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INTELIGENCIA ESTRATÉGICA//INTELIGENCIA MILITAR//INTELIGENCIA POLICIAL//INTELIGENCIA ECONÓMICA//INTELIGENCIA COMPETITIVA

inteligencia www.aainteligencia.cl

EN ESTA EDICIÓN:

LA ACTIVIDAD DE INTELIGENCIA EN AMÉRICA LATINA: DE LAS REFORMAS FORMALES A LAS REFORMAS REALES. José Manuel Ugarte (Argentina)

ISSN 0718-5227-Año 9 –Número 3 – Agosto 2012 -Chile

LA ALARMA ESTRATÉGICA: UNA HERRAMIENTA NACIONAL NECESARIA Contraalmirante Arturo Fuenzalida Prado (Chile) CONJUNTEZ, INTEROPERABILIDAD Y PROCESOS DE INTEGRACIÓN EN LA INTELIGENCIA MILITAR Gabriel De Paula (Argentina) POLÍTICAS PÚBLICAS E INTELIGENCIA ESTRATEGICA -Repensar lo EstratégicoDr. José Ricardo Hernández Gómez (Colombia)


Contenidos

Editorial

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SEGURIDAD NACIONAL E INTELIGENCIA P/E Por: Andrea Lodeiro E.

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Inteligencia Político Estratégica LA ACTIVIDAD DE INTELIGENCIA EN AMÉRICA LATINA: DE LAS REFORMAS FORMALES A LAS REFORMAS REALES. José Manuel Ugarte (Argentina)

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LA ALARMA ESTRATÉGICA: UNA HERRAMIENTA NACIONAL NECESARIA Contraalmirante Arturo Fuenzalida Prado (Chile)

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CONJUNTEZ, INTEROPERABILIDAD Y PROCESOS DE INTEGRACIÓN EN LA INTELIGENCIA MILITAR Gabriel De Paula (Argentina)

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POLÍTICAS PÚBLICAS E INTELIGENCIA ESTRATEGICA Repensar lo EstratégicoDr. José Ricardo Hernández Gómez (Colombia)

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StafF

www.aainteligencia.cl

Direcci贸n General: Andrea Lodeiro E. Consejo Permanente: Luis Marc贸 Rodr铆guez (Chile) // Camilo Ricardo Milano (Argentina) // Jos茅 Manuel Ugarte (Argentina) // Russell G. Swenson (Estados Unidos)


Editorial SEGURIDAD NACIONAL E INTELIGENCIA P/E Por: Andrea Lodeiro E.

La Inteligencia Político Estratégica , que en el caso de Chile debe producirla la Agencia Nacional de Inteligencia (ANI), es un insumo de vital importancia para la conducción política. Su principal función es advertir de todos aquellos escenarios que pongan en riesgo la Seguridad Nacional y dar respuestas a las inquietudes que la autoridad consigne frente a las decisiones más importantes del país en esta materia. Sin embargo, las laxas interpretaciones que se están produciendo en torno a las amenazas y sus efectos, colocan a la inteligencia político estratégica en la encrucijada de atender asuntos que están fuera de los ámbitos tradicionales, y por ende, termina entrampada en una serie de temas que en rigor confunden su tarea. Es cierto que existe un escenario complejo que tiende a desdibujar los límites de la Seguridad Nacional. La Estrategia Nacional de Seguridad y Defensa que presentó el gobierno el pasado 28 de junio y que después tuvo que corregir en vista de sus sendos errores de forma y fondo, está entrampada intentando dar una nueva cosmovisión de la Seguridad Nacional. La llaman ahora “Seguridad Ampliada”. Esta es una forma de graficar la extensión de los límites tradicionales de la Seguridad Nacional, incorporando aquellos peligros que merman las capacidades de pleno desarrollo económico y social para el país. Pero cuidado, adoptar esta corriente tiende a mirar todo bajo el prisma de la seguridad, sin distinguir sutilezas , por lo tanto, las estrategias para encarar cada situación pierde todo tipo de matices. Para la Inteligencia Político Estratégica esto puede ser un factor trascendente a la hora de observar el escenario de riesgos y amenazas. inteligencia

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LA ACTIVIDAD DE INTELIGENCIA EN AMÉRICA LATINA: DE LAS REFORMAS FORMALES A LAS REFORMAS REALES. Por: José Manuel Ugarte* *José Manuel Ugarte es doctor de la Universidad de Buenos Aires (área Derecho Administrativo), abogado y especialista en Derecho Administrativo y Administración Pública por la referida Universidad, en la que se desempeña como Profesor Adjunto de Derecho Administrativo y como docente de postgrado. Es, asimismo, Profesor de Derecho Administrativo de la Universidad Católica de Santiago del Estero (Departamento Académico Buenos Aires) y Profesor en la Carrera de Especialización en Gestión para la Defensa organizada por la Universidad Nacional de Tres de Febrero y el Ministerio de Defensa, así como Profesor de Seguridad Interior en la Escuela Superior de Prefectura Naval Argentina, Profesor en la Maestría en Derecho Administrativo de la Universidad Abierta Interamericana, Profesor en la Maestría en Seguridad Pública del Instituto Universitario de la Policía Federal Argentina, y Profesor en la Escuela del Cuerpo de Abogados del Estado. E-mail manuguart@gmail.com.

Abstract Transcurrida la primera etapa de las reformas de los sistemas de inteligencia en América Latina -no realizadas, además, en todos los países de la región- es posible y necesario hacer un balance. Mientras la institucionalización de la actividad de inteligencia, sancionándose leyes públicas y estableciéndose controles; el establecimiento de organismos de inteligencia civiles en países en los cuales la inteligencia militar en funciones de seguridad interna virtualmente monopolizaba la actividad y condicionaba a los gobiernos, y el paulatino surgimiento de conocimiento e interés sobre la actividad y su problemática en círculos académicos y políticos constituyen beneficios reales, subsisten serios problemas que alejan sensiblemente a la actividad de inteligencia en la región, de aquella que tiene lugar en los países que han sabido resolver el dilema que plantea la actividad que nos ocupa –secreto que rodea fuentes y métodos, fondos con un sistema de rendición especial, obtención de información por medios encubiertos- al fortalecimiento del sistema democrático. Organismos con muy amplias facultades en el ámbito de sus países y respecto de sus propios habitantes, inexistencia o debilidades de la conducción política, confusiones entre actividad policial y actividad de inteligencia, utilización política de la actividad, son sólo algunos de los problemas que se enfrentan y que parece requerir una segunda generación de reformas. La estructuración de la cooperación regional en la materia también propone problemas que es preciso superar La ponencia explora la situación y propone cambios para lograr la legitimidad y eficacia de la actividad.

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José Manuel Ugarte

1. La actividad de inteligencia en América Latina se institucionaliza. Pero, ¿cómo? ¿hasta dónde? ¿realmente? La sanción de la Ley Nº 24.059 de Seguridad Interior en Argentina –que estableció el primer control externo por parte del órgano legislativo, de la actividad de inteligencia en Latinoamérica- constituyó el hito inicial de una nueva etapa para la actividad de inteligencia en la región: la era de la institucionalización. Sucesivamente, la mayoría de los países integrantes de aquélla sancionaron leyes públicas relativas a la aludida actividad, estableciendo controles externos. Otros países que aún no lo han hecho, prevén hacerlo en lo inmediato. Otros sancionaron leyes relativas sólo a parte de sus organismos de inteligencia. No obstante, en la mayoría de los países –y, con una excepción, en los más importantes desde los puntos de vista del territorio, población y producto bruto interno- parece haberse establecido un nuevo standard para tal actividad, constituido por leyes públicas comprensivas de todos los organismos existentes o de parte de ellos, fijando sus competencias, y previendo controles externos de carácter legislativo, así como un control judicial relativo a actos intrusivos de la privacidad.

Para un pasado inmediato –constituido por el conflicto Este-Oesterepresentado, particularmente en Centro y Sud América, por organismos de inteligencia establecidos por leyes secretas, o bien por decretos y resoluciones, dedicados en muchos casos a la represión política; con predominio en muchos casos de la inteligencia militar, volcados a la seguridad interior, al estudio de la propia sociedad y, en general, a la contrainsurgencia, con fuerte ideologización, con competencias virtualmente ilimitadas y carentes de todo control (1) no parece y seguramente no es poca cosa.

Por ello, la sanción en 1992 de Ley N° 24.059 (2) de Seguridad Interior argentina, en la que se estableció el primer órgano específico de control legislativo de la actividad de inteligencia (y seguridad interior) en Latinoamérica, debe a nuestro juicio ser considerada como la primera manifestación de la paulatina, aunque lenta y dificultosa, marcha hacia la institucionalización en Latinoamérica de la actividad de inteligencia. De la cual el suscripto fue corredactor.

A partir de la sanción de dicha ley -que se limitó a establecer un control dentro del ámbito del órgano legislativo y casi exclusivamente de legitimidad, con respecto a los órganos y organismos de seguridad interior e inteligencia –control que coexistía con una virtual carencia de controles en el seno del órgano ejecutivo, y con una gran mayoría de la legislación de inteligencia, incluyendo la que establecía las competencias del organismo de inteligencia civil fundamental (3), consistiendo en leyes de carácter secreto- comenzó, bien que debieron transcurrir varios años, un verdadero proceso de institucionalización en Latinoamérica de la actividad de inteligencia, a través de la sanción de leyes, obviamente de carácter público, que en la mayoría de los casos procuraron normar la totalidad de la actividad de inteligencia, y que establecieron controles externos específicos de la actividad de inteligencia, en la mayoría de los casos a cargo de órganos legislativos. A diferencia de la precedentemente citada Ley Nº 24.059 argentina, que se limitó en materia de inteligencia a establecer el órgano de control citado, la mayoría de las sucesivas leyes sancionadas en Latinoamérica –incluyendo la posterior Ley Nº 25.520 de Inteligencia Nacional argentinacomprendieron las competencias y relaciones de dependencia de la totalidad o la mayoría de los organismos de inteligencia existentes, además de los controles externos que se establecían respecto de la indicada actividad.

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Sucesivamente Brasil (Ley Nº 9883, 1999), Perú (Ley Nº 27.479, 2001) Argentina, (Ley Nº 25.520, 2001) Chile (Ley Nº 19.974, 2004) México (Ley de Seguridad Nacional, 2005), nuevamente Perú (Ley Nº 28.664, 2006) –perfeccionando la estructura de inteligencia y el controlGuatemala (Leyes 71-2005 y 18-2008), Colombia (Ley Nº 1288, 2009) limitada en este último caso al establecimiento de controles, declarada con fecha 16 de Noviembre de 2010, inexequible (inconstitucional) (4) por la Corte Constitucional de Colombia por tratarse de materia reservada a leyes estatutarias, lo que dio lugar a su vez a la sanción el 16 de junio de 2011 de una Ley Estatutaria 8 (5) (proyecto 295/2011) sensiblemente superior a la ley precedente en lo que respecta a límites y controles –aún considerando el carácter muy modesto que continúa teniendo el control externoy actualmente a estudio de la referida Corte Constitucional; debiéndose también mencionar el trascendente Decreto Nº 4057 del 2011, por el cual fue suprimido el Departamento Administrativo de Seguridad (DAS) muy cuestionado organismo de inteligencia civil colombiano que poseía importantes facultades de carácter policial, disponiéndose el traslado a otros organismos de sus antiguas funciones policiales y administrativas y del personal que las desempeñaba, y el más trascendente aúnDecreto Nº 4179 del 3 de diciembre de 2011, por el cual se creó en su reemplazo el Departamento Administrativo Dirección Nacional de Inte-

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ligencia, nuevo organismo de inteligencia civil colombiano dotado de facultades mucho más limitadas que las de su predecesor y carente de las facultades policiales y administrativas que poseía aquél, contando con control interno, y que sin continuar a aquél, inició su gestión con una planta de personal designada para el nuevo organismo, Ecuador (Ley de Seguridad Pública y del Estado, 2009, que creó la Secretaría Nacional de Inteligencia, organismo de inteligencia con facultades de coordinación de la actividad de los organismos de inteligencia militares y policiales, estableciendo controles) sancionaron leyes de inteligencia o que incluyeron la actividad de inteligencia, y que establecieron controles. También han sancionado leyes públicas que comprenden a la actividad de inteligencia, o a aspectos de ella, aunque sin establecer controles externos específicos de dicha actividad, El Salvador –Decreto Legislativo N° 554 (2001), relativo al Organismo de Inteligencia del Estado, sin crear controles externos, no incluyendo a los restantes organismos de inteligencia del país; Costa Rica, Decreto Legislativo N° 7410 (1994, con modificaciones posteriores) Ley General de la Policía, que contiene las disposiciones relativas a la Dirección de Inteligencia y Seguridad Nacional, antes Dirección de Seguridad del Estado, en forma sumaria y sin prever controles específicos; Nicaragua, el Código de Organización, Jurisdicción y Previsión Social Militar, Ley Nº 181/94, que estableció la dependencia y funciones de la Dirección de Información para la Defensa y de la Dirección de Contra Inteligencia Militar, y posterior-

mente, la Ley Nº 750 Ley de Seguridad Democrática de la República de Nicaragua, cuerpo normativo que creó y regló el funcionamiento del Sistema Nacional de Seguridad Democrática de dicho país, asignando en él funciones de Secretaría Ejecutiva de dicho Sistema a la ya referida Dirección de Información para la Defensa –sin variar las restantes funciones que le fueran asignadas en la ley aludida anteriormente- estableciendo además límites a la actividad de inteligencia (artículo 7 Prohibiciones) y estableciendo además controles de carácter legislativo del funcionamiento del referido Sistema Nacional –a cargo de la Comisión Especial de Seguridad Democrática Nacional, así como control judicial; en Uruguay, la Ley Nº 15.848 (1986) que determinó la transformación del Servicio de Inteligencia de las Fuerzas Armadas en la Dirección General de Información para la Defensa, estableciendo su dependencia respecto del Ministerio de Defensa Nacional, modificando además la misión del aludido organismo; el Decreto Nº 405/99, de rango legislativo, en virtud de las facultades conferidas por la Ley Nº 16.736, que cambió la denominación del aludido organismo por la de Dirección Nacional de Inteligencia de Estado (DINACIE), introduciendo modificaciones en su estructura organizativa y competencias; siendo que en el caso uruguayo, la Ley Nº 15.749, modificatoria de la Ley Orgánica Policial, ya había incluido a la Dirección Nacional de Información e inteligencia, servicio policial especializado dependiente directamente del Ministro del Interior, y la creación, a través de la Ley Nº 17.930 de Presupuesto para los años 2005/2009


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(2005), del cargo de Coordinador de los Servicios de Inteligencia del Estado, dependiente directamente del Presidente de la República; y Panamá, que dictara el Decreto Ley Nº 9 del 20 de agosto de 2008, que reorganizó el Consejo de Seguridad Pública y Defensa Nacional y creó –en realidad, recreó con nuevas características- el Servicio Nacional de Inteligencia y Seguridad (SENIS) posteriormente derogado por la Ley Nº 11/2010, siendo de señalar no obstante, la sanción de la Ley Nº 15/2010, de creación del Ministerio de Seguridad Pública, con facultades, entre otros aspectos, para …Coordinar la actividad de los organismos de información e inteligencia de los estamentos que integran este Ministerio para los efectos de la seguridad pública, del país, en coordinación permanente con el Consejo de Seguridad Nacional…(artículo 2º, numeral 2); dictándose, por otra parte, el Decreto Ejecutivo 263 del 19 de marzo de 2010 a través del cual se creó el Consejo de Seguridad Nacional en sustitución del antiguo Consejo de Seguridad Pública y Defensa Nacional, integrado por sólo dos miembros –el Presidente de la Nación y el Ministro de la Presidencia- y en el que se recreó el antiguo organismo de inteligencia existente bajo dependencia de la Secretaría Ejecutiva del Consejo, incluyéndose además normas semejantes, en algunos aspectos, a las que contenía el Decreto-Ley 9/2008 derogado.

Honduras, que en un contexto de urgencia representado por la difícil transición política que siguiera al derrocamiento del Presidente Manuel Zelaya y el auge del delito organizado, sancionó la Ley del Consejo de Defensa y Seguridad, que incluyó la creación, bajo dependencia y control del referido Consejo, de la Dirección Nacional de Investigación e Inteligencia, nuevo organismo de inteligencia, así como de la Ley Especial de Intervención de las Comunicaciones, cuerpo normativo que facultó la intervención de las comunicaciones por medio de una Unidad de Intervención de las Comunicaciones, dentro de la aludida Dirección Nacional, admitiéndose tal intervención como técnica especial para la investigación de delitos, fundamentalmente delito organizado. Venezuela protagonizó dos frustradas tentativas de sanción de legislación en la materia (Ley del Sistema Nacional de Inteligencia, 2000, y Ley del Sistema Nacional de Inteligencia y Contrainteligencia, 2008), que en un caso encontró oposición en el seno del propio gobierno, mientras que en el segundo sus características, consideradas lesivas de los derechos individuales, determinaron críticas y reacciones que determinaron la prudente decisión gubernamental relativa a su derogación. No es un proceso que de señales de hallarse concluido.

Por el contrario, preciso es señalar la presentación en la República de Bolivia de un conjunto de proyectos de ley referidos a defensa y seguridad, entre los que cabe destacar el relativo al Sistema de Inteligencia del Estado Plurinacional, que prevé la creación de la Dirección de Inteligencia del Estado Plurinacional, como …Órgano Rector e Integrador de los Sistemas, especializado en la producción de Inteligencia Estratégica; requerida para la Seguridad, Defensa y Desarrollo Integral…(artículo 6º) con competencias para …proporcionar información y producir Inteligencia Estratégica, que facilite la toma de decisiones y la adopción de políticas y estrategias relativas a la Seguridad, Defensa y Desarrollo del Estado…previendo la fiscalización de las actividades de inteligencia a través de una comisión especial de la Asamblea Legislativa Plurinacional, contemplándose asimismo restricciones a la actividad de inteligencia tendientes a la protección de los derechos individuales, similares a las previstas en la Ley Nº 25.520 argentina; la presentación en el Congreso de la República Oriental del Uruguay, de un proyecto de ley por parte de los diputados José Amy, presidente de la Comisión de Defensa Nacional, Juan Ángel Vázquez y Gustavo Cersósimo (19 de octubre de 2011) relativo al Sistema de Inteligencia Estratégica del Estado, de significativa similitud con la Ley Nº 25.520 argentina, y que contempla la creación de una Secretaría Nacional de Inteligencia, como órgano de inteligencia civil fundamental y de coordinación del Sistema, así como control judicial y

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legislativo de la actividad de inteligencia, en el primer caso por medio del órgano judicial y referido a medidas intrusivas de la privacidad, y en el último caso por medio de una comisión bicameral del órgano legislativo, constituida por un legislador por cada uno de los partidos políticos con representación en cada una de las Cámaras; y los anuncios efectuados en Paraguay, respecto al propósito del Presidente de la República, Fernando Lugo, en el sentido de promover la sanción de una ley destinada a la creación de una Secretaría de Inteligencia Nacional, tendiendo a enfrentar los desafíos representados por las organizaciones delictivas y especialmente por el Ejército del Pueblo Paraguayo (EPP), organización insurgente que pese a su limitada actividad, representa una preocupación para el gobierno (6).

Es evidente, pues, que no sólo se han producido cambios significativos en Latinoamérica, sino que tales cambios continúan. Hay una tendencia indiscutible hacia la institucionalización de la actividad de inteligencia, en el sentido a que hemos hecho referencia precedentemente. Ahora bien, ¿cuál es el sentido de los cambios? ¿Cuál es su profundidad? ¿Qué tipo de estructuras están sucediendo a las que funcionaran durante el conflicto Este-Oeste como instrumentos fundamentales de las doctrinas de seguridad continental y fronteras ideológicas y de contrainsurgencia? ¿Se está llegando efectivamente en Latinoamérica a constituir estructuras de inteligencia similares a las de aquellos países de alto desarrollo institucional, que han sabido brindar adecuadas soluciones al dilema que representan determinadas características de la actividad de inteligencia –secreto que protege identidades, fuentes, métodos y operaciones, fondos sujetos a un régimen de rendición especial destinado a proteger el secreto, sofisticado instrumental apto para penetrar la privacidad de los habitantes- y la transparencia y publicidad de los actos de gobierno propias del sistema republicano y democrático? ¿O bien continúan reproduciendo las antiguas estructuras, morigerándolas en algunos aspectos? Para arribar a una conclusión sobre estos interrogantes, preciso es en primer lugar analizar brevemente las características de la actividad de inteligencia latinoamericana durante la Guerra Fría.

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2. ¿Qué características tuvo la actividad de inteligencia latinoamericana durante el Conflicto Este-Oeste? La actividad de inteligencia latinoamericana durante la Guerra Fría tuvo en sus aspectos doctrinarios, organizativos, estructurales y operacionales, características adecuadas a las misiones que debía cumplir, vinculadas a las doctrinas de seguridad continental y fronteras ideológicas o doctrinas de seguridad nacional, y a las doctrinas de contrainsurgencia, que imperaron en la aludida región durante dicho conflicto. Mientras la totalidad de los países de la región –excepción hecha de Costa Rica, que disolvió sus fuerzas armadas el 1º de diciembre de 1948- contaba con órganos de inteligencia en sus Fuerzas Armadas, sólo algunos de ellos habían creado organismos de inteligencia civil con anterioridad a la iniciación del aludido conflicto. El surgimiento y desarrollo del conflicto Este-Oeste en América Latina determinó en varios países el desarrollo de estructuras de inteligencia no integrantes de las Fuerzas Armadas, frecuentemente dependientes del máximo nivel del Estado, que unían a su posesión de medios propios de obtención de información y de realización de operaciones de inteligencia, facultades de coordinación y dirección de los restantes órganos de inteligencia, esencialmente militares y policiales, para la lucha contra movimientos insurreccionales, represión de la ideología comunista, o simplemente para posibilitar la permanencia y consolidación en el poder de gobiernos totalitarios y la aplicación de sus planes de acción.


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En otros países podemos advertir el surgimiento y desarrollo de organismos de inteligencia con facultades policiales bajo dependencia de los ministerios del Interior o Gobernación, con muy amplias competencias, que incluían la inteligencia exterior e interior, y que frecuentemente funcionaron como policías políticas. Cabe recordar así que hasta 1983 – fundamentalmente, durante el conflicto Este-Oeste- en América Latina coexistían fundamentalmente cuatro modelos de inteligencia. El primero de ellos, propio de varios de los países sudamericanos de mayor tamaño y desarrollo relativo, presentaban la coexistencia de un organismo de inteligencia civil con facultades de coordinación de la actividad de inteligencia, bajo control militar –sin perjuicio de poseer muy significativos medios propios de obtención de información y elaboración de inteligencia interior y exterior, y de realización de operaciones de inteligencia- y dependencia directa del máximo nivel del Estado y de organismos de inteligencia militar volcados, en realidad, hacia la seguridad interior y la actividad contrainsurgente.

En algunos casos, los aludidos organismos de inteligencia fueron establecidos en el marco del conflicto Este-Oeste, con asistencia técnica de la Agencia Central de Inteligencia estadounidense, como el Servico Nacional de Informacoes (SNI) brasileño, la Dirección de Inteligencia Nacional (DINA) chilena sustituida luego –dentro del mismo esquema y característicaspor la Central Nacional de Informaciones (CNI), o el Servicio de Inteligencia Nacional (SIN) de Perú. Su empleo estuvo orientado fundamentalmente, durante el precitado conflicto, a la lucha contra el comunismo y en general a la represión de la oposición interna (7). Un caso algo diverso es el representado por la Secretaría de Informaciones del Estado, luego denominada Inteligencia de Estado (SIDE) argentina, concebida originariamente en el marco de un proceso político autónomo y con anterioridad al conflicto Este-Oeste, con amplias competencias y facultades en materia de inteligencia interior, exterior y contrainteligencia, bajo directa dependencia del Presidente de la Nación y cuyas funciones en la práctica incluían el apoyo de la política gubernamental y el involucramiento en la política coyuntural.

No obstante, en el marco del conflicto Este-Oeste, fue puesto bajo conducción militar, asignandose las funciones de coordinación de la actividad de inteligencia y producción de inteligencia estratégica nacional a un órgano de coordinación y análisis creado en el marco y bajo los conceptos propios del conflicto Este-Oeste, la Central Nacional de Inteligencia (8), presidida por el Secretario de Informaciones del Estado (luego Secretario de Inteligencia de Estado, actualmente Secretario de Inteligencia) (9) funcionario que a la sazón y de manera algo semejante a lo que sucedía con la estructura de inteligencia estadounidense de la época, reunía simultáneamente las calidades de jefe del órgano de coordinación de la actividad de inteligencia en el país, y del principal organismo de inteligencia civil. En definitiva, durante la Guerra Fría, Argentina pasó a uniformarse en este modelo (10) variando en tal contexto fundamentalmente las características de la SIDE, que en los hechos (aunque no en las normas) perdió durante los gobiernos militares–a diferencia de los otros casos señalados- a manos de los organismos de inteligencia militares, fundamentalmente del Ejército y de la Armada, su predominio y antiguo rol coordinador.

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En suma, Argentina, durante la Guerra Fría revistó en el modelo descripto, hasta la restauración democrática de diciembre de 1983, en cuyo contexto la SIDE fue puesta bajo conducción civil, recuperando paulatinamente su predominio y, formalmente a partir de la sanción de la Ley Nº 25.520 de Inteligencia Nacional, su rol coordinador –incrementado al otorgársele en la ley referida la dirección del Sistema de Inteligencia Nacionalcon la denominación de Secretaría de Inteligencia. En definitiva, ya fuera que hubieran sido creados durante gobiernos militares, con apoyo externo y con asistencia de la CIA estadounidense, como fue el caso del SNI, la DINA-CNI y el SIN, o bien que, habiendo sido creados con anterioridad y en gobiernos civiles, en el marco de un proceso político autónomo, como lo fue la SIDE argentina, pasaran a ser controlados por las fuerzas armadas en el marco del Conflicto Este-Oeste, el modelo descripto se caracterizaba por combinar, por una parte, la presencia del ya referido organismo de inteligencia con amplias facultades y rol coordinador, generalmente dependiente directamente del máximo nivel del Estado (11), con organismos de inteligencia militares o de las fuerzas armadas, que en base a conceptos de seguridad y de defensa de amplitud virtualmente ilimitada (12) vigentes durante el citado conflicto, incursionaban fundamentalmente en la seguridad interna y en la actividad contrainsurgente, de la que constituían piezas fundamentales. –Existían además órganos de inteligencia en las instituciones policiales y fuerzas de seguridad, en general bajo una doctrina de similares características, orientada hacia la lucha contra el Movimiento Comunista Internacional en todos los sectores de la propia sociedad.

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Puede señalarse un segundo modelo vigente en países que mantuvieron la vigencia de su sistema democrático durante el Conflicto Este-Oeste –bien que sin poder sustraerse a la influencia de las ideas sobre seguridad nacional propias de la época- como Venezuela, Colombia y México, en los que coexistieron organismos de inteligencia de naturaleza civil, amplias facultades en materia de inteligencia interior, exterior y contrainteligencia, facultades policiales y un significativo grado de politización e involucramiento en la política coyuntural de sus respectivos países –tales como, en Colombia, el Departamento Administrativo de Seguridad (DAS), organismo de inteligencia constituido también con asesoramiento estadounidense, dependiente directamente del máximo nivel político, y que se caracterizaba por poseer muy amplias facultades en materia de inteligencia interior, exterior y contrainteligencia, a las que aunaba también amplias facultades en materia policial y administrativa; en Venezuela, la DISIP (Dirección de los Servicios de Inteligencia y Prevención) también con facultades policiales, o en México, bajo dependencia de la Secretaría de Gobernación, precedida por la DIGEPOL, organismo de inteligencia policial, fundamentalmente política (13); la Dirección Federal de Seguridad –con funciones y facultades operativas- y la Dirección General de Investigaciones Políticas y Sociales, antecesores del actual CISEN- con organismos de inteligencia militares también volcados significativamente, bien que en diverso grado, a la seguridad interna, tales como los organismos de inteligencia de las Fuerzas Armadas en Colombia, la Dirección de Inteligencia Militar (DIM) venezolana, o los organismos de inteligencia del Ejército y la Marina de México.

Características diferenciales del indicado modelo, durante la época a que nos referimos, era la presencia de facultades policiales u operativas en los organismos de inteligencia civiles, y la ausencia de una coordinación efectiva de la actividad. No existía una agencia central.

Es posible señalar un tercer modelo vigente a la época señalada en países en general de menor tamaño, representado exclusivamente por organismos de inteligencia militares con la competencia ampliada ya descripta, tales como la Dirección de Inteligencia del Estado Mayor de la Defensa Nacional (DIEMDN) guatemalteco complementado con otro órgano de inteligencia militar derivado de aquél, el Servicio de Inteligencia del Estado Mayor Presidencial, conocido como El Archivo, o la Oficina de Seguridad Nacional dependiente de la Guardia Nacional de la Nicaragua Somocista, o bien organismos de inteligencia policiales bajo control militar, como la Dirección Nacional de Investigaciones hondureña complementada con un organismo de inteligencia militar volcado a la contrainsurgencia, el denominado Batallón de Inteligencia 3.16, o el Departamento Nacional de Investigaciones (DENI) de Panamá, o la Dirección Nacional de Inteligencia de Ecuador (complementada en este último caso con otros organismos de inteligencia militares).


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Finalmente Costa Rica, con su Agencia de Seguridad Nacional dependiente del Ministerio de Seguridad Pública, constituyó probablemente el único caso en la región de actividad de inteligencia –muy limitada- carente en grado significativo de militarización o politización, durante el conflicto EsteOeste. Podría, consiguientemente, constituir un cuarto modelo.

Pero en todo caso, estos modelos tenían algo en común (en menor grado en el caso costarricense): competencias muy amplias, orientadas fundamentalmente al ámbito interno, la posesión de una doctrina de inteligencia propia de la Guerra Fría que traspolando la doctrina de inteligencia estratégica de Sherman Kent –orientada a naciones extranjerasanalizaba la propia sociedad, buscando allí al enemigo ideológico, y especialmente la carencia absoluta de controles específicos internos o externos.

En efecto; la doctrina de inteligencia que rigió durante dicha época, analizaba a la propia sociedad de un modo muy similar a la que lo hacía respecto de los países extranjeros de interés. Para apreciar la situación en el marco interno, examinaba los componentes político, procurando establecer qué sucedía en ese campo – tanto organizaciones políticas legales como ilegales- incluyendo la vida interna de tales agrupaciones; extremismos, procurando así conocer organizaciones totalitarias, en primer lugar el comunismo; cultural, procurando establecer las manifestaciones intelectuales y artísticas, sus autores, tendencias, y grado de influencia en la sociedad; educacional, analizando las actividades desarrolladas en el campo de la enseñanza, desde la primaria hasta la universitaria; económico, procurando conocer la situación económico-financiera del país propio, incluyendo la banca, el comercio, la industria y los servicios; sindical, procurando conocer la situación imperante en las organizaciones obreras y empresarias incluyendo las que actuaban con absoluta legalidad; religioso, conocimiento sobre los grupos religiosos de todo tipo, incluyendo, pero no limitado a, aquellos ilegales –cuyos principios o actividades eran opuestos a la ley; sicosocial, incluyendo agrupaciones profesionales, de jubilados, medios masivos de comunicación; y minorías extranjeras. Estos componentes variaban ligeramente de fuerza armada a fuerza armada y de país a país, pero en todos los casos implicaban un conocimiento virtualmente omnicomprensivo y sin límites.

Si bien el objeto de tan amplio conocimiento era detectar en la propia sociedad el enemigo u oponente de carácter subversivo, se entendía que el conocimiento requerido para ello debía incluir a los componentes precedentemente descriptos, e incluso el medio ambiente en el que ellos se desenvolvía. En definitiva, como se sostenía, era preciso, ni más ni menos, conocer el acontecer de toda la sociedad. En materia específica de inteligencia militar, cada Fuerza armada examinaba todos los componentes políticos, económicos, militares y psicosociales de los países extranjeros de interés pero también, con igual e incluso mayor ahínco, todos los componentes de la propia sociedad que han sido citados anteriormente. En diversos países latinoamericanos, en los cuales las fuerzas armadas se caracterizaban por un alto grado de autonomía respecto del Estado y entre sí, los organismos de inteligencia, dedicados en definitiva más a satisfacer los intereses políticos e institucionales de la Fuerza que integraban y de su conducción, que las necesidades de defensa del Estado, este amplio examen de la propia sociedad la realizaba cada Fuerza por su cuenta, a través de su organismo de inteligencia, sucediendo frecuentemente que las respectivas visiones variaran de una Fuerza a otra, aún dentro del mismo país.

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Esa orientación hacia la propia sociedad, sin límites de ninguna naturaleza, y en algunos casos, hacia la política coyuntural, en promoción de los intereses del gobierno/partido o fuerza armada en el poder, constituyó –con algunas excepciones- la característica más saliente de la actividad de inteligencia latinoamericana durante la guerra fría, que influiría en las características de tal actividad durante épocas posteriores. Obvio resulta que la pretensión de obtener un conocimiento de semejante amplitud respecto de la propia sociedad necesariamente se traducía en un conocimiento sustancialmente inferior respecto de las reales amenazas que debía enfrentar el país, aspecto que, en materia de inteligencia militar, era más serio aún. Aunque este análisis ha sido realizado en tiempo verbal pretérito, preciso es reconocer que la realidad precedentemente descripta continúa plenamente vigente en algunos países latinoamericanos. 3 ¿Cuáles son las características actuales de las estructuras de inteligencia de los países latinoamericanos? Retomando los interrogantes formulados al fin del primer capítulo respecto a las características de los cambios que han tenido lugar en Latinoamérica como consecuencia de la institucionalización de la actividad de inteligencia a través de la sanción de leyes de carácter público, en muchos casos leyes orgánicas comprensivas de toda la actividad, y el establecimiento de controles externos, la respuesta es que nos encontramos ante una transición.

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En efecto; los países latinoamericanos no poseen sistemas de inteligencia de características semejantes a las de aquellos países que han sabido conciliar las características propias de la actividad de inteligencia que constituyen riesgos para el sistema democrático – particularmente el secreto que rodea identidades, fuentes y métodos, el carácter frecuentemente subrepticio de esta actividad, la existencia de un régimen especial de rendición de los fondos empleados en ella, destinado a proteger el secreto, y la posesión de sofisticado instrumental capaz de penetrar la privacidad de los habitantes, entre otros-´con la subsistencia y fortalecimiento del sistema republicano y democrático. Tal conciliación se logra a través del control realizado por parte de los órganos ejecutivo, legislativo y judicial, que supone además sistemas de inteligencia susceptibles de ser controlados, y la existencia, en materia de controles, de voluntad política y medios materiales adecuados. Hemos sostenido en una obra publicada hace doce años (14) que la legislación y estructuras de inteligencia de aquellos países que han logrado resolver exitosamente la contradicción antes expresada, se caracterizaban por: a) establecer los aspectos fundamentales relativos a sus orga-nismos de inteligencia a través de normas de rango legal y de carácter público; b) distinguir entre conflictos internos y externos, a los fines de la atribución de competencias en materia de inteligencia, evitándose en muchos casos el otorgamiento de competencias en ambos aspec-tos, a un único organismo; c) realizar en ellos una

estricta determinación de competencias en materia de inteligencia interior – limitándose la actividad de inteligencia a las amenazas graves contra la seguridad del Estado o del sistema democrático, así como a la actividad de espionaje, sabotaje u operaciones encubiertas de otros países, sin pretender conocer el acontecer de toda la sociedad-; d) establecer -como principio casi generalla dependencia respecto de los Ministros del Interior o de Justicia, de los organismos con competencias en materia de inteligencia interior y contrainteligencia; e) Contar con una coordinación de la actividad de inteligencia al más alto nivel gubernamental, protagonizada, en general, por órganos de coordinación, y no por organismos de inteligencia, no confiándose en ningún caso tal tarea a un organismo dotado de medios propios de obtención de información y de realización de operaciones de inteligencia, sino a un órgano de análisis, o bien a un órgano de coordinación o a una persona determinada. Esta constatación, realizada a través del análisis de las normas legales, estructuras de inteligencia, y de la actividad de inteligencia en general, en la República Federal de Alemania, el Reino de Bélgica, Canadá, el Reino de España, Estados Unidos de América, la República Francesa, la República Italiana, el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte, puede ser extendida a múltiples países, tales como Australia (15), el Reino de Holanda (16), la República de Portugal (17), y la República de Unión Sudafricana (18), entre muchos otros.


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Transcurridos los doce años indicados, continuamos ratificando esta posición. En relación a las características de los organismos de inteligencia latinoamericanos, habremos de señalar en primer lugar la tendencia casi unánime de la actividad de inteligencia latinoamericana hacia la acumulación de facultades en un mismo organismo de inteligencia civil, en materia de inteligencia interior, exterior y contrainteligencia, sin efectuar diferenciación alguna en materia de inteligencia entre el interior y el exterior del país, o entre ciudadanos y residentes permanentes, y extranjeros. En ningún caso se efectúa en Latinoamérica esta distinción, presente en la gran mayoría de los países que hemos señalado como dotados de significativo desarrollo institucional en la materia que nos ocupa.

Desde el punto de vista de la eficacia y la eficiencia en la actividad de inteligencia, ello contribuye a privar a los países de la región de contar con una actividad de inteligencia exterior eficaz, capaz de otear en el exterior del país tanto las amenazas que pesen sobre él, como las oportunidades que se le presenten. Ello, por la muy simple razón de que aunque en general, las competencias de los organismos de inteligencia de la región comprenden ambos aspectos, los dictados de la coyuntura suelen demandar el empleo casi total de las capacidades de que se dispone en la inteligencia interior.

La aludida tendencia, derivada en definitiva de las características que tuvieron los primeros organismos de inteligencia civil latinoamericanos que se constituyeron durante el conflicto EsteOeste -o aún anteriores, como la SIDE argentina- se complementa también con la adopción por parte de diversos organismos de inteligencia de la región del esquema de la agencia central, que preconizado por Sherman Kent, doctrinario fundamental de la inteligencia estratégica estadounidense (19) dio lugar a la creación, en la Ley de Seguridad Nacional de 1947, de la Agencia Central de Inteligencia (CIA) paradigmático organismo de inteligencia que inspiró en diversa pero importante medida a sus pares latinoamericanos.(20) Recordemos aquí que la agencia central propuesta por Sherman Kent tenía como propósito fundamental asegurar la independencia respecto de la política del análisis de inteligencia, no dependiendo por tal razón dicha agencia central de ministerio o departamento alguno –para evitar ser influida directamente por la política ministerialteniendo por finalidad, por una parte, coordinar la actividad de inteligencia a través de su jefe, el Director de Inteligencia Central, que reunía la doble calidad de jefe de la agencia central y de jefe de la comunidad de inteligencia, y, como agencia central, recibir, integrar, correlacionar, interpretar y, en definitiva, analizar, la inteligencia departamental o ministerial suministrada por los organismos de inteligencia

dependientes de los ministerios o departamentos de Estado, para producir inteligencia estratégica. Se suponía por ello que siendo la elaboración de la inteligencia estratégica el cometido fundamental de la agencia central, no debía tener una actividad de obtención de información muy significativa, limitándose a suplementar la realizada por la inteligencia departamental, a la que no debía suplantar.

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Otro aspecto fundamental de la agencia central preconizada por Kent y que también se reflejó en la aludida Ley de Seguridad Nacional, fue la de negarse expresamente a la Agencia Central de Inteligencia funciones de policía o de seguridad interna, evitándose cualquier conexión entre la inteligencia y el poder policial y evitándose de ese modo el fantasma de una GESTAPO o MVD. Por ello, fue establecido expresamente que el Director de la Agencia Central de Inteligencia …no tendrá facultades policiales, compulsivas o de aplicación coactiva de la ley, o funciones de seguridad interna…(21) Hemos efectuado en otra oportunidad (22) la crítica a la concepción de la agencia central -hoy ya en retirada en su país de origen, a partir de la sanción de la Ley de Reforma de Inteligencia y Prevención del Terrorismo de 2004 y la creación del cargo de Director de Inteligencia Nacional, perdiendo el director de la CIA su pasado carácter de director de la comunidad de inteligencia estadounidense, habiendo quedado demostrado además con la desafortunada experiencia de las inexactas apreciaciones relativas a la tenencia por parte de Irak de armas de destrucción masiva, que fundaron la invasión de ese país, que la agencia central era insuficiente para proteger a sus analistas de las presiones políticas – sirviendo, en cambio, para aislar a productores y consumidores de inteligencia-.

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La concepción de la agencia central supone la coordinación por parte de aquélla del sistema de inteligencia –ya sea indirectamente a través del titular de la agencia central, como fue el caso de Estados Unidos antes de la aludida reforma del 2004, o directamente a través de la propia agencia central, como es el caso de Argentina, a partir de la Ley N° 25.520 de Inteligencia Nacional; y la elaboración de la inteligencia estratégica por parte de la propia agencia central. A ello se añade que la agencia central, en su modelo original, no dependía de ningún ministerio –aunque ello ya no sucede en la mayor parte de los países latinoamericanos, excepción hecha de Argentina y de Guatemala-. Este modelo supone un significativo grado de autonomía de la actividad de inteligencia, así como de aislamiento entre productores y consumidores de inteligencia, en Latinoamérica, sin el paliativo de institutos como el Consejo Nacional de Inteligencia estadounidense, que aportan pensamiento académico y profesional ajeno al ámbito de la inteligencia –así como de distinguidos analistas pertenecientes a dicho ámbito- a la elaboración de la inteligencia estratégica.

También hemos puesto en la indicada ocasión de manifiesto la existencia de otros modelos en Europa, tales como, en el Reino Unido, el Comité Conjunto de Inteligencia (JIC), la Organización Conjunta de Inteligencia, el Comité Permanente de Secretarios sobre los Servicios de Inteligencia (PSI), y el Coordinador de Inteligencia y Seguridad, en los cuales las funciones de coordinación y producción de inteligencia estratégica nacional quedan a cargo de altos funcionarios gubernamentales y, en el caso del JIC, de tales altos funcionarios trabajando conjuntamente con funcionarios y analistas de inteligencia, asegurándose de tal modo una adecuada relación entre consumidores y productores de inteligencia y, como consecuencia, la utilidad y pertinencia de la inteligencia producida y el aprovechamiento para la elaboración de inteligencia estratégica, junto con la capacidad de los mejores analistas de inteligencia, de la experiencia y visión de funcionarios gubernamentales.


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Pero retornando a las estructuras de inteligencia latinoamericanas, resulta ineludible señalar que las agencias centrales constituidas en la región, muy por el contrario de su modelo estadounidense, no sólo tienen funciones de seguridad interna, sino que se dedican fundamentalmente a ella. Más aún; persistiendo en la región, como herencia del conflicto Este-Oeste, conceptos de seguridad y defensa de significativa amplitud –que se caracterizan por aunar, a la seguridad concebida de un modo tal, que virtualmente la identifica con la política nacional, el desarrollo, con lo que nada queda, ni fuera ni dentro del propio país, sustraído al alcance de la actividad de inteligencia, aún dentro del propio territorio y respecto de los propios ciudadanos- y cuyos efectos, como ha sido visto precedentemente, se traducen en la pretensión de conocer las actividades de toda la sociedad- las agencias centrales latinoamericanas constituyen frecuentemente organismos de significativo poder interno y de muy difícil control.

Constituyen ejemplos de agencias centrales latinoamericanas, la Agencia Brasileña de Inteligencia (ABIN) creada por la Ley Nº 9883 (1999) -bien que sus facultades hayan sido disminuidas por el Decreto Nº 4376/2002 modificado por su similar Nº 4872/2003, en cuanto asignaron al Ministro Jefe del Gabinete de Seguridad Institucional la dirección del Sistema Brasileño de Inteligencia (SISBIN), la Secretaría de Inteligencia argentina, con muy amplias facultades de dirección respecto del Sistema de Inteligencia Nacional y de producción de inteligencia nacional, coordinando además la producción de inteligencia estratégica nacional– bien que en este caso no concurren conceptos de seguridad y defensa amplios, existiendo por otra parte límites- la Dirección Nacional de Inteligencia (DINI) creada por la Ley Nº 28.664 –bien que en este supuesto no concurre tampoco la amplitud de conceptos de seguridad y defensa señalada, que sí caracterizaban a su predecesora Ley Nº 27.479- la Secretaría Nacional de Inteligencia creada por la Ley de Seguridad Pública y del Estado ecuatoriana, la Agencia Nacional de Inteligencia establecida por la Ley Nª 19.974 de Chile –bien que, muy adecuadamente, ésta depende de un ministerio y, por otra parte, sus facultades de coordinación son reducidas- el CISEN mexicano, a partir del Reglamento para Coordinación de Acciones Ejecutivas en materia de Seguridad Nacional (23)–pese a depender de la Secretaría de la Gobernación, aspecto ajeno al modelo clásico de la agencia central- y la Secretaría de Inteligencia Estratégica del Estado (SIE) de Guatemala, creada por la Ley Marco del Sistema Nacional de Seguridad de Guatemala, Decreto Legislativo Nº 18-2008 de Guatemala.

Constituirían asimismo futuras agencias centrales, de prosperar los respectivos proyectos de ley, la Dirección de Inteligencia del Estado contemplada en el Anteproyecto del Sistema de Inteligencia del Estado Plurinacional de Bolivia, así como la Secretaría Nacional de Inteligencia prevista en el proyecto de ley sobre Sistema de Inteligencia Estratégica del Estado presentado por los legisladores José Amy, Juan Ángel Vázquez y Gustavo Cersósimo en la Cámara de Representantes del Congreso de la República Oriental del Uruguay el 19 de octubre de 2011, hallándose dicho proyecto en trámite. Otra característica de las estructuras de inteligencia latinoamericanas – afortunadamente, en vías de superación, por hallarse ausente en la mayoría de la legislación y estructuras más recientemente creadas, es la relativa al establecimiento de la dependencia directa respecto del máximo nivel del Estado, de organismos de inteligencia civiles caracterizados por la concentración de funciones y amplitud de competencias antes descriptos. Es el caso de la Secretaría de Inteligencia, en la Ley Nº 25.520 de Inteligencia Nacional argentina; del Organismo de Inteligencia del Estado (OIE) de El Salvador, Decreto Legislativo Nº 554/2001; y de la Secretaría de Inteligencia Estratégica del Estado (SIE) de Guatemala, creada por la Ley Marco del Sistema Nacional de Seguridad de Guatemala, Decreto Legislativo Nº 182008 de Guatemala. También lo es de los proyectos de ley a que se ha hecho alusión: la Dirección de Inteligencia del Estado contemplada en el Proyecto del Sistema de Inteligencia del Estado Plurinacional de Bolivia, y la Secretaría Nacional de Inteligencia prevista en el proyecto de ley sobre Sistema de Inteligencia Estratégica del Estado presentado en Uruguay.

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Otra característica de los organismos de inteligencia de Latinoamérica es la amplitud e indeterminación de sus competencias, particularmente en el ámbito interno de sus países. Cabe señalar a ese respecto el caso de Brasil –Ley N° 9.883- en el que la definición de inteligencia (artículo 1°, apartado 2) es …la actividad que tiene por objeto la obtención, análisis y diseminación de conocimientos dentro y fuera del territorio nacional sobre hechos o situaciones de inmediata o potencial influencia sobre el proceso decisorio y la acción gubernamental y sobre la salvaguardia y la seguridad de la sociedad y del Estado…A su vez, el artículo 2 apartado 2 de la referida ley estableció que el Sistema Brasileño de Inteligencia …es responsable por el proceso de obtención, análisis y diseminación de la información necesaria al proceso decisorio del Poder Ejecutivo, así como por la salvaguardia de la información contra el acceso de personas o de órganos no autorizados…Asimismo, el artículo 4° apartado 1 incluyó entre las facultades de la Agencia Brasileña de Inteligencia ABIN –agencia central- las de planear y ejecutar acciones, inclusive sigilosas, relativas a la obtención y análisis de datos para la producción de conocimientos destinados a asesorar al Presidente de la República…

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Como puede advertirse, en Brasil la actividad de inteligencia, incluyendo aquellas acciones que suponen la obtención de información por medios encubiertos o de fuentes no públicas, es concebida como un aspecto ordinario de la acción gubernamental corriente, con el único límite del need to know del Presidente de la República. No existe límite alguno al accionar de la inteligencia. En otros supuestos –como sucede con la Ley de Seguridad Pública y del Estado de Ecuador y el Anteproyecto de Ley del Sistema de Inteligencia del Estado Plurinacional de Bolivia- la actividad de inteligencia se refiere a la seguridad integral, concepto que comprende no sólo la protección del Estado y aún de las personas contra todo tipo de amenazas o riesgos, sino también la protección del bienestar o buen vivir de las personas. Tales conceptos, loables por sus intenciones, representan, cuando se utilizan como base de la competencia de organismos de seguridad e inteligencia, el otorgamiento a los organismos de inteligencia de competencias virtualmente ilimitadas dentro de su territorio y respecto de sus habitantes o ciudadanos. Conceptos de inteligencia similares poseen otros países de la región. Comparemos con otros supuestos, pertenecientes a otras regiones.

En Canadá, la Ley del Servicio Canadiense de Inteligencia de Seguridad, 1984, estableció que la función principal del Servicio Canadiense de Inteligencia de Seguridad (CSIS) es la de obtener… por investigación o de otro modo, en la medida en que sea estrictamente necesaria, y analizará y retendrá, información e inteligencia relativa a actividades que razonablemente pueden ser sospechadas como constitutivas de amenazas a la seguridad del Canadá y, en relación a ello, informará y asesorará al Gobierno de Canadá…

Conforme a lo establecido en el artículo 2 Interpretación de la ley, constituyen amenazas a la seguridad del Canadá: …espionaje o sabotaje contra Canadá, o en perjuicio a los intereses del Canadá, y que es clandestino o engañoso o involucra amenazas a alguna persona; actividades influenciadas por países extranjeros dentro o en relación al Canadá que son perjudiciales a los intereses del Canadá y que son clandestinos o engañosos o involucran una amenaza para cualquier persona; actividades dentro o relativas a al Canadá dirigidas hacia o en apoyo de la amenaza o uso de actos de seria violencia contra personas o bienes para el propósito de alcanzar un objetivo político dentro de Canadá o un estado extranjero, y actividades dirigidas hacia el debilitamiento por actos ilegales encubiertos, o dirigidos hacia o concebidos finalmente para llevar a la destrucción o derrocamiento por violencia del sistema de gobierno constitucionalmente establecido de Canadá.


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Pero no incluye la defensa de una causa, la protesta o el disenso legales, a menos que sean llevados a cabo conjuntamente con cualquiera de las actividades referidas en los párrafos a) a d)…. Como puede advertirse, no cualquier hecho o circunstancia de interés gubernamental queda comprendido dentro de la competencia del CSIS. Sólo reales amenazas contra la seguridad del Estado o del sistema democrático (25). Otro caso de interés está representado por el Reino de Holanda. La Ley de los Servicios de Inteligencia y Seguridad del 2002 estableció las funciones correspondientes a los dos principales organismos de inteligencia de Holanda: el Servicio General de Inteligencia y Seguridad, y el Servicio de Inteligencia y Seguridad de Defensa, dependientes respectivamente del Ministro del Interior y de Relaciones del Reino y del Ministro de Defensa, contando con un Coordinador. Conforme previó el artículo 6, en el interés de la seguridad nacional, el Servicio General de Inteligencia y seguridad tiene las siguientes tareas: …a. llevar a cabo investigaciones relativas a organizaciones que, y personas quienes, en razón de los objetivos que persiguen, o a través de sus actividades dan causa a serias sospechas de que constituyen un riesgo para la existencia continuada del sistema democrático legal, o para la seguridad u otros intereses vitales para el Estado; b. Llevan a cabo investigaciones de confiabilidad en seguridad como es referido en la Ley de Investigaciones para la Seguridad; c. promueven medidas para la protección de los intereses referidos en el apartado a, incluyendo medidas para la protección de la información que debe permanecer secreta por razones de seguridad nacional, e información perteneciente a aquellas partes del servicio público y la comunidad de negocios que, en opinión de los Ministros relevantes (de quienes dependen los organismos de inteligencia) son de vital importancia para la continuada existencia del orden social; d conducir investigaciones relativas a otros países con respecto a asuntos designados por el Primer Ministro, Ministro de Relaciones Exteriores, de acuerdo con los ministros relevantes…

Por otra parte, el artículo 7 establece respecto al Servicio de Inteligencia y Seguridad de Defensa que …en el interés de la seguridad nacional…tiene las tareas de …llevar a cabo investigaciones: Sobre el potencial y las fuerzas armadas de otros países, a fin de alcanzar una balanceada composición y un uso efectivo de nuestras fuerzas armadas y Sobre factores que son o que pueden ser de influencia en mantener y promover el sistema legal internacional, en todo cuanto las fuerzas armadas están o pueden llegar a estar involucradas; Llevar a cabo investigaciones de confiabilidad en seguridad, conforme está establecido en la Ley de Investigaciones de Seguridad; Llevar a cabo investigaciones para tomar medidas: para prevenir actividades dirigidas a perjudicar la seguridad o alistamiento de las fuerzas armadas; para promover una apropiada organización de la movilización y concentración de las fuerzas armadas; para promover una ágil preparación y despliegue de las fuerzas armadas…y promover medidas para proteger informaciones concernientes a las fuerzas armadas de cuyo secreto se requiere, y llevar a cabo investigaciones relativas a otros países, relativas a asuntos de relevancia militar que hayan sido encomendadas por el Primer Ministro, Ministro de Relaciones Exteriores, de acuerdo con los Ministros Relevantes… Aquí nos encontramos con un sistema de inteligencia integrado, fundamentalmente, por un organismo de inteligencia dedicado fundamentalmente a la contrainteligencia y a la inteligencia interior, en este último aspecto con relación a amenazas contra la seguridad del Estado y del sistema democrático, con facultades limitadas de inteligencia externa, desarrolladas a pedido del Primer Ministro; y un organismo de inteligencia de defensa, facultado para producir inteligencia de defensa e inteligencia estratégica militar. Ambos están facultados para llevar investigaciones de confiabilidad para la seguridad, evidentemente respecto de su propio personal y de los funcionarios de las áreas del Estado de las cuales dependen.

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Sin advertir una precisión comparable a la del caso citado en primer término, se advierte que la actividad de inteligencia posee en este caso claros límites. En definitiva, como principio general, puede afirmarse que en los países caracterizados por sus avances institucionales en esta materia, las competencias de sus organismos de inteligencia interior está constituida por … la protección de la seguridad nacional y, en particular, su protección contra amenazas derivadas de espionaje, terrorismo y sabotaje, de las actividades de agentes de poderes extranjeros y de acciones dirigidas a derribar o debilitar la democracia parlamentaria por medios políticos, industriales o violentos…. (Security Service Act 1989 del Reino Unido); o bien …informaciones que contribuyan para la salvaguardia de la seguridad interna y la prevención del sabotaje, del terrorismo, del espionaje y de la práctica de actos que, por su naturaleza, puedan alterar o destruir el Estado de derecho constitucionalmente establecido…(Ley orgánica 4/2004 de Portugal). No cabe duda que la precisión en la definición de las competencias de los organismos de inteligencia en el ámbito interno del Estado guarda también relación con la circunstancia de distinguirse entre los ámbitos internos y externos del Estado y –en muchos casosasignarse las respectivas competencias a organismos de inteligencia diferentes. Así, mientras que en lo relativo a la inteligencia interior, esta actividad debe dirigirse hacia las amenazas –limitándose a fin de reducir a un mínimo la interferencia en los derechos individuales y las excepciones a la publicidad de los actos de gobierno que representa- en materia de inteligencia exterior, es posible escudriñar no sólo las amenazas, sino también las oportunidades, con mayor amplitud.

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Resulta indudable que una definición estricta en materia de inteligencia interior y contrainteligencia en el interior del propio Estado implica tomar conciencia de los riesgos inherentes a la actividad de inteligencia, para el sistema republicano y democrático. Una actividad con secretos, que frecuentemente realiza acciones de carácter subrepticio, que utiliza sofisticado instrumental con capacidad para penetrar la intimidad de las personas, que emplea fondos que poseen un sistema especial de rendición concebido para proteger el secreto, no es una actividad estatal ordinaria. Por esa razón, y en virtud de su carácter imprescindible para el Estado moderno, debe ser reservada en el interior del propio Estado para aquellas actividades que constituyan reales amenazas para el Estado y el sistema democrático. Otra ventaja importante desde el punto de vista de la eficiencia y eficacia de la actividad de inteligencia consiste en concentrar los siempre escasos recursos materiales y humanos dedicados a la actividad de inteligencia en las amenazas prioritarias a la seguridad del Estado y del sistema democrático. La dispersión de tales recursos en la actividad política coyuntural, en la elaboración de encuestas de opinión, en la realización de estudios sobre aspectos políticos, económicos y sociales que ya son realizados por otras áreas estatales, constituyendo una verdadera asesoría paralela a la realizada en el área respectiva, no contribuye a nuestro criterio a la mejor utilización al servicio del Estado de un área que por sus mismas características, debiera estar reservada en el ámbito interno del Estado, a las ya aludidas amenazas, y en el ámbito externo, tanto a las amenazas más serias contra el Estado, como a las oportunidades que puedan presentarse, particularmente a sus políticas exterior y económica.

Resulta explicable que desde el punto de vista de los profesionales de la actividad de inteligencia, sea deseable la mayor amplitud posible en materia de competencias, por suponer ello, al menos en un primer examen, la posibilidad de dar satisfacción a la planificación y a los requerimientos de inteligencia sin tropezar con limitaciones o cortapisas. Cabe no obstante contrapesar tal circunstancia, desde el punto de vista de la sociedad, con los riesgos institucionales y para la vigencia de los derechos individuales que supone una actividad de inteligencia ilimitada en el propio país, y desde el punto de vista profesional de la inteligencia, con la dispersión de esfuerzos y de recursos que ello supone, con la correlativa pérdida de eficacia a la hora de enfrentar las reales amenazas para la seguridad del Estado y del sistema democrático. Frente a las circunstancias antes señaladas –amplitud en las competencias de los organismos participantes, inexistencia de distinciones entre la actividad de inteligencia realizada en el interior y exterior del propio país- la legislación de determinados países latinoamericanos establece límites o exclusiones a la actividad de inteligencia.


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Es el caso de la legislación argentina, que siguiendo el contenido de diversos proyectos de ley cuya redacción estuvo a cargo de quien suscribe (25) estableció, en su artículo 4°, que …Ningún organismo de inteligencia podrá: 1. Realizar tareas represivas, poseer facultades compulsivas, cumplir, por sí, funciones policiales ni de investigación criminal, salvo ante requerimiento específico realizado por autoridad judicial competente en el marco de una causa concreta sometida a su jurisdicción, o que se encuentre, para ello, autorizado por ley.2. Obtener información, producir inteligencia o almacenar datos sobre personas, por el solo hecho de su raza, fe religiosa, acciones privadas, u opinión política, o de adhesión o pertenencia a organizaciones partidarias, sociales, sindicales, comunitarias, cooperativas, asistenciales, culturales o laborales, así como por la actividad lícita que desarrollen en cualquier esfera de acción.3. Influir de cualquier modo en la situación institucional, política, militar, policial, social y económica del país, en su política exterior, en la vida interna de los partidos políticos legalmente constituidos, en la opinión pública, en personas, en medios de difusión o en asociaciones o agrupaciones legales de cualquier tipo.4. Revelar o divulgar cualquier tipo de información adquirida en ejercicio de sus funciones relativa a cualquier habitante o a personas jurídicas, ya sean públicas o privadas, salvo que mediare orden o dispensa judicial…. Si bien la exclusión relativa a funciones policiales tiene excepciones que hacen perder buena parte de su eficacia a la estipulación, cabe señalar que se trata de disposiciones que reconocen origen, entre otras fuentes, en la Ley N° 121/81 Nuevo ordenamiento de la seguridad pública de la República Italiana, o las disposiciones del Código de los Estados Unidos relativas a operaciones encubiertas, excluyendo de tal actividad al propio país. Se trata de disposiciones útiles para la protección de los derechos de los habitantes del país, bien que materializar su cumplimiento requiere ineludiblemente de adecuados mecanismos de control.

Una disposición similar a la contenida en el inciso 2, se encuentra en el artículo 22 de la Ley de Seguridad Pública y del Estado de Ecuador; así como una disposición análoga a la totalidad del artículo 4° de la ley argentina, puede leerse en el Anteproyecto de Ley del Sistema de Inteligencia del Estado Plurinacional de la República de Bolivia (artículo 21), Una disposición de cierta similitud se encontraba en el artículo 4° de la Ley N° 1288 de 2009, de la República de Colombia y continúa en el artículo 4º del Proyecto de Ley Estatutaria Nº 195/2011, con la indiscutible ventaja de incluir además la prohibición para los organismos de inteligencia de obtener, procesar o diseminar información para …promover los intereses de cualquier partido o movimiento político o afectar los derechos y garantías de los partidos políticos de oposición… Si bien a nuestro criterio estas disposiciones no sustituyen la necesidad de definir con precisión las competencias en el marco interno –la actividad de inteligencia en el propio territorio y respecto de los propios ciudadanos o habitantes- ni tampoco la ya apuntada conveniencia de distinguir entre inteligencia interior y contrainteligencia en el propio país, por una parte, e inteligencia exterior, por la otra, resulta innegable su utilidad como garantía de la vigencia de los derechos individuales en relación a la apuntada actividad, bien que asegurar su efectiva vigencia requiere una adecuada actividad de control. Otra significativa tendencia en las estructuras de inteligencia latinoamericanas es la relativa a poseer organismos de inteligencia militar con competencias relativas a la seguridad pública, o bien que se dedican de hecho a la seguridad interior e incluso a la inteligencia política.

Constituye por lo general una consecuencia de la dedicación de las fuerzas armadas a la seguridad interna o a la contrainsurgencia, en el marco de la vigencia de las doctrinas de seguridad continental y fronteras ideológicas, o bien simplemente de tradiciones de empleo plurifuncional de las fuerzas armadas derivadas de circunstancias históricas, como también herencia del enfoque de los organismos de inteligencia, incluyendo a la inteligencia militar, hacia la propia sociedad, con la amplitud y carácter virtualmente omnicomprensivo que ha sido objeto de examen en el capítulo precedente. A tales circunstancias se ha puesto fin en Argentina, a través de la cuidadosa delimitación de las competencias en materia de inteligencia de sus organismos de inteligencia militares, ya limitada en la Ley N° 25.520 de Inteligencia Nacional, en el nivel estratégico militar (Dirección Nacional de Inteligencia Estratégica Militar) al …conocimiento de las capacidades y debilidades del potencial militar de los países que interesen desde el punto de vista de la defensa nacional, así como el ambiente geográfico de las áreas estratégicas operacionales determinadas por el planeamiento estratégico militar…(artículos 2 apartado 4 y 10) y para los organismos de inteligencia de las Fuerzas Armadas, a la …producción de la inteligencia estratégica operacional y la inteligencia táctica necesarias para el planeamiento y conducción de operaciones militares y de la inteligencia técnica específica…debiendo señalarse que conforme a la Ley N° 23.554 de Defensa Nacional (artículo 2°) el ámbito de la defensa está limitado al rechazo de las agresiones armadas externas (26).

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Las relaciones argentina chilenas de defensa

También Guatemala, en la Ley Marco del Sistema Nacional de Seguridad, estableció (artículo 29) que …La Dirección de Inteligencia del Estado Mayor de la Defensa Nacional, tendrá a su cargo la obtención y producción de información referente a amenazas militares externas…Con precisión algo menor, estableció el artículo 9° de la Ley N° 28.664 de Perú que …La Segunda División de Estado Mayor del Comando Conjunto de las Fuerzas Armadas, dirige, coordina y centraliza los órganos de ejecución en la producción de inteligencia especializada para la defensa nacional en el campo o dominio militar…(27) También resulta relativamente precisa –aunque en menor grado que las anteriores- la delimitación de la función de inteligencia militar que se realiza en el artículo 20 de la Ley N° 19.974 de Chile, que corresponde a un país en el que las Fuerzas Armadas han estado tradicionalmente orientadas a la defensa: …Comprende la inteligencia y la contrainteligencia necesaria para detectar, neutralizar y contrarrestar, dentro y fuera del país, las actividades que puedan afectar la defensa nacional. Excepcionalmente, dentro de las funciones de policía que le corresponden a la autoridad marítima y a la aeronáutica, la inteligencia naval y la aérea podrán realizar el procesamiento de información de carácter policial que recaben…

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Han constituido las precedentemente referidas, las tentativas de acotar legislativamente las competencias de los organismos de inteligencia militares a la defensa en sentido estricto. En otros casos, los organismos de inteligencia de las Fuerzas Armadas incursionan en la seguridad interior e incluso en inteligencia política, confluyendo o superponiendo su accionar con el de los organismos de inteligencia civiles, focalizados fundamentalmente, al igual que los órganos de inteligencia policiales, en dichos ámbitos. Otra característica significativa de las estructuras de inteligencia latinoamericanas en la actualidad, contenida en la totalidad de las leyes sancionadas en Latinoamérica hasta el momento (no presente como única excepción en la Ley N° 9883 brasileña, pero posteriormente incorporada al Sistema Brasileño de Inteligencia – SISBIN- por el Decreto Nº 3448/2000, modificado por su similar N° 3695/2000, que creó dentro del ámbito del Sistema Brasileño de Inteligencia, el Subsistema Brasileño de Seguridad Pública) es la relativa a incorporar a los órganos de inteligencia de las policías, así como a los organismos de inteligencia criminal o inteligencia sobre el delito, cuando se cuenta con ellos, como miembros plenos de los sistemas de inteligencia, sujetos, como consecuencia, a las mismas leyes que los organismos de inteligencia.

Se trata de una característica ausente en los países a que hemos hecho referencia como siendo capaces de resolver adecuadamente la contradicción antes señalada, que con algunas excepciones, han sabido mantener una clara distinción entre la actividad de inteligencia y la actividad policial (28).

La mencionada característica – incorporación de los órganos de inteligencia policiales y de los organismos de inteligencia criminal como miembros plenos del respectivo Sistema de Inteligencia- es compartida parcialmente por la Ley N° 25.520 de Inteligencia Nacional argentina, dado que incluyó como miembro pleno de su Sistema de Inteligencia Nacional a la Dirección Nacional de Inteligencia Criminal que ejerce la dirección funcional de los órganos de inteligencia policiales, pero no integró como miembros plenos a los referidos órganos policiales en sí, lo que tiene por efecto limitar la competencia de los organismos de inteligencia policiales a la inteligencia policial, careciendo de competencia para elaborar inteligencia nacional), Ley N° 28.664 de Perú, Ley N° 19.974 de Chile, como también el Proyecto de Ley Estatutaria Nº 195/2011 de Colombia. También posee en esencia la característica indicada, la Ley de Seguridad Nacional y Reglamento para la Coordinación de Acciones Ejecutivas en Materia de Seguridad Nacional de


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Estados Unidos Mexicanos, aunque en este caso la participación de la inteligencia policial no es directa, sino que tiene lugar a través de la instancia de la que dependen, en el caso la Secretaría de Seguridad Pública, y las policías locales, a través de los convenios celebrados con los Estados y Municipios de los que forman parte; la Ley Marco del Sistema Nacional de Seguridad de Guatemala, si bien ello tiene lugar exclusivamente respecto de la Dirección Nacional de Inteligencia Civil (DIGICI), no así respecto del órgano de inteligencia de la Policía Nacional Civil; Ley de Seguridad Pública y del Estado de Ecuador, que integra los órganos de inteligencia policiales dentro del Sistema Nacional de Inteligencia y los sujeta a la coordinación, articulación e integración de la Secretaría Nacional de Inteligencia (artículo 15, apartado c). Se debe señalar, además, que el Anteproyecto de Ley del Sistema de Inteligencia del Estado Plurinacional de Bolivia tiene idéntica característica (artículo 14), así como el Proyecto del Sistema de Inteligencia Estratégica del Estado de Uruguay (artículos 3, 4 y 5).

Cabe destacar también que posee facultades policiales, en Venezuela, el Servicio Bolivariano de Inteligencia Nacional (SEBIN), (Decreto Nº 7453/2010) que reemplazara a la antigua Dirección de los Servicios de Inteligencia y Prevención (DISIP). En realidad, puede advertirse la creciente construcción de una suerte de modelo latinoamericano de estructura de inteligencia –aunque no vigente en la totalidad de los países de la regióncaracterizado por un organismo de inteligencia civil, con amplias competencias en materia de inteligencia interior, exterior y contrainteligencia, que además de obtener información e inteligencia con medios propios, ejerce la coordinación –y en Argentina, la dirección- de la actividad de inteligencia de los organismos de inteligencia militares, por una parte, y de los órganos de inteligencia policiales, por la otra; hallándose estos últimos plenamente integrados al Sistema de Inteligencia.

Este modelo, sustancialmente diverso al que poseen los países de mayor desarrollo institucional en materia de inteligencia a que hemos hecho anterior referencia, obedece a nuestro criterio a diversos factores: a) subsistencia en algunos países de poderosas estructuras de inteligencia civil, a las que suele imputarse, bien que en diverso grado, su utilización en la política de sus respectivos países –Argentina, México, y aunque en modelos con características diversas, y Venezuela-; b) deseo, manifiesto o no, de los mandatarios constitucionales, de controlar una actividad de inteligencia militar y/o policial que ha tenido gran poder e injerencia política en el pasado, o, cuando menos, de contar con sus propias capacidades en materia de inteligencia, sin depender de los aludidos servicios de inteligencia militares y policiales –Ecuador especialmente, pero también Argentina, en cierta medida Chile, Perú, muy especialmente Guatemala- c) aspecto muy importante, la producción por parte de los órganos de inteligencia policiales, no sólo de inteligencia sobre el delito, sino también de inteligencia política – aspecto presente en la casi totalidad de los países de la región (29)-y que determina la incorporación de tales órganos como miembros plenos a los sistemas de inteligencia, a diferencia de lo que sucede en aquellos países de buen desarrollo institucional en la materia, en los cuales los órganos de inteligencia policiales se dedican a inteligencia sobre el delito, y no son incluidos como miembros plenos de los sistemas de inteligencia de sus países. Debe señalarse también entre los orígenes de la aludida circunstancia, la utilización de la inteligencia policial como auxilio de la inteligencia militar o de la inteligencia civil según los casos en la actividad contrainsurgente, a menudo con una doctrina común.

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La integración por parte de los órganos de inteligencia policiales de los respectivos sistemas de inteligencia nacionales, en un pie de igualdad en materia normativa y bajo dependencia, o cuando menos, coordinación, de los organismos de inteligencia stricto sensu –complementado con el liso y llano otorgamiento en algunos casos de funciones policiales a los organismos de inteligencia –Venezuela- o bien con cierta tendencia a ello, como hoy puede advertirse en Argentina (30), se traduce por una parte en la persistencia por parte de los órganos de inteligencia policiales latinoamericanos en el ejercicio de actividad de inteligencia diversa a la inteligencia sobre el delito, así como en una mayor injerencia y control por parte de organismos de inteligencia en la investigación criminal. Finalmente, resulta inevitable señalar que, como hemos destacado en otra oportunidad (31), se encuentra presente en diversos casos en los organismos de inteligencia latinoamericanos, el empleo de la actividad de inteligencia en la actividad política coyuntural. Corresponde en mayor grado, en general, a organismos de inteligencia antiguos, cuyas tradiciones institucionales derivan de épocas y hábitos de empleo de la inteligencia para la actividad política coyuntural, en apoyo del gobierno.

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4. Características de los órganos y normas de control de la actividad de inteligencia en Latinoamérica. Con relación a las características de los órganos y normas de control de la actividad de inteligencia en Latinoamérica, debemos señalar que con las excepciones que habremos de señalar, consisten en órganos de control específicos constituidos dentro del órgano legislativo, no pudiendo advertirse en la generalidad de los casos órganos de control específicos situados dentro del órgano ejecutivo, aunque en diversos casos rige el control ministerial. También existe en la generalidad de los casos un control judicial respecto de actos intrusivos de la privacidad. Respecto de las comisiones legislativas de control, preciso es destacar en primer lugar que excepción hecha de la Comisión Bicameral de Fiscalización de los Organismos y Actividades de Inteligencia argentina creada por la Ley Nº 25.520, y de la Comisión de Inteligencia del Congreso de la República, creada por la Ley N° 28.664 peruana, ninguno de los aludidos órganos de control tiene facultades investigativas específicas y, en general, poseen facultades muy limitadas. Aún en el primer caso citado, preciso es destacar que en virtud de lo dispuesto en los artículos 16 y 32 de la referida ley y en el Decreto Nº 950/2002, la Comisión, para acceder a materias clasificadas, debe solicitar autorización al Secretario de Inteligencia, lo que equivale a decir que para ejercer su función, el controlador debe solicitar permiso al controlado…

Por su parte, la Comisión de Inteligencia del Congreso de la República peruana está expresamente facultada para …requerir información clasificada y no clasificada a todos los componentes del Sistema de Inteligencia Nacional SINA…bien que ello debe tener lugar …por intermedio de la Dirección Nacional de Inteligencia –DINI…que constituye la agencia central del Sistema. Aunque esta disposición está evidentemente destinada a asegurar las facultades de dirección y coordinación atribuidas a la DINI (artículo 24 inc. b) lo cierto es que de una investigación eventualmente dirigida respecto a otro miembro del SINA, la DINI tendrá, por imperio de la citada norma, conocimiento anticipado. También está la Comisión facultada para …investigar de oficio…y para …requerir información clasificada a los Vocales Superiores ad-hoc…(de la Corte Suprema de Justicia, facultados para autorizar las acciones intrusivas de la privacidad (operaciones especiales). Cabe recordar además que la Comisión Mixta de Control de las Actividades de Inteligencia de Brasil, fue creada con la denominación de Órgano de Control Externo de la Actividad de Inteligencia por la Ley N° 9883 (art 6°), que dispuso que la forma de control y fiscalización externos de la actividad de inteligencia sería establecida en acto del Congreso Nacional, que definiría el funcionamiento del órgano de control y la forma de desenvolvimiento de sus trabajos con vistas al control y la fiscalización de los actos derivados de la ejecución de la política de inteligencia.


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No habiéndose dictado aún el acto en cuestión, la Comisión ha venido funcionando con reglamentos provisorios, habiéndose aprobado un nuevo reglamento provisorio en la 5a. reunión de 2009 (25 de agosto de 2009), en tanto tramita el proyecto de resolución conjunta (32) redactado por el diputado Luiz Carlos Hauly –de destacada actuación en la Comisión y autor del primer proyecto de resolución del Congreso relativo a reglamento interno de la Comisión Mixta-. Pese al tiempo transcurrido desde la puesta en marcha de la Comisión, aún no cuenta con su reglamento interno definitivo. En materia de facultades investigativas, si bien la Comisión está facultada para tramitar e investigar denuncias, se prevé como medio fundamental de obtención de información la facilitación de informaciones por parte del Ministro de Estado al que esté subordinado el órgano central del SISBIN, en el caso el MinistroJefe del Gabinete de Seguridad Institucional, quien debe proporcionar las informaciones requeridas, bajo apercibimiento de delito de responsabilidad. Cabe suponer, no obstante, que la facultad de investigar denuncias comprende la de citar testigos, y de hecho, la Comisión Mixta ha citado en diversas oportunidades a funcionarios, en relación a denuncias, bien que no haya realizado en sentido estricto investigaciones. Tiene asimismo facultades en materia de análisis del proyecto de presupuesto y de ejecución presupuestaria en materia de inteligencia. De todos modos, la inexistencia del acto del Congreso Nacional requerido por la Ley Nº 9883 pone en tela de juicio sus atribuciones.

Realizando un balance de las circunstancias precedentemente expuestas, no nos resulta sorprendente que hasta donde llega nuestro conocimiento, la única comisión legislativa de control de las actividades de inteligencia que ha realizando hasta el momento una investigación, sea la Comisión de Inteligencia peruana (33). Existen supuestos, como el de la Comisión Legal Parlamentaria de Seguimiento a las Actividades de Inteligencia y Contrainteligencia colombiana, creada por la Ley Nº 1288/2009, en los que el órgano de control externo carece de competencia para acceder a documentación o a personal de inteligencia, excepción hecha del personal directivo de los organismos de inteligencia, debiendo basar sus informes casi exclusivamente en fuentes secundarias, representadas por informes que le suministra el órgano ejecutivo (artículo 15, Ley Nº 1288) mientras que los legisladores que integran el órgano deben ser sometidos …a estudios periódicos de seguridad y confiabilidad…realizados presumiblemente por sus controlados, debiendo ser reemplazados en caso de no aprobar tales estudios (artículo 16, ley citada). Parece difícil, ciertamente, la realización de un control eficaz en las condiciones indicadas. Declarada inconstitucional la aludida ley, el Proyecto de Ley Estatutaria Nº 195/2011 mantiene estos criterios, ampliando de todos modos la facultad de citación de la Comisión a los Inspectores, las Oficinas de Control Interno, o quien haga sus veces. Asimismo, la Comisión Especializada de la Asamblea Nacional prevista en el artículo 24 de la Ley de Seguridad Pública y del Estado ecuatoriana prevé exclusivamente respecto de dicha Comisión, la función de recibir la rendición trimestral de cuentas que deben efectuarle la Secretaría Nacional de Inteligencia y los órganos ejecutores, no previendo otras facultades para aquélla.

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Por su parte, la Comisión Bicamaral prevista en el artículo 56 de la Ley de Seguridad Nacional mexicana, que tiene como misión la de controlar y evaluar ….Las políticas y acciones vinculadas con la Seguridad Nacional…y no exclusivamente la actividad de inteligencia, integrada exclusivamente …por 3 Senadores y 3 Diputados...tiene como atribuciones para cumplir su extenso cometido, las de (artículo 57) …Solicitar informes concretos al Centro, cuando se discuta una ley o se estudie un asunto concerniente a su ramo o actividades; conocer el proyecto anual de la Agenda Nacional de Riesgos y emitir opinión al respecto; conocer el informe a que hace referencia el artículo 58 de esta Ley (informe general de actividades en materia de seguridad nacional, elevado por el Secretario Técnico); conocer los reportes de actividades que envíe el Director General del Centro al Secretario Ejecutivo; conocer los informes generales de cumplimiento de las directrices que dé por escrito el Secretario Ejecutivo al Director General del Centro; conocer de los Acuerdos de Cooperación que establezca el Centro y las Acciones que realicen en cumplimiento de esos Acuerdos; requerir al Centro y a las instancias correspondientes los resultados de las revisiones, auditorías y procedimientos que se practiquen a dicha institución; Enviar al Consejo cualquier recomendación que considere apropiada, y las demás que le otorgue otras disposiciones legales… Como puede advertirse, la Comisión Bicamaral, de exigua integración y muy amplios cometidos, debe basarse para su labor casi totalmente en fuentes secundarias y carece de facultades de acceso a documentación clasificada, así como de investigación, cita a prestar declaración de funcionarios y testigos, etc.

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Puede así advertirse que frente a organismos de inteligencia de muy amplias facultades, que incluso en diversos casos poseen una tradición muy amplia de involucramiento en la política cotidiana, las posibilidades de realizar un control efectivo que poseen comisiones de control externo de facultades muy reducidas y que frecuentemente constituyen el único control específico de la actividad de inteligencia –por carecerse de controles específicos en el seno del órgano ejecutivo- no parecen ser, y de hecho no son, muchas. Excepción hecha de los ya examinados supuestos de Argentina y Perú –bien que con las limitaciones expuestas, especialmente en el primer caso- y de Brasil –con las modalidades y en la medida que han sido expuestas- las comisiones legislativas de control latinoamericanas no poseen facultades investigativas, ni de acceso a materias clasificadas, ni de cita compulsiva a personal de inteligencia, ni de acceso a sedes o dependencias de inteligencia. Por otra parte, otra característica fundamental del control de la actividad de inteligencia en América Latina es la carencia de órganos de control específicos de la actividad de inteligencia en el seno del órgano ejecutivo. En efecto; no todos los órganos de control legislativo de la actividad de inteligencia, en aquellos países respecto de los cuales hemos señalado que han resuelto exitosamente los dilemas que las características de la actividad de inteligencia plantean para el sistema democrático, poseen amplias facultades.

Así, la Comisión de Inteligencia y Seguridad británica, creada por la Ley de los Servicios de Inteligencia de 1994 para examinar …los gastos, la administración y la política…de los organismos de inteligencia británicos, o la Comisión que controla los créditos destinados a gastos reservados, a la cual la Ley 11/2001 reguladora del Centro Nacional de Inteligencia asigna el control parlamentario respecto de dicho Centro –no de la totalidad de la actividad de inteligencia- poseen facultades limitadas. Están lejos de contar con facultades comparables a las que poseen y ejercen efectivamente las Comisiones Selectas estadounidenses, o la Comisión de Revisión de Inteligencia y Seguridad canadiense creada por la Ley del Servicio Canadiense de Inteligencia y Seguridad de 1984, o el Comité Permanente “R” creado por la Ley Orgánica de Control de los Servicios de Policía e Inteligencia de 1991 del Reino de Bélgica, estos dos últimos órganos de control externos no parlamentarios. Pero en los casos del Reino Unido y España, las limitadas facultades de sus órganos de control externo aludidas están compensadas por la existencia de controles en el seno del órgano ejecutivo, que –además del siempre útil control ministerialcomprenden también órganos de control específico de la actividad de inteligencia.


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Cabe señalar como ejemplos de órganos de control específico de la actividad de inteligencia existentes en diversos países, en Italia, el Departamento de Informaciones para la Seguridad (DIS) de la Ley del 3 de agosto de 2007, n° 124, órgano de control –que incluye un órgano de inspección- así como de coordinación presupuestaria y de elaboración de inteligencia estratégica, dependiente del Primer Ministro; en Portugal, el Secretario General del Sistema de Informaciones de la República Portuguesa, órgano específico de control y coordinación creado por la Ley Marco del Sistema de Informaciones de la República Portuguesa 30/84, con las modificaciones dispuestas por la Ley Orgánica 4/2004, bajo dependencia directa del Primer Ministro; en Holanda, el Coordinador de los Servicios de Inteligencia y Seguridad, órgano de control y coordinación de la actividad de inteligencia, creado en la Ley de los Servicios de Inteligencia y Seguridad de 2002 del Reino de Holanda, país en el que es preciso destacar la importancia de las funciones de control que cumplen los ministros relevantes, de quienes dependen los organismos de inteligencia, en Canadá, el Inspector General establecido en la Ley del Servicio Canadiense de Inteligencia de Seguridad de 1984 encargado del control del cumplimiento por parte del aludido Servicio, de sus políticas operacionales (sin perjuicio de destacar la importancia de las funciones de control que la referida ley adjudica al Ministro y al Viceministro de quienes depende el Servicio); en Sudáfrica, el Inspector

General de Inteligencia creado en la Ley para la Supervisión de los Servicios de Inteligencia de 1994, órgano de control designado por el Parlamento, pero que trabaja fundamentalmente en el órgano ejecutivo –sin perjuicio de informar al Parlamento- con la función, entre otras, de …Monitorear el cumplimiento por los Servicios de la Constitución, de las leyes aplicables, y de las políticas relevantes sobre inteligencia y contrainteligencia, revisar las actividades de inteligencia y contrainteligencia de cualquier servicio, y de recibir e investigar quejas de miembros del público y miembros del servicio sobre alegada mala administración, abuso de poder, trasgresiones a la Constitución, leyes y políticas referidas en el apartado a), corrupción y enriquecimiento indebido de cualquier persona a través de un acto u omisión de cualquier miembro…creando la Ley para los Servicios de Inteligencia de 2002 un Ministro para los Servicios de Inteligencia, como órgano de conducción y control específico de la actividad; en el Reino Unido la Comisión Interministerial para los Servicios de Inteligencia (CSI) cuya función es la de …mantener bajo revisión la política sobre los servicios de inteligencia y seguridad…asistida, en materia de supervisión, por el Comité Permanente de Secretarios sobre los Servicios de Inteligencia (PSIS) presidido por el Secretario del Gabinete; funcionario este último también asistido para el cumplimiento de sus funciones en materia de inteligencia, por otro importante funcionario, el Coordinador de Inteligencia y Seguridad; en Estados Unidos de

América, el Inspector General de la Oficina del Director Nacional de Inteligencia, el Inspector General de la Agencia Central de Inteligencia y los Inspectores Generales de los Departamentos de Estado de los cuales dependen organismos de inteligencia, que constituyen órganos de control de legitimidad y eficacia, designados por el Presidente, pero que también informan a las comisiones competentes del Congreso, y que trabajan en los órganos sujetos a su control guardando relación con sus autoridades, pero manteniendo la independencia en su función, teniendo a su cargo el examen de los programas y operaciones de tales órganos para asegurar que están siendo llevados a cabo eficientemente y concordantemente con la legislación y reglamentos aplicables; y –entre otros órganos de control específico de la actividad que nos ocupa- siempre en Estados Unidos, la Junta Asesora de Inteligencia del Presidente integrada por ciudadanos que se desempeñan de forma honoraria, que tiene a su cargo verificar –control de eficacia- la calidad y carácter adecuado de la recolección de información y la elaboración de inteligencia, incluyendo los análisis y estimaciones, así como de la contrainteligencia, y otras actividades de inteligencia- y, dentro de ella, la Junta de Supervisión de Inteligencia –control de legitimidad- que asesora al Presidente sobre la legalidad de las actividades de inteligencia.

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Esta nómina podría ser mucho más extensa, pero creemos que basta lo referido para demostrar que en aquellos países que han logrado un control razonablemente eficaz de la actividad de inteligencia, ello no tiene lugar exclusivamente en base a la existencia de un órgano de control externo legislativo de la actividad de inteligencia, sino también mediante una acción de control del órgano ejecutivo llevada a cabo no sólo en base a la acción de ministerios u órganos de rango ministerial, sino también a través de la creación y funcionamiento de órganos de control específico de la actividad de inteligencia, que funcionan en el ámbito del órgano ejecutivo, generalmente vinculados con el Congreso o Parlamento. No hemos podido hallar en Latinoamérica otros órganos de control específico de la actividad de inteligencia en el seno del órgano ejecutivo, que la Inspectoría General del Sistema Nacional de Seguridad creada por la Ley Marco del Sistema Nacional de Seguridad de Guatemala, con la función de …velar por el cumplimiento de los controles internos del sistema, debiendo rendir informes permanentes al Consejo Nacional de Seguridad… Sin constituir un órgano específico, la Ley Nº 9883 brasileña encomienda a un órgano integrante del órgano ejecutivo, la Cámara de Relaciones Exteriores y Defensa Nacional del Consejo de Gobierno, la supervisión de la …ejecución de la Política Nacional de Inteligencia, llevada a cabo por el Presidente de la República…(artículo 5º).

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En el caso de la Ley Nº 1288 colombiana, se contemplaba la obligación de los órganos de control interno de las instituciones de defensa, seguridad e inteligencia comprendidas en esta última actividad, de informar al Ministro de Defensa respecto de la aplicación de los principios, límites y fines enunciados en la referida ley. Declarada inexequible la referida ley, su sucesor Proyecto de Ley Estatutaria Nº 195/32011 mantiene e incluso perfecciona estos mecanismos. No parece, no obstante, constituir un control externo dotado de especificidad y autonomía. Aunque aún no se ha efectuado un estudio comparativo sobre el funcionamiento del control de la actividad de inteligencia en América Latina y en aquellos países en los cuales entendemos que se ha alcanzado la superación del dilema antes descripto, nos encontramos en condiciones de afirmar la existencia en determinados países de América Latina –en particular, en aquellos que poseen organismos de inteligencia con décadas de funcionamiento y hábitos institucionales de involucramiento en la política coyuntural- de una verdadera multiplicidad de denuncias relativas a presuntas irregularidades en la actividad de inteligencia (34). Aunque tales denuncias no son, por cierto, propias exclusivamente de los países latinoamericanos a los que hemos aludido –no han faltado en muchos de los países a que hemos aludido como poseedores de un control eficaz- difieren sí, en su número, habitualidad y gravedad, como asimismo en las consecuencias que generan.

Existen en cambio determinados países latinoamericanos, particularmente en aquellos en los cuales las circunstancias han determinado, con el advenimiento de la democracia, o bien con la superación de regímenes de carácter dictatorial, la desaparición de los organismos de inteligencia civiles que poseían y la constitución de nuevos organismos de inteligencia civil –tales como Chile y Perú- o bien que poseen exclusivamente estructuras de inteligencia militar que han mantenido una actitud prudente –caso de Nicaragua-. En ambos casos, el número y gravedad de las denuncias es notablemente más reducido.


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Esta última circunstancia se explica por la importancia que poseen en Colombia los organismos de inteligencia militares, representados por las Direcciones de Inteligencia del Ejército Nacional, la Armada Nacional, la Fuerza Aérea, y el Departamento de Inteligencia del Estado Mayor Conjunto, así como la Dirección de Inteligencia de la Policía Nacional. Cabe señalar, además, que en la normativa sobre inteligencia se incluye también a la Unidad de Información y Análisis Financiero (UIAF).

Cabe destacar que en Colombia, el órgano de coordinación y elaboración de inteligencia estratégica nacional es la Junta de Inteligencia Conjunta (JIC), presidida por el Ministro de la Defensa Nacional –de quien dependen, tanto las Fuerzas Armadas, como la Policía Nacional- y está integrada por el Alto Asesor para la Seguridad Nacional, o el funcionario de nivel asesor o superior que delegue para ello el Presidente de la República; el Viceministro de Defensa Nacional; el Jefe de Inteligencia Conjunta, en representación del Comandante General de las Fuerzas Militares; El Jefe de Inteligencia del Ejército Nacional, en representación del Comandante de esa Fuerza; el Jefe de Inteligencia de la Armada Nacional, en representación del Comandante de esa Fuerza; el Jefe de Inteligencia de la Fuerza Aérea Colombiana, en representación del Comandante de esa Fuerza; el Director de Inteligencia Policial, en representación del Director General de la Policía Nacional; el Director de la Unidad de Información y Análisis Financiero (UIAF), o su delegado; y el Director de cualquier otro organismo de inteligencia y contrainteligencia facultado por Ley para llevar a cabo tales actividades, actualmente la Dirección Nacional de Inteligencia, que ha reemplazado –no sucedido al DAS, como se verá. La actividad del DAS, cuyas combinación de facultades de inteligencia y policiales representaba un poder casi inédito –bien que nunca llegó a ejercer la dirección o siquiera la coordinación de la actividad de inteligencia en Colombia, dado el poder de los organismos de inteligencia militares y del de la Policía Nacional- se caracterizó según todos los indicios, por un muy significativo involucramiento en la política coyuntural y por denuncias por interceptaciones ilegales de comunicaciones –conocidas popularmente en Colombia como chuzadasy de otras actividades ilegales(36).

A título de mero ejemplo, citemos aquí un artículo periodístico titulado elocuentemente DAS, la fábrica de escándalos en el país. Entre los múltiples episodios allí señalados, seleccionaremos aquí, la condena por parte de la sala de Casación Penal de Corte Suprema de Colombia a Jorge Noguera Cotes, ex director del DAS, por las vinculaciones que creó desde dicho organismo con los paramilitares, a la pena de 25 años de prisión y otras accesorias, por los delitos de concierto para delinquir agravado, autoría mediata de homicidio destrucción de documento público, entre otros (14 de septiembre de 2011); revelación por el diario El Universo del traslado de agentes del DAS a la ciudad de Quito (Ecuador) para interceptar las comunicaciones del presidente ecuatoriano Rafael Correa (8 de julio de 2010); revelación por la revista Semana de interceptación de teléfonos de políticos de oposición, magistrados y periodistas (21 de febrero de 2009); precipitada salida del país de María del Pilar Hurtado, Directora del DAS, acusada de realizar interceptaciones ilegales, refugiándose en Panamá, donde pidió asilo político (2009); remoción del jefe de informática del DAS, acusado de borrar antecedentes de narcotraficantes y paramilitares (2005), etc. etc.(37)

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El presidente Juan Manuel Santos dictó en ejercicio de las facultades extraordinarias que le fueran conferidas por la Ley Nº 1444/2011 para crear, modificar, escindir y suprimir Departamentos Administrativos, el Decreto Nº 4057/2011 (31 de octubre) por el que suprimió el DAS, prohibiéndole realizar nuevas actividades y fijando un plazo de dos años para la liquidación del organismo, asignando a otros organismos sus funciones de control migratorio, policía judicial, registros delictivos y de identificación nacionales, y expedir los certificados judiciales, y, en definitiva, las funciones de naturaleza policial y administrativa que poseía, ajenas a la actividad de inteligencia, incluyendo tal transferencia la Academia Superior de Inteligencia y Seguridad Pública Aquimindia, incorporada a la Fiscalía General de la Nación. Asimismo fue transferido a los organismos receptores de las funciones referidas, el personal que las ejercía, suprimiéndose los restantes empleos, transfiriéndose asimismo a otros organismos los bienes y el armamento que poseía el organismo suprimido. Poco tiempo después, y en uso de las antes referidas facultades, dictó el Decreto Nº 4179/2001 (6 de diciembre) por el que creó la Dirección Nacional de Inteligencia, organismo civil de inteligencia y contrainteligencia, al que se asignó la misión de …desarrollar actividades de inteligencia estratégica y contrainteligencia para proteger los derechos y libertades de los ciudadanos y de las personas residentes en Colombia, prevenir y contrarrestar amenazas internas o externas contra la vigencia del régimen democrático, el orden constitucional y legal, la seguridad y la defensa nacional, así como cumplir con los requerimientos que en materia de inteligencia le hagan el Presidente de la República y el Alto Gobierno para el logro de los fines esenciales del Estado, de conformidad con la ley…(art. 2º).

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A diferencia de su predecesor, no le fueron asignadas funciones policiales ni administrativas ajenas a la actividad de inteligencia, poseyendo sus funciones mayor grado de concreción, si bien el aspecto de la misión que surge del último párrafo del artículo precedentemente transcripto es de evidente vaguedad. El articulado del decreto, no obstante, permite advertir que le fueron establecidos límites, así como un control interno representado por un Inspector General designado y removido por el Presidente de la República, no dependiente jerárquicamente de las autoridades del organismo, y al que se asignó la misión de … asegurar que las actividades de inteligencia y contrainteligencia se desarrollen con eficiencia y eficacia, y en el marco de lo dispuesto en la Constitución y la ley…(artículo 8º), con funciones de cierta similitud con su homónimo estadounidense. Se creó, asimismo, una Oficina de Control Interno (artículo 13) y un Centro de Protección de Datos (artículo 14) cuyas funciones incluyeron la de asegurar la legalidad y la no trasgresión de los límites establecidos en materia de incorporación y manejo de datos. En definitiva, si bien deberá aguardarse un tiempo prudencial para evaluar el funcionamiento del Organismo y la real magnitud del cambio que implican las medidas analizadas, resulta evidente el significativo avance producido en Colombia hacia una actividad de inteligencia de mayor legitimidad y eficacia, al suprimirse un organismo de inteligencia caracterizado por la amplitud de sus facultades y las denuncias de irregularidades –algunas comprobadas judicialmente- y crearse en su reemplazo un organismo con facultades mucho más limitadas y significativos controles.

6. Conclusiones.

Resulta innegable que la actividad de inteligencia en Latinoamérica, caracterizada en general durante el Conflicto Este-Oeste por centrarse en las propias sociedades de los países en los que actuaba, con un sesgo ideológico, inició a partir de la década de los ’90 y acentuó durante la subsiguiente hasta la actualidad, un ininterrumpido camino hacia la institucionalización, la legitimidad, eficacia y control, y ha avanzado significativamente en él. No obstante, la herencia de las características que dicha actividad registrara en el pasado –a las que se agregan aquéllas derivadas de las limitaciones de democracias en transicióndeterminan que aún se requerirá tiempo y esfuerzo para alcanzar sistemas de inteligencia plenamente legítimos y eficaces en la totalidad de los países de la región. No obstante, el camino ha sido iniciado y luego de transcurridos veinte años, no se advierten retrocesos. En general se han producido reformas que han dejado subsistentes en lo esencial los sistemas precedentes, aunque en general se han establecido límites y controles, estos últimos no suficientemente eficaces. Otros países, en cambio, han realizado cambios de mayor profundidad. En este aspecto, a Chile y Perú se debe sumar ahora a Colombia. Es necesario superar en aquellos países en que aún no lo han hecho los rastros que en sus sistemas de inteligencia ha dejado el conflicto Este-Oeste, avanzando


José Manuel Ugarte

hacia sistemas de inteligencia controlables, evitando la excesiva concentración de facultades y limitando cuidadosamente las facultades de los organismos de inteligencia en relación a sus actividades en el país propio, a las reales amenazas a la seguridad del Estado y del sistema democrático. En materia de controles, preciso es establecer controles eficaces dentro del órgano ejecutivo, sin perjuicio de los controles externos, legislativos, o bien dependientes del órgano legislativo o conformados por el órgano legislativo, pero no integrados por legisladores. El control –incluyendo especialmente el control legislativo específico u otros controles externos que se establezcandebe tener adecuadas facultades, que deben incluir el acceso a información clasificada, así como a las sedes de los organismos, cuando fuera indispensable, y la realización, en caso necesario, de investigaciones. También los órganos de control deben dotarse de los medios humanos y materiales necesarios para el ejercicio del control, y muy especialmente, de asesores y técnicos competentes. En definitiva, mucho hay por hacer en este terreno. Los controles deberán preservar cuidadosamente el secreto de identidades, fuentes y métodos, bajo apercibimiento de las responsabilidades civiles, administrativas y penales correspondientes, así como mantener la prudencia y discreción inherentes a tal función. Preciso es profundizar la profesionalización y jerarquización de la actividad, vinculándola al servicio del Estado y no de funcionarios o jefes militares.

Es necesario construir el necesario consenso político entre todos los sectores para erradicar definitivamente, en aquellos países en los cuales aún está presente, el involucramiento y la utilización de la actividad de inteligencia en la política coyuntural. En materia de controles externos, una experiencia interesante que bien podría ser aprovechada en Latinoamérica es el establecimiento de órganos de control externo no integrados por legisladores, aunque designados por o con intervención del Congreso, y dependientes de éste, de modo similar a lo realizado a través de la Ley del Servicio de Inteligencia de Seguridad de Canadá de 1984, con la Comisión de Revisión de Inteligencia de Seguridad, o bien en la Ley de los Servicios de Inteligencia y Seguridad de 2002 del Reino de Holanda, con la Comisión de Supervisión, o en la Ley de Control de los Servicios de Información y Seguridad de 1990 del Reino de Bélgica, con la Comisión Permanente “R”. En cualquier parte del mundo, pero claramente en la región, se puede advertir que las ocupaciones propias de los congresistas dificultan su plena dedicación a la actividad de control, y necesidades políticas inmediatas –tales como una candidatura, o la renovación de su mandato- pueden determinar reticencia a asumir los riesgos ínsitos a la investigación de irregularidades en la actividad de inteligencia, particularmente en Latinoamérica. La voluntad política en el sentido de la realización de un control eficaz es un prerrequisito absolutamente imprescindible, debiendo integrarse los órganos de control exclusivamente con quienes la posean.

Preciso es, en aquellos países en los cuales existe una tradición o hábito de empleo de la actividad de inteligencia en la política coyuntural, fundamentalmente en apoyo al partido de gobierno, construir un sólido consenso político destinado a poner término a dicha situación, partiendo de un real compromiso en tal sentido. Aunque esto parezca utópico, no lo es; el que hoy obtiene ventajas con este instrumento, está destinado a sufrirlo mañana…. Es necesaria una verdadera cultura de control en esta materia, en la cual oficialismo y oposición confluyan en el control. El control no debe ser visto por el oficialismo como una actividad adversaria, ni por la oposición como una oportunidad para obtener una estruendosa victoria política. Eficacia y discreción son requeridos. Los éxitos en materia de control no debieran ser a costa de los organismos de inteligencia, sino de quienes trasgredieron las normas, pertenezcan o no a aquéllos. Los organismos controlados debieran contar con que los controladores protegerán los secretos y cuidarán preservar la eficacia de la actividad; jamás, con que los apoyarán en los abusos, o que los tolerarán. El estudio académico de la actividad de inteligencia y la adecuada formación de asesores e incluso legisladores contribuiría también a la eficacia del control, incluyendo esto a los cuadros de los partidos políticos. La instrumentación de cursos sobre inteligencia para los asesores de los partidos políticos, por parte del órgano de enseñanza de la actividad de inteligencia, será un aporte importante. También lo será análoga actividad emprendida por las universidades. En definitiva, es preciso continuar y profundizar el avance que ha iniciado Latinoamérica hacia una actividad de inteligencia legítima y eficaz.

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NOTAS: 1. Para un análisis de las características de la actividad de inteligencia en América Latina con anterioridad al comienzo de la tendencia a la institucionalización antes referida, remitimos a, de José Manuel Ugarte, Legislación de inteligencia, Especialización y Control, Legitimidad y Eficacia, Dunken, Buenos Aires, 1999 y WOLA-SEDEM, Ciudad de Guatemala, 2000. 2. De la cual el suscripto fue corredactor. 3. Ley “S” 20.105. 4. Sentencia C-913 de 2010, causa Federico Andreu Guzmán y otros, magistrado ponente Nilson Pinilla Pinilla. 5. Por medio del cual se expiden normas para fortalecer el marco jurídico que permite a los organismos que llevan a cabo actividades de inteligencia y contrainteligencia cumplir con su misión constitucional y legal, y se dictan otras disposiciones. 6. Entre otras fuentes, V. Última Hora 5.7.2010, http://www.ultimahora acc. 1.10.2010 7. De interés resulta, con relación a las actividades de los organismos de inteligencia de los países aludidos durante la Guerra Fría –en el Cono Surde J. Patrice Mc Sherry, Los Estados depredadores: la Operación Cóndor y la guerra encubierta en América Latina, Banda Oriental, Montevideo, 2009. 8. Creada por la Ley N° 16.970 (1964, gobierno militar del Teniente General Juan Carlos Onganía) . 9. La actualmente vigente Ley Nº 25.520 de Inteligencia Nacional suprimió la Central Nacional de Inteligencia, asignando sus funciones de coordinación –fortalecidas, cambiando la coordinación por la dirección- y de producción de inteligencia estratégica nacional a la Secretaría de Inteligencia. El cambio de denominación estuvo fundada en que a partir de dicha ley, las competencias de la Secretaría no estaban limitadas a la inteligencia de Estado, sino que comprendieron con carácter exclusivo la producción de inteligencia estratégica nacional y la actividad de contrainteligencia.

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10. La SIDE, no obstante, nació en una época anterior y bajo circunstancias totalmente distintas a las propias del Conflicto EsteOeste; es decir, que a diferencia de los casos precitados, existía en Argentina una muy sólida actividad de inteligencia civil anterior a dicho conflicto. Sobre este aspecto, remitimos al lector a, de José Manuel Ugarte, La cultura política y administrativa argentina y su influencia en las estructuras de inteligencia en Argentina, en, de Russell Swenson y Susana Lemozy, Democratización de la Función de Inteligencia, Washington D.C., 2009. 11. Ello así, aunque en Argentina el rol de la SIDE durante los gobiernos militares fue en general de menor importancia que el de los organismos de inteligencia militares, fundamentalmente del Ejército y de la Armada, empleados éstos en el rol contrainsurgente12. Sobre los conceptos jurídicos y políticos de la seguridad y la defensa en Latinoamérica, remitimos a de José Manuel Ugarte Los conceptos jurídicos y políticos de la seguridad y la defensa, Plus Ultra-Librerías Yenny, Buenos Aires, 2005 y Los conceptos de seguridad y defensa en América Latina, sus peculiaridades, y las consecuencias políticas de esas peculiaridades, LASA 2001, Wasghinton, 2001 13. Inicialmente, bajo dependencia directa del Presidente de la República. 14. José Manuel Ugarte, Legislación de Inteligencia, Especialización y Control, Legitimidad y Eficacia, Dunken, Buenos Aires, 1999 y WOLA-SEDEM, Ciudad de Guatemala, 2000. 15. V. entre otras, Ley de los Servicios de Inteligencia de 2001. 16. V. Ley de los Servicios de Inteligencia y Seguridad, 2002. 17. V. Ley 30/84, Ley Marco del Sistema de Informaciones de la República Portuguesa, y su modificatoria Ley Orgánica N° 4/2004, entre otras. 18. V. Ley de los Servicios de Inteligencia de 2002, y Ley de Supervisión de Organismos de Inteligencia de 1994, entre otras.

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19. Sherman Kent, Inteligencia Estratégica para la política mundial norteamericana, Editorial Pleamar, Buenos Aires, 1986. 20. Hemos analizado y discutido las características –y, a nuestro juicio, debilidadesde la concepción de la agencia central, sus efectos de aislamiento entre la inteligencia y la política, y las peculiaridades de su adopción por parte de los países latinoamericanos, en nuestro trabajo La relación entre la inteligencia y la política y sus consecuencias y .normas en las estructuras y normas de los Sistemas de Inteligencia, ponencia presentada en el Seminario La actividad de inteligencia y los desafíos contemporáneos, organizado por la Agencia Brasileña de Inteligencia (ABIN) y el Congreso Nacional de la República Federativa de Brasil (Brasília, Diciembre de 2005) hoy publicado en www.fas.org (acc. 15.10.2010). 21. Código de los Estados Unidos, Título 50, Capítulo 15, Subcapítulo 1, apartado 403a, literal d) numeral 1). 22. José Manuel Ugarte, La relación entre la inteligencia y la política…cit. 23. Conforme establece el Capítulo V Del Proceso de Integración de Inteligencia Estratégica.


José Manuel Ugarte

NOTAS: 24. El CSIS tiene también otras competencias, pero todas referidas estrictamente al muy concreto ámbito de la seguridad del Estado y del sistema democrático. Así, el artículo 13. (1) prevé que …El Servicio puede proveer evaluaciones de seguridad a los departamentos del Gobierno de Canadá….También, con la aprobación del Ministro del que depende, puede concluir acuerdos con el gobierno de una provincia, departamento o fuerza de policía provincial para proveer evaluaciones de seguridad, pudiendo también hacerlo, con aprobación del Ministro y del Secretario de Asuntos extranjeros, proveer tales evaluaciones a gobiernos o instituciones extranjeras. Puede también asesorar a un Ministro de la Corona con información relativa a asuntos de seguridad, o actividades criminales relevantes para las competencias del Ministro, y asistir al Ministro de Defensa Nacional o al Secretario de Estado para Asuntos Externos, dentro de Canadá, en la obtención de información o inteligencia relativas a las capacidades, intenciones o actividades de cualquier estado extranjero o grupo de estados extranjeros; o cualquier persona que no sea un ciudadano canadiense; un residente permanente dentro del significado de la Ley de Inmigración de 1976, o una corporación constituida por o bajo una Ley del Parlamento o de una legislatura o de una provincia. Como puede advertirse, su ámbito está representado exclusivamente por la seguridad y la defensa, y sus competencias expuestas de modo claro e inequívoco

25. Quien suscribe integró la comisión redactora del proyecto que constituyó la Ley N° 25.520 de Inteligencia Nacional, como redactor de uno de los proyectos que constituyeron antecedente del proyecto, presentado por el senador Néstor Rostán, tal como surge del trámite parlamentario respectivo. Asimismo, fue redactor de los proyectos de Ley de Información e Inteligencia presentados por el diputado Victorio Bisciotti (1990), de Ley de Control de Inteligencia presentado por el mismo legislador (1993), así como de Ley de Inteligencia presentado por el mismo legislador (1994 y 1998 como senador nacional), entre otros proyectos de regulación de la actividad de inteligencia. V. sobre el tema, de José Manuel Ugarte, Sistema Nacional de Inteligencia argentino, ¡cambiar ya! Latin American Studies Association 2000 (LASA 2000), Miami, 2000. También, los trabajos críticos respecto de la Ley de Inteligencia Nacional, Análisis de la Ley de Inteligencia Nacional (2001) hoy disponible en www.fas.org (acc. 15.10.2010) y Nueva Ley de Inteligencia, publicado en La Nación de Buenos Aires, 14 de diciembre de 2001. 26. Cabe destacar que la exclusión de la inteligencia militar de la seguridad interior y de la inteligencia política fue perfeccionada por la Resolución Nº 381/2006 del Ministerio de Defensa, a través de la cual fue reglamentado el Sistema de Inteligencia para la Defensa. Conforme al artículo 4º de dicha resolución, el Sistema en cuestión constituido por el conjunto de organismos y dependencias de inteligencia del Ministerio de Defensa y de los organismos de inteligencia de las Fuerzas Armadas- fue puesto a cargo de la Dirección Nacional de Inteligencia Estratégica Militar (DNIEM), organismo competente para la producción de inteligencia estratégica militar (bajo dependencia directa del Ministro de Defensa y con conducción civil) y al que se asignó en forma expresa … la orientación,

coordinación, dirección, planificación y supervisión de las actividades vinculadas al ciclo de producción de inteligencia realizado por los organismos de inteligencia de las Fuerzas Armadas en sus respectivos niveles Estratégico Operacional y Táctico…Se estableció por otra parte (artículo 5) que el Ministerio de Defensa elaboraría anualmente una Directiva de Inteligencia, a través de la cual impartiría la DNIEM los lineamientos generales destinados a orientar la planificación y la producción de inteligencia del Sistema de Inteligencia de la Defensa, estableciéndose asimismo (artículo 10) que los organismos de inteligencia de las Fuerzas Armadas sólo podrían realizar actividades de inteligencia de carácter contribuyente a la satisfacción de las necesidades del planeamiento y la conducción conjunta, así como aquéllas que respondieran a los lineamientos y requerimientos de la DNIEM, pudiendo exclusivamente realizar inteligencia de nivel estratégico operacional y táctico sobre el componente militar específico de competencia de cada uno, e inteligencia de nivel estratégico operacional y táctico sobre los componentes geográfico, de transporte, telecomunicaciones y científico técnico, exclusivamente en los casos en que tales componentes incidieran, o estuvieran relacionados, con el accionar militar (artículo 11). Les fue asimismo vedada la realización de actividad alguna de contrainteligencia, con la sola excepción de las medidas de seguridad de contrainteligencia exclusivamente en el ámbito militar. 27. Cabe destacar, no obstante, que en Perú las Fuerzas Armadas y, consiguientemente, sus organismos de inteligencia, han asumido en diversas ocasiones una función contrainsurgente, en respuesta a movimientos terroristas como Sendero Luminoso o el Movimiento Revolucionario Tupac Amarú (MRTA).

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José Manuel Ugarte

NOTAS: 28. Se trata de una característica ausente en los países a que hemos hecho referencia, que con algunas excepciones, han sabido mantener una clara distinción entre la actividad de inteligencia y la actividad policial. Es el caso del Reino Unido, cuyos organismos de inteligencia –el Servicio Secreto de Inteligencia (MI6), el Servicio de Seguridad (MI6) y el Cuartel General de Comunicaciones (GCHQ) están regulados en la Ley de los Servicios de Inteligencia de 1994 y sus modificatorias, que también estableció su órgano de control externo parlamentario, la Comisión de Inteligencia y Seguridad (sin perjuicio de los múltiples controles existentes en el seno del órgano ejecutivo), mientras que la inteligencia criminal es regida por la Ley de la Policía de 1997, Ley de la Policía e Investigación Criminal de 2001, Ley de Reforma Policial del 2002 y la Ley sobre Delito Serio y Organizado y Policía de 2005. Australia, donde la Ley de los Servicios de Inteligencia de 2001 y sus modificatorias rige la actividad del Servicio Secreto de Inteligencia de Australia (ASIS), de la Organización Australiana de Inteligencia de Seguridad (ASIO), de la Organización de Inteligencia de Imágenes y Geospacial para la Defensa (DIGO), y de la Dirección de Inteligencia de Señales para la Defensa (DSD), así como sus controles fundamentales, el Inspector General de Inteligencia y Seguridad, y la Comisión de Inteligencia y Seguridad, mientras que la inteligencia sobre el delito se rige por la Ley de la Comisión Australiana sobre el Delito, que rige el funcionamiento de su organismo fundamental de inteligencia sobre el delito, la Comisión Australiana sobre el Delito, y la coordinación existente entre las policías y dicho organismo; en Canadá, donde el organismo civil fundamental de inteligencia del país, el Servicio Canadiense de Inteligencia de Seguridad, se rige por la Ley del Servicio Canadiense de Inteligencia de

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Seguridad, que también prevé los controles existentes a su respecto, el Inspector General y la Comisión de Revisión de Seguridad e Inteligencia, sin incluir a su respecto ningún órgano de inteligencia sobre el delito, mientras que en materia de inteligencia sobre el delito, el Servicio de Inteligencia Criminal de Canadá, sin base legal hasta el momento, nuclea, sobre la base de la Real Policía Montada de Canadá, a dicha institución y a múltiples policías locales para la elaboración de inteligencia sobre el delito, sobre la base de una doctrina uniforme, una interconexión telemática, y significativas capacidades de análisis; también de la República Italiana, cuya actual Ley del 3 de agosto de 2007 sobre Sistema de Información para la seguridad de la República y nueva disciplina del secreto contempla a los dos servicios de informaciones para la seguridad, la Agencia de Información y Seguridad Externa (AISE), y la Agencia de Información y Seguridad Interna (AISI), así como el órgano de control, coordinación y elaboración de inteligencia en el seno del órgano ejecutivo, el Departamento de Información para la Seguridad (DIS), mientras que la actividad policial, incluyendo la inteligencia relativa al delito, están contempladas en el Nuevo Ordenamiento para la Seguridad Pública, Ley N° 121/81, y sus normas modificatorias y complementarias. Esta nómina podría ser mucho más amplia. Existen excepciones importantes, como la de Francia, donde la Dirección Central de Inteligencia Interior, una de las Direcciones de la Dirección General de la Policía Nacional, tiene a su cargo la actividad de contrainteligencia e inteligencia interior dentro del territorio de la República Francesa; preciso es señalar, no obstante que su competencia está limitada al territorio nacional francés.

29. Existen casos paradigmáticos, como, en Argentina, la rivalidad entre la Secretaría de Inteligencia (antigua Secretaría de Inteligencia de Estado) y el órgano de inteligencia de la Policía Federal Argentina, no sólo en materia de inteligencia sobre el delito, sino también en inteligencia política. Ello, sin perjuicio de señalar que estrictamente, ésta última tiene competencia hoy exclusivamente para producir inteligencia criminal. 30. En Argentina, la Ley N° 25.520 de Inteligencia Nacional prohibió a los organismos de inteligencia (artículo 4°) …Realizar tareas represivas, poseer facultades compulsivas, cumplir, por sí, funciones policiales ni de investigación criminal, salvo ante requerimiento específico realizado por autoridad judicial competente en el marco de una causa concreta sometida a su jurisdicción, o que se encuentre, para ello, autorizado por ley…Como puede advertirse, la nueva ley introdujo excepciones aplicables, entre otros organismos, a la Secretaría de Inteligencia (SI) a idéntica prohibición que contenía la Ley N° 20.195 de su organismo antecesor, la Secretaría de Inteligencia de Estado. A ello debe añadirse que la Ley N° 25.520 asignó a un órgano de la Secretaría de Inteligencia la exclusividad en materia de interceptación de comunicaciones, no sólo para las actividades de inteligencia y contrainteligencia, sino de aquellas dispuestas por los jueces en causas judiciales (artículo 21) lo que implica otorgar injerencia a este organismo de inteligencia en la investigación criminal, aspecto con obvios riesgos para la independencia del órgano judicial cuando el investigado es un funcionario público. Lo cierto que estas disposiciones, la asignación a la SI de la dirección del Sistema de Inteligencia Nacional, la inclusión dentro del aludido Sistema de la Dirección Nacional de Inteligencia Criminal (DIC), organismo de inteligencia sobre el delito que ejerce la dirección funcional y coordinación de los órganos de inteligencia de las instituciones policiales y fuerzas de seguridad, quedando en consecuencia bajo la dirección de la SI, ha determinado una creciente injerencia de la SI en materia de inteligencia sobre el delito, e incluso de investigación criminal.


José Manuel Ugarte

NOTAS: 31 José Manuel Ugarte, Las estructuras de inteligencia en América latina , Foreign Affairs en español, volume 2, n° 1, printemps 2002, p. 52 -64. 32. Un aspecto que, consideramos, no favorecerá el control, es la previsión contenida en el referido proyecto, con relación a la imposición del carácter secreto a todas las reuniones y a las actas respectivas. Consideramos muy preferible el sistema actualmente vigente, que, de modo análogo al vigente en Estados Unidos, dispone que las reuniones son públicas hasta el momento en que se tratan materias clasificadas, momento en el cual se declaran secretas. De ese modo, existe un conocimiento mayor por parte del público respecto del trabajo de la Comisión, sin que se perjudique el secreto. 33. Se trató del episodio denunciado en abril de 2007 por diversos medios periodísticos peruanos relativo a la venta de información por parte de personal de la Dirección de Inteligencia de la Marina del Perú (DINTEMAR) – especialmente por el capitán de corbeta Carlos Barba Daza- a empresas de vigilancia privada, señalándose que tal actividad habría comprendido más de mil informes de inteligencia, relativos especialmente a la ubicación y actividades de elementos de la organización terrorista Sendero Luminoso en el VRAEy en otras áreas de Perú, así como otros datos relativos a elementos y a personal de dicha organización, y a su localización, así como informes de inteligencia relativos a dirigentes ambientalistas que se oponían a determinadas actividades mineras, entre otros múltiples aspectos. Este episodio fue objeto de investigación por parte de la Comisión peruana. 34. Remitimos en este aspecto al lector, a, de José Manuel Ugarte, El control público de la actividad de inteligencia en América Latina, Ediciones CICCUS, Buenos Aires, 2012.

35. Seguridad Nacional concebida conforme al significado de este término en Latinoamérica, fundamentalmente diverso al que posee en los países institucionalmente desarrollados. Sobre este aspecto, comprendiendo los ámbitos externos e internos de la seguridad e inclusive buena parte de la política del país. V. de José Manuel Ugarte, Los conceptos jurídicos y políticos de la seguridad y la defensa, Plus Ultra- Liberías Yenny-El Ateneo, Buenos Aires, 2005. 36. Sobre este punto, recomendamos ampliar en, de José Manuel Ugarte, El control público de la actividad de inteligencia en América Latina, edición citada. 37. V.http://noticias.terra.com.co/nacional/eldas-la-fabrica-de-los-escandalos-en-elpais,32a091ac10063310VgnVCM3000009af15 4d0RCRD.htmlhttp://noticias.terra.com.co/nac ional/el-das-la-fabrica-de-los -escandalos-enelpais,32a091ac10063310VgnVCM3000009af15 4d0RCRD.html acc. 3.11.2011. Asimismo, sentencia de la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Colombia del 14 de setiembre de 2011, Magistrado Ponente Alfredo Gómez Quintero, Acta Nº 331, relativa a Jorge Aurelio Noguera Cotes.

inteligencia

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La alarma estratégica: una herramienta nacional necesaria. Por: Arturo fuenzalida prado* * Contraalmirante, Oficial de Estado Mayor, Ingeniero de Sistemas con magíster en Ciencias Navales y Marítimas. Comandante General del Cuerpo de Infantería de Marina, entre 2005 y 2007. Postgrados en Operaciones de Paz, Ejército de Tierra de España, ONU y CHDS, Universidad de Defensa de EE.UU. Docente en la Academia de Guerra Naval. Investigador del Centro de Estudios Estratégicos de la Armada.

One of DIA's key objectives in the Strategy is to "develop and implement an integrated defense intelligence warning capability to prevent strategic surprise, deter conflict and identify opportunities." Crónica de RRPP de la DIA, 11 de mayo de 2012 (1)

Abstract Los riesgos y amenazas que pueden afectar a un país, serán de mayor o menor importancia, de acuerdo a los efectos que estas representan para su desarrollo y la seguridad. Aquellas amenazas más relevantes serán responsabilidad del Estado y estarán entre las preocupaciones del conductor político cuando estas se presenten, de ahí que se prevean acciones para contrarrestar su ocurrencia o mitigar los efectos de estas acciones adversarias. Su anticipación es necesaria y el procedimiento y medios que se desarrollen para lograr esta anticipación y así evitar ser sorprendidos, es parte del sistema de alarma estratégica que el país posea. En este ensayo se presenta la situación conceptual y el caso de los EE.UU. en cuanto al sistema que emplea, comentando algunos casos en que falló la alarma. El proceso de Alarma Estratégica tiene cuatro fases: Identificar, definir y consensuar la Alarma; Monitorearla; Evaluar la Amenaza; y Dar la Alarma a los Tomadores de Decisiones. De su empleo y aplicación se indican algunas lecciones aprendidas y finalmente se concluye que, en definitiva, mas que el hecho de dar la alarma, es un proceso del cual se resuelve darla; que es una herramienta tanto útil como necesaria para el Estado; que la metodología debe lidiar con su ambigüedad y que su reporte debe ser tan explícito como conducente a indicar qué amenaza esta por concretarse.

Palabras claves: Inteligencia - Alarma Estratégica – Indicadores - Escenarios - Hipótesis - Ciclo OADA

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Arturo Fuenzalida Prado

I. INTRODUCCIÓN La Alarma Estratégica, definida como “una comunicación que alerta a un tomador de decisiones de una amenaza potencial o en desarrollo, en forma oportuna, para adoptar una decisión y tomar acciones efectivas para contrarrestarla”(2), es una necesidad en toda organización, que habiendo evaluado las amenazas, tenga que adoptar acciones que involucren estrategias y medios para poder asegurar su supervivencia o el logro de sus fines principales. A nivel de un Estado, esta comunicación tendrá por propósito proporcionar la alarma estratégica más temprana posible, que permita: defender un interés nacional, evitar daños, y administrar crisis. En este contexto, se estima conveniente presentar algunas experiencias recientes en el mundo occidental y los métodos de alertas que se usan actualmente. De acuerdo a las fuentes abiertas disponibles, se escogió el caso de Estados Unidos y los métodos de análisis actualmente en uso (3). Finalmente, se dan a conocer las lecciones aprendidas y las conclusiones. II. ANTECEDENTES Con seguridad, los hechos de guerra y conflictos internacionales relevantes en que ha participado Estados Unidos de Norteamérica son, y seguirán siendo, fuente de antecedentes para aprender lecciones y, así, no repetir errores. En el campo de la inteligencia norteamericana, tras la II Guerra Mundial, en el año 1947 solo existía la Agencia Central de Inteligencia, en condición de agencia propiamente tal, con la misión principal exclusiva de inteligencia, con medios y recursos financieros para la actividad, incluyendo análisis y contrainteligencia. Hoy, hay 17 agencias y organizaciones que integran el sistema de inteligencia (4) den-

tro de las cuales, la Agencia de Inteligencia de Defensa - Defense Intelligence Agency (DIA), tiene como primer propósito de su misión: “Proveer alarma estratégica y la evaluación de riesgos integrados”(5). Durante la II Guerra Mundial, el ataque a Pearl Harbour, por parte de Japón, se considera una falla de la Inteligencia, porque no se tuvo antecedentes certeros y oportunos de la intención japonesa, pero a pesar de su efecto devastador en destrucción material, es considerado una sorpresa táctica; ya que dado el tamaño del Océano Pacífico, el ataque mismo, sirvió como Alarma Estratégica al darle a los EE.UU. suficiente tiempo para enfrentar la amenaza creciente de Japón y del Eje (6). En un sistema de inteligencia, existen las Alarmas Estratégicas como una herramienta para evitar ser sorprendidos por eventos, que de ser previstos y evaluados como factibles, se podría actuar anticipadamente; para debilitar sus efectos o atenuar su gravedad, en caso de no ser evitados. La connotación de estratégica la daría el plan de acción al requerir una significativa redistribución de medios en el escenario general (7). El sistema de inteligencia debe ser capaz de proveer oportunamente la alarma de una situación que se está generando y que los tomadores de decisiones deben saber, con el propósito de no ser sorprendidos y actuar preventivamente. En la historia reciente se pueden mencionar algunos ejemplos de fallas de alarma, que significaron una sorpresa para el actor que sufrió la falla.

El ataque a la Torres Gemelas en Nueva York, comúnmente denominado el 9/11 (8), ha sido catalogado como una falla de la inteligencia, donde se reconocen cuatro tipos: Imaginación. No fueron capaces de imaginarse un ataque de este tipo y magnitud, lo que en su crítica explicitan que “la imaginación no es un don generalmente asociado con la burocracia” (9) Política. Hacia la amenaza que significaba Al Qaeda, donde se puso énfasis en el país de apoyo o santuario, Afganistán; a pesar de tener antecedentes de una probable amenaza de ataque en territorio de los EE.UU.(10) Capacidades. El empleo de las mismas instituciones gubernamentales y, capacidades desarrolladas durante la Guerra Fría y su inmediato período posterior, demostró que fueron insuficientes y que se había hecho poco por expandirlas o reformarlas; quedó de manifiesto que la principal debilidad en las capacidades de las agencias de inteligencia fue en la arena interna o doméstica, debilidad que fue aprovechada por los terroristas(11). Administración. Se evidenció una falta de estrategia del gobierno federal, respecto de la guerra al terrorismo y en la administración de recursos para esta tarea, en la Comunidad de Inteligencia, donde las agencias asumieron, por sí mismas, que la obtención de inteligencia al interior de los EE.UU., en relación con el terrorismo, era una función solo a cargo del FBI (12).

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Arturo Fuenzalida Prado

Otro caso que se reportó como falla, fue la aseveración de la existencia de Armas de Destrucción Masiva (ADM o WMD por sus siglas en inglés) en Irak (13), la que fue investigada una vez que las evidencias encontradas durante la Operación “Iraquí Freedom”(OIF), fueron negativas o débiles. En particular, el informe estableció que: “persistentes conflictos en los roles, misiones y autoridades de las organizaciones de contraterrorismo pueden limitar la habilidad de la Comunidad de alertar sobre potenciales amenazas”(14). En el caso de los EE.UU., la agencia de la Comunidad de Inteligencia encargada de proveer la Alarma Estratégica es la DIA, agencia que en su estrategia tiene declarada, como Meta Nº 1: Prevenir la Sorpresa Estratégica y Apoyar las Operaciones de Contingencia, la cual destaca como Objetivo 1.1 Proporcionar Alarma Estratégica, que consiste en desarrollar e implementar una capacidad de alarma de inteligencia de defensa y prevenir sorpresa estratégica, disuadir conflictos e identificar oportunidades (15). Dentro de la DIA existe el Grupo de Trabajo de Alarma de Defensa (The Defense Warning Working Group), que está liderado por el Director de Inteligencia (J2), designado para esta función por la DIA y es quien conduce el proceso de alarma, el que se fundamenta en la Inteligencia de Alarma (16) la que recolecta, luego se analiza y evalúa y, si estima, comunica la alarma a los tomadores de decisiones y combatientes (17).

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III. CÓMO MEJORAR LA RELACIÓN ENTRE LA INTELIGENCIA Y LAS OPERACIONES. Antes de continuar explicando cómo la alarma es útil para adoptar las acciones adecuadas y oportunamente, es conveniente revisar la relación que existe entre la Inteligencia y las Operaciones. En este sentido, a priori, se puede arribar a una conclusión general, en cuanto a que una falla en Inteligencia seguramente llevará a un fracaso en las Operaciones y, a la inversa, una buena Inteligencia podría contribuir al éxito de las Operaciones, ya que esta Inteligencia podría ser oportuna y clara, lo que permitiría adoptar el plan correcto, si es que el tomador de decisiones así lo resuelve; en caso contrario, su inacción o la adopción de un plan, en forma tardía o equivocada, podría llevarlo a un fracaso. Al revisar el proceso de la toma de decisiones, nos apoyaremos en el Ciclo de Boyd (18), quien planteó en el año 1987, que en la toma de decisiones se pueden encontrar cuatro fases bien definidas: Observación, Apreciación, Decisión y Acción; lo que, posteriormente, se ha denominado el Ciclo OADA y, en el trabajo de John W. Bodnar, en relación al Análisis de Alarmas para la Era de la Información (19), podemos observar que la situación que se plantea para el tomador de decisiones está en el dilema de mejorar su proceso de inteligencia o de hacerlo en las operaciones. (Cuadro N°1)


Arturo Fuenzalida Prado

Cuadro N° 1

OBSERVAR

APRECIAR

DECIDIR

ACTUAR

Ref. Bodnar. Traducción libre de figura (Pág.57)

De acuerdo a la proposición de Bodnar, las acciones pasan por un proceso sistemático desde su concepción a la madurez, dentro del Ciclo OADA y en cada uno de sus pasos, internamente se repite el ciclo, como se detalla en la siguiente figura. (Cuadro N°2)

Cuadro N° 2

Inteligencia: Construyendo el plan

OBSERVAR

APRECIAR

OADA

OADA

Concepción Ref. Bodnar. Traducción libre de figura (Pág.58)

Operaciones: implementando el plan

DECIDIR

ACTUAR

OADA

OADA

Madurez

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Arturo Fuenzalida Prado

Teniendo en consideración las amenazas, características del período de la Era Industrial y, las de la Era de la Información, se puede apreciar como los actores enfrentaban un conflicto generalmente simétrico, durante la Era Industrial y, ahora, este es asimétrico. En lo que respecta al factor tiempo, durante la Era Industrial la evolución de la acción de una amenaza de significación estratégica, estaba precedida por una preparación y a veces la movilización de medios, lo que dejaba evidencias de esa preparación, que para la Inteligencia de Alarma, permitía obtener indicativos y, a los analistas, monitorear la evolución de la situación; lo que, en definitiva, les permitía dar la alarma de acuerdo a los tiempos de reacción de las fuerzas y en los tiempos de de los tomadores de decisión. Sin embargo, en la Era de la Información, la complejidad de los sistemas, el volumen de información y el efecto de las amenazas de múltiples y variadas características, hace cada vez más complejo detectar los indicadores definidos como críticos. Según la proposición de Bodnar si el problema lo centramos en la Era Industrial, el énfasis puede ser puesto en la Inteligencia y, el plan, ser previamente concebido, considerando la alta probabilidad de prever la respuesta de la amenaza simétrica y estar adecuadamente programada su respuesta, con razonables probabilidades de éxito. De aquí, entonces, que la Alarma Estratégica tendrá una importancia vital para el Tomador de Decisiones, por una parte, debe ser con la debida anticipación para ordenar la ejecución de un plan y, por otra, con la precisión sobre el actuar de la amenaza, a fin de facilitar la selección de qué plan adoptar.

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IV. POR QUÉ PLANIFICAR ALARMAS. Como hemos visto, la aplicación de un plan debe ser oportuna y la selección, la correcta. Un plan a destiempo o un plan inadecuado, no aseguran el éxito. De aquí, entonces, que la Inteligencia deberá proveer la Alarma correspondiente. Su definición genérica es una comunicación que alerta a un tomador de decisiones de una amenaza potencial o en desarrollo, en forma oportuna, para adoptar una decisión y tomar acciones efectivas para contrarrestarla. Luego, el propósito es proporcionar la alarma estratégica lo más tempranamente posible para: Defensa de un Interés Nacional Evitar peligros (misión principal de la Inteligencia) Administrar crisis (en realidad daños) V. MÉTODO DE PLANIFICAR, MONITOREAR Y ACTIVAR LAS ALARMAS. La definición clásica del analista de Inteligencia que evalúa las capacidades del enemigo, a fin de determinar las posibilidades del enemigo, sin considerar sus intenciones, hace la diferencia con el analista de Inteligencia de Alarma, quien no solo debe ver la inteligencia actual, si no que ubicarla en un contexto y apreciar las intenciones, a fin de alertar al tomador de decisiones de la probabilidad de ocurrencia de un determinado evento, a fin de anticipar la sorpresa (20). Luego, la primera definición que debemos aceptar es que la Inteligencia Actual es diferente a la Inteligencia de Alarma, mientras una permite mantener un seguimiento de las capacidades y limitaciones de las fuerzas enemigas o adversarias, la segunda, se encarga de proveer la inteligencia al sistema de alarma, para permitir al tomador de decisiones o comandante de fuerzas adoptar un curso de acción oportunamente.

Para analizar un método, se empleará el propuesto por el Dr. Gordon en su presentación (21).

El proceso explicado tiene las siguientes cuatro fases: Primera Fase: Identificar, Definir y Consensuar las Alarmas Segunda Fase: Monitorear Tercera Fase: Evaluación de la Amenaza Cuarta Fase: Dar la Alarma a los Tomadores de Decisiones

1. Identificar, Definir y Consensuar las Alarmas. En esta primera fase, lo principal es reconocer la amenaza de interés, luego desarrollar una línea del tiempo para los potenciales escenarios que lleven a esa amenaza, controlar indicadores generales y amplios, evaluar el nivel del indicador que se concrete y uso de la línea del tiempo. Identificadas las amenazas y su manifestación, se define lo más detalladamente posible, indicando qué hechos podrían ser vistos o detectados para poder ir configurando esa amenaza potencial en su evolución a concretarse como tal. Cada una de las situaciones puede ser estructurada como un escenario potencial, como una hipótesis. Una vez identificadas y definidas las posibles amenazas, se estructuran esos posibles escenarios, para lo cual se deberá usar al máximo la imaginación y, de ser posible, hacerlo en un grupo con especialistas en diferentes disciplinas, a fin de hacer más enriquecedor el análisis.


Arturo Fuenzalida Prado

Para la formulación de los escenarios se puede emplear técnicas como las detalladas en el libro de Heuer y Pherson (22). La definición de los escenarios posibles o hipótesis, debe ser muy amplia e imaginativa; deberá tener un relato de su desarrollo, tan amplio como sintético, que nos permita deducir qué acciones o eventos podrían ser vistos o detectados, cuando estemos en presencia de su concreción, lo que facilitará y nos permitirá llevar y seguir el análisis basado en indicadores, y la validación de ellos (23). Los indicadores, son fenómenos observables que pueden ser periódicamente revisados para contribuir a traquear (24) el desarrollo de eventos, detectar tendencias emergentes y para alertar sobre cambios no anticipados (25), que cuando se materialicen o concreten, pasarán a ser Indicativos o Evidencias. En relación a las Alarmas, se pueden encontrar problemas del tipo Fuerza-vs.Fuerza, donde se identifican actores "Agresor/Víctima" (por ejemplo, Corea del Norte/Corea del Sur); por otra parte, el problema podría ser de inestabilidad política, donde la situación a evaluar es de "Amenaza al Control interno de un país" (por ejemplo, situación interna de Rusia). Para la definición de los potenciales escenarios y su evolución, se pueden aplicar técnicas para la generación de hipótesis (26); los que, dependiendo de su complejidad, requerirán de la experiencia y experticia de los analistas. Las amenazas han evolucionado y su eventual neutralización se hace más compleja. Las denominadas amenazas asimétricas han complicado la selección de planes de respuesta y mitigación. Por ejemplo, ¿cómo lidiar con crímenes transnacionales, proliferación de armas, cibercrímenes, o crímenes medioambientales? .

Hoy enfrentamos retos a la seguridad, que presentan una compleja situación a los conductores políticos, donde el empleo de medios y recursos para neutralizar nuevas amenazas es una solución multidimensional y frente a un entorno de gobernabilidad, accountability, hay demandas de la sociedad civil y visibilidad mediática cada día más exigentes.

La lista de indicadores se sugiere sea agrupada por categorías, por ejemplo: Militares / Seguridad Políticas / Gubernamentales Sociales Económicas Científicas / Tecnológicas Un buen indicador debe cumplir con varios criterios, incluyendo los siguientes:

Al generar los escenarios a evaluar, se debe describir, paso a paso, cómo se prevé podría originarse y evolucionar, la posible situación que daría origen a la generación del escenario que constituirá la amenaza de interés. Esta evolución debe ser presentada en una forma lógica e internamente consistente. Para la posterior elaboración de indicadores, esta consideración, es fundamental. La preparación de una lista detallada de indicadores, que se sugiere sea hecha por un grupo de analistas experimentados, será el medio útil para compilar los indicadores y, al mismo tiempo, listar su probable ocurrencia en forma cronológica. Se sugiere reunir analistas de diferentes organizaciones o entre quienes poseen diferentes tipos de preparación y experiencia, a fin de potenciar el intercambio de conocimientos entre ellos, por ejemplo, analistas que se especializan en un país en particular y aquellos que son conocedores de campos específicos, como movilización militar, inestabilidad política, o desarrollo económico.

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Observable y recolectable. Debe haber una expectativa razonable que si está presente, el indicador será visto e informado por una fuente confiable. Si un indicador será empleado para monitorear el cambio en el tiempo, deberá ser recolectable en el tiempo. Válido. Un indicador debe ser claramente atingente al estado final que el analista está tratando de predecir o evaluar, y debe ser inconsistente con todas o, al menos, algunas de las explicaciones alternativas o resultados. Debe medir de manera precisa el concepto o fenómeno en cuestión. Confiable. La recolección de data debe ser consistente cuando se empleen métodos comparables. Aquellos que observan y recolectan data, deben observar las mismas cosas. La confiabilidad requiere una definición precisa de los indicadores. Estable. Un indicador debe ser útil a través del tiempo, para permitir comparaciones y para traquear eventos. Idealmente el indicador debiese ser observable desde temprano en la evolución de los eventos, de manera que los analistas y tomadores de decisión tengan tiempo para reaccionar consecuentemente. Único. Un indicador debe medir solo una cosa y, en combinación con otros indicativos, debiese apuntar exclusivamente al fenómeno que se está estudiando. Los indicadores más valiosos son los que no tan solo son consistentes con un determinado escenario o hipótesis, sino que también son inconsistentes con los escenarios o hipótesis alternativas. El Validador de Indicadores puede ser usado para verificar la diagnosticidad de los indicadores (27).

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Adicionalmente, para la Inteligencia de Alarma, los indicadores deben tener algunas características especiales: Anticipado. El indicador debe poder definir una actividad que se aproxima, al ser indicio de una determinada acción consecuente. Diagnóstico. Su ocurrencia o presencia debe ser altamente consistente o altamente inconsistente, idealmente, con solo un escenario o hipótesis, a fin de descartar o validar los otros. Claro. Su expresión y redacción debe ser positiva y no estar sujeto a interpretaciones o ambigüedades.

2. Monitorear Esta fase del proceso puede ser seguida con ayuda de los Indicadores y su seguimiento. Está demás decir que la lista de Indicadores, en su oportunidad, genera pedidos para hacer el Plan de Búsqueda, los que pueden ser dados como tareas a las agencias propias o como solicitudes a las agencias amigas. En definitiva, con la lista de Indicadores, en la medida que en la fase anterior se haya logrado determinar su diagnosticidad, se puede establecer qué indicadores serán críticos, a fin de gatillar la alarma, cuando se estime altamente probable la ocurrencia de una determinada hipótesis, o cuando se descarten las otras hipótesis. Sin embargo, siempre hay que considerar la opción de la decepción (28), es decir con todas las evidencias y confirmación de los indicadores de una determinada hipótesis, hay que tener presente la intención del adversario, que podría estar realizando una operación de decepción.

Los indicadores críticos serán aquellos que, teniendo evaluada su diagnosticidad, son los que permitirán evaluar con mayor precisión y exclusividad, la condición de altamente consistente o altamente inconsistente, con una determinada hipótesis. Para la construcción de la línea de tiempo de la hipótesis, se ubicarán los indicadores, en el orden estimado de ocurrencia, asumiendo un desarrollo normal de eventos generadores de un determinado escenario final; pero, para su control se puede usar un código de colores de su estado, a fin de llamar la atención de los analistas, cuando los hechos ocurran y se registren, para efectuar la evaluación correspondiente, de acuerdo a la importancia e incidencia de ese hecho, en la situación presente. Por ejemplo: verde, de ocurrencia normal; amarillo, de ocurrencia anormal; naranja, significativo; rojo, crítico.


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A fin de mantenerse alerta, poder registrar y evaluar las evidencias y que estas corresponden a los indicadores que se han formulado en la fase anterior, se sugiere emplear el método de Análisis de Hipótesis Competitivas (29). Este se detalla en el mismo libro de Heuer y Pherson (30), que cuenta con un programa desarrollado por el Palo Alto Research Center (31), el cual en su página web, permite el acceso al programa para realizar el análisis, con la ayuda computacional. 3. Evaluación de Amenazas. El grupo de trabajo o análisis debe disponer de un procedimiento o protocolo, a fin de informar a las autoridades de las novedades y de la aparición de indicadores críticos. Al mismo tiempo, se debe disponer de acciones, en el grupo de trabajo, para aumentar la disponibilidad de analistas o dar alguna señal de alerta a los superiores del grupo. En este sentido, lo usual es asignar niveles de alerta, para cubrir los puestos necesarios, importantes o todos los que se requiera en el grupo de trabajo de los analistas, asociados a los indicadores. Por ejemplo: Watchcon I, II, III y IV. Donde la condición Watchcon I, es la condición normal de alerta del grupo de análisis, en la cual hay una fracción del total y son capaces de cubrir su puesto en forma rotativa y con capacidad permanente de hacer una apreciación rápida; y Watchcon IV es la condición de máxima alerta, donde están todos los integrantes y todos aquellos especialistas, en una o más áreas, que se requiera estén presentes.

Esta fase es la que necesitará del análisis en relación con el monitoreo de los indicadores y es en la que se produce la Inteligencia de Alarma. Al proceder a descartar hipótesis, se puede concentrar la atención en menos indicadores críticos y en menos hipótesis, lo que podría permitir dar la alarma oportunamente.

Una vez resuelto dar la alarma, siempre se presentará el dilema respecto a la decepción, ya que no hay que descartarla como un curso de acción del adversario o enemigo. Esta situación es la que se presenta como ambigüedad en la que quedará la duda, de si la acción enemiga que se prevé está preparando, será para causarnos daño o es solo una operación de engaño. 4. Dar la Alarma a los Tomadores de Decisiones. Esta es la fase más crítica. Dado que los analistas, o el vocero del grupo de analistas, no está en directa comunicación con los Tomadores de Decisiones. Esta información será a través de un informe o comunicado estándar, que será recibido por un miembro del grupo de trabajo o análisis, quien lo filtrará y redactará en términos comprensibles y simples, para hacer una comunicación breve, pero imperativa. Esta es la acción más delicada, ya que normalmente habrá un apremio de tiempo, en que esta alarma le llegue a tiempo, para adoptar decisiones y actuar o iniciar un proceso de acciones. En esta fase, debe existir un procedimiento de acuse de recibo, pues se requiere asegurar que le llegó al Tomador de Decisiones.

Es decir, la retroalimentación será importante en esta fase, aunque sea la adopción de la decisión de “No Actuar”. Al mismo tiempo, debe quedar registrado todos quienes hayan tomado conocimiento de ella. Finalmente, a fin de mantener un archivo o registro de los procesos en curso, con los resultados y su evolución, se debe escribir un “Informe de Alarma”. VI. LECCIONES APRENDIDAS.

De las experiencias en este tipo de análisis, el Dr. Gordon (32) comentó las principales lecciones que le ha correspondido conocer y las que él enseña en el National Defense Intelligence College (33). Estas lecciones son: Estar atento a los sesgos culturales (modelos mentales) Considerar hipótesis alternativas Considerar la posibilidad de decepción

Estar atento al "síndrome del espejo“ (34) Sobreponerse a evitar dar alarmas, por su eventual fallo (35). Dé la alarma tan a menudo como sea necesario.

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VII. CONCLUSIONES. La alarma estratégica más que un evento o hecho, es el resultado de la aplicación de un proceso. El resultado positivo dependerá de la práctica que tenga el equipo que evalúa y de su imaginación, para plantearse las hipótesis con sus respectivos indicadores, que permiten diagnosticar su evolución y consistencia o inconsistencia con las hipótesis. La alarma estratégica es una herramienta tanto útil, como necesaria para el Tomador de Decisiones, pues le permite adelantar acciones ante eventuales riesgos y amenazas factibles de concretarse que, en definitiva, evitan ser sorprendidos ante las acciones de adversarios o podrían disuadirlos de su ejecución, con el consecuente beneficio de la eliminación o mitigación de la amenaza. La alarma estratégica es ambigua, la metodología que se emplee y practique para descartar la decepción, reducirá esa ambigüedad. La alarma estratégica debe ser explícitamente convergente, la mejor forma de hacerla comprensiva, es a través de un informe estandarizado y de conocimiento general de los tomadores de decisiones.

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NOTAS: 1. DIA Provides Strategic Warning for the Next Generation, noticia publicada en la página web de la Defense Intelligence Agency (DIA), disponible en link http://www.dia.mil/publicaffairs/news/2012-05-11.html, consultada 2 de agosto de 2012. 2. Definición entregada por el Dr. Joseph S. Gordon, durante la exposición sobre “Warning Intelligence”, efectuada en el Seminario para Analistas de Inteligencia del Hemisferio Occidental, presentada en la Oficina de Inteligencia Naval, el 1º de septiembre de 2010, en Washington D.C. (En adelante Exposición Dr. Gordon. ONI 2010). 3. En marzo de 2010, se publicó el libro “Structured Analytics Techniques for Intelligence Analysis”, de Richard Heuer y Randolph Pherson, que hacen de dominio público los métodos hasta ese momento clasificados y en uso en la Comunidad de Inteligencia norteamericana (En adelante se mencionará el libro como SAT, Heuer & Pherson). 4. Para consultar la actual organización de la Comunidad de Inteligencia de los EE.UU., ver link http://www.dni.gov/index.php/intelligenc e-community/members-of-the-ic, donde aparece su composición y funciones. Consultado el 6 de agosto de 2012. 5. 2012-2017 Defense Intelligence Agency Strategy, pág. 3 6. Caso analizado en el libro Warning Analysis for Information Age: Rethinking the Intelligence Process. John W. Bodnar. Pág. 3. 7. Ibídem, pág 1. 8. Para más detalles de los errores y fallas de inteligencia ver Informe de la Comisión 9/11, de la Comisión Nacional de los Ataques Terroristas en Los Estados Unidos (2003), parte 11. Disponible en link http://www.911commission.gov/report/911Report.pdf , consultado el 3 de agosto de 2012.

9. 10. 11. 12. 13.

14.

15. 16.

17. 18.

Íbidem Pág. 344. Íbidem, Pág. 349 Íbidem Pág. 351 y 352 Íbidem Pág. 358. Para más detalles de las fallas en el análisis y alerta respecto a las ADM de Iraq, ver Informe al Presidente de los EE.UU., de la Comisión sobre las Capacidades de Inteligencia de los EE.UU. (2005). Disponible en link http://govinfo.library.unt.edu/wmd/report /wmd_report.pdf , consultado el 3 de agosto de 2012. Ibídem, Capitulo Cuatro Terrorismo: Administrando la Amenaza de Hoy, pág. 279. 2012-2017 Defense Intelligence Agency Strategy, pág. 6. La expresión Inteligencia de Alarma se diferencia de la Inteligencia Actual (la producida al término del ciclo de inteligencia) en su génesis y en su tratamiento. La inteligencia de alarma es eminentemente estimativa y su producto es elaborado y evaluado para dar una alarma estratégica, sus consumidores son los tomadores de decisiones de las acciones derivadas de esa alarma estratégica. Para más detalles ver. Anticipating Surprise: Analysis for Strategic Warning. Cynthia M. Grabo. Joint Military Intelligence College´s Center for Strategic Intelligence Research. Washington DC, diciembre de 2002. Págs 5 a 7. DIA Provides Strategic Warning for the Next Generation, pág 1. El Coronel USAF John R. Boyd, planteó en una exposición titulada A Discourse on Winning and Losing, en agosto de 1987, su visión del ciclo de decisiones, el cual ha hecho evolucionar como pensamos como se estructura el combate y la forma de planificar para el combate. Para más detalles ver la presentación en link http://www.dnipogo.org/boyd/pdf/intro.p df , consultado el 2 de agosto de 2012.

19. Bodnar, John W. Warning Analysis for Information Age; págs. 55 a 71. 20. Bodnar, John W. Warning Analysis for Information Age; pág. 9 a 13. 21. Exposición del Dr. Gordon. ONI, 2010 22. SAT, Heuer & Pherson, págs.119 a 131, Cap.6, Sección 6.1. 23. Ibídem, págs. 132 a 143, Cap. 6, Secciones 6.2 y 6.3. 24. Nota del autor: la palabra “traquear” es un anglicismo de frecuente uso en la Armada para indicar que un objetivo es seguido y se mantiene actualizada su posición, cómo se hace en navegación con un “track” el cual se va dibujando en la carta, cada vez que hay una nueva situación, lo que deja un trazado de su navegación. 25. Ibídem, pág. 132 26. Ibídem, págs. 147 a 157, Cap. 7, Sección 71 27. Ibídem, págs. 140 a 143, Cap. 6, Sección 6.3. 28. Intelligence Warning Intelligence, Jan Goldman. pág 13.La palabra decepción esta empleada en el sentido militar, que significa el empleo de varias artimañas para encubrir o simular las reales intenciones y verdaderas capacidades. 29. Heuer, Richards J., Jr, Psychology of Intelligence Analysis, Pág 95 a 110, Chapter 8: Analysis of Competing Hypotheses. Center for the Study of Intelligence, Central Intelligence Agency. También, se puede ver un resumen de esta técnica en el link http://www.pherson.org/ACH.html , consultado el 11 de agosto de 2012. 30. SAT, Heuer & Pherson, págs.. 160 a 169, Cap. 7, Sección 7.3. 31. Ver el link http://www2.parc.com/istl/projects/ach/ ach.html , donde se puede acceder al programa que facilita este análisis y proporciona algunas facilidades de análisis en forma automática, consultado el 11 de agosto de 2012.

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32. Exposición del Dr. Gordon. ONI 2010 33. Desde septiembre de 2011, el NDIC pasó a denominarse National Intelligence University. 34. El síndrome del espejo, se refiere a que un actor internacional se mira al espejo y ve en él a su contraparte, que su respuesta y reacción ante temas de mutuo interés lo hará como lo hace él mismo, sin analizar su conducta anterior o su idiosincrasia, sin analizar la situación desde la posición y con los antecedentes de su contraparte, es decir, sin ver que hay al otro lado del espejo y no su propia imagen. 35. La ONI (Office of Naval Intelligence), que corresponde la Dirección de Inteligencia Naval de los EE.UU., dice que el 95% de las Alarmas es falsa alarma., de acuerdo a lo expuesto por el Dr. Gordon.

BIBLIOGRAFÍA Bodnar, John W.. Warning Analysis for Information Age: Rethinking the Intelligence Process. Joint Military Intelligence College´s Center for Strategic Intelligence Research. Washington DC, diciembre de 2003. Disponible para ser descargado en formato pdf en link http://www.niu.edu/ni_press/press_critical_analysis.html. Comisión sobre las Capacidades de Inteligencia de los EE.UU. sobre Armas de Destrucción Masiva. Informe al Presidente de los EE.UU., Washington , D.C. 31 de marzo de 2005. Disponible en link http://govinfo.library.unt.edu/wmd/report/w md_report.pdf , consultado el 3 de agosto de 2012. Comisión Nacional de los Ataques Terroristas en Los Estados Unidos. Informe de la Comisión 9/11, Washington, D.C. 22 de julio de 2004. Disponible en link http://www.911commission.gov/report/911Report.pdf , consultado el 3 de agosto de 2012. Defense Intelligence Agency. 2012-2017 Defense Intelligence Agency Strategy, DIA, Washington, D.C. 2011. Disponible en link, http://www.dia.mil/about/strategicplan/2012-2017-DIA-Strategic-Plan.pdf, consultado el 16 de agosto de 2012. Goldman, Jan. Intelligence Warning Terminology. Joint Military Intelligence College. Defense Intelligence Agency. Washington, D.C. October 2001. Disponible en format pdf, en link http://www.higginsctc.org/intelligence/intelw arnterminology.pdf , consultado el 11 de agosto de 2012.

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inteligencia

Grabo, Cynthia M.. Anticipating Surprise: Analysis for Strategic Warning. Joint Military Intelligence College´s Center for Strategic Intelligence Research. Washington DC, diciembre de 2002. Disponible para ser descargado en format pdf en link http://www.niu.edu/ni_press/press_critical_analysis.html. Heuer Jr., Richard J. y Pherson, Randolph H. Structured Analytic Techniques for Intelligence Analysis. CQ Press. Washington, D.C., 2010 Heuer Jr., Richards J. Psychology of Intelligence Analysis. Center for the Study of Intelligence, Central Intelligence Agency. 1999. Disponible en formato pdf, en link https://www.cia.gov/library/center-for-thestudy-of-intelligence/csi-publications/booksand-monographs/psychology-of-intelligenceanalysis/PsychofIntelNew.pdf, consultado 11 de agosto de 2012. Office of the Director of National Intelligence. The Intelligence Community. Página del Gobierno de los EE.UU. relacionada con Inteligencia Nacional. Disponible en el link http://www.dni.gov/index.php/intelligencecommunity/members-of-the-ic , consultada el 11 de agosto de 2012.

Artículo.DIA Provides Strategic Warning for the Next Generation, noticia publicada en la página web de la Defense Intelligence Agency (DIA), disponible en link http://www.dia.mil/publicaffairs/news/2012-05-11.html, consultada 2 de agosto de 2012.


Proa desde puente del Buque Almirante Montt de la Escuadra Nacional Chilena.

Este coloso petrolero participó en un inédito ejercicio multinacional contra el narcotráfico desarrollado durante el mes de Agosto (2012), en conjunto con naves de la Marina de EE.UU. Y el Caribe. En el operativo denominado “Operación Martillo”, su rol fue prestar ayuda logística entregando combustible y provisiones en Alta Mar. Fuente: http://foro-chiledefensa.foro-chile.net/t190-escuadra-auxiliar

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CONJUNTEZ, INTEROPERABILIDAD Y PROCESOS DE INTEGRACIÓN EN LA INTELIGENCIA MILITAR Por: Gabriel de Paula (Argentina)*

* Licenciado en Relaciones Internacionales (Universidad del Salvador). Estudios cursados de Maestría en Relaciones Internacionales, con orientación en Derecho Internacional (UBA). Curso en Inteligencia Estratégica (Instituto de Enseñanza Superior del Ejército Argentino). Egresado del Curso de Estrategias y Políticas de Defensa (Center for Hemispheric Defese Studies. National Defense University. USA). Autor de artículos especializados en temáticas relacionadas a los recursos naturales y la defensa nacional. Asesor en el sector defensa de la República Argentina.

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I. ÍNDICE: I.

Interoperabilidad y capacidades de las fuerzas armadas. II. Inteligencia, seguridad operacional y flexibilidad. III. Mecanismos de intercambio de información en ambientes de cooperación interagencial e interestatal. IV. Desarrollo de “medidas de confianza mutua” en el ámbito de la inteligencia militar. V. La inteligencia como instrumento de la defensa y de la estabilidad regional.

INTEROPERABILIDAD Y CAPACIDADES DE LAS FF.AA.

1. Conjuntez e interoperabilidad como paradigma de la conducción y ejecución de las operaciones militares, en escenarios de guerra y no guerra. Cuando hablamos de conjuntez e interoperabilidad, necesitamos especificar en qué tipo de escenario se van a desarrollar las operaciones. Para esto, proponemos el siguiente gráfico (1), el cual clasifica las misiones según su caracterización en operaciones de guerra y no guerra, en las fases de: paz, crisis y guerra.

Establecer estas dimensiones para las variables de guerra y no guerra en las operaciones es fundamental para orientar el esfuerzo de manera eficiente. Y la interoperabilidad como condición de la conjuntez tiene que ver con esta búsqueda de la eficiencia. Hablamos de la conjuntez como paradigma, puesto que establece los principios, normas y procedimientos bajo los que se desarrollan las acciones del instrumento militar. Estas se llevan a cabo bajo un mismo mando y requieren de la armonización y estandarización de las capacidades C4I de las fuerzas intervinientes. En este mismo paradigma, la interoperabilidad se define como “la capacidad con que cuentan los sistemas, unidades o fuerzas, para intercambiar servicios con otros sistemas, unidades o fuerzas, y usar estos servicios compartidos que les permiten operar conjuntamente en forma eficiente” (2). La interoperabilidad alcanza los campos de la doctrina, procedimientos, adiestramiento, personal, inteligencia, educación y logística.

En este paradigma encontramos una variable transversal: la RAM (Revolución de los Asuntos Militares), que alcanza a la totalidad el instrumento militar. Nos concentraremos específicamente en las áreas relacionadas a la gestión de la información y a la innovación tecnológica, que obligan a las FF.AA. a iniciar procesos de modernización y transformación. Además, se incorporan actores (medios de comunicación, ONG’s) y flujos de información que hacen “más espesa” la niebla de la guerra que hablaba Clausewitz. Esa niebla es la que intenta difuminar la inteligencia y acceder a la información sensible para el apoyo a la toma de decisiones.

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La RAM en los sistemas de inteligencia del Presentados los puntos de interés del sector defensa en la actualidad adquiere las paradigma, llegamos a la determinación de siguientes características: las misiones y funciones de las FF.AA., que obligan a los tomadores de decisiones a 1.Información del campo de batalla en formular políticas de defensa y a proyectar tiempo real. Los sistemas de armas cumplen un diseño de fuerzas acorde. Nos misiones y relevan información. ocuparemos en el siguiente apartado de 2.Flujo de información constante desde cuatro conceptos acerca del diseño de múltiples ambientes operacionales, fuerzas, que nos permitirán aplicarlos al análisis de inteligencia. otorgada por satélites y UAV´s. 3.Gran cantidad de información de fuentes abiertas, que pueden estar sesgadas intencionalmente, y que viajan más rápido que la información en los canales burocráticos.

2. Diseño de Fuerzas: los conceptos de transformación, modernización, adaptación y replanteo aplicados al análisis de inteligencia

Como consecuencia de los dos primeros ítems, se acelera el solapamiento del ciclo de inteligencia, por la inmediatez e instantaneidad de los fenómenos que requieren, asimismo una toma de decisiones en los mismos parámetros. Vemos entonces que el ciclo que se inicia en la orientación, continúa con la búsqueda, pasa al proceso de información y producción de inteligencia para su difusión y uso, recibe de manera constante datos que no permite una lógica de análisis lineal, sino iterativa. Esto presenta un problema, ya que el análisis iterativo no tiene principio ni final. Pero es el que se acerca a la realidad de manera más eficiente. Respecto del tercer punto la HUMINT (inteligencia humana) es gravitante, ya que cuenta con un elemento que (aún) no poseen las máquinas: criterio, que le permite discernir, catalogar e inferir la valoración de una fuente de información.

Los riesgos y desafíos que presentan diferentes escenarios a nivel global, con impacto local, obligan a los sistemas de defensa a revisar sus objetivos estratégicos, y en consecuencia las misiones y funciones de las FF.AA. Es por esto que las políticas de defensa (3) actuales (de las cuales podemos encontrar ejemplos en la región) se orientan en dicho sentido. En este marco, la tarea de la inteligencia militar se complejiza, dado que su función de analizar estructuras y modos de acción del instrumento militar bajo la lógica amigo/enemigo suma interrogantes.

Dadas las características de los escenarios y las operaciones, tanto la inteligencia estratégica militar, como la operativa y la táctica, analizan (en cada nivel) las capacidades y la doctrina de los países de interés. Asimismo, es preciso que se distinga claramente (teniendo en cuenta los marcos legales, y las políticas de defensa) para cada tipo de operación, el marco que constituyen las hipótesis de conflicto y/o de empleo.

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Para el análisis de inteligencia militar, la clave para conocer el replanteo estratégico de las FF.AA. de los países de interés, es preguntarse (y posteriormente responder): ¿Qué se defiende? ¿Qué intereses estratégicos del Estado están o son susceptibles de ser afectados? ¿Qué esquema defensivo se adoptará? Sabemos que en su conjunto la base de una política debería contar con una directriz estratégica, sistematizada en un planteo general que vincule intereses, objetivos y medios de la nación. De esta manera, la estrategia responderá a la pregunta: ¿qué plan logrará mejor los fines de la seguridad y la defensa nacional, dados los recursos disponibles? En otras palabras, la estrategia debe estar dirigida hacia el desarrollo y empleo del poder para resolver los problemas emergentes de conflictos reales o potenciales, en función de la realización de los objetivos nacionales. Con estas líneas conceptuales generales en cuenta, el analista de inteligencia está en capacidad de analizar el diseño de fuerzas como parte de una política de defensa.


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En el mismo sentido, podemos hablar de "planeamiento". Según Mackubin Owens (Profesor de Seguridad, Estrategia y Fuerzas y Vice - decano de Asuntos Académicos para Materias Electivas e Investigación Dirigida de la Escuela de Guerra Naval de EE.UU.) el objetivo del planeamiento de las fuerzas consiste en crear una estructura de fuerzas para el futuro que sea "de la magnitud correcta y tenga la composición correcta (distribución de las fuerzas) a fin de alcanzar los objetivos de seguridad (nota: o defensa para los países en los cuales los marcos legales determinan la separación entre ambas esferas) de la nación, a la luz del entorno de seguridad y de las limitaciones de recursos“ (4). Retengamos el concepto de "estructura de fuerzas", central para el análisis, ya que da cuenta de aspectos tácticos sobre la movilidad, permanencia, poder ofensivo, poder defensivo, sostenimiento, flexibilidad táctica y versatilidad; y por otro lado de los tiempos de respuesta, sincronización, cohesión, control y la distribución espacial de las fuerzas. Como se puede apreciar, la etapa de planeamiento es una derivada de la estrategia nacional, que resulta en la redacción de la estrategia militar. Esta última se ocupa del uso del poder militar en tiempos de guerra y de paz. En tiempos de paz, la estrategia militar sirve de guía para lo que Samuel Huntington denomina “las decisiones del programa”, es decir, la fortaleza de las FF.AA., su composición y alistamiento, y la “postura adoptada”, el despliegue de las FF.AA. para impedir la guerra. Durante la guerra, la estrategia militar sirve de guía para el uso de la fuerza militar en consecución de la victoria, idea que remite directamente a Clausewitz (5).

Por otro lado, el enfoque de una nación respecto de su política de seguridad y defensa puede adoptar la forma de "monismo o pluralismo estratégico“ (6). La diferencia entre ambos es que el pluralismo reconoce una multiplicidad de amenazas y requiere por lo tanto una variedad de fuerzas militares para enfrentarlas, mientras que el monismo reconoce un único tipo de enemigo, arma o región. Algunos países reconocen como enemigos para la preparación de sus FF.AA. exclusivamente las amenazas provenientes de "actores estatales". Otras FF.AA., según consta en el cuerpo legal y doctrina, suponen otros actores (como el terrorismo o el narcotráfico) lo que resulta en otra estructura, preparación y medios. Llegamos así a los cuatro conceptos del título del apartado, fundamentales para analizar la dinámica de las políticas de defensa: adaptación, modernización, transformación y replanteo. La adaptación busca maximizar la eficacia de la capacidad militar, poniendo énfasis en que las fuerzas operativas puedan responder en forma rápida y decisiva a las necesidades de las misiones específicas, o sea, adecuar la estructura existente de fuerzas para cumplir con la misión. En segundo lugar, la modernización reemplaza los sistemas de armas, está vinculada generalmente a la adquisición de armamentos más avanzados tecnológicamente, en función de optimizar las capacidades de las FF.AA. Un proyecto de transformación, implicaría cambiar los patrones de pensamiento, creando nuevos parámetros de valoración de la eficiencia y eficacia, influyendo por lo tanto en los aspectos educativos y doctrinarios de las FF.AA. La transformación es un proceso profundo de cambio en las FF.AA. La transformación conlleva altos costos, y no solo materiales, ya que implica un salto cualitativo en función de análisis prospectivos con grados variables de posibilidad de ocurrencia.

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El replanteo es el que más se ajusta al análisis y diseño de fuerzas de los países de la región, los cuales cuentan con un presupuesto acotado y con una brecha tecnológica significativa respecto a otros países. El replanteo se ocupa de reflexionar sobre cuáles son las capacidades de defensa y qué pueden llegar a ser, con el fin de definir los recursos que necesita, y volviendo atrás sobre los que cuenta efectivamente (7).

De forma concisa, es posible enunciar la determinación de una capacidad satisfaciendo las siguientes preguntas:

Estas "herramientas teóricas" le permiten al analista estudiar los proyectos de fuerzas por capacidades, y estudiar la orientación que tendrá la toma de decisiones. A continuación nos referiremos a las capacidades como concepto, y en lo específico, las capacidades de inteligencia en marcos de cooperación.

¿Con qué fuerza o poder se lleva a la práctica la capacidad?

¿Cómo puede el aliado / oponente llevar a la práctica la capacidad (apoyado con qué, en qué dirección)?

II INTELIUGENCIA, SEGURIDAD OPERACIONAL Y FLEXIBILIDAD

3. Análisis de inteligencia por capacidades

Uno de los objetivos que se persigue, es apreciar las capacidades del aliado/oponente con anterioridad a la elaboración de los modos de acción propios. Como decíamos más arriba, el análisis de capacidades es una herramienta para la toma de decisiones, tanto para el nivel operativo, como del estratégico. En el nivel estratégico debemos contemplar asignación de recursos, modelo de fuerzas, modernización, transformación, educación, instrucción, desarrollo científico – tecnológico, socios estratégicos, etc. En el nivel operacional y táctico, las capacidades se formularán respecto a los sistemas de armas, misiones y funciones a desarrollar, orden de batalla, capacitación e instrucción específica, entre las más importantes.

La relación entre estos tres componentes, en la conducción de las operaciones conjuntas y / o combinadas, está centrada en los procesos y procedimientos para lograr el éxito de las misiones específicas. Vistos los puntos anteriores y como preámbulo al punto 3 (“Mecanismos de intercambio de información en ambientes de cooperación interagencial e interestatal”) el objetivo de este ítem es caracterizar los sistemas de inteligencia y su funcionamiento en escenarios con altos niveles de incertidumbre.

La definición genérica de una capacidad nos indica que deben analizarse los medios disponibles en función de las acciones que el oponente / aliado sea capaz de desarrollar y que, de adoptarlas, afectarán / contribuirán al cumplimiento de la tarea de la misión propia, en forma favorable o desfavorable. Tengamos en cuenta que para las operaciones conjuntas o combinadas, las capacidades son complementarias a las propias, y se analizan y determinan a la luz de las capacidades del oponente y en función de la misión a realizar. En algunos casos será necesario adquirir un medio para alcanzar una capacidad, en otros modernizar o adaptarlo, y por último (en el mejor de los casos) solo asignarlo a las operaciones.

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¿Qué capacidad puede interferir (negativa o positivamente) el cumplimiento de la misión propia? ¿Dónde se encuentra el punto o área de posibles actividades (teatro de operaciones y zona de interés / responsabilidad)?

¿Cuándo puede el aliado / oponente desarrollar la capacidad?

En esta breve síntesis se condensan los puntos principales del análisis por capacidades. Naturalmente, por tratarse de un proceso complejo (dado que es iterativo, con múltiples entradas y salidas de requerimientos, en el que participan varios componentes de los Estados Mayores de las FF.AA.), y sobretodo secreto, el analista y el observador eventual, solo podrán tener indicios de las capacidades actuales y de las proyectadas, tanto del oponente como del aliado. En este último caso, por más que se opere en un contexto de cooperación y confianza mutua, en las operaciones combinadas igualmente habrá maniobras para adquirir información ajena y negar la propia.


Gabriel de Paula

La operación fue llevada a cabo por la Policía Nacional que aportó el fuerte de la inteligencia, el Ejército que entró a la zona, la Fuerza Aérea que bombardeó el campamento, y la Armada que tenía el control sobre el río Putumayo. Tenemos en síntesis tres ejes de relaciones:

1. Coordinación interagencial Colombia – EE.UU.: en el marco del Plan ColombiaPlan patriota - Plan consolidación, con colaboración en materia de inteligencia de imágenes, señales, etc. 2. En el nivel conjunto, conducción de las operaciones con las tres FF.AA. y la Policía Nacional. 3. Coordinación interagencial Colombia – Ecuador: el criterio de oportunidad y las cuestiones políticas entraron en tensión. La decisión del Presidente Uribe causó un incidente internacional, pero logró un golpe estratégico que debilitó a las FARC. Comencemos delimitando algunos términos, que nos permitirán luego definir eslabonamientos conceptuales, centrales para el análisis de inteligencia y el objetivo propuesto. Según los manuales de inteligencia, la FLEXIBILIDAD es una característica que deben tener los sistemas (y comunidades) de inteligencia “para satisfacer los requerimientos inesperados”, que pueden surgir en escenarios de incertidumbre (8) estratégica y operacional. Una regla básica es que las operaciones de inteligencia táctica – operacional deben estar basadas en la razón y el juicio (por lo que la HUMINT es fundamental) y no en procedimientos fijos. En consecuencia, a la incertidumbre y asimetría en el conflicto (otro atributo del escenario actual) como características, deben oponérseles la flexibilidad y el criterio de oportunidad.

Veamos un ejemplo. En Marzo de 2008, las FF.AA. colombianas violaron el espacio aéreo de Ecuador, en una operación que eliminó a uno de los principales líderes de las FARC, Raúl Reyes. Es un caso interesante para analizar el funcionamiento de los sistemas de inteligencia de las fuerzas intervinientes, la coordinación interagencial y los resultados de la misión de una operación conjunta. La inteligencia colombiana (apoyada por sistemas de EE.UU.) lograron identificar un campamento de las FARC a 1800 mts. de la frontera colombiana, en territorio ecuatoriano. No obstante la colaboración técnica, fuentes colombianas resaltan que las operaciones de inteligencia incluyeron infiltración y penetración en las filas de las FARC. Por lo que destacan que no sólo fue una operación de tipo técnico con sistemas de EE.UU., sino que el componente de fuentes humanas fue vital.

Si bien encontrar el campamento de las FARC era un objetivo determinado por el nivel estratégico – operacional, la situación táctica era inesperada, dado que implicaba que las operaciones se desarrollen en territorio ecuatoriano. La flexibilidad, el criterio de oportunidad y el margen de maniobra, marcaron la decisión del más alto nivel de conducción. No solo en la fase de ataque, sino en la de recupero de la información en el campamento. El nivel estratégico orientó los esfuerzos de las FF.AA. y la Policía Nacional. El más alto nivel de conducción ordenó que se concentren esfuerzos en objetivos de alto valor, por eso es que este fue el primer golpe a los miembros del secretariado de las FARC, obligando a un repliegue de esta organización.

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El segundo de nuestros conceptos, es el de seguridad, que en las operaciones de inteligencia está centrado en negarle al enemigo el acceso a la información propia. Naturalmente, esta ecuación es diferente cuando se trata de operaciones conjuntas / combinadas, ya que está implícita la divulgación y el hecho de compartir información sensible. Por esto, es necesario que se pueda diferenciar entre seguridad y secreto. Los manuales indican que “la inteligencia sólo tiene valor si llega al usuario autorizado”, por lo que se penaliza al funcionamiento de los sistemas de inteligencia, y se resienten las relaciones de las comunidades, si las medidas de seguridad ponen obstáculos a la divulgación de información a aquellos que la requieran. Muchas veces los canales de información, la burocracia de los sistemas, o la falta de “timing” en la fase de difusión y uso, son la causa de fracaso de las operaciones (sean estas ofensivas o defensivas). Tengamos en cuenta que en la medida en que la tecnología se va haciendo masiva (acceder a una imagen satelital es sencillo para cualquier persona con Google Earth instalado en su PC) los medios y el “velo” sobre los mismos se va haciendo menos importante. Por el contrario, el uso que se haga de los mismos, y en esto es fundamental la calidad y capacitación del personal, hacen de la capacidad técnica (tener el medio de obtención) una capacidad de inteligencia.

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En este sentido, compartir inteligencia en marcos de cooperación (operaciones combinadas) o en operaciones conjuntas no debería haber demasiadas complicaciones. Hay que tener los objetivos claros, las directivas al personal establecidas y las medidas de contrainteligencia precisas para mantener a resguardo lo que no se quiera mostrar. En consecuencia, podríamos afirmar que los órganos autorizados deberían canjear libre y completamente la información e inteligencia para permitir la mejor producción posible. A continuación veremos ejemplos exitosos de esta dinámica. III. MECANISMOS DE INTERCAMBIO DE INFORMACIÓN EN AMBIENTES DE COOPERACIÓN INTERAGENCIAL E INTERESTATAL. Así como en el plano nacional, las organizaciones y alianzas internacionales formulan sus planes de acción y objetivos, es decir, que en términos generales diseñan estrategias. Como vimos anteriormente, la estrategia, entendida como actividad, establece relaciones entre objetivos y medios, y necesita de información en forma de inteligencia que provea a los asesores y decisores márgenes de certidumbre sobre relaciones de intereses presentes y futuras de los oponentes y socios. En un escenario de cooperación / integración, habida cuenta de la existencia de estrategias conjuntas entre agencias de diferentes países (combinadas en el ámbito militar para ser más exacto en el término), es lógico suponer que los canales de información deban tener algún tipo de coordinación e intercambio.

En función de este planteo, la hipótesis que maneja el analista de inteligencia es que el establecimiento de objetivos comunes, normas y procedimientos semejantes entre los órganos de inteligencia, favorecerían la afirmación de las medidas de confianza mutua y facilitarían las acciones cooperativas en materia de seguridad. Debemos considerar que la confianza mutua es necesaria para poder cooperar en áreas sensibles, y como complemento hace viable la concentración de esfuerzos contra problemas comunes. Vale una aclaración: no nos centramos solo en el componente normativo u organizacional de los sistemas de inteligencia, sino que se trata de un análisis especulativo que busca reconocer desde algunos casos concretos, los aspectos sobresalientes y comunes de la actividad de inteligencia sobre los que se pueden establecer mecanismos de cooperación. Uno de los mejores ejemplos de relaciones cooperativas regionales, son los acuerdos en el marco del SIVAM – SIPAM (9) Resumimos la naturaleza del acuerdo citando el Artículo 2 del Memorándum de Entendimiento (10): “Como primera fase, el Gobierno de la República Federativa del Brasil, a través del Ministerio de Defensa, brindará la asistencia necesaria a su similar del Perú, a fin de establecer inicialmente en la ciudad de Pucallpa, las facilidades técnicas que permitan a la Parte peruana intercambiar, en tiempo real, la información de radar en la franja de frontera común, con la finalidad de vigilar y controlar el espacio aéreo en dicha zona, con énfasis en las actividades ilícitas”. La frontera amazónica entre ambos países es porosa, y por las características geográficas favorece el tráfico de estupefacientes. En este escenario Brasil y Perú encontraron una hipótesis de confluencia (bajo el interés común de luchar contra el narcotráfico, controlando el espacio aéreo para disminuir la cantidad e vuelos ilegales), la cual además del SIVAM, generó otros acuerdos tendientes a coordinar operaciones aéreas (hipótesis de empleo), como los ejercicios PERBRA.


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Tengamos en cuenta el objetivo específico del Memorándum “intercambiar, en tiempo real, la información de radar en la franja de frontera común”. El intercambio de información forma parte de tareas de inteligencia, en tanto son datos tácticos sobre una situación, que requiere una decisión específica del ámbito de la defensa. En otras palabras, una violación del espacio aéreo que requiere la activación de procedimientos que pueden llegar al uso de la fuerza letal. Ampliando, como veíamos más arriba, los Ejercicios PERBRA (Perú – Brasil) de tipo combinado entre las Fuerzas Aéreas de ambos países se iniciaron en 2004, con frecuencia bianual. Se llevan a cabo en el marco de la alianza estratégica entre ambos países para mejorar el control del espacio aéreo amazónico en contra del tráfico ilícito de drogas, preservar los recursos naturales y completar la integración del SIVAM. Asimismo se avanza en la coordinación operativa para la interceptación de blancos y doctrina combinada, entre los objetivos más importantes. Un esquema similar se realiza entre Perú y Colombia (Ejercicio PERCOL). Como corolario, es posible afirmar que lograr interoperabilidad en operaciones combinadas es la expresión material de la confluencia de objetivos político – estratégicos.

III.1 Inteligencia en Operaciones de Paz La actividad de inteligencia en el marco de Operaciones de Paz merece un capítulo aparte. Por el carácter que tiene Naciones Unidas, la cooperación en inteligencia se torna mucho más compleja. En primer lugar, y dato distintivo es el principio de transparencia e imparcialidad, que además legitiman a la organización como garante y mediadora en los conflictos internacionales, por lo cual, “los países receptores de la ayuda humanitaria y de los medios para generar condiciones de seguridad, confían en que ellos mismos, las autoridades solicitantes de ayuda, no serán foco de la inteligencia internacional” (11). Para salvar este obstáculo, se diseñaron dos organismos que se encargan de las tareas de relevamiento información: Joint Operations Centre y, el Joint Mission Analisis Centre (JMAC), ambos encargados de recolectar, centralizar y analizar información y elevarla al Head Quarter de la misión. Se diferencian en que el primero trabaja con información para las decisiones en el corto plazo, mientras que el segundo para el mediano y largo plazo. Se trata de una unidad que podríamos identificar como el A2 del Comando de Operaciones. Existen discusiones en foros académicos, y hacia el interior de la ONU acerca de la necesidad de que exista un órgano de inteligencia. Pero como veíamos más arriba, las características de la organización (aún) no lo permiten.

IV. DESARROLLO DE “MEDIDAS DE CONFIANZA MUTUA” Y OBSTÁCULOS EN EL ÁMBITO DE LA INTELIGENCIA MILITAR. Está claro que las operaciones combinadas no serían posibles sin medidas de confianza mutua, lo cual incluye a la actividad de inteligencia. Los autores clásicos son tales por la vigencia que tienen. Por eso, tomaremos una cita de Sherman Kent, que dice que “la inteligencia puede considerarse como una organización destinada a la elaboración de un producto (conocimiento) con materias primas (toda clase de datos) y trabajo”. La cooperación, estudiada en estos términos, debería dar como consecuencia, en términos económicos, una ampliación de la “Frontera de Posibilidades de Producción” de los sistemas de inteligencia. En otras palabras, hay límites para lo que puede producir (inteligencia) y siempre hay interconcesiones; para producir más de un bien la economía debe sacrificar una parte de la producción de otro bien. En la “economía de la inteligencia”, un costo de oportunidad es que se conozca algo de las propias capacidades. Según lo dicho, desde el punto de vista económico podemos ver las ventajas de la cooperación en los medios y fuentes de producción de inteligencia. Como sabemos, las fuentes de obtención se dividen básicamente en inteligencia humana e inteligencia técnica (incluyendo esta última la información procedente de señales electromagnéticas, imágenes, fotografías, sonido, etc.) En un contexto de recursos escasos, que afectan directamente sobre la posibilidad de adquirir medios de obtención de información como satélites o sistemas como la Red Echelon, la cooperación en inteligencia otorga importantes ventajas.

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A los recursos escasos se suma la complejidad cada vez mayor del análisis de los temas de seguridad y defensa. Esta complejidad no está solamente compuesta por la multiplicidad e interconexión de temas, sino que incluye además la gran cantidad de información disponible para procesar (medios masivos de comunicación, Internet, telecomunicaciones), la cual debe ser categorizada, procesada, analizada y distribuida. Y posiblemente cuando pase por todo el circuito de inteligencia, ya sea obsoleta. En síntesis, con más recursos, sería posible una mejor administración de la información.

No obstante las ventajas, cooperar en inteligencia tiene condicionamientos, agrupados en tres categorías: a) El problema de la Ley: “diferencias en las legislaciones de inteligencia de cada estado que limitan no sólo la cooperación internacional sino también el accionar de los organismos de inteligencia dentro de su propio ámbito nacional”. Las legislaciones nacionales delimitan las responsabilidades y funciones de los organismos, y por otro lado establecen conceptualmente los límites de las áreas de seguridad y defensa. En el contexto de este “problema” también se incluye la doctrina, que da sentido a las definiciones y pautas de funcionamiento (sean estas escritas o producto de la costumbre), y en un sentido jurídico, es una norma aceptada, y por lo tanto con acepción legal.

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b) El problema de la confianza: las organizaciones dedicadas a la tarea de inteligencia tienen como principio el secreto y la discreción, esto sumado a los resabios de rivalidades históricas entre los países de la región ponen en tela de juicio la cooperación. Este es el más subjetivo de los problemas, y forma parte de la cultura organizacional y de la percepción que se tiene acerca de los aliados y enemigos. c) El problema del control: en el campo de la cooperación en inteligencia, el problema de control estará dado por quién establece las prioridades de la organización. Esto puede derivar en discusiones acerca quién esté mejor preparado para llevar a cabo la misión organizacional. Y en este punto entran a jugar los recursos, ya que quien provea los mejores equipos técnicos (satélites, software) o los equipos humanos más preparados, podrían ser eventualmente quienes reclamen el control. Para entender este problema, y darle solución, es fundamental entender que se propone fomentar la cooperación en organismos piramidales, en un esquema de interacción de tipo celular o redes. La forma de superar las diferencias es hacerlo paso a paso. Intentar resolver los problemas a priori y pretender que no haya contingencias es una empresa imposible. Por ello, la cooperación debe encontrar acuerdos en los aspectos generales de política, e ir construyendo en los aspectos particulares a medida que avanza.


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d) El problema del personal: podemos afirmar a priori que al generarse una mayor coordinación y cooperación entre los órganos de inteligencia, se hacen más permeables dichos órganos, con la posibilidad cierta de que información sensible salga a la luz o sea obtenida por el enemigo. Para esto es necesario trabajar también en la actividad de contrainteligencia, definida en dos conceptos: resguardo del secreto y desconfianza. Por la sensibilidad el tema, y particularmente en un escenario de cooperación, la contrainteligencia debe estar sujeta a un estudio detallado. Interesa en el presente hacer simplemente una presentación general del tema en relación a lo tratado hasta el momento. El prejuicio y la preservación de la zona de resguardo es la tarea fundamental de la contrainteligencia, y es posible que tenga un efecto paralizante sobre la cooperación. Dado estos obstáculos, una pregunta válida es por dónde empezar a cooperar. Una opción es hacerlo según las etapas del ciclo de inteligencia. Cooperando en cada fase se incrementaría paulatinamente la confianza y haría que los mecanismos y canales administrativos y burocráticos no se resientan ante los cambios estructurales de la organización del sistema. La etapa o fase más importante en este esquema es la de dirección, ya que va a delimitar el objeto de estudio y requerir la información. Es en esta opción la fase necesaria por donde empezar a cooperar, en la cual van a interactuar los funcionarios que dirigen las organizaciones, estableciendo objetivos comunes.

En la fase de obtención es donde la cooperación tiene la “prueba de fuego”, ya que hay un producto concreto (el dato) que será compartido. La obtención puede ser conjunta o bien realizada por los órganos de obtención de manera independiente, pero bajo una misma dirección y que vaya dirigida hacia los equipos de análisis. Podría pensarse que la obtención por separado no es eficiente, ya que no existe economía de esfuerzo. Sin embargo, en el caso de la obtención por medios técnicos es donde los estados partes se benefician. En este caso, si un país tiene un satélite, esos datos recogidos no estarían disponibles en un escenario de no cooperación. La tercera fase, elaboración, es en la cual la tarea del analista es fundamental para otorgar a la conducción los datos procesados e interpretados, que darán las pautas y claves necesarias para la toma de decisiones. La elaboración, en un ámbito de cooperación, debe ser compartida por las partes. El acervo cultural del analista, su experiencia en el área, sus condicionamientos (nacionalidad, ideología, religión, etc.) dan al análisis un carácter subjetivo. La difusión y uso del producto de inteligencia (última fase del sistema) estará dada por el acuerdo y los órganos que estén cooperando. Con la formación de equipos se abre la posibilidad de cubrir más áreas de conocimiento. Además permitiría establecer en manera conjunta la unidad de análisis y metodologías comunes.

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Como conclusión preliminar, las ventajas o aportes para la misión fundamental de la cooperación son:

V. INTELIGENCIA COMO INSTRUMENTO DE LA DEFENSA Y DE LA ESTABILIDAD REGIONAL.

1. Mitigación de la escalada del conflicto en caso de enfrentamiento entre las partes. La cooperación fomenta el intercambio y la formación conjunta (tanto en aspectos técnicos como doctrinarios), y se generan lazos profesionales y personales.

Llegando a esta parte del trabajo, nos ocuparemos brevemente de lo que más que un hecho o una afirmación, es una hipótesis. La convergencia de las políticas de defensa, y su correlato en normas y procedimientos, es todavía un objetivo de largo plazo, con algunas manifestaciones en acuerdos de interés sectorial, es decir, sobre puntos específicos en los cuales se juegan intereses comunes. En el espacio regional (América del Sur) el Consejo de Defensa Sudamericano (CDS), como organismo de seguridad cooperativa es el ejemplo más cercano de lo planteado. La pregunta es cómo se inserta la actividad de inteligencia en este marco.

2. Conocimiento más profundo del actor con el que se coopera, de sus sistemas (armas, comunicaciones, etc.) y organización. La cooperación integra sistemas y conducción, por lo que en algunos puntos es posible conocer la organización y su funcionamiento, y no solo en el área de inteligencia, sino en planeamiento, operaciones, etc. Por ejemplo, la salida de una aeronave interceptora (tiempos de reacción, cadena de mando, comunicaciones, disponibilidad de medios). Una mayor coordinación y cooperación entre los órganos de inteligencia, se hacen más permeables dichos órganos, con la posibilidad cierta de que información sensible salga a la luz o sea obtenida por el enemigo

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3. Complementación entre las fuerzas que apoye el mantenimiento y desarrollo de capacidades (entrenamiento combinado, medios de obtención, etc.). La cooperación implica asignación de presupuesto y eficiencia en la utilización de medios. Por ejemplo, en el monitoreo y control del espacio aéreo, Perú incrementa una capacidad gracias a la cooperación con Brasil. La Patrulla Naval Antártica Combinada permite reducir el costo de las operaciones de los dos países.

El CDS como organización de seguridad cooperativa “parte de la premisa de una actuación anticipada a efectos de neutralizar o reducir una escalada; surge como un complemento de la diplomacia preventiva”(12), este es el centro de gravedad de la idea de estabilidad regional. En este sentido el CDS está constituido para operar y trabajar en tiempos de paz, consolidando las relaciones y creando condiciones de acercamiento y diálogo para evitar crisis y escaladas que puedan derivar en un conflicto armado de carácter internacional. Es diferente a organizaciones de seguridad colectiva, cuya activación se da una vez que las operaciones armadas se han iniciado, es decir, en tiempos de guerra. (13)

En este marco, el CDS contempla en uno de sus puntos del Plan de Acción 2010 la creación del Centro Sudamericano de Estudios Estratégicos de Defensa y el establecimiento de una red de centros académicos de los países miembros. El eje conceptual del Centro, la visión estratégica, es que se posicione como una usina de pensamiento sobre cuestiones estratégicas relacionadas a la defensa, con la particularidad de que son estudios que responden a la agenda regional de defensa. Tanto este nuevo organismo del CDS, como otros centros pertenecientes a las FF.AA. o independientes, producen información calificada que es utilizada por los órganos de inteligencia, por lo que de hecho (de manera más o menos formal según el país) son un complemento para la Inteligencia Estratégica; esta relación permite mejorar las capacidades de anticipación y respuesta estratégica integral del Estado. Por tratarse de organizaciones que están por fuera de la estructura de inteligencia, son mucho más flexibles los contactos entre investigadores, y la información de los informes, trabajos de investigación, ensayos, etc., es de carácter público. Claramente, muchas de las publicaciones van a tener una visión estratégica utilizada para la toma de decisiones, o al menos consultada para el mismo objetivo, solo que no se trata de información clasificada o secreta. Dicho esto, debemos sumar como información básica de inteligencia a la producción de estos centros de estudios, y publicaciones en revistas especializadas o medios de prensa también.


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Esto nos lleva a plantear el fomento de canales informales de consulta. En muchos casos los analistas de inteligencia forman parte de comunidades académicas de temas internacionales (que incluyen los de seguridad internacional y defensa), en las cuales recogen información, se forman, e intercambian puntos de vista. Esto no reviste problemas ni violaciones al secreto y el velo, dado que están establecidos los límites y profundidad de la información que se comparte públicamente, por ejemplo en congresos, seminarios, notas de prensa, etc. El CDS también prevé en el Plan de Acción cursos de defensa para civiles y militares de la región, lo cual también fomenta los canales informales de consulta, entre los que podemos contar (con las requeridas medidas de contrainteligencia) la información para inteligencia. En conclusión los acuerdos regionales y las comunidades académicas van configurando un sociograma de intereses positivos que aportan a la inteligencia estratégica militar en el plano regional. Esta inteligencia asiste y asesora a los tomadores de decisiones, con datos, prospectiva e hipótesis que se acercan a esquemas de paz y seguridad regional. Aunque los tradicionales, históricos, o estructurales no se dejen de lado, hay un cambio en la dinámica de los conflictos armados para los cuales es necesario adaptar los sistemas de defensa de forma integral. A MODO DE CONCLUSIÓN La conjuntez como paradigma de las operaciones militares es el eje vertebrador de los planes y programas de las diferentes armas, entre ellas la inteligencia, con incidencia directa en la conducción de las operaciones.

Por otro lado, los procesos de integración y cooperación regional van articulando las relaciones interfuerzas en el marco de una “agenda blanda” (educación, ciencia y tecnología, operaciones de paz), pero el instrumento militar no está compartimentado en áreas para la guerra o para la paz, sino que a una misma capacidad puede asignársele una misión diferente. Es decir, un avión de transporte o fotográfico está preparado para llevar a cabo operaciones en marco de paz o de guerra. Lo lineal de esta afirmación pone en un marco demasiado simplificado el diseño por capacidades, la planificación de una fuerza militar, pero es la base conceptual para considerar que es preciso adaptar, transformar o replantear una FF.AA. en marcos de cooperación y de evolución del conflicto. Es en este escenario en el cual la inteligencia militar recibe imputs que debe procesar con una impronta diferente a la lógica amigo – enemigo, además flexibilizar procesos y procedimientos del ciclo clásico de inteligencia. Vimos también que el ambiente está saturado de información, por lo que la capacidad de transformar el dato en inteligencia para la toma de decisiones se degrada y necesita de nuevas herramientas de gestión de la información así como de ampliar la “frontera de posibilidades de producción” de la inteligencia. Para terminar, frente a los cambios en el escenario internacional, hay cuestiones que no varían, porque tienen que ver con principios generales de la conducta del hombre en relación al hombre. Por eso, finalizo con una frase de un clásico de estrategia, que por su simpleza y claridad no pierde vigencia: “la Victoria sonríe a aquellos que se anticipan a los cambios en el carácter de la guerra, no a aquellos que esperan adaptarse luego de que los cambios ocurren”, Sun – Tzú.

NOTAS: 1. Saura, Enrique (2007), "Las innovaciones tecnológicas del conflicto de Irak". Pg. 15. Agosto de 2007. 2. Soto Silva, Julio; “La interoperatividad, un desafío para las Fuerzas Armadas y su empleo en las batallas del futuro”; pg. 62. En: Revista Política y Estrategia. Nº 94. Academia Nacional de Estudios Políticos y Estratégicos. Chile. 2004. 3. Política de Defensa entendida como la integración de marcos legales, presupuesto y planes, del sistema de defensa nacional (Ministerio de Defensa, FF.AA., institutos de investigación y desarrollo, universidades, y sectores de la sociedad civil) 4. OWENS, Mackubin (sin fecha). "La Estrategia y la Lógica del Planeamiento de Fuerzas". Pg. 7. Ficha de Cátedra. Sin datos de editorial. 5. Íbid. Pág.6 6. Íbid. 7. Raza, Salvador (2004), “Proyecto de fuerza para una era de transformación”, trabajo presentado en el Seminario Interuniversitario sobre Fuerzas Armadas y Sociedad, Canadá.

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8. La incertidumbre en los escenarios internacionales actuales está desarrollada en el Módulo 6. LA INTELIGENCIA Y SUS TENDENCIAS INTERNACIONALES. 9. Sistema de Vigilancia Amazónica y Sistema de Protección Amazónica de Brasil. En Perú, recibe el nombre de Sistema de Vigilancia Nacional (SIVAN) y Sistema de Protección Nacional (SIVAN). 10. Firmado en Lima, Perú, en Agosto de 2003. Ratificado por el Congreso de Perú y por la Presidencia de la República en el año 2004; y vigente en Brasil desde el 02 de Marzo del 2006. 11. LODEIRO, Andrea. “Dificultades para desarrollar actividades de inteligencia en ambientes de cooperación multinacional en el marco de las misiones de paz: las lecciones de la MINUSTAH”. Conferencia Subregional. Centro de Estudios Hemisféricos de Defensa. 10 – 13 de Julio de 2007. Lima, Perú 12. BARRIOS, Miguel (comp). “Diccionario latinoamericano de seguridad y geopolítica”. Pg. 330. Ed. Biblos. Buenos Aires. Año 2009. 13. DE PAULA, Gabriel. “Modelo de cooperación e impacto en el Sector Defensa de los países miembros del Consejo de Defensa Sudamericano”. Cuadernos de Actualidad en Defensa y Estrategia N°4: “Consejo de Defensa Sudamericano, una mirada desde la Argentina. Ministerio de Defensa. República Argentina. Noviembre de 2009.

FUENTES CONSULTADAS BARRIOS, Miguel (comp). “Diccionario latinoamericano de seguridad y geopolítica”. Pg. 330. Ed. Biblos. Buenos Aires. Año 2009. DE PAULA, Gabriel. “Modelo de cooperación e impacto en el Sector Defensa de los países miembros del Consejo de Defensa Sudamericano”. Cuadernos de Actualidad en Defensa y Estrategia N°4: “Consejo de Defensa Sudamericano, una mirada desde la Argentina. Ministerio de Defensa. República Argentina. Noviembre de 2009. LODEIRO, Andrea. “Dificultades para desarrollar actividades de inteligencia en ambientes de cooperación multinacional en el marco de las misiones de paz: las lecciones de la MINUSTAH”. Ponencia presentada en la Conferencia Subregional Aproximaciones para Cooperación en Defensa y Seguridad. Centro de Estudios Hemisféricos de Defensa. 10 – 13 de Julio de 2007. Lima, Perú OWENS, Mackubin (sin fecha), "La Estrategia y la Lógica del Planeamiento de Fuerzas", ficha del autor, sin datos de editorial. RAZA, Salvador (2004), “Proyecto de fuerza para una era de transformación”, trabajo presentado en el Seminario Interuniversitario sobre Fuerzas Armadas y Sociedad, Canadá. SAURA, Enrique (2007), "Las innovaciones tecnológicas del conflicto de Irak", ponencia presentada en la Segunda Jornada de la Red de Asuntos Estratégico Militares (RAEM), Ministerio de Defensa de la República Argentina: "Conflictos en el siglo XXI: IRAK", Agosto de 2007. SOTO SILVA, Julio; “La interoperatividad, un desafío para las Fuerzas Armadas y su empleo en las batallas del futuro”; en: Revista Política y Estrategia. Nº 94. Academia Nacional de Estudios Políticos y Estratégicos. Chile. 2004.

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POLÍTICAS PÚBLICAS E INTELIGENCIA ESTRATÉGICA REPENSAR LO ESTRATÉGICO Por: (PhD.) José RICARDO HERNÁNDEZ gómez (COLOMBIA) docsocio@gmail.com

«Puesto que yo soy imperfecto y necesito la tolerancia y la bondad de los demás, también he de tolerar los defectos del mundo hasta que pueda encontrar el secreto que me permita ponerles remedio» Mahatma Gandhi

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I. Introducción La política entendida como la ciencia y el arte de ejercer el poder (Marsh y Stoker, 1997), trata de la gestión del Estado orientada al logro de sus objetivos e intereses. De tal forma que la ciencia y arte político se manifiesta a través de actos que tienen esa esencialidad, confluyendo y materializando la política en un comportamiento propositivo, planeado, direccionado e intencional. Es una acción permanente por alcanzar sus objetivos mediante diferentes vehículos o elementos instrumentales, determinados y precisados en procesos, que a su vez son expresiones ordenadas y emplazadas al logro de una finalidad y fecundadas por una argumentación sustancial que las orienta( Lowi, 1964) (1). Así mismo, es de suyo natural que todos los actos de poder, que se emiten en representación del Estado se reputen “públicos”, por provenir de este ámbito y que desde esta perspectiva generaría una variedad de confrontación con la reserva y/o secreto que debe transversalizar la mayoría de los actos de Inteligencia y Contrainteligencia, pero conciliable a partir de comprender que dichas actividades por ser propias del Estado, pueden ser sujetas de reserva y/o secreto y encontrarse asidas de políticas públicas. De tal manera que la característica no genera contradicción alguna con el término, ni con la actividad.

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Conocido es que dichas políticas públicas pueden tener características (2) regulatorias y distributivas, orientadas a detallar, describir, clasificar y ordenar de manera concordada las decisiones políticas y su realización. De igual manera, el diseño y la gestión estratégica del Estado se corresponden con productos concertados, técnicos, especializados, que se pertenecen con una política, generando una inescindible relación (Braud, 1992). Por ello la trascendental importancia de existencia de las políticas públicas de inteligencia y Contrainteligencia estratégica, a las cuales se relaciona el presente documento y que ha sido producto de una Investigación prolongada in tempore. II. La definición de las Políticas Públicas. El principal componente identificatorio de toda política pública es su génesis Estatal, el reconocimiento de un problema o de una “actividad por hacer”, le sigue la propuesta o propuestas de solución a esa situación problémica que debe ser satisfecha o de la cual se persigue su satisfacción y que deriva conclusivamente en una acción del Estado para el logro de sus objetivos o finalidades esenciales (Banco Interamericano de Desarrollo, 2006).

En las actividades de Inteligencia y Contrainteligencia estratégica, un concepto básico se circunscribe a determinar los objetivos o situaciones problemáticas que deben ser resueltos con sus funciones, en sentido y ámbito estratégico. Para recordar, esa función inescindible del Estado es especializada, necesaria y desde un matiz institucional no existe otra que pudiera realizar tales cometidos. Sin embargo el origen de las Políticas Públicas está sujeto de un entorno instrumental (Foucault, 2006) que le permite compeler a todos los actores a participar de manera activa y a garantizar los objetivos propuestos con división de los espectros de labor propios y de las competencias legales e institucionales, sustentados primigeniamente en el sistema jurídico vigente, en las capacidades institucionales, profesionales y únicas del personal involucrado, en los recursos asignados, en los intereses generales y en los grupos sociales que deben o pueden participar. III. Los Objetivos de las Políticas Públicas. Los objetivos de las Políticas Públicas, se orientan a la solución de problemas (Roth, 2002), eventos o situaciones que se pretenden resolver mediante las actividades de Inteligencia y Contrainteligencia. En senti-


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do doctrinal están orientados a la prevención, anticipación y neutralización de amenazas de orden estratégico. Estos direccionan las actividades de Inteligencia y Contrainteligencia hacia una esfera programada y determinada de actividades frente a Amenazas conocidas y por conocer, convirtiéndose en la herramienta más eficaz para asegurar la viabilidad del Estado y aún cuando nos encontraríamos en caminos ciertos y seguros se deben tener presentes las dimensiones de las amenazas y las características modernas de “la guerra irrestricta”, en especial aquella denominada adimensional, que podría adoptar formas y tesituras de difícil evaluación, que deben ser consideradas en la elaboración de objetivos, por su cambiante presentación. Por ello la importancia de obtener y mantener en las Instituciones de Inteligencia y contrainteligencia personal del más alto tenor cognitivo. Corolario de lo expuesto, los objetivos son aquellos elementos, necesidades y/o fenómenos que deben ser atendidos y que excitan las actividades de Inteligencia y Contrainteligencia en el Estado. IV . La Formulación de las Políticas Públicas. Las fases más generales y de las cuales se pudieran derivar otras por su grado de complejidad, orientan la actividad de formulación desde la determinación del problema, amenaza o acción que se quiere emprender a otra fase que genera una Agenda de priorización y de decisiones; de allí se transita para inferir las diferentes clasificaciones y/o valoraciones que facilitarán el planeamiento de las diversas acciones, recursos, tiempos y resultados esperados, en términos de lógica plausibilidad, para luego concluir el ciclo (3) con la generación de procesos evaluativos

que permitan comprender el éxito de la Política o las necesidades de reinicio, cambio, mejoramiento o ajuste de los diferentes programas o etapas con sujeción a un proceso continuo de retroalimentación e interdependencia o de prosecución de nuevas acciones. Todo el decurso se encuentra sujeto a permanente análisis, proceso que es propio e inherente a las actividades de Inteligencia y Contrainteligencia. En ese orden, la determinación de los problemas, amenazas o acciones consiste en la realización de sendos estudios de sensibilidad y valoración, que identifiquen los diferentes factores, actores, escenarios y ámbitos asociados, que puedan dar un conocimiento real y contextual acerca de su génesis y evolución; estos análisis extrapolan la función de recolección de información, convirtiéndose en el eje central de la política de Inteligencia y contrainteligencia, por cuanto prioriza, cuantifica y determina los entornos, los temas y los objetivos de la actividad. La Agenda Política de Inteligencia y Contrainteligencia es una que corresponde con el Sistema Nacional de Inteligencia y que debe distribuirse entre los organismos que pertenecen al sistema, según sus competencias y suficiencias misionales, bajo la coordinación de una Institución con capacidad jurídica y vocacional de integración, coordinación y control. De esta forma la Agenda general será la estructura complementaria de las Agendas de cada una de las Organizaciones del Sistema de Inteligencia. De la Agenda Política, puede surgir el Plan Nacional de Inteligencia y Contrainteligencia Estratégico, que establece entre otras: acciones, tiempos, recursos y en especial resultados esperados, que deben ser evaluados periódicamente.

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Del conocimiento de las particularidades y de todas las variables asociadas, cada organismo de Inteligencia y Contrainteligencia, genera la matriz de escenarios posibles dentro de las cuales deberá desarrollar su Agenda, con la intención inequívoca de lograr los Objetivos planteados en la Agenda General, que estará sujeta a revisión permanente por el Sistema y en especial por el órgano Coordinador. Esto generará los diferentes programas de trabajo, sean Órdenes de Operaciones hasta Misiones de trabajo, con la inclusión de las estructuras respectivas necesarias para la realización de las actividades particulares. V.

Ciclo de las Políticas Públicas de Inteligencia

Tomando a modo de ejemplo términos de John Kenneth Galbraith (citado por Fernández, 2006), el mercado moderno en los tiempos actuales, induce al consumidor a adquirir los bienes que se producen, rompiendo con las tradicionales fuerzas de oferta-demanda y/o de competencia perfecta, implicando la alteración de la necesidad del consumidor, en la búsqueda por garantizar que los productos no estén sujetos a las fuerzas del binomio, sino a la capacidad del productor de intervenir al sujeto e inducirlo a identificarse con cierto y determinado producto.

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La preocupación de las Industrias y en ellas se incluye al Estado, se centra en poder alterar las costumbres y tendencias de consumo para convertir al comprador en un elemento adicional de su cadena de valor. La necesidad inclusive no orienta los hábitos de consumos actuales, sino la capacidad de alinearlo a consumir lo que se le ofrece; siendo esto posible mediante la incitación a la compra por razón de sustanciales rebajas en los precios de competencia, entre otras herramientas. Esta sola actividad refleja como la capacidad de las Empresas e Industrias cambian las necesidades sociales. El consumidor no se procura lo que realmente necesita sino lo que se quiere que él convencionalmente crea necesitar. De esta breve reflexión, se suscitan las siguientes inquietudes: ¿Puede ocurrir esto en las actividades de Inteligencia y Contrainteligencia? O ¿Puede el decisor político inducir al consumo de un producto por él ofrecido, aún ante la inexistencia de necesidad? O ¿Tienen las amenazas que se ciernen contra el Estado la capacidad de inducir ciertas y precisas actividades de Inteligencia y Contrainteligencia (y no otras)? O ¿Podemos realizar actividades de Inteligencia y Contrainteligencia contra amenazas estratégicas y saber anticipadamente que los resultados serán inanes? Estos cuestionamientos lograrían desviar la atención de muchos, hacia elementos que son circunstanciales de fenómenos trascendentes del Estado e inclusive romperían el pensamiento tradicional y ordenado hasta hoy imperante. Pero los ejemplos son en extremo múltiples y de esas experiencias se forma la doctrina, basta recordar algunos eventos significativos en, Reino Unido (4), Japón (5), EE.UU. (6) y España (7).

Por ello es de importancia preponderante, determinar que las génesis de las Políticas Públicas tienen un ciclo circunscrito a una iniciación, un desarrollo y una extinción sujeto a factores humanos, en especial a personas con unos cisiones, perspectivas e intereses particulares. Justificando de esta manera y como fase de partida, que la formación que debe conferirse a todas las personas pertenecientes al Sistema de Inteligencia y Contrainteligencia, debe estar signada por una estructura cognitiva sólida, incontrovertible, con una capacidad permanente de análisis que debe trasegarse más allá de lo evidente y del más alto nivel académico y científico. Sí cualquiera de los elementos del ciclo de la actividad es afectado, el resultado seguirá con la afectación y sea cual fuere su estado posterior seguirá a él sujeto. Por esta razón los ambientes multifactoriales (Meny y Thoening, 1992), sujetos a la idea desde su génesis hasta cuando se cumple el objetivo o se obtiene el resultado, se circunscribe a un ciclo que debe ser creado sistémicamente, desarrollado holísticamente y revisado permanente e integralmente, por cuanto la Política Pública de Inteligencia y Contrainteligencia debe concebirse para adaptarse inmanentemente a los fenómenos evolutivos asociados con los objetivos en ella propuestos. El ciclo de la Política Pública así expuesto debe ser conclusivamente entendido por cada uno de los organismos que componen el Sistema Nacional de Inteligencia, quienes la ejecutaran con proficiencia académica y científica, en un entorno de permanente evolución estratégica, tecnológica y organizacional.


José Ricardo Hernández

NOTAS: 1. Los elementos estructurales de toda política pública son: i) el espectro ideológico, ii) las condiciones instrumentales y iii) los procesos metodológicos. 2. Esta reseña fue una versión reducida de la reseña que Th. J. Lowi, (1964) dedicó a la obra de R. A. Bauer, 1. de Sola Pool y L. A. Dexter.Publicado originalmente con el título "American Business, Public Policy, CaseStudies, and Political Theory", en World Politics, XVI, 1964, pp, 677-715. Traducción al español de María del Carmen Roqueñí. 3. No puede ser extraño que la Política Pública de Inteligencia y Contrainteligencia se encuentre sujeta al ciclo de Inteligencia. 4. Atentado contra Avión con ruta Londres – Nueva York el 21 de Diciembre de 1988. 5. Atentado en Tokio, el 20 de Marzo de 1995. 6. Atentado contra el World Trade Center en New York el 11 de Septiembre de 2001 7. Atentado en Madrid, el 11 de Marzo de 2004.

BIBLIOGRAFÍA Banco Interamericano de Desarrollo. (2006). Política de las políticas públicas. Progreso Económico y Social en América Latina. David Rockefeller Center for Latin American Studies, Harvard University, Editorial Planeta. Coeditores. Braud, P. (1992). Sociologie politique. Paris: Editeur L.G.D.J. Fernández, D. A. (2006). Fundamentos y papel actual de la Política Económica Madrid, España: Pirámide. Foucault, Michel. “Seguridad, territorio, población”. Fondo de Cultura Económica. Buenos Aires. Argentina 2006. Marsh, D. y Stoker, G. (1997). Teoría y métodos de la ciencia política. Madrid: Alianza. Meny, I., Thoening, J. (1992). Las Políticas Públicas. Barcelona, España: Editorial Ariel. Roth, André-Noël. “Políticas públicas: formulación, implementación y evaluación”. Aurora. Bogotá. Colombia. 2002.

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FUERZA AEREA RECIBIÓ DURANTE EL MES DE JULIO LA PRIMERA ENTREGA DE F-16 MODIFICADOS ÍNTEGRAMENTE POR ENAER.

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