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Analisi e valutazione della Legge 4 marzo 2009, n. 15 pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 53 del 5 marzo 2009

"Delega al Governo finalizzata all’ottimizzazione della produttività del lavoro pubblico e alla efficienza e trasparenza delle pubbliche amministrazioni nonchè disposizioni integrative delle funzioni attribuite al Consiglio nazionale dell’economia e del lavoro e alla Corte dei conti »

1 Premessa Nel gennaio dello scoso anno, con atto del Notaio Salaris in Roma, è stata costituita l’ “Associazione per la trasparenza ed il Monitoraggio gestionale delle Amministrazioni Pubbliche”, ASTMAP, di cui fanno parte dirigenti, professionisti, docenti e ricercatori. L’Associazione è apolitica e non ha finalità di lucro. L’Associazione si propone di promuovere la diffusione di cultura, di metodiche, di tecniche e di proposte normative tendenti alla trasparenza ed al monitoraggio delle Pubbliche Amministrazioni con particolare riferimento alle attività gestionali ed ai loro livelli di efficienza e di efficacia. Si propone altresì di realizzare il monitoraggio permanente dello stato di attuazione della trasparenza e del monitoraggio gestionali, pubblicandone annualmente i risultati.(art 2 dello Statuto)

Essa trae origine dal convegno del comune di Rimini del 25/26 2007 i cui atti si trovano sul sito www.astmap.it sul tema “Trasparenza, funzionalità , efficienza, etica nella Pubblica Amministrazione: precedenti storici, stato attuale e prospettive”. Tale convegno era il coronamento di una lunga attività preparatoria che aveva dato luogo a sperimentazioni concrete in varie strutture pubbliche del Paese con l’obiettivo di collaudare tecniche organizzative ed informatiche frutto di molteplici competenze ed esperienze, applicabili, nella nostra visione del problema, al settore della pubblica amministrazione. Era anche l’occasione di, a distanza di 16 anni dalla coclusione, di valutare l’esperienza del progetto Fepa e della sua forte incidenza su tutta la cultura degli anni 90 e di


analizzare il perche dalla non applicazione di tutta la normativa che tale cultura aveva determinato( a partire dal dlgs 29/1993 e fino ai cosiddetti DLGS Bassanini) Gli atti del convegno vennero stampati tempestivamente e diffusi, a cura del Comune di Rimini, in circa mille copie, in tutte le Istituzioni ( membri commissioni affari costituzionali della camera, Ministeri, regioni , Provincie e Comuni più importanti, Enti Pubblici, Organizzazioni sindacali-ecc) Ma sopratutto dal convegno vennero fuori alcune iniziative, riportate negli allegati agli atti del convegno, che si elencano (vedere Sito www.astmap.it) -Costituzione Astmap - emendamenton.18.01 al AC 2161( presentato dall’on, Lanfranco Turci) decaduto per anticipato scioglimento delle camere ) - Progetto formativo standard – prevista attuazione a partire dall’approvazione definitiva del DDL 847 Il dopo Rimini è stato caratterizzato a) per tutto l’anno 2007 - dalla estesa e prolungata diffusione degli atti e sensibilizzazione delle Istituzioni sui relativi contenuti e proposte, - dalla continua assistenza data all’on. Turci nelle vicende del citato emendamento 18.01, - dalla preparazione della costituzione dell’Astmap -dall’importante convegno di Trevico (Av) che ha visto la partecipazione dell’On Mancino, Vice Presidente del Consiglio Superiore della Magistratura, assessori della regione campania, ed molte autorità istituzionali,Politiche ed amministrative della regione ed in particolare dell’irpinia ( (vedere Sito Astmap)

a) per l’anno 2008 -da molteplici seminari ed incontri interni all’Astmap, per individuare contenuti, modalità e tempi per la realizzazione dei suoi fini istituzionali - dall’ attività dell’Astmap ed in particolare dai 6 convegni, organizzati in collaborazione con i comuni (Cremona, Riccione, Marsciano), con il Centro Studi Bellunese (Belluno), con l’ospedale Villa Betania di Napoli (Napoli) e con il consorzio interuniversitario Universus di Bari (Bari). ; tali convegni hanno avuto il duplice ruolo di presentazione dell’Associazione e del suo ruolo culturale/promozionale per la « produttività, monitoraggio e trasparenza nelle Amministrazioni pubbliche (ved. Sito astmap) - dall’analisi e valutazione delle iniziative legislative riguardant le suddette tematiche e di cui questio documento è ora una concreta iniziale realizzazione

2) Produttività, Monitoraggio, Trasparenza Si ritiene innanzitutto opportuno ricordare che il convegno di Rimini del 25/26 gennaio 2007 e tutte le iniziative promozionali successive (estesa diffusione


degli atti, emendamenti al ddl AC2161 convegni, costituzione Astmap, ecc..) hanno fatto costantemente perno sui valori di produttività, monitoraggio, trasparenza. Da un confronto sulla frequenza di tali termini nel AS1859/AC2161 (scorsa legislatura e decaduto per scioglimento anticipato della Camera) e l’attuale Legge 15/2009 si riscontra, in paricolare la differenza della frequenza dei termini di produttività e trasparenza. Prospetto comparativo tipo e numero parole chiave per ciascun documento (*) Documento

Parole chiavi

--------------------------------------------------------------------------------------------Trasp.za Misura Monit,gio Prod.itá AS.1859 (**) (già AC 2161)

2

L15/09 (***) 12

Eff.nza costi eff.cia etica

Migl.nto qualità Valut.ne Continuo

9

5

0

3

0

6

0

0

13

34

6

3

10

8

4

1

0

0

7

33

(*) stesso prospetto di confronto utilizzato nella relazione introduttiva al Convegno di Rimini 26/27/2007 (**) decaduto per anticipato scioglimento delle Camere

Il termine costi, presente quattro volte nella L 15/2009 , non riguarda i costi di gestione e quindi non presuppone una contabilità analitica: sembra quasi che i costi da “tenere sotto controllo “ siano solo quelli delle spese per il personale conseguenti a miglioramenti della produttività del lavoro. D’altre parte si deve doverosamente rilevare che il il titolo del disegno di legge è “Produttività del lavoro”. Ma è soprattutto evidente la differenza per i termini trasparenza e produttività. E questa differenza viene concretamente accentuata nell’articolazione della L.15/2009 Ma dell’enfasi data a trasparenza e produttività si rivia alle pagine successive. Invece si inizia con l’evidenziare il fatto che di monitoraggio, in entranbe le iniziative legislative, si parla poco o niente. Di monitoraggio nella L 15/2009 se ne parla solo 3 volte , con la stessa rilevanza del precedente AS1859 (cioè senza alcun riferimento alla produtività ed alla trasparenza gestionale) e, una volta, anche se genericamente e paradossalmente, viene previsto , per la Corte dei Conti (art.9 comma d) “Idonei indicatori e strumenti di monitoraggio per misurare i livelli delle prestazioni lavorative rese dai magistrati.” A parte questa norma sulle prestazioni lavorative dei magistrati, di monitoraggio gestionale non si dice nulla


E’ cosi ovvio che senza monitoraggio non si hanno indicatori di produttività ed il monitoraggio è condicio sine qua non per la trasparenza. Ed allora perchè nessun cenno al riguardo? Quasi certamente, la risposta,istituzionale organizzativa, si trova nell’art, 4 -

comma 2f) nel quale si istituisce l’Organismo centrale per la trasparenza (una quasi agenzia) “con il compito di indirizzare, coordinare e sovrintendere all’esercizio indipendente delle funzioni di valutazione, di garantire la trasparenza dei sistemi di cui alle lettere a) e b), di assicurare la comparabilità e la visibilità degli indici di andamento gestionale »

Comma 2e.4) riordinare gli organismi che svolgono funzioni di controllo e valutazione del personale delle amministrazioni pubbliche secondo i seguenti criteri: …………………………. assicurazione della piena indipendenza e autonomia del processo di valutazione, nel rispetto delle metodologie e degli standard definiti dall’organismo di cui alla lettera f); La comparabilità e la visibilità degli indici di andamentio gestionale presuppongono, necessariamente : Monitoraggio per la comparabilità Trasparenza del monitoraggio, per la visibilità Questa convinzione viene sostanzialmente accentuata comma 1 e 2 d, di cui al capitolo 3.1 successivo

da quanto previsto, all’art 4 ,

Dalla esplicitanormativasu produttivitàdellavoro, dallaforteenfasi dataallatrasparenza e dalla logicaconseguenzadiuna quasicertaobbligatorietàdel monitoraggiosipuò constatarela importante svoltapolitica in materiadi produttivit, àmonitoraggioe trasparenza,a cuiilconvegno di Riminie soprattuttoleattivitàsuccessivedicuiallapremessa hannodatoun evidenteun notevolecontributo

A questo punto questo lavoro di analisi potrebbe anche concludersi sostanzialmente con ottimismo e con evidente soddisfazione. Ma si ritiene opportuno, anche per il cautelativo “quasi” proseguire, proprio per contribuire, come Astmap ad una realizzazione del monitoraggio tecnicamente efficiente ed efficace , per puntualizzare meglio il tutto e, soprattutto per fare il possibile per evitare ciò che molti temono: la non applicazione della normativa o la sua attuazione non coerente con gli obbiettivi di produttività, monitoraggio e trasparenza 3) Produttività 3.1 –In generale


In Web risulta che il termine ‘produttività’ è presente circa 10.000.000 di volte, mentre il termine ‘indicatori di produttività’ solo 1000 (rapporto 1/10000) : una sproporzione che evidenzia il fatto che, come valore, come slogan, come fiore all’occhiello, la produttività è molto presente nel sistema economico del nostro paese, ma come quantificazione per il controllo di gestione, è modestissima. E qui una prima nota positiva, anche se per ora solo formale, del AS847 nel quale il termine ‘produttività’ risulta 10 volte e ‘indicatore di produttività’ 2 volte (rapporto 1/5). Conseguentemente, pur rilevando l’importanza che nel disegno di legge la produttività come valore venga richiamato 10 volte, la mia analisi si limita solo ai comma 1 e 2 d) dell’art, 4 che si riportano per la parte riguardante gli indicatori di produttivita e di andamento gestionale

Art 4 comma 1

….. nonchè a prevedere l’obbligo per le amministrazioni, i cui indicatori di efficienza o produttività si discostino in misura significativa, secondo parametri deliberati dall’organismo centrale di cui al comma 2, lettera f), dai valori medi dei medesimi indicatori rilevati tra le amministrazioni omologhe rientranti nel 25 per cento delle amministrazioni con i rendimenti più alti, di fissare ai propri dirigenti, tra gli obiettivi di cui alla lettera b) del medesimo comma 2, l’obiettivo di allineamento entro un termine ragionevole ai parametri deliberati dal citato organismo centrale

. L’art 4 comma 1, che ha modificato radicalmente l’originario art. 3 comma 1 dell AS 847, costituisce un netto miglioramento del confronto statistico con le organizzazzioni con con rendimenti più alti , fissando nel quartile superiore ( 25% del totale) della « graduatoria delle amministrazioni omologhe il dato cui deve far riferimento l’Organismo centrale per la trasperenza nel fissare i parametri di discostamento da tale indice, necessari per dare flessibilita e programmabilità all’allineamento.Il precedente art 3 comma 3 si limitava ad un generico riferimento alla media, rozza e scarsamente « efficace ». degli indicatori delle amministrazioni omologhe E facile constatare che senza un sistema organico di monitoraggio gestionale, standard, informatizzato e controllato, non si sarà « MAI » in grado di attuare questo comma della legge 15/2009 importantissimo ai fini di una gestione efficiente delle risorse umane

Art.4 comma 2d ….. promuovere la confrontabilità tra le prestazioni omogenee delle pubbliche amministrazioni anche al fine di consentire la comparazione delle attività e


dell’andamento gestionale nelle diverse sedi territoriali ove si esercita la pubblica funzione, stabilendo annualmente a tal fine indicatori di andamento gestionale, comuni alle diverse amministrazioni pubbliche o stabiliti per gruppi omogenei di esse, da adottare all’interno degli strumenti di programmazione, gestione e controllo e negli strumenti di valutazione dei risultati; Tale comma , estende giustament,ela comparabilità e la fissazione di indicatori di andamento gestionali, non specificati, ma che possono riguardare tutti gli altri aspetti della produttività ( costi, qualità, tempestività ) Inutile sottolineare che anche in questo caso, senza monitoraggio gestionale, sistemico, standard, informatizzato e controllato, anche tale articolo non è attuabile.

Si deve constatare , ai fine dell’analisi e la interpretazione della legge 15/2000 la coincidenza fra indicatori di efficienza e produttività; viene quindi del tutto trascurata la definizione di produttività come mix di efficienza ed efficacia della letteratura aziendalistica a partire dalla fine degli anni 80 Il termine efficacia appare solo una volta nel comma 1 b) -miglioramento dell’efficienza e dell’efficacia delle procedure della contrattazione collettiva; Cercando di logicizzare questa confusione metodologica, anche se motivata dalla volontà di maggiore comprensione da una avversione al gergo degli aziendalisti, si può dire che al temine di efficacia sono subentrati “qualità” (10 ‘presenze’), obiettivi -previsti e raggiunti- (8 ‘presenze’). Certo questo complica molte le cose : da un punto di vista tecno/interpretativo, ci stiamo allontanando dal cartesianesimo della cultura e della pratica dei nostri cugini d’oltralpe : la moderna logica matematica (di cui peraltro,purtroppo, sono intrisi tutti i miei libri) viene messa in soffitta. Ma cosi è… Sintetizzando, i contenitori/directory utilizzati dai legislatori del Senato (e tutto lascia presagire che alla Camera non si porranno certamente problemi di terminologia), resi omogenei con la cultura aziendalistica , sono 1) Produttività/efficienza (limitatamente alla produttività del lavoro) 2) Qualità della produzione (produttività-efficacia) 3) Obiettivi (previsti e raggiunti produttività- efficacia) Per quanto riguarda la qualità , nessun riferimento alle ISO9000; ed anche nelle tante esternazioni del Ministro Brunetta, contrariamente al suo predecessore Nicolais, nessun cenno alla certificazioni da ISO9000. Ma questa è la conseguenza dei troppi compromessi delle società di certificazione, nelle esperienze, peraltro non molte, fatte nelle amministrazioni pubbliche. Per l’efficacia si riporto quanto già scritto nella relazione introduttiva dal Presidente dell’Astmap al convegno di Rimini ( vedere atti del convegno in sito ASTMAP) Pag 22 ……………………………………………………………………………………………………………….. “Sono fermamente convinto che una volta realizzata la trasparenza sulla efficienza, quella sulla efficacia viene accettata piú facilmente.


Ciò è peraltro facilitato dal fatto che i controllo interni ed i nuclei di valutazione hanno valutato e valutano, magari con sensibili livelli “di efficacia”, il raggiungimento di obiettivi “da progetto” e quelli budgetari. Si può dire che che la trasparenza gestionale nell’efficacia è parzialmente realizzata nella Pa. Manca il monitoraggio sistemico e quindi la possibilitá di confronti, ma questo dipende essenzialmente dalla totale assenza di montoraggio dell’efficienza”

Anche sulla base delle informzioni acuisite nei tanti convegni del dopo Rimini, si può confermare che la situazione per quanto riguarda la produttività/efficacia è quella descritta nella relazione introduttiva. Ne consegue che l’ analisi si limita alla sola “ produttività del lavoro”. 3.2 – Produttività del lavoro Una prima positiva constatazione rispetto a “Rimini”, già evidenziata in precedenza: viene enfatizzato l’impegno per la produttività del lavoro, di cui non si parlava da più di un decennio e che costituisce la parte più forte della relazione introduttiva che si riporta integralmente. Pag 14

………………………… “2.5.8.2 Produttività del lavoro 2.5.8.2.1

Definizioni, caratteristiche, problematiche

Come è noto, la produttività del lavoro (o rendimento delle risorse umane) di un ente, di una unità organizzativa, di una attività è il rapporto fra la relativa produzione in un determinato periodo e ore lavorate (produttività effettiva) o ore contrattuali (produttività contrattuale), utilizzate per realizzarla. Evidentemente non mi dilungo su questo argomento, ma ritengo necessario ed utile sottolineare che la corretta individuazione di questo rapporto richiede: - il piano della attività istituzionali (le attività il cui risultato sono prodotti istituzionali/finali) - il piano delle unità organizzative, a partire dalla posizioni di lavoro; - il piano delle attività processo (le attività il cui risultato sono i prodotti processi, pezzi dei prodotti finali), ottenuto, a matrice, collegando le attività istituzionali a tutte le posizioni di lavoro che partecipano alla loro realizzazione; - il piano delle risorse umane, distintamente per qualifiche e profili contrattuali ed espresse in ore; - la misura delle attività istituzionali mediante quantificazione dei relativi prodotti/risultato; - l'individuazione del tempo medio di risorse umane utilizzate, nel periodo di riferimento, per ciascuna unità prodotto/processo e distinte sempre per qualifiche e profili (produttivitá di attività/prodotto); - l’individuazione di “pesi” per ciascun prodotto processo, per renderli sommabili e calcolare la produttività per ciascuna unità organizzativa, a partire dalla posizione di lavoro; -il monitoraggio organico e definito dei dati (possibilmente trimestrali) contenuti nei vari piani. Come sottolineato in precedenza l’indice di produttività che si ricava a partire dal tempo medio per prodotto che è, esso stesso, un indice, e fino all’indice di ente, non ha valore di per sé, ma solo come parametro da utilizzare per individuare gli scostamenti di produttività, sia verticalmente (nell’ambito della stessa attività e della stessa struttura organizzativa e dell’ente) come confronti nel tempo sia orizzontalmente (benchmarking) mediante confronti con attività omogenee e, con maggiori difficoltà, di unità organizzative omogenee di altri enti. Disponendo di una sufficiente banca dati storica dell’ente o di diversi enti omogenei (come ad es. gruppi omogenei di ospedali, comuni ecc.) é possibile individuare indici di produttivitá di riferimento da utilizzare per: - verifica/ristaffatura dei fabbisogni organici nello stesso ente (se si dispone di sola banca dati di ente)


- verifica/rideterminazione fabbisogni organici (se si dispone di banca dati di enti omogenei) - attribuzione incentivi economici - valutazione prestazioni dirigenziali Gli esempi/esperienza che seguono costituiscono una puntuale attuazione di quanto sopra ed una altrettanto puntuale verifica della “non voluta, falsata, ostacolata ecc.” trasparenza gestionale riguardante l’efficienza.

La definizione di produttività del lavoro è quella più accettata, anche se con i limiti della non-valutazione degli altri fattori che la influenzano (tecnologia, investimenti, ecc..), ma è coerente con gli obiettivi dell’AS847, con le dichiarazioni al riguardo del Ministro Brunetta e, soprattutto, con le definizioni ISTAT ed internazionali (rapporto fra PIL e ore lavorate ). E gli indici/indicatori di produttività richiedono, come peraltro tutti gli indici, di definizioni precise relative alla tipologia e al rilevamento dei dati al numeratore (produzione) ed al denominatore (risorse umane) . E gli adempimenti sopraelencati costituiscono condizione indispensabile per la loro concreta individuazione coerente con la definizione data. Sono indicazioni logicamente ovvie. Ma vanno rese obbligatorie come in tutti i casi di analisi, da usare per la valutazione dell’andamento di un fenomeno (si pensi ad es, a tutti gli indicatori usati in medicina, nella meterorologia, nel rilevanemto del costo della vita. ecc..). Per una maggiore efficacia della obbligatorietà sarebbe stato utile una esplicitazione, sia pure generica nellla L 15/2009; si ritiene certamente utile che ciò avvenga ora nei decreti delegati. . Nel frattempo l’Astmap continuerà la sua attività istituzionale per sostenere, con le sue iniziative tecno/culturali, l’effettiva e corretta attuazione di quanto previsto, esplicitamente e non, nella L 15/2009 di cui auspichiamo una pronta rapida atuazione. 4) – Trasparenza 4.1 – In generale Per questa parte si itiene opportuno riportare, soprattutto, stralci della relazione introduttiva già citata riguardante la trasparenza gestionale che ha significativamente come titolo ‘Trasparenza e sua necessaria “attuazione” per l’efficienza l’efficacia e l’etica delle pubbliche amministrazioni’.

La definizione, necessariamente complessa e sistemica per fare da “minimo comune multiplo” é la seguente


“la trasparenza è un insieme di strumenti tecno/normativi con i quali risulta possibile la valutazione delle caratteristiche di status (sicuro, affidabile, efficiente, etico, efficace, ecc.) di prodotti, istituzioni, di sistemi gestionali, di valori culturali mediante il loro monitoraggio per renderle misurabili, visibili, verificabili e comparabili, in relazione alla loro tipologia ed allo status cui la trasparenza si riferisce”

In questo caso il prodotto viene usato nella terminologia ISO 9000/2001 ( prodotto = insieme di attivitá correlate ed interagenti che trasformano elementi di entrata in elementi di uscita. Sulla base di questa definizione “generale di trasparenza” si possono definire le subdistinzioni: - tecnologica: quella che si riferisce ai prodotti in sé, come utilizzabilità (in termini, di uso, sicurezza, affidabilità ecc.) - istituzionale: quella che si riferisce alle istituzioni (open door, informazione, obiettivi ecc) - gestionale: quella che si riferisce ai sistemi gestionali (efficienza, efficacia) - culturale: quella che si riferisce ai valori culturali (senso dello stato, senso della comunità, etica, ecc) …………………………………………………………………………………………………………………… …………………………………………………………………………………..

Pag.9

………………………………………………………………………………………………………………… “la trasparenza gestionale è un insieme di strumenti tecno/normativi con i quali risulta possibile la valutazione dell’efficienza ed efficacia di sistemi gestionali mediante il loro monitoraggio per renderle misurabili, visibili, verificabili e comparabili La trasparenza gestionale deve essere finalizzata alla valutazione della produttività, come approccio sistemico all’efficienza ed efficacia e conseguentemente a valutare se il sistema gestionale dell’ente sta producendo: con efficacia - tempestivitá rispetto ai tempi attesi dall’utenza; - adeguatezza rispetto alla domanda non solo effettiva, ma anche potenziale - accuratezza (qualità attesa) con efficienza - ottimale utilizzo di risorse, rispetto alla produzione realizzata, in termini di: - di risorse umane (produttivitá del lavoro) - di tutte le risorse, in valori monetari (produttivitá economica, controllo dei costi)

E per valutare tutto questo è indispensabile il monitoraggio Per una più completa comprensione delle problematiche relative alla trasparenza si consiglia però di leggere tutta la relazione introduttiva al Convegno di Rimini Si consiglia anche di leggere l’ottima ed originale relazione (Convegno di Trevico) del dott. Pietro Cuoco, colto magistrato della Suprema Corte di Cassazione (già citato in precedenza), sul tema « trasparenza ed etica ( sito Astmap) Infine, a conferma dell’ottimismo, forse un poco ma necessariamente illuministico, che certamente pervade questa analisi , si rileva che a fronte dei 600 siti sul tema « trasparenza gestionale » rilevati in Google agli inizi del 2007, se ne riscontrano ben 11.000 alla data del 3 gennaio 2009 Per la trasparenza in generale si è passati da 2.500.000 a 23.800.000.


4.2 – Nella L : 15/2009 4.2.1–In generale Nell’articolato riguardante la trasparenza si nota il faticoso, ma positivo, compromesso bipartisan che ha consentito di inserire nella L 15/2009 buona parte della normativa prevista nell’originario AS746 di iniziativa dell’opposizione (primo firmatario sen. Pietro Ichino). Non vi è più l’Agenzia per la Trasparenza (art 5 del AS746), ma l’Organismo per la trasparenza (art 4 comm 2 f). Si itiene che la collocazione nel CNEL, come nel decaduto AS1859, sarebbe risultata più efficace sia per la maggiore autonomia del CNEL, sia anche per attenuare quell’enfasi al contrattualismo che pervade un po’ tutta la L 15/2009 . Ma per il resto si comprende la manifestata soddisfazione di Brunetta ed Ichino: la sintesi risulta molto più mediazione tecnica che mediazione politica. E con i tempi che corrono è da considerarsi un fatto positivo per le amministrazioni pubbliche e per la politica. Un’altra constatazione positiva: l’integrazione fra produttivita del lavoro e trasparenza Ne consegue una sinergia che se proseguita nella fase di decreti delegati ed in quella di costituzione e di funzionamento dell’Organismo per la trasparenza, potrebbe portare una svolta positiva non solo nelle amministrazioni pubbliche, ma anche nel sistema socio/politico/economico del paese. Manca il ponte fra produttività e trasparenza: il monitoraggio gestionale. Ma dall’analisi del’articolato di cui appresso risulterà ancora più evidente la necessità assoluta del monitoraggio gestionale. Continuando con la metafora del ponte: senza collegare produttività con trasparenza, entrambi muoiono per mancanza di flusso di sangue rappresentato dal monitoraggio. La produttività senza monitoraggio non solo non è oggettivamente quantificabile, ma non è nemmeno ‘conoscibile ‘: la trasparenza senza monitoraggio.. semplicemente.. non esiste. E questa è una caratteristica vitale nel ‘pubblico’, non solo per la produttività e la trasparenza, ma anche per evitare le metastasi della corruzione. Nel privato la situazione è più complessa; ma in generale il privato non ha bisogno e/o non vuole la trasparenza e quindi puo fare a meno del ponte; certo che anche nel privato vi è trasparenza, ma sostanzialmente solo quella imposta dal codice civile e dalla normativa fiscale. 4.2.2– Organismo per la Trasparenza Istituzione

Art,3 comma2 f


…) prevedere, nell’ambito del riordino dell’ARAN di cui all’articolo 3, l’istituzione, in posizione autonoma e indipendente, di un organismo centrale che opera in collaborazione con il Ministero dell’economia e delle finanze – Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato e con la Presidenza del Consiglio dei ministri – Dipartimento della funzione pubblica ed eventualmente in raccordo con altri enti o istituzioni pubbliche, con il compito di indirizzare, coordinare e sovrintendere all’esercizio indipendente delle funzioni di valutazione, di garantire la trasparenza dei sistemi di cui alle lettere a) e b), di assicurare la comparabilità e la visibilità degli indici di andamento gestionale, informando annualmente il Ministro per l’attuazione del programma di Governo sull’attività svolta. I componenti, in numero non superiore a cinque, sono scelti tra persone di elevata professionalità, anche estranee all’amministrazione, che non abbiano interessi di qualsiasi natura in conflitto con le funzioni dell’organismo, con comprovate competenze in Italia o all’estero nelle materie attinenti la definizione dei sistemi di cui alle lettere a) e b), e sono nominati, nel rispetto del principio della rappresentanza di genere, con decreto del Presidente della Repubblica, previa deliberazione del Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro per la pubblica amministrazione e l’innovazione, di concerto con il Ministro per l’attuazione del programma di Governo, per un periodo di sei anni e previo parere favorevole delle competenti Commissioni parlamentari, espresso a maggioranza dei due terzi dei componenti;

Si rileva innanzitutto un notevole limite all’indipendennza ed autonomia dell’Organismo per la trasparenza con « l’operare in collaborazione con il Ministero dell economia Finanze e con la Presidenza del Consiglio (poteri istituzionali molto forti) ». Ulteriori, anche se eventuali vincoli , potrebbero venire dal raccordo con altri enti o istituzioni pubbliche. Rispetto a quanto previsto per l’istituzione dell’Agenzia di cui all’art 5 AS746 (assoluta autonomia), i condizionamenti sono veramente notevoli. Molto dipende dall’autorevolezza, dal prestigio, dall’esperienza dei membri che la comporranno e dalla professionalità della struttura tecnica di supporto. Ma non basta. Eì opportuno che in sede di predisposizione dei decreti delegati siano meglio chiarite le collaborazioni e i raccordi. Compiti : SeguitoArt.3 comma f 1) indirizzare, coordinare e sovrintendere all’esercizio indipendentedelle funzioni di valutazioni ;

Anche qui si pongono problemi di conflitti fra l’indipendenza e, soprattutto, il sovrintendere ; ed anche in questo caso vi è l’opportunità di maggiori dettagli in sede di decreti delegati. 2)garantire la trasparenza dei sistemi lettera a) art 3 (…….. di valutazione delle amministrazioni pubbliche diretti a rilevare, anche mediante ricognizione e utilizzo delle fonti informative anche interattive esistenti


in materia, nonché con il coinvolgimento degli utenti,la corrispondenza dei servizi e dei prodotti resi ad oggettivi standard di qualità rilevati anche a livello internazionale;

lettera b) art 3 ( …..obbligo per le pubbliche amministrazioni di predisporre, in via preventiva, gli obiettivi che l’amministrazione si pone per ciascun anno e di rilevare, in via consuntiva, quanta parte degli obiettivi dell’anno precedentee` stata effettivamente conseguita, assicurandone la pubblicità per i cittadini, anche al fine di realizzare un sistema di indicatori di produttività e di misuratori della qualità del rendimento del personale, correlato al rendimento individuale ed al risultato conseguito dalla struttura;

Trattasi forse del compito più importante e difficoltoso che, però, senza un monitoraggio gestionale pianificato e standard non ha nessuna probabilità di essere « garantito ». 3) di assicurare la comparabilità e la visibilità degli indici di andamento gestionale

Si ritiebe che il problema della comparabilità (benchmarking) , sia in termini di controllo sia di promozione della produttività, costituisca la questione tecnica più difficile da risolvere. Anzi se intesa come confronto di indici di produttività, come valore assoluto, come ad es. confrontare l’indice q del comune A con quello k del comune B e per di più in funzione di standard prestabiliti (art,3 comma 1, comma 2.a, comma e.4 e comma g), le difficoltà diventano quasi insormontabili. Si noti poi il rischio che si corre nella previsione dell’agire in giudizio degli interessati ed anche di associazioni (cd. class action) di cui al comma i).

Comunque lo stato attuale della tecnologia informatica (IT) consente qualche passo in avanti al riguardo, ma con molta cautela. Invece confronti sono possibili se si fa riferimento a standard di scostamento, sia per il miglioramento sia per la tenuta sotto controllo. Basti pensare agli indici di costi della vita valutati in termini di scostamenti e non di valori assoluti; e questo anche per la maggiore validità statistica degli scostamenti, come rapporti. Per quanto riguarda la questione tecnica degli standard e per evidenti motivi di economia espositiva, ci si ferma qui, sottolineando che, in ogni caso e a maggior ragione, va realizzato il monitoraggio di cui al cap. 3.2. Inoltre. per quanto riguarda il compito di definire gli strumenti (metodologie e standard) per la valutazione, ne ho già sottolineato, nella parte finale del capitolo 2, l’importanza ai fini della realizzazione del monitoraggio gestionale. 4.2.2.2– Contenuti della Trasparenza Art 3 com5. La trasparenza costituisce livello essenziale delle prestazioni erogate dalle amministrazioni pubbliche a norma dell’articolo117, secondo comma, lettera m), della Costituzione.


Art 3 comma 6 Ai fini del comma 5 la trasparenza e` intesa come accessibilità totale,anche attraverso lo strumento della pubblicazione sui siti internetdelle pubbliche amministrazioni,delle informazioni concernenti ogni aspetto dell’organizzazione delle pubbliche amministrazioni,degli indicatori relativi agli andamenti gestionali e all’utilizzo delle risorse per il perseguimento delle funzioni istituzionali,dei risultati dell’attività di misurazione e valutazione svolta in proposito dagli organi competenti,allo scopo di favorire forme diffuse di controllo del rispetto dei princıpi di buon andamento e imparzialità.

Si noti l’enfasi data alla trasparenza facendo addirittura riferimento al’art 27 della costituzione, intesa anche come accessibilità totale.

5 - conclusioni/proposte

L’emergenza che ha il Paese di uscire al più presto dall’attuale fase congiunturale, aggravata peraltro dalla recente crisi dei mercati finanziari, impone la necessità di avere in tempi brevi un apparato amministrativo pubblico snello ed efficiente capace di rispondere tempestivamente alle richieste di servizi da parte dei cittadini e delle imprese.

E’ vero che qui e là esistono aree di eccellenza operativa ma il quadro di inefficienza generale che si presenta a chi per necessità viene a contatto con la P.A., dimostra chiaramente che la tanto sospirata riforma è ancora tutta la realizzare.

per valorizzare il merito e gestire in modo ottimale le attività nei pubblici uffici occorre predisporre e rendere obbligatorie regole normative, metodologiche, tecnologiche finalizzate alla individuazione, misura, monitoraggio, trasparenza e valutazione delle produttività, intesa come mix sistemico del produrre di più e minor costi prima e meglio.

In particolare deve essere regolamentata e resi obbligatori A) la quantificazione e misura della produttività della amministrazioni pubbliche, e la conseguente elaborazione di indicatori standard riguardanti i prodotti finali e di processo, le


unita organizzative a partire dalle posizioni di lavoro, in modo da avere, con il sistema ad albero, informazioni leggibili dal basso in alto e viceversa

b) il monitoraggio sistemico informatico e standard dei dati di cui al punto a. in modo da consenti confronti verticali , all’interno dell’ente, sia orizzontali, con altri enti omogenei c) ) trasparenza del monitoraggio . mediante apposita progettazione d) valutazione delle organizzazioni e del personale che tenga soprattutto conto delle indicazioni scaturenti dal monitoraggio . E’ in questa ottica, quindi, che la nostra Associazion,

intende fornire il proprio contributo

proponendo che nei decreti legislativi in corso di massa a punto vegna previsto e reso obbligatorio :

a) progettare attuare e gestire

il monitoraggio quantitativo, sistemico e permanente

1) del piano delle attività e dei prodotti istituzionali 2) del piano delle attività e dei prodotti dei processi , estesi alle singole posizioni di lavoro, 3) Del piano delle risorsre umane 4) del piano dei centri di costi, del piano dei conti e del piano degli indicatori di gestione; b) individuare, quantificare e monitorare la produttività del lavoro a partire dalle posizioni di lavoro, dei costi delle attività e dei prodotti istituzionali di cui al precedente punto b1), della qualità delle attività e dei servizi resi;


Appendice di Emidio Valentini Algoritmi di sintesi del quadrilatero produttività, monitoraggio, trasparenza, Valutazione Concludoquestamia « analisi/valutazione» con glialgoritimisimbolicirelativialquadrilatero. (letedradidipitagora) Siano gliinsiemi(categorie,contenitori) D = dati Pr = produttività ( intesa com mix di sottoinsiemi) Pre1= produttivitàefficienza Pre11= Produttivitàtecnica Pre111= Produttivitàrisorseumane (produzione/risorseumane) Pre112= produttivitàtecnologia(produzione/tecnologiautilizzata) Pre113= produttivitàmaterieprime(produzione/materieprimeconsumate) Pre12= produttivitàeconomica Pre2= produttivitàefficacia M = monitoraggio T = Trasparenza V = valutazione w = algoritmiaritmetici > algoritmisimbolici con significatologico = « con ,unitamente» DP = Datiperlaproduttività M DP = Monitoraggiodatiperlaproduttività MP = MonitoraggiodellaProduttività Siha P = DPw > MDPw > Pw TP = Trasparenzadellaproduttività= P > MPw > Tw = (Dw>MDw>Pw) > Tw V= valutazione VP = TP>Vw = [(Dw>MDw>Pw) >Tw]> Vw Perglialgoritmi aritmetici di DPw, MD w e Pw consultare( non è certamentefacile) il libro di Emidio Valentini ( sitoastmap) « Metodologie e strumentiper ilmiglioramento continuo deisistemidigestione» Per glisviluppiinformaticidi taleformule sono occorsi km ( una mia solitaesagerazione retorica)di algoritmiapplicativi cheionon conoscoe non ha maicapito. Glialgoritmi perlatrasparenza e perlavalutazionesono ancora da fare;Ma questivanno fatti dopo averregolamementatoneidettaglisialatrasparenzasialavalutazione. E non credoche lifaroio. Una postilla


Se M=0 Siavràanche P=O T =O V =0 E’ cosilogicoed ovvio…..


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