social del empleo de bajos salarios, estas prestaciones pueden traer consigo otros riesgos: por citar algunos, plantear este tipo de mecanismos como alternativa, y no como complemento, a un sistema sólido de garantía de ingresos abierto a toda la población inactiva, privilegiar la lógica de la incitación en lugar de la lógica de la redistribución, o, en parecido sentido, plantearse desde lógicas y dispositivos asistenciales, poco normalizados e, incluso, estigmatizantes (Zalakain, 2014).

5. FORTALEZAS, DEBILIDADES Y RETOS DE FUTURO A partir del repaso realizado, se destacan a continuación las fortalezas y las debilidades del modelo vasco de garantía de ingresos. En lo que se refiere a las fortalezas del sistema, cabe destacar las siguientes: –– La RGI ha funcionado razonablemente bien y es uno de los pilares básicos del modelo vasco de protección social. Ha contribuido, como dice Luis Sanzo, a situar a la mayor parte de la población lejos de una vida cronificada en la pobreza. –– La RGI ha reducido la pobreza en Euskadi y ha generado cohesión social, sin reducir los niveles de empleo y sin generar efecto llamada, con un coste económico razonable. De 111


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hecho, cabe pensar que la RGI ha contribuido a mejorar el funcionamiento general de la economía vasca4. –– Frente a quienes hablan del fracaso del modelo, cabe señalar que a lo largo de los últimos años no ha fracasado la RGI. Al contrario, la RGI ha sido la respuesta que las administraciones vascas han dado al fracaso, o el colapaso, de otros ámbitos: mercado de trabajo, vivienda, desempleo, pensiones, políticas familiares… Entre las debilidades del sistema, cabría señalar los siguientes: –– La insuficiencia de las cuantías, especialmente en lo que se refiere a las familias de tres o más miembros. –– Los problemas de no acceso, tanto de quienes cumplen los requisitos como de quienes no los cumplen, así como de quienes tienen grandes desfases entre ingresos y gastos, especialmente debido al gasto en vivienda. –– La adaptación al fenómeno del trabajo precario, tanto desde el punto de vista conceptual como administrativo. –– El control del fraude y los problemas de financiación. –– La cuestión de la cronicidad o la dependencia en la percepción de la prestación: se necesitan más datos, programas específicos, pero también un cambio de patrones conceptuales. –– La adaptación a perfiles muy diferentes (exclusión, pobreza laboral, pensionistas), con itinerarios, necesidades y expectativas diferentes. –– La necesidad de normalizar, unificar y simplificar el sistema, y de clarificar a quién compete su gestión.

4 La relación entre sistemas de garantía de ingresos y modelo productivo es doble. Por una parte, el primero necesita del segundo para financiar su coste y para evitar, al mismo tiempo, un crecimiento excesivo del número de potenciales demandantes. El segundo se ve también, sin embargo, beneficiado por el primero, especialmente si se tiene en cuenta su papel como estabilizador automático de la economía y sus efectos multiplicadores. En ese sentido, se ha demostrado que la introducción en 2009 del RSA en Francia habría reducido en un 15% el desempleo involuntario, aumentando en un 0,3% la oferta de trabajo, en un 0,8% el consumo privado y en un 0,2% el PIB del país, reduciendo además en un 6% el déficit público francés (Canova, Piccoli y Spadaro, 2015). En el mismo sentido, un estudio realizado por el Gobierno Vasco en 2011 señalaba que la existencia de la RGI tuvo como consecuencia la creación de casi 27.000 empleos, de los que 4.500 se relacionan con el impacto directo que la RGI tiene en el consumo y otros 22.000 en el mantenimiento de puestos de trabajo mediante la figura de los estímulos al empleo. De hecho, el estudio señalado concluye que el PIB de la CAPV hubiera sido un 2% inferior en ausencia de esta prestación, debido a su papel en lo que se refiere a la reducción de la pobreza. Más recientemente, un estudio preliminar del Gobierno de Navarra demuestra que, de cada euro invertido en la Renta de Inclusión Social (RIS), retornarán a la economía navarra 1,002 euros, y que por cada millón de euros destinados a la RIS se generarán en la industria, los servicios y la agricultura de Navarra en torno a 12 puestos de trabajo adicionales, debido al impulso del comercio y la producción local (Gobierno de Navarra, 2016).

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–– El acompañamiento individual, la coordinación con los SSBB y la existencia de una red suficiente de recursos de inserción sociolaboral. –– La progresiva pérdida de legitimidad social, vinculada en parte del acceso de personas inmigrantes. –– La precariedad de un modelo orientado a paliar las deficiencias de las políticas estatales. Finalmente, ¿cuáles podrían ser las líneas de acción para la mejora, en el corto plazo, del sistema vasco de garantía de ingresos? –– Mejora de las políticas de protección económica de las familias, mediante el refuerzo de las prestaciones familiares por hijo/a cargo, que en la mayor parte de los países de nuestro entorno tienen carácter universal y juegan un papel de primer orden en lo que se refiere a la prevención de la pobreza infantil. –– Simplificación de los procedimientos de acceso y mejoras en la gestión, normalizando el acceso a la prestación y desvinculando en mayor medida la lógica de la inclusión social de la lógica de la garantía de ingresos. Para ello podría ser conveniente el recurso, especialmente en lo que se refiere al fenómeno de la pobreza en el empleo, a las herramientas fiscales, como los llamados créditos fiscales reembolsables o tax credits5. –– Mejora de los procesos de orientación y acompañamiento social a las personas que están en situación de pobreza y tienen, además, problemas de inclusión sociolaboral, y refuerzo de los programas de empleo social protegido, específicamente dirigidos a estas personas. En todo caso, el rediseño de las políticas de garantía de ingresos debe también tener en cuenta la erosión de la capacidad inclusiva del empleo que se deriva tanto de la precarización del mercado de trabajo como del aparente agotamiento de la sociedad del pleno empleo. Este proceso cuestiona los elementos básicos del paradigma de la activación en lo que se refiere al papel de la inserción

5 A este respecto es importante recordar que diversos países de nuestro entorno han recurrido a la vía fiscal, mediante los llamados tax credits o deducciones fiscales reembolsables, para la provisión de prestaciones de apoyo a las familias y para la provisión de prestaciones de garantía de ingresos a los y las trabajadores pobres, en la línea de una mayor integración entre impuestos y prestaciones sociales. Las políticas de integración de impuestos y prestaciones son aquellas que buscan o mantienen la consistencia en el continuo impuestos-prestaciones, estableciendo un «tramo negativo» de impuesto (esto es, permitiendo que la deducción o desgravación fiscal pueda convertirse en prestación directa), y, a la inversa, posibilitando que se pueda cobrar una prestación como deducción o desgravación fiscal si se tiene renta imponible (Hermida y Noguera, 2013). Los dispositivos que han conocido un mayor grado de desarrollo en ese sentido son el Working Family Tax Credit británico (WFTC) y el Earning Income Tax Credit norteamericano (EITC), que representa una de las principales herramientas contra la pobreza –muy por delante de las prestaciones económicas asistenciales– de aquel país. En el caso francés o alemán, por el contrario, la compensación de los bajos salarios se realiza fundamentalmente desde el sistema prestacional vinculado a las rentas de garantía.

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laboral como objetivo preferente, y casi único, de los dispositivos de lucha contra la pobreza y la exclusión6, y en lo que se refiere a la condicionalidad que debe exigirse a sus beneficiarios. A partir de esas reflexiones, es patente la necesidad de desarrollar un modelo inclusivo de activación que, reconociendo la centralidad del empleo como fórmula prioritaria para la inclusión, desvincule el derecho a la prestación económica del derecho a los apoyos para la inserción social y laboral, reconozca la multidimensionalidad de los procesos de inclusión que se deriva de la multicausalidad de la exclusión −evitando, por tanto, considerar el acceso al empleo como única fórmula de inclusión−, atienda los condicionantes estructurales de la desigualdad, y plantee la condicionalidad de estas prestaciones en términos de reciprocidad justa7 (SIIS, 2012; Zalakain, 2013). Todo ello no es óbice, lógicamente, para subrayar la necesidad de desarrollar con mayor decisión programas y prestaciones que faciliten el acceso al empleo de la población perceptora de garantía de ingresos −por ejemplo mediante el desarrollo de modelos de empleo social protegido− y de incidir sobre la calidad del empleo y las condiciones laborales, mediante el refuerzo de la negociación colectiva o el incremento del salario mínimo, así como sobre el desarrollo de un modelo productivo sólido.

6 Si bien existe un consenso general a la hora de definir la exclusión social como la acumulación de desventajas en ámbitos muy diferentes de la vida de la persona −educación, vivienda, salud, empleo, derechos políticos, relaciones personales, ingresos…−, esta concepción multicausal y multidimensional de la exclusión no se corresponde con determinadas formas de activación, que, al equiparar de forma exclusiva inclusión social con inserción laboral, no tienen en cuenta el componente multidimensional de los procesos de inclusión. En ese sentido, si bien resulta evidente que el acceso al empleo remunerado es un factor esencial de inclusión social, no debe olvidarse que el empleo no es, en sí mismo o por sí sólo, suficiente para garantizar la inclusión; de hecho, puede igualmente pensarse que en determinados casos o situaciones los procesos de inclusión no requieren necesariamente de la inclusión laboral y que pueden existir otras dimensiones vitales sobre las que resulta prioritario trabajar. Efectivamente, tal y como explica Pérez Eransus (2006), “si entendemos la inserción como un proceso de adquisición de capacidades para mejorar la autonomía y la independencia, no conviene reducir dicho proceso únicamente a la realización de una actividad laboral o formativa. La inserción es un proceso de apoyo social continuado que debiera conllevar una sinergia de recursos que incluyen además de la realización de actividades, la adquisición de habilidades, la solución de problemáticas sociales, el acceso a los sistemas de protección y otros”. 7 La noción de reciprocidad justa de White parte de la idea de que si se acepta que las personas tienen unas responsabilidades que pueden legítimamente imponerse en términos de condicionalidad, el Estado debe a su vez cumplir con sus propias responsabilidades en términos, fundamentalmente, de garantizar la igualdad de oportunidades.

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ANEXO 1. GRÁFICOS

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MUJER INMIGRANTE Y ACCESO AL EMPLEO EN EUSKADI MARIA JOSÉ MARTÍN HERRERO Observatorio IKUSPEGI de Inmigración de la Universidad del País Vasco.


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INTRODUCCIÓN Esta comunicación tiene como objetivo realizar una panorámica sobre la situación de las mujeres inmigrantes en la Comunidad Autónoma de Euskadi (C.A. de Euskadi), poniendo especial hincapié en su acceso al empleo. Parte de esta exposición contiene las principales conclusiones del estudio “Mujer inmigrante en la CAPV” realizado por Ikuspegi. En primer lugar realizaré una breve exposición sobre la población de origen extranjero en la C.A. de Euskadi y su evolución en los últimos años, haciendo una especial mención a la población de origen extranjero en las Cuadrillas de Araba y, en concreto, en la de Salvatierra. En la segunda parte, abordaré, por una lado, la situación de las mujeres inmigrantes y su relación con el mercado laboral en la C.A. de Euskadi, (teniendo en cuenta la relación con la actividad, rasgos de las mujeres ocupadas, ramas de actividad donde trabajan, etc.); y por otro lado, la situación de las mujeres desempleadas, sus estrategias de búsqueda de empleo o principales obstáculos con los que se encuentra. Para concluir, realizaré una caracterización de las mujeres inmigrantes en la C.A. de Euskadi a partir de su integración socio-laboral. Los datos que se presentan forman parte de diferentes fuentes estadísticas. Por una parte, se ha utilizado el Padrón Continuo del INE, con los últimos datos de explotación a 1 de enero de 2015. En la parte referida a la mujer inmigrante y acceso al empleo se ha utilizado la Encuesta de la Población Inmigrante residente en la CAE (EPIE)1 (Eusko Jaurlaritza, 2011). Se trata de una encuesta realizada por el Gobierno Vasco a la población inmigrante que reside en la C.A. de Euskadi y que nos permite tener una fotografía nítida del colectivo.

1 Para esta comunicación se ha utilizado la EPIE, 2010 por tratarse de los últimos datos publicados. Próximamente se publicarán los datos referidos a la EPIE 2014.

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LA POBLACIÓN DE ORIGEN EXTRANJERO EN LA C.A. DE EUSKADI Según los datos del Padrón a 1 de enero de 2015, la población inmigrante nacida en el extranjero y residente en la CAE es de 184.197, lo que supone un 8,4 % de la población total. Las mujeres de origen extranjero son 95.199 y representan más de la mitad de la población origen extranjero (51,7 %), siendo algo menor el peso de los hombres (48,3 %). Esta distribución resulta ligeramente más feminizada que la correspondiente a la de población de nacionalidad extranjera, donde las mujeres representan el 49,3 % y los hombres el 50,7 % del colectivo. Esta diferencia, se explica, en gran medida, por el proceso de nacionalizaciones que se ha dado, sobre todo, en estos últimos años. Y, especialmente, entre las personas de origen latinoamericano, grupo en el que prevalecen las mujeres. Tabla 1. Población nacida en el extranjero en la C.A. de Euskadi por Territorios Históricos y sexo (2015) TT. HH.

Población nacida en el extranjero

Hombres

Mujeres

(N)

(% nacida ex/Pob. Total)

(N)

(%)

(N)

(%)

Araba/Álava

34.037

10,5

17.275

50,8

16.762

49,2

Bizkaia

89.253

7,8

41.980

47

47.273

53

Gipuzkoa

60.907

8,5

29.743

48,8

31.164

51,2

184.197

8,4

88.998

48,3 95.199

51,7

CAE

Fuente: Elaborado por Ikuspegi a partir de Padrón INE (2015)

Es importante tener en cuenta este dato, ya que frente a procesos migratorios anteriores donde se ponía el acento en la prevalencia masculina, ahora, en C.A. de Euskadi se rompe esta pauta, dándose una feminización de los flujos desde el inicio del proyecto migratorio. En clave evolutiva, podríamos decir que el fenómeno migratorio en el C.A. de Euskadi se ha dado en dos grandes fases: una primera, unida al periodo de crecimiento económico, con un flujo continuo e intenso de llegada de población extranjera donde la preocupación se centraba en el número de personas que llegaba cada año; y una segunda etapa, unida a la crisis económica, en la que se da una ralentización de la llegada de población inmigrante. En esta segunda etapa, a partir del año 2012, comprobamos cómo mientras la población de nacionalidad extranjera no ha dejado de descender, la población nacida en el extranjero se mantiene, incluso aumenta ligeramente. Como decía, esta situación, la del descenso de la población de nacionalidad extranjera, se explica, en gran medida, por el proceso de nacionalizaciones que se ha dado en los últimos años, pasando la población registrada de nacionalidad extranjera a nacionalidad española. 124


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En esta etapa, el foco de interés no se centra tanto en cuántas personas llegan sino en analizar el proceso de integración social de las personas inmigrantes asentadas en Euskadi. Gráfico 1 Evolución de la población nacida en el extranjero y población de nacionalidad extranjera residente en la C.A. de Euskadi (1998-2015) 9,0 8,0 7,0 6,0 5,0 4,0 3,0 2,0 1,0 0,0 cida en el extranjero

e nacionalidad extranjera

1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 1,3

1,4

1,7

2,1

2,6

3,2

3,7

4,4

5,1

5,7

6,6

7,3

7,7

8,0

8,4

8,4

8,3

8,4

0,7

0,8

1,0

1,3

1,8

2,3

2,8

3,4

4,0

4,6

5,4

6,1

6,4

6,6

6,9

6,8

6,5

6,3

% población nacida en el extranjero

% población de nacionalidad extranjera

Fuente: Elaborado por Ikuspegi a partir de Padrón INE (2015)

Pero este asentamiento de la población de origen extranjero en la C.A. de Euskadi no ha sido homogéneo entre los territorios: en Araba es donde mayor concentración de población nacida en el extranjero se ha dado (10,5 %), mientras que en el resto de los territorios ha sido menor, tanto en Bizkaia (7,8 %), como en Gipuzkoa (8,5 %). La diferencia de Araba/Álava con el resto de Territorios responde a una mayor presencia de la construcción y del sector agrícola en este territorio. En el caso de Araba, el peso de la población nacida en el extranjero sobre la residente en cada zona también ha sido desigual, encontrándonos con cuadrillas donde la población de origen extranjero sobre el conjunto de la población es mayor como ocurre en VitoriaGasteiz (10,6 %), la Cuadrilla de la Rioja alavesa (10,6 %) y la de Añana (10,5 %). O en el lado opuesto, zonas donde la presencia de la población de origen extranjero es menor, como es el caso de la cuadrilla de la montaña alavesa (5,3 %), la cuadrilla de Ayala (5,8 %) o de Zuia (6,4 %).

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Mapa 1 Cuadrillas de Araba/Álava. Distribución de la población de nacionalidad extranjera y de nacimiento en el extranjero (%)

Fuente: Elaborado por Ikuspegi a partir de Padrón INE (2015)

En cuanto a la cuadrilla de Salvatierra el 9 % de su población ha nacido en el extranjero, y es en el municipio de Salvatierra/Agurain donde hay una mayor concentración (11,8 %), así como también en Alegría-Dulantzi (9 %).

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Mapa 2 Municipios de Salvatierra. Distribución de la población de nacionalidad extranjera y de nacimiento en el extranjero (%)

Fuente: Elaborado por Ikuspegi a partir de Padrón INE (2015)

En cuanto al perfil de la población de origen inmigrante que reside en la C.A. de Euskadi, si tenemos en cuenta el índice de feminización de las personas de origen extranjero según su país de nacimiento, podemos advertir cómo la inmigración en Euskadi tiene rostro de mujer cuando analizamos al colectivo latinoamericano y de hombre en el caso de las personas nacidas en el continente africano. En este sentido, la presencia de las mujeres es mayoritaria entre las personas nacidas en países como Bolivia, Ecuador y/o Colombia, y superior al 70% entre las mujeres de Nicaragua, Honduras, Paraguay y Brasil, y minoritaria entre las nacidas en Senegal (15 %) o Magreb (38 %),

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o también las nacidas en Pakistán (20 %). Las situaciones más equilibradas las encontramos entre las personas nacidas en Bulgaria o Rumanía, entre otras (Tabla 2). En estos últimos años, coincidiendo con la crisis económica, nos encontramos con procedencias como la nicaragüense y la hondureña, o la paraguaya (que llegó unos años antes) con unas tasas de feminización superiores a las procedencias que ya estaban asentadas en la C.A de Euskadi en la etapa de bonanza económica, como por ejemplo, las colombianas y bolivianas. Su llegada, no es casual, y responde, en gran medida, a las demandas de la propia sociedad vasca. Tabla 1 Índice de feminización por país de nacimiento C.A. de Euskadi (2015) Dominio masculino

Hasta 30%

Mayoría masculina

30-45%

5570%

Dominio femenino

Costa De Marfil

28,8

Bosnia y Herzegovina

44,8

Georgia

54,9

Guinea Ecuatorial

69,1

Nicaragua

82,2

Guinea

28,1

Australia

44,7

Venezuela

54,7

Belarús

67,9

Honduras

74,5

Nepal

27,3

Reino Unido

44,4

Ecuador

54,3

Filipinas

66,1

Paraguay

74,3

Bangladesh

27,2

Serbia

44,2

Estados Unidos de América

53,1

República Dominicana

63

Brasil

70,5

Túnez

25,4

PAISES DE OCEANIA

43

República Checa

52,9

El Salvador

62,8

Egipto

23,9

Etiopía

42,6

Canadá

52,7

Bolivia

62,5

Ghana

22,2

Irlanda

42,4

República Eslovaca

52,3

Latinoamérica

62,1

Mali

21,1

PAISES ASIATICOS

42,2

NACIDOS EN EL EXTRANJERO

51,7

PAISES AMERICANOS

61,9

Pakistán

20,8

Resto de Países Africanos

42,2

Francia

51,6

México

61,9

Gambia

16,3

Portugal

39,2

Chile

51,5

Cuba

61,3

Senegal

15

Congo

38,9

Uruguay

51,4

Rusia

60,6

GuineaBissau

38,7

TOTAL POBLACIÓN

51,3

Colombia

59,9

Magreb

38

NACIDOS EN ESPAÑA

51,3

Polonia

59,5

Argelia

36,9

Rumanía

50,8

Resto de Países Asiáticos

59,2

Italia

36,6

Moldavia

50,6

Armenia

58,1

Equilibrio

128

4555%

Mayoría femenina

Superior al 70%


AUSTERIDAD, DIVERSIDAD Y POLÍTICAS SOCIALES EN LOS CONCEJOS ALAVESES

Dominio masculino

Hasta 30%

Mayoría masculina

30-45%

Equilibrio

4555%

Mayoría femenina

5570%

Marruecos

36,5

Argentina

50,6

AMERICA DEL NORTE

57,9

Siria

35,9

Nigeria

50,2

Japón

57,3

PAISES AFRICANOS

35,9

Alemania

50,1

Ucrania

56,8

Mauritania

35,5

Suiza

49,2

Guatemala

56,7

República Democrática del Congo

35,3

PAISES EUROPEOS

48,8

Suecia

56

Camerún

33,4

Costa Rica

48,5

Hungría

55,6

UNION EUROPEA (28)

47,7

China

55,6

Bélgica

47,5

Perú

55,5

Angola

47,4

Países Bajos

46,1

Bulgaria

45,5

India

45,4

Dominio femenino

Superior al 70%

Fuente: Elaborado por Ikuspegi a partir de Padrón INE (2015)

MUJER INMIGRANTE Y ACCESO AL EMPLEO EN EUSKADI En relación con la situación de las mujeres inmigrantes y su acceso al empleo, llaman la atención las altas tasas de actividad de las mismas. Sin embargo, existen diferencias significativas dependiendo de sus procedencias. En este sentido, podríamos hablar de dos colectivos claramente diferenciados en base a la iniciativa que tengan al inicio del proyecto migratorio, en el caso de las mujeres latinas, esta es la búsqueda de empleo, y en el caso de las mujeres magrebíes, éstas vienen, en muchos casos acompañando a un familiar. Estas diferencias se van a ver reflejadas en las diferentes tasas de actividad. Así, por una parte, nos encontramos con las mujeres latinoamericanas, donde destacan determinadas procedencias como la paraguaya y boliviana, con unas tasas de actividad superiores a las de los hombres de su misma nacionalidad; y un segundo colectivo, con unas tasas de actividad por debajo de la media, como es el caso de las mujeres magrebíes. Por otra parte, la ocupación entre las mujeres de las principales procedencias latinoamericanas tiene tasas de ocupación mayor que la de los hombres. Y esta situación, se ha mantenido con la

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AUSTERIDAD, DIVERSIDAD Y POLÍTICAS SOCIALES EN LOS CONCEJOS ALAVESES

crisis económica, llegando a tener las mujeres inmigrantes tasas de ocupación por encima de la de los hombres. Así, dependiendo de las procedencias se advierten diferencias entre las mujeres inmigrantes. Estos indicadores y sus diferencias nos alertan de las posibilidades reales de integración de las mujeres extranjeras, dependiendo de su área de origen (Aierdi, Basabe, Blanco, & Oleaga, 2008). Podemos establecer tres grupos diferenciados atendiendo a su menor o mayor dificultad de acceso al mercado laboral: –– Mujeres inmigrantes con un fácil acceso, al mercado laboral, se caracterizan por tener unas altas tasas de actividad y ocupación, y unas tasas de paro muy baja. En este grupo se encuentran las mujeres procedentes de la UE occidental, Argentina, Chile y Uruguay, y de China. –– Mujeres inmigrantes con fácil acceso al empleo, pero precario. Tienen unas altas tasas de actividad, incluso superiores a las de los hombres de su misma nacionalidad, y el acceso al mercado laboral es fácil aunque precario. Entre las mujeres que se encuentran en este grupo destacan las mujeres de procedencia latinoamericana. –– Mujeres con difícil acceso al mercado laboral, debido a sus bajas tasas de actividad y ocupación, por debajo de las de los hombres de sus mismas procedencias. Aquí nos encontramos con las mujeres magrebíes. Situación de las mujeres inmigrantes ocupadas. En cuanto a la situación de las mujeres inmigrantes ocupadas en la C.A. de Euskadi, la mayoría se encuentran trabajando en el sector servicios (96,5%) y no existe diversificación, como ocurre entre los hombres. Entre las mujeres ocupadas, siete de cada diez se concentran en tres ramas de actividad (tareas domésticas, 38,8 %; hostelería, 21,9 % y comercio 17,7 %), quedando total o parcialmente ausentes de las demás ramas de actividad. Por su parte, los hombres que están ocupados se reparten entre el sector servicios (48%), la construcción (28 %), la industria (18,9 %), o la agricultura y pesca. En estos sectores, la presencia de la mujer inmigrante es muy escasa. Esta situación nos permite apreciar cómo se da una segregación sectorial horizontal en el mercado de trabajo, donde un colectivo concreto, el de las mujeres inmigrantes, se concentra, principalmente, en un número relativamente pequeño de ramas de actividad y se encuentra total o parcialmente ausente de las demás. Y son precisamente, estos nichos laborales donde trabaja la mujer inmigrante los que están más desregularizados y tienen un carácter más informal que otros sectores de actividad económicos (Moreno & Aierdi, 2011) En el contexto de la C.A. de Euskadi, la inserción laboral para la mujer latinoamericana es más fácil y fluida que para otras nacionalidades, como ocurre con la mujer africana o las provenientes de Rumanía o de otras nacionalidades de la UE oriental. Incluso, en ocasiones, su inserción es 130


AUSTERIDAD, DIVERSIDAD Y POLÍTICAS SOCIALES EN LOS CONCEJOS ALAVESES

mayor entre las mujeres que entre los hombres. Sin embargo, hay que señalar cómo ese mayor acomodo de las mujeres inmigrantes en el mercado laboral se hace a costa de unas condiciones laborales, en muchos casos precarias y, en términos generales, peores que las de los hombres. En concreto, estamos hablando de mayor número de empleos sin contrato, peores condiciones en el trabajo e ingresos menores. Si antes hemos abordado la segregación horizontal relacionada con el acceso a empleos que se concentran en determinados sectores, no podemos obviar la segregación vertical que se da cuando nos referimos a los niveles de cualificación de los empleos a los que tienen acceso las mujeres inmigrantes. En este sentido, las mujeres inmigrantes se concentran en los niveles inferiores del mercado en la escala ocupacional, y tan sólo una minoría accede a puestos de categorías profesionales similares a las de directivas, técnicas o mandos intermedios. Según la EPIE, tan sólo un 14% de las mujeres que están trabajando lo hacen en la categoría de directivas y entre éstas la gran mayoría son de origen China, UE occidental, y, en menor medida de Argentina, Chile y Uruguay. La gran mayoría de las paraguayas, bolivianas y senegalesas que trabajan lo hacen como trabajadoras no cualificadas. En cuanto a la situación profesional, la mayoría de las mujeres inmigrantes trabaja en el sector privado (83 %), y la presencia de mujeres en el sector público es prácticamente testimonial (3,4 %). Las mujeres que trabajan como autónomas o empresarias no llegan a ser una de cada diez (8,4 %) y más de la mitad de las que están trabajando como autónomas o empresarias son mujeres de procedencia China. LA SITUACIÓN DE MUJERES INMIGRANTES DESEMPLEADAS En relación a las estrategias de búsqueda de empleo entre las mujeres inmigrantes y también entre los hombres, la principal es el acceso al servicio público de empleo (LANBIDE). En cuanto al resto de opciones, las mujeres utilizan más las asociaciones, la mediación institucional (ayuntamiento) y las empresas de trabajo temporal. Sin embargo, los hombres buscan más el empleo a través de familiares o amistades, el contacto con empresas y anuncios de ofertas de trabajo. Si tenemos en cuenta los principales obstáculos que señalan las mujeres inmigrantes a la hora de buscar un empleo, destacan la falta de cualificación y la experiencia laboral. También destacan otros como la falta de nivel de conocimiento de la lengua local y las cargas familiares. Algunos de los obstáculos mencionados afectan tanto a las mujeres inmigrantes como a las autóctonas. Sin embargo, hay algunos obstáculos propios de la población de origen extranjero como es la situación legal. Ésta afecta, en mayor medida, a las mujeres que llevan menos tiempo en la C.A. de Euskadi. 131


AUSTERIDAD, DIVERSIDAD Y POLÍTICAS SOCIALES EN LOS CONCEJOS ALAVESES

Pero, más allá de los principales obstáculos para encontrar empleo que se repiten, entre la mayoría de las mujeres inmigrantes, nos encontramos algunos problemas específicos dependiendo de sus procedencias: por ejemplo, el obstáculo de la situación legal entre las mujeres procedentes de Paraguay (41,1 %) y Senegal (44,8 %); la experiencia laboral, cargas familiares y nivel de instrucción son la principal traba entre las mujeres de la UE occidental; los obstáculos entre las mujeres rumanas y las procedentes de la UE oriental son el idioma (27,7 %), y la experiencia laboral (23,3 %);mientras que las principales dificultades entre las mujeres magrebíes son las relacionadas con el idioma, la experiencia laboral y el país de origen; los obstáculos de las mujeres argentinas, chilenas y uruguayas se centran en la edad; y, finalmente, para las mujeres colombianas, ecuatorianas y peruanas el obstáculo principal es el nivel de instrucción. Estas situaciones y obstáculos, y las que se exponen más adelante nos llevan a tener en cuenta, como en muchas ocasiones, más allá de las características individuales, existen determinados obstáculos vinculados al hecho de ser inmigrante y mujer, o, incluso a la discriminación de clase, ser inmigrante y mujer (Parella, 2006). En relación a la valoración de la experiencia laboral de las mujeres inmigrantes, la mayoría de ellas manifiestan poder acceder a todo tipo de empleos. Sin embargo, en determinadas procedencias, existen dificultades manifiestas como ocurre en el caso de las mujeres de procedencia magrebí que encuentran dificultades en el acceso por motivos culturales y las paraguayas por encontrarse en una situación irregular. Entre los problemas más habituales con los que se encuentran las mujeres inmigrantes están los relacionados con la obligación de trabajar horas extraordinarias, realizar una jornada de trabajo mayor que la habitual y tener que recibir una remuneración menor a la del resto de las personas que ocupan el mismo puesto. Sin embargo, hay otras problemáticas que aparecen entre las mujeres de determinadas procedencias. Así, entre las mujeres de la UE occidental destacan un salario menor del habitual, entre las latinoamericanas la incompatibilidad con el cuidado de los niños; y entre las colombianas, peruanas y ecuatorianas y las rumanas, el trabajar en una situación de irregularidad. Pero, más allá de las problemáticas que apuntan en su trabajo, la mayoría valora positivamente sus condiciones de trabajo, destacando la relación con sus jefes/as superiores/as, las condiciones materiales, el ajuste a su cultura y religión, el nivel de riesgos, el ritmo de actividad y el horario. No ocurre lo mismo cuando valoran las posibilidades de promoción, pues menos de la mitad lo valoran de manera positiva. CONCLUSIONES Y REFLEXIONES FINALES Si tenemos en cuenta las características de las mujeres inmigrantes en la C.A. de Euskadi y su relación con el mercado laboral, podemos establecer una tipología a partir de su grado de integración económica y social (Martín, 2013; Martín, Fullaondo, & Moreno, 2013). –– Integración social alta e integración laboral alta. Aquí se sitúan las mujeres procedentes de la UE occidental o países como Argentina, Chile o Uruguay. Aunque su peso no es muy alto 132


AUSTERIDAD, DIVERSIDAD Y POLÍTICAS SOCIALES EN LOS CONCEJOS ALAVESES

en el País Vasco, es el colectivo de mujeres que muestra mejores indicadores de integración social y económica y de pautas de integración con la población autóctona. –– Integración social media e integración laboral alta (sector servicios). En este perfil se sitúan las mujeres procedentes de Colombia, Ecuador y Perú, con un alto acceso al mercado laboral, que se vertebra sobre todo a través de las tareas domésticas y, en menor medida, de la hostelería. Las colombianas y ecuatorianas presentan unos indicadores de mayor integración, muy relacionado con llevar más años en Euskadi y, por consiguiente, optar también a una situación administrativa mejor. En el lado opuesto, se encuentran las mujeres latinoamericanas que llevan menos tiempo en Euskadi y con una situación administrativa más precaria, como son las paraguayas y las bolivianas. –– Integración social baja e integración laboral baja: en este grupo se sitúan las mujeres africanas, con unos indicadores de integración relativamente bajos, y un alto grado de precariedad y vulnerabilidad. Éstas, no sólo se encuentran con una situación de difícil acceso al mercado laboral, sino también se encuentran en una situación de mayor vulnerabilidad social y de integración. Es importante destacar cómo un estancamiento de esta situación requeriría preferentemente atender el modo precario de incorporación de las mujeres de estas procedencias (Aierdi, 2012). Por tanto, este colectivo, podríamos decir, que se convierte en el público diana a los que se dirijan las políticas de integración y las diferentes medidas que se implementen desde instancias públicas y sociales (Ikuspegi, 2013). Por último, cabe destacar, por su especificidad, a las mujeres chinas con una alta inserción laboral, una buena integración económica y una escasa integración con la población autóctona. En todo caso, se trata de un colectivo minoritario dentro del conjunto de las mujeres inmigrantes en la CAE. Ilustración 1 Tipología de varios tipos de mujeres inmigrantes residentes en la C.A. DE EUSKADI a partir de su grado de integración social y laboral

Integración social alta e integración alboral alta. mujeres procedentes de la UE occidental o países como Argentina, Chile o Uruguay.

Integración social media e integración laboral alta (sector servicios). las mujeres procedentes de Colombia, Ecuador y Perú, las paraguayas y las bolivianas.

Integración social baja e integración laboral: mujeres magrebies

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AUSTERIDAD, DIVERSIDAD Y POLÍTICAS SOCIALES EN LOS CONCEJOS ALAVESES

En definitiva, en la C.A. de Euskadi emerge un modelo de inserción laboral precario, centrado en el sector de las tareas domésticas y los cuidados personales, en el que las mujeres inmigrantes, sobre todo las mujeres latinoamericanas encajan a la perfección. Este modelo será uno de los ejes para el mantenimiento de las cotas de bienestar de la población autóctona, que responde a cuestiones como la dependencia, el mantenimiento de la estructura demográfica laboral o el acceso a la mujer autóctona al mercado laboral. Así, en la C.A. de Euskadi se ha optado por un modelo migratorio en el que el bienestar de la mayoría de la población autóctona va a estar sustentado en la vulnerabilidad y la precariedad de una minoría, caracterizada, en gran parte, por las personas de origen extranjero, pero, sobre todo, por el de la mujer inmigrante. BIBLIOGRAFÍA Aierdi, X. (2012). Población extranjera. En EUSTAT, Informe Socioeconómico de la C. A. de Euskadi 2012 (págs. 47-86). Vitoria-Gasteiz: Euskal Estatistika Erakundea EUSTAT . Aierdi, X., Basabe, N., Blanco, C., & Oleaga, J. A. (2008). Población latinoamericana en la CAE 2007. Bilbao: Ikuspegi-Observatorio Vasco de Inmigración. Eusko Jaurlaritza(2011). Encuesta de la Población Inmigrane Extranjera residente en la Comunidad Autónoma de Euskadi. Vitoria-Gasteiz: Eusko Jaurlaritza - Gobierno Vasco. Ikuspegi (2015). Panorámica de Inmigración. (58).Población latinoamericana en la CAPV. Ikuspegi (2014). Panorámica de Inmigración. (55) .Población Europea en la CAPV. Ikuspegi (2014). Panorámica de Inmigración. (52). Población asiática en la CAPV. Ikuspegi (2013). Panorámica de Inmigración. (51). Población Africana en la CAPV. Ikuspegi (2012). Panorámica de Inmigración (47). Mujer inmigrante en la CAPV. IOE, Colectivo (2001). Mujer, inmigración y trabajo. Madrid: Instituo de Migraciones y Servicios Sociales. Martín, M. J. (2013). Mujer inmigrante en el País Vasco. Una caracterización en tiempos de crisis. Inguaruak, 293-311. Martín, M. J., Fullaondo, A., & Moreno, G. (2013). Mujer inmigrante y mercado laboral en el País Vasco: un acceso precario al empleo. Zerbitzuan, 91-107. 134


AUSTERIDAD, DIVERSIDAD Y POLÍTICAS SOCIALES EN LOS CONCEJOS ALAVESES

Moreno, G., & Aierdi, X. (2011). Anuario de la inmigración en el País Vasco, 2010. Bilbao: IkuspegiObservatorio Vasco de Inmigración. Parella, S. (2006). Las lógicas de la discriminación de las mujeres inmigrantes en el mercado de trabajao: mecanismos y repercusiones. Puntos de Vista: Cuadernos del Observatorio de las Migraciones y la Conviviencia Intercultural de la Ciudad de Madrid , 29-46.

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AUSTERIDAD Y DESIGUALDADES EN EL MUNDO RURAL. RAMON IBEAS LARRAร‘AGA Secretario General Cรกritas Diocesana de Vitoria


AUSTERIDAD, DIVERSIDAD Y POLÍTICAS SOCIALES EN LOS CONCEJOS ALAVESES

El prójimo, la casa, la cotidianeidad, la cura, son elementos de una filosofía de la proximidad que ha reconocido la experiencia del nihilismo y de la intemperie como fundadoras. Estos elementos de la proximidad se dejan integrar en el sentido de la resistencia. (Josep María Esquirol)

RECENSIÓN. El presente artículo se centra en la repercusión que la crisis económica ha tenido en el mundo rural, especialmente el alavés. Lo hacemos desarrollando cuatro ideas. La primera referida al cambio que ha vivido el agro alavés desde comienzos del siglo XX hasta nuestros días, así las costumbres, las instituciones políticas, la economía o la propia identidad son sujetos de un cambio antropológico. En esta situación, segundo aspecto, apuntamos algunas de las consecuencias que para el mundo rural ha supuesto y está suponiendo la actual crisis económica y lo hacemos asomándonos a los datos sociológicos. En tercer lugar nuestra propuesta es la de buscar espacios de convivencia, de vecindad, contemplando los nuevos tiempos a la luz de las antiguas tradiciones, creemos que las necesidades sociales de los pueblos no tienen por qué ser resueltos sólo desde los denominados servicios sociales, a ellos hay que apoyarlos desde el acervo tradicional del gobierno de lo común, algo de lo que el agro sabe desde tiempos ancestrales y en lo que los Concejos de Álava pueden aportar de manera importante. Finalmente proponemos una metodología a partir de un modelo de Acción Social desarrollado por Caritas en el territorio. 139


AUSTERIDAD, DIVERSIDAD Y POLÍTICAS SOCIALES EN LOS CONCEJOS ALAVESES

INTRODUCCIÓN. Es posible que el mundo rural sea ese espacio de convivencia en el que de manera más firme arraigan las tradiciones y a la vez, y quizá por contraste, con mayor claridad se visualicen los cambios que se producen como consecuencia del proceso de la modernidad. El comentario no es baladí, de hecho, cuando repasaba mis notas para ir cerrando la redacción de estas páginas, en el Festival de cine de San Sebastián se estrenaba la película “Amama” que narra la ruptura entre dos generaciones. Los mayores, unidos a la tierra, al agro, al caserío, y los más jóvenes que tiran, diríamos ahora, hacia la ciudad. El film puede o no abusar de los tópicos, no es mi labor la crítica cinematográfica, pero sí que incide de una fractura antropológica que el campo, también el alavés, lleva viviendo al menos desde que en la Edad Media aparece la ciudad. Quiero subrayar esto porque para analizar la actualidad es necesario ser conscientes de nuestra diversidad y nuestra doble pertenencia. Lo rural en sentido puro no existe aislado de su contexto. Otro elemento introductorio para comprender la realidad alavesa es la importancia del pueblo que a diferencia de otros territorios es, en Araba, el elemento de unidad básica, más allá del valle o del caserío (Martínez J, 1.996). Esto tiene importancia dado que es el lugar en el que se encuentra la casa que ya en la antigüedad era generadora de derechos y de vecindad, algo que sigue presente ahora cuando hablamos de nuevos vecinos. Muchos de los que vuelven a los pueblos lo hacen a “su” casa, aunque no siempre esta sea la de sus mayores. La implicación de estos vecinos tiene esa dimensión local generadora de dificultades y oportunidades. El mundo rural alavés construye su identidad desde la casa entendiéndola como parte de una realidad mayor: el pueblo. Es ahí donde se comprende y se estructura la identidad social básica a la que pertenecen sus habitantes y es desde ahí desde dónde se generan las realidades entendidas como propias. Esto va a tener importancia a la hora de analizar la cuestión que nos ocupa porque las situaciones de pobreza, que antes se paliaban dando de comer a quien lo necesitaba, algo que se resolvía dentro de ese marco local, ahora se acometen desde la institucionalización del territorio, en particular desde la Diputación Foral y no tanto desde el propio pueblo. La centralización de los servicios atraviesa inexorablemente la realidad rural alavesa y de alguna manera la transforma. La Norma Foral de Elecciones de 1.984 y su repercusión en la de Concejos es prueba de estos cambios que van a centrar la actuación socio política en la lógica proporcional desplazando los centros de decisión y el peso específico en los órganos de representación a favor de la capital por la concentración y el desequilibrio poblacional que genera. Todo esto supone un cambio que, para las generaciones más jóvenes parece natural, pero que para nuestros mayores, y en los pueblos son muchos, no deja de ser un proceso de digestión lenta. Han cambiado los modos de tomar decisiones, las relaciones sociales, las económicas,…Las rupturas son muchas, pero siguiendo al autor antes citado destacaremos las siguientes: 140


AUSTERIDAD, DIVERSIDAD Y POLÍTICAS SOCIALES EN LOS CONCEJOS ALAVESES

La ruptura entre el campesino y la tierra. Aparece la fábrica como fuente sustancial y más segura de ingresos y el trabajo rural comienza a ser una segunda ocupación que en ocasiones completa la economía familiar e incluso queda reducida al tiempo de ocio. Lo que convive con la economía agraria y sus explotaciones. Unas explotaciones cuya trazabilidad también ha variado sustancialmente. Hace años, los productores eran también distribuidores, Hoy, cada vez más dependen de otros que son quienes trasforman el producto, quienes lo hacen llegar al mercado e incluso marcan los precios de lo que el agricultor o el ganadero elabora lo que conlleva situaciones de tensión como las vividas en torno a la producción de uva o leche por citar alguna. Un tercer elemento es el desarraigo entre la casa y la tierra. Las personas han dejado de vivir en los pueblos y se han desplazado a la ciudad desde donde o bien se desplazan a sus explotaciones, o bien las arriendan, reduciéndose en ocasiones la presencia en los pueblos a la celebración de fiestas familiares o locales y a la visita a los amigos de antaño. Finalmente, se ha roto la continuidad tradicional de trabajo agrario. La familia tiene otras expectativas y rompe la línea que le unía al factor productivo de la casa y del pueblo al que pertenecía. De hecho, cada vez es mayor la concentración de tierras como consecuencia de la venta o del alquiler de suelos que ya no se van a cultivar desde el núcleo doméstico. De todos modos, no podemos pensar en que todas estas rupturas conlleven el final del mundo rural porque este se recrea con nuevas potencialidades y aunque rompa con lo agrario, entendido desde su perspectiva más clásica, convirtiéndose en urbano, guarda en sí mismo su memoria. Parte de los pueblos alaveses siguen siendo muy rurales en el sentido más tradicional de la expresión, y apelan a su historia a la hora de reconstruirse en ese espacio mixto con lo urbano. Un ejemplo de esto lo hemos vivido en Kuartango donde se ha recogido en un libro fotográfico la memoria de los pueblos que forman el valle en un meritorio trabajo impulsado por Caritas en el que han puesto todo el cariño imaginable los vecinos rurales y sus nietos urbanitas de manera que su identidad ha quedado reforzada en el nuevo marco de convivencia territorial que forma la síntesis urbano-rural de la Álava del siglo XXI. Pero no idealicemos las cosas porque vivir del campo es distinto a vivir en el campo y esto genera tensiones entre vecinos cuyos intereses no son coincidentes. Quien el fin de semana quiere descansar no soporta el tractor de quien tiene que trabajar ni el rastro del ganado por las calles y por otro lado quien disfruta del sosiego durante toda la semana desea ardientemente que llegue el domingo por la tarde a ver si desaparecen los “vitorianos”. Llegados hasta aquí alguien puede preguntar qué tiene que ver todo esto con el tema que tratamos. La respuesta es sencilla, hemos de entender el mundo rural tal cual es, sin idealizaciones, reconociendo sus potencialidades y virtudes y descubriendo sus dificultades para poder, no tanto hacer un desarrollo descriptivo de cómo están las cosas, cuanto aportar ideas que ayuden a 141


AUSTERIDAD, DIVERSIDAD Y POLÍTICAS SOCIALES EN LOS CONCEJOS ALAVESES

quienes viven en nuestros pueblos a tener, al menos, las mismas posibilidades que quienes viven en la ciudad a la hora de ejercer sus derechos, en particular sus derechos sociales. UNA MIRADA DESDE LA SOCIOLOGÍA Sin ánimo de ser exhaustivo quisiera dar alguna pincelada sobre los datos en torno a la realidad rural, algo siempre complicado en sociedades tan permeadas como las nuestras aunque en lo que nos ocupa y si hacemos caso a la introducción del estudio sobre pobreza en el ámbito rural publicado por la Fundación Foessa, “el acceso a los servicios del bienestar puede ser catalogado como uno de los elementos sustantivos de la situación de exclusión social, no ya de las personas y hogares, sino del conjunto del mundo rural en cuanto tal”. (Foessa 2015). Sería ahora el momento de comenzar la descarga de argumentos y datos para demostrar que la crisis ha sido tremenda y que su incidencia ha dejado tocadas a las economías europeas y a sus habitantes y pueblos, por pequeños que sean. A lo largo de las siguientes páginas nos vamos a acercar a algunos escenarios y lo haremos de la mano de la sociología, teniendo en cuenta lo que los estudios dicen, pero a la vez, no apoyaremos en el trabajo de campo de las Cáritas Rurales de Álava. Ambas visiones son complementarias dado que en lo referido al mundo rural, nuestro territorio es una “anomalía” que no encaja en los grandes latifundios con concentración de población en núcleos urbanos, característica de la meseta castellana ni con los pueblos, también grandes, de Andalucía, esto tiene como consecuencia que

Grado de Integración

11,6

5,8 38,3 Integración plena Integración precaria Exclusión moderada

44,3

Exclusión severa

142


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los estudios sociológicos no sean demasiado significativos respecto a nuestra realidad. Por ello es clave analizar la aportación de esa otra presencia más a pié de calle de los vecinos de nuestros pueblos convertidos en agentes de Caritas. Lo cierto es que habiendo tenido, como tiene la crisis de un carácter muy amplio, no ha afectado a todos por igual, no hay más que ver la siguiente gráfica: Como podemos ver, en el año 2013, más del 80% de los ciudadanos de la CAV seguían integrados en el sistema mientras que quienes están al margen o decididamente fuera sumaban el 17,4%. Una cifra bastante parecida a la del paro, pero esta reflexión nos llevaría a otros caminos distintos a los que componen la razón de este trabajo. Volvamos pues al entorno de nuestros pueblos y valles y en particular al territorio de Álava, en el que se da una contradicción manifiesta que descubre nuestras dos almas: De una parte no hay estudio sobre la pobreza rural en la que nuestro territorio no aparezca clasificado como un territorio altamente urbanizado, entendiendo la urbanización como la influencia de la ciudad en él. A la vez, esos mismos estudios indican que con núcleos poblacionales de menos de 5.000 habitantes el entorno se considera como núcleo rural pequeño, que sería rural de mediano tamaño, a partir de esos habitantes y hasta los 30.000. Todos nuestros concejos son y casi todos nuestros pueblos caben en la primera de las definiciones, lo que hace, en el plano demográfico, todavía más evidente la descompensación entre el territorio y la capital. Una realidad no exenta de sorpresas porque el seno de los entornos rurales existen elementos contradictorios. Durante últimos veinte años la población rural ha crecido en términos absolutos, pero en cambio los habitantes, en número, han descendido, o lo que es lo mismo, hay más casas pero no quiere decir que estén habitadas. Ese fenómeno puede tener dos lecturas. La primera la que se sustenta sobre la presencia de vecinos de fin de semana que generan un número mayor de habitantes indirectos pero que no terminan de afianzarse en el territorio; otra explicación es la que indica que, a pesar de que nuevos pobladores estén llenando a los pueblos, su número no es suficiente como para compensar el de aquellos que se fueron por razones económicas en años anteriores. Lo cierto es que en nuestros pueblos la falta de empleo sigue siendo un hándicap que tiene como consecuencia el que los vecinos analicen sus posibilidades de vida y no descubran perspectivas a futuro, algo que en ocasiones tiene que convivir con la falta de equipamiento entendiendo este como aquellas “comodidades” de las que se disfruta en la ciudad y en cambio están menos presentes en los pueblos. Para completar la visión de lo que estamos presentando hay que tener en cuenta que en los núcleos rurales más grandes el comportamiento ante la crisis es más parecido al de los núcleos urbanos, con una mayor incidencia que ha afectado a la pérdida de empleo en la construcción o en el sector manufacturero, lo que ha traído como consecuencia la pérdida de ingreso de estos 143


AUSTERIDAD, DIVERSIDAD Y POLÍTICAS SOCIALES EN LOS CONCEJOS ALAVESES

hogares. En cambio, en los núcleos más pequeños y dispersos, la actividad industrial es menor, tienen una importante presencia de pensionistas mayores de 65 años y por tanto, en términos relativos han sufrido menos con la crisis y se encuentran en una situación de menor crecimiento de la pobreza. De todos modos es necesario tener en cuenta que, al hablar de pensionistas, muchas veces nos estamos refiriendo a personas con un nivel adquisitivo que raya la exclusión y que se salva por la propiedad de la casa, del huerto y de las relaciones de vecindad construidas a lo largo de los años. Aun así existe un 2,4% de pobreza severa en estos núcleos rurales. Para ilustrar estas cuestiones a las que nos referimos, vamos a recoger algunos casos, los que más representativos nos parecen, de las situaciones de exclusión y vulnerabilidad acompañados en el que hacer de la Caritas Rural de Álava, con el fin de lograr una mayor concreción en la imagen de la crisis en nuestros pueblos. En primer lugar nos referimos al “efecto refugio”. Definimos de esta manera la situación de aquellas familias que han salido de la ciudad hacia los pueblos buscando abaratar los costos de residencia. El alquiler de la vivienda en un pueblo supone un ahorro respecto a lo que por la misma se paga en la ciudad, pero las personas que toman esta decisión, al pasar el tiempo se encuentran con que no calcularon que en su nuevo entorno las oportunidades también son menores y que lo que se ahorra en piso se gasta en desplazamientos, en falta de formación, en la imposibilidad de encontrar trabajo lo que supone que, de facto se ven obligados a mantener una continua relación con la ciudad. Su decisión les ha llevado a una situación de mayor vulnerabilidad. Estos traslados a veces son forzosos. Nos hemos encontrado casos en los que es la política pública de vivienda la que obliga a la deslocalización de las familias. Así, conocemos a familias a las que “ha tocado” un piso público en una localidad ajena a la suya y se encuentran con que, o bien rechazan la vivienda, con lo que pierden prestaciones sociales como por ejemplo la RGI, o la aceptan pero no tienen dinero para dar el alta del agua, la luz, el gas, para pagar el nuevo precio del alquiler, de los gastos de comunidad. Salir de un alquiler bajo a otro social puede ser y es, curiosamente, otro elemento de vulnerabilidad presente en nuestro territorio. Otro elemento recurrente en todos los análisis sobre la pobreza y la vulnerabilidad en el medio rural es el que analiza los servicios a las personas mayores. Este es uno de los aspectos donde mayor interés institucional encontramos y, a la vez sigue siendo un problema de difícil resolución como consecuencia de la dispersión del territorio. Se ha optado por una centralización de los servicios es las cabeceras de las cuadrillas y quizá sea el momento de realizar una evaluación para mejorar la atención domiciliaria a la tercera edad, teniendo en cuenta que la mayoría de los habitantes de nuestros concejos tienen más de 65 años. La crisis ha vuelto a poner sobre la mesa de los problemas que afectan a la población en edad activa y a los jóvenes: la necesidad de empleo y de formación. En esto, los pueblos alaveses no se diferencian en exceso de los de la capital, pero hay que tener en cuenta que, por su particularidad, los pueblos tienen menos recursos para responder a estas necesidades en un momento en el que 144


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tampoco la salida hacia la capital está siendo solución para gran parte de la juventud. Esta es una cuestión que necesita de muchas horas de trabajo, de construcción de redes de apoyo y de imaginación para tratar de aprovechar las más pequeñas oportunidades con el objetivo de generar respuestas que permitan a estas personas mirar el futuro con algo más de esperanza. En síntesis: “Una población más envejecida, que obtiene de las pensiones sobre todo sus ingresos, unida en algunas zonas al mayor peso del sector primario, que cayó menos que la construcción y la industria, son los principales factores explicativos de la evolución sufrida por el agro en los últimos años”. Como podemos ver, el mundo rural tiene mucho que ver con rentas bajas, con la dificultad de satisfacer las necesidades básicas, lo que trae como consecuencia la cronificación de la pobreza a la que hay que añadir una alta precarización debida a la inestabilidad de los ingresos. Una realidad no exenta de tremendas desigualdades que se sustentas en la disparidad de rentas. En nuestros pueblos existen grandes contradicciones debidas a la convivencia de situaciones de pobreza y riqueza compartiendo el mismo espacio. De una parte el bienestar de unos vecinos dependen de las políticas sociales mientras otros vecinos no las necesitan o pueden cubrir sus necesidades desde otros recursos, en ocasiones muy sustanciosos… En estas circunstancias, una de las claves de actuación a la hora de elaborar políticas sociales tiene que ver con la cohesión del territorio lo que nos remite a la corresponsabilidad en el sentido de socializar la obligación que todos tenemos en el bienestar de los demás vecinos. Dicha responsabilidad no tiene sólo una dimensión subjetiva. Afecta también a las relaciones institucionales, y en esta línea no deja de ser importante el proyecto de Reforma de la administración local, que afecta a los elementos más cercanos a los vecinos de las poblaciones rurales amenazando las competencias de las entidades menores y eliminando de un plumazo elementos de tradición democrática seculares, a lo que hay que añadir el riesgo de la enajenación de bienes comunales de nuestros pueblos, bienes a partir de los que las pequeñas unidades de convivencia pueden potenciar iniciativas de autoayuda y que, una vez convertidos en patrimonio de entes de otro orden corren el riesgo de verse reducidos a su mero valor mercantil. Por no ser experto en la materia no voy a profundizar en la reforma de la ley, pero sería interesante analizar cuál es la repercusión de este tipo de actuaciones en sociedades en las que el sistema de servicios sociales es de competencia autonómica o foral y por tanto dejan en segundo plano a los entes locales. Como apuntaré más adelante, la subsidiariedad sigue siendo una herramienta fundamental si queremos construir un futuro mejor para los espacios rurales (Barriga, 2014) Concluimos el apartado con dos reflexiones que consideramos de interés. De una parte la crisis ha hecho aumentar la necesidad de apoyo a las personas con mayor riesgo de exclusión y, a la vez, ha crecido el de aquellos que son vulnerables. Esto nos debe hacer reflexionar sobre la 145


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dimensión de la respuesta que se está dando de manera que la podamos adecuar a la demanda actual. En segundo lugar, nuestras sociedades tienen tendencia a responder a las necesidades de la clase media y tiende a considerar como actividades de carácter menor aquellas dirigidas a los pobres y los excluidos. Tenemos necesidad imperiosa de cambiar esta manera de actuar y estas percepciones porque si algo nos ha enseñado esta crisis es que el riesgo de desigualdad ha crecido haciendo aumentar las situaciones de injusticia social y por tanto de exclusión. La pobreza va cambiando los rostros de quienes la sufren y el trabajo de quienes nos dedicamos a tratar de erradicarla ha de cambiar también con ellos para poder dar las respuestas más adecuadas en cada momento. UN ENFOQUE PARA CONSTRUIR DESDE LA CONVIVENCIA Como hemos podido ver, más allá de matices, no es sencillo hablar del espacio rural como algo que en nuestro territorio, sea ajeno al espacio urbano, pero aun así creo que merece la pena buscar en el fondo del baúl aquellos elementos que nos pueden ayudar a cohesionar nuestros pueblos y que tienen que ver con el gobierno de los común (Ostrom, 2011). Los espacios rurales llevan mucho tiempo siendo permeados por la realidad urbana de muy diversas formas y esto plantea problemas nuevos que es necesario afrontar y la cuestión clave es cómo hacerlo. Lo podemos hacer desde las costumbres, desde las normas, desde elementos que generan diferencias y excluyen y descartan, o podemos hacerlo desde procesos transformadores que analicen la realidad rural en positivo. Para ello es importante poner la atención en el manejo de los bienes comunes, porque en el mundo rural el gobierno de estos bienes es una oportunidad que nos puede ayudar a descubrir elementos de construcción de espacios de inclusión. En este escenario, enfrentar los problemas de nuestros pueblos al margen del diálogo y de la búsqueda de acuerdos hace que los problemas no sólo se enquisten sino que se conviertan en elemento central de la preocupación y de la convivencia lo que impide que podamos rastrear las oportunidades que nos ofrecen ejes de interés como el bien común, el gobierno de las cosas y las posibilidades que desde ahí tenemos para responder a las necesidades más particulares. Estoy convencido de que cualquier dinámica que nos lleve a una lucha de intereses que supongan que unos ganan y otros pierden sólo generará exclusión y situaciones de pobreza en nuestros pueblos. Hagamos memoria, a lo largo de la historia, en nuestros pueblos y valles se han creado y utilizado distintos mecanismos de solidaridad, quizá el más conocido sea el del “Auzolan”, el trabajo del barrio, del vecindario, para el mantenimiento de lo común, para el sostén mutuo de los vecinos, por ejemplo en época de siembra y recolección y como ayuda desinteresada en caso de catástrofe o fallecimiento de un vecino. Es cierto que siempre podía aparecer el gorrón o el escaqueado, pero aun así el sistema ha mantenido niveles de eficiencia que le ha permitido ser mejor respuesta que la reducción de la convivencia a un individualismo posesivo (McPherson, 2005) 146


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Esto nos sitúa ante la necesidad de construir facilitadores sociales que nos permitan enfrentar las necesidades sociales de nuestros pueblos. Parece claro que las tendencias más habituales a la hora de buscar soluciones se alinean irremediablemente en torno a dos ejes: el privado (cada uno busca en el mercado la solución a sus problemas de manera particular) o el estatal (lo público cómo quien tiene la obligación de responder a dichas necesidades entendido como un servicio directo que ha de ser ofrecido por el Estado). Ante estos ejes, es necesario experimentar caminos intermedios, desde lo público privado, lo cooperativo, de manera que cada uno de los sujetos puedan tener un espacio y actuar como facilitadores en aras a la consecución del bien común. Espero que se entienda bien el planteamiento, que no consiste en una descarga de responsabilidad por parte de nadie, sino en un diseño de responsabilidad compartida sustentada en el principio de la subsidiariedad. Por ello desde las unidades de gestión más próximas a las personas en situación de necesidad se debería construir un entramado de relaciones que permitiese la mejora de la calidad de vida de las mismas de manera que las entidades de ámbito superior interviniesen cuando las primeras no tienen capacidad por sí mismas. Este sistema permitiría una mayor socialización y se sostendría en elementos clásicos de lo rural como la vecindad y el paisanaje. El territorio rural muestra que nada es de composición única. La responsabilidad privada (actuación del mercado), la dimensión pública (entendida como reconocimiento de deudas y obligaciones comunitarias) encuentran en lo rural la necesidad de una síntesis en un equilibrio siempre inestable. Por ello, y porque ahí encontramos fuentes de desigualdad es necesario insistir en la necesidad del diálogo que permita avanzar hacia acuerdos compartidos, para lo que será necesario el reconocimiento, en su valor, de todos los interlocutores implicados. En esta línea quisiera poner en valor el factor tiempo. El tiempo y los ritmos de las personas que viven en los ámbitos rurales no coinciden siempre con los que vivimos los urbanitas y la presión que se ha ejercido sobre el entorno rural como consecuencia de no haber entendido estas diferencias ha sido grande, en pocos años los cambios han traído como consecuencia que el tejido de las zonas rurales se haya deshilachado de manera profunda. Vemos lo evidente, la presencia de los chalet, del habitante de fin de semana, del “dominguero”, pero la ruptura es más profunda. Tiene un calado antropológico que afecta a elementos básicos del mundo rural como los de valor de cambio económico, el de la tierra,… Todos estos elemento dificultan la convivencia y por ello surge la necesidad de generar espacios nuevos en los que, a veces, habrá que aceptar transformaciones no del todo deseadas en nombre de un mal menor. Quizá uno de los elementos más extraños y más difíciles de aceptar por las personas que habitan en entornos rurales es aquella idea según el cual, se considera que las comunidades rurales, en ocasiones por su tamaño o por su forma de entender el territorio son incapaces de organizarse y necesitan de agentes externos para lograrlo. Si interiorizamos esta perspectiva hemos de ser conscientes de que va a repercutir en la construcción de los servicios sociales, en el lenguaje con el que los abuelos pasan a ser “usuarios” de los servicios. Ante esto, en muchas ocasiones se ha optado por la resistencia sistemática a los cambios adoptando una posición que no sirve como elemento de desarrollo comunitario si no va acompañado por la construcción de redes de sentido. 147


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Hemos de buscar la cooperación de las distintas entidades con el fin de resolver los problemas reales de las personas reconociendo la bondad de algunas novedades y a la vez siendo copartícipes, promotores, en la construcción de nuestro propio entorno vital, algo que necesariamente ha de ser comprendido, facilitado y ,porque no, promocionado, también institucionalmente. Lo que conlleva enfrentar con libertad desde la apertura de miras y con una dimensión democrática radical el necesario equilibrio de poderes. La presencia de los vecinos, los concejos, los pueblos, Diputación y Gobiernos obliga a una revisión en profundidad de las relaciones para, desde el concepto de la subsidiariedad, permitir a cada uno ser sujeto y responsable de la parte correspondiente del futuro de espacio rural. Buscar en las tradiciones las mejores herramientas para que las unidades más pequeñas de convivencia se constituyan en sujetos de sus propios procesos y que no sientas las presencias de lo urbano como imposiciones es clave. A la vez, la subsidiaridad obliga a que en aquello en lo que las unidades pequeñas no tengan capacidad resolutiva cedan a otras de orden superior la gestión del bienestar de los vecinos. RECREAR UN ESPACIO DE ESPERANZA. Con todo lo dicho hasta ahora quisiera recrear un espacio de esperanza que, partiendo de la convivencia y desde la fortaleza que el sentimiento de identidad y la pertenencia impulsa nos ayude a abrir ventanas de esperanza para aquellos vecinos y vecinas que han ido sufriendo los distintos embates de la crisis. Quiero hacerlo, como no puede ser de otro modo, desde las convicciones que mueven el actuar de Caritas invitando, a la vez, a todos a sumarse a esta reflexión. Partiendo del territorio, de su análisis, entendemos necesario avanzar poniendo en el centro a la persona para desde ahí gestionar estrategias que nos permitan desarrollar y organizar ese servicio partiendo de la asunción de las responsabilidades que a cada uno nos competen. El mundo rural constituye un espacio, un territorio que surge de la suma de muchos vectores. La cultura, las tradiciones, las personas, el medio físico, la economía, las relaciones sociales e institucionales forman parte en distintas proporciones de ese espacio en el que pretendemos generar esperanza. Y lo hacemos desde lo ya existente. Ya sabemos que otro mundo es posible pero sólo surgirá de mejorar la gestión de este que tenemos y conocemos. La construcción “ex nihilo” no es el mejor punto de partida entre otras razones porque es objetivamente imposible, por ello preferimos partir de la tensión de la continua renovación de nuestros pueblos, de nuestras comunidades. Para esto es necesario hacer la opción por arraigarnos por ser uno más dentro de la comunidad. Un arraigo que en ocasiones se une a la vecindad y otras a la solidaridad próxima, pero que de una manera o de otra significa echar raíces, enraizar en esa realidad a la que tratamos de servir. En ocasiones este puede ser uno de los puntos más difíciles de enfrentar cuando las actuaciones en servicios sociales se entienden en términos de unilateralidad, como algo que las instituciones 148


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tienen obligación de ofertar, los ciudadanos de recibir, quedando así reducidas a una relación casi contractual que elimina aquello que deben tener de entrañable en el sentido de surgir de las entrañas de la propia comunidad, de los pueblos, de los concejos, de sus habitantes. Ese sentimiento es básico porque superar la crisis tiene una parte que corresponde a las aptitudes de las personas que interactúan y a los medios con los que cuentan , pero si no hay actitud, si no hay una real actitud de servicio al otro, todo queda en buenas intenciones y en eso que está tan de moda: “cartera de servicios” que se entiende como algo parecido a las baldas de un supermercado del que yo me sirvo según mis necesidades y que alguien tiene la obligación de asegurarme, reduciendo, casi sin darnos cuenta, la defensa de los derechos a una relación contractual sostenida por la racionalidad mercantil: Porque pago mis impuestos tengo derecho; porque no tengo presupuesto no te aseguro su cumplimiento…¿Y los espacios de gratuidad, de economía solidaria,..? Desde Caritas no entendemos la sociedad como una suma de individualidades ni los derechos sociales como una suma de derechos individuales, por ello apostamos por una responsabilidad en el cuidado del otro y del entorno en el que convivimos, una responsabilidad compartida en el sentido de que no es uno el que hace y otro el que recibe sino que generamos nuestra fuerza en la cooperación, en el estar juntos, en el compartir. Dicho esto hay que ir aterrizando porque “los procesos de exclusión e inclusión social poseen una dimensión objetiva, es decir, versan sobre el acceso de las personas a unas determinadas condiciones materiales de existencia pero a la vez apuntan hacia el acceso desigual a los recursos culturales y simbólicos socialmente producidos. La dimensión subjetiva de la construcción de sentido es una faceta primordial de los procesos de inclusión y exclusión social…” (CARITAS, 2012). Hemos de entender que, desde una apuesta por la centralidad de la persona, su bienestar, su integración, no queda asegurada por la existencia de un determinado servicio o recurso sino por la posibilidad que de acceder a él tiene esa persona. Las personas que se encuentran en situación de vulnerabilidad por su edad, por su baja formación, por su falta de autoestima, por sus consumos, por su salud, o porque “su necesidad no está contemplada en nuestra cartera de servicios”, corren el riesgo de caer en la exclusión social incluso en los territorios donde todos los derechos están amparados `por la sencilla razón de que en muchas ocasiones no los pueden ejercer. Pertenecen a esa parte de la sociedad que está al margen de los circuitos de inclusión ciudadana y de los “servicios sociales”. Es clave reflexionar sobre el modelo de acción social que queremos desarrollar, porque no es lo mismo optar por establecer vínculos de proximidad en distintos círculos, en primer momento la familia, los vecinos y los amigos, en un segundo nivel las organizaciones como por ejemplo los Concejos de forma que vamos construyendo red, que hacerlo desde una prestación de servicio que se ejerce sin participación de las personas, que se convierten en usuarios cuando no en clientes de los recursos. (CARITAS, 2009) La capacidad que tengamos de involucrar a las personas en los procesos es clave para conseguir una sociedad más justa y más equitativa. 149


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En el horizonte de la actuación que proponemos desde Caritas se encuentra la idea, tan bien expresada por Pablo VI en el nº 14 de Populorum progresio “El desarrollo, para ser auténtico, debe ser integral, es decir promover a todos los seres humanos y a todo el ser humano”. Es necesario construir desde la persona teniendo en cuanta que para su desarrollo es clave la solidaridad que nos llama a participar en la construcción de una sociedad que tenga por referencia la dignidad inviolable de toda persona y sus derechos. La herramienta para que esto sea posible es el acompañamiento. Que siendo asimétrico ha de ayudar a regenerar vínculos entre las personas. Eso sólo se consigue reconociendo la situación de cada uno y construyendo un espacio nuevo desde el diálogo. Sólo desde ahí vamos a poder crear, lentamente y paso a paso, un escenario que nos permita enfrentar las situaciones de exclusión y de vulnerabilidad con posibilidades transformadoras porque ese acompañamiento, en el contexto de nuestros pueblos, ayuda a dar sentido a las personas que participan en él, y como consecuencia, les abre a universos de posibilidad nuevos. Ahora bien, para que todo esto sea posible no podemos actuar como si nada hubiese ocurrido, como si nuestros pueblos y valles no se hubiesen transformado profundamente, como si la crisis y sus consecuencias no los hubiesen golpeado. Hemos de realizar un análisis en profundidad para reconocer el nuevo escenario y en él repensar nuestro modo de actuar. Necesitamos revisar nuestra actuación adecuando los hasta ahora dicho a un escenario nuevo, cada vez más interrelacionado y que, lejos de expresiones románticas o deseos nobles pero irreales, es mucho más complicado que hace unos años. En resumen, tengamos en cuenta que nuestras estrategias han de contemplar a la persona y su dignidad, al contexto en el que estamos actuando y a que nuestra actuación ha de ser trasformadora de la realidad comprometiendo en ella el mayor bien común posible para la comunidad local en su conjunto, y es que somos ciudadanos, vecinos y hermanos (García Roca, 2012). Ciudadanos, lo que nos convierte en sujetos de derechos; vecinos, lo que nos ha de permitir construir redes de convivencia, confianza y reciprocidad que nos permitan asumir como propias las necesidades de aquellos que, entre nosotros, se encuentren en posiciones de mayor vulnerabilidad; y hermanos, miembros todos de la humanidad en la que más allá de las lógicas económicas ha de prevalecer la lógica del don. Para esto es necesario crear ámbitos de relación y aprovechar los ya existentes, porque como dice Elionor Ostrom, “cuando las personas no beben en los mismos bares, sus familias no viven en los pueblos, no participan en la red de relaciones, no aceptan las normas de la comunidad, no comparten las conductas sociales”, no se puede construir nada porque todo ello fractura la convivencia y conlleva la desaparición del pueblo como concepto social reduciéndolo al espacio geográfico habitacional. Esto nos llevaría a un escenario neo-rural, con un componente urbano aún mayor del que ya tenemos. Por ello, recordando las palabras del Papa Francisco, nuestra 150


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propuesta es “una llamada a la solidaridad y a una opción preferencial por los más pobres. Esta opción implica sacar las consecuencias del destino común de los bienes de la tierra, pero exige contemplar ante todo la inmensa dignidad del pobre” (Francisco, 2015) y es que otra posición sólo va a generar personas descartadas en nuestros pueblos y valles cuando no pueblos y valles descartados. Despertar y fortalecer las redes sociales supone un trabajo educativo y de impulso de la participación de las personas a todos los niveles en perspectiva de desarrollo local porque las situaciones de pobreza y exclusión que conocemos en nuestros pueblos sólo se van a poder enfrentar desde las relaciones de personas. Hemos de ser conscientes de que los grandes problemas no se resuelven desde lo pequeño pero, en cambio, sólo transformando lo pequeño o al menos intentándolo, podremos enfrentarlos, esa es nuestra parte de responsabilidad. Por ello, y aterrizando en el actuar, nuestras propuestas no pueden ser fruto de la improvisación, tienen que ser reestructuradas, analizadas con rigor, realistas, y sin perder su dimensión utópica y trasformadora, muy “pegadas al suelo”. Tienen que afectar a todos e implicar a todos. Sabemos que esto no es siempre posible, pero no es menos cierto que la figura del francotirador, en cuestiones sociales, tiene poco recorrido. Tampoco podemos estar mirando al ayuntamiento, al alcalde o al diputado general, nuestra actuación ha de ser creativa, sumar, crecer de manera independiente y a la vez abierta a todo el que quiera participar en responder a las necesidades de las personas que acompañamos en los procesos y que están adscritas a un determinado territorio que será aquel en el que nos tocará actuar porque el futuro de nuestros pueblos es también nuestro futuro. BIBLIOGRAFIA. AA VV, Kuartango ayer y hoy, Fundación Valle de Kuartango, Oinati 2015 Barriga, L.A., Las políticas de austeridad y el horizonte de la reforma de la Administración local: un cerco a los servicios sociales en España, Rev. Documentación Social nº 175, Madrid 2014. Caritas, Modelo de acción social, Caritas, Madrid 2009. Caritas, Marco de acción en los territorios, Caritas, Madrid 2012. Equipo de estudios de Caritas Española, Pobreza privación y desigualdad en el ámbito rural. Fundación Foessa, Madrid 2015. Esquirol, J.M. La resistencia íntima, Acantilado, Barcelona 2015 151


Francisco, Laudato si´, San Pablo, Madrid 2015. Galbraith, J.K, La cultura de la satisfacción, Ariel 1.992 García Roca, J, Reinvención de la exclusión social en tiempos de crisis, Foessa, Madrid 2012 McPherson, C.B. La teoría política del individualismo posesivo, Trotta, Madrid 2005. Martínez Montoya, J. Pueblos, ritos y montañas, DDB, Bilbao 1.996. Ostrom Elinor, El gobierno de los bienes comunes, FCE, México 2011. Pablo VI, Populorum progresio, en Varios, Once grandes mensajes, Bac, Madrid 2008

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MESA REDONDA ARABAKO HERRI APAIZ TALDEA


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1º.- ¿ CÓMO NOS AFECTA LA CRISIS A LOS HABITANTES DE LOS PUEBLOS? yy Ha creado más pobrezas: personas, familias, situaciones prolongadas. yy Analizando la creación de Lanbide: Competencias administradas por las Trabajadoras S. pasan a Lanbide. Pero no es un Organismo de Seguimiento Social, es una Oficina de atención. Por causas mínimas se suspenden Ayudas Sociales. Son situaciones dramáticas. Y en la mayoría de los casos crea una situación de indefensión. yy Recortes en Ayudas Sociales. yy Pensiones bajas. yy Otras pobrezas: Personas Mayores, Soledad. yy El Medio Rural: Un refugio económico, pues se gasta menos? Refiriéndonos a los REFUGIADOS: Después del chorrear de noticias e imágenes, un desinfle?. No hemos de movernos por las urgencias, hacerlo mirando más a largo plazo. Tardanza inhumana en la Unión Europea. 2º.- NECESITAMOS ABRIRNOS A LA REALIDAD CON MIRADA GLOBAL: yy Analizar en continuidad las Causas Estructurales de la Pobreza. Se silencia la situación general. yy Unir –no separar- el movimiento de inmigrantes económicos y el movimiento de Refugiados. Cuidar esto en la sensibilización. yy La gente funciona a golpe del Televisor. Hemos de romper esto, presentar esta situación global. En análisis permanente.

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yy Refugiados de cuántas guerras. Producen el inmenso negocio de la venta de Armamento. Guerras planificadas. (Papa Francisco). yy Trabajar contra los estereotipos tanto en los Inmigrantes como en los Refugiados: EnemigosInvasores donde no todo es trigo limpio. Y los Refugiados están atrapados en el frío de Los Balcanes. 3º.- LA SOLIDARIDAD NO ESTÁ EN CRISIS: yy Hemos vivido y lo vivimos ahora la solidaridad ante la acogida a los Refugiados en familias y Pueblos. No sé si es mucho hablar de ola de Solidaridad. yy Sentido humanitario y coherencia Evangélica. ( Papa Francisco ) Criterios de actuación: yy Hemos de trabajar con criterios éticos-actitudes, estratégicos-cómo (intercolaboración) y prácticos-yo cómo puedo colaborar. yy Una concientización ciudadana: Los ciudadanos , los principales responsables de la acogida. yy Implicar a todas las Instituciones. Nuestro Grupo ante la anteriores Elecciones municipales y forales concretábamos : Presentar programas urgentes de respuesta y ayuda a personas en situación de paro, de pobreza y precariedad. Atender de manera apropiada a inmigrantes, con programas continuos de integración y convivencia. yy Partir de la Solidaridad que estamos practicando localmente, en Pueblos, Zonas y Valles. Los pequeños gestos, viviéndolo como positivo, con alegría y encuentro, con convivencia. yy Implicando a los niños. Kuartango- Araia. yy Hacer sensibilización de acogida aportando testimonios. Con pedagogía. yy La inter-colaboración con Organismos, Ayuntamientos, Asociaciones, Cear. Darles voz. Conocer el Estatuto del Refugiado. yy Seguir con las experiencias de Hermanamientos, Encuentros Interculturales, Convivencias, Cenas Solidarias, Campañas de Solidaridad. ( Noviembre Solidario en Kuartango ) Con la Utopía por un Mundo Diferente como pan de cada día.

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CLAUSURA

PEDRO IGNACIO ELOSEGI GONZÁLEZ DE GAMARRA Presidente de las Juntas Generales de Álava Arabako Kontseiluen Elkarteak, urtero-urtero, urrian antolatzen duen jardunaldiari amaiera emateko Arabako Batzar Nagusietako Presidentearen agurra eskatzen du, beraz, hemen naiz. Baina aitortu behar dizuet, gaurkoan, zuen aurrean, bizi naizen herriko batzordeko kidearen erroldan sentitzen naizela askoz erosoago. Aurten, jardunaldi honetan jorratutako gaia, gaur-egunarekin guztiz lotuta dago ‘Herstura, dibertsitate eta gizarte politika, Arabako Kontseiluetan’. Los concejos alaveses somos una institución arraigada en la historia de nuestro territorio y profundamente democrática. Somos, de hecho, la institución más cercana a los vecinos y vecinas de la zona rural del Territorio Histórico. Quienes vivimos en los pueblos de Álava no podríamos entender nuestra realidad sin la figura de la Junta Administrativa y es que la labor que desde ellas se realiza es fundamental para el pueblo. Por ello, creo y defiendo con firmeza que es necesario evitar cualquier riesgo de desaparición o pérdida competencial de los concejos. A quienes ocupamos un cargo político a menudo se nos llena la boca utilizando en nuestro discurso grandes términos como EQUILIBRIO TERRITORIAL, dos palabras que lo que realmente quieren decir es sencillamente que las personas de nuestro territorio deben tener la misma calidad de vida con independencia de dónde vivan, bien sea en la capital, en Vitoria-Gasteiz, o en cualquier municipio o pueblo de Álava.

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Se trata de un objetivo que solo hemos de lograr garantizando una financiación suficiente para estas entidades locales, ayuntamientos y concejos, y dotando a los pueblos de Álava de un nivel de servicios y prestaciones que equiparen, proporcionalmente, su calidad de vida a la de la capital. Los ciudadanos del territorio no somos diferentes unos de otros y esto se percibe con total transparencia si atendemos a las preocupaciones que nos atañen. Este año, por ejemplo, estas jornadas organizadas por ACOA se han centrado en el ámbito de lo social con una especial referencia, además, a la acogida de refugiados, un tema de máxima actualidad y que sin duda nos preocupa a la totalidad de alavesas y alaveses. Reflexionando sobre este problema al que debemos hacer frente así como sobre la realidad de las personas inmigrantes en los pueblos de Álava, si algo saco en claro es que todas y todos ellos son “vecinos” en los pueblos, desde la de la primera casa hasta el de la última, todos y todas, somos vecinos. Hay una frase en euskera que creo que puede servir para explicar esta reflexión: ‘Izena duena, bada’, es decir, ‘todo lo que tiene nombre, existe’. Y es que en los pueblos, en los núcleos pequeños de población, todos y todas nos conocemos por el nombre o por el apodo correspondiente, y en este aspecto no diferenciamos a esas personas que por una u otra razón, no siendo naturales del pueblo, residen en él. Irremediablemente esto nos convierte a todos, de forma directa, en parte integrante y activa del pueblo, de la comunidad. En nuestras calles la inmigración no es un fenómeno abstracto, la inmigración se traduce en personas, en nuestros vecinos y vecinas. Estoy profundamente convencido de que la integración en nuestros pueblos no podría darse sino es, obviamente, viniendo de la mano de la convivencia. Y es que en nuestras calles y plazas, al margen de la labor que se pueda hacer desde las instituciones y que sin duda es muy necesaria, quien verdaderamente acoge es el pueblo, sus vecinos, las personas. En un pueblo, en un concejo, como vecino del mismo convives, te conoces, te integras y a la vez integras. De esta manera la acogida es, valga la expresión, más ‘real’. No quisiera terminar esta intervención sin felicitar a la Asociación de Concejos de Álava por la organización de esta nueva edición de sus ya tradicionales jornadas, un punto de encuentro de gran valor en el que año tras año tenemos la oportunidad de debatir temas tan sensibles como necesarios en el día a día de nuestros pueblos. Muchas gracias, mila esker eta datorren urtera arte Pedro Ignacio Elosegi González de Gamarra Presidente de las Juntas Generales de Álava

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