Issuu on Google+

การศึกษาแนวทางการพัฒนาการจัดการความเสี่ยงจากภัยพิบัติโดยชุมชนเปนฐาน จากภาคประชาสังคม : กรณีศึกษาชุมชนบานน้ําเค็ม ต.บางมวง อ.ตะกั่วปา จ.พังงา

นางสาวศิรินันต สุวรรณโมลี

วิทยานิพนธนี้เปนสวนหนึ่งของการศึกษาตามหลักสูตร ปริญญาศิลปศาสตรมหาบัณฑิต สาขาวิชาการจัดการทรัพยากรชีวภาพ คณะทรัพยากรชีวภาพและเทคโนโลยี มหาวิทยาลัยเทคโนโลยีพระจอมเกลาธนบุรี ปการศึกษา 2552


การศึกษาแนวทางการพัฒนาการจัดการความเสี่ยงจากภัยพิบัติโดยชุมชนเปนฐาน จากภาคประชาสังคม : กรณีศึกษาชุมชนบานน้ําเค็ม ต.บางมวง อ.ตะกัว่ ปา จ.พังงา นางสาวศิรินันต สุวรรณโมลี วท.บ. (เทคโนโลยีชีวภาพ) วิทยานิพนธนี้เปนสวนหนึ่งของการศึกษาตามหลักสูตร ปริญญาศิลปศาสตรมหาบัณฑิต สาขาวิชาการจัดการทรัพยากรชีวภาพ คณะทรัพยากรชีวภาพและเทคโนโลยี มหาวิทยาลัยเทคโนโลยีพระจอมเกลาธนบุรี พ.ศ. 2552 คณะกรรมการสอบวิทยานิพนธ ประธานกรรมการสอบวิทยานิพนธ (ดร.นฤมล หิญชีระนันทน อรุโณทัย) กรรมการและอาจารยที่ปรึกษาวิทยานิพนธ (ผศ.ดร.สุรพงษ ชูเดช) กรรมการและอาจารยที่ปรึกษาวิทยานิพนธ (รวม) (ดร.มิชิตา จําปาเทศ รอดสุทธิ) กรรมการ (ผศ.ดร.ศศิธร สุวรรณเทพ) กรรมการ (นายสุเมธ ทานเจริญ) ลิขสิทธิ์ของมหาวิทยาลัยเทคโนโลยีพระจอมเกลาธนบุรี


ข หัวขอวิทยานิพนธ

หนวยกิต ผูเขียน อาจารยที่ปรึกษา อาจารยที่ปรึกษารวม หลักสูตร สาขาวิชา สายวิชา คณะ พ.ศ.

การศึกษาแนวทางการพัฒนาการจัดการความเสี่ยงจากภัยพิบัติโดยชุมชน เปนฐานจากภาคประชาสังคม : กรณีศึกษาชุมชนบานน้ําเค็ม ต.บางมวง อ.ตะกัว่ ปา จ.พังงา 12 นางสาวศิรินันต สุวรรณโมลี ผศ.ดร.สุรพงษ ชูเดช ดร.มิชิตา จําปาเทศ รอดสุทธิ ศิลปศาสตรมหาบัณฑิต การจัดการทรัพยากรชีวภาพ การจัดการทรัพยากรชีวภาพ ทรัพยากรชีวภาพและเทคโนโลยี 2552

บทคัดยอ การวิจัยนี้เปนการศึกษาเชิงคุณภาพเกี่ยวกับปญหา อุปสรรค และแนวทางการพัฒนาการจัดการความ เสี่ยงจากภัยพิบัติโดยมีชุมชนเปนฐานจากภาคประชาสังคม จากบทเรียนในการจัดการตนเองของ ชุมชนบานน้ําเค็ม ตามแนวความคิดการดํารงชีวิตอยางยั่งยืน (sustainable livelihoods) โดยใชเทคนิค เดลฟาย (Delphi) ในการรวบรวมขอคิดเห็นจากผูปฏิบัติงานภาคประชาสังคม ไดแก ชุมชน องคกร พัฒนาเอกชนและภาครัฐที่รวมดําเนินงานกัน จํานวน 9 คน ผลการศึกษาพบวา 1) ในการดําเนินงาน พบปญหาดานการมีสวนรวม ดานงบประมาณ ดานความรูความเขาใจในสิทธิหนาที่ในการดําเนินงาน และดานการประสานงานระหวางองคกร 2) แนวทางในการพัฒนาการดําเนินงานคือ ภาคชุมชนควรมี การรวมกลุมและการจัดการองคกรชุมชน เปนหัวใจของกระบวนการจัดการความเสี่ยงจากภัยพิบัติ โดยมีชุมชนเปนฐาน ตั้งแตชวงตนของการฟนฟูชุมชน สวนภาครัฐและองคกรพัฒนาเอกชน ควร ประสานการดําเนินงานรวมกัน โดยดานการมีสวนรวมนั้น องคกรพัฒนาเอกชนสามารถชวยทํางาน เชิ งลึ ก วางรากฐานการจั ด การตนเองให กับ ชุ ม ชนได สว นภาครั ฐ ควรสนับ สนุน การสานต อ การ ดําเนินงานระยะยาวควบคูไปกับการใหความรูและสรางความเขาใจในสิทธิหนาที่ในการดําเนินงานที่ ถูกตองแกชุมชน คําสําคัญ : ภัยพิบัติ, การจัดการความเสี่ยงจากภัยพิบัติโดยมีชุมชนเปนฐาน, การดํารงชีวิตอยางยั่งยืน


ค Thesis Title

Thesis Credits Candidate Thesis Advisor Thesis Co-Advisor Program Field of Study Division Faculty B.E.

The Study of a Guideline to Develop the Community-based Disasters Risk Management on Civil Society: Case study of Ban-Namkem village, Bangmuang sub-district, Takuapa district, Phang-nga province 12 Miss Sirinon Suwanmolee Asst. Prof. Dr. Surapong Shudej Dr.Michita Champadesh Rodsuthi Master of Arts Natural Resource Management Natural Resource Management School of Bioresources and Technology 2552

Abstract This research purpose was to present the qualitative data of the problem, constraint and a guideline to develop the Community-based Disasters Risk Management by Civil Society from lesson learnt of Ban-Namkem village following Sustainable Livelihoods frameworks by Delphi Technique to collect the opinion of 9 civil society’s stakeholder include community, NGOs and government sector. Result are 1) the stakeholder found 4 major problems and constraints involved the participation, the financial budget, the information and understanding rights of the duty to selforganize, the coordinate among organization 2) guideline to Develop this approach to initiate community’s self-recovery, an effected people should be gather and organize themselves. While government sector and NGOs should increase co-operate performance together. Regarding the participation: NGOs have an in-dept ability to establish the villager’s self-organize. However, government sector should support long-term budget, whilst provide the education and building rights understanding to the community. Keyword: Disaster, Community-based Disaster Management, Sustainable Livelihoods frameworks


กิตติกรรมประกาศ ผูวิจัยขอขอบคุณประธานสอบวิทยานิพนธ ดร.นฤมล หิญชีระนันทน อรุโณทัย อาจารยที่ปรึกษา วิทยานิพนธรวม ดร.มิชิตา จําปาเทศ รอดสุทธิ อาจารยที่ปรึกษาวิทยานิพนธ ผศ.ดร.สุรพงษ ชูเดช กรรมการวิทยานิพนธ ผศ.ดร.ศศิธร สุวรรณเทพ และ นายสุเมธ ทานเจริญ ที่ทําใหวิทยานิพนธฉบับนี้ สําเร็จลุลวงไปไดดวยดี นอกจากนี้ขอขอบคุณนักวิชาการ ผูเชี่ยวชาญ พี่ เพื่อนๆ อาสาสมัครทุกทาน ทั้งที่เอยนามและไมได เอยนามที่ใหความชวยเหลือและแบงปนประสบการณดีๆใหกันและกัน วิทยานิพนธฉบับนี้จะเกิดขึ้น ไมไดหากปราศจาก ชาวบานลับแล จังหวัดอุตรดิตถและชาวบานไผดํา จังหวัดอางทอง ที่บมเพาะให ผูวิจัยมีประสบการณดานการจัดการภัยพิบัติ ชาวบานผูประสบภัยสึนามิ จังหวัดพังงา โดยเฉพาะนาย ไมตรี จงไกรจั ก ร แห ง บ า นน้ํ า เค็ ม ที่ ใ ห จุ ด ประกายความคิ ด ให เ กิ ด เป น ข อ มู ล ดี ๆ ที่ จ ะเป น เป น ประโยชนแกชุมชนอื่นๆตอไป ขอขอบคุณสําหรับขอมูลทางวิชาการจาก คุณมนตรี ชนะชัยพิบูลยวัฒน หัวหนาฝายนโยบายและแผน สํานักนโยบายฯ กรมปองกันและบรรเทาสาธารณภัย นายอํานาจ ผลมาตย และนางจิรพร เจริญสุข ที่ ชวยถายทอดมุมมองจากฝงผูปฏิบัติงานจัดการความเสี่ยงจากภัยพิบัติโดยมีชุมชนเปนฐานของกรม ปองกันและบรรเทาสาธารณภัย Mrs.Wannapa Riquet จาก ADPC สําหรับเรื่องราวจาก International NGOs ที่ทํางานในพื้นที่ Mr.Johnathan Shott จากมูลนิธิเพื่อการพัฒนาที่ยั่งยืนที่ชวยสรางความเขาใจ เรื่องเครือขาย นายชาญยุทธ เทพา มูลนิธิรักษไทย นายธนพล ทรงพุฒิ และ นายณฐรัฐ ฐาปโนสถ เจาหนาที่มูลนิธิกระจกเงา ที่ชวยฉายภาพการจัดการภัยพิบัติของชุมชนอื่นๆเชื่อมโยงแนวคิดการสาน ตอการจัดการชุมชนในระยะยาว นายทวีศาสตร ตั้งปฐมวงศ จากสภากาชาด สําหรับคําแนะนําใน แบบสอบถาม และที่ขาดไมไดตองขอบคุณนางสาวภศิกา ผลารักษ ขอมูลจาการจัดการความรูของ ชุ ม ชนบ า นน้ํ า เค็ ม ในวิ ท ยานิ พ นธ ที่ เ ธอวิ จั ย เป น ประโยชน ใ นการพิ จ ารณาทุ น ทางสั ง คมและ กระบวนการจัดการตนเองของชุมชนอยางมาก สุดทายขอบคุณรางกายและสมองสําหรับสติ ปญญาและแรงกายที่ประสานกันจนทํางานไดทุกวันนี้


สารบัญ หนา บทคัดยอภาษาไทย บทคัดยอภาษาอังกฤษ กิตติกรรมประกาศ สารบัญ รายการตาราง รายการรูปประกอบ

ข ค ง จ ฌ ญ

บทที่ 1 บทนํา 1.1 ปญหาและที่มาของการวิจยั 1.2 วัตถุประสงค 1.3 ขอบเขตการศึกษา 1.4 วิธีการศึกษา 1.5 ประโยชนที่คาดวาจะไดรับ 1.6 นิยามศัพท บทที่ 2 ทบทวนวรรณกรรม 2.1 ภัยพิบัตแิ ละแนวคิดเกี่ยวกับการบริหารจัดการภัยพิบัติ 2.1.1 ความหมายของภัยพิบตั ิ 2.1.2 ประเภทของภัยพิบัติ 2.1.3 ลักษณะของภัยพิบัติทางธรรมชาติ 2.1.4 แนวคิดและทีม่ าของการจัดการภัยพิบัติในปจจุบัน 2.1.5 การจัดการภัยพิบัติในปจจุบนั 2.1.6 กฎหมายและนโยบายเกี่ยวกับการจัดการสาธารณภัยและการชวยเหลือ 2.1.7 การจัดการความเสี่ยงจากภัยพิบัติโดยอาศัยชุมชนเปนฐาน 2.1.8 ปญหาในการบริหารจัดการสาธารณภัยของประเทศไทย 2.2 แนวคิดประชาสังคม 2.2.1 ความหมายของประชาสังคม 2.2.2 ที่มาของแนวคิดประชาสังคม 2.2.3 แนวคิดประชาสังคมในสังคมไทยแนวตางๆ 2.2.4 องคประกอบของประชาสังคม

1 1 2 3 3 3 3 5 5 5 6 7 10 13 16 22 28 31 31 34 35 37


ฉ สารบัญ (ตอ) หนา 2.2.5 เกณฑการบงชีค้ วามเปนประชาสังคม 39 2.2.6 เครือขายทางสังคมที่เกิดขึ้นในเหตุการณสนึ ามิ 40 2.2.7 ภาคประชาสังคมกับการจัดการภัยพิบัติ 41 2.2.8 ทุนทางสังคมในการจัดการภัยพิบัติ 42 2.2.9 ปญหาที่พบในการทํางานจากประชาสังคม 44 2.3 แนวคิดเกีย่ วกับการจัดการตนเองของชุมชน 45 2.3.1 ความหมายของการจัดการตนเอง 46 2.3.2 ปจจัยในการริเริ่มและสานตอการจัดการตนเองของชุมชน 47 2.3.3 กลไกการจัดการตนเอง 51 2.3.4 ปญหาและอุปสรรคในการจัดการตนเองของชุมชน 53 2.4 แนวคิดการดํารงชีวิตที่ยั่งยืน 54 2.4.1 หลักการของแนวคิดการดํารงชีวิตที่ยั่งยืน 54 2.4.2 กรอบการทํางานตามแนวคิดการดํารงชีพอยางยั่งยืน 55 2.5 ชุมชนบานน้ําเค็มกับการจัดการภัยพิบัติภาคประชาสังคม 57 2.5.1 ลักษณะทางกายภาพ 57 2.5.2 ประวัติความเปนมา 58 2.5.3 ลักษณะทางสังคม 61 2.5.4 ความเสียหายของชุมชน 63 2.5.5 สรุปภาพรวมความรวมมือของการจัดการภัยพิบัตภิ าคประชาสังคม 64 2.6 งานวิจัยที่เกี่ยวของ 65 2.6.1 งานวิจัยเกี่ยวกับผลกระทบ และแนวทางการจัดการภัยพิบัติที่ชุมชนตองการ 65 2.6.2 งานวิจยั เกีย่ วกับแนวทางการจัดการภัยพิบตั ิจากอาสาสมัครและองคกร 68 พัฒนาเอกชน 2.6.3 งานวิจยั เกีย่ วกับแนวทางการจัดการภัยพิบตั ิที่ใชวิธีเดลฟายในการเก็บขอมูล 72 2.7 กรอบแนวคิดในการศึกษา 73 บทที่ 3 แนวทางการดําเนินงานวิจยั 74 3.1 กลุมตัวอยางที่ใชในการวิจัย 74 3.2 เครื่องมือที่ใชในการวิจัย 75 3.2.1 เทคนิคเดลฟาย 75


ช สารบัญ (ตอ) หนา 3.2.2 การสรางเครื่องมือที่ใชในการวิจัย 82 3.2.3 การใชเครื่องมือในการวิจัย 83 3.3 การเก็บรวบรวมขอมูล 84 3.4 การวิเคราะหขอ มูล 84 3.4.1 สถิติที่ใช 84 บทที่ 4 ผลการศึกษา 87 4.1 การฟนฟูชุมชนหลังประสบภัยพิบัติของชุมชนบานน้ําเค็ม 88 4.2 การเตรียมพรอมรับมือภัยพิบัติของชุมชนบานน้ําเค็ม 91 4.2.1 ชวงเริ่มตนการเตรียมพรอมรับมือภัยพิบัติของชุมชน 92 4.2.2 ชวงสานตอการเตรียมพรอมรับมือภัยพิบัติของชุมชน 96 4.2.3 ประชาสังคมและปจจัยของความสําเร็จในการเตรียมพรอมรับมือภัยพิบตั ิ 99 4.3 บทเรียนที่พบในกระบวนการ CBDRM ของชุมชนบานน้ําเค็ม 102 4.3.1 การดําเนินงานในกระบวนการ CBDRM 102 4.3.2 การลดความเปราะบางจากภัยพิบัตติ ามแนวคิดการดํารงชีวิตที่ยั่งยืน 105 4.3.3 ปจจัยในการจัดการตนเองตอการเตรียมพรอมรับมือภัยพิบัติของชุมชน 110 4.3.4 ภาพรวมของบทเรียนที่พบในกระบวนการ CBDRM ของชุมชนบานน้ําเค็ม 112 4.4 ปญหาและแนวทางแกไขในการจัดการภัยพิบัติโดยมีชุมชนเปนฐาน 112 4.4.1 ปญหาจากภายในชุมชน 113 4.4.2 ปญหาจากภายนอกชุมชน 117 4.4.3 ภาพรวมของปญหาและแนวทางแกไขในการดําเนินงาน 123 4.5 แนวทางการพัฒนาและขยายผลการดําเนินงาน 124 4.5.1 แนวทางการแกปญหาที่พบในกระบวนการ CBDRM 124 4.5.2 โมเดลการสําหรับการขยายผลการดําเนินงาน 127 4.5.3 ภาพรวมของแนวทางในการพัฒนาการดําเนินงาน 131 4.6 ผลการศึกษาความคิดเห็นจากเทคนิคเดลฟาย 132 4.6.1 ผลการวิเคราะหความคิดเห็นเกี่ยวกับบทบาทของผูดําเนินงาน 133 4.6.2 ผลการวิเคราะหความคิดเห็นเกี่ยวกับปญหาและการแกไข 134 4.6.3 ผลการวิเคราะหความคิดเห็นเกี่ยวกับแนวทางการพัฒนาการดําเนินงาน 136 4.6.4 ภาพรวมของผลที่ไดจากเทคนิคเดลฟาย 137


ซ สารบัญ (ตอ) หนา บทที่ 5 สรุปและอภิปรายผล 5.1 สรุปผลการวิจัย 5.1.1 ปรากฏการณของชุมชนบานน้ําเค็ม 5.1.2 บทเรียนที่พบในกระบวนการ CBDRM ของชุมชนบานน้ําเค็ม 5.1.3 ปญหาและแนวทางแกไขในการจัดการภัยพิบัติโดยมีชุมชนเปนฐาน 5.1.4 แนวทางการพัฒนาและขยายผลการดําเนินงาน 5.2 อภิปรายผลการวิจัย 5.2.1 ปจจัยของความสําเร็จในการจัดการตนเองของชุมชนบานน้ําเค็ม 5.2.2 แนวทางในการพัฒนาการดําเนินงาน 5.3 ขอเสนอแนะ 5.3.1 ขอเสนอแนะในการวิจัยครั้งตอไป 5.3.2 ขอเสนอแนะในการนําไปปฏิบัติสูชุมชนอื่น แอกสารอางอิง ภาคผนวก ก รายชื่อผูเชี่ยวชาญ ข แบบสัมภาษณ ค แบบประเมินความตรงเชิงเนื้อหา ง แบบสอบถามรอบที่ 1 จ แบบสอบถามรอบที่ 2 ประวัตผูวิจัย

138 138 140 142 143 144 144 145 146 146 149 151 159 159 160 163 167 174 182


ฌ รายการตาราง ตารางที่ 2.1 เปรียบเทียบโครงสรางกฎหมายและนโยบายการจัดการภัยพิบัตกิ อนและหลังป2545 2.2 สภาพแวดลอมและศักยภาพ (SWOT ANALYSIS) ของกรมปองกันและบรรเทา สาธารณภัยป พ.ศ. 2548 – 2551 2.3 ปญหาที่พบดานตางๆ ในการจัดการภัยพิบัติของประเทศไทย 2.4 คุณสมบัติของความเปนผูนําตอการจัดการตนเองของ 2.5 ลําดับเหตุการณสําคัญของชุมชน 2.6 แสดงจํานวนประชากรที่ ต.บางมวงและบานน้ําเค็ม จ.พังงา กอน-หลังเหตุการณ สึนามิ 2.7 เปรียบเทียบการจัดการภัยพิบัติโดยมีชุมชนเปนฐานจากกรณีศึกษาทั้ง 3 ประเทศ 4.1 ตนทุนในการดํารงชีวิตสําหรับเตรียมพรอมรับมือกับภัยพิบัติของชุมชนบานเค็ม 4.2 ความคิดเห็นเกี่ยวกับ บทบาทของผูที่มีสวนรวมดําเนินงานในกระบวนการจัดการ ความเสี่ยงจากภัยพิบัติโดยมีชุมชนเปนฐานจากภาคประชาสังคมตามขั้นตอนตางๆ 4.3 ความคิดเห็นเกี่ยวกับปญหาและแนวทางการในแกไขที่พบในการจัดการความเสี่ยง จากภัยพิบัติโดยมีชุมชนเปนฐานของชุมชนบานน้ําเค็ม 4.4 ความคิดเห็นเกี่ยวกับปญหาและแนวทางการในแกไขที่พบในการจัดการความเสี่ยง จากภัยพิบัติโดยมีชุมชนเปนฐานของชุมชนบานน้ําเค็ม

หนา 12 19 28 50 60 61 69 109 133 134 136


ญ รายการภาพประกอบ ภาพที่ 2.1 2.2 2.3 2.4 2.5 2.6 2.7 3.1 3.2 4.1 4.2 4.3 4.4 4.5 4.6 4.7 4.8

วงจรการจัดการภัยพิบัติเชิงรุก แสดงการเชื่อมโยงทุนของทางสังคมในความสัมพันธ 3 ระดับ กลไกและปจจัยขับเคลื่อนการจัดการตนเอง กรอบการดําเนินงานในการดํารงชีวิตอยางยั่งยืน พื้นที่ที่ไดรับอันตรายจากเหตุการณสึนามิ แผนภาพแนวทางการดําเนินงานผสานกันของทั้ง 3 ภาคสวน กรอบแนวคิดในการศึกษา ขั้นตอนการสรางเครื่องมือ คาพิสัยระหวางควอไทล แสดงการดําเนินงานรวมกันของภาคประชาสังคมในแตละชวงของการ ดําเนินงาน ขั้นตอนของการจัดการความเสี่ยงจากภัยพิบัติโดยมีชุมชนเปนฐาน การเตรียมพรอมรับมือภัยพิบัติของชุมชนบานน้ําเค็มตามแนวคิดการดํารงชีวิตที่ ยั่งยืน ความสัมพันธของทุนทางสังคมในการจัดการภัยพิบัติของชุมชนบานน้ําเค็ม กระบวนการคูข นานและผูทมี่ ีสวนรวมสนับสนุนการทํา CBDRM ของชุมชน บานน้ําเค็ม แผนผังแสดงลักษณะทางกายภาพของชุมชนบานน้ําเค็ม แนวทางแกปญ  หาที่พบในกระบวนการจัดการความเสี่ยงจากภัยพิบัติโดยมี ชุมชนเปนฐาน โมเดลการเตรียมพรอมรับมือภัยพิบัติของชุมชนบานน้ําเค็ม

หนา 14 43 53 55 58 64 73 82 85 100 102 105 108 110 120 124 128


บทที่ 1 บทนํา 1.1 ปญหาและที่มาของการวิจัย ปจจุบันภัยพิบัติทางธรรมชาติมีแนวโนมของความถี่และความรุนแรงสูงขึ้นกวาในอดีต โดยในชวงป คศ. 1987 -2006 สองทศวรรษนี้มีสถิติภัยพิบัติทั่วโลกเพิ่มสูงขึ้นถึง 2.7 เทา มีจํานวนผูเสียชีวิตและ ผูประสบภัยเฉลี่ย 100-300 ลานคนตอป (P. Hoyois, 2006) และความเสียหายที่เกิดจากผลกระทบนี้ ได ทําใหหลายประเทศที่ยากจนอยูแลวตองยากจนขึ้น จนบางประเทศถึงกับตองกลับไปเริ่มตนการพัฒนา ประเทศใหม ซึ่งตองใชเวลาอีกนานหลายป (อติวรรณ, 2548) ทั้งเหตุการณและสถิติที่กลาวมานี้ ชี้ใหเห็นไดแลววา เราควรตระหนักถึงการรับมือตอสถานการณภัยพิบัติที่จะเกิดขึ้นในอนาคต รวมไป ถึงการรับผิดชอบตอการยับยั้งปญหาที่ตนเหตุ เชน ภาวะโลก���อน ภาวะมลพิษ ซึ่งเปนสวนหนึ่งที่ กอใหเกิดปญหาลูกโซในปจจุบัน พรอมกับเปลี่ยนทัศนคติในการจัดการภัยพิบัติจากเชิงรับเปนเชิงรุก และกระตุนใหทุกคนเขาใจวา การจัดการภัยพิบัติเปนหนาที่ของทุกคน (นิลุบล, 2006) สําหรับประเทศไทย กอนหนานี้สังคมไทยเราเคยเชื่อมั่นวา ประเทศไทยนั้นปลอดภัยจากภัยพิบัติ ขนาดใหญที่จะสรางความเสียหายตอชีวิตและทรัพยสินของเราอยางรุนแรง แตเหตุการณสึนามิ ใน วันที่ 26 ธันวาคม 2547 ก็สรางจุดเปลี่ยนครั้งยิ่งใหญ ที่ปลุกใหคนไทยตื่นจากความเชื่อเดิม มา ตระหนักในวิกฤตการณภัยพิบัติที่กําลังคุกคาม ซึ่งจําเปนตองไดรับการจัดการกอนที่จะเกิดขึ้นซ้ํารอย นอกจากนั้น หายนะในครั้งนั้นยังกอใหเกิดการรวมตัวและรวมใจเปนหนึ่งเดียวกันของคนไทยที่ สั ม ผั ส ได ถึ ง ความเจ็ บ ปวดและความสู ญ เสี ย อย า งแสนสาหั ส ของเพื่ อ นร ว มชาติ จนเกิ ด เป น ปรากฏการณคลื่นอาสาสมัครและความชวยเหลือครั้งยิ่งใหญ ที่ขยายวงไปสูการชวยเหลือกันอยางไร พรมแดนทั้งภาครัฐ ภาคธุรกิจเอกชนหรือภาคประชาชน ที่ดําเนินงานรวมกันบนพื้นฐานของความ สมานฉันท โดยมีรูปแบบของสัมพันธในแนวราบมากกวาแนวดิ่งที่สมาชิกทุกคนมีสถานะเทาเทียม กัน รูปแบบการดําเนินงานที่กลาวมาในขางตนนี้ เราเรียกวา ความเปนประชาสังคม (Civil Society) หรือประชาคมเขมแข็ง หรือการมีทุนทางสังคม (ชูชัย, 2540) ในการพิจารณาแนวทางในการจัดการภัยพิบัติที่เหมาะสมกับแตละพื้นที่นั้น เราตองไมลืมวา ภัย ธรรมชาติเปนภัยที่ไมไดเหมือนกันทั้งประเทศ ความเสี่ยงจากภัยพิบัติจึงมักจะแตกตางกันตามพื้นที่ การใชความรูของคนในชุมชนซึ่งเปนผูที่หวงแหนชุมชนของตนเองมากที่สุด เขาใจสภาพแวดลอม และบริบทในชุมชนของตนเองดีที่สุด เปนผูกําหนดมาตรการลดความเสี่ยงดวยตนเอง ตามหลักการ จัดการความเสี่ยงจากภัยพิบัติโดยมีชุมชนเปนฐาน (Community-based Disaster Risk Management: CBDRM) จึงเปนกระบวนการที่เหมาะสมที่จะนํามาใชกับชุมชนของประเทศไทยมากที่สุด เพราะมี กระบวนการจัดการที่ทุกคนในชุมชนซึ่งเปนกลุมแรกที่เสี่ยงตอผลกระทบจากภัยพิบัติไดมีสวนรวม


ในการวางแผนการ บริหารทรัพยากร ปองกันและแกไขปญหาทุกขั้นตอน โดยที่องคกรปกครองสวน ทองถิ่น อําเภอ จังหวัดและหนวยงานตางๆ ทุกระดับใหการสนับสนุน (นิลุบล, 2006) เมื่อชุมชนไดตระหนักถึงความสําคัญในการจัดการภัยพิบัติในชุมชนของตนเองแลว การจัดการตนเอง (Self-organization) ภายในชุมชนก็จะเริ่มขึ้น การจัดการตนเองนั้นเกิดขึ้นไดตลอดเวลาทั้งกอนเกิดภัย ขณะที่เกิดภัย และหลังเกิดภัย โดยมีสิ่งที่ขับเคลื่อน คือ จิตใจที่ตองการทํา ขณะเดียวกันก็แกไขปญหา ไปพลาง และเรียนรูกันและกันไปพลางพรอมๆ กัน กระบวนการจัดระบบตนเองนี้ จะเห็นไดชัดมาก ในชวงภาวะวิกฤตที่ทุกคนทุกฝายตางชวยเหลือกันโดยมีมนุษยธรรมเปนหลัก และตัดสินใจดวยจิตใจ อาสาสมัคร ไมมีเวลาในการคิดเล็กคิดนอย ซึ่งกลาวอีกนัยหนึ่งไดวา เปนความไววางใจที่เกิดขึ้นตอ กัน สืบเนื่องมาจากทุนทางสังคมที่พัฒนาขึ้นมารวมกันในสังคมตรงจุดนี้ (สุริชัย,2550) โดยทุนทาง สังคมนี้มีบทบาทเปนสะพานเชื่อมโยง (Bridging social capital) นี้ ทําใหเกิดความรวมมือรวมใจและ ยังเปนตัวลดชองวางระหวางระหวางบุคคลหรือองคกร ทําใหทุกสวนสามารถรวมกันทํางานทั้งใน ภาวะปกติและภาวะวิกฤตไดในฉับพลัน ดังหลายๆ กรณีที่ปรากฏ ที่คนในชุมชนที่มีการชวยเหลือกัน และกัน ฟนฟูชุมชนดวยตนเอง ในทันทีตั้งแตเริ่มประสบภัยคลื่นสึนามิซัดชายฝง โดยไมรอคอยแต ความชวยเหลือจากภายนอกชุมชน ไปจนถึงการมีพัฒนาการในการประสานการจัดการในชุมชนจน เกิดเปนคณะกรรมการจัดการภัยพิบัติไดอยางชุมชนบานน้ําเค็ม ต.บางมวง อ.ตะกั่วปา จ.พังงา การศึกษาในครั้งนี้จึงสนใจกระบวนการจัดการความเสี่ยงจากภัยพิบัติของชุมชนบานน้ําเค็ม ตําบลบาง มวง อําเภอตะกั่วปา จังหวัดพังงา ซึ่งมีบทเรียนที่สามารถนําไปขยายผล สูแนวทางในการพัฒนาการ จัดการความเสี่ยงจากภัยพิบัติโดยมีชุมชนเปนฐาน (CBRDM) จากภาคประชาสังคม ที่โยงทั้ง 3 ภาค สวนไดแก ภาคชุมชน องคกรพัฒนาเอกชน และภาครัฐ เพื่อลดชองวางในการดําเนินงาน พรอมกับ เสริมสรางศักยภาพในการเตรียมความพรอมรับมือกับภัยธรรมชาติที่จะเกิดขึ้นในอนาคต โดยให ความสําคัญกับการจัดการตนเองในการจัดการความเสี่ยงจากภัยพิบัติโดยมีชุมชนเปนฐาน

1.2 วัตถุประสงค 1) เพื่อศึกษาปญหาพรอมทั้งแนวทางในการแกไขในการจัดการความเสี่ยงจากภัยพิบัติโดยมีชุมชน เปนฐานของชุมชนบานน้ําเค็ม จากภาครัฐ องคกรพัฒนาเอกชนและชุมชน 2) เพื่อศึ กษาแนวทางการพัฒนาการจัดการความเสี่ ยงจากภัย พิบัติโดยมีชุมชนเปนฐานจากภาค ประชาสังคม ดวยการขยายผลจากบทเรียนของชุมชนบานน้ําเค็ม


1.3 ขอบเขตการศึกษา 1.3.1 ขอบเขตดานเนื้อหา กระบวนการจัดการความเสีย่ งจากภัยพิบัติโดยมีชุมชนเปนฐานจากภาคประชาสังคม

1.3.2 ขอบเขตดานพื้นที่ ชุมชนบานน้ําเค็ม ต.บางมวง อ.ตะกัว่ ปา จ.พังงา

1.3.3 ขอบเขตดานประชากร กลุมตัวอยางทีใ่ ชในการวิจยั เปนผูเชี่ยวชาญที่มีสวนรวมในการจัดการความเสี่ยงจากภัยพิบัติโดยมี ชุมชนเปนฐานแกชุมชนบานน้ําเค็มซึ่งเปนผูดําเนินงานในภาคประชาสังคมไดแก - ภาครัฐ: ตัวแทนจากหนวยงานที่มีสวนเกี่ยวของในระดับทองถิ่นและระดับชาติ - องคกรพัฒนาเอกชน: มูลนิธิหรือองคกรที่สนับสนุนกระบวนการดําเนินงาน - ชุมชน: ตัวแทนจากองคกรชุมชนที่เปนแกนนําในการดําเนินงาน

1.4 วิธีการศึกษา การวิจยั โดยใชเทคนิคเดลฟาย ในการหาแนวทางรวมกันในเรื่องที่จะเกิดขึ้นในอนาคต ผลที่ไดจาก การใชเทคนิคเดลฟาย จะเปนความคิดเห็นกวางๆ ที่เปนแนวทางรวมกันจากผูเชีย่ วชาญ ซึ่งผูวิจัยไดทํา การ ศึกษาเฉพาะขอบเขตของการวิจยั ที่กําหนดขึ้นเทานัน้

1.5 ประโยชนที่คาดวาจะไดรับ 1) ทราบถึงปญหา และแนวทางแกไขในการจัดการความเสีย่ งจากภัยพิบัติโดยมีชุมชนเปนฐานที่ พบในชุมชนบานน้ําเค็ม จากภาครัฐ องคกรพัฒนาเอกชน และชุมชน 2) แนวทางการพัฒนาการจัดการความเสี่ยงจากภัยพิบัติโดยมีชุมชนเปนฐาน (Disaster based Community Management) จากการรวมมือกันของภาครัฐ องคกรพัฒนาเอกชนและชุมชน

1.6 นิยามศัพท ภัยพิบัติทางธรรมชาติ (Natural disaster) หมายถึง ภัยจากธรรมชาติที่เกิดขึ้นแลวสงผลกระทบและ ความเสียหายตอทรัพยสิน สิ่งแวดลอม ชีวิตมนุษย สังคมและเศรษฐกิจ ซึ่งการศึกษาในครั้งนี้จะแทน ดวยคําวา ภัยพิบัติ เทานั้น


การจัดการความเสี่ยงจากภัยพิบัติโดยมีชุมชนเปนฐาน (Community based Disaster Management: CBDRM) หมายถึง วิธีการการจัดการภัยพิบัติที่มุงเนนการมีสวนรวมรับผิดชอบในทุกกระบวนการ ของชุมชนทั้งการรวมคิด รวมทํา และรวมตัดสินใจ ในการเผชิญหนากับภัยพิบัติ ประชาสังคม (Civil society) หมายถึง สวนของสังคม ที่ไมใชภาครัฐ ซึ่งดําเนินงานโดยอาศัยอํานาจ ตามกฎหมาย และไมใชภาคธุรกิจ ซึ่งดําเนินงานโดยมุงหวังกําไร การจัดการตนเอง (Self-organization) หมายถึง การดําเนินงาน การปรับตัวและฟนฟูตัวเองกลั���สู สภาพเดิม ดวยการเรียนรูดวยตนเองและจัดระบบตนเองใหม โดยไมตองมีการบังคับทิศทางหรือ รูปแบบจากภายนอก


บทที่ 2 ทบทวนวรรณกรรม ในการทบทวนวรรณกรรมที่เกี่ยวของเพือ่ เปนแนวทางในการศึกษาและเปนแนวทางในการรวมมือกัน ระหวางภาครัฐ องคกรพัฒนาเอกชนและชุมชนในการจัดการความเสี่ยงจากภัยพิบัติ โดยแบงประเด็น ที่จะทบทวนดังนี้ 1) ภัยพิบัตแิ ละแนวคิดเกี่ยวกับการบริหารจัดการภัยพิบัติ 2) แนวคิดประชาสังคม 3) แนวคิดเกีย่ วกับการจัดการตนเองของชุมชน 4) แนวคิดการดํารงชีวิตที่ยั่งยืน 5) ชุมชนบานน้ําเค็มกับการจัดการภัยพิบัตภิ าคประชาสังคม 6) เทคนิคเดลฟาย 7) งานวิจยั ที่เกี่ยวของ 8) กรอบแนวคิดในการศึกษา

2.1 ภัยพิบัติและแนวคิดเกี่ยวกับการบริหารจัดการภัยพิบัติ กอนที่จะรูจักกับนโยบายและการบริหารจัดการภัยพิบตั ิในปจจุบัน เพื่อเขาใจวาภัยพิบัตินั้นมีผล อยางไร ที่เราจะตองตระหนักถึงอันตรายและความสําคัญของการจัดการภัยพิบัติ เราควรจะเริ่มจาก การทําความเขาใจกับความหมายและประเภทของภัยพิบตั ิกันกอน

2.1.1 ความหมายของภัยพิบัติ ประเทศไทยมีหลายหนวยงานที่ดําเนินงานเกี่ยวกับการจัดการภัยพิบัติ ในที่นี้ขอยกความหมายของภัย พิบัติ คําวา “ภัยพิบัติ” อางจากหนวยงานตางๆดังนี้ ภัยพิบัติ (ระเบียบกระทรวงการคลัง พ.ศ. 2540) หมายถึง สาธารณภัย อันไดแก อัคคีภัย อุทกภัย วาต ภัย ภัยแลง ภาวะฝนแลง ฝนทิ้งชวง ฟาผา ภัยจากลูกเห็บ ภัยอันเกิดจากไฟปา ภัยจากโรค หรือการ ระบาดของแมลง หรือศัตรูพืชทุกชนิดอากาศหนาวจัดจนสัตวตองสูญเสียชีวิต ภัยสงคราม และภัยอัน เนื่องมาจากการกระทําของผูกอการราย ตลอดจนภัยอื่น กรมปองกันและบรรเทาสาธารณภัย กระทรวงมหาดไทยไดใหคําจํากัดเกี่ยวกับภัยพิบัติไวคือ ภัย อันตรายหรือเหตุการณรายแรง ซึ่งเกิดขึ้นอยางรวดเร็ว กะทันหัน จนกอใหเกิดความสูญเสียแกชีวิต และทรัพยสิน นอกจากนี้ยังมีคําอื่นๆ ที่มีความหมายเกี่ยวของกับสาธารณภัยหรือภัยพิบัติอีกไดแก


ภัยฝายพลเรือน (สํานักงานเลขาธิการปองกันภัยฝายพลเรือน 2541: 4-5) หมายถึง ภัยพิบัติที่สรางความ สูญเสียแกชีวิต รางกาย และทรัพยสินของประชาชนหรือของรัฐอยางกวางขวางและรุนแรง ไดแก สา ธารณภัย ภัยทางอากาศ และการกอวินาศกรรม จนชุมชนนั้นๆ ไมสามารถชวยเหลือตัวเองได จึง จําเปนตองไดรับการบําบัดชวยเหลือและฟนฟูบูรณะใหกลับคืนสูสภาพเดิมอยางรีบดวน การปองกันภัยฝายพลเรือน หมายถึง การดําเนินการโดยเจาหนาที่ปองกันภัยฝายพลเรือนในการ ปองกันและบรรเทาอันตรายหรือความเสียหายอันเนื่องจากสาธารณภัย ภัยทางอากาศ หรือการกอ วินาศกรรม ไมวาการดําเนินการนั้นจะไดกระทํากอนเกิดภัย ขณะเกิดภัย หรือภายหลังที่ภัยไดผานพน ไปแลว และหมายความรวมถึงการอพยพประชาชนและสวนราชการเพื่อการนั้น(สํานักงานเลขาธิการ ปองกันภัยฝายพลเรือน 2541: 4-5) สํานักเลขาธิการระหวางองคกรดานยุทธศาสตรระหวางประเทศเพื่อการลดภัยพิบัติแหงสหประชาชาติ (United Nations International Strategy for Disaster Reduction: UNISDR, 2009) ไดใหคําจํากัดความ ไววา ภัยพิบัติหมายถึง เหตุการณรุนแรงที่ขัดขวางการดําเนินงานของสังคมหรือชุมชน ที่สงผลให สาธารณชน, วัตถุ, เศรษฐกิจ และสิ่งแวดลอมเกิดความเสียหาย จนเกินขีดความสามารถของชุมชนที่ จะใชทรัพยากรของตนในการรับมือและจัดการกับภัยพิบัติและผลกระทบของภัยพิบัติ ดังนั้นเมื่อพิจารณาความหมายขางตนทั้งหมดอาจกลาวโดยรวมไดวา ภัยพิบัติก็คือ ภัยที่กอใหเกิด ความเสียหายแกคนหมู มาก จนคนในชุมชนไมสามารถรับมือกับภัยนั้ นไดดวยตนเอง ทําใหการ ดําเนินงานของชุมชนหรือสังคมตองหยุดชะงัก

2.1.2 ประเภทของภัยพิบัติ สํานักเลขาธิการระหวางองคกรดานยุทธศาสตรระหวางประเทศเพื่อการลดภัยพิบัติแหงสหประชาชาติ (2009)ไดแบงประเภทของภัยพิบัติไว 2 ประเภท คือ ภัยธรรมชาติ และ ภัยจากเทคโนโลยี โดยได จําแนกภัยธรรมชาติตามลักษณะการเกิดออกเปน 3 ประเภท คือ 1) ภัยธรรมชาติเชิงอุตุนิยมวิทยาอุทก (Hydro-Meteorological Disasters) ไดแก น้ําทวม ลมพายุ คลื่น พายุซัดฝง ภัยแลง และภัยธรรมชาติอันมีผลกระทบมาจากสิ่งเหลานี้ เชน คลื่นความรอน ภัยหนาว ไฟปา แผนดินถลมและหิมะถลม 2) ภัยธรรมชาติเชิงธรณีฟสิกส (Geophysical Disasters) แบงเปน แผนดินไหว คลื่นสึนามิ ภูเขาไฟ ระเบิด 3) ภัยธรรมชาติทางชีวภาพ (Biological Disasters) หมายถึง ภัยจากเชื้อโรคตาง ๆ ที่ทําใหเกิดโรค ระบาด สัตวและแมลงที่ทําลายพืชไรทางเกษตรกรรม


และจําแนกภัยจากเทคโนโลยีเปน 3 ประเภท ไดแก 1) ภัยจากอุตสาหกรรม เชน สารพิษ วัตถุเคมีและรังสี 2) อุบัติภัยจากการคมนาคมขนสง ทั้งทางบก ทางน้ําและทางอากาศ 3) อุบัติภัยอื่น ๆ เชน อัคคีภัย ตึกถลม เปนตน สวนในทางสาธารณสุขนั้นแบงระดับตามความรุนแรงของภัยพิบตั ิไว 3 ระดับคือ Level I ไมรุนแรง สามารถจัดการไดเองในชุมชน Level II รุนแรง ตองการความชวยเหลือจากนอกชุมชน Level III รุนแรงมาก ตองการความชวยเหลือจากทั่วประเทศ

2.1.3 ลักษณะของภัยพิบตั ิทางธรรมชาติ 2.1.3.1 ภัยธรรมชาติเชิงอุตนุ ิยมวิทยา (Meteorological Disaster) คือ ภัยตามธรรมชาติที่เกิดขึ้นตาม ฤดูกาล (นิลุบล, 2549) ไดแก 1) วาตภัย (Storm) คือ ภัยทีเ่ กิดจากแรงลมและพายุ แบงได 2 ชนิด คือ - พายุฟาคะนองหรือพายุฤดูรอน (Thunderstorms) เกิดในฤดูรอน มีบริเวณยอมๆ มีอาณาเขตเพียง 20-30 ตารางกิโลเมตร เกิดจากกระแสอากาศรอนลอยสูงขึ้นอยางรุนแรงและรวดเร็ว ทําใหเกิด พายุฝนฟาคะนอง ฟาแลบ ฟาผา อากาศปนปวน บางครั้งมีลูกเห็บตก พายุนี้มีความเร็วลม ประมาณ 50 กม./ชม. สามารถทําใหเกิดความเสียหายไดมากแตเปนชวงระยะเวลาสั้นๆ ประมาณ 2-3 ชั่วโมง พายุฤดูรอนที่รุนแรงที่สุด คือ ทอรนาโด ซึ่งสามารถทําใหสิ่งกอสราง บานเรือน พืชผลทางการเกษตรเสียหาย เปนอันตรายแกชีวิตมนุษยและสัตวได พายุฟาคะนองที่เกิดใน ประเทศไทยจะเกิดขึ้นเหนือพื้นน้ํา เรียกวา ลมงวง (Water Spout) หรือ นาคเลนน้ํา ซึ่งจะมีระดับ ความรุนแรงนอยกวาพายุทอรนาโดมาก เชน ลมพายุที่เกิดขึ้นที่จังหวัดขอนแกน เมื่อวันที่ 2 พฤษภาคม พ.ศ. 2494 และที่อําเภอมุกดาหาร เมื่อวันที่ 8 เมษายน พ.ศ. 2497 - พายุหมุนเขตรอน (Tropical Cyclones) จะเกิดขึ้นในชวงฤดูฝน เปนพายุที่เกิดขึ้นในเขตรอนแถบ ละติจูดต่ํา เปนพายุที่มีขนาดใหญ เริ่มกอตัวและมีกําลังแรงขึ้นจากบริเวณศูนยกลางความกด อากาศต่ํา ลมพัดเวียนเขาหาศูนยกลาง ถาเกิดบริเวณซีกโลกเหนือจะเปนลมพัดเวียนเขาหา ศูนยกลางในลักษณะทวนเข็มนาฬิกา หากเกิดบริเวณซีกโลกใตจะเปนลมพัดเวียนเขาหาศูนยกลาง ในลักษณะตามเข็มนาฬิกา บริเวณใกลศูนยกลางลมจะหมุนเกือบเปนวงกลม ศูนยกลางประมาณ 15-60 กม. เรียกตาพายุ เปนบริเวณที่ลมสงบ อากาศโปรง เมื่อเกิดขึ้นแลวจะเคลื่อนตัวไปทางทิศ ตะวันตก ทําความเสียหายใหแกทวีปตาง ๆ ทางดานตะวันออกการเรียกชื่อพายุหมุนเขตรอนจะ เรียกตามทองถิ่นที่เกิด เชน ถาเกิดในบริเวณตะวันตกเฉียงเหนือของมหาสมุทรแปซิฟก และใน ทะเลจีนใต เรียกชื่อวา “พายุไตฝุน-Typhoon” ถาเกิดในบริเวณมหาสมุทรแอตแลนต���กเหนือทะเล คาริบเบียนและในอาวเม็กซิโก เรียกชื่อวา “พายุเฮอรริเคน-Hurricane” ถาเกิดในอาวเบงกอลและ


ทะเลอาราเบียนในมหาสมุทรอินเดีย เรียกชื่อวา “พายุไซโคลน-Cyclone” และถาเกิดในทวีป ออสเตรเลีย เรียกชื่อวา“วิลลี่-วิลลี่-Willy-Willy” เปนตน 2) สภาวะอากาศที่หนาวเย็นผิดปกติ เชน อุณหภูมิลดต่ําลงใกลศูนยองศาเซลเซียส สภาวะเชนนี้ เกิดขึ้นในภาคเหนือและตะวันออกเฉียงเหนือของประเทศไทยบางป 3) คลื่นความรอน (Heat Wave) ซึ่งสงผลใหอากาศรอนผิดปกติในประเทศเขตหนาวทําใหผูปวย โรคหัวใจเสียชีวิตมากขึ้น 4) ภัยแลง (Drought) เปนสภาวะที่ลมฟาอากาศเกิดความแหงแลงเนื่องจากมีฝนนอยกวาปกติ หรือ ฝนไมตกตองตามฤดูกาล เปนระยะเวลานานกวาปกติ และครอบคลุมพื้นที่บริเวณกวาง ทําใหเกิดการ ขาดแคลนน้ําดื่มน้ําใช ทําใหขาวและพืชผลทางการเกษตรเสียหาย 2.1.3.2 ภัยธรรมชาติตามสภาพภูมิประเทศ (Topological Disaster) เปนภัยธรรมชาติที่เกิดขึ้นตาม ลักษณะของภูมิประเทศ ไดแก 1) อุทกภัย (Flood) หมายถึง ภัยอันเกิดจากน้ําทวม เกิดเนื่องจากระดับน้ําในทะเลมหาสมุทรและ แมน้ําสูงมากจนทวมลนฝงและตลิ่ง ไหลทวมบานเรือนดวยความรุนแรงของกระแสน้ําและทําความ เสียหายแกชีวิตและทรัพยสินของประชาชน รูปแบบของอุทกภัยพอสรุปได ดังนี้ - น้ําลนตลิ่ง (River Flood) เกิดจากฝนตกหนักตอเนื่องทําใหมีปริมาณน้ําจํานวนมากไหลลงสูลําน้ํา หรือแมน้ําจนระบายลงสูลุมน้ําดานลาง หรือออกสูปากน้ําไมทัน ทําใหเกิดสภาวะน้ําลนตลิ่งเขา ทวมเรือกสวน ไรนาและบานเรือนตามสองฝงน้ําจนไดรับความเสียหาย - น้ําทวมฉับพลัน (Flash Flood) เกิดจากฝนตกหนักเปนเวลานานตรงพื้นที่ที่มีความชันมาก และมี คุณสมบัติในการกักเก็บน้ําไดนอย ดินดูดซับน้ําไมทัน ทําใหน้ําฝนไหลลงพื้นราบอยางรวดเร็ว ความแรงของน้ําทําลายตนไม อาคาร ถนน สะพาน ชีวิต ทรัพยสิน น้ําทวมฉับพลันมักเกิดขึ้น หลังจากฝนตกหนักไมเกิน 6 ชั่วโมง และมักจะเกิดขึ้นบริเวณที่ราบต่ํา ที่ราบลุมใกลภูเขาตนน้ํา ที่ ราบระหวางหุบเขา - คลื่นพายุซัดฝง (Storm Surges) เปนคลื่นขนาดใหญเกิดในทะเลและมหาสมุทรขณะที่พายุกําลัง เคลื่อนที่เขาหาฝง ทําใหเกิดคลื่นขนาดใหญโถมเขาใสบานเรือนที่อาศัยอยูตามชายฝงทะเลความ สูงของคลื่นขึ้นกับความแรงของพายุ ในประเทศไทยพายุซัดฝงเคยเกิดขึ้นที่แหลมตะลุมพุก จังหวัดนครศรีธรรมราช เมื่อป พ.ศ. 2505 ขณะที่พายุ “แฮเรียต” เคลื่อนตัวขึ้นฝง และในป พ.ศ. 2532 ที่ อําเภอทาแซะและอําเภอปะทิวจังหวัดชุมพร ขณะที่ “พายุเกย” เคลื่อนตัวขึ้นฝง - น้ําทวมขัง (Drainage Flood) เกิดจากระบบระบายน้ําขาดประสิทธิภาพ มีสิ่งกอสรางกีดขวางทาง ระบายน้ํา หรือเกิดน้ําทะเลหนุนสูงกรณีพื้นที่อยูใกลชายฝงทะเล ระบายน้ําไมทัน ทําใหน้ําทวม และแชขัง มักเกิดบริเวณที่ราบลุมแมน้ําและในเขตเมืองใหญที่เกิดฝนตกหนัก


- คลื่นสึนามิ (Tsunami) สึนามิ แปลวา คลื่นที่ทาเรือ หรือ คลื่นชายฝง) คือ คลื่นหรือกลุมคลื่นที่มี จุดกําเนิดอยูในเขตทะเลลึก ซึ่งมักปรากฏหลังแผนดินไหวขนาดใหญ แผนดินไหวใตทะเล ภูเขา ไฟระเบิด ดินถลม แผนดินทรุด หรืออุกกาบาตขนาดใหญตกลงในทะเล คลื่นสึนามิ สามารถเขา ทําลายพื้นที่ชายฝง ทําใหเกิดการสูญเสียทั้งชีวิตและทรัพยสินได คลื่นสึนามิเกิดขึ้นจากการ กระทบกระเทือนที่ทําใหน้ําปริมาณมากเกิดการเคลื่อนตัว เชน แผนดินไหว แผนดินถลม หรือ อุกกาบาตพุงชน - หิมะถลม (Avalanche) คือ มวลหิมะและน้ําแข็งที่ไหลลงมาตามไหลเขาอยางฉับพลันและพาเอา เศษดินและหินทุกชนิดลงมาดวย ซึ่งดินและหินตาง ๆ เหลานี้สามารถทําลายสิ่งตาง ๆ ที่ขวางกั้น และทําใหเกิด “ลมหิมะถลม” (Avalanche Wind) ดวย 2.1.3.3 ภัยธรรมชาติที่เกิดจากการเปลี่ยนแปลงพืน้ ผิวโลก (Tectonic Disaster) เปนการเปลี่ยนแปลง ของผิวโลกที่ทําใหเกิดแผนดินเลื่อน แผนดินไหว ภูเขาไฟระเบิด เปนตน - แผนดินเลื่อนหรือแผนดินถลม (Landslide) เปนปรากฏการณธรรมชาติของการสึกกรอนชนิด หนึ่ง มักเกิดบริเวณพื้นที่ที่เปนเนินสูงหรือภูเขาที่มีความลาดชันสูงจนขาดความสมดุลในการทรง ตัว ทําใหเกิดการปรับตัวของพื้นดินตอแรงดึงดูดของโลกและเกิดการเคลื่อนตัวขององคประกอบ ธรณีวิทยาบริเวณนั้นจากที่สูงลงสูที่ต่ํา แผนดินถลมมักเกิดในกรณีที่มีฝนตกหนักมากบริเวณภูเขา และบริเวณไหลเขาที่ขาดพืชพันธุไมปกคลุมชวยซับน้ําและภูเขานั้นอุมน้ําไวจนเกิดการอิ่มตัว จน ทําใหเกิดการพังทลาย - แผนดินไหว (Earthquake) เปนการปลดปลอยพลังงานเพื่อระบายความเครียดที่สะสมไวภายใน โลกออกมาอยางฉับพลันเพื่อปรับสมดุลของเปลือกโลกใหคงที่จึงทําใหเกิดการสั่นสะเทือนของ พื้นดินเปนลูกคลื่นและเปนระลอกเคลื่อนจากจุดศูนยกลางออกไปทุกทิศทาง ทําใหเกิดภูเขาไฟ ระเบิดแผนดินเลื่อน / แผนดินถลม แผนดินไหวในประเทศไทยเกิดขึ้นจากแผนดินไหวขนาด ใหญที่มีแหลงกําเนิดจากตอนใตของสาธารณรัฐประชาชนจีน พมา สาธารณรัฐประชาธิปไตย ประชาชนลาว ทะเลอันดามัน ตอนเหนือของเกาะสุมาตรา สงแรงสั่นสะเทือนมายังประเทศไทย สวนมากบริเวณที่รูสึกสั่นไหว ไดแก บริเวณภาคเหนือ ภาคใต ภาคตะวันตก ภาค ตะวันออกเฉียงเหนือและกรุงเทพมหานคร ขนาดแผนดินไหว ประมาณ 2.0 หรือ นอยกวา มักจะ เรียกวา แผนดินไหวขนาดเล็กมาก (Micro Earthquake) โดยมากจะไมรูสึกได แตจะวัดไดโดย เครื่องวัดแผนดินไหว ขนาดของแผนดินไหว ประมาณ 4.5 หรือใหญกวาเล็กนอยถึง 5.3 จะ เรียกวาแผนดินไหวขนาดปานกลาง (Moderate Earthquake) ขนาดแผนดินไหวประมาณ 6.3 ขึ้น ไป มักจะเรียกวา แผนดินไหวรุนแรง (Strong Earthquake) ขนาดแผนดินไหวตามมาตราริคเตอร จะไมมีคาสูงสุดหรือต่ําสุด แผนดินไหวขนาดใหญที่สุดเทาที่เคยวัดได คือ ระหวาง 8.8 ถึง 8.9


- ภูเขาไฟระเบิด (Volcanic Eruption) เปนภัยธรรมชาติซึ่งเกิดจากการปลดปลอยหินละลายและแร ธาตุตาง ๆ จากใตพื้นผิวโลกออกมา บางครั้งก็อาจเปนเพียงขี้เถาหรือควันดําหรืออาจเปนหิน หลอมเหลวที่มีความรอนสูงเปนอันตรายตอชีวิตและทรัพยสิน 2.1.3.4. ภัยธรรมชาติทางชีวภาพ (Biological Disaster) เปนภัยธรรมชาติที่มีสาเหตุเนื่องมาจาก สิ่งมีชีวิต เชน เชื้อโรคตาง ๆ ที่ทําใหเกิดโรคระบาด เชน อหิวาตกโรค กาฬโรค โปลิโอ ไขสมอง อักเสบ ภัยจากฝูงสัตวและแมลงที่ทําลายพืชไร เชน หนูนา ตั๊กแตน ฯลฯ

2.1.4 แนวคิดและที่มาของการจัดการภัยพิบัติในปจจุบัน 2.1.4.1 ประวัติการปองกันและบรรเทาสาธารณภัยในประเทศไทย การปองกั นและบรรเทาสาธารณภัย ในประเทศไทยมีมาตั้ง แตใ นอดีต การดํ าเนินการป องกั น ภัย แตกตางจากปจจุบัน เชน เมื่อรูวาขาศึกจะยกทัพเขามารุกราน หากไมสามารถปองกันดวยกําลังทหาร ได ก็จะใชวิธีอพยพประชาชนที่อาศัยรอบนอก ใหเขามาอยูในกําแพงเมืองหรือในที่ปลอดภัย มีการ สะสมเสบียงอาหาร การออกลาดตระเวนหาขาวและการแจงเตือนภัยใหประชาชนทราบ หลักฐานทาง ประวัติศาสตรที่สําคัญในเรื่องนี้ไดแก กรณีรัชสมัยพระชัยราชาธิราช กรุงศรีอยุธยา ระหวางป พ.ศ. 2075-2071 ไดมีการดําเนินการเกี่ยวกับการจัดตั้งหมูเวรยามรักษาการสอดสองขาศึก การปองกันการ วางเพลิงเผาเมือง และการกอสราง “หอกลอง” ขึ้นภายในกําแพง เพื่อใชตีเปนสัญญาณเตือนภัยใหกับ ประชาชน หอกลองที่สรางขึ้นมีลักษณะการใชกลอง 3 ประเภท คือ กลองมหาฤกษ ใชตีเมื่อเวลามี ขาศึกเขามาประชิดติดเมือง หรือกรณีเกิดการจลาจลหรือกบฏขึ้นมา กลองพระมหาระงับดับเพลิง จะตี เมื่อเกิดเพลิงไหม หรือ กรณีเกิดการจลาจล และกลองพระทีพาราตรี ใชตีบอกเวลา การใชสัญญาณ กลองดังกลาว มีมาจนถึงสมัยกรุงรัตนโกสินทรและไดเปลี่ยนชื่อเรียกกลองทั้ง 3 ประเภทใหม คือ กลองมหาฤกษ เปลี่ยนเปนกลองพิฆาตไพรี กลองพระมหาระงับดับเพลิงเปลี่ยนเปนกลองอัคคีพินาศ และกลองพระทีพาราตรี เปลี่ยนเปน กลองนําพระสุริยศรี (กองบังคับการตํารวจดับเพลิง, 2552) ตอมาไดมีการยกเลิกการใชกลองทั้ง 3 ประเภทในสมัยพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกลาเจาอยูหัว และ ไดมีการจัดระเบียบบริหารงานดับเพลิง โดยออกพระราชบัญญัติจัดการดับเพลิงไหม ประกาศใช บังคับเมื่อวันที่ 25 มกราคม พ.ศ. 2441 โดยกําหนดใหการดับเพลิงเปนหนาที่ของกรมกองตระเวน กรมทหารบกและกรมทหารเรือ โดยกรมกองตระเวนนี้มีหนาที่ระงับเพลิงไหมขั้นตนทันทีที่ประสบ เหตุ ตอมาทรงโปรดเกล า ให แ ยกหนาที่การดับ เพลิ งออกจากฝา ยทหาร และให ก รมกองตระเวน เปลี่ยนเปน กรมตํารวจพระนครบาล มีอํานาจหนาที่เกี่ยวกับการดับเพลิงอยางเต็มที่


สําหรับประวัติเกี่ยวกับการจัดตั้งหนวยงาน เพื่อรับผิดชอบงานปองกันฝายพลเรือนของประเทศไทย และความเคลื่อนไหวดานการปองกันภัยฝายพลเรือน ซึ่งสรุปประวัติความเปนมาไดดังนี้ ประเทศไทยในป พ.ศ. 2477 มีการตราพระราชบัญญัติ ระเบียบปองกันราชอาณาจักร แกไขเพิ่มเติม พ.ศ. 2477 ซึ่งใหจัดตั้งกรมปองกันตอสูอากาศยานขึ้น มีหนาที่จัดการปองกันภัยทางอากาศ ซึ่งมี ความหมายเฉพาะการปองกันภัยทางอากาศเชิงรุกเทานั้น ไมไดรวมถึงการปองกันภัยทางอากาศเชิงรับ หลังจากนั้นในชวงสงครามโลกครั้งที่สอง ไดมีการปรับปรุงกิจการปองกันภัยทางอากาศหลายครั้ง จน ในปพ.ศ. 2487 ไดมีการปรับปรุงกิจการปองกันภัยทางอากาศ โดยโอนกิจกรรมปองกันภัยทางอากาศ จากกระทรวงกลาโหม มาขึ้นกับกระทรวงมหาดไทย เรียกชื่อใหมวา”กรมปองกันภัยทางอากาศ” เปน การโอนมอบอํานาจหนาที่ในการปองกันภัยฝายพลเรือนจากฝายทหาร มาเปนฝายพลเรือนตั้งแตนั้น เปนตนมา ตอมาในป พ.ศ. 2505 ไดมีการปรับปรุงการแบงสวนราชการ ในกระทรวงมหาดไทย และไดโอนกอง ปองกันภัยฝายพลเรือน ไปสังกัดกรมการปกครอง และประเทศไทยไดเขารวมประชุมในสมัชชาใหญ ขององคการปองกันภัยฝายพลเรือนระหวางประเทศ ณ กรุงเจนีวา เปนสมาชิกสามัญขององคกรการ ปองกันฝายพลเรือนระหวางประเทศ และไดรับคัดเลือกใหอยูในคณะมนตรีบริหาร และยังมีการสง เจาหนาที่ของกองปองกันฝายพลเรือน เขารับการฝกอบรมในหลักสูตรตางๆเพื่อนําความรูที่ไดจาก การฝกอบรม มาใชเปนประโยชนตอการดําเนินงาน จนกระทั่งในป พ.ศ.2522 ไดประกาศใชพระราชบัญญัติปองกันภัยฝายพลเรือน ในราชกิจจานุเบกษา เลมที่ 96 ตอนที่ 39 ลงวันที่ 22 มีนาคม พ.ศ. 2522 ที่กําหนดใหมีคณะกรรมการปองกันภัยฝายพลเรือน แหงชาติขึ้น ประกอบดวยผูแทนจากกระทรวง ทบวง กรม ตางๆ ที่เกี่ยวของ โดยกําหนดผูรับผิดชอบ เกี่ยวกับงานดานการปองกันภัยฝายพลเรือนในระดับตางๆ ทั้งระดับชาติ กรุงเทพมหานคร จังหวัด อําเภอ เทศบาล และเมืองพัทยา และกําหนดใหกรมการปกครองทําหนาที่เปนสํานักงานเลขาธิการ ปองกันภัยฝายพลเรือน รับผิดชอบงานปองกันภัยฝายพลเรือนตามที่กฎหมายกําหนด ตอมาในปพ.ศ.2545 ไดมีการจัดตั้ง “กรมปองกันและบรรเทาสาธารณภัย” ขึ้น โดยประกอบดวยสวน ราชการ จากกองปองกันภัยฝายพลเรือน กรมการปกครอง สํานักงานคณะกรรมการปองกันอุบัติภัย แหงชาติ สํานักนายกรัฐมนตรี กองสงเคราะหผูประสบภัย กรมประชาสงเคราะห ศูนยชวยเหลือทาง วิชาการพั ฒนาชุ มชนเขต 1-9 กรมการพัฒนาชุมชน กรมการเร งรัดพัฒนาชนบท รับผิ ดชอบงาน ปองกันภัยฝายพลเรือนตามกฎหมายกําหนดมาจนถึงปจจุบัน ซึ่งสามารถเปรียบเทียบการจัดการภัย พิบัติของประเทศไทยกอนและหลังการปรับปรุงการของภาครัฐในป พ.ศ.2545 ไดดังนี้


ตารางที่ 2.1 เปรียบเทียบโครงสรางกฎหมายและนโยบายการจัดการภัยพิบัติกอนและหลังป 2545 (Thailand Research Fund, 2003 อางใน Action aid, 2007) ประเด็น ดานกฎหมาย

กอนป พ.ศ.2545 ป พ.ศ.2545 กฎหมายที่เกี่ยวของ ถูกกําหนดการ หนาที่ใหมของกระทรวง ทบวง กรม ดํ า เนิ น งานโดยแต ล ะหน ว ยงานที่ ตางๆ ถูกกําหนดใหมีความรับผิดชอบ ตางกันไป ในการตอบสนองต อ การจั ด การภั ย พิบัติ โ ค ร ง ส ร า ง - มีความซ้ําซอนในความรับผิดชอบ มีการจัดตั้งกรมปองกันและบรรเทาสา ขององคกร แ ล ะ ข อ บ เ ข ต ข อ ง ห น า ที่ ก า ร ธารณภั ย (ปภ.) ภายใต ก ระทรวง ดํ า เนิ น งานระหว า งกรมและ มหาดไทย ซึ่งมีหนาที่โดยตรงในการ กระทรวงตางๆ จัดการภัยพิบัติและเปนตัวกลางในการ -ไม มี ห น ว ยงานใดมี ภ าระหน า ที่ ประสานหน ว ยงานราชการต างๆใน โดยตรงหรือความรับผิดชอบเต็ม การจัดการภัยพิบัติ -ในการจัดการภัยพิบัติ - ไม มี ก ารมี ส ว นร ว มขององค ก ร ภาคเอกชนหรือ องคก รที่ไ ม ห วั ง ผลกําไรหรือภาคประชาสังคม การดํ า เนิ น งาน -เปนการดําเนินงานในลักษณะเชิง - กรมปองกันและบรรเทาสาธารณภัย ในการรับมือกับ รับเมื่อภัยพิบัติเกิดขึ้น มี อํ า นาจหน า ที่ เ ต็ ม ในการบริ ห าร ภัยพิบัติ -ไมมีหนวยงานจําเพาะซึ่งมีอํานาจ วงจรการจั ด การรั บ มื อ กั บ ภั ย พิ บั ติ ในการสั่งการเต็มในการตอบสนอง อย า งสมบู ร ณ ต ามพระราชบั ญ ญั ติ และรับมือในการจัดกากรภัยพิบัติ ป อ งกั น ภั ย ฝ า ยพลเรื อ น พ.ศ. 2522 -รู ป แบบการดํ า เนิ น งานอยู บ น และแผนป อ งกั น ภั ย ฝ า ยพลเรื อ น พื้ น ฐานของการประสานงานกั น แหงชาติ พ.ศ. 2545 ภายใตสํานักงานเลขาธิการปองกัน - มีเ ป า หมายในการจั ด การเชิ งรุ ก ใน ภัยฝายพลเรือน การเตรียมความพรอมและลดความ เปราะบางจากภัยพิบัติทั้งวิธีการเชิง โครงสรางและที่ไมใชเชิงโครงสราง - มีการมีสวนรวมในภาคประชาสังคม ภาคเอกชนและองค กรซึ่ง ไมแ สวง ผลกําไร


2.1.5 การจัดการภัยพิบัติในปจจุบัน ในอดีตผูปฏิบัติงานมักจะมองวาผลกระทบจากภัยพิบัติไมสามารถคาดการณได จึงไมมีการประเมิน ความเสี่ยงและความลอแหลม คนสวนใหญมักจะคิดวา ผูประสบภัย คือ “เหยื่อ” ของภัยพิบัติซึ่งไม สามารถชวยเหลือตนเองไดและเปนเพียงผูรอรับความชวยเหลือจากรัฐและองคกรภายนอก การจัดการ ภัยพิบัติในอดีตจึงออกมาแบบ “รอใหเกิดภัยพิบัติเสียกอนแลวจึงคอยหาทางจัดการ” โดยไมมีการ กําหนดมาตรการและวิธีปองกันหรือลดผลกระทบที่จะเกิดจากภัยพิบัติ แตใชการตั้งรับซึ่งเนนการ รับมือตอสถานการณฉุกเฉิน บรรเทาทุกขและการฟนฟูหลังเกิดภัย (นิลุบล, 2006) ปจจุบันการใหความหมายกับการจัดการภัยพิบัติทางธรรมชาติ จึงหมายความถึง กระบวนการลดความ เปราะบางและเพิ่มความเขมแข็ง เพื่อปองกันภัยที่จะเกิดขึ้นหรือเพื่อลดผลกระทบของภัยพิบัติทาง ธรรมชาติตอประชาชน ทรัพยสินและสิ่งแวดลอมใหนอยที่สุดเทาที่เปนไปได โดยการจัดตั้งบุคคล กระบวนการและกลไก ศักยภาพและทักษะ แผนและกิจกรรม (มูลนิธิเพื่อการพัฒนาที่ยั่งยืน, 2551) โดยคําวา ความเปราะบางนั้นหมายถึง สภาพและลักษณะทางกายภาพ ปจจัยและกระบวนการตาง ๆ ทางสังคม เศรษฐกิจและสิ่งแวดลอม ซึ่งบงชี้อันตรายและมีผลทําใหชุมชนมีความลอแหลม ออนแอ และไปเพิ่มโอกาสซึ่งทําใหเกิดความเสี่ยงตอการเกิดภัยพิบัติและการไดรับผลกระทบจากภัยพิบัติมาก ขึ้น (นิลุบล, 2006) สวนคําวาความเขมแข็งนั้นหมายถึง ความสามารถในการรูจักเตรียมพรอมรับภัย และเผชิญภัยในภาวะฉุกเฉิน ซึ่งจะชวยขจัดความเสี่ยงภัยที่จะเกิดขึ้นในอนาคต (ปภ., 2549) การจะลดความเปราะบางและเพิ่มความเขมแข็งของชุมชนในการจัดการภัยพิบัติไดนั้นมีกุญแจดอก หนึ่งที่จะไขปญหาดังกลาวไดดีที่สุดก็คือ การเขาใจถึงภัยพิบัติ โดยเขาใจวาตนกําลังเผชิญกับภัยอะไร เขาใจถึงสาเหตุและสามารถคาดคะเนผลที่อาจเกิดขึ้น แลวนําไปเตรียมหาแนวทางในการปองกันและ ลดความเสี่ยงจากผลกระทบ ทั้งนี้ประชาชน องคกรภาคประชาชนและองคกรปกครองสวนทองถิ่น ตางๆ ที่อยูในพื้นที่ คนในชุมชนเหลานี้เปนผูที่รูจักสภาพของชุมชนของตนและเปนผูมีประสบการณ จากอันตรายมากอน จึงเขาใจและสามารถประเมินสถานการณที่จะเกิดขึ้นในแตละชุมชนไดดีที่สุด คือ อีกทั้งยังจะเปนบุคคลกลุมแรกที่อาจจะตองเผชิญกับภัยพิบัติในชุมชนในครั้งตอไป แนวคิดในการจัดการความเสี่ยงจากภัยพิบัติในปจจุบัน จึงเล็งเห็นความจําเปนและความสําคัญใน“การ มีสวนรวมของชุมชน” โดยชุมชนเปนศูนยกลางและเปนผูขับเคลื่อนจัดการชุมชนดวยตนเอง และใช กลยุทธเชิงรุกที่เนนการปองกันและการลดความเสี่ยงและผลกระทบที่จะเกิดจากภัยพิบัติซึ่งจะชวยลด ความเสี่ยงและสรางความปลอดภัยใหแกชุมชนดวยตนเอง ปจจุบันแนวคิดนี้ไดทําใหแนวคิดของการ จัดการสาธารณภัยของประเทศไทยพลิกจากเดิมที่สั่งการในแนวดิ่งจากรัฐฝายเดียว เปลี่ยนไปสูการ บริหารแนวคิดใหมที่เปนแนวระนาบผสานกับแนวดิ่งรวมกับการใชการจัดการภัยพิบัติเชิงรุกซึ่งมีการ ปองกันและลดความเสี่ยงครบวงจรดังภาพ (ปภ., 2549)


หลังเกิดภัยพิบัติ

ชวงเตรียมพรอม การฟนฟูและบูรณะ

REHABILITATION AND RECONSTRUCTION

การประเมินความเสีย หายและความตองการ DAMAGE AND NEEDS ASSESSMENT

การประเมินความลอแหลมและการเกิดภัย VULNERABILITY AND HAZARD ASSESSMENT

การชวยเหลือและบรรเทาภัย RESCUE AND RELIEF

ภัยพิบัติ DISASTER ขณะเกิดภัยพิบัติ

การลดภัยพิบตั ิและการลดความเสี่ยง HAZARD AND RISK REDUCTION

การปองกันและลดผลกระทบของภัย PREVENTION AND MITIGATION

การเตรียมความพรอม PREPAREDNESS

กอนเกิดภัยพิบัติ

ภาพที่ 2.1 วงจรการจัดการภัยพิบัติเชิงรุก นอกเหนือจากการมีสวนรวมกันของคนชุมชนในการปองกันภัยพิบัติซึ่งเปนกุญแจดอกที่หนึ่งที่ชวย ลดความเสี่ยงจากภัยพิบัติที่กลาวไปแลว ในภาวะที่ชุมชนประสบภัยพิบัติยังมีกุญแจอีกดอกที่ชวยลด ความสูญเสียในภาวะวิกฤตและชวยเสริมใหการจัดการในภาวะวิกฤตเปนไปไดอยางมีประสิทธิภาพ คือ “ทุนทางสังคม” ดังที่เห็นไดจากเหตุการณแผนดินไหวครั้งใหญ (7.3 ริคเตอร) ในป 1995 ที่เมือง โกเบ จ.เฮียวโง ประเทศญี่ปุน มีรายงานพบวาผูรอดชีวิตสวนใหญจากเหตุแผนดินไหว นั้นไมไดมา จากการชวยเหลือภาครัฐ แตมาจากการอาสาสมัครชวยเหลือกันและกันของผูประสบภัยดวยกันเอง โดยธรรมชาติ (Kathleen J. Tierney อางใน International Federation of Red Cross and Red Crescent Societies, 1996; The Economist, 1997) ปรากฏการณอาสาสมัครโดยธรรมชาติหรืออาสาสมัครโดย วัฒนธรรมในเหตุการณนี้ แสดงใหเห็นวาการระดมทุนทางสังคมในการชวยเหลือกันในภาวะวิกฤต เปนกุญแจสําคัญดอกที่สองในการไขปญหาการจัดการความเสี่ยงหนุนเสริมภาระกระแสหลักในภาวะ เผชิญกับขอจํากัดของภาครัฐดวยการชวยเหลือกันและกัน ดวยแรงกาย แรงใจ และทรัพยากรอันมา จากความหวังดีจากใจจริง 2.1.5.1 กรอบงานเฮียวโง (HYOGO FRAMEWORK FOR ACTION 2005-2015) จากแนวโนมความรุนแรง ความสูญเสีย และความเสียหายอันเกิดจากภัยพิบัติที่ทวีความรุนแรงขึ้นใน ภูมิภาคตางๆ ทั่วโลกในเดือนมกราคม พ.ศ. 2548 จึงไดมีการจัดการประชุมวาดวย “การลดภัยพิบัติ” ที่ เมืองโกเบ (Kobe) จังหวัดเฮียวโง (Hyogo) ประเทศญี่ปุน โดยผูแทนรัฐบาลจาก 168 ประเทศทั่วโลก


รวมกันจัดทําแผนสําหรับปฏิบัติในชวง 10 ป เพื่อใหโลกปลอดภัยจากภัยธรรมชาติ การประชุมในครั้ง นี้เกิด กรอบงาน Hyogo สําหรับการปฏิบัติในป 2548 – 2558 (Hyogo Framework for Action 2005-2015) เปาหมายของกรอบงานนี้คือลดความเสี่ยงจากภัยพิบัติในชวงทศวรรษหนา ลดการสูญเสียชีวิต และ ทรัพยสินทางสังคม เศรษฐกิจ และสิ่งแวดลอม ของชุมชนและของประเทศจากภัยพิบัติไดอยางยั่งยืน ภายในป 2558 โดยมีสาระสําคัญ (ปภ., 2547) คือ 1) การลดความเสี่ยงจากภัยพิบัติเปนเรื่องที่ทุกคนตองใหความสําคัญเปนอันดับแรก โดยเฉพาะใน ระดั บ ท อ งถิ่ น และระดั บ ประเทศ การตั ด สิ น ใจในการดํ า เนิ น งานต า งๆ ของทั้ ง ภาครั ฐ และ ภาคเอกชนตองมีการประเมินผลกระทบทั้งทางสิ่งแวดลอมและทางสังคม ดังนั้นทุกประเทศตอง พัฒนาและปรับเปลี่ยนนโยบาย กฎหมาย จัดเตรีย มองคกร รวมถึงตองจัดสรรทรัพยากรเพื่ อ สนับสนุนและรักษาที่เพียงพอ ในการจัดการลดความเสี่ยงจากภัยพิบัติอยางบูรณาการ 2) รูถึงความเสี่ยงและวิธีจัดการกับความเสี่ยง ในการลดความลอแหลมตอภัยธรรมชาติ แตละ ประเทศและชุมชนตองรูถึงความเสี่ยงที่ตนเองตองประสบ และดําเนินการโดยอาศัยความรูนั้น พั ฒ นาระบบการเตื อ นภั ย ล ว งหน า ให มี ป ระสิ ท ธิ ภ าพ และปรั บ ให เ หมาะสมกั บ สภาพของ ประชาชนที่อยูในพื้นที่เสี่ยงภัย หากระบบการเตือนภัยลวงหนาที่มีประสิทธิภาพใหขอมูลเกี่ยวกับ ภัยพิบัติแกประชาชนที่เสี่ยงภัย และไดนําแผนมาใชปฏิบัติการไดจริง ชีวิตผูคนก็จะปลอดภัย 3) สรางความเขาใจและการตระหนักถึงภัยแกสาธารณชน ใชความรู นวัตกรรม และการศึกษาเพื่อ สรางวั ฒนธรรมความปลอดภัย และการคืน สูส ภาพเดิ มไดอยา งรวดเร็ว ในทุ ก ระดั บ ภั ย พิ บั ติ สามารถลดลง หากประชาชนไดรับรูถึงมาตรการที่พวกเขาสามารถใชเพื่อลดความลอแหลม และ หากพวกเขาไดรับแรงจูงใจที่จะดําเนินการ 4) มีการดําเนินการเพื่อลดความเสี่ยง ลดปจจัยของความเสี่ยงที่แทจริง 5) เตรียมความพรอมซึ่งสามารถนําไปปฏิบัติไดทันที สรางเสริมการเตรียมความพรอมใหเขมแข็ง เพื่อตอบโตภัยพิบัติไดอยางมีประสิทธิภาพในทุกระดับ เตรียมความพรอมซึ่งรวมถึงการประเมิน ความเสี่ยงจะสามารถทําใหประชาชนมีความเขมแข็งพรอมที่จะปองกันตนเองจากภัยธรรมชาติ สาระของการประชุมในครั้ งนี้สงผลใหทั่วโลกรวมทั้งประเทศไทยเริ่มหันมาปรับแนวคิดในการ จัดการภัยพิบัติจากรูปแบบและวิธีการเดิม คือ การจัดการในภาวะฉุกเฉิน (Emergency Management) ซึ่งจะเนนที่การรับมือ การบรรเทาและใหการชวยเหลือหลังการเกิดภัย มาเปนการจัดการภัยพิบัติโดย เนนการจัดการความเสี่ยงจากภัยพิบัติ (Disaster Risk Management) เพื่อปองกันและลดผลกระทบจาก ภัยพิบัติการจัดการความเสี่ยงจากภัยพิบัติ ดวยกระบวนการบริหารปจจัย ควบคุมทรัพยากร กิจกรรม และกระบวนการในการดําเนินงานตาง ๆ ในชุมชนโดยลดสาเหตุของแตละโอกาสที่ชุมชนจะเกิด ความเสียหาย เพื่อใหผลกระทบและระดับความเสียหายใหอยูในระดับที่ชุมชนรับมือได (ปภ., 2549)


2.1.5.2 การพั ฒนาศั กยภาพด านความรู ของทรั พยากรมนุ ษยในการลดความเสี่ ยงจากภั ยพิ บั ติ กระทรวงมหาดไทยไดลงนามความรวมมือ (MOU) กับ Asian Disaster Preparedness Center (ADPC) และ German government technical cooperation (GTZ) ในการอบรมเจาหนาที่ของกรมฯ ทั้งระดับ ทองถิ่นและระดับชาติ ในความรวมมือกันนี้ CBDRM (การจัดการความเสี่ยงจากภัยพิบัติโดยมีชุมชน เปนฐาน) ไดถูกนํามาใชเปนเทคนิคในการพัฒนาศักยภาพของขาราชการและเจาหนาที่สวนทองถิ่น นอกจากนั้น ปภ. ยังรวมมือกับ Japan International Cooperation Agency (JICA), United Nations Development Programm (UNDP), United Nations. International Strategy for Disaster Reduction (UNISDR), Asian Disaster Reduction Center(ADRC), Association for Clinical Data Management (ACDM) และองคพัฒนาเอกชนระดับนานาชาติในการสนับสนุนดานเทคนิคพิ้นฐานและทรัพยากร มนุษยในการจัดการภัยพิบัติ โดย ปภ. ไดดําเนินกิจกรรมตางๆดังนี้จัดการอบรมการจัดการภัยพิบัติ อาสาสมัครปองกันภัยฝายพลเรือน (อปพร.) การจัดการอพยพหนีภัย การจัดการความเสี่ยงจากภัยพิบัติ โดยมีชุมชนเปนฐาน การจัดการเผชิญเหตุเพลิงไหม และการคนหา กูภัยทางทะเล 1) จัดตั้งวิทยาลัยปองกันและบรรเทาสาธารณภัยในเดือน ตุลาคม ป พ.ศ. 2547 จํานวน 6 แหง เพื่อ เปนสถาบันสําหรับจัดการฝกฝนและอบรมการปองกันและบรรเทาสาธารณภัยในภาคสนาม เทคนิค บทเรียน ความรูและทักษะในการจัดการภัยพิบัติ 2) ในปลายป พ.ศ. 2551 มีการจัดตั้งโครงการหนึ่งตําบลหนึ่งทีมกูภัย (One Tambon One Search and Rescue Team :OTOS) จํานวน 10 คน ตอหนึ่งตําบล จากทั้งหมด 7,255 ตําบลทั่วประเทศ 3) จัดการฝกซอมการอพยพหนีภัยและจําลองสถานการณทุกอําเภออยางนอยปละครั้ง ปภ.จัดสรร งบประมาณให 50,000 บาท ตอตําบล นับแตเกิดเหตุการณสึนามิในป พ.ศ.2547 การฝกซอมแผน อพยพหนีภัยไดจัดขึ้นอยางตอเนื่องใน 6 จังหวัดที่ประสบภัย 4) ใหการศึกษาการเตรียมพรอมรับมือกับภัยพิบัติในโรงเรียนประถมโดยประสานความรวมมือจาก ADRC และกระทรวงศึกษาธิการโดยมีเ ปาหมายในการ 1) เสริมสรางความเข มแข็งดาน ความสามารถในเตรียมพรอมรับมือกับภัยพิบัติในระดับประถมศึกษา 2) เพื่อสรางครูที่มีศักยภาพ ในการเตรียมพรอมรับมือและจัดการภัย 3) เพื่อเผยแพรความรูเกี่ยวกับสึนามิและภัยพิบัติทาง ธรรมชาติอื่นๆ แกเด็กในโรงเรียน

2.1.6 กฎหมายและนโยบายที่เกี่ยวของกับการจัดการสาธารณภัยและการชวยเหลือ นับแตป พ.ศ.2522 ที่มีการประกาศใชพระราชบัญญัติปองกันภัยฝายพลเรือน เปนตนมา การจัดสรร อํานาจหนาที่ในการดําเนินงาน และวางยุทธศาสตรในการจัดการภัยพิบัติ ก็มีการปรับปรุงและพัฒนา นโยบายและแนวทางการปฏิบัติงานมาเปนลําดับ จนเดือนตุลาคม ป 2545 ที่รัฐบาลไดจัดตั้ง กรม ปองกันและบรรเทาสาธารณภัยขึ้น ซึ่งเปนเจาภาพหลักของการจัดการภัยพิบัติมีแผนการจัดการภัย พิบัติที่ดําเนินงานอยูในปจจุบันดังนี้


2.1.6.1 แผนปฏิบัติราชการกรมปองกันและบรรเทาสาธารณภัย พ.ศ. 2548 – 2551 ภารกิจเชื่อมโยงกับการพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมที่สงผลตอความมั่นคงปลอดภัยในชีวิตและทรัพยสิน ของประชาชน เปนภารกิจที่มีความสําคัญและตองพัฒนาใหไดมาตรฐานสากล กรมปองกันและบรรเทา สาธารณภัยไดทบทวนและปรับเปลี่ยนประเด็นยุทธศาสตร เปาประสงค กลยุทธของกรมปองกันและ บรรเทาสาธารณภัย ใหมีความสอดคลองกับแผนการบริหารราชการแผนดิน พ.ศ. 2548-2551 และ แผนปฏิบัติราชการ 4 ป ของกระทรวงมหาดไทย รวมทั้งสถานการณภัยพิบัติ ในปจจุบัน เพื่อให กระบวนการบริหารเปนไปอยางเหมาะสม มีประสิทธิภาพและประสิทธิผล โดยมุงเนนให กรมปองกัน และบรรเทาสาธารณภัย เปนองคกรหลักในการบูรณาการการปองกันและบรรเทาสาธารณภัย เพื่อให ประเทศไทยเปนเมืองปลอดภัยนาอยู โดยมีพันธกิจดังนี้ 1) จัดวางระบบปองกัน เตือนภัยจากสาธารณภัย ภัยฝายพลเรือน และเตรียมความพรอมทุกพื้นที่ 2) อํา นวยการและดํ า เนิ น การบรรเทาสาธารณภั ย ภัย ฝ า ยพลเรื อ นที่เ กิ ด ขึ้น อย า งเป น ระบบ รวดเร็ว เปนธรรมใหทั่วถึงทุกพื้นที่ที่มีภัย 3) ใหมีการจัดหาและสนับสนุนวัสดุ อุปกรณ เครื่องมือ ยานพาหนะและเครื่องจักรกล ที่จําเปน ในการปองกัน บรรเทา ระงับและชวยเหลือผูประสบภัย 4) จัดใหมีการฟนฟูสิ่งสาธารณประโยชนที่เสียหาย รางกาย จิตใจ สิ่งจําเปนตอการยังชีพและ การประกอบอาชีพอยางรวดเร็ว ทั่วถึง เปนธรรม สอดคลองกับความตองการ 5) บูรณาการระบบปองกันและบรรเทาสาธารณภัย แผนงาน การดําเนินการ และการติดตาม ประเมินผลรวมกับองคกรภายในและตางประเทศ 6) พั ฒ นาความเข มแข็ งดา นการบริห ารจัด การ ภายใต ห ลัก เกณฑแ ละวิธี ก ารบริห ารกิจ การ บานเมืองทีดี 7) สงเสริมและสรางความตระหนักใหประชาชนและเครือขายมีสวนรวมในการปองกันและ บรรเทาสาธารณภัย ซึ่งแผนปฏิบัติราชการกรมปองกันและบรรเทาสาธารณภัย พ.ศ. 2548 – 2551 นั้นแบงประเด็น ยุทธศาสตรออกเปน 5 ประเด็นดังนี้ ยุทธศาสตรที่ 1 การพัฒนาคนและสังคมที่มีคุณภาพ สงเสริมการใหความรูและสรางจิตสํานึกของประชาชนและองคกรเครือขายเกี่ยวกับความปลอดภัย การ ปองกันและบรรเทาสาธารณภัย การปองกันอุบัติเหตุ รวมทั้งเตรียมความพรอมสําหรับสาธารณภัย ยุทธศาสตรที่ 2 การบริหารจัดการทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดลอม ปองกันอุทกภัยโดยบูรณาการรวมกับระบบบริหารจัดการลุมน้ํา และพัฒนาระบบฐานขอมูลระบบการ พยากรณเตือนภัยที่เกี่ยวกับน้ํา ที่เปนปจจุบันและทันสมัย


ยุทธศาสตรที่ 3 การตางประเทศ เสริมสรางกลไกและเครือขายในการผลักดันความรวมมือกับประเทศเพื่อนบาน ทั้งในระดับทวิภาคีและ พหุภาคี รวมถึงความชวยเหลือและการดําเนินยุทธศาสตรการพัฒนาพื้นที่รวมกัน ใหเกิดการปฏิบัติ อยางเปนรูปธรรมเสริมสรางบทบาทของไทยและความรวมมือในเวทีระหวางประเทศในดานการ บริหารจัดการภัยพิบัติ ยุทธศาสตรที่ 4 การพัฒนากฎหมายและสงเสริมการบริหารกิจการบานเมืองที่ดี 1) การปรับปรุงกฎหมาย - เรงรัดการพัฒนากฎหมายใหเอื้อตอการบริหารกิจการบานเมืองที่ดี และการปองกันการทุจริต โดยจัดใหมีการจัดทําแผนพัฒนากฎหมาย - เรงรัดพัฒนาบุคลากรทางกฎหมายใหมีความรูความสามารถทันตอความจําเปนของราชการ 2) การพัฒนาระบบราชการ - ปรับปรุงรูปแบบการทํางาน อํานวยความสะดวก ลดขั้นตอนและกระบวนการทํางาน ขยาย การใหบริการประชาชน - สงเสริมบุคลากรภายในองคกรใหเกิดกระบวนการเรียนรูและพัฒนาอยางตอเนื่อง อันจะ นําไปสูการเพิ่มผลิตภาพของขาราชการ ไดแก การพัฒนาบุคลากร ภูมิปญญาการจัดการ ความรู องคกรแหงการเรียนรู อุปกรณกูภัย ใหมีประสิทธิภาพ พรอมเผชิญวิกฤตการณและสา ธารณภัยที่เกิดขึ้น ยุทธศาสตรที่ 5 การรักษาความมั่นคงของรัฐ 1) การพิทักษรักษาและเทิดทูนสถาบันพระมหากษัตริย - จัดกิจกรรมเทิดทูนสถาบันพระมหากษัตริยในทุกโอกาสอันควร 2) การปองกันประเทศ - เพิ่มขีดความสามารถในการรักษาความมั่นคงภายใ���ประเทศ และรวมแกไขปญหาภัยคุกคาม ดานความมั่นคงทุกรูปแบบ 3) การรักษาความมั่นคงของรัฐ - พัฒนาระบบรับแจงเหตุสาธารณภัยใหครอบคลุมพื้นที่ทั่วประเทศ เพื่อการแจงเตือนภัยที่มี ประสิทธิภาพ - พัฒนาระบบเครือขายระบบเทคโนโลยีสารสนเทศใหครอบคลุมหนวยงาน ปภ. ทั่วประเทศ - องคกรปกครองสวนทองถิ่นสามารถรองรับและบริหารจัดการสาธารณภัยหรืออุบัติภยั ที่ เกิดขึ้น ในพืน้ ที่ และพื้นที่ใกลเคียงไดอยางมีประสิทธิภาพ - เตรียมความพรอมดานวัสดุยานพาหนะ เครื่องจักร


ตารางที่ 2.2 สภาพแวดลอมและศักยภาพ (SWOT ANALYSIS) ของกรมปองกันและบรรเทาสาธารณ ภัยป พ.ศ. 2548 – 2551 (ปภ., 2547) จุดแข็ง (Strengths) ¾ มีกฎหมายที่เปนหลักในการทํางาน ¾ บุคลากรมีความรูหลากหลายสาขา มาก ดวยประสบการณและมีความมุงมั่นตั้งใจ สูง ¾ มีอุปกรณในการปฏิบัติงาน สามารถ ดําเนินงานได

จุดออน (Weaknesses) ¾ นโยบายและทิศทางการดําเนินงานของ กรมฯ ไมตอเนื่อง ¾ บุคลากรบางสวนขาดความรูแ ละความ ชํานาญในการจัดการสาธารณภัย ¾ ขาดความชัดเจนของระบบในการปฏิบัติ ¾ ขาดอุปกรณและเครื่องมือที่ทันสมัย ¾ ขาดระบบฐานขอมูลในการเตือนภัย และ เครื่องมือ เทคโนโลยีในการสนับสนุนการ ดําเนินงาน

โอกาส (Opportunities)

ภัยคุกคาม (Threats)

¾ นโยบายแหงรัฐใหความสําคัญและ มอบหมายใหเปนหนวยงานหลักที่ รับผิดชอบภารกิจดานการปองกันและ บรรเทาสาธารณภัย ¾ เครือขายดานการจัดการภัยมีหลาย หนวยงานแตไมมีเจาภาพ ¾ ประชาชนใหความยอมรับเชื่อถือ และ เห็นความสําคัญในการปองกัน บรรเทา ฟนฟู ทําใหเกิดการมีสวนรวม ¾ เทคโนโลยีระบบสื่อสารตางๆ ทําใหเกิด การพัฒนาปรับปรุงระบบและเขาถึง ประชาชนไดงา ย ¾ สาธารณภัย อุบัติภัยมีมากขึน้ และรุนแรง ซับซอนมากกวาเดิม

¾ มีหลายหนวยงานที่มีหนาทีเ่ กี่ยวกับงาน ดานสาธารณภัย ทําใหเกิดความซ้ําซอน ในบางกรณี ¾ สาธารณภัยเกิดนอกเหนือการควบคุมทํา ใหยากตอการจัดการ ¾ การเชื่อมโยงระบบงานในแตละ หนวยงานไมทั่วถึง ¾ มีกฎหมาย ระเบียบที่ลาสมัยไมทันตอ การเปลี่ยนแปลง


2.1.6.2 พระราชบัญญัติปองกันและบรรเทาสาธารณภัย พ.ศ.2550 อาจกลาวไดวาจุดเปลี่ยนที่สําคัญของการการปรับเปลี่ยนนโยบายการจัดการภัยพิบัติของประเทศไทย ก็คือ เหตุการณสึนามิ ถลม 6 จังหวัดภาคใตริมฝงทะเลอันดามัน ทําใหมีการปรับปรุงและเพิ่มเติมแผน ปองกันภัยฝายพลเรือน พ.ศ.2548 ภาคการปองกันและบรรเทาสาธารณเพิ่มเติมในเรื่องการปองกันและ บรรเทาความเสียหายจากคลื่นสึนามิและจากภัยพิบัติที่รุนแรงขึ้นในปจจุบันและพันธกิจในการพัฒนา ความเขมแข็งดานการบริหารจัดการ ภายใตหลักเกณฑและวิธีการบริหารกิจการบานเมืองที่ดีที่กลาว ไปขางตนแลว กรมปองกันและบรรเทาสาธารณภัยจึงปรับเปลี่ยนนโยบายในการจัดการภัยพิบัติโดย ยกเลิกพระราชบัญญัติปองกันและบรรเทาสาธารณภัย พ.ศ.2522 และเปลี่ยนมาบังคับใช พระราชบัญญัติ ปองกันและบรรเทาสาธารณภัย พ.ศ.2550 มีการแบงหนาที่สั่งการการจัดการภัยพิบัติคือ - คณะกรรมการปองกัน และบรรเทาสาธารณภัยแหงชาติ (กปภ.ช.) มีนายกรัฐมนตรีหรือรอง นายกรัฐมนตรีที่มอบหมายเปนประธาน อธิบดีกรมปองกันและบรรเทาสาธารณภัยเปนกรรมการ และเลขานุการ - กรมป อ งกั น และบรรเทาสาธารณภั ย เป น หน ว ยงานกลางของรั ฐ ในการดํ า เนิ น การร ว มกั บ หนวยงานของรัฐที่เกี่ยวของและตัวแทนองคกรปกครองสวนทองถิ่น โดยจะจัดใหหนวยงาน ภาคเอกชนเสนอขอมูลหรือความเห็นเพื่อประกอบการพิจารณาในการจัดทําแผนดวยก็ได กรมฯ จะจัดใหมีศูนยปองกันและบรรเทาสาธารณภัยขึ้นในบางจังหวัด เพื่อปฏิบัติงานในจังหวัดนั้น และจังหวัดอื่นที่อยูใกลเคียงกันไดตามความจําเปน และใหมีสํานักงานปองกันฯ จังหวัดขึ้นเพื่อกํากับ ดูแลและสนับสนุนการปฏิบัติการในจังหวัด หรือตามที่ผูอํานวยการจังหวัดมอบหมาย ซึ่งการบริหาร จัดการภัยพิบัติในพรบ.นี้แบงออกเปน 3 ระดับคือ - ระดับชาติ ที่กระทรวงมหาดไทย รัฐมนตรีวาการประทรวงมหาดไทยเปนผูบัญชาการมีอํานาจ ควบคุม กํ ากั บ สั่ง การทั่ว ราชอาณาจั ก ร อธิบดีก รมปองกันและบรรเทาสาธารณภัย เป น ผูอํานวยการกลาง มีอํานาจควบคุม กํากับการปฏิบัติการไดทั่วราชอาณาจักร - ระดับจังหวัด และกรุงเทพมหานคร เปนหนวยหลักในการปองกันบรรเทาและฟนฟูภัยฝายพล เรือนในพื้นที่จังหวัดรับผิดชอบผูวาราชการจังหวัดเปนผูอํานวยการจังหวัด นายก อบจ.เปนรอง ผูอํานวยการจังหวัด - ระดั บ ท อ งถิ่ น เป น หน ว ยช ว ยเหลื อ จั ง หวั ด และหน ว ยเผชิ ญ เหตุ ใ นพื้ น ที่ นายอํ า เภอ (รวม ปลัดอําเภอผูเปนหัวหนาประจํากิ่งอําเภอ) เปนผูอํานวยการอําเภอ รับผิดชอบและปฏิบัติหนาที่ใน การปองกันและบรรเทาสาธารณภัยในเขตอําเภอ ผูบริหารทองถิ่นขององคกรปกครองสวนทองถิ่น แหงพื้นที่ (นายกองคการบริหารสวนตําบล นายกเทศมนตรี นายกเมืองพัทยา และหัวหนาผูบริหารของ องคกรปกครองส วนทองถิ่ นแหงพื้นที่อื่นที่มีกฎหมายจัดตั้ง) เปนผูอํานวยการทองถิ่น มีหนาที่


-

ปองกันและบรรเทาสาธารณภัยในเขตทองถิ่นของตน และมีหนาที่ชวยเหลือผูอํานวยการจังหวัด และผูอํานวยการอําเภอตามที่ไดรับมอบหมาย ในกรณีที่เกิดสาธารณภัยรายแรงอยางยิ่ง นายกรัฐมนตรีหรือรองนายกรัฐมนตรีซึ่งนายกรัฐมนตรี มอบหมาย มีอํานาจสั่งการผูบัญชาการ ผูอํานวยการ หนวยงานของรัฐและองคกรปกครองสวน ทองถิ่นได เจาหนาที่ของรัฐผูใดไมปฏิบัติตามคําสั่ง ใหถือวาเปนการปฏิบัติหนาที่โดยไมชอบ หรือเปนความผิด วินัยอยางรายแรงแลวแตกรณี

ในพรบ.นี้ไดมุงเนนนโยบายในการจัดการภัยพิบัติในการพัฒนาความเขมแข็งดานการบริหารจัดการ ภายใต ห ลั ก เกณฑ แ ละวิ ธี ก ารบริ ห ารกิ จ การบ า นเมื อ งที่ ดี ส ง เสริ ม และสร า งความตระหนั ก ให ประชาชนและเครือขายมีสวนรวมในการปองกันและบรรเทาสาธารณภัย ซึ่งสาระสําคัญเกี่ยวกับการ สนับสนุนการจัดการภัยพิบัติภาคประชาสังคมก็คือ เปดโอกาสใหภาคประชาสังคมเขามามีสวนรวมใน การจัดการภัยพิบัติ โดยใหผูอํานวยการจัดใหมีอาสาสมัครในพื้นที่ที่รับผิดชอบ เพื่อชวยเหลือเจา พนักงานในการปองกันและบรรเทาสาธารณภัย และปฏิบัติหนาที่อื่นตามที่ผูอํานวยการมอบหมาย และตามที่ กํ า หนดในระเบี ย บของกระทรวงมหาดไทย ให ผูอํา นวยการหรื อเจา พนัก งานที่ ไ ดรั บ มอบหมายมีอํานาจมอบหมายภารกิจ หรื อจั ดสถานที่ใ หองคการสาธารณกุ ศลและบุคคลที่เ ขามา ชวยเหลือการปฏิบัติหนาที่ของเจาพนักงานในระหวางเกิดสาธารณภัย ในการใหความชวยเหลือได การจัดการสาธารณภัยเชิงรุกโดยชุมชนและทองถิ่นมีสวนรวมในการจัดการภัยพิบัติดวยตนเองมาก ขึ้นโดยใหองคกรสวนทองถิ่นมีแผนแมบทในการบริหารจัดการสาธารณภัยของตนเองในการพัฒนา เครือขายชุมชน อาสาสมัครและประชาชน ใหมีความพรอมสําหรับการปองกันและลดผลกระทบจาก ภัยพิบัติ ซึ่งเนนในการปองกันมากกวาการรับมือและเนนการพัฒนาคนและสังคมโดยพัฒนาทักษะให มีความรูดานสาธารณภัยใหเห���าะสม ซึ่งในป 2551 นี้นโยบายเนนหนักของสํานักสงเสริมการปองกัน สาธารณภัย โดยการจัดทําแผนการปองกันและบรรเทาสาธารณภัยแหงชาติ กรมปองกันและบรรเทาสา ธารณภั ย จะร ว มกั บ องค ก รปกครองส ว นท อ งถิ่ น และหน ว ยงานภาคเอกชนเสนอความเห็ น เพื่ อ ประกอบการจัดทําแผนใหผูอํานวยการจัดใหมีอาสาสมัครในพื้นที่รับผิดชอบ (มาตรา 41) เพื่อผนึกกําลัง จากทุกภาคสวนใหเขมเข็งในการลดความสูญเสียใหนอยที่สุด ซึ่งกรมปองกันและบรรเทาสาธารณภัย มี การดําเนินโครงการที่ใหประชาชนเขามามีสวนรวมในการจัดการภัยพิบัติ ดังนี้ 1) โครงการหนึ่งตําบลหนึ่งทีมกูชีพกูภัย (One Tambon One Search and Rescue Team : OTOS) เปาหมายใหมีทีมกูชีพกูภัยประจําตําบล 7,255 แหงทั่วประเทศ มีการดําเนินการแลวจํานวน 4,474 แหง (ขอมูล ณ วันที่ 1 กรกฎาคม 2551)


2) โครงการเสริมสรางศักยภาพชุมชนดานการปองกันและบรรเทาสาธารณภัย (Community Based Disaster Risk Management : CBDRM ) เปาหมาย 400 ชุมชนตอป มีการดําเนินการแลวจํานวน 2,976 ชุมชน (ขอมูล ณ วันที่ 1 กรกฎาคม 2551) 3) โครงการเครือขายอาสาสมัครเตือนภัย “มิสเตอรเตือนภัย” เปาหมายหมูบานละ 2 คน ในพื้นที่เสี่ยง ภัยอุทกภัยโคลนถลม ป 2551 จํานวน 2,852 คน (ขอมูล ณ วันที่ 1 กรกฎาคม 2551) 4) โครงการอาสาสมัครปองกันภัยฝายพลเรือน (อปพร.) เปาหมายใหมี อปพร. ทั่วประเทศ จํานวนรอย ละ 2 ของจํานวนประชากรทั้งประเทศ หรือไมต่ํากวา 1 ลานคน ปจจุบันมีจํานวน 1,052,328 คน นอกจากนั้นยังมีวางรากฐานการขยายผลโดยจัดโครงการเสริมสรางศักยภาพชุมชนตามหลักการ จัดการความเสี่ยงจากภัย พิบัติโดยอาศัยชุมชนเปนฐาน (Community Based Disaster Risk Management : CBDRM) ดังนั้น เพื่อขยายผลการดําเนินงานใหชุมชนในพื้นที่เสี่ยงภัยมีความพรอมใน การรับมือภัยพิบัติอยางตอเนื่องและยั่งยืน จึงจัดโครงการชุมชนเขมแข็ง เตรียมพรอมปองกันภัย ขึ้น เพื่อเพิ่มขีดความสามารถดานการจัดการภัยพิบัติ โดยใชทรัพยากรและบุคคลที่มีอยูในชุมชน มารวมกันปองกันและบรรเทาสาธารณภัย โดยเชื่อมโยงองคปกครองสวนทองถิ่นในการเตรียมความ พรอม ปองกันภัยอยางตอเนื่อง และสรางองคกรชุมชนที่สามารถจัดการภัยพิบัติไดดวยตนเองใน เบื้องตน การดําเนินการแบงออกเปน 2 ระยะ คือ ระยะที่ 1 เปนการสรางชุมชนนํารองประจําจังหวัด เพื่อเปนชุมชนตนแบบใหกับจังหวัดอื่นในป พ.ศ. 2551 จํานวน 18 ชุมชน ในพื้นที่ 18 ศูนยฯ เขต จาก ชุมชนที่เคยเขารวมโครงการเสริมสรางศักยภาพชุมชนดานการปองกันและบรรเทาสาธารณภัยและ โครงการชุมชนปลอดภัย และระยะที่ 2 เปนการขยายผลไปยังพื้นที่เสี่ย งภัยอื่น ตอไป จํานวน 75 จังหวัด

2.1.7 การจัดการความเสี่ยงจากภัยพิบัติโดยอาศัยชุมชนเปนฐาน ปจจุบันเปนที่ยอมรับแลววาการจัดการสาธารณภัยมิใชหนาที่เฉพาะของหนวยงานหรือของบุคคลใด บุ ค คลหนึ่ ง แต เ ป น เรื่ อ งที่ ทุ ก คนจะต อ งมี ส ว นร ว มในการป อ งกั น และแก ไ ขป ญ หาทุ ก ขั้ น ตอน โดยเฉพาะชุมชนซึ่งเปนกลุมแรกที่เสี่ยงตอผลกระทบจากภัยพิบัติ การจัดการภัยพิบัติโดยอาศัยชุมชน เปนฐานจึงเหมาะสมที่จะนํามาใชที่สุดในเวลานี้ (วันชัย เชาวนะปญจะ,2547) ในการคัดเลือกชุมชน เสี่ยงภัยจากชุมชนทั้งหมดในประเทศไทยกวา 75,000 หมูบาน กรมปองกันและบรรเทาสาธารณภัยพบวา ชุมชน/หมูบานกวา 20,000 ชุมชนอยูในพื้นที่เสี่ยงภัยซึ่งตองไดรับการเสริมสรางศักยภาพชุมชนในการ จัดการภัยพิบัติ เพื่อใหมีความเขมแข็งและมีความพรอมในการเตรียมรับมือกับภัยพิบัติตางๆในพื้นที่ได อยางมีประสิทธิภาพ


2.1.7.1 หลักการจัดการความเสี่ยงจากภัยพิบตั ิโดยอาศัยชุมชนเปนฐาน การจัดการภัยพิบัติโดยอาศัยชุมชนเปนฐาน (Community-Based Disaster Risk Management) เปน “นวัตกรรม (Innovation)” ในการบริหารจัดการดานภัยพิบัติระดับชุมชนเชิงปองกันที่ไดรับการ ยอมรับและถือปฏิบัติอยางแพรหลายในปจจุบัน เนื่องจากเปนระบบที่มีขอมูลการบริหารทรัพยากร การวางแผนการมีสวนรวมและการจัดองคกรระดับทองถิ่นที่ชัดเจน มีกระบวนการเปนขั้นเปนตอน และพัฒนาอยางตอเนื่อง โดยที่องคกรปกครองสวนทองถิ่น อําเภอ จังหวัดและหนวยงานตางๆ ทุก ระดับใหการสนับสนุน (นิลุบล ลูพานิช, 2006) หลัก การสําคั ญ ในการการดํ า เนิ น งานคื อ มุ ง ใช ก ลยุ ทธ ก ารสร า งเสริม กํา ลัง ความสามารถการใช ทรัพยากรดวยการมีสวนรวมของชุมชน (Community Participation) ในทุกขั้นตอนของการทํางาน ตั้งแตการวางแผนไปจนกระทั่งการดําเนินการในระดับตางๆรวมกันใหชุมชนเปนศูนยกลางของการ จัดการความเสี่ยงจากภัยพิบัติโดยมีสวนรวมรับผิดชอบ (ปภ., 2549) เพราะภัยธรรมชาติเปนภัยที่ไมได เหมือนกันทั้งประเทศ ความเสี่ยงจากภัยพิบัติจึงมักจะแตกตางกันตามพื้นที่ การใชความรูของคนใน ชุมชนและใชมาตรการที่กําหนดโดยชุมชนซึ่งเขากับลักษณะของภัยพิบัติและความลอแหลมในระดับ ทองถิ่นจะมีประสิทธิภาพที่สุด และไมมีใครหวงแหนชุมชนมากกวาคนในชุมชนเอง จุดเดนจากการ ปฏิบัติบนฐานของชุมชนนี้ทําใหเกิดประโยชนแกชุมชนคือ เตือนภัยไดรวดเร็ว หนวยงานดานการจัดการภัยพิบัติระดับประเทศในประเทศที่กําลังพัฒนาสวนมาก เปนหนวยงานจากสวนกลาง ในภาวะฉุกเฉินจึงยากที่จะเขามาใหความชวยเหลือประชาชนในทองถิ่น ไดอยางรวดเร็วและมีประสิทธิภาพ แมแตระบบการแจงเตือนภัยลวงหนาในระดับประเทศก็มักจะสง มาไมถึงประชาชนที่อยูในพื้นที่อันตราย หรือสงถึงชุมชนชาเกินไปไมทันเหตุการณ ดังนั้นประชาชน ที่อยูในพื้นที่เสี่ยงอันตรายตองอาศัยความสามารถของตนเองในการเตรียมพรอมและปกปองผูคนใน ชุมชน การมีสวนรวมคิดวางแผน วิเคราะหและแกไขปญหาจะชวยใหชุมชนเขาใจโอกาส ขอจํากัด ทํา ใหสามารถบอกไดวาจะมีเหตุการณไมดีอะไรเกิดขึ้นในชุมชน อีกทั้งมีประสบการณมากมายในการที่ จะจัดการทั้งในดานการเตรียมพรอมรับภัย และ การปฏิบัติในขณะเกิดเหตุฉุกเฉินโดยไมตองรอความ ชวยใหชุมชนเขมแข็ง การทํางานรวมกัน การแบงหนาที่และความรับผิดชอบในชุมชนเพื่อมุงบรรลุ เปาหมายเดียวกันจะนําไปสูการทํางานเปนกลุมและความมีน้ําหนึ่งใจเดียวกัน รวมทั้งรูจักเตรียมพรอม รับภัยและการเผชิญภัยในภาวะฉุกเฉินซึ่งจะทําใหชุมชนสามารถยืนอยูไดดวยตนเองชวยลดหรือขจัด ความลอแหลมเสี่ยงภัยของชุมชน ลดผลกระทบของภัยพิบัติที่จะเกิดขึ้นในอนาคต (ปภ., 2549)


2.1.7.2 วิธีดําเนินงานในการจัดการภัยพิบตั ิโดยอาศัยชุมชนเปนฐาน ในประเทศไทยหน ว ยงานที่ รั บ ผิ ด ชอบการจั ด การภั ย พิ บั ติ โ ดยตรงคื อ กรมป อ งกั น และบรรเทา สาธารณภัย กระทรวงมหาดไทย โดยมีหนวยงานใหการสนับสนุนดานวิชาการดูแลเรื่องการอบรมการ จัดการภัยพิบัติโดยอาศัยชุมชมเปนฐานคือ ศูนยเตรียมความพรอมปองกันภัยพิบัติแหงเอเชีย (Asian Disaster Preparedness Center-ADPC) โดยผนวกขอมูลทางวิชาการจากแหลงอื่น ๆ เชน กรม อุตุนิยมวิทยา กรมทรัพยากรธรรมชาติ กรมชลประทาน กรมสงเสริมคุณภาพสิ่งแวดลอม ปรับให เหมาะสมกับสภาพและวัฒนธรรมการทํางานของประเทศไทย ในการดําเนินงานอบรมการจัดการ ความเสี่ยงจากภัยพิบัติโดยมีชุมชนเปนฐานน���้นมีขั้นตอนทั้งหมด 7 ขั้นคือ ขั้นตอนที่ 1 การเลือกชุมชนและพื้นที่ดําเนินการ โดยกําหนดการพิจารณาเลือกชุมชนและพื้นที่ ดําเนินการอีก 3 ขั้นตอน คือ 1) การเลือกและจัดลําดับจังหวัดที่จะเขาดําเนินการเรงดวนกอนหลัง โดยนําขอมูลยอนหลังการเกิดภัย พิบัติ ความรุนแรงและผลกระทบในจังหวัดตาง ๆ ที่เคยประสบภัยพิบัติ ในรอบ 5 ปของจังหวัดในเขต ศูนยฯ แตละศูนยฯ มาเปรียบเทียบเพื่อการพิจารณาตัดสินใจ โดยเลือกชุมชนในโครงการจัดการความ เสี่ยงจากภัยพิบัติตามวิธีการของศูนยเตรียมความพรอมปองกันภัยพิบัติแหงเอเชีย รวมกับผูเขารวม โครงการจากองคกรและหนวยงานตางๆ หลากหลายสาขาอาชีพและเนนการรักษาความเปนอิสระ และความเปนกลางกับองคกรตางๆ ที่เปนตัวแทน ตามเกณฑในการพิจารณาเลือกชุมชนคือ ความ รุนแรงที่ชุมชนตองเผชิญกับความเสี่ยง จํานวนคนที่ไดรับผลประโยชนจากการจัดการความเสี่ยงจาก ภัยพิบัติ ความพรอมของชุมชนในการมีสวนรวม ความสามารถในการเขาถึงชุมชน ความปลอดภัย ของเจาหนาที่ 2) การเลือกและจัดลําดับพื้นที่ชุมชน (หมูบาน) ที่จะเขาดําเนินการเรงดวน โดยนําขอมูลยอนหลังของ การเกิดภัยพิบัติ ความรุนแรงและผลกระทบในพื้นที่ตางๆ (หมูบาน) ที่เคยประสบภัยพิบัติ ในรอบ 5 ป ของจังหวัดที่จะดําเนินการเรงดวนมาเปรียบเทียบเพื่อการพิจารณาตัดสินใจ แตปรับจํานวนหนวยตอ ประชากรใหเหมาะสมกับขนาดของประชากรในกลุมพื้นที่นั้นๆ เชน 1 คน มีคาเทากับ 500 หนวย 3) การขยายผลการดําเนินการใหครอบคลุมทุกพื้นที่ หลังจากที่ทําการดําเนินการในจังหวัดและพื้นที่ (หมูบาน) เรงดวนแลว จึงทําการขยายผลไปยังจังหวัดและพื้นที่ในลําดับตอไปตามความจําเปนและ ความเรงดวน โดยใชวิธีการเดียวกัน หรือใชทางเลือกที่ 2 ในการเลือกชุมชนโดยสํานักงานปองกันและ บรรเทาสาธารณภัยจังหวัดรวมกับศูนยปองกันและบรรเทาสาธารณภัยจังหวัดเรียนปรึกษาผูวาราชการ จังหวัดซึ่งพื้นที่เสี่ยงภัยและเคยประสบกับภัยพิบัติตั้งอยู โดยพิจารณาความเรงดวนในการเขา ดําเนินการในแตละชุมชนจากพื้นที่ที่มีความเสี่ยงสูงและเคยประสบกับภัยพิบัติมากอน โดยใชขอมูล ดังตอไปนี้ในการประกอบการพิจารณา


- รายงานและสถิติการเกิดภัยพิบัติในพื้นที่ตางๆ ในระดับจังหวัดจนถึงระดับหมูบานซึ่งมีอยูใน ระบบฐานขอมูลของกรมปองกันและบรรเทาสาธารณภัยและหนวยงานอื่น ๆ เชน กรมพัฒนา ที่ดิน กรมชลประทาน กรมสงเสริมสิ่งแวดลอม เปนตน - พื้นที่และแผนที่เสี่ยงภัยระดับจังหวัดและระดับหมูบาน ซึ่งสามารถหาขอมูลไดจากระบบ ฐานขอมูลของกรมปองกันและบรรเทาสาธารณภัย และหนวยงานอื่นๆ ไดเชนกัน เชน กรม อุตุนิยมวิทยากรมทรัพยากรธรณี กรมทรัพยากรน้ํา กรมอุทกศาสตรทหารเรือ กรมพัฒนาที่ดิน กรมชลประทานเปนตน ขั้นตอนที่ 2 การทํามวลชนสัมพันธ และการสรางความเขาใจกับชุมชน หลังจากเลือกชุมชนที่จะ ดําเนินการโครงการแลว ขั้นตอนตอไป คือ การสรางความสัมพันธและความเขาใจอันดีกับชุมชน โดยเฉพาะผูนําชุมชน ผูทรงคุณวุฒิ ผูที่ชุมชนใหความนับถือและเชื่อฟง ขั้นตอนนี้ถือเปนกุญแจดอก แรกที่จะนําไปสูการมีบทบาทและการมีสวนรวมอยางเหมาะสมของชุมชนในการจัดการความเสี่ยง จากภัยพิบัติ เนื่องจากขั้นตอนนี้จะเปนขั้นตอนในการสรางความเขาใจ ไวใจ เชื่อถือ สรางความมั่นใจ และความเชื่อมั่นแกชุมชนวาผูปฏิบัติงานภาคสนามจากองคกรของรัฐหรือองคกรทองถิ่นจะเขาไป ประสานงานเพื่อประโยชนและความปลอดภัยของชุมชนอยางจริงใจ ความรูสึกและความเชื่อมั่นนี้จะ กอใหเกิดความรวมมือ รวมใจการทํางานเปนกลุมที่มีความเหนียวแนน มีประสิทธิภาพ เกิดการ แลกเปลี่ยนความคิดเห็น ขอมูล ขาวสารและความรูตาง ๆ ในกลุม ขั้นตอนที่ 3 การประเมินความเสี่ยงจากภัยพิบัติโดยการมีสวนรวมของชุมชน เปนขั้นตอนในการ สรางใหชุมชนตระหนักถึงภัยและความลอแหลมที่จะนําไปสูความเสี่ยงในการเกิดภัยพิบัติโดยใช กระบวนการในการมีสวนรวมของชุมชนในการสํารวจและเก็บรวบรวมขอมูล เพื่อใหชุมชนรับรู สภาพปญหา ภัยและความลอแหลมดวยตนเอง แลวทําการประเมินความเสี่ยงโดยการวิเคราะหหา โอกาสและความเปนไปไดที่จะเกิดภัยพิบัติที่อาจนํามาซึ่งผลกระทบในทางลบตอชุมชนเพื่อเตรียม แผนและวิธีการที่เหมาะสมในการลดความเสี่ยง ลดผลกระทบและความสูญเสียที่อาจเกิดแกชุมชน ทรัพยสิน สิ่งแวดลอมและการบริการดานสาธารณูปโภค โดยมีองคประกอบในการประเมินความ เสี่ยงแบบการมีสวนรวมของชุมชนไดแก 1) การประเมินภัย (Hazard Assessment) คือ การประเมินธรรมชาติและพฤติกรรมของภัยเพื่อ ชี้ใหเห็นลักษณะของภัยที่เกิดขึ้นและมีผลทางลบตอชุมชนนั้น 2) การวิเคราะหความลอแหลม (Vulnerability Analysis) เพื่อระบุวามีสิ่งใดบางที่มีความลอแหลมตอ ความสูญเสียและความเสียหายจากภัยพิบัติ เพราะสาเหตุใด สิ่งตาง ๆ ที่เปนความลอแหลม เชน ชีวิตทรัพยสิน สิ่งสาธารณประโยชน สถานที่ราชการ สถานที่สําคัญทางศาสนา การประกอบ อาชีพ สิ่งแวดลอม 3) การประเมินกําลังความสามารถ (Capacity Assessment) การประเมินขีดความสามารถและกลยุทธ ของชุมชนในการเตรียมปองกันภัยและผลกระทบจากภัย ทรัพยากรใดบางที่สามารถนํามาใชใน


กิจกรรมในการจัดการความเสี่ยงไดบาง ทั้งกอนเกิดเหตุ ระหวางและหลังการเกิดภัยพิบัติ การ รับรูของชุมชนเกี่ยวกับความเสี่ยง (People's Perception of Risk) ประชาชนในแตละพื้นที่จะรับรู และมองภาพของภัยพิบัติในระดับและแงมุมที่ตางกันทั้งนี้ขึ้นกับอายุ เพศ การศึกษา ภูมิหลัง ประสบการณ วิถีชีวิตหนาที่การงาน ประเพณี วัฒนธรรม ความรูและความไมรูในสภาพความ เปนอยูและสิ่งแวดลอมที่เสี่ยงตอภัย ขั้นตอนที่ 4 การจัดองคกรชุมชนในการจัดการภัยพิบัติ เปนกลไกสําคัญในการจัดการความเสี่ยงจาก ภัยพิบัติโดยอาศัยชุมชนเปนฐาน คือ คนในชุมชนซึ่งจะเปนผูขับเคลื่อนในการกําหนดแผน การนํา แผนไปปฏิบัติตามแผนงานและกิจกรรมตางๆ ที่กําหนดไวเพื่อใหบรรลุตามจุดมุงหมายและ วัตถุประสงค ดังนั้น จึงมีความจําเปนอยางยิ่งที่จะตองมีการจัดตั้งคณะกรรมการชุมชนขึ้นมาเพื่อทํา การบริหารจัดการใหมีการดําเนินงานอยางเปนระบบ มีกฎ ระเบียบและกติกาในการทํางานและมีการ แบ ง ความรั บ ผิ ด ชอบเพื่ อ บรรลุ วั ต ถุ ป ระสงค แ ละผลสํ า เร็ จ ร ว มกั น การกํ า หนดโครงสร า ง คณะกรรมการชุมชนจะแตกตางกันไปตามสถานการณ โครงสรางและจํานวนประชากรของแตละ พื้นที่ ในบางชุ มชนที่มีการจัดตั้งคณะกรรมการเพื่อดําเนินกิจการอื่นในชุมชนอยูแลวอาจให คณะกรรมการชุดเดียวกันนี้บริหารจัดการความเสี่ยงจากภัยพิบัติดวยก็เปนไดหรืออาจทําการจัดตั้ง ขึ้นมาใหมเพื่อดําเนินการดานนี้โดยเฉพาะ ขั้นตอนที่ 5 การจัดทําแผนการจัดการความเสี่ยงจากภัยพิบัติโดยการมีสวนรวมของชุมชน เปนกระบวนการในการใหสมาชิกในชุมชนรวมกันระดมความคิดเพื่อกําหนดแผนงาน กิจกรรม ตลอดจนมาตรการตาง ๆ ในการบริหารจัดการเพื่อลดความเสี่ยงและผลกระทบจากภัยพิบัติ ผูปฏิบัติงานภาคสนามควรอธิบายเพื่อทําความเขาใจตอชุมชนถึงสิ่งที่ควรคํานึงถึงในการจัดการและ การวางแผนการจัดการภัยพิบัติโดยอาศัยชุมชนเปนฐาน ดังนี้ - จุดมุงหมายและวัตถุประสงคของการวางแผนคือ เพื่อเตรียมความพรอมแกชุมชนในการปองกัน และลดผลกระทบในทางลบซึ่งอาจเกิดขึ้นและเปนการเตรียมเพื่อรับมือตอสถานการณฉุกเฉิน รวมทั้งการเตรียมมาตรการในการแกไข ซอมแซมและฟนฟู - กําหนดกิจกรรมและระยะเวลาของแตละกิจกรรมโดยอาจใชเดือน หรือฤดูกาล ในการกําหนด กิจกรรมทุกอยางควรคํานึงถึงความสะดวกและความจําเปนในการหาเลี้ยงชีพของชุมชน - กําหนดความตองการดานทรัพยากรและงบประมาณโดยการประมาณการ ทรัพยากรและเทคนิค อะไรบางที่มีอยูแลวในชุมชน ตองการเพิ่มจํานวนเทาไหร ความตองการความชวยเหลือดาน ทรัพยากรและเทคนิคจากภายนอกชุมชนมีอะไรบาง - จัดทําผังการปฏิบัติงานโดยการมีสวนรวมในภาคสนามไวเพื่อใหสมาชิกถือปฏิบัติรวมกัน - ผูปฏิบัติงานภาคสนามควรทําความเขาใจกับชุมชนเกี่ยวกับขั้นตอนการปฏิบัติงาน กฎ กติกาใน การทํางานรวมกัน การประสานงานภายในและการติดตอกับองคกรภายนอก


- จัดสรรบุคลากรในชุมชนเพื่อปฏิบัติกิจกรรมเหลานี้ โดยใหมีผลกระทบตอการหาเลี้ยงชีพนอย ที่สุดชุมชนควรมีการจัดกิจกรรมเพื่อเสริมสรางขีดความสามารถและใหความรู ทักษะ ความ ชํานาญแกสมาชิกตามความจําเปนและความเหมาะสม - การจัดการความเสี่ยงจากภัยพิบัติโดยอาศัยชุมชนเปนฐานเปนเรื่องที่เกี่ยวของกับหลายฝายหลาย องคกร เนื่องจากตองการความรู ทักษะ ความเชี่ยวชาญจากบุคคลหลายสาขาวิชาชีพจึงตองอาศัย ความรวมมือจากบุคคลหลายฝาย โดยมีสมาชิกในชุมชนเปนแกนนํา - เปนการดําเนินงานเพื่อแกไขปญหาภัยพิบัติ ที่ยังไมเคยดําเนินการมากอนในชุมชน มีการนําเอา เทคโนโลยีใหม ๆ เขามาชวยแกไขปญหาโดยอาศัยบุคลากรและทรัพยากรในชุมชนเปนหลัก - การมีสวนรวมอยางเต็มที่ (Full Participation) การเคารพซึ่งกันและกัน (Mutual Respect) และการ แบงสรรความรับผิดชอบ (Responsibility Allocation) การเปดโอกาสใหสมาชิกไดแสดงความ คิดเห็นและปรึกษาหารือรวมกันโดยเฉพาะอยางยิ่งในสวนของการรับความชวยเหลือจากองคกร ภายนอกควรมีการปรึกษากันในประเด็นตอไปนี้ ƒ ขอดีและขอดอยที่จะไดรับจากองคกรภายนอก ƒ มีใคร กลุมและองคกรใดบางที่ใหการชวยเหลือชุมชนได ƒ การชวยเหลือควรมีรูปแบบใด มีอะไรบาง ƒ องคกรภายนอกองคกรใด สําคัญที่สุด เพราะเหตุใด ƒ จัดทํารายชื่อกลุมและองคกรตาง ๆ ที่เกี่ยวของกับชุมชน - องคกรชุมชนควรทําการติดตามการดําเนินงานอยางสม่าํ เสมอ เพื่อนํามาปรับปรุงแกไขอยางทัน การณ โดยใชตัวชี้วดั อยางงาย ๆ - ผูปฏิบัติงานภาคสนาม ควรชี้ใหชุมชนเห็นความสําคัญของการฝกซอมและฝกปฏิบตั ิตามแผน อยางจริงจังและสม่ําเสมอรวมทั้งการทบทวนแผน ตลอดจนการปรับปรุงและแกไข ขั้นตอนที่ 6 การเสริมสรางขีดความสามารถใหแกชุมชน เปนการเสริมสรางขีดความสามารถในชุมชน มีวัตถุประสงคเพื่อใหชุมชนสามารถปฏิบัติงานในการจัดการความเสี่ยงจากภัยพิบตั ิไดโดยตนเอง อยางมีประสิทธิภาพและบรรลุผลสําเร็จ ขั้นตอนที่ 7 การติดตามการทํางาน การรายงานผลและการปรับปรุงแกไข เปนการติดตามการทํางาน การรายงานผลและการปรับปรุงแกไข เปนขั้นตอนสุดทายของกระบวนการในการจัดการความเสี่ยง จากภัยพิบัติโดยอาศัยชุมชนเปนฐาน เปนขั้นตอนใชตดิ ตามความกาวหนาและประเมินผลการ ดําเนินงานทั้งหมดวาบรรลุผลสําเร็จหรือตองปรับแกไขสิ่งใดบาง ขั้นตอนนี้เปนกระบวนการทีท่ ุกคน ในองคกรชุมชนรวมถึงสมาชิกในชุมชนควรรวมมือและประสานสัมพันธกันโดยตองมีการขอรับ ความรวมมือและความคิดเห็นจากองคกรอืน่ ๆ ดวยการติดตามงาน การรายงานผลและการปรับปรุง


2.1.8 ปญหาในการบริหารจัดการสาธารณภัยของประเทศไทย จากการศึกษาเอกสารและงานวิจยั ที่เกีย่ วของกับปญหาทีพ่ บในการจัดการภัยพิบัติของประเทศไทยที่ พบจากมุมมองของภาครัฐ องคกรพัฒนาเอกชนและชุมชน สามารถรวบรวมปญหาทีพ่ บในประเด็น ดานตางๆ ไดดังนี้ ตารางที่ 2.3 ปญหาที่พบดานตางๆ ในการจัดการภัยพิบัตขิ องประเทศไทย (ชนะศักดิ์ ยุวบูรณ, 2544) ดานนโยบายและการเมือง ปญหาที่พบในภาครัฐ การดําเนินงานในระยะยาวและความตอเนื่องในการดําเนินงาน ในระดับชาติมีการวางแผนบังคับ ใชนโยบายและแผนการจัดการภัยพิบัติทุกระดับตั้งแตระดับชาติ ระดับจังหวัด และระดับชุมชน แตในทางปฏิบัติยังขาดคูมือการปฏิบัติงานและแผนการประสานงานรวมกับหนวย งานอื่นๆ อยาง บูรณาการ การดําเนินงานสวนใหญจึงยังเปนแผนเฉพาะกิจเพื่อปองกันและชวยเหลือเปนปๆ ไป และมีลักษณะตางคนตางทํา ไมประสานบูรณาการ รวมทั้งขาดการยอมรับจากทุกฝาย อีกทั้งการ ปฏิบัติตามนโยบายยังเปนไปไดไมตอเนื่อง เพราะมีการเปลี่ยนแปลงผูบริหารระดับสูงอยูเปน ประจําเกือบทุกป อีกทั้งระเบียบจากทางราชการทําใหการดําเนินการเปนไปไดลาชา และเมื่อมี การชวยเหลือจากภาคเอกชน ทําใหเกิดการเปรียบเทียบในความไมเทาเทียมกัน - สวนในระดับทองถิ่นพบปญหาการดําเนินนโยบายในแนวดิ่งของระบบราชการ จากทัศนคติ ของฝ า ยราชการที่ ม องว า ประชาชนคื อ ผู รั บ ทํ า ให ก ารช ว ยเหลื อ ชุ ม ชนเป น ไปในแบบ สงเคราะหมากกวาที่จะชวยเหลือ พัฒนาความรูและศักยภาพใหชุมชนไดจัดการตนเอง - อีกปญหาหนึ่งคือ การขาดความสามารถในการนํานโยบายไปปฏิบัติขององคกรปกครองสวน ทองถิ่น เนื่องจากองคกรปกรองสวนทองถิ่นไดรับคําสั่งใหดําเนินกิจกรรมตามภาระหนาที่ มากจนเกินความสามารถที่กําลังคนซึ่งมีไมเพียงพออยูแลวจะรับได ประกอบกับการขาด ทักษะและความสามารถของบุคคลกร ทําใหไมสามารถนํานโยบายที่ไดรับไปปฏิบัติไดอยาง เต็มที่ สะทอนไดจากการที่องคกรปกครองสวนทองถิ่นใหความสําคัญกับการรับมือซึ่งเปน การจัดการเชิงรับ มากกวาการเตรียมพรอมตอภัยพิบัติซึ่งเปนการจัดการเชิงรุก - นอกจากนั้ น ยั ง พบป ญ หาเกี่ ย วกั บ ทั ศ นคติ ต อ การบริ ก ารประชาชน ซึ่ ง เป น ข อ จํ า กั ด ในชุ ด ความคิดของการเผชิญกับภัยพิบัติ ที่แบงผูดําเนินงานเปนคนนอกและคนใน (ภาครัฐและ ชุมชน) ทําใหชาวบานกลายเปนฝายพึ่งพาและขาดความตระหนักในการเตรียมพรอมรับมือ


ตารางที่ 2.3 ปญหา (ตอ) - เศรษฐกิจและความมั่นคงในชีวิต หลายๆโครงการพัฒนาที่ภาครัฐไดจัดตั้งและดําเนินงานนั้น ใหความสําคัญกับเศรษฐกิจมากกวาความปลอดภัยของชุมชน ดังจะเห็นไดจากนโยบายการ ฟนฟูธุรกิจการทองเที่ยวซึ่งไดรับงบประมาณและการสนับสนุนอยางมาก ในขณะที่การหา แนวทางที่จะสรางความยั่งยืนใหแกวิถีชีวิตของชาวบาน เชน การปลูกปาชายเลนเพื่อเปนแนว กันคลื่น และเปนแหลงอาหารและแหลงทํากินของชาวบานซึ่งเปนชาวประมงนั้นยังไดรับ ความสนใจนอยมาก ปญหาที่พบในภาคเอกชน ขาดแนวทางและกฎหมายเฉพาะ ที่จะรองรับในการจัดระบบประกันภัยกับประชาชนในพื้นที่ เสี่ยงภัย เพื่อเปนการลดภาระและคาใชจายของรัฐบาล ปญหาที่พบในภาคชุมชน ดานสิทธิและหนาที่ เกือบทุกชุมชนไมมีความรู ความเขาใจในสิทธิพื้นฐานของตนเอง ทําใหขาด กําลังที่จะตอรองกับภาครัฐในการจัดการ หากคนในชุมชนมีความรูและมีความมั่นใจในสิทธิที่ ตนเองพึงไดรับ ก็จะใชอํานาจในการบริหารจัดการตนเองได ดานการมีสวนรวมของประชาชน ภาครัฐไดใหการอบรมและฝกซอมการอพยพแกประชาชนใน พื้นที่เสี่ยงภัย แตการออกแบบและวางแผนนั้นมาจากองคกรปกครองสวนทองถิ่นซึ่งไมไดถาม ความคิดเห็นจากชุมชนและไมไดทดสอบแผนนั้นกอน เมื่อนํามาฝกซอมอพยพ ก็พบวาเสนทางที่ ตองวิ่งไปนั้นผิดพลาด เปนเสนทางที่วิ่งผานพื้นที่เสี่ยง การแกไขคือ ควรใหชาวบานซึ่งอยูใน ชุมชนเองเปนผูวางแผนและออกแบบเสนทางอพยพ โดยชุมชนควรมีการเรียนรูจากปญหาที่ เกิดขึ้นแลวยอนกลับมาปรับปรุงชุมชนของตนเอง ในการกําหนดทิศทางการพัฒนาวิถีชีวิตที่ยั่งยืน ดานการประสานงาน ป ญ หาที่ พ บในภาครั ฐ มี ก ารดํ า เนิ น งานซ้ํ า ซ อ นในหน ว ยงานของภาครั ฐ เพราะขาดการ ประสานงานในการทําโครงการและขาดการเตรียมพรอมระหวางองคกรกับภาคสวนอื่น ปญหาที่พบในภาคชุมชน และองคกรพัฒนาเอกชน ผูชวยสนับสนุนและเหลือจากภายนอกมี จํานวนมากและตางคนตางปฏิบัติงานอยางอิสระ ทําใหเกิดความซ้ําซอนในการทํางานไมมีการ บริหารจัดการอยางเปนระบบที่ดี เพราะผูที่เขามาชวยเหลือขาดความเขาใจแนวทางในการปฏิบัติ ที่ชัดเจน จึงทําใหเกิดความสับสนและวุนวาย ปญหาที่พบทั้งในภาครัฐ ชุมชน และองคกรพัฒนาเอกชน การกําหนดขอบเขตอํานาจหนาที่ บทบาท และการสนับสนุนดานตางๆ ของหนวยงานที่เกี่ยวของยังไมชัดเจน การรวบรวมขอมูล


ตารางที่ 2.3 ปญหา (ตอ) ความเสียหายมีหลายหนวยงานดําเนินการทําใหเกิดความสับสนขาดเอกภาพ จึงเกิดการทับซอน ในการดําเนินงาน เชน การกระจายของบริจาค บางที่ไดรับมาก บางที่ไดรับนอย บางที่ขาดความ ชวยเหลือ หรือการจัดสรรเงินไมมีการนําไปใชตามวัตถุประสงคที่แทจริงของผูใหความชวยเหลือ หรือการ บริจาคสิ่งของนั้นลงถึงชุมชนจริงอยูแตกระจกตัวอยูที่ผูประสบภัยบางรายเทานั้น เพราะ ขาดการประเมินสถานการณรวมกัน สิ่งสําคัญที่พบคือ ขาดระบบการประเมินการดําเนินงานที่ จําเปนรวมกันระหวางหนวยงานและองคการปกครองสวนทองถิ่น เชน ชาวบานพบวาตนเองตอง ตอบแบบสอบถามที่มีเนื้อหาคลายๆกันซ้ําแลวซ้ําเลาหลายตอหลายครั้ง เพราะความเรงรีบในการ จัดการทําใหแตละหนวยงานไมไดประสานงานกัน นอกจากนั้นบางหนวยงานยังดําเนินงานตาม กรอบงานเดิมในการจัดการใหความชวยเหลือตามจํานวนของคนในชุมชนแบบรายหัว โดยไมได คํานึงถึงระดับความรุนแรงภัยพิบัติที่แตละคน แตละกรณีไดรับผลกระทบไมเทากัน ดานความรู ความเขาใจ ปญหาที่พบในภาครัฐ ขาดการวิจัยและพัฒนาในเรื่องภัยพิบัติอยางจริงจังและตอเนื่อง เพราะ บุคลากรและงบประมาณจํากัด บุคลากรของกรมปองกันและบรรเทาสาธารณภัยฝกซอมไดไม ตอเนื่อง ประกอบกับรัฐบาลและผูบริหารระดับสูงในระบบราชการขาดความตระหนักและไมให ความสนใจเท า ที่ ค วร เนื่ อ งจากมี ภ ารกิ จ ด า นอื่ น ๆ อี ก มาก ดั ง นั้ น เมื่ อ เกิ ด สาธารณภั ย ขึ้ น ทั้ ง นักการเมืองและผูบริหารระดับสูงมักสั่งการในทางที่เปนการตัดสินใจทางการเมืองเปนหลัก นอกจากนั้นยังมีปญหาเนื่องจากผูสั่งการไมเขาใจลักษณะสภาพพื้นที่และพฤติกรรมของบุคคลใน พื้นที่ ทําใหเกิดสถานการณลอแหลม หากไมไดรับการฝกอบรมการบริหารจัดการภัยพิบัติและ การควบคุมสถานการณจะทําใหการดําเนินการในพื้นที่ทําไดยาก ปญหาที่พบในภาคและองคกรพัฒนาเอกชน อาสาสมัครและองคกรพัฒนาเอกชนการขาดความรู ความเขาใจเกี่ยวกับศักยภาพของทองถิ่น,ความตองการ,ความลอแหลมตอภัยตางๆ ตองมีทัศนะ คติที่เขาใจตอการทํางานในวัฒนธรรมและวิถีชีวิตที่ตาง ตองรูจักการปฏิบัติตอกลุมเปราะบางและ เขาใจวิถีชีวิตของชุมชน เชน ในกรณีที่บันดา อาเจะห ประเทศอินโดนีเซีย ซึ่งคนสวนมากเปนชาว มุสลิม ตองหยุดให 5 เวลา ใหคนทองถิ่นที่ทํางานดวยละหมาดไปดวย หรือแมแตการบริจาค สิ่งของ ผูบริจาคตองไมลืมดวยวาชุมชนนั้นสามารถรับของบริจาคที่เราจะมอบใหไดหรือไม ปญหาที่พบในภาคชุมชน คนในชุมชนขาดความตระหนัก ขาดความพรอมเผชิญและอพยพอยาง ปลอดภัย เพราะขาดความรูความเขาใจ ในความเสี่ยง แนวทางการปองกันและรับมือกับภัยพิบัติที่ จะลดระดับความรุนแรงและสูญเสียที่จะเกิดขึ้น ในขณะที่ภาครัฐยังดําเนินการไดไมทั่วถึง


ตารางที่ 2.3 ปญหา (ตอ) ดานงบประมาณ ปญหาที่พบในภาครัฐ เพราะขาดงบประมาณ ระบบเตือนภัยและเครือขายในการปองกันและ บรรเทาภัยพิบัติจึงยังไมครอบคลุมทุกพื้นที่ นอกจากนั้นเครื่องจักรกล เครื่องมือและอุปกรณใน การบริหารจัดการภัยพิบัติยังมีไมเพียงพอและไมเหมาะสม โดยสวนใหญโอนมาจากหนวยงาน เดิมและเปนเครื่องมือกอสราง แตเครื่องมือในการจัดการภัยพิบัติยังมีไมเพียงพอ ซึ่งยังสงผลตอ ความลาชาในการบูรณะฟนฟู ปรับปรุง ซอมแซม และกอสรางโครงสรางพื้นฐานที่ถูกทําลายให สามารถใชงานไดตามปกติ เนื่องจากขาดเครื่องมือเครื่องใช และอุปกรณในการดําเนินการรวมไป ถึงงบประมาณและอํานาจหนาที่ในการดําเนินงานระหวางหนวยงานที่เกี่ยวของ ปญหาที่พบในภาคชุมชน ชุมชนขาดงบประมาณสนับสนุนการจัดการภัยพิบัติของชุมชน ดานการเตือนภัยและสื่อสารในภาวะวิกฤติ ปญหาที่พบในภาครัฐ การใหขาวสารและเปดเผยขอมูลระหวางหนวยงานเปนไปไดอยางจํากัด เนื่องจากเกี่ยวของกับความมั่นคงของชาติ นอกจากนี้ผูใหขาวสารควรมีความเปนเอกภาพ ปจจุบัน เมื่อเกิดเหตุการณแลวจะมีความสับสนในดานขาวสาร อีกทั้งบางสถานการณและบางพื้นที่ ยังขาด การประชาสัมพันธใหประชาชนเตรียมพรอมรับภัยพิบัติไดอยางทั่วถึง นอกจากนี้ในการประกาศ เตือนภัยลวงหนาแตยังไมมีขอบเขตความรุนแรงการเกิดภัยที่ชัดเจน ขาดการประชาสัมพันธงานที่ ได นอกจากนั้นกฎระเบียบที่เขมงวดทําใหประชาชนที่ประสบภัยเกิดความ สับสนในการรองขอ เชน เมื่อเกิดภัยพิบัติตางคนตางไมชวยเหลือ เพราะไมรูวาหนวยงานใดตองเปนผูรับผิดชอบ ปญหาที่พบในภาคชุมชน และองคกรพัฒนาเอกชน การแบงปนขอมูล ความเร็วและความแมนยํา ของขอมูลก็เปนสิ่งหนึ่งที่กอใหเกิดความวุนวายได การแชรขอมูลและสงตอขอมูลระหวางองคกร อยางทันทวงที จะชวยลดการทํางานซ้ําซอนและเพิ่มประสิทธิภาพในการทํางานรวมกัน

2.2 แนวคิดประชาสังคม 2.2.1 ความหมายของประชาสังคม คําวา "ประชาสังคม" มาจากคําวา Civil Society ในภาษาอังกฤษ ในภาษาไทยมีคําหลายคําที่มี ความหมายใกลเคียงกันอยูหลายคําเชน คําวา "สังคมประชาธรรม" (ไพบูลย วัฒนศิริธรรม) "สังคม ราษฎร" (เสนห จามริก) "วีถีประชา" (ชัยอนันต สมุทวณิช) ใชคํานี้โดยมีนัยยะของคําวา Civic movement "อารยสังคม" (อเนก เหลาธรรมทัศน) และ"สังคมเขมแข็ง"(ธีรยุทธ บุญมี) เปนตน ทั้งนี้นัก คิดสําคัญ ๆ ของสังคมไทยไดอธิบายขยายความคําวา "ประชาสังคม" หรือ Civil Society นี้ในบริบท เงื่อนไขและการใหน้ําหนักที่แตกตางกันดังนี้


การจะทําความเขาใจกับความหมายของคําวาประชาสังคมนั้น นพ.ประเวศ วะสี (2538) กลาววา จะตองทําความเขาใจกับความหมายของคําวา “ความเปนชุมชน” กอน ความเปนชุมชน หมายถึง การที่ประชาชนจํานวนหนึ่งมีวัตถุประสงคเดียวกัน มีอุดมคติรวมกัน หรือมี ความเชื่อรวมกันในบางเรื่อง มีการติดตอสื่อสารกัน หรือมีการรวมกลุมกัน จะอยูหางกันก็ได มีความ เอื้ออาทรตอกัน มีเรื่องจิตใจเขามาดวย มีความรัก มีมิตรภาพ มีการเรียนรูรวมกันในการกระทํา ในการ ปฏิบัติบางสิ่งบางอยาง จะเรื่องใดก็แลวแต และมีการจัดการ เดิมทีสังคมไทยโบราณนั้น มีความเปน ชุมชนที่ชัดเจน คือ ชุมชนอยูกันไดเอง บานเมืองไมตองยุงอะไรมาก มีกฎกติกาของตนเอง มีการ ชวยเหลือกัน เปนความสัมพันธทางแนวราบ ตอมาเมื่ออํานาจรัฐแข็งตัวขึ้น ก็รวมศูนยอํานาจเขามา แลวตั้งหนวยงานของรัฐเขาไปจัดการ เอากฎหมายเขาไปครอบ ประกอบกับระบบทุนนิยมที่เขามาบีบ สิ่งเหลานี้ทําใหชุมชนแตก ไปสูการเกิดความสัมพันธทางแนวดิ่ง เชน ระบบอุปถัมภ มีทาส มีไพร มี มูลนาย มีระบบราชการ ซึ่งปรากฏการณนี้สงผลทําใหสังคม ขาดดุลยภาพและเกิดความลาหลังในการ พัฒนา ของฝายประชาชนหรือ ภาคสังคม ในปจจุบนั ชุมชนไทยกําลังออนแอมาก การที่จะทําใหชุมชนมีความเขมแข็งไดนนั้ จะตองเกิดจาก ความรวมมือและการทํางานรวมกันของภาคสังคมตาง ๆ ซึ่งรวมทั้งภาครัฐและภาคธุรกิจเอกชนดวย ชุมชนที่เขมแข็งนั้นจะเกิดขึน้ ไดกด็ วยกระบวนการถักทอความรักของคนในสังคมทัง้ สองมิติทั้ง แนวดิ่งและแนวนอนเขาดวยกัน ซึ่งการใหความหมายหรือความสําคัญของ "ประชาสังคม" ของ ศ. นพ.ประเวศ วะสี นั้น มิไดกลาวถึง"การปฏิเสธรัฐ" แตอยางใด ชูชัย ศุภวงศ (2540) ไดขยายความวา “ประชาสังคม” หมายถึง การที่ผูคนในสังคมมองเห็น วิกฤตการณ หรือรับรูปญหาสังคมที่ซับซอน จึงมีวัตถุประสงครวมกันอันจะนําไปสูการกอจิตสํานึก (Civic consciousness) รวมกัน รวมตัว (Civic group) ไมวาจะเปนภาครัฐ ภาคธุรกิจเอกชน หรือภาค พลเมือง ในลักษณะที่เปนหุนสวนกัน (Partnership) เพื่อรวมกันแกปญหา หรือ กระทําการบางอยาง บรรลุวัตถุประสงคดวยความรัก ความสมานฉันท ความเอื้ออาทรตอกัน ภายใตการเชื่อมโยงเปน เครือขาย (Civic network) ซึ่งภาคีขบวนการประชาสังคมไทย คือการกอรูปและการประสานเชื่อมโยง เปนเครือขายของกลุมประชาสังคมในระดับตางๆ ที่เชื่อมโยงองคกรสมาชิกและสมาชิกเขาดวยกัน เปนชองทางใหมีการสื่อสารระหวางกัน (Channels of Communication) การที่ประชาชนมีวัฒนธรรม รวมตัวกันทํากิจกรรมตางๆ ที่เรียกกันวา มีความเปนประชาสังคม (Civil Society) หรือประชาคม เขมแข็ง หรือการมีทุนทางสังคม มีก ารจั ดความสัมพั นธของสมาชิกในลั กษณะแนวราบมากกวา แนวดิ่งคือใหทุกคนเทาเทียมกันเพื่อใหทํางานรวมกันบนพื้นฐานของความสมานฉันทอันเปนวิถีทาง แหงประชาธิปไตย


ชัยอนันต สมุทวณิช (2539) มองวา "ประชาสังคม" หมายถึง ทุกๆ สวนของสังคมโดยรวมถึงภาครัฐ ภาคประชาชนดวย ถือวาทั้งหมด เปน Civil Society ซึ่งแตกตางจากความหมายแบบตะวันตกที่แยก ออกมาจากภาครัฐ หรือนอกภาครัฐ แตหมายถึงทุกฝายเขามาเปน partnership กัน เพราะความที่ภาครัฐ ของประเทศไทยเรานั้นแทรกซึมอยูทุกหยอมหญามาตั้งแตในอดีต มีการจัดตั้งที่รัฐเขาไปสนับสนุนอยู ดวย แมแตในสมัยกอน การจัดตั้งวัดรัฐก็มีสวนเขาไปเกี่ยวของในการจัดตั้งดวย ดังนั้นอะไรก็ตามที่ รัฐมีกลไกที่ไมใชกําลังบังคับ ไมไดไปจัดตั้งเพื่อการตอสูและขัดแยงอะไรบางอยาง แตเปนเพื่อชวยใน การบริ ก ารของเขาเอง อย า งกลไกเรื่ อ งบริ ก ารทางสั ง คม เช น งานของกระทรวงสาธารณสุ ข กระทรวงศึกษาธิการ ซึ่งเติบโตเกาะเกี่ยวมาพรอมกับสังคม ก็เรียกวา “ประชาสังคม” ธีรยุทธ บุญมี (2536) มองวาการแกปญหา พื้นฐานทางสังคมนั้นควรใหความสําคัญกับ "พลังที่สาม" หรือพลังของสังคม หากวาสังคมโดยรวมมีความเขมแข็ง นักธุรกิจ นักวิชาชีพ นักศึกษา ปญญาชน ชาวบ า น สามารถร ว มแรงร ว มใจกั น ผลั ก ดั น สั ง คม ป ญ หาต า งๆ ที่ เ ป น พื้ น ฐาน ก็ จ ะสามารถ เปลี่ยนแปลงได ทั้งนี้ สังคมที่เขมแข็งในความหมายของ ธีรยุทธ บุญมี นั้น จะเนนที่ลักษณะที่กระจาย (Diffuse) พลังทางสังคมที่มาจากทุกสวนทุกวิชาชีพทุกระดับ รายได ทุกภูมิภาคของประเทศ อเนก เหลาธรรมทัศน (2538) ไดใหความหมายของ "ประชาสังคม" หรือ "อารยสังคม" ที่ครอบคลุม ทุกชนชั้นของสังคม เนนเรื่องความสมานฉันท ความกลมเกลียว ความกลมกลืนในภาคประชาสังคม มากกวาการดูที่ความแตกตางหรือ ความแตกแยกภายใน อยางไรก็ตามมุมมองของ ดร.อเนก เหลา ธรรมทัศน ไดใหความสนใจเปนพิเศษกับประเด็นของ "คนชั้นกลาง" "การมีสวนรวม" "ความผูกพัน" และ "สํานึกของความเปนพลเมือง" กลาวคือ "ประชาสังคม" โดยนัยยะนี้ มิไดหมายถึงความเปน ชุมชนของสังคมชนบทเทานั้นแตกิน ความรวม ไปถึงคนชั้นกลางภาคเมืองที่ไมจําเปนตองมีความ สัมพันธใกลชิดเปนเครือญาติหรือเปน แบบคุนหนา (face to face relationship) แตเปนความผูกพัน (bond) ของผูคนที่หลากหลายตอกันบนฐาน แหงความรวมมือและการแสวงหาการมีสวนรวม และ ดวยสํานึกที่มีตอความเปนพลเมือง หรือ Citizenship ไพบูลย วัฒนศิริธรรม ไดเสนอคําจัดความเกี่ยวกับประชาสังคมไวในปพ.ศ.2539 ไววา ประชาสังคม หมายถึง สังคมที่ประชาชนทั่วไปมีบทบาทสําคัญในการจัดการเรื่องตางๆ ที่เกี่ยวกับวิถีชีวิตของ ประชาชน โดยอาศัยองคกร กลไก กระบวนการ และกิจกรรมอันหลายหลายที่ประชาชนจัดขึ้น หรือ หมายถึง สวนของสังคม ที่ไมใชภาครัฐ (ซึ่งดําเนินงานโดยอาศัยอํานาจตามกฏหมาย) และไมใชภาค ธุรกิจ (ซึ่งดําเนินงานโดยมุงหวังกําไร)


จากความหมายของประชาสังคมที่นักคิดหลายๆ ทานที่กลาวมาในขางตน อาจพอสรุปไดวา ประชา สังคม (Civil Society) เปนเรื่องของกระบวนการแกไขปญหาหรือจัดการปญหารวมกันของสังคมหรือ ชุมชน โดยผูมีสวนเกี่ยวของ (stakeholder) ทั้งภาคสังคม ภาคเอกชน (ที่ไมมุงหวังกําไร) และภาครัฐ (ที่สนับสนุนกลไกเรื่องการบริการทางสังคม) รวมมือกันและใหความสําคัญกับการแกปญหามวลรวม ของสังคมเปนหลัก

2.2.2 ที่มาของแนวคิดประชาสังคม ประชาสังคมเป นแนวคิดที่ มีรากฐานมาจากตะวันตก เปนสวนรว มของสังคมที่ไ มใชรัฐ ในขณะ เดียวกันก็ไมใชความเปนปจเจกหรือความเปนสวนตัว แตเปนสวนของสังคมที่เชื่อมอยูระหวางภาครัฐ กับภาคปจเจกบุคคล เชน องคกร กลุมอาชีพ วัด โรงเรียน สถาบันตางๆ ที่ไมไดถูกครอบงําโดยรัฐ วรวุฒิ จําลองนาค (2552) กลาววา แมแนวคิดประชาสังคมจะถูกนํามาเขามาจากตะวันตกแตในระยะ เริ่มแรก (ป 2523-2524) การตอสูเพื่อเปลี่ยนแปลงสังคมไทยใหเปนสังคมนิยมโดยใชทฤษฎีความ ขัดแยง-ตอสูทางชนชั้นและการปฏิวัติดวยกําลังอาวุธยังลมเหลว แตความตองการเปลี่ยนแปลงสังคมที่ เอื้อประโยชนแกคนสวนใหญที่ยากจน ยังมีอยูในหมูนักเคลื่อนไหว แนวคิดประชาสังคมถูกนํามา เสนอวาเปนแนวทางที่สันติกวาและจะนําไปสูการเปลี่ยนแปลงสังคมที่ยั่งยืนกวา เพราะอาศัยการชวง ชิงการนําทางอุดมการณ-วัฒนธรรม แมวาจะยืดเยื้อยาวนานก็ตาม แนวคิดประชาสังคมไดคอยๆถูกสรางสรรคสรางขึ้นทั้งจากการนําเขาและการสรางสรรคเองของนัก คิด นักเคลื่อนไหว นักพัฒนาในองคกรพัฒนาเอกชนของไทย เพื่อใชเปนเสมือนรมหรือโครงกรอบ ของการจั ด สิ่งที่คิ ด และปฏิบั ติอยูใ หเ ชื่ อ มโยงกัน เปนองค ร วม เพื่ อประโยชนใ นการอธิ บ าย ปรากฎการณในการเปลี่ยนแปลงสังคมและในการสรางจินตนาการถึงสังคมในอุดมคติของแตละกลุม การเคลื่อนไหว 2 อยางซึ่งทําใหเกิดความตองการแนวคิดที่เปนลักษณะโครงกรอบจาก การเติบโตของ องคกรพัฒนาชุมชน ซึ่งแบงไดเปน 2 ชวง ดวยกันคือ - ชวงปพ.ศ. 2523-2528 เปนชวงขยายตัว เพิ่มจํานวนและปรับแนวทางการทํางานพัฒนาชนบทสู การใหชาวบานเปนศูนยกลาง มีสวนรวมในการแกปญหา ชุมชนมีวิถีชีวิตของตนเองซึ่งสามารถ เปนฐานของการพัฒนาได เปนที่มาของแนวคิด “วัฒนธรรมชุมชน”จากนั้นองคกรพัฒนาเอกชน ไดสรางเครือขายพัฒนาระดับชาติดวย - ชวงปพ.ศ. 2529-2539 เปนชวงของการนําแนวคิดสิ่งแวดลอมนิยม (environmentalism) มาใช กํากับการทํางานพัฒนา เนนความสัมพันธระหวางคนกับสิ่งแวดลอม ซึ่งเปนการวิพากษแนว ทางการพัฒนากระแสหลักที่รัฐใชอยู ซึ่งเนนความเจริญทางวัตถุ การพัฒนาอุตสาหกรรมและการ สงออก ซึ่งสงผลตอความเสื่อมโทรมของธรรมชาติ ความลมสลายของชุมชน ไมเอื้อตอการ


พึ่งตนเอง จากนั้นองคกรพัฒนาเอกชนจึงไดพัฒนาตนเองเปนผูผลักดันนโยบายการพัฒนาโดย เนนประโยชนแกคนชนบทและผูยากไรในฐานะทางเลือกนโยบาย เทากับวาองคกรพัฒนาเอกชน เห็นวานอกเหนือจากการทํางานในพื้นที่แลว การมีบทบาทในการหาทางเปดชองทางการผลักดัน ทางการเมืองก็มีความจําเปนและมีการเชื่อมตอเปนพันธมิตรกับคนเมือง ในการผลักดันในเรื่อง เฉพาะตัวดานสิ่งแวดลอม เปนตน การเคลื่อนไหวขององคกรพัฒนาเอกชนดานสิทธิมนุษยชนและประชาธิปไตย ซึ่งคึกคักและมีความ เปนกลุมเปนกอนขึ้นในชวงปพ.ศ. 2529-2530 เปนตนมา เปนการผลักดันในมิติของการเมืองโดยตรง ใหประเทศเปลี่ยนผานสูการที่นักการเมืองจากการเลือกตั้งมีบทบาทสูงสุดในการบริหารประเทศ การ เคลื่อนไหวนี้มีฐานอยูที่ชนชั้นกลางบางสวน ปญญาชน นักวิชาชีพและผูใชแรงงานบางสวน คือ อยู ในเมืองเปนหลัก ซึ่งเปนปจจัยหนึ่งสงผลใหมีรัฐบาลชาติชายมาจากการเลือกตั้ง แตองคกรพัฒนา เอกชนในเมืองเหลานี้ ก็เห็นปญหาของการที่การเมืองตกอยูในทางสองแพรง ระหวางอิทธิพลของ ทหาร-ขาราชการ กับอิทธิพลของพรรคการเมือง-นักธุรกิจ หรือการรวมมือกันระหวางสองกลุมเหลานี้ โดยประชาชนโดยเฉพาะคนชั้นกลางไมมีสวนรวมมากนัก การสรางพลังที่สามของภาคประชาชนจึง เปนแนวทางในการแกปญหานี้ ในชวงปพ.ศ. 2534-2535 นี้เองที่แนวคิดประชาสังคมหรือ civil society ไดถูกนํามาใชในชื่อตางๆ ในการอธิบายความรวมมือในภาคประชาชนเพื่อสราง ประชาธิปไตยในสังคมไทย โดยที่กอนหนานี้แทบจะไมมีการใชแนวคิดนี้อยางแพรหลายแตอยางใด เห็นไดวา แนวคิดประชาสังคม เปนสิ่งที่นํามาใชหรือสรรคสรางขึ้นเมื่อไดมีปรากฎการณทางการ เคลื่อนไหวของประชาชนขามชนชั้นนอกภาครัฐและโดยสันติวิธีเปนดานหลักเกิดขึ้นแลว ไมใชวา แนวคิดเปนตัวนําปรากฎการณ สรุปไดวา แนวคิดประชาสังคมถูกนํามาใชเพื่อเปนรมหรือโครงกรอบ ในการอธิบายและในการหลอหลอม ยุทธศาสตรในการเคลื่อนไหวเพื่อเปลี่ยนแปลงสังคม ซึ่งมีกลุมที่ แตกตางกันมากมายหลายกลุมเขารวมเปนเครือขาย

2.2.3 แนวคิดประชาสังคมในสังคมไทยแนวตางๆ ปจจุบัน แนวคิดประชาสังคมหลักๆ ในสังคมไทยมี 3 แบบ คือ 1) แบบชุมชนเขมแข็ง ประชาสังคมในลักษณะนี้ใชแนวคิดวัฒนธรรมชุมชนเปนฐาน มองวาสังคมชนบทแตเดิมกอนที่รัฐ และทุนจะขยายตัวเขาไปในหมูบาน มีวิถีชีวิตและวัฒนธรรมของตนเองซึ่งยังเหลืออยูในปจจุบันควร ได รั บ ส ง เสริ ม การพั ฒ นาให ยั่ ง ยื น จากลั ก ษณะสํ า คั ญ ของวั ฒ นธรรมชุ ม ชน คื อ ความเอื้ อ อาทร ชวยเหลือเกื้อกูล การพึ่งตนเอง มีภูมิปญญาของตนเองในการจัดการกับชีวิตความเปนอยูอยางเปนองค รวม มีศีลธรรมเปนตัวกํากับความประพฤติผานโครงสรางความสัมพันธภายในชุมชน


แนวคิดวัฒนธรรมชุมชนเปนแนวคิดที่ไดรับการพัฒนาขึ้นเปนแนวคิดชุมชนเขมแข็ง ซึ่งในระยะหลัง ใชเสมือนวา คือ ประชาสังคม มีประเวศ วะสี เปนนักคิดคนสําคัญที่ทําใหแนวคิดแพรหลาย ประเวศ (2538) เห็นวาภาครัฐและภาคธุรกิจเอกชนมีอํานาจมากในสังคมไทยปจจุบัน ทําใหสังคมไทยขาด ดุลยภาพและไมยั่งยืนจึงตองเสริมสรางภาคสังคมใหเกิดความสมดุลเปนองครวม ที่เรียกวา สังคมสมา นุภาพ ประชาสังคมนี้ควรสรางขึ้นบนรากฐานของชุมชนที่หลากหลายและเขมแข็ง โดยประชาสังคม เปนการรวมกันเปนองคประกอบของชุมชนเหลานี้ ชุมชนควรมีลักษณะดังตอไปนี้ 1. วัตถุประสงค อุดมคติรวมกันในบางเรื่อง 2. การสื่อสาร 3. การรวมตัวและจิตวิญญาณ 4. ความเอื้ออาทร ความรัก และมิตรภาพ 5. การเรียนรูรวมกัน 6. ผูนําตามธรรมชาติและระบบการจัดการระดับกลุม แมวาจุดเนนของประเวศและแนววัฒนธรรมชุมชนจะอยูที่การสรางความเขมแข็งในชุมชนชนบท หรือในหมูผูไรอํานาจและยากจนก็ตาม แตประเวศเห็นวาชุมชนไมจําเปนตองมีมาแตเดิม คือ สามารถ สรางขึ้นในเมืองก็ได หรือไมตองมีพื้นที่ทางภูมิศาสตร ก็รวมกันไดตามความสนใจ 2) แบบเสรีนิยมและการเมืองของพลเมือง ประชาสังคมแบบเสรีนิยมและการเมืองของพลเมืองที่สนใจศึกษาในครั้งนี้ มีธีรยุทธ บุญมี และ อเนก เหลาธรรมทัศน เปนนักคิดสําคัญ มีที่มาจากแนวคิดประชาสังคมของตะวันตกแตนํามาปรับปรุงใช ตามสภาพการเมืองไทย ธีรยุทธ (2536) วิเคราะหวาพัฒนาการของการเมืองไทยไดมาถึงจุดที่มีอํานาจ สองขั้ว คือ ทหาร-ขาราชการ กับพรรคการเมือง ซึ่งเชื่อมโยงกับอํานาจของระบบอุปถัมภทองถิ่นมี ความขัดแยง ชะงักงัน ไมสมดุลในระบบจึงตองมีพลังที่สามมาคาน เปนพลังของสังคมไทยสวนรวม ทั้งหมด หลายสาขาอาชีพ แตเปนอํานาจที่กระจายตัวอยูในสังคม ไมใชของชนชั้นใด ไมรวมศูนย เพราะการรวมศูนยมีแนวโนมสูความแข็งตัวเขาสูองคกรและอุดมการณที่สุดโตงจึงไมไดรับความ สนับสนุนจากประชาชนสวนใหญ พลังที่สามนี้ประกอบดวยผูที่ตื่นตัว กอตั้งมากระทําเพื่อ สาธารณประโยชนโดยมีความเปนอิสระเปนตัวของตัวเองไมเขากับฝายใดฝายหนึ่งทั้งทหารและพรรค การเมืองเปนการถาวร ทํากิจกรรมที่หลากหลายเพื่อแกปญหาการเมืองดวยอุดมการณไมใชดวยความ เปนพวกพองหรือแบบระบบอุปถัมภแต���เปนความสัมพันธแนวนอน สําหรับยุทธศาสตรของธีรยุทธ เปนการเสริมสรางความเขมแข็งของประชาสังคมเปนอันดับแรก แต มาตรการในการเสริมสรางตองอาศัยการพัฒนาสถาบันอื่นๆ เชน สื่อมวลชนและระบบกฎหมายให เอื้อตอการที่กลุมประชาสังคมจะทําการตรวจสอบการใชอํานาจรัฐใหสะดวกขึ้น อเนก (2538) เห็นวา


สมาคมธุรกิจการคาของไทยไดกระทําการอันเปนอิสระจากรัฐเพียงพอที่จะเคลื่อนการเมืองไทยจาก ระบอบอํามาตยาธิปไตย แตแลวประชาธิปไตยยังคงมีปญหา คือคนชนบทยังคงอยูภายใตระบบ อุปถัมภเลือกรัฐบาล ทําใหประชาธิปไตยชะงักงัน ทางออกคือ ประชาสังคม ซึ่งในเบื้องแรกเปนการ รวมตัวกันของอิสระชนที่เปนคนเมืองและคนชั้นกลาง มีลักษณะของการไมชอบและไมยอมรับใหรัฐ ครอบงําหรือบงการ แตยอมรับความชวยเหลือจากรัฐ รวมมือกับรัฐได แตก็สามารถชี้นํา กํากับและ คัดคานรัฐไดดวย อีกทั้งมีลักษณะที่เปนการรวมตัวของปจเจกชนโดยไมมีใครมาบังคับเพื่อดําเนิน กิจกรรม เพื่อประโยชนสาธารณะควบคูไปกับการปกปองผลประโยชนสวนตัว 3) ประชาสังคมแบบขบวนการเคลื่อนไหวทางสังคมรูปแบบใหม นักพัฒนาเอกชน ไชยรัตน เจริญสินโอฬาร (2538) ไดกลาวถึง ประชาสังคมแบบขบวนการ เคลื่อนไหวทางสังคมรูปแบบใหม (people movement) ไดนําเสนอวาประชาสังคม เปนเวทีแหงการ ตอสูทางอุดมการณระหวางฝายตางๆที่มีความหลากหลาย ซับซอน ทั้งขัดแยงและรวมมือ อาจใชความ รุนแรงหรือสันติวิธีก็ไดตามยุทธวิธีและสถานการณ เพราะประชาชนของโลกยุคโลกาภิวัตน เปน ตัวแทนของประชาธิปไตยในระดับโลกที่ตอสูเรียกรองเสรีภาพและความเสมอภาคในระดับโลกมี เครือขายประสานรวมมือกันทั่วโลกและรูจักกันในนามของประชาสังคมโลก (global civil society) ตางจากประชาชน” (the people) เพราะไมไดลดทอนความแตกตางหลากหลายลงเปนหนึ่งเดียวอยาง ประชาชน” ตางจากมวลชน” แมจะหลากหลายก็มีลักษณะเปนหนึ่งเดียวไมตางไปจากประชาชน” ตางจากชนชั้นแรงงาน” (the working class) ซึ่งเปนมโนทัศนที่โดดเดี่ยวและแบงแยกอยางชัดเจนวา ใครคือชนชั้นแรงงาน คนงานคือคนที่ทํางานในโรงงานเพื่อแลกกับคาแรง คนที่ทํางานบานไมไดรับ คาแรงไมถือวาเปนชนชั้นแรงงาน ขบวนการสังคมรูปแบบใหมมีการจัดองคกรแบบเครือขายมากกวา เปนกลุมที่ชัดเจน เคลื่อนไหวในประชาสังคมเพื่อเปลี่ยนแปลงโครงสราง กฎเกณฑ กติกาและ อุดมการณทางสังคมมากกวาที่จะเขาไปตอสูในกลไกของรัฐหรือมุงยึดอํานาจรัฐ แตกระทําการใน พื้นที่สาธารณะ ซึ่งไมจําเปนตองเปนเชิงภูมิศาสตร เพื่อชักนําความคิดและวัฒนธรรมของผูคนใน สังคม โดยหวังวาทายที่สุดจะยังผลเปนการปรับสัมพันธภาพทางอํานาจระหวางรัฐ ทุน และประชาชน เสียใหมได

2.2.4 องคประกอบของประชาสังคม จากงานวิจัยที่เมืองทูเปโล มลรัฐมิสซิสซิปป ประเทศสหรัฐอเมริกา ของกรีสแฮม (Vaughn Grisham) และงานวิจัยของ โรเบรต พัทนัม (Robert Putnam) ที่ประเทศอิตาลี และงานวิจัยที่อื่นๆ ซึ่งเดวิท แมธิวส (ฐิรวุฒิ เสนาคํา (ผูแปล), 2540: 5-13) ไดสรุปและชี้ใหเห็นถึงองคประกอบที่สําคัญของประชาคม และ สามารถใชเปนเกณฑในการวัดความเขมแข็งของประชาสังคมในบริบทของสังคมตะวันตกไดจาก องคประกอบ 6 ประการ คือ


1) โครงสรางพื้นฐานสาธารณะและชองทางการสื่อสาร ประชาสังคมตองการพื้นที่สาธารณะและโอกาสที่ จะพบปะ ซึ่งสถานที่ดังกลาวมีความสําคัญอยางยิ่งตอการกอเกิดเจตจํานงทางการเมือง (Political will) เพื่อที่จะสรางความเปน “พลเมือง” ใหกับประชาชน ประชาสังคมจะเขมแข็งหรือไม สามารถ ตรวจสอบไดจากพื้นที่สาธารณะ (public space) และองครวมของพื้นที่สาธารณะก็คือ โครงสราง พื้นฐานสาธารณะ (civic infrastructure) ของชุมชน โดยแยกโครงสรางพื้นฐานสาธารณะไดเปน 3 ระดับ คือ - ระดับพื้นฐานลาง คือ การพบปะกันของผูคนเปนครั้งคราว (Ad hoc associations) การพบปะนี้ อาจเปนการพบปะกันในสภาพัฒนาทองถิ่นหรือเพื่อนบาน - ระดับกลาง คือ การรวมกันเปนกลุมเพื่อเนนงานดานใดดานหนึ่งหรือเปนองคกร - ระดับสูงสุด คือ “องคกรรม” (Umbrella Organizations) ที่เชื่อมองคกรสมาชิกและสมาชิกเขาหา กัน การพบปะหรือองคกรเหลานี้คือ ชองทางการสื่อสาร (Channels of communication) 2) กระบวนการสําคัญของชุมชน ชีวิตสาธารณะของชุมชนหนึ่ง สามารถที่จะวัดไดดวยกระบวนการ ตั ด สิ น ใจภายในชุ ม ชนในเรื่ อ งสาธารณะ สิ่ ง หนึ่ ง ที่ จ ะต อ งเกิ ด ก อ นการตั ด สิ น ใจสาธารณะ คื อ “กระบวนการเรียนรูของชุมชน” เพื่อใหคนในชุมชนมีความรูความเขาใจในการตัดสินใจ เนื่องจากใน อดีตผูนําเทานั้นที่เปนผูตัดสิน หรือเปนผูชักนําคนในชุมชนใหเห็นคลอยตามความคิดของตน ดวยการ แสวงหาหลักฐานขอมูลตางๆ มาโนมนาวใหคนตัดสินใจตาม มากกวาเปนการตัดสินใจของคนใน ชุมชนเอง ดังนั้น การเรียนรูของชุมชนจึงเปนจุดเริ่มตนของการพัฒนาชุมชนในวิถีทางที่ทําใหชุมชน รูสึก เป น “เจาของ” ชุ มชน การสรางความเป นชุม ชนจึ ง เปน หนึ่ ง เดี ยวกั บ การกระตุน ให เ กิ ด กระบวนการเรียนรูชุมชน 3) ภาวะการนําและผูนําชุมชน ชุมชนที่เขมแข็งจะอยูในวิถีทางที่ผูนําสัมพันธกับคนอื่น นอกไปจาก ความเป น ผูนํ าที่โดดเด น หรือผู ก ระทํ าคนสําคัญของชุ ม ชน ชุม ชนที่เ ขม แข็ง จะตองมีสมาชิ ก ที่ มี ความสามารถที่จะคิดริเริ่มสรางสรรค อยางที่ วอน กรีสแฮม (อางในวรวุฒิ, 2552) ไดอางคําพูดของ ผูนําคนหนึ่งของเมืองทูเปโลวา “หากคุณตองการชุมชนที่ดี คุณตองทําหนาที่เปนผูนําดวยตัวคุณเอง” ผูนําที่ดีจะตองเปนผูที่มีวิสัยทัศนที่กวางไกล มีผูนําที่หลากหลาย และตัวผูนําจะตองไมแตกตางจาก ชาวบานคนอื่นๆ 4) กรอบแนวคิดหรือภาพที่อยูในหัวของคนในชุมชน โดยเฉพาะกรอบแนวคิดในการแกปญหาและ การมองความเปนไปของสรรพสิ่ง วอน กรีสแฮม (อางในวรวุฒิ, 2552 เรียกกรอบแนวคิดนี้วา “หลักนํา การปฏิบัติ” (guiding principles) จะตองเปนกรอบแนวคิดที่เนนการมีสวนรวมของภาคสาธารณะและ การทํางานเพื่อสวนรวม ดังหลักนําการปฏิบัติของชาวทูเปโลที่วา “อยาเบี่ยงงานของชุมชนไปใหคน อื่นที่ไมเกี่ยวของกับชุมชน” หรือ “สรางทีมงานยึดแนวทางของทีมงาน” และ “จงถือวามนุษยทุกคน คือ ทรัพยากรที่ล้ําคา” เปนตน และตองมองอํานาจวาเปนสิ่งที่มีอยูในตัวคน ซึ่งอํานาจที่แทจริงตองมา


จากประชาชน และทําใหเกิดความมั่นใจวา “ประชาชนในทองถิ่นเทานั้นที่สามารถแกปญหาทองถิ่น” นั่นคือคนในชุมชนทุกคนจะตองรับผิดชอบตอปญหาของชุมชน 5) ความสัมพันธระหวางคนกับสถาบัน โรเบิรด พัทนัม (อางในวรวุฒิ, 2552สรุปวา ความสัมพันธกัน ในแนวระนาบ (เทาเทียม) นําไปสูเมืองที่มีระบบการปกครองที่ดีและเศรษฐกิจมั่งคั่ง ความสัมพันธใน แนวตั้งกอใหเกิดการปกครองแบบมาเฟย และทําใหเศรษฐกิจของเมืองลาหลัง สถาบันและคนจะตอง มีความสัมพันธกันทุกกลุม ทั้งกลุมธุรกิจ กลุมองคกรประชาชน โรงเรียน องคกรชุมชน ฯลฯ 6) สํานึกความเปนชุมชนและขนบแหงการแบงปน ความเปนชุมชนไมไดเริ่มดวยธรรมเนียมแหงความ รวมไมรวมมือ ในทางตรงกันขาม ธรรมเนียมแหงความรวมไมรวมมือเปนสิ่งที่กอรูปขึ้นทีละนอยจาก กระบวนการทํางานรวมกันของคนในชุมชน

2.2.5 เกณฑการบงชี้ความเปนประชาสังคม วรวุฒิ จําลองนาค (2552) กลาววาประชาสังคมเปนองครวมและมีความเปนนามธรรมมาก การบงชี้ ความเปนประชาสังคมขององคกรตางๆ สามารถบงชี้ไดดวยลักษณะในการดําเนินงานดังนี้ 1) การเขารวมในองคกรประชาสังคมตองเปนไปโดยสมัครใจ เพราะเปนฐานของความเปนอิสระ จากสวนอื่นๆของสังคมและรัฐ การบังคับใหเขารวมไมวาทางการเมืองหรือสังคมจะทําใหความ เปนประชาสังคมเปนที่นาสงสัย 2) องคกรประชาสังคมตองดําเนินการอยาง civil คือบนพื้นฐานของสันติวิธีและการเคารพในความ แตกตางหลากหลาย แมไมชอบพอกันก็เคารพได ดังนั้นความสัมพันธเชิงประชาสังคม จึงตาง จากความสัมพันธในชุมชน ขบวนการศาสนา หรือขบวนการชาตินิยม 3) องคประชาสังคม กระทําการในเวทีสาธารณะ เปนการกระทํารวมหมูเพื่อประโยชนสาธารณะ มากกวาเพื่อประโยชนสวนตัวหรือสวนกลุม (ครอบครัว เครือญาติ พรรคพวก กลุมอุปถัมภ เปน ตน) และแมวาจะเปนอิสระจากรัฐ แตก็มีความสัมพันธกับรัฐไดหลายรูปแบบ ทั้งผลักดันนโยบาย ตรวจสอบจํากัดอํานาจรัฐ หากแตไมประสงคจะเขาไปใชอํานาจรัฐเสียเอง หรืออาจกระทําการ โดยไมเกี่ยวของกับรัฐโดยตรงเลยก็ได 4) การปกครองโดยหลักนิติธรรม โดยไมใชการปกครองตามอําเภอใจ เปนการปกปองเสรีภาพของ ปวงประชาจากการใชอํานาจบาตรใหญ ไมวาโดยรัฐหรือโดยสวนใดของสังคม ซึ่งการปกปองนี้ จําเปนตอเสรีภาพในการแสดงความคิดเห็นและในการรวมกลุมและเปนเงื่อนไขที่จําเปนตอการ เติบโตของประชาสังคม การรวมกันกระทําการในประชาสังคมจะสงผลเปนการเกื้อหนุนการ ปกครองโดยหลักนิติธรรมในทางปฏิบัติเพราะจะเปนพลังทางสังคมวัฒนธรรมที่ตานทานการใช อิทธิพลและการใชความรุนแรงในการจัดการกับความขัดแยงในสังคมไมวาของฝายใด


2.2.6 เครือขายทางสังคมที่เกิดขึ้นในเหตุการณสึนามิ แนวทางการจัดการตนเองของชุมชนในเหตุการณสึนามิที่กระทรวงการพัฒนาสังคมและความมั่นคง ของมนุษย (โครงการกําหนดดัชนีทุนทางสังคม,2549) ไดศึกษาไวนั้นพบวา การจัดการภัยพิบัติที่ เกิดขึ้นในขณะนั้นมี 2 แบบคือ ลักษณะเครือขายการพึ่งพาแบบเปนทางการและไมเปนทางการ ผู ป ระสบภั ย มี ค วามคิ ด เห็ น ต อ ลั ก ษณะเครื อ ข า ยการพึ่ ง พาแบบทางการว า ควรเป น บทบาทของ หนวยงานตางๆตามบทบาทและความรับผิดชอบของสายงานที่เกี่ยวของ โดยไดรับการประสานงาน และสรางความรวมมือใหเกิดขึ้นระหวางหนวยงานตางๆ และประชาชน สวนเครือขายแบบไมเปน ทางการ ควรเนนความสัมพันธของประชาชนในชุมชน จัดตั้งเครือขายขึ้นมา การชวยเหลือซึ่งกันและ กัน จะไมรอคอยความชวยเหลือจากหนวยงานตางๆเทานั้น ซึ่งเครือขายที่ไมเปนทางการนั้น ควรเนน ที่การมีสวนรวมของประชาชนในชุมชนเปนหลัก เพราะการพึ่งพาหนวยงานตางๆ ตองผานระเบียบ ขั้นตอน ซึ่งใชเวลานาน ขณะที่บางเรื่องเปนเรื่องที่เรงดวนรอไมได สวนหนวยงานทั้งภาครัฐและ เอกชนนั้นมีบทบาทเพียงแคใหความชวยเหลือและใหคําปรึกษาเทานั้น ลักษณะเครือขายไมเปน ทางการเช น นี้ ไม ค อ ยมี ระบบที่ซับซอน มีการยืด หยุน ตามแตสถานการณ ห รื อความจํ า เปน ของ ชาวบานในแตละพื้นที่ บางครั้งชาวบานจะรวมกันจัดกิจกรรม เพื่อแสดงความคิดเห็นและตัดสินใจ รวมกัน เพื่อหาแนวทางการแกปญหารวมกันไดอยางตรงจุด ทั้ งนี้ค นในชุ ม ชนเห็ น วา การพึ่ ง พาเครือ ขา ยแบบไม เ ป น ทางการนั้ น ควรเน น การมีส ว นรว มของ ประชาชนในชุมชนเปนหลัก โดยการจัดตั้งเปนเครือขายของตนเองขึ้นในชุมชน เพื่อติดตอประสาน กับหนวยงานตางๆ ตลอดจนระหวางหมูบานดวยกัน และการที่ชุมชนสามารถสรางเครือขายของ ตนเองไดนั้นจะเปนการพัฒนาศักยภาพของแตละชุมชนใหมีความเขมแข็งและสามารถชวยเหลือ ตนเองไดทันที เมื่อชุมชนไดรับความเดือดรอน โดยเครือขายที่สรางขึ้นมานั่นเอง หน ว ยงานทั้ ง ภาครั ฐ และเอกชนควรมี ก ารประสานงานกั น ก อ นตั้ ง แต เ ริ่ ม แรกของการให ค วาม ชว ยเหลือ เพื่ อไมใ ห เกิดความซ้ํ าซอนในการชว ยเหลือผูประสบภัย อั น จะกอ ใหเ กิด ปญหาตางๆ เพิ่มขึ้นอีก เชน การใหความชวยเหลือ ผูประสบภัยอยางไมทั่วถึง ไมเที่ยงธรรม เปนตน นอกจากนี้ ควรมีการแตงตั้งตัวแทนรับผิดชอบในแตละเรื่องใหชัดเจน เพื่อเปนประโยชนตอการรองเรียน ติดตาม ผล หรือการใหความชวยเหลือใหตรงจุดและรวดเร็วมากขึ้น อยางไรก็ตามทั้งเครือขายแบบเปน ทางการและไมเปนทางการนั้นมีความสําคัญเทาๆกัน เพราะหากมีเฉพาะเครือขายที่ไมเปนทางการ เพียงอยางเดียว โครงการตางๆ กลุมสงเสริมตางๆ ก็ขับเคลื่นอนไดยากหรือ หากดําเนินการไดก็จะไม ประสบผลสําเร็จ เพราะไมไดรับการสนับสนุนดานงบประมาณ เทคนิค ความรู จากเครือขายการ พึ่งพาแบบเปนทางการ ฉะนั้นจะตองมีเครือขายทั้งสองควบคูกันไป


การใหความชวยเหลือวิธีที่ดีที่สุด คือการสนับสนุนและกระตุนใหชุมชนเกิดการพัฒนาชุมชนของ ตนเอง โดยหนวยงานจะเปนพี่เลี้ยงคอยดูแลและประสานงานตางๆ ให สิ่งนี้จะทําใหชุมชนสามารถ ตอบสนองความต อ งการของตนเองได ม ากที่ สุ ด การที่ ห น ว ยงานจะเป น ผู ป ระสานงานให ก าร สนับสนุนไดนั้นหนวยงานทั้งภาครัฐและเอกชนจะตองมีการแลกเปลี่ยนขอมูลระหวางกัน มีการ ติดตอประสานงานกันอยางตอเนื่อง เพื่อกอใหเกิดความเปนเครือขายระหวางกัน ซึ่งสงผลดีตอทั้งการ ใหความชวยเหลือชุมชนและการใหความรวมมือที่ดีระหวางหนวยงานดวย จากการทบทวนวรรณกรรมขางตนจะเห็นไดวาเครือขายแบบไมเปนทางการซึ่งมาจากอาสาสมัครและ องคกรพัฒนาเอกชนนั้นมีประโยชนสนับสนุนการจัดการตนเองของชุมชนในยามฉุกเฉินเพราะมี ความยืดหยุน สามารถใหความชวยเหลือไดอยางรวดเร็วเพราะมีขั้นตอนการดําเนินงานที่ไมซับซอน ขณะเดียวกันก็ตองประสานความรวมมือจากเครือขายที่เปนทางการอยางภาครัฐดวย จึงจะเกิดการ จัดการที่เหมาะสมและมีประสิทธิภาพ ดังนั้นเพื่อฉายภาพแนวทางสนับสนุนการจัดการตนเองของ ชุมชน ผูวิจัยจึงขอทบทวนวรรณกรรมเพื่อทําความเขาใจในความหมาย การเริ่มตนและปจจัยในการ พัฒนาการจัดการตนเองของชุมชนดังตอไปนี้

2.2.7 ภาคประชาสังคมกับการจัดการภัยพิบัติ 3 ปหลังเหตุการณสึนามิที่ผานมา มีการประชุมสรางความรวมมือในการจัดการภัยพิบัติในภาคประชา สังคมหลายครั้ง แตก็ยังไมเกิดโครงสรางของความรวมมือกันในการจัดการภัยพิบัติในอนาคต สาเหตุ ประการแรกคือ ยังขาดเจาภาพหลักในการจัดการ เพราะแตละองคกรตางมีหนาที่หลักในการทํางาน ของตัวเอง ประกอบกับการดําเนินงานของเครือขายในปจจุบันเปนไปในแบบรวมกันเฉพาะกิจ คือ เมื่อเกิดเหตุที่ตองระดมพลังทางสังคมไปชวยเหลือ เครือขายจึงจะรวมเพื่อดําเนินงาน จุดนี้เปนทั้งขอดี และขอเสียในต���วเอง ขอดีคือ เปนเครือขายที่กะทัดรัด ตัดสินใจไดรวดเร็ว ประหยัดขั้นตอนและ คาใชจายในการดําเนินงาน แตขณะเดียวกันก็มีชวงโหวที่ทําใหการดําเนินงานระยะยาวไมตอเนื่อง ในการสรางแนวทางการจัดการภัยพิบัติในภาคประสังคม ดังความคิดเห็นจากการประชุมสัมมนาสรุป บทเรียนรู 3 ป สึนามิ (มูลนิธิกระจกเงา, 2551) ในหองยอยอาสาสมัครกับการจัดการภัยพิบัติ ซึ่งมี ความคิดเห็นออกเปนสองแบบคือ มีทั้งสวนที่คิดวาควรจะวางโครงสรางการจัดการภัยพิบัติในภาค ประชาสังคมใหเปนระบบ โดยแบงการดําเนินงานตามภารกิจและเวลาออกเปน 3 ระยะ คือ กอนเกิด ภัย เมื่อเกิดภัย และ หลังเกิดภัย ในขณะที่อีกฝายใหความสําคัญเฉพาะภาวะวิกฤต ซึ่งเปลี่ยนแปลงอยู ตลอดเวลา การดําเนินงานในชวงเวลานั้นจึงควรจะยืดหยุนใหมาก ใครทําอะไรได ก็ทําไปกอน


ความคิดเหลานี้ทําใหเกิดแนวคิดที่วา “หากตีกรอบใหกับการจัดการภัยพิบัติแลว การดําเนินงานจะไม ยืดหยุน” โดยเปรียบเทียบความลมเหลวจากการรับมือกับเฮอริเคนแคทรินา ของอเมริกาซึ่งมีระบบ และมีกรอบอยางชัดเจน เปรียบเทียบกับการกูสถานการณสึนามิของประเทศไทย ซึ่งผูวิจัยคิดวาหาก จะนําเหตุการณสึนามิของประเทศไทยมาเปรียบเทียบกันแลว จะเห็นไดวาขณะที่อเมริกาอาศัยระบบ การจั ด การภั ย พิ บั ติ ที่ ว างไว เ ป น ตั ว ขั บ เคลื่ อ น ประเทศไทยของเรากลั บ ใช ทุ น ทางสั ง คมเป น ตั ว ขับเคลื่อนการจัดการภัยพิบัติ ดังนั้นแนวคิดที่วา “หากตีกรอบใหกับการจัดการภัยพิบัติแลว การ ดําเนินงานจะไมยืดหยุน” ก็ควรจะไดรับการปรับปรุง เปนควรจะสานความรวมมือแบบมีโครงสราง โดยเปนโครงสรางที่มีความยืดหยุน ซึ่งโดยทั่วไปนั้นเมื่อกลาวถึงคําวา “โครงสราง” คนสวนมาก มักจะนึกถึงโครงสรางที่ทนทานวา มันจะตองมีความแข็งแรง หนักแนนและตั้งตรง แตในความเปน จริงนั้นโครงสรางที่ทนตอความเปลี่ยนแปลงไดมากที่สุดก็คือ โครงสรางที่ยืดหยุน เปนโครงสรางที่ สามารถยืดได หดได ลดขนาดของตัวเองไดเมื่อไมไดใชงาน และกอตัวขึ้นไดใหมเมื่อจําเปนตองใช งาน เปนโครงสรางที่สามารถรองรับวิกฤติ ที่ทําใหการจัดการปญหาเปนไปไดสะดวกขึ้น

2.2.8 ทุนทางสังคมในการจัดการภัยพิบัติ ทุนทางสังคมเปนอีกปจจัยที่มีผลตอการดํารงชีวิต ในสังคมไทยทุนทางสังคมเปนสิ่งที่ทุกชุมชนมีอยู ในตัวเอง เพียงแตแตละชุมชนอาจะมีระดับของความสัมพันธหรือความเหนียวแนนของเครือขายทาง สังคมตางกันออกไป ในภาวะวิกฤตที่เกิดภัยพิบัตินั้น ทุนทางสังคมเปนสิ่งที่ภัยพิบัติไมสามารถทําลาย หรือสรางความเสียหายกับตัวมันได ในทางตรงกันขามตัวทุนทางสังคมเองกลับเปนสิ่งที่ชวยลดความ สูญ เสี ย ที่ จ ะเกิ ด ขึ้ น กั บ ชุ ม ชนดว ย ทางสั ง คมศาสตร นั้ น ทุ น ทางสั ง คมเปน ป จ จั ย ที่ ทํ า ให เ กิ ด ความสัมพันธในรูปของความเชื่อใจ ความเห็นอกเห็นใจ และเปนตัวกําหนดทิศทางของการรวมมือ รวมใจกันระหวางบุคคล ระหวางชุมชนและระหวางสถาบัน ซึ่งกอใหเกิดบรรยากาศที่เอื้อตอการ ทํางานรวมกัน และนําไปสูความรวมมือรวมใจเปนลําดับตอมา ในแงของความสัมพันธ (Bonding) นั้น สายสัมพันธทางสังคม (Social Networks) เปนแรงยึดเหนี่ยว และความเชื่อมโยงของบุคคลในสังคม ที่มาจากการรูจัก การเกี่ยวของและการมีความสัมพันธระหวาง แตละคน สิ่งเหลานี้กอใหเกิดทุนทางสังคมใน 3 ลักษณะที่เรียกวา 1) ทุนทางสังคมยึดเหนี่ยว (Bonding Social Capital) 2) ทุนทางสังคมเชื่อมโยง (Bridging Social Capital) 3) ทุนทางสังคมยึดโยง (Linking Social Capital) ซึ่ง Golam Mathbor (2007) ไดกลาวถึง การทํางานของทุนทางสังคมในการ เกิดความเชื่อมโยงความสัมพันธทางสังคมในการจัดการภัยพิบัติออกเปน 3 ลําดับขั้น ดังภาพที่ 2.2 คือ ขั้นที่ 1 ทุนทางสังคมยึดเหนี่ยว เปนความสัมพันธระหวางคนในชุมชน เชน ความสัมพันธทาง ครอบครั ว ความสั ม พัน ธ ท างชาติ พั น ธ หรือ ความสั มพั น ธ จ ากสิ่ งที่ ยึด เหนี่ย วจิ ต ใจใหเ ป น ไปใน


เดียวกัน ในภัยพิบัติ น้ําใจจากความสัมพันธเหลานี้จะนําไปสูความรวมมือรวมใจในการชวยเหลือกัน และกัน เพื่อจัดการกับปญหา ในขณะที่ความไววางใจในการสื่อสารตอกันจะเปนกลไกที่ทําใหเกิดคน ในชุมชนแลกเปลี่ยนเรียนรูหาแนวทางในการจัดการกับปญหาเขาดวยกัน ความไววางก็เปนกาวที่ เชื่อมความเชื่อมั่นเหลานี้ ทําใหการดําเนินงานของชุมชนสามารถรวมมือกันเปนไดอยางราบรื่น

ทุนทางสังคมยึดเหนี่ยว ขั้นที่ 1 ผนึกความสัมพันธ ภายในชุมชนเขาดวยกัน

ทุนทางสังคมเชื่อมโยง

ทุนทางสังคมยึดโยง

ขั้นที่ 2 สรางสะพานความสัมพันธ ขั้นที่ 3 เชื่อมความสัมพันธระหวาง ระหวางชุมชน ชุมชนและองคกรรัฐ

ภาพที่ 2.2 แสดงการเชื่อมโยงทุนของทางสังคมในความสัมพันธ 3 ระดับ (Golam, 2007) ขั้นที่ 2 ทุนทางสังคมเชื่อมโยง (Bridging Social Capital) เปนขั้นถัดมาของทุนทางสังคมในการ เชื่อมโยงความสัมพันธระหวางชุมชนกับภายนอกชุมชน โดยมีลักษณะเชื่อมโยงกันแบบหลวมๆ แตมี ความหลากหลายของกลุมสมาชิกที่มาสัมพันธกัน เชน ชุมชนขางเคียง กลุมเพื่อนในวิชาชีพตางๆ องคกรพัฒนาเอกชนในพื้นที่ กลุมธุรกิจ ทุนทางสังคมเชื่อมโยงเปนน้ํามันหลอลื่นทางสังคมที่โยง ความสัมพันธจากตางชุมชนหรือตางองคกรใหสามารถประสานความรวมมือเขาดวยกันได ขั้นที่ 3 ทุนทางสังคมยึดโยง (Linking Social Capital) เปนความสัมพันธระหวางชุมชนและภาครัฐ ในการประสานความชวยเหลือเขาสูชุมชนในลักษณะของการยึดโยงอํานาจทางสังคม การเมือง หรือ เศรษฐกิจ ตามลําดับชั้น (Hierarchy) ซึ่งครอบคลุมไปถึงทุนทางสังคมยึดเหนี่ยวและทุนทางสังคม เชื่อมโยง โดยประสานความชวยเหลือระหวางองคกรภาคประชาชนเขากับการสนับสนุนขององคกร ของรัฐบาล เชน สถาบันทางการเงิน สถาบันทางการสาธารณสุข หนวยงานอาสาสมัคร ในการจัดการ ภัยพิบัติการทุนทางสังคมยึดโยงจะเปนตัวที่ชวยขับเคลื่อนการลดผลกระทบจากภัยพิบัติ การใหความ ชวยเหลือดานความรู ความชํานาญ ทั้งกอนที่ภัยพิบัติครั้งหนาจะมาถึงและหลังจากที่ภัยพิบัติเกิดขึ้น


2.2.9 ปญหาที่พบในการทํางานจากประชาสังคม อาจกลาวไดวาอาสาสมัครและองคกรพัฒนาเอกชนเปนตัวกลางที่ดําเนินงานระหวางชุมชนและภาค ส ว นอื่ น ๆ ในการฟ น ฟู เ หตุ ก ารณ สึ น ามิ ในป พ .ศ. 2547 แม ว า การให ค วามช ว ยเหลื อ ชุ ม ชนโดย อาสาสมัครและองคกรพัฒนาเอกชน จะเปนไปไดอยางรวดเร็วและมีความยืดหยุนกวาการชวยเหลือ ของรัฐมาก เพราะมีความคลองตัวและมีขั้นตอนการดําเนินงานที่ไมซับซอน แตในหลายกรณียังขาด ความเข า ใจในสภาพที่ แ ท จ ริ ง ของผู ป ระสบภั ย ก็ ทํ า ให ก ารให ค วามช ว ยเหลื อ เป น ไปอย า งไม มี ประสิทธิภาพ Marcia Perry (2007) ไดกลาวถึงขอจํากัดและปญหาที่พบบอยจากการปฏิบัติงานที่ใน พื้นที่ประสบภัยสึนามิในระยะแรกสะทอนไวดังนี้ - ภาวะสับสนวุนวายทําใหควบคุมสถานการณไดยาก แทบทุกองคกรจะพบวาการจัดการตางๆ มัก ไม เ ป น ไปตามที่ ค าดไว เพราะสถานการณ ร ะยะนั้ น มี ค วามผั น แปรแบบยากจะคาดเดาอยู ตลอดเวลา ไมวา���ะเปนสังคม เศรษฐกิจ การเมือง และยังมักพบปจจัยที่แทรกเขามากะทันหันเชน กลุมอาสาสมัครหรือหนวยงานที่ลงมาในพื้นที่โดยไมไดประสานงานหนวยงานใดไวลวงหนา จน ไปใหความชวยเหลือซ้ําซอน หรือตัดสินใจผิดพลาดจนกอชนวนความขัดแยงแกชุมชน ปญหา เหลานี้สามารถลดลงได หากการดําเนินงานในระยะถัดไปหรือครั้งตอไปผูมีสวนเกี่ยวของไดรับ การสื่อสารจนมีความเขาใจในการใหความชวยเหลืออยางถูกตอง - การขาดความรูความเขาใจเกี่ยวกับศักยภาพของทองถิ่น,ความตองการ,ความลอแหลมตอภัยตางๆ ตองมีทัศนะคติที่เขาใจตอการทํางานในวัฒนธรรมและวิถีชีวิตที่ตางกันเชน ในกรณีที่บันดา อา เจะห ประเทศอินโดนีเซีย ซึ่งคนสวนมากเปนชาวมุสลิม ตองหยุดให 4 เวลา ใหคนทองถิ่นที่ ทํางานดวยไปละหมาด โดยจัดหาหองละหมาดให แมแตคนขับรถเราตองยอมใหเขาหยุดรถและ ละหมาดดวยเชนกัน หรือแมแตการบริจาคสิ่งของ ผูบริจาคตองไมลืมดวยวาชุมชนนั้นสามารถรับ ของบริจาคที่เราจะมอบใหไดหรือไม เพื่อไมใหประวัติศาสตรซ้ํารอยเหมือนการเอาบะหมี่กึ่ง สําเร็จรูปรสหมูสับไปบริจาคใหชาวมุสลิม - กลุมเปราะบาง หลังเหตุการณสึนามิ กลุมเปราะบาง เชน เด็ก ผูหญิง คนชรา คนพิการที่ชวยเหลือ ตนเองไมได คนในกลุมนี้บางสวนก็ไดรับความชวยเหลืออยางไมทั่วถึง เพราะรัฐใหสงความ ชวยเหลือไปแตยานที่มีความสําคัญทางเศรษฐกิจ แตยานที่มีคนยากจนกลับไมไดรับความใสใจ เทาที่ควร นอกจากนั้นยังมีปญหาความเปราะบางทางเพศสภาพ เชน ในชุมชนที่สภาพสังคมมี ผูชายเปนผูนํา ผูหญิงที่ขาดผูนําของครอบครัวจะไมสามารถตัดสินใจได ดังนั้นองคกรที่เขาไป ชวยเหลือดานมนุษยธรรมตางๆตองเขาใจบริบทและความจําเปนของกลุมเสี่ยงใหมากขึ้น - การขาดการประเมินสถานการณรวมกัน สิ่งสําคัญที่พบคือ ขาดระบบการประเมินการดําเนินงาน ที่จําเปนรวมกันระหวางหนวยงานและองคกรปกครองสวนทองถิ่น บางหนวยงานยังดําเนินงาน ตามกรอบงานเดิมในการจัดการใหความชวยเหลือตามจํานวนของคนในชุมชนแบบรายหัว โดย ไมไดคํานึงถึงระดับความรุนแรงภัยพิบัติที่แตละคน แตละกรณีไดรับผลกระทบไมเทากัน


- ความยากในการรวมมือกันทํางานของหนวยงานชวยเหลือในภาวะที่แขงกับเวลา ในเหตุการณที่มี องคกรลงพื้นที่เปนจํานวนมากอยางเหตุการณสึนามิ ปญหาหลักที่เกิดมักจะเปนปญหาการขาด การประสานงานและการแบงปนขอมูลระหวางหนวยงาน เชน ในกรณีสึนามิที่ประเทศศรีลังกา หลายองคกรที่จําเปนตองไปเชื่อมการทํางานผานรัฐบาลนั้น มักดําเนินงานดวยไดยาก เพราะความ ลาชาของระบบราชการนั้น ทําใหความชวยเหลือมาชาไปสองวันหรือสามวัน จนความชวยเหลือ มาชาไปไมทันการณ - การขาดการแบงปนขอมูลระหวางองคกร ในกรณีสึนามิที่บันดา อาเจะห หลายองคกรที่ลงพื้นที่ ต อ งประสบป ญ หาการเชื่ อ มโยงข อ มู ล เข า ด ว ยกั น ส ว นหนึ่ ง เพราะระบบการสื่ อ สาร การ โทรคมนาคมและการคมนาคมถูกตัดขาด จึงเกิดการกระจายขอมูลจากฝงที่เปนจุดที่สามารถ ติดตอไดฝงเดียว ทําใหการสื่อสารตอผูบริจาคนั้นขาดชวง จนเกิดปญหาวาสิ่งของบริจาคที่จัดสง ใหนั้นไมตรงกับความตองการ เชน สงเสื้อกันหนาวใหเขตรอนอยางบังคลาเทศ - การไหลลื่นของขอมูลและการแบงปนขอมูล ความเร็วและความแมนยําของขอมูลก็เปนสิ่งหนึ่งที่ กอใหเกิดความวุนวายได เนื่องจากสถานการณในชวงวิกฤตนั้นมีการเปลี่ยนแปลงอยางรวดเร็ว โดยคาดการณลวงหนาไดยาก การแชรขอมูลและสงตอขอมูลระหวางองคกรอยางทันทวงที จะ ชวยลดการทํางานซ้ําซอน ใหไมเปลืองแรงและเพิ่มประสิทธิภาพในการทํางานรวมกัน - การขาดความชํานาญในการสงความชวยเหลือ (Logistics) ในระยะแรกๆของการจัดการสงความ ชวยเหลือในเหตุการณสึนามิพบอุปสรรคคือ ปญหาการจัดการที่เก็บของบริจาคจํานวนมาก, การ เคลื่อนยายอุปกรณที่เหมาะสม, การขนสงในระยะสั้นที่เกิดการสะดุดจากเหตุการณที่ไมคาดคิด มากอน และปญหาการคมนาคมที่ประสบความเสียหายจากภัยพิบัติ หลายองคกรประสบปญหา เหลานี้เพราะผูปฏิบัติการขาดการฝกฝนที่จะรับมือกับอุปสรรคในพื้นที่ปฏิบัติงานในกรณีตางๆ สุดทายการดําเนินงานใหความชวยเหลือที่ดีที่สุดนั้นก็ควรใหชุมชนซึ่งเปนผูที่รูดีที่สุดเปนผู วางแผน ตัดสินใจดวยตนเองเพราะรูวาเปาหมายของตนเองอยูที่ไหน หนวยงานภายนอกจะเขาไปรวม ดวยจะตองเขาใจวัฒนธรรมกอนเขาไปวางแผน โดยไมยึดเอาแตเพียงการตัดสินใจของผูเชี่ยวชาญใน ระดับนานาชาติแตตองใหผูเชี่ยวชาญทองถิ่นเปนตัวหลักในการจัดการ อยางไรก็ตามการตอบสนอง ตอปญหาของแตละกรณีก็เปนไปแบบวันตอวันตอปญหาที่ตองเผชิญหนา

2.3 แนวคิดเกี่ยวกับการจัดการตนเองของชุมชน ในเหตุการณสึนามิที่เกิดขึ้นกับประเทศไทยนั้นมีปรากฏการณที่คนในชุมชนชวยกันจัดการกับปญหา ภาวะวิกฤตกันเองตั้งแตเริ่มประสบภัยที่เรียกวา การจัดระบบตนเอง (Self Organizing) เกิดขึ้นเปน จํานวนไมนอย คณะวิจัยโครงการ“นโยบายและแนวทางพัฒนาระบบการรับมือกับภัยพิบัติดานสังคม และการจัดการปกครอง: กรณีศึกษาจากประสบการณธรณีพิบัติสึนามิ, 2549 กลาววา การจัดระบบ


ตนเองนั้นเปนมิติที่สําคัญที่สุดในการรับมือภัยพิบัติ โดยเปนเครื่องมือสําคัญที่ชวยแกไขปญหาตางๆ ที่เ กิ น กว า ความสามารถที่ ภ าครั ฐ หรือ สว นกลางจะสามารถช ว ยเหลื อไดที่ผุ ด ขึ้น แทบตลอดเวลา โดยเฉพาะในชวงภาวะฉุกเฉิน เนื่องจากเปนกระบวนการสําคัญในการแกไขปญหาโดยคนที่ประสบ ปญหา หรืออยูใกลชิดกับสถานการณ ทั้งนี้เหตุผลสําคัญอาจจะไมใชวาเขาใจปญหามากที่สุด แตเปน เพราะความจําเปนที่จะตองแกปญหาเฉพาะหนา จะรอชาก็ไมได คุณสมบัติในการแกไขปญหาใน ฉับพลันทันทีนี้ สามารถเกิดขึ้นไดในทุกพื้นที่และทุกกลุมคน โดยไมจําเปนตองรอใครสั่งการ กระบวนการจัดการตนเองที่เกิดขึ้นนี้เปนกระบวนการจากคนที่ตระหนักหรือใสใจจากคนที่มีสวนได สวนเสีย หรือผูมีสวนรวมตอเหตุการณหรือตอปญหานั้นๆ เขามารวม หรือหากไมเกี่ยวของใดๆ โดยตรง แตก็มีความประสงคจะเขาไปชวยเหลือ ลักษณะสําคัญ คือ ริเริ่มขึ้นเอง โดยมีสิ่งที่ขับเคลื่อน คือ จิตใจที่ตองการทํา ขณะเดียวกันก็แกไขปญหาไปพลางและเรียนรูกันและกันไปพลางดวยพรอมๆ กัน กระบวนการจัดระบบตนเองนี้ จะเห็นไดชัดมากในชวงภาวะวิกฤตที่ทุกคนทุกฝายตางชวยเหลือ กันโดยมีมนุษยธรรมเปนหลัก และตัดสินใจดวยจิตใจอาสาสมัคร ไมมีเวลาในการคิดเล็กคิดนอย ซึ่ง กล า วอี ก นั ย หนึ่ ง ได ว า ความไว ว างใจที่ เ กิ ด ขึ้ น ต อ กั น จะเป น ผลสื บ เนื่ อ งมาจากทุ น ทางสั ง คมที่ พัฒนาขึ้นมารวมกันในสังคมตรงจุดนี้ โดยทุนทางสังคมนี้นับวามีคุณคาสูงในสภาวะที่สังคมเกิด ชองวางจากความเหลื่อมล้ําและความแตกตาง ที่ไมทําใหสังคมเกิดความแปลกแยกหางเหินเพราะมี สะพานของความไววางใจเปนตัวเชื่อม ทุนที่มีบทบาทเปนสะพานเชื่อมโยง (Bridging Social Capital) นี้ ทําใหเกิดความรวมมือรวมใจและยังเปนตัวลดชองวางระหวางบุคคลหรือองคกร ทําใหทุกสวน สามารถรวมกันทํางานในภาวะวิกฤตไดในฉับพลัน อยางไรก็ตามนอกจากความไววางใจซึ่งเปนทุน ทางสังคมที่มาจากความสัมพันธระหวางผูประสบภัยและผูชวยเหลือที่มีบทบาทในการจัดการชุมชน ในภาวะวิกฤตแลว ยังมีความเมตตาสงสารและการมีน้ําใจชวยเหลือคนตกทุกขไดยาก เปนทุนทาง สังคมพื้นฐานของสังคมไทยอีกตัวที่เชื่อมเอาบุคคลภายนอกที่เปนผูที่มีความรูสึกรวมหรือมีสวน เกี่ยวของที่ตางสายงาน ตางองคกรและตางฐานะใหรวมมือรวมใจกันได (สุริชัย,2550)

2.3.1 ความหมายของการจัดการตนเอง Margaret J. Wheatley (1996) ไดใหความหมายของการจัดการตนเอง (Self–organization) ไววา หมายถึง ระบบของการจัดการตนเอง เปนระบบที่ปรับตัวได ยืดหยุนได ฟนฟูตัวเองได กลับสูสภาพ เดิมไดงาย รูจักเรียนรูดวยตนเองและมีปญญาเปนของตัวเอง เมื่อใดก็ตามที่เกิดการเปลี่ยนแปลง ก็ สามารถปรับตัวและจัดการตนเองเสียใหมจนพัฒนาเปนระบบที่ซับซอนขึ้นไดเอง โดยไมตองมีการ บังคับทิศทางหรือรูปแบบจากภายนอก ซึ่งชุมชนที่มีการจัดการตนเองจะมีลักษณะการดําเนินงานที่ นาสนใจ คือ ไมมีแบงชั้นการบริหารเปนหลายชั้น เนนวิธีการแกปญหามาจากเบื้องลาง หลีกเลี่ยงการ ใชวิธีแบบสูตรสําเร็จ มีความรวมมือสูงการดําเนินงานและรูปแบบขององคกรไมตายตัว แตอยูภายใต


กระบวนการที่มีความเปลี่ยนแปลงอยางตอเนื่องอยูเสมอ ซึ่งการจัดการตนเองของชุมชนนั้นมีหลักการ สําคัญ 3 ประการคือ 1) ตัวตน: ความเขาใจรวมกันของคนในชุมชน ตัวตน คือความเชื่อรวมกันของกลุมวาอะไรจริง อะไรเท็จ อะไรเปนไปได อะไรเปนไปไมได ดวยการ ตั้งคําถามวา ทําไมเราจึงตองจัดการ อะไรคือผลลัพธที่เปนไปได จุดมุงหมายของกลุมมีความ สอดคลองกับจุดมุงหมายสวนตนอยางไร และสอดคลองกับจุดมุงหมายของสวนรวมอยางไร ตัวตน ขององคกรควรเปนสิ่งที่มีเสถียรภาพที่สุด สวนโครงสราง และโครงการ อาจเกิดขึ้นแลวหายไป แต แกนสําคัญขององคกร คือตัวตน นั้นจะเปนตัวนําพาองคกรใหผานมรสุมไปได นอกจากนี้ความ ชัดเจนของตัวตนจะนําไปสูการขยายตัวขององคกร เพราะจะสามารถดึงดูดผูอื่นที่มีวิสัยทัศนรวมกัน ใหเขามามีสวนรวม องคกรหรือชุมชนที่ไมมีตัวตนที่ชัดเจน มักจะเสียเปรียบในแงนี้ 2) ขอมูล: สื่อขององคกร ขอมูล คือ หัวใจของการดําเนินชีวิต ระบบที่ซับซอนของสิ่งมีชีวิตจะตองรับขอมูลใหมๆ และ มีกระบวนการประเมินขอมูลอยูเสมอ ขอมูลใหมที่ระบบรับเขามาอาจดูไรระเบียบ แตความไรระเบียบ นั่นเองที่เปนสิ่งสําคัญที่ทําใหระบบอยูรอด เพราะระบบที่มีระเบียบมากเกินไปนั้นมักเกิดอาการแคระ แกร็นและในที่สุดก็ตองสลายไป ดังนั้นขอมูลจึงควรมีคุณสมบัติดังนี้ คือ มีพรอมอยูเสมอ เขาถึงได งาย ไมถูกเก็บกักไว 3) ความสัมพันธ: ทางเชื่อมของชุมชน ความสัมพันธ คือเสนทางสูปญญาของระบบ ความสัมพันธระหวางบุคคลทําใหเกิดการสรางและ วิเคราะหขอมูล เกิดการขยายความเปนตัวตนขององคกรเพื่อเพิ่มจํานวนบุคคลที่มามีสวนรวมมากขึ้น และทําใหกิจกรรมทั้งหมดเกิดขึ้นอยางชาญฉลาด ซึ่งหากไรความสัมพันธแลว ชุมชนหรือองคกรใดๆ ที่ออกแบบไวอยางแข็งทื่อมักจะถึงจุดจบในที่สุด ในทางตรงขาม ระบบที่จัดการตัวเองนั้นจะเปดให บุคคลสามารถเขาถึงตัวกัน เพื่อมีปฏิสัมพันธกัน สามารถตอบสนองความตองการของกันและกันได อยางฉับพลัน โดยมิตองผานคณะกรรมการหรือการวางแผนใดๆ ยิ่งบุคคลไดเชื่อมสัมพันธกันมากขึ้น เทาไร ก็ยิ่งเกิดทางเลือกมากขึ้นในการจัดการอันจะนําไปสูปญญาของระบบโดยรวม นอกจากนั้น ความสัมพันธระหวางบุคคลทําใหองคกรขยายตัว เปดโอกาสใหผูคนที่หลากหลายไดมีสวนรวมมาก ขึ้น ที่เปนเชนนี้ก็เพราะวาคนเราเมื่อมีความสัมพันธกันฉันทเพื่อนแลว การทํางานรวมกันก็งายขึ้น

2.3.2 ปจจัยในการริเริ่มและสานตอการจัดการตนเองของชุมชน นอกจากหลักการทั้ง 3 ประการที่กลาวไปในขางตนแลว การจัดการตนเองของชุมชนยังมี ปจจัยในการจัดการที่นาสนใจอีก 2 สวน (Seixas et al, 2008) คือ


1) ปจจัยที่ทําใหชุมชนริเริ่มการจัดการตนเอง ชุมชนสวนมากมักจะพบกับ “วิกฤตการณหรือจุดเปลี่ยน” เชน ไมไดรับความเปนธรรม, ประสบ ปญหาสิ่งแวดลอม ประสบภัยพิบัติ หรือถูกคุกคามจากสิ่งตางๆ ซึ่งบีบคั้นหรือผลักดันใหคนทั้งชุมชน ตองรวมมือกันรับผิดชอบและแกปญหาหรือพัฒนาชุมชนของตนเองใหได โดยมูลเหตุที่ชักนําให ชุมชนริเริ่มการจัดการของชุมชนสวนมากมักจะมาจาก 3 กรณีคือ 1) คนในชุมชนมองเห็นวิกฤตที่กําลังจะเกิดขึ้น จึงตองหาวิธีเตรียมการรับมือ 2) ชุมชนไดรับแผนหรือคําสั่งลงมาจากภายนอกชุมชนใหจัดการกับสถานการณนั้น 3) ชุมชนไดรับโอกาสหรือสิทธิพิเศษบางอยางที่เปดชองสนับสนุนใหเกิดการจัดการ โดยผูที่เปนแกนนําหรือเจาภาพในการจัดการโครงการนั้น ถาไมมาจากภายในชุมชนเปนผูจัดตั้ง โครงการนั้นก็มักจะมาจากองคกรภายนอกที่เขามาสนับสนุนเปนเจาภาพในการจัดการวางแผนและ วิธีการทํางานไวใหสมาชิกในชุมชนเปนผูมีสวนรวม หลายโครงการนั้นไดรับสนับสนุนการเริ่มจัดตั้ง จากองคกรหรือหนวยงานนอกชุมชน แตก็พัฒนาขั้นตอไปโดยองคกรที่เปนภาคีในชุมชนซึ่งมีการ แลกเปลี่ยนเรียนรูกันและกัน ซึ่งปญหาที่มักพบในโครงการที่จัดตั้งโดยคนในชุมชนคือ การขาดทักษะ ที่เพียงพอ จึงตองพึ่งพาหรือรวมมือกับองคกรภายนอก เพื่อสรางอํานาจในการตอรองที่จะบรรลุการ ดําเนินงานตามแนวที่คิดไว 2) การพัฒนาและสานตอโครงการ (ปจจัยและตัวกระตุน) หลังจากที่โครงการในชุมชนไดรับการริเริ่มจัดตั้งขึ้นแลว จะตองมีตัวกระตุนหรือปจจัยสนับสนุนที่ทํา ใหชุมชนสามารถสานตอการจัดการตอไปได คือ (1) ความรวมมือและความรับผิดชอบรวมกันของคน ในชุมชน (2) ทุน (3) ผูนําที่เขมแข็ง (4) การพัฒนาศักยภาพของชุมชน (5) ภาคีที่รวมสนับสนุนการ ดําเนินงาน (6) สิ่งที่กระตุนเศรษฐกิจชุมชน นอกจากปจจัยสนับสนุนการพัฒนาและสานตอโครงการ ทั้ง 6 ประการนี้ ที่จริงแลวยังมีอีกปจจัยที่ไมไดนําเสนอในตารางคือ ความสัมพันธระหวางชุมชนกับ องคกรภายนอกชุมชนหรือชุมชนอื่นๆซึ่งเรียนและรูไปพรอมๆกัน 2.1) ฉันทามติและขอตกลงรวมกันของคนในชุมชน การดําเนินงานในการจัดการชุมชนนั้นมักจะมีขั้นตอนการดําเนินงานที่คลายๆกันคือ เริ่มจากการ วางแผน สรางวิธีการดําเนินงาน ติดตามผล การปรับแผน(ปรับตัว) ภายใตกระบวนการที่กลาวมา ขางตนนี้ องคกรและคนที่รวมโครงการจะออกแรงหรือมาเปนทรัพยากรในการดําเนินโครงการใน การออกความคิดเห็น แลกเปลี่ยนประสบการณ และรวมกันตัดสินใจ โดยที่คนในทองถิ่นหรือชุมชน นั้นเปนผูที่ริเริ่มและขับเคลื่อน ซึ่งการดึงการรวมกลุมทั้งจากภายใน และ ภายนอกเปนปจจัยที่สําคัญ ในการฟ น ฟู แ ละจั ด การชุ ม ชน โดยทุ น ทางสั ง คมด า นความเชื่ อ ใจก็ เ ป น อี ก ป จ จั ย ที่ ช ว ยเพิ่ ม ประสิทธิภาพในการสื่อสาร ทําใหการตอบสนองตอจัดการตางๆทําไดงายขึ้น (Fernandez et al., 2006)


2.2) ทุน และทรัพยากรอื่นๆ หากคนในชุมชนมีความตระหนักในสิ่งแวดลอมและภาวะวิกฤตที่จะคุกคามวิถีชีวิตของพวกเขาแลว ทุ น ถื อ เป น ป จ จั ย ที่ มี ค วามสํ า คั ญ น อ ยมาก ในความเป น จริ ง เงิ น ทุ น เป น สิ่ ง จํ า เป น ในการเริ่ ม ต น โครงการ มีนอยโครงการที่ไมไดเริ่มโครงการโดยไมตองใชเงิน ขอคนพบที่นาสนใจคือ ขนาดของทุน ที่ใหกับชุมชนแลวเกิดความสําเร็จมากที่สุดก็คือ ทุนกอนเล็กๆ ซึ่งจัดการไดงายกวาทุนกอนใหญๆ ทุน กอนเล็กๆนั้นมีประสิทธิภาพในการบรรลุจุดประสงคมากกวา เหมาะที่จะใชเริ่มตนโครงการขนาดเล็ก ในระยะแรก โดยหลังจากโครงการเริ่มขึ้นไดแลวสวนมากทุนที่ชวยขับเคลื่อนการดําเนินงานตอไป มักจะมาจากแหลงทุนหลายๆแหลง โดยการจัดการทุนที่ไดรับนั้นมีทั้งการดําเนินงานที่ทําโดยคนใน ชุมชนเองและการจัดการโดยองคกรที่เขามาชวยเหลือชุมชน แตคนในชุมชนจะมีบทบาทในการดูแล ทุน มีคนที่มีความรูเกี่ยวกับการหาโอกาสและชองทางหาทุนสําหรับดําเนินงานตอไป หรือในชุมชน จะตองมีคนที่สามารถเขียน Proposal ขอทุนไดตอไป การใชทุนที่เกิดประสิทธิภาพนั้น สวนมากจะใชไปกับการลงทุนในการสรางขีดความสามารถใหกับ ชุมชน จากการอบรมสรางความรู ฝกทักษะแกคนในชุมชน นอกจากนั้นเปนการลงทุนกับวัตถุ เชน อุปกรณและสิ่งกอสรางตางๆ แตบางครั้งทุนเองก็ไมไดเปนตัวที่สงเสริมใหคนในชุมชนมีรายได เพิ่มขึ้นโดยตรง แตทุนอาจเปนปจจัยที่สงเสริมใหคนเขาถึงวิธีที่จะมีความมั่นคงทางการเงินได เชน ใน การจัดตั้งกลุมออมทรัพยซึ่งสงเสริมใหคนรูจักการจัดการเงินในครัวเรือน 2.3) การพัฒนาศักยภาพของชุมชนดวยความรู การพัฒนาศักยภาพของชุมชน (Capacity Building) มักจะหมายถึงการ สรางความรูใหแกคนในชุมชน ซึ่งการเรียนรูในการพัฒนาศักยภาพของชุมชนนั้นประกอบดวยกระบวนการสองทางคือ (1) การนําเขา ความรูจากภายนอกเขามาสูชุมชน (2) การนําความรูที่ไดยอนกลับมาทบทวนและปรับตัว ยกระดับ ชุมชนดวยการนําเขาความรูมาพัฒนาศักยภาพ จากกรณีศึกษานี้มาจากการดูงานจากชุมชนอื่น เพื่อ เรียนรูปจจัยที่ทําใหประสบความสําเร็จและเกิดความผิดพลาดและการลงทุนกับแกนนําเยาวชนในการ ปลูกจิตสํานึกในการพัฒนาและอนุรักษ ลักษณะที่นาสนใจในการสรางความสามารถใหกับชุมชน ก็คือ “การมีเครือขายการเรียนรู” ซึ่งชุมชน ทั้ง 3 ตัวอยางตางใหความสําคัญในการสรางและนําเขาความรูจากเครือขาย ทั้งจากภาคีภาคประชาชน ในหลายๆระดับ และจากหลายองคกรจากตางๆ สาขา ชวยใหเห็นประเด็นปญหาตางๆ ที่สามารถ หาทางออกแบบวิธีการและการรับมือรวมกันได การเพิ่มศักยภาพในระดับชุมชนจึงจําเปนตองสราง ทั้งภายในองคกรและระหวางองคกรคือ ทั้งภาครัฐ NGOs นักวิจัยและผูที่เกี่ยวของกับชุมชน โดยการ


สรางความสามารถใหกับชุมชนนั้นไมควรถูกมองวาเปนเพียงการใหการฝกอบรม แตควรถูกมองวา เปนการแลกเปลี่ยนเรียนรูกันและกัน 2.4) ชาวบานและผูนําที่เขมแข็ง อาจกลาวไดวา ผูนํานั้นเปนตัวแทนของการเปลี่ยนแปลง ในการกําหนดแนวทางการดําเนินงาน การ นําเขาความรูสชู ุมชนและเขาสูกระบวนการเปลี่ยนแปลง การมีผูนําที่มีความเขมแข็งเปนปจจัยพื้นฐาน ที่ขับเคลื่อนการเริ่มตนการจัดการชุมชน ภาวะผูนํานั้นอาจเกิดขึน้ ไดจากตัวบุคคลเอง หรือจากองคกร และจากภายในชุมชนหรือภายนอกก็ได การศึกษาในครัง้ นี้พบวา ผูนําที่ประสบความสําเร็จนั้นจะตอง มีลักษณะอยางหนึ่งหรือหลายๆ อยาง ดังตารางคือ ตารางที่ 2.4 คุณสมบัติของความเปนผูนําตอการจัดการตนเองของชุมชน (Seixas et al, 2008) ความเปนผูนํา มีความคิดริเริม่ สรางสรรค ในการทําสิ่งใหมๆ มีทักษะในการสื่อสารที่ดี

-

มีการเรียนรู

-

เชื่อมโยงความสัมพันธของ เครือขายได -

มีวิธีคิดที่เปนระบบ

-

คุณสมบัติ สามารถหาวิธีการ ดึงทรัพยากร ดึงคน อุดชองวาง มีความสามารถในการจัดการความเสี่ยงและความไมแนนอน ในการดําเนินงานได มีความสามารถในการแสดงออกและการสือ่ สารเชิงบวก มีประสิทธิภาพในการสื่อสาร มีวิสัยทัศนในการมองปญหาที่ ครอบคลุม เปนผูที่สามารถชวยอํานวยการสนทนาในการสรางปฏิสัมพันธ และควบคุมสถานการณได มีความสามารถในการปรับตัวตอสถานการณและสาน ความสัมพันธตางๆ มีความเปนผูนําในการเรียนรู สามารถสรางกลไก สรางโครงสรางการเรียนรูและการติดตาม ความกาวหนา มีความเขาใจและสามารถโยงการทํางานเขากับคนหลายๆกลุม สามารถสรางเครือขายของสมาชิกทั้งภายในและภายนอก ชุมชน มีความสามารถในการจัดการความขัดแยง มองเห็นปฏิสัมพันธ กระบวนการและมองเห็นความเปนไปได สามารถแยกความแตกตางภายในโครงสรางที่ซับซอนได ไมใชวิธีคิดแบบชี้วัดตัดสิน


2.5) ภาคีที่รวมสนับสนุนการดําเนินงาน การมีภาคีหรือเครือขายสนับสนุนที่กวางขวางชวยใหมีกลไกการสนับสนุนในหลายๆระดับ จาก การศึกษาพบวาภาคีที่รวมกับชุมชนนั้นมีทั้งแบบเปนทางการและไมเปนทางการ ภาคีที่เปนทางการ ไดแก องคกรของรัฐที่เขามาสนับสนุนเชน จัดการอบรม ใหการสนับสนุนทาง กฎหมายหรือใหทุน สวนภาคีที่ไมเปนทางการ ก็คือ กลุมองคกรหรือชุมชนที่มีประเด็นรวมกัน มี กระบวน การเรียนรูกันอยางไมเปนทางการ หรือเคยมีความสัมพันธกัน เชน มีการอบรม, พบปะ, พูดคุยสวนตัว ในการชวยเหลือกันดานขอมูลขาวสารและความรู รวมถึงแลกเปลี่ยนบทเรียนจาก ความสําเร็จและความผิดพลาดของกันและกัน ซึ่งคนในชุมชนอาจเปนสมาชิกชุมชนอื่นรวมทํา ขนาดของภาคีที่เปนทางการที่เกิดขึ้นในการริเริ่มการจัดการนั้นจะเปลี่ยนไปหลังจากที่โครงการเริ่ม ดําเนินการตามทรัพยากรที่มีอยูในชุมชน ดังนั้นผูนําชุมชนจะตองมีความสามารถในการรักษาและ สรางภาคีใหมๆ อยูเสมอ 2.6) สิ่งที่กระตุนเศรษฐกิจชุมชน การจัดการชุมชนใหดําเนินไปไดอยางตอเนื่องนั้นจําเปนตองมีสิ่งที่ชวยกระตุนหรือชักนําใหคนใน ชุมชนทํากิจกรรมตางๆ ตอไปไดในระยะยาว ปจจัยสําคัญที่ขับเคลื่อน ดึงคนในชุมชนใหรวมมือกันก็ คือ “เศรษฐกิจของชุมชน” ซึ่งผสานอยูในวิถีชีวิต โดยเปนสิ่งจูงใจที่ชักนําใหคุณภาพชีวิตของคนใน ชุม ชนดี ขึ้น บางครั้ ง กระบวนการเหล า นี้ อ าจไม ไ ด เ พิ่ม มู ลค า ทางเศรษฐกิจ ให กั บ ชุม ชนโดยตรง ตัวอยางเชน การพัฒนากลุมออมทรัพย ที่เพิ่มความสามารถในการจัดการการใชเงินและเปนแกนหลัก ในการใหความรูแกชาวบานในการอนุรักษและการใชเงิน เศรษฐกิจชุมชนนั้นเปนไดทั้งเปาหมายของชุมชน และก็เปนตัวกระตุนที่ทําใหชุมชนเกิดกิจกรรม ตอเนื่องไดในขณะเดียวกัน ในการเปนตัวผลักดันกิจกรรมตางๆ ไมเฉพาะแตการอนุรักษธรรมชาติ บางครั้งยังชวยสนับสนุ���การอนุรักษวัฒนธรรมอีกดวย เชนในการจัดการทองเที่ยวเชิงนิเวศนภายใน ชุมชน กิจกรรมทองเที่ยวนั้นชวยกระตุนใหเกิดการหมุนเวียนรายไดในชุมชน ในขณะเดียวกันรายได จากการทองเที่ยวนั้นก็เปนตัวชักนําใหคนในชุมชนเห็นคุณคาในทรัพยากรของตนเอง จนนําไปสูการ อนุรักษทรัพยากรซึ่งเปนตนทุนในการจัดการทองเที่ยวดวยเชนกัน

2.3.3 กลไกการจัดการตนเอง จากที่กลาวมาในขางตน สามารถสรุปกระบวนการจัดการตนเองไดวา การจัดการตนเองนั้นจะเริ่มขึ้น จากการเกิดขึ้นของวิสัยทัศนที่ตั้งใจจะเปลี่ยนแปลงสภาพระบบสังคมและระบบนิเวศน เพื่อ ตอบสนองตอภาวะวิกฤตที่เกิดขึ้นในชุมชน (เชน ภัยพิบัติ, ความขัดแยง, สิ่งแวดลอมเสื่อมโทรมลง) โดยวิสัยทัศนจะนําพาชุมชนไปสูการพัฒนานั้นจะมาจากการรวมมือกันของสมาชิกในชุมชนและภาคี


ที่เกี่ยวของดวย โดยมีตัวกระตุนที่ชักนําการเปลี่ยนแปลงเปนตัวที่ชวยผลักดันการผนึกกําลังกันของ คนในชุมชนในการสรางการเปลี่ยนแปลง จนเมื่อโอกาสมาถึง (โอกาสคือ สิ่งแวดลอมกอใหเกิดการ รวมกลุม, ภาคี และการนําเขาความรู) ผูนําก็จะเริ่มใชทรัพยากรที่มีอยู (ทุน, ความรู, ขอมูล, วัสดุ, สิ่งกอสราง) เปนตัวกระตุน และใชพลังงานที่มีอยู (กําลังและการสนับสนุนที่มาจากสถาบันทางสังคม หลายๆระดับทั้งจากความรวมมือกันของสมาชิกในชุมชน จากผูนํา องคกรภาคี และความรวมมือของ ภาครัฐ) เปนตัวขับเคลื่อนการพัฒนาการดําเนินงาน หลั ง จากที่ ก ระบวนการจั ด การตนเองไดเ ริ่ ม ขึ้น แลว การจั ด การที่ สานต อ ไปได จ ะมาจากการนํ า ปรากฏการณที่เกิดขึ้นมาเรียนรูถอดเปนบทเรียนในการดําเนินงานตอไปวา ควรจะมีการเปลี่ยนแปลง หรือปรับตัวกับสิ่งที่เกิดขึ้นเหลานั้นอยางไร ซึ่งปจจัยกระตุนอยาง เศรษฐกิจ ระบบนิเวศนและสังคม มักจะเปนตัวขับเคลื่อนการดําเนินงานใหกาวหนา อยางไรก็ตาม ความสามารถในการปรับตัวตอแรงกดดันภายใน (ความตองการและความขัดแยง ภายในชุมชน) และแรงกดดันภายนอก (การตลาดนโยบายจากรัฐ,สภาพเศรษฐกิจโลก) ก็ยังเปนสิ่งที่ ควบคุมความเปนไปในการอยูรอดหรือลมสลายไปของโครงการ ซึ่งกลไกการจัดการตนเองทั้งหมด นั้นสามารถแสดงไดดังภาพที่ 2.3 ดังนั้นการจัดการชุมชนจึงควรใหความสําคัญกับการพัฒนาปจจัยทางสังคมและจิตใจ ซึ่งหลักการ 5 ขอในการปรับปรุงการจัดการและฟนฟูชุมชนที่ M.A.Brennan (2005) ไดเสนอไวคือ 1) ชุมชนควรมีกําลังสํารองดวยการมีเครือขายทางสังคม ถาชุมชนมีกําลังสํารองไว เวลาเผชิญปญหา มันก็จะไมรุนแรงเทากับ เมื่อไมมีกําลังสํารอง 2) ควรสรางความเขมแข็งใหกับความสามารถในการตอบสนอง 3) ควรสงเสริมการจัดการตนเองของชุมชน 4) ควรสงเสริมการศึกษาและการเรียนรูของชุมชน 5) ควรกระตุนหรือสนับสนุนการจัดการตนเองของชุมชน โดยสิ่งสําคัญในการเสริมกําลังในการฟนฟูก็คือ เปลี่ยนจากการสั่งการออกจากศูนยกลางการปกครอง มาเปนการจัดการจากภาคชุมชนไปสูภายนอก (Decentralize) โดยใหความสําคัญกับนโยบายที่มุงลด ความเปราะบางทางสังคมโดยชุมชนจัดการเอง


ภาพที่ 2.3 กลไกและปจจัยขับเคลื่อนการจัดการตนเอง (Seixas et al, 2008)

2.3.4 ปญหาและอุปสรรคในการจัดการตนเองของชุมชน ที่ผานมามีคนจํานวนนอยมากที่สามารถเขาถึงทรัพยากรในชุมชนของตนเอง ในขณะที่การบริหารจาก รัฐหรือสวนกลางนั้นทําหนาที่ใหบริการนอย แตควบคุมมาก กลไกขางบนควบคุมใหทองถิ่นเปนเพียง ผูรอรับประโยชน ในขณะที่สิ่งดี ๆ ในทองถิ่นไมวาจะเปนวัฒนธรรมความเชื่อตาง ๆ ระบบเครือญาติ ฯลฯ ไมไดรับการสงเสริม (อรรถจักร, 2549) ประกอบกับกระบวนทัศนตะวันตกที่ครอบงําโลกใน ปจจุบัน ที่คิดแบบแยกสวน แบบลดทอน ทําลายสิ่งแวดลอม ความสัมพันธของคนกับธรรมชาติ คน กับคน การเสื่อมสลายของชุมชนและสังคม สิ่งเหลานี้เปนอุปสรรคที่สําคัญที่สุดในการจัดการตนเอง ของชุมชน


สวนปญหาในการจัดการภัยพิบัติโดยชุมชนจัดการตนเองนั้นยังไมมีการวิจัยที่ตีพิมพออกมา แตจาก การประมวลปญหาที่พบจากการรวมประชุม สัมมนาเกี่ยวกับการจัดการความเสี่ยงจากภัยพิบัติโดยมี ชุมชนเปนฐานมีดังนี้ - ชุมชนขาดโอกาสในการมีสวนรวมในการจัดการและดูแลระบบเตือนภัย เพราะขาดแนวทางหรือ นโยบายรัฐเอื้ออํานาจแกชุมชนในการวางแนวทางการจัดการของตนเอง - ชุมชนขาดงบประมาณสนับสนุนการจัดการภัยพิบัติของชุมชน - คนในชุมชนขาดความตระหนักในภัยพิบัติ - การขาดความพรอมเผชิญและอพยพอยางปลอดภัย เพราะขาดความรูความเขาใจ ในความเสี่ยง แนวทางการปองกันและรับมือกับภัยพิบัติของชุมชนตนเองที่จะลดระดับความรุนแรงและสูญเสีย ที่จะเกิดขึ้นหากมีภัย

2.4 แนวคิดการดํารงชีวิตที่ยั่งยืน การดํารงชีวิตอยางยั่งยืน (Sustainable Livelihoods) หมายถึง การแสดงออกถึงศักยภาพในการตอสู หรือรับมือกับความตึงเครียดหรือผลกระทบที่เกิดขึ้น โดยดํารงประสิทธิภาพทางเศรษฐกิจ หรือ ความ มั่นคงของระบบนิเวศน ทรัพยากรธรรมชาติ และความเสมอภาคในสังคม โดยการดํารงชีวิตนั้นไม รุกรานคนอีกกลุมหนึ่ง หรือความสามารถของมนุษยที่จะมีชีวิตอยูและปรับปรุงคุณภาพชีวิตโดยไม สรางความเดือดรอนแกผูอื่น ทั้งในปจจุบันและอนาคต (สําราญ สะรุโณ, 2550) การดํารงชีวิตที่ยั่งยืน (Sustainable livelihoods) เปนแนวคิดที่ไดรับการนําเสนอโดยกระทรวงเพื่อการ พัฒนาระหวางประเทศแหงสหราชอาณาจักรอังกฤษ (Department for international development : DFID) ในการนําเสนอผลงาน The UK government white paper on international development committed ในป ค.ศ. 1997 แนวคิดนี้เปนวิธีที่ใชในการทํางานพัฒนาลดความยากจนของประชากร โลกให ไ ด ค รึ่ ง หนึ่ ง จาก 850 ล า นคน ภายในป ค .ศ. 2015 ภายใต ก ารพั ฒ นาจากหลายหน ว ยงาน นานาชาติ เชน Food and Agriculture Organization of the United Nations (FAO), International Fund for Agricultural Development (IFAD), United Nations Development Programme (UNDP) และ World Food Programme (WFP) โดยมีกระทรวงเพื่อการพัฒนาระหวางประเทศของประเทศอังกฤษ เปนหนวยงานหลักที่ใชแนวคิดนี้

2.4.1 หลักการของแนวคิดการดํารงชีวิตที่ยั่งยืน กระบวนการดํารงชีวิตที่ยั่งยืนมีหลักการในกระบวนการศึกษาและดําเนินงาน (Terry et al, 2003) คือ


1) ใหคนเปนสําคัญ (people-centered) เริ่มจากการวิเคราะหการดํารงชีวิตและวิถีการเปลี่ยน แปลง เมื่อเวลาผานไป ผลกระทบจากการเปลี่ยนนโยบาย การจัดองคกรที่เกิดกับคน การถือครอง และ มิติของความยากจน และทํางานเพื่อบรรลุเปาหมาย เนนความสําคัญของอิทธิพลดานนโยบายและ การจัดการสถาบันในประเด็นที่เกี่ยวของ ซึ่งเชื่อวาความเปราะบางหรือความยากจนจะลดลง หาก การสนับสนุนจากภายนอกทํางานสอดคลองกับแนวทางของวิถีการดํารงชีวิต 2) องครวม (holistic) ทุกสิ่งทุกอยางมีความเกี่ยวของเชื่อมโยงกันไมแยกสวนตามลักษณะภูมิศาสตร และกลุมสังคม ตองทําความเขาใจกับความสัมพันธระหวางอิทธิพลที่สงผลกระทบที่เชื่อมโยงกับ การดําเนินชีวิต เขาใจในบริบทที่มีความหลากหลาย ยอมรับวิถีที่หลากหลายของการดํารงชีวิต 3) พลวัต (dynamic) คนหาเพื่อเรียนรูและทําความเขาใจจากการเปลี่ยนแปลงมาใชเปนประโยชน 4) สรางบนความเขมแข็ง (building on strengths) สรางความเขมแข็งใหกับชุมชน 5) เชื่อมโยงมหภาคและจุลภาค (macro-micro links) ตองเชื่อมโยงชองวางระหวางระดับนโยบาย สถาบัน ลงมาสูระดับชุมชนและรายบุคคล 6) สรางความยั่งยืน (sustainability) ทั้ง 4 ดาน ไดแก สภาพแวดลอม เศรษฐกิจ สังคม และสถาบัน

2.4.2 กรอบการทํางานตามแนวคิดการดํารงชีพอยางยั่งยืน ในการดํารงชีวิตที่ยั่งยืนนั้น มีองคประกอบของการดําเนินชีวิตซึ่งมีความสัมพันธตอ กัน ที่นํามาใช สรางกรอบการดํารงชีวิตที่ยงั่ ยืนซึ่งแสดงไดดังภาพที่ 2.4

ความเสีย่ งและ ความเปราะบาง

H S

N

• ทางกายภาพ • ทางสังคม P H = ทุนมนุ ษย (human capital) N = ทุนธรรมชาติ (natural capital) F = ทุนทางการเงิน (financial capital) P = ทุนกายภาพ (physical capital) S = ทุนทางสังคม (social capital)

F

ผลที่ชุมชนไดรับ

องคกรและกระบวนการ ที่กอใหเกิดการเปลี่ยนแปลง

โครงสราง -ภาครัฐ -ภาคเอกชน กระบวนการ -กฎหมาย -นโยบาย -วัฒนธรรม - สถาบัน

วิธีการดําเนินชีวติ

ตนทุนในการดํารงชีวิต

- รายไดที่เพิ่มขึ้น - ความเปนอยู ที่ดีขึ้น - ความเปราะบางลดลง - มีความยั่งยืนในการใช ทรัพยากรธรรมชาติมาก ขึ้น

ภาพที่ 2.4 กรอบการดําเนินงานในการดํารงชีวิตอยางยั่งยืน (ปรับปรุงจาก Terry et al, 2002)


องคประกอบของการดํารงชีวิตทั้ง 5 ประการ มีรายละเอียดและความสัมพันธตอกันดังนี้ 1) บริบทของความเสี่ยงและความเปราะบาง (Vulnerability Context)ใชอธิบายความเสี่ยงของ ชุมชนที่อาจเกิดความเสียหาย และสงผลเสียหายตอการดํารงชีวิต ไดแก ความเปราะบางทาง กายภาพ เชน ภัยธรรมชาติ ปญหาสุขภาพมนุษย พืช สัตว และความเปราะบางทางสังคม (Social Vulnerability) ซึ่ง Terry et al (2002)ไดใชแนวคิดการดํารงชีวิตที่ยั่งยืนมาศึกษาการดําเนินงานใน การฟ น ฟู วิ ถี ชี วิ ต ชุ ม ชนหลั ง ภั ย พิ บั ติ แ ละลดความเปราะบางที่ จ ะเกิ ด ขึ้ น ในอนาคต ด ว ยการ เตรียมพรอมและการปองกันภัยพิบัติโดยใหความสําคัญกับการปรับปรุงคุณภาพชีวิตกลุมคน ยากจนเปนหลัก โดยพิจารณาความเปราะบางทางสังคม ซึ่งมีองคประกอบ 5 ประการ คือ - ความเปนอยูขั้นพื้นฐาน (Initial well-being, strength and resilience) : ความมั่นคงทางอาหาร สุขภาพกาย ซึ่งเปนตัวบงชี้ถึงความสามารถในการรับมือกับความเจ็บปวยและการบาดเจ็บที่อาจ ไดรับจากภัยพิบัติ สวนสุขภาพจิตและจริยธรรมเปนสิ่งที่บงชี้ความสามารถในการรับมือกับ ความเครียดและกําลังใจที่จะฟนตัวจากภัยพิบัติ - การฟนคืนวิถีชีวิต (Livelihood resilience): การประกอบอาชีพ รายได ทางเลือกทางการเงินและ ขอจํากัดตางๆ เปนสิ่งที่บงชี้ความสามารถเตรียมพรอมที่รับมือกับผลกระทบที่จะเกิดขึ้นตามมา หลังประสบภัย เมื่อความเสียหายเกิดขึ้นกับกิจกรรมในวิถีชีวิต - การปกปองตนเอง (Self-protection): ความรู ความสามารถในการปกปอง ความตั้งใจในการ สรางความปลอดภัยตอตนเอง ครอบครัวและที่อยูอาศัยของตนเอง หรือการหลีกเลี่ยงที่จะไมตั้ง ถิ่นฐานหรือทํางานอยูในพื้นที่เสี่ยงภัย - การปกปองทางสังคม (Societal protection): ความสามารถในการใหการปกปองชุมชน (ดาน การเตรียมพรอมทางเทคนิคและโครงสราง) จากภัยพิบัติโดยการดําเนินงานของหนวยงานที่ เกี่ยวของ ตั้งแตระดับชุมชน ระดับทองถิ่นไปจนถึงระดับชาติ เชน การสรางกฎของชุมชน การ บรรเทาผลกระทบที่จะเกิดขึ้นจากภัยพิบัติ การเตรียมสถานที่หลบภัย - ทุนทางสังคม (Social capital): เปนสิ่งที่แสดงความสามารถในการพึ่งพาตนเองชุมชน ความสัมพันธและเครือขายทางสังคมเปนกําลังสํารองที่เชื่อมโยงความชวยเหลือเขามาสูชุมชน 2) ตนทุนในการดํารงชีวิต (Livelihood Assets) H = ทุนมนุษย (Human Capital) เชน ความรู ขีดความสามารถในการทํางาน ภาวะผูนํา สุขภาพ N = ทุนธรรมชาติ (Natural Capital) เชน พื้นที่ทํากิน การชลประทาน ทรัพยากรชายฝง F = ทุนทางการเงิน (Financial Capital) เชน เงินเดือน กองทุนในชุมชน เครื่องมือทํากิน บาน P = ทุนกายภาพ (Physical Capital) เชน ถนน ไฟฟา ประปา และสาธารณูปโภคตางๆ S = ทุนทางสังคม (Social Capital) เชน การรวมกลุม ภาคีเครือขาย ประชาสังคมที่สนับสนุน เปนองคประกอบหลักที่จําเปนตอการดํารงชีวิต ที่ไดรับผลจากความเปราะบางในการดํารงชีวิต และ สงผลทั้งสองทางตอโครงสรางและกระบวนการที่กอใหเกิดการเปลี่ยนแปลง กลาวคือ โครงสรางและ


กระบวนการที่กอใหเกิดการเปลี่ยนแปลงนั้นสงผลตอตนทุนในการดํารงชีวิต การดําเนินงานในเชิง บวกอาจส ง ผลให ต น ทุ น ในการดํ า รงชี วิ ต เพิ่ ม ขึ้ น ได ในขณะที่ ห ากต น ทุ น ในการดํ า รงชี วิ ต ต่ํ า โครงสรางและกระบวนการที่กอใหเกิดการเปลี่ยนแปลงอาจสงผลในเชิงลบออกมาก็ไดเชนกัน 3) กระบวนการที่กอใหเกิดการเปลี่ยนแปลง (Transforming Structures & Processes) ใชอธิบาย ปจจัยสนับสนุนจากอิทธิพลของทรัพยากร ที่ทําใหเกิดการเปลี่ยนแปลง ซึ่งนําไปสูการปรับปรุง การดําเนินงานที่สรางความมั่นคงในการดํารงชีวิต ซึ่งการวิจัยในครั้งนี้มีกระบวนการจัดการความ เสี่ยงจากภัยพิบัติโดยมีชุมชนเปนฐานเปนกระบวนการที่สรางการเปลี่ยนแปลง 4) วิธีการดําเนินชีวิต (Livelihood Strategies)ใชอธิบายแนวทางในการปรับปรุงวิธีดําเนินชีวิตใหมี ความมั่นคงมากขึ้น ใหเหมาะสมกับผลกระทบที่เกิดขึ้น หากชุมชนมีกลยุทธหรือมีการปรับปรุง การจัดการที่เหมาะสมกับสถานการณที่เกิดขึ้น ระบบก็จะยังคงใหผลที่สมดุลกับความตองการ 5) ผลที่ชุมชนไดรับ (Livelihood Outcome) เปนผลไดที่เกิดจากการเลือกวิธีการดําเนินชีวิต ซึ่ง การศึกษาในครั้งนี้จะใหความสําคัญกับการลดความเปราะบางในการดํารงชีวิตเปนหลัก

2.5 ชุมชนบานน้ําเค็มกับการจัดการภัยพิบัติภาคประชาสังคม ชุมชนบานน้ําเค็ม ต.บางมวง อ.ตะกั่วปา จ.พังงา เปนชุมชนผูประสบภัยสึนามิที่ริเริ่มการจัดการตนเอง ตั้งแตขั้นฟนฟูชุมชนไปจนถึงขั้นเตรียมความพรอมในการรับมือกับภัยพิบัติที่อาจเกิดขึ้นในอนาคต และยังคงดําเนินตอไปไดดวยชุมชนเอง จากการรวมตัวกันโดยธรรมชาติของสภากาแฟในชุมชนและ การโยงความชวยเหลือจากภาคประชาสังคม ซึ่งเบื้องหลังที่ทําใหความสําเร็จของการฟนฟูทั้งหมด เกิดขึ้นไดก็คือ การรวมมือรวมใจกันของคนในชุมชน ซึ่งมองเห็นปญหาของตัวเองอยางแทจริง (ศูนย ประสานงานชุมชนบานน้ําเค็ม,2551) บานน้ําเค็มจึงเปนกรณีศึกษาที่นาสนใจดานการจัดการตนเอง และความร ว มมื อ จากภาคประชาสั ง คมที่ ใ ห ก ารสนั บ สนุ น การจั ด การภั ย พิ บั ติ ข องชุ ม ชน ซึ่ ง ใน การศึ ก ษาบริ บ ทของชุ ม ชนที่ มี ค วามสั ม พั น ธ ต อ การจั ด การตนเองของชุ ม ชนนั้ น จะขอนํ า เสนอ ดังตอไปนี้

2.5.1 ลักษณะทางกายภาพ ชุมชนบานน้ําเค็มตั้งอยูบนทีร่ าบชายทะเล หมู 2 ต.บางมวง อ.ตะกั่วปา จ.พังงา หางจากตัว ตลาดและอบต.บางมวง บนถนนเพชรเกษม 3 กิโลเมตร มีอาณาเขตติดตอทั้ง 4 ดาน ดังนี้ ทิศเหนือ มีอาณาเขตติดกับเกาะคอเขา ตําบลเกาะคอเขา และคลองปากเกาะ ทิศใต มีอาณาเขตติดกับบานบางหลุด ทิศตะวันออก มีอาณาเขตติดกับบานบางมวงและคลองบางปอ ทิศตะวันตก มีอาณาเขตติดกับทะเลอันดามัน


ภาพที่ 2.5 พื้นที่ที่ไดรับอันตรายจากเหตุการณสึนามิ (ศูนยประสานงานชุมชนบานน้ําเค็ม, 2551) ชุมชนบานน้ําเค็มเปนชุมชนที่มีขนาดใหญมีพื้นที่ประมาณ 4,060 ไร สภาพพื้นที่เปนพื้นที่ราบริม ชายฝง พื้นที่ริมชายฝงอยูสูงจากระดับน้ําทะเลประมาณ 2 เมตร หนาหาดกวาง 20 เมตร เปนชายฝง ทะเลเปด ลักษณะชายฝงเชนนี้ม���ความลาดชันนอยซึ่งเปนสาเหตุหนึ่งที่ทําใหคลื่นสึนามิเคลื่อนที่เขาฝง ดวยความเร็วสูงและสามารถรุกเขาบนฝง เขาชุมชนไดเปนระยะไกล ประกอบกับการตั้งบานเรือนของ ชาวบานอยางหนาแนนดังนั้นเหตุการณสึนามิที่ผานมานั้นจึงทําใหบานน้ําเค็มไดรับความเสียหาย อยางหนัก (กรมทรัพยากรธรณี, 2550: 2-9)

2.5.2 ประวัติความเปนมา เดิมเปนชุมชนชาวมอแกนขนาดเล็ก กอนจะขยายกลายเปนที่ตั้งฐานการขุดแรของเหมืองบกและทะเล ของบริษัททั้งไทยและตางประเทศ จนกระทั่งสมัยตื่นดีบุกตอเนื่องจากการปดเขาศูนยที่ ต.ทานพอ จ. นครศรีธรรมราช ในปพ.ศ. 2517-2518 และเลิกสัมปทานการทําเหมืองในทะเลของบริษัทเทมโกแลว อนุ ญ าตให ช าวบ า นขุ ด แร ไ ด ชุ ม ชนบ า นน้ํ า เค็ ม ก็ข ยายตั ว เต็ ม ที่ มี ป ระชากรมาจากหลายจั ง หวั ด หลากหลายอาชีพ มาตั้งถิ่นฐานกันตั้งแตป 2519 โดยชาวบานที่อยูที่นี่ไดอยูรวมกันเปนกลุม และตอมา ได พ ากั น ตั้ ง ชื่ อ ซอยต า งๆ ในหมู บ า นตามชื่ อ จั ง หวั ด ที่ เ ป น บ า นเกิ ด ของตนเอง เช น ซอย นครศรีธรรมราช ซอยเชียงใหม ซอยอยุธยา ซอยสุพรรณ ฯลฯ เปนตน


บานน้ําเค็มกลายเปนอีกตํานานหนึ่งของตะกั่วปา เปนเหมือนกับยุคตื่นทองในอเมริกา ผูคนจากกวา 50 จังหวัดในประเทศไทยตางหอบชีวิตเขามาแสวงโชคกับแรใตทองทะเล บานน้ําเค็มเต็มไปดวยคน สารพัดแบบ ทั้งผูดี ผูราย โจร ขโมย นักฆา โสเภณี ขอทาน การปลนแรกลางทะเลเกิดขึ้นไมเวนแตละ วัน ริมหาดยามเชาตรูตองมีศพลอยมาเกยหาดทุกวันอยางนอยไมต่ํากวาวันละศพ ในชวงที่มีการทําเหมืองแรอยูที่นี่ บานน้ําเค็มมีความรุงเรืองมาก จนไดชื่อวาเปน "เท็กซัสเมืองไทย" โดยที่นี่จะมีโรงหนังอยูมากถึง 4-5 โรง มีสถานบริการทางเพศกวา 10 แหง กลิ่นดินปน อิทธิพลมืด การจี้ปลน และกลิ่นคาวเลือดคละคลุงไปทั่ว บานน้ําเค็มยุคนั้นเหมือนบานปาเมืองเถื่อนที่เงื้อมมือ กฎหมายมิอาจเอื้อมถึง หลายคนรวยเพราะคาแรเถื่อน หลายคนรวยเพราะขายของชํา หลายคนรวย เพราะเรขายน้ําจืด หลายคนหมดเนื้อหมดตัวเพราะโดนปลน โดนพายุ และหลายรอยชีวิตตองจากไป เมื่อกระแสการทําเหมืองแรลดลงจากราคา ปริมาณแรและนโยบายของรัฐบาลในป 2524 ชุมชนน้ําเค็ม ก็หันมาทําการประมงทั้งตามชายฝงและนอกฝง หลังจากสิ้นสุดการทําเหมืองแรดีบุก ชาวบานสวน หนึ่งตองอพยพกลับบานบานเกิด แตชาวบานอีกสวนกลับมีความผูกพันไมอยากละทิ้งถิ่นฐานที่ตน อาศัยอยู จึงเริ่มมองหาวิธีการทํามาหากินในรูปแบบอื่น ชาวบานบางสวนมีพื้นฐานดานการทําประมง อยูแลว จึงมีความคิดที่จะประกอบอาชีพประมง เริ่มจากเรือประมงขนาดเล็ก (เรือหัวโทง) จนถึง เรือประมงใหญ (เรือยนต) มากขึ้นเรื่อยๆ จนมีจํานวนเรือเล็กประมาณ 400 ลํา และเรือขนาดใหญ จํานวนถึง 80 ลํา ในชวงนี้สภาพสิ่งแวดลอมของ อ.ตะกั่วปาเสื่อมโทรมลงมากจากการทําเหมือง การ ตัดปาโกงกางเพื่อไปทําฟน และการทํานากุงกุลาดํา ซึ่งทํารายไดเปนอยางดี ยุคนี้อําเภอตะกั่วปาจึงมี การทําอาชีพที่หลายหลายมากขึ้น กิจการประมงของบานน้ําเค็มนั้นเจริญอยางรวดเร็ว ชาวบานเริ่มเรียนรูการทําอาชีพประมงเพื่อพาณิชย นอกจากการทําประมงในทะเลแลว ก็ยังมีการทําประมงชายฝงดวย เชน ฟารมเพาะเลี้ยงกุง การทํา กระชังปลาเกา ปลากระพง และคาขายรับจางในกิจการที่ตอเนื่องจากการประมง มีทั้งการประมง ชายฝงของชาวประมงพื้นบานรายยอย ไปจนถึงประมงขนาดกลางในทะเลลึกและธุรกิจตอเนื่อง โดยเฉพาะแพปลาเพื่อขายสงสูตลาดทั้งในพื้นที่ภาคใตตลอดจนถึงมาเลเซีย สิงคโปร รวมถึงบริการ รานคาและสถานเริงรมยของคน ตอมาไดมีการสงเสริมการทองเที่ยวขึ้น ทําใหมีนักทองเที่ยวเขามา เที่ยวชมหมูบานน้ําเค็มจํานวนมาก ชาวบานบางสวนจึงหันมาประกอบอาชีพและกิจการการทองเที่ยว ทําใหในหมูบานน้ําเค็มมีอาชีพที่หลากหลาย ชาวบานมีรายไดเลี้ยงตนเองและครอบครัวอยางสมบูรณ ปจจุบันชุมชนบานน้ําเค็มกําลังเขาสูการพัฒนาเพื่อรับการทองเที่ยวที่เกาะคอเขา ซึ่งกําลังเริ่มพัฒนาให เปนแหลงทองเที่ยวตอเนื่องจาก ภูเก็ต เขาหลัก เกาะสิมิลัน และหมูเกาะสุรินทร เพื่อรับนักทองเที่ยว ทั้งชาวไทยและชาวตางประเทศ ประวัติความเปนมาของชุมชนบานน้ําเค็มสามารถลําดับตามชวงเวลา ออกมาเปน 4 ยุคไดนี้


ตารางที่ 2.5 ลําดับเหตุการณสําคัญของชุมชน (ปรับปรุงจาก ภศิกา ผลารักษ, 2550) ยุค

ป พ.ศ.

ยุคตน

กอน 2510 2510-2518

ยุคเหมืองแร

2519 2520-2521

ยุคเหมืองแร

2524-2525

ยุคประมง นากุงและ เศรษฐกิจที่ หลากหลาย

2528 2533 2546 2548 2549

ยุคหลังสึนามิ

2550

2551

เหตุการณสําคัญที่เปนจุดเปลี่ยนของชุมชน ชุมชนมอแกนดั้งเดิมทําอาชีพประมงขนาดเล็กกับขุมเหมืองสัมปทาน แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแหงชาติฉบับที่ 3 มีนโยบายสนับสนุน การลงทุนในธุรกิจแรดีบุก เกิดการเคลื่อนยายแรงงานจากทุกภาค โดย สวนใหญมาจากภาคอีสาน มารับจางเหมืองแรดีบุก ทําใหชุมชนเปลี่ยน จากชุมชนปดมาเปนชุมชนเปด เศรษฐกิจของชุมชนบานน้ําเค็มขยายตัวมากที่สุดจากธุรกิจเหมืองแรดีบุก

- มีการลงทุนจากเจาของเรือดูดดําแรจากตางชาติ - เกิดไฟไหมครั้งใหญในป พ.ศ.2521 - เกิดวาตภัยครั้งใหญ แพไมไผหมดยุค ธุรกิจเหมืองแรดีบุกเริ่มชะลอตัว เพราะแรดีบุกลดจํานวนลงอยางมาก เนื่องจากการลงทุน เรือดูดดําแรที่ใชเทคโนโลยีขั้นสูงประกอบกับหา แหลงแรดีบุกแหงใหมทดแทนไมไดจึงคอยๆ หมดยุคเหมืองแรที่บาน น้ําเค็ม ราคาดีบุกในตลาดโลกตกต่ํา ชาวบานเริ่มกลับมาประกอบอาชีพประมง อีกครั้ง อํ า เภอตะกั่ ว ปา มี ก ารทํา นากุ ง อุ ต สาหกรรมเผาถ า นจากไม โ กงกาง มี เศรษฐกิจที่หลากหลายขึ้น ชุมชนประสบเหตุการณสึนามิไดรับความเสียหายอยางหนัก ชวงฟนฟู กอตั้งธนาคารชุมชนและศูนยประสานงานชุมชนบานน้ําเค็ม ชวงฟนฟู ชาวบานน้ําเค็มยายออกไปอยูบานพักถาวรขางนอกชุมชน ทํา ให มี จํา นวนประชากรในบ า นน้ํ า เค็ม อาศั ย อยู น อ ยกว าช ว งก อ นสึ น ามิ ชุมชนเขารวมเปนเครือขายผูประสบภัยสึนามิ และคณะกรรมการปฏิรูป สังคมและการเมือง (คปสม.) ชวงพัฒนา เกิดการจัดทําแผนเตรียมความพรอมรับมือภัยพิบัติสึนามิของ ชุมชนมีการฝกอาสาสมัครปองกันภัยฝายพลเรือนบานน้ําเค็มเปนครั้งแรก และกอตั้งศูนยอาสาสมัครปองกันภัยฝายพลเรือนของตําบลบางมวงขึ้นที่ บานน้ําเค็ม มีเว็บไซดของชุมชน โครงการสรางศูนยวัฒนธรรมของบาน น้ําเค็ม ชวงพัฒนา มีการฝกอาสาสมัครปองกันภัยฝายพลเรือนขึ้นเปนรุนที่ 2


2.5.3 ลักษณะทางสังคม 2.5.3.1 จํานวนและลักษณะของประชากรที่บานน้ําเค็ม บานน้ําเค็มประกอบไปดวยประชากร 3 กลุม คือ คนไทย ชาวมอแกน และแรงงานตางดาวชาวพมา เปนชุมชนที่มีความหลากหลายทางประชากร ทั้งกอนและหลังเหตุการณสึนามิ ซึ่งกอนที่จะประสบภัย ชุมชนมีประชากรทั้งหมด 4,197 คน จํานวนครัวเรือน 1,566 ครัวเรือน หลั ง เกิ ด เหตุ ป ระชากรของชุ ม ชนบ า นน้ํ า เค็ ม มี ก ารเปลี่ ย นแปลงไป ส ว นหนึ่ ง เป น ผู เ สี ย ชี วิ ต ใน เหตุการณสึนามิ และอีกสวนหนึ่งเปนผูที่บานพักอาศัยถูกคลื่นสึนามิทําลาย ชวงแรกชาวบานไดอพยพ ยายไปพักอาศัยอยูที่บานพักชั่วคราวศูนยบางมวง บริเวณ อบต.บางมวง หลังจากนั้นเมื่อบานพักถาวร จากการสงเคราะหและการบริจาคขององคกรตางๆ ซึ่งตั้งอยูกระจายหางออกไปนอกพื้นที่ชุมชนบาน น้ําเค็มไดสรางเสร็จ ชาวบานก็ยายออกไป ทําใหประชากรที่อยูในชุมชนบานน้ําเค็มมีจํานวนลดลง ตารางที่ 2.6 จํานวนประชากรที่ ต.บางมวงและบานน้ําเค็ม จ.พังงา กอน-หลังเหตุการณสึนามิ

ตําบล/หมูบาน ตําบลบางมวง หมูที่ 1 บานบางปอ หมูที่ 2 บานน้าํ เค็ม หมูที่ 3 บานบางหมอ หมูที่ 4 บานบางมวง หมูที่ 5 บานบางมรวน หมูที่ 6 บานบางหลุด หมูที่ 7 บานบางสักใต หมูที่ 8 บานบางสักเหนือ

เดือนพฤศจิกายน 2547 (กอนสึนามิ) ชาย หญิง รวม (คน) 4,984 5,175 10,159 560 568 1,128 2,080 2,017 4,197 437 501 938 511 610 1,121 561 554 1,115 242 238 480 440 433 873 153 154 307

เดือนมิถุนายน 2550 (หลังสึนามิ) ชาย หญิง รวม (คน) 4,988 5,087 10,075 571 565 1,136 1,799 1,822 3,621 445 493 938 504 594 1,106 558 548 959 498 461 878 450 428 939 163 176 339

ที่ มา : สํ านั ก บริห ารการทะเบีย น อํา เภอตะกั่ว ปา จั ง หวัด พังงา วัน ที่ 22 มิถุน ายน พ.ศ.2550 (สํารวจโดยกรมการปกครอง กระทรวงมหาดไทย ณ เดือน พฤศจิกายน พ.ศ. 2547 และ เดือน พฤษภาคม พ.ศ.2550)


2.5.3.2 ความสัมพันธทางสังคมของชุมชน จากการสงเสริมการลงทุนทําเหมืองแรดีบกุ (พ.ศ. 2515-2519) ที่ทําใหแรงงานจากภูมภิ าคตางๆ เคลื่อนยายเขามาทํางานในอุตสาหกรรมเหมืองแรทางภาคใตของประเทศไทยเปนจํานวนมาก โดยเฉพาะอยางยิ่งในเขตอําเภอตะกั่วปา จังหวัดพังงาที่มคี วามอุดมสมบูรณของแรดบี ุก รวมทั้งที่บา น น้ําเค็มดวย สงผลใหบานน้ําเค็มจากที่เคยเปนชุมชนประมงพื้นบานขนาดเล็กและมีลักษณะสังคมแบบ ปด เปลี่ยนแปลงไปอยางรวดเร็ว เกิดการเคลื่อนยายแรงงานจากตางถิน่ เพื่อมาทํางานในชุมชนบาน น้ําเค็มก็เพราะปจจัยทางเศรษฐกิจเปนแรงผลัก (ภศิกา ผลารักษ, 2550) ดวยความแตกต างของแหลงที่มา ความตองการทางเศรษฐกิจ ผลประโยชนจากแรดีบุก และเงิ น เหลานี้เปนกําแพงกั้นการกอเกิดความสัมพันธทางสังคมในแนวราบ (Horizontal) ทําใหสภาพสังคม บานน้ําเค็มกลายเปนชุมชนที่ไมมีลักษณะของ “ความสัมพันธแบบเครือญาติ” เมื่อชุมชนไมมีลักษณะ ของความสัมพันธแบบเครือญาติเปนพื้นฐานจึงไมมีสิ่งยึดโยงความรูสึกผูกพันหรือความสัมพันธเขา กันไวดังนั้นจึงไมมีการสั่งสมการเรียนรูและถายทอดความรูในลักษณะของการรวบรวมเปน “ภูมิ ปญญา” หรือ “องคความรูของชุมชน” ไมสามารถรวมกลุมหรือทํางานสาธารณะเพื่อสวนรวมได แมวาจะมีการเรียนรูแตเปนการเรียนรูในระดับปจเจกที่เปนไปเพื่อตอบสนองความตองการดานอาชีพ ผลประโยชน เชน การลงทุนในการพัฒนาเครื่องมือเพื่อดําดูดแร ขุดแร เรือดูดดําแรที่มีราคาสูงนับ ลานบาท สะทอนใหเห็นถึงการจัดการความสัมพันธระหวางมนุษยและธรรมชาติที่ขาดความสมดุล ชุมชนบานน้ําเค็มจัดการกับระบบนิเวศตามระบบความสัมพันธที่ผูกติดไวกับธุรกิจเหมืองแรดีบุก ตลาดและนโยบายรัฐ การใชเทคโนโลยีในการดูดดําแรใหไดผลผลิตตามที่ตองการ ธุรกิจ นายทุน นโยบายรัฐ ซึ่งการจัดการทรัพยากรของบานน้ําเค็มในอดีตนั้นไดสงผลกระทบใหเกิดลักษณะเฉพาะ ของชุมชนในปจจุบันดังนี้ (ภศิกา ผลารักษ, 2550) 1) ดวยกระบวนการทําเหมืองแรที่บานน้ําเค็มนั้นเปนประเภทเหมืองเปดหนาดิน (Surface Mining) ประเภทเหมืองขุด (บนบก) เหมืองสูบ (บนบก) เหมืองเรือขุด (ทั้งบนบกและในทะเล) และเหมือง เรือสูบ (ในทะเล) การทําเหมืองประเภทเหมืองขุดและเหมืองสูบนั้นทําใหสภาพพื้นที่ของบาน น้ําเค็มมีขุมเหมืองอยูเปนจํานวนมากและทําใหสภาพพื้นที่ในชุมชนแตกตางกันดวย เชน เปนที่ ราบ เปนเนินซึ่งลักษณะทางกายภาพของพื้นที่นี้ทําใหเปนอุปสรรคตอการหนีภัยสึนามิที่ผานมา รวมทั้งการวางแผนเสนทางการหนีภัยสึนามิในปจจุบันดวย 2) การลงทุนของนายทุนและการที่มีประชากรเปนจํานวนมากหลั่งไหลเขามาทํางานในพื้นที่นั้น สงผลใหการพัฒนาเศรษฐกิจในชวงเวลาดังกลาวในพื้นที่อําเภอตะกั่วปาและที่บานน้ําเค็มเปนไป ในทางบวก ประชาชนมีรายไดเพิ่มขึ้น การเงินสะพัด มีการตัดถนนผานเขาไปในบริเวณที่มีการ ทําเหมืองแร สภาพสังคมมีความเปนเมืองมากขึ้น มีการตั้งถิ่นฐานรอบ ๆ บริเวณที่มีการทําเหมือง


แร ในทางตรงขามดานทรัพยากรและดานสังคมกลับเปนไปในทางลบดังที่กลาวรายละเอียดไว แลว บานน้ําเค็มกลายเปนชุมชนเปด การเติบโตของชุมชนเปนแบบไรทิศทาง ซึ่งลักษณะของ สังคมในชวงเวลาดังกลาวนี้มีผลตอรูปแบบความสัมพันธทางสังคมของบานน้ําเค็มในชวงนั้น และชวงเวลาตอมาที่เปนไปในลักษณะของการแกงแยงแขงขันไมสามารถรวมกลุมหรือทํางาน ชุมชนรวมกันได อีกทั้งมีผลตอลักษณะการปรับตัวของชุมชนเมื่อหมดยุคเหมืองแรมาประกอบ อาชีพประมงในรูปแบบที่เปนไปในเชิงพาณิชยในปจจุบันที่ตองมีการใชอุปกรณเสริมในการจับ ปลาตามที่ไดอธิบายไวแลว ในยุคของการทําประมงของชุมชนตอมา 3) บานน้ําเค็มกลายเปนชุมชนขนาดใหญมีที่มีประชากรเปนจํานวนมากและมีความหลากหลายของ ประชากรทั้งภาษา ประเพณี รวมทั้งมีความหลากหลายของเศรษฐกิจ ปจจัย เหลานี้จึงมีผลตอ ทัศนคติตอการประกอบอาชีพและรูปแบบการใชชีวิตที่ตางกัน ตลอดจนความไมเขาใจกันเพราะ ความตางทางภาษา อคติทางชาติพันธุ เชน ระหวางคนไทยและแรงงานตางดาวชาวพมา เปนตน 4) พิจารณาจากพัฒนาการยุคตาง ๆ ของชุมชนบานน้ําเค็ม พบวาชุมชนมีความเปลี่ยนแปลงทาง อาชีพ เศรษฐกิจและสังคมอยางชัดเจนทั้งสามชวงเวลา สภาพสังคมของชุมชนนั้นเชื่อมโยงกับ เศรษฐกิจจากภายนอกตั้งแตยุคเหมืองแร ยุคประมง ทําใหชุมชนไมมีการวางแผนในการพัฒนา ภาครัฐไมไดมีแผนพัฒนาชุมชนมารองรับในชุมชนที่ไมใชเขตทองเที่ยว อีกทั้ง ชุมชนบานน้ําเค็ม เปนชุมชนที่กฎหมายเขาไมถึง มีคนชายขอบเปนจํานวนมาก ไดแก แรงงานตางดาวชาวพมา ชาว มอแกลน-มอแกน และผูที่ไมมีกรรมสิทธิ์ในที่ดิน ที่เขามาทํางานในยุคเหมืองแร สภาพชุมชน แออัด การเติบโตเปนแบบไรทิศทาง ประกอบกับในเขตอําเภอตะกั่วปาซึ่งเปนอําเภอที่มีรายได จากธุรกิจทองเที่ยว ดังนั้นจึงทําใหบานน้ําเค็มเปนชุมชนที่มีความเสี่ยงทั้งเชิงกายภาพ และเชิง สังคม ตอการไดรับภัยพิบัติสึนามิ เมื่อวันที่ 26 ธันวาคม 2547

2.5.4 ความเสียหายของชุมชน จากสภาพทางภูมิศาสตรของชุมชนที่เปนชายฝงทะเลเปด ซึ่งมีความลาดชันนอยซึ่งเปนสาเหตุหนึ่งที่ ทําใหคลื่นสึนามิเคลื่อนที่เขาฝงดวยความเร็วสูงและสามารถรุกเขาบนฝงเขาชุมชนไดเปนระยะไกล ประกอบกับการตั้งบานเรือนของชาวบานอยางหนาแนนดังนั้นจากเหตุการณสึนามิที่ผานมานั้นจึงทํา ใหบานน้ําเค็มไดรับความเสียหายอยางหนัก และปจจุบันนั้นลักษณะพื้นที่ของชายหาดที่บานน้ําเค็มก็ มีลักษณะเปนพื้นที่ราบติดทะเลอันดามันที่มีความลาดชันต่ําอยูเชนเดิม เมื่อพิจารณาจากขอมูลนี้แลว สรุปวาลักษณะที่ตั้งของบานน้ําเค็มนั้นยังคงเปนความลอแหลม (Vulnerability) ดานกายภาพของชุมชน ประการหนึ่งที่ทําใหชุมชนบานน้ําเค็มไดรับความเสียหายหากเกิดสึนามิ ซึ่งความเสียหายที่เกิดขึ้นกับ ชุมชนบานน้ําเค็มเปนดังนี้ (ศูนยประสานงานชุมชนบานน้ําเค็ม, 2549) 1) ผูเสียชีวิตและสูญหาย จากครัวเรือนที่ทําการสํารวจ ชุมชนบานน้ําเค็มมีประชากรที่เปนคนไทย 4,197 คน หลังสึนามิมีผูเสียชีวิต 824 คน นอกจากนั้นยังมีประชากรที่ไมมีสัญชาติไทยเปนจํานวน


1,452 คน หลังสึนามิมีผูเสียชีวิต 641 คน จากการประมาณรวมกันของแกนนําชุมชนคาดวามี ผูเสียชีวิตและสูญหายประมาณ 2,000 คน จากเหตุการณที่เกิดขึ้นในครั้งนี้ ทําใหชาวบาน 57 คน ตองกลายเปนพอหมาย และอีก 72 คน กลายเปนแมหมาย มีเด็กกําพราเกิดขึ้น ประมาณ 53 คน 2) บานเรือน จากการสํารวจจํานวนบานที่เสียหายของชาวชุมชนพบวามีบานเสียหายทั้งหลังรวม 1,270 หลัง หรือรอยละ 76.84 จากจํานวนครัวเรือนทั้งหมด 1,566 ครัวเรือนเสียหายบางสวน 296 หลัง มูลคารวมประมาณ 75,180,000 บาท 3) เครื่องมือทํามาหากินของครัวเรือน สําคัญที่เสียหาย ไดแก เรือประมง 147 ลํา จักรยานยนต 130 คั น ซาเล ง 63 คั น ฟาร ม กระชั ง ปลา 7 กระชั ง ตามลํ า ดั บ มู ล ค า ความเสี ย หายรวมประมาณ 52,283,501 บาท ขอมูลที่สํารวจความเสียหายของเรือทั้งหมด มีเรือเสียหายประมาณ 420 ลํา 4) ความเสียหายอื่นๆ ในครัวเรือน เชน สิ่งอํานวยความสะดวกในบาน มูลคาความเสียหายรวม ประมาณ 29,683,885 บาท ทรัพยสินเงินทอง รวมประมาณ 12,371,071 บาท นอกจากนั้น ยังมี เอกสารสําคัญอื่นๆ ไดแก ทะเบียนบาน บัตรประชาชน เอกสารที่ดิน สมุดบัญชี กรมธรรม ฯลฯ หรือความเสียหายทั้งเครื่องมือทํามาหากิน และทรัพยสินตางๆ เฉลี่ย 193,316 บาทตอครัวเรือน

2.5.5 สรุปภาพรวมความรวมมือของการจัดการภัยพิบัติภาคประชาสังคม การดําเนินงานของแตละภาคสวนที่ใหการสนับสนุนการจัดการภัยพิบตั ิโดยมีชุมชนเปนฐานของ ชุมชนบานน้ําเค็มนั้นตามแนวคิดเกีย่ วกับนโยบายและการบริหารจัดการภัยพิบัติ แนวคิดประชาสังคม แนวคิดเกีย่ วกับการจัดการตนเองของชุมชนในภัยพิบัติ ทําใหมองเห็นภารกิจทีแ่ ตละฝายผสานกันดัง แผนภาพ คือ

ภาครัฐ

องคกร ชุมชน

นโยบาย งบประมาณ ความรู

องคกร พัฒนา เอกชน

สรางการรวมกลุม ประสานเครือขาย ความรู

การจัดการตนเอง

ภาพที่ 2.6 แผนภาพแนวทางการดําเนินงานผสานกันของทั้ง 3 ภาคสวน


โดยแตละฝายมีหนาที่ในการดําเนินงานของตนเองคือ - ภาครัฐเปนผูดาํ เนินงานหลักในการวางแผนนโยบาย สนับสนุนความรูแ  ละงบประมาณ ดําเนินงานบริหารจัดการสาธารณภัยอยางเปนทางการ - อาสาสมัครและองคกรพัฒนาเอกชนกลไกกลางที่สัมผัสทั้งภาครัฐและชุมชน โดยเปนภาคที่ สนับสนุนการสรางความเข็มแข็งของชุมชนเสริมไปกับการดําเนินงานของภาครัฐ - ชุมชนเองก็มีการจัดการตนเองในเชิงรุก ในขณะที่ไดรับการสนับสนุนการจัดการจากอาสาสมัคร และองคกรพัฒนาเอกชนพรอมๆไปกับภาครัฐดวยเชนกัน เมื่อทั้ง 3 ภาคสวนรวมมือกันในการเตรียมพรอมและรับมือกับภัยพิบัติ โดยภาครัฐมีกฎหมายและ นโยบายเชิงรุกดานการจัดการภัยพิบัติที่สอดคลองกับวิถีชีวิตและความตองการของคนในชุมชน ในขณะที่องคกรพัฒนาเอกชนทําหนาที่เปนผูประสานงานระหวางภาครัฐและชุมชน พรอมกับเปนที่ ปรึกษาหรือเปนพี่เลี้ยงแกชุมชนในการเสริมสรางความเขมแข็งพรอมที่จะขับเคลื่อนการจัดการตนเอง ซึ่งความรวมมือดังกลาวยังมีหลายๆปญหาซึ่งจะศึกษาตอไปในงานวิจัยชิ้นนี้

2.6 งานวิจัยที่เกี่ยวของ การศึกษาผลงานวิจัยที่เกี่ยวของพบวามีผูที่ศึกษาแนวทางการจัดการภัยพิบัติในภาคประชาชนไวหลาย กรณี แตยังไมมีงานวิจัยใดที่ศึกษาถึงแนวทางการจัดการภัยพิบัติโดยภาคประชาสังคมที่ใชวิธีเดลฟาย โดยตรง ผูวิจัยจึงขอนําเสนองานวิจัยที่เกี่ยวของโดยแบงออกเปนหมวดหมูดังนี้ 2.6.1 งานวิจัยเกี่ยวกับผลกระทบ และแนวทางการจัดการภัยพิบตั ิที่ชุมชนตองการ กระทรวงการพัฒนาสังคมและความมั่นคงของมนุษย (2549: บทคัดยอ) ไดวิจัยแนวทางฟนฟูวิถีชีวิต ผูประสบภัยจากคลื่นยักษสึนามิ โดยมีวัตถุประสงคในการวิจัยคือ 1) ศึกษาความคิดเห็นตอผลกระทบ วิถีชีวิตจากสึนามิ 2) เพื่อศึกษาแนวทางการฟนฟูวิถีชีวิตผูที่ไดรับผลกระทบจากสึนามิ 3) เพื่อศึกษา ลักษณะเครือขายการพึ่งพาแบบเปนทางการและไมเปนทางการของหนวยงานที่เกี่ยวของในพื้นที่ 6 จังหวัดที่ประสบภัยสึนามิ โดยคัดเลือกแบบเจาะจงจากแตละจังหวัดมา 1 หมูบาน ไดแก 1) หมูบานเกาะพีพี ต.พระนาง อ.เมือง จ.กระบี่ 2) บานพรุเตียว ต.บางนายสี อ.ตะกั่วปา จ.พังงา 3) บานกมลา หมู 3 ต.กมลา อ.กะทู จ.ภูเก็ต 4) บานทะเลนอก หมู 1 ต.กําพวน กิ่ง อ. สุขสําราญ จ.ระนอง 5) บานเกาะมุกด ต.ลิบง อ.กันตัง จ.ตรัง 6) บานราไว ต.ขอนคลาน อ.ทุงหวา จ.สตูล โดยทําการวิจัยทั้งเชิงปริมาณและเชิงคุณภาพ สัมภาษณเจาหนาที่ของหนวยงานที่เกี่ยวของและผูนํา ชุมชน ไดผลสรุปออกมาดังนี้


ผลกระทบตอวิถีชีวิตจากคลื่นสึนามินอกจากจะสงผลกระทบทําใหเกิดความเสียหายตอชีวิตและ ทรัพยสิน ยังกอใหเกิดผลกระทบตอเศรษฐกิจทั้งทางบวกและทางลบ ไมวาจะเปนรายไดหลักจากการ ทองเที่ยวและผลกระทบตอเศรษฐกิจดานอื่น แตสิ่งที่สงผลกระทบอยางรุนแรง คือ ผลกระทบตอวิถี ชีวิต โครงสรางทางสังคมไดเปลี่ยนไปอยางมาก เดิมเปนสังคมที่เคยมีการชวยเหลือเกื้อกูลกัน มี ความสัมพันธใกลชิด สังคมเคยมีความสามัคคีกัน หลังจากเกิดเหตุการณสึนามิ ความสามัคคีของคน ในชุมชนกลับลดนอยลง ขณะที่ความขัดแยงในชุมชนเพิ่มมากขึ้น อันเนื่องจากผลประโยชนที่ไดรับ การชวยเหลือไมเทาเทียมกัน คนที่มีพรรคพวกหรือมีญาติพี่นองเปนผูนําในชุมชน มักจะไดรับความ ชวยเหลือมากกวาผูอื่น สวนความรูสึกมั่นคงปลอดภัยและเชื่อมั่นในอนาคตของชุมชนกลับลดนอยลง หลังเกิดเหตุการณสึนามิ การรวมกลุมของคนในชุมชนมีการรวมตัวกันมากขึ้น แตเปนไปในทางรอรับ ผลประโยชน สําหรับผลกระทบทางรางกายและจิตใจ ในชวงแรกของการเกิดสึนามิ ผูประสบภัยอยู ในสภาพหดหู เศราใจ หวาดกลัว เครียด ระแวง วิตกกังวล และฝนราย อยูในระดับมาก หากแตเมื่อ เวลาผานไปเปนป พบวา ความรูสึกเหลานั้นยังมีอยู แตก็ลดลงอยูในระดับปานกลาง แนวทางการฟนฟูวิถีชีวิตของผูที่ไดรับผลกระทบจากสึนามิ ในพื้นที่ 6 จังหวัด พบวา ควรสงเสริมให มีการประกอบอาชีพ เพื่อสรางรายไดใหเกิดขึ้นมากที่สุด รองลงมาเปนการพัฒนาสิ่งแวดลอม และ ปรับปรุงภูมิทัศน ใหสวยงาม เหมาะสม การบริหารจัดการความเสี่ยงของของชุมชนจากภัยพิบัติ การ จัดการทองเที่ยวเชิงอนุรักษ การสรางความเขมแข็งใหเกิดขึ้นแกชุมชนและฟนฟูจิตใจแกผูประสบภัย ลักษณะเครือขายพึ่งพาแบบเปนทางการและไมเปนทางการ พบวา ลักษณะเครือขายการพึ่งพาแบบ ทางการ ควรเปนบทบาทของหนวยงานตางๆตามบทบาทและความรับผิดชอบของสายงานที่เกี่ยวของ โดยไดรับการประสานงานและสรางความรวมมือใหเกิดขึ้น���ะหวางหนวยงานตางๆ และประชาชน สวนเครือขายแบบไมเปนทางการ ควรเนนความสัมพันธของประชาชนในชุมชน จัดตั้งเครือขายขึ้นมา การชวยเหลือซึ่งกันและกัน จะไมรอคอยความชวยเหลือจากหนวยงานตางๆเทานั้น ซึ่งเครือขายที่ไม เปนทางการนั้น ควรเนนที่การมีสวนรวมของประชาชนในชุมชนเปนหลัก โดยการจัดตั้งเปนเครือขาย ขึ้นมาชวยเหลือกันและกัน โดยไมรอคอยแตความชวยเหลือจากหนวยงานเทานั้น เพราะการพึ่งพา หนวยงานตางๆ ตองผานระเบียบขั้นตอน ซึ่งใชเวลานาน ขณะที่บางเรื่องเปนเรื่องที่เรงดวนรอไมได สวนหนวยงานทั้งภาครัฐและเอกชนนั้นมีบทบาทเพียงแคใหความชวยเหลือและใหคําปรึกษาเทานั้น ลักษณะเครือขายไมเปนทางการเชนนี้ ไมคอยมีระบบที่ซับซอน มีการยืดหยุน ตามแตสถานการณ หรือความจําเปนของชาวบานในแตละพื้นที่ บางครั้งชาวบานจะรวมกันจัดกิจกรรม เพื่อแสดงความ คิดเห็นและตัดสินใจ เพื่อหาแนวทางการแกปญหารวมกันไดอยางตรงจุด


จิรพันธ ไตรทิพจรัส (2548: บทคัดยอ) ไดศึกษาผลกระทบจากภัยพิบัติคลื่นสึนามิและความตองการ ความชวยเหลือของประชาชนจังหวัดภูเก็ต โดยกลุมตัวอยาง คือ ประชาชนผูประสบภัยและหัวหนา หนวยราชการในจังหวัดภูเก็ต จํานวน 1,370 คน เครื่องมือวิจัย คือ แบบสอบถามและแบบสัมภาษณ ระดับลึก เก็บขอมูลในเดือนมีนาคม 2548 ผลการวิจัยพบวาผูประสบภัยพิบัติตองการความชวยเหลือ ดังนี้ 1) ความชวยเหลือสําหรับบุตรหลาน ไดแก ยกเวนคาเลาเรียน ทุนการศึกษาตอเนื่อง ทุนอาหาร กลางวัน ไดทํางานพิเศษนอกเวลาเรียน ไดยืดระยะเวลาชําระหนี้เงินกองทุนใหกูยืมเพื่อการศึกษา ได สิทธิกูเงินเพื่อการศึกษา 2) ความชวยเหลือสําหรับประชาชน ไดแกเงินทุนประกอบอาชีพใหม อุปกรณยังชีพ สิทธิ ยืดระยะเวลาการชําระหนี้พรอมดอกเบี้ยเงินกู สิทธิกูยืมเงินเพื่อประกอบอาชีพ หรือกิจการใหม ที่อยูอาศัยถาวร คําแนะนําทางกฎหมาย การฟนฟูสภาพจิตใจ ซึ่งจากการวิจัยในครั้งนี้ มีขอเสนอแนะคือ 1) พัฒนาเครือขายระบบเตือนภัยและติดตั้งสัญญาณเตือนภัยในพื้นที่เสี่ยงภัย 2) ชวยเหลือดานการศึกษา คือ ยกเวนคาเลาเรียน ใหสิทธิกูเงินเพื่อการศึกษาจัดสรรทุนเพื่อ การศึกษา ทุนอาหารกลางวันอยางตอเนื่อง ยืดระยะเวลาชําระหนี้เงินกองทุนใหกูยืมเพื่อ การศึกษา ใหทํางานพิเศษนอกเวลาเรียน 3) กําหนดนโยบายใหความชวยเหลือดานอาชีพ/รายไดและที่อยูอาศัย คือ จัดสรรเงินทุน/ให สิทธิกูยืมเงินประกอบอาชีพหรือกิจการใหม ยืดระยะเวลาชําระหนี้ จัดสรรที่อยูอาศัยถาวร 4) ดูแ ลรัก ษาทรั พ ยากรธรรมชาติ แ ละสิ่ ง แวดล อ มให ดํา รงอยู อย า งดีแ ละส ง เสริม ธุ ร กิจ การ ทองเที่ยวใหคนมาเที่ยวภูเก็ตเหมือนเดิม 5) สงเสริมอาชีพใหมๆ เชน การทองเที่ยวสําหรับผูสูงอายุ การทองเที่ยวเพื่อสุขภาพ การศึกษา นานาชาติ การจัดประชุมสัมมนา การเพาะเลี้ยงสัตวน้ําราคาแพง 6) จัดอบรมสัมมนาการปองกันตนจากภัยพิบัติ การฟนฟูสภาพจิตใจ กฎหมายที่เปนผลกระทบ จากภัยพิบัติ อาชีพ/กิจการใหม การคนหาผูสูญหาย การ กํากับ ติดตามระบบประกันภัย ประสิทธิ์ ไหมสีเสน (2550: บทคัดยอ) ไดศึกษาเชิงสํารวจเกี่ยวกับระดับความตองการความชวยเหลือ ระดับความพึงพอใจ และศึกษาความสัมพันธระหวางผูประสบภัยในสาขาอาชีพตาง ๆ กับระดับความ ตองการความชวยเหลือและระดับความพึงพอใจตอการไดรับความชวยเหลือของผูประสบภัยคลื่น ยักษสึนามิ ในจังหวัดกระบี่ที่ยังคงตองการจากภาครัฐบาลและภาคเอกชน ประชากร โดยใชประชากร จํานวน 400 คน จาก 5 อําเภอที่ประสบภัยพิบัติซึ่งเปนตัวแทนกลุมประมง และเกษตรกรรม กลุม ประกอบธุรกิจและผูประกอบการขนสงทางน้ํา กลุมประชาชนรับจางทั่วไป กลุมแมบาน กลุมผูรับ ราชการและกลุมอื่น ๆ ที่ประสบภัย โดยแบงความตองการความชวยเหลือออกเปน 10 ดานคือ 1) ดาน ที่อยูอาศัย 2) ดานสิ่งอุปโภคบริโภค 3) ดานการประกอบอาชีพ 4) ดานโครงสรางพื้นฐานทาง


เศรษฐกิจ 4) ดานสาธารณสุข 5) ดานการจายคาชดเชย 6) ดานความปลอดภัย 7) ดานระบบเตือนภัย 8) ดานการทองเที่ยว 9) ดานสิ่งแวดลอม 10) ดานกฎหมาย ผลวิจัยสรุปคือ 1) ระดับความตองการความชวยเหลือของผูประสบภัย ยังคงตองการอยู พบวาเฉลี่ยยังมีความ ตองการในระดับมาก 2) ระดับความพึงพอใจของผูประสบภัยตอการไดรับความชวยเหลือ พบวาเฉลี่ยมีระดับความพึง พอใจปานกลาง 3) ประชาชนตองการความชวยเหลือในดานโครงสรางพื้นฐานทางเศรษฐกิจ ความตองการความ ชวยเหลือในดานการจายเงินคาชดเชยในชีวิตและทรัพยสิน ความตองการความชวยเหลือดาน การใหรัฐบาลฟนฟูแหลงทองเที่ยวอยางรวดเร็ว มีความตองการความชวยเหลือในดาน สิ่งแวดลอมจากรัฐบาลและความตองการความชวยเหลือดานกฎหมายมีความสัมพันธกัน 4) ประชาชนยังคงตองการใหภาครัฐบาลใหการสงเสริมดานการประกอบอาชีพ การจายเงิน ชดเชยกรณีเสี ยชีวิตและเครื่องมือประกอบอาชี พเสียหายมีจํ านวนเพียงพอสมเหตุสมผล ตองการความปลอดภัยในชีวิตและทรัพยสินภายหลังเกิดภัยพิบัติ ดานการติดตั้งระบบเตือน ภัยทําไดอยางรวดเร็วทั่วถึงและดานกฎหมายเกี่ยวกับสิทธิพึงมีพึงไดของผูประสบภัย 2.6.2 งานวิจัยเกี่ยวกับแนวทางการจัดการภัยพิบัติจากอาสาสมัครและองคกรพัฒนาเอกชน แนงนอย จุไธสง (2548: บทคัดยอ) ไดศึกษาแนวทางการพัฒนาคุณภาพการบรรเทาทุกขผูประสบภัย พิ บั ติ ข องสํ า นั ก งานบรรเทาทุ ก ข แ ละประชานามั ย พิ ทั ก ษ ส ภากาชาดไทย จากอาสาสมั ค รที่ เ คย ใหบริการ ผลสรุปพบวา บุคลากรในภาครัฐ เอกชน มูลนิธิ และอาสาสมัครขาดการวางแผนในการ จัดการภัยพิบัติรวมกัน ขอเสนอแนะจากการศึกษาคือ สภากาชาดไทยควรมีการกําหนดนโยบายดาน การเขาถึงภัยพิบัติอยางรวดเร็วและควรกําหนดนโยบายการมีสวนรวมในการจัดการระหวางภาครัฐ เอกชน และประชาชนที่ไดรับผลกระทบ สนับสนุนใหผูประสบภัยเขามามีสวนรวมในการจัดการกับ ภัยพิบัติโดยใชแนวคิดการจัดการความเสี่ยงจากภัยพิบัติโดยมีชุมชนเปนฐานและควรมีเครือขายใน การปฏิบัติงาน งานวิจัยเกี่ยวกับประสบการณของตางประเทศในการจัดการภัยพิบัติโดยมีชุมชนเปนฐาน Jie-Ying Wu (2005) ไดศึกษาเปรียบเทียบแนวทางการชวยเหลือและการพัฒนาการจัดการภัยพิบัติ โดยมีชุมชนเปนฐานจาก 3 โปรแกรมใน 3 ประเทศ คือ แผน “Project Impact” (PI) ของประเทศ สหรัฐอเมริกา แผน “Disaster Preventive and Welfare Community” (DPWC) ของ จังหวัดโกเบ ประเทศญี่ปุนและแผน “Integrated Community-Based Disaster Management” (ICBDM) ของไตหวัน ในประเด็นขององคกรที่มีสวนรวม แหลงทุน วิธีการจัดการกับภัยพิบัติ และเชื่อมโยงกับภาครัฐ ซึ่ง ผูวิจัยไดเรียบเรียงผลการศึกษาเปนตารางไดดังนี้


ตารางที่ 2.7 เปรียบเทียบการจัดการภัยพิบัติโดยมีชุมชนเปนฐานจากกรณีศึกษาทั้ง 3 ประเทศ องคกรที่มีสวนรวมในการจัดการ อเมริกา

ญี่ปุน

ไตหวัน

ภาคีของ PI มาจากหลายภาคสวน มีการรวมมือกันทั้งระดับระหวาง รัฐ ระดับรัฐ ระดับเขตและระดับ เมือง รวมไปถึงภาคธุรกิจในระดับ ชุมชน, ทองถิ่น ภาคอุตสาหกรรม สื่ อ สาร มวลชน องค ก รพั ฒ นา เอกชน และสถาบั น การศึ ก ษา ระดั บ สู ง โรงพยาบาล สถานี อนามัย สถาบันทางศาสนา และ คณะกรรมการทองถิ่น ผูที่มีสวน ร ว มส ว นมากเป น ภาคธุ ร กิ จ ที่ อ ยู กั บ ชุ ม ชนโดยเป น ตั ว แทนของ สาขาทองถิ่นจากสายงานหลักใน ระดั บ ชาติ ภาคี ใ นภาคธุ ร กิ จ นั้ น ดูแลในสวนของการเงิน สวนภาค องค ก รพั ฒ นาเอกชนนั้ น ดู แ ล ประชาชนในกลุมเปราะบางอยาง ผูสูงอายุและคนจนซึ่งยังไมไดถูก ผสานงานใน PI มากนัก

ใชการดําเนินงานของระบบสังคม สงเคราะหของภาครัฐเปนตัวหลัก รวมกับ DPWC ในการเสริมสราง ความเข ม แข็ ง ให กั บ ชุ ม ชน ผ า น คณะกรรมการชุ ม ชน กลุ ม สตรี ชมรมผู สู ง อายุ เยาวชน สมาคม ผู ป กครอง ภาคธุ ร กิ จ ในท อ งถิ่ น นอกจากนั้น DPWC ยังไดรับการ สนับสนุนจากหนวยดับเพลิงของ เมื อ ง โดยมี อ าสาสมั ค รนั ก ผจญ เพลิงมีบทบาทสําคัญ รวมกับภาค ธุ ร กิ จ จั ด ตั้ ง “กองกํ า ลั ง ป อ งกั น ตนเองจากอัคคีภัย” บางชุมชน ไดรับการจัดสนับสนุนจากบริษัท ในภาคธุรกิจ ซึ่งมีการพัฒนาแผน ลดความเสี่ยงจากภัยพิบัติในภาค ธุรกิจและแผนจัดการภาวะฉุกเฉิน ในการใหความชวยเหลือดานการ ขนสงและที่หลบภัยดวย

มีกลุมสถาบันการศึกษาซึ่ง เปนองคกรรวมหลักๆ ของ ICBDMในการเสริ ม สร า ง ความเข ม แข็ ง ของชุ ม ชน นอกจากนั้ น ชุ ม ชนที่ ไ ม ไ ด รั บ ผลกระทบจากภั ย พิ บั ติ โดยตรงก็รวมกิจกรรมของ ICBDM ดวย บางครั้งหนวย ดั บ เพลิ ง ของท อ งถิ่ น หรื อ เขตก็มีสวนรวมในกิจกรรม ด ว ย แต ไ ม ไ ด มี บ ทบาท สําคัญ

บทเรียนที่พบจากประเด็นองคกรที่มีสวนรวม จากการศึ ก ษาในครั้ ง นี้ ทํ า ให เ ห็ น ว า การร ว มมื อ กั น กั บ องค ก รในระดั บ รากหญ า จะประสบ ความสําเร็จไดหากมีการประสานโครงสรางทางสังคมและการเมืองเขาดวยกันกับองคกรในชุมชน ที่ทํางานและสถาบันการศึกษา และเมื่อเปรียบเทียบการมีสวนรวมขององคกรตางๆ ใน 3 โปรแกรมพบวา ชุมชนที่มีการมีสวนรวมอยางหลากหลายมากที่สุด คือ มีการมีสวนรวมทั้งจาก ระบบสังคมสงเคราะหของภาครัฐและภาคธุรกิจ ในขณะที่ชุมชนที่ทําแผน PI ก็มีการรวมมือกับ องคกรสวนของถิ่นของภาครัฐและหลายๆองคกรในภาคสวนตางๆเชนกัน แตไมไดมีการผสาน ความรวมมือกัน ในการลดความเปราะบางของประชาชนมากนัก สวนชุมชนที่ทําแผน ICBDM ประชาชนในกลุมเปราะบางตองเผชิญกับภัยหลายๆอยาง ซึ่งแมวาจะไดรับการมีสวนรวมจากกลุม สถาบันการศึกษา แตก็มีภาคธุรกิจและหนวยงานรัฐในระดับทองถิ่นเพียงจํานวนหนึ่งรวมดวย


ตารางที่ 2.7 (ตอ) แหลงทุน อเมริกา

ญี่ปุน

ไตหวัน

FEMA (สํานักงานจัดการภาวะ หนวยดับเพลิงแหงเมืองโกเบมี ในประเทศไต ห วั น สถาบั น ฉุ ก เฉิ น แห ง ชาติ ข องสหรั ฐ ) งบในการดําเนินงานใหครั้งละ การศึ ก ษาจะให ง บประมาณ ป ก ติ แ ล ว จ ะ มี ง บ ป ร ะ ม า ณ 780 ดอลลาร (~26,000 บาท) 13,000 ดอลลาร (~442,000 300,000 ถึง 500,000 ดอลลา และ 925 ดอลลาร (~31,000 บาท) ในการสนับสนุนชุมชน สหรัฐ (~10 ลานบาท) ใหแก บาท) ในการจัดกิจกรรมตอป นํารองที่ ICBDM งบประมาณ ชุมชนที่ทําแผน PI ทุนจาก สําหรับแตละชุมชน โดยชุมชน ในส ว นนี้ จ ะถู ก นํ า ไปใช ใ น FEMA กอนนี้มีความสําคัญมาก สามารถเขี ย นโครงการขอทุ น การสนั บ สนุ น การอบรมเชิ ง สําหรับชุมชนทองถิ่น เพราะมัน เปนพิเศษไดอีก 463 ดอลลาร ปฏิ บั ติ ก ารในการจั ด การภั ย เ ป น ง บ ตั้ ง ต น ซึ่ ง พ ว ก เ ข า ตอป นอกจากนั้นยังสามารถให พิบัติแกชุมชนนํารอง ซึ่ง สามารถขยายผลการดําเนินงาน ทุ น เป น ก อ นใหญ ใ นครั้ ง เดี ย ว ชุมชนดังกลาวสามารถรับทุน ต อ ไปได โดยสามารถรั บ เงิ น ไดสูงสุด 14,000 ดอลลาร แก ได เ พี ย งครั้ ง เดี ย วจากส ว น จาก public sectors อื่นๆ และ ชุมชนที่ตองการจัดซื้ออุปกรณ ราชการ ในการจัดซื้ออุปกรณ จากการบริจาคของภาคีที่มีสวน ที่ ใ ช ใ นการกูภัย หรื อรับมือกั บ กูภัย ในวงเงิน 300,000 ดอล รวม หากไมมีงบประมาณใน ภาวะฉุกเฉิน นอกจากนั้น ยัง ลาร (~10 ลานบาท) เนื่องจาก การทําแผน PI แลวชุมชนก็ตอง ไดรับเงินบริจาคจากภาคีตางๆ ชุ ม ช น ที่ ทํ า ICBDM ไ ม มี หาทางที่จะหาทุนในระยะยาวที่ ที่ ร ว มงานด ว ยด ว ยความที่ ความสั ม พั น ธ กั บ ภาคธุ ร กิ จ จะจัดกิจกรรมเพื่อการลดความ ชุ ม ช น มี ค ว า ม สั ม พั น ธ ที่ การใหทุนจึงหนักไปภาครัฐ หลากหลายอีกดวย เสี่ยงตอไป บทเรียนที่พบจากประเด็นองคกรแหลงทุน ชุมชนที่ทําแผน ICBDM จะไดรับการสนับสนุนในระยะเวลาเพียง 1 ป ทําใหหลายๆ ชุมชนตองยุติ การดําเนินงานไป แตก็มีชุมชนนํารองหลายๆชุมชนที่สามารถสานตอการจัดการตอไปไดโดยรับ ทุนจากภาคสวนอื่นๆ หรือ การบริจาคสวนบุคคล ตางจากชุมชนที่ทําแผน DPWC ของญี่ปุนซึ่งมีทุน ที่มั่นคงจากภาครัฐทุกๆป ซึ่งทั้งชุมชนที่เขาแผน PI และ ICBDM จะไดรับเพียงเงินตั้งตนในตอนเริ่ม แผน จะเห็นไดวาชุมชนที่ทําแผน ICBDM ชุมชนตองเผชิญกับภาวะลําบากมากกวาชุมชนที่ทําแผน PI เพราะชุมชนที่ทําแผน ICBDM ไมมีภาคธุรกิจมาสนับสนุน


ตารางที่ 2.7 (ตอ) วิธีการจัดการกับภัยพิบตั ิ อเมริกา

ญี่ปุนและไตหวัน

แผน PI มีเปาหมายในการดําเนินงานที่ชัดเจน ในเรื่องของการดําเนินกิจกรรมในชุมชนที่ทํา คือ สนับสนุนการลดผลกระทบที่จะเกิดขึ้นจาก แผน DPWCและ ICBDM ใหความสําคัญเนน ภัย พิ บั ติ โดยชุ ม ชนต อ งมี ก ารสร า งภาคี ไปที่การเตรียมพรอมและการรับมือกับภัยพิบัติ เครือขายเปนอันดับแรก จากนั้นจึงระบุภัยและ โดยอาศัยประสบการณของผูใหการสนับสนุน ประเมิ น ความเสี่ ย ง ซึ่ ง ต อ งมี ก ารดํ า เนิ น งาน ซึ่งเปนนักผจญเพลิงมากอน ขับเคลื่อนตอไป บทเรียนที่พบจากประเด็นวิธีการจัดการกับภัยพิบตั ิ จากประสบการณของทั้งสามกรณี ในการสรางภาคีเครือขายกับชุมชน และการประเมินความเสี่ยง จากภัย ซึ่งเปนขั้นตอนที่ขาดไมได ในการจัดการภัยพิบัติโดยมีชุมชนเปนฐาน ไมวาอยางไรก็ตาม เปาหมายของการจัดการภัยพิบัติโดยมีชุมชนเปนฐานก็คือการสรางภาคีเครือขายใหแกชุมชนเพื่อ เปนฐานกําลังสํารองในการสนับสนุนการจัดการภัยพิบัติของชุมชน การประสานความรวมมือกับภาครัฐ แ ผ น PI ใ ช ยุ ท ธ ศ า ส ต ร ที่ แมวา DPWC ซึ่งเปนการทํา ไต ห วั น ดํ า เนิ น งานแบบรวม หลากหลายในการผลั ก ดั น แผนงานทองถิ่นในเมืองโกเบที่ อํ า นาจเข า สู ส ว นกลางอย า ง โครงการในระดั บ ชุ ม ชนให ได รั บ การสนั บ สนุ น เท า ๆกั น เขมขน ICDBM กองกําลัง ยั่ ง ยื น ด ว ยการสนั บ สนุ น ของ กั บ เ มื อ ง อื่ น ร า ช ก า ร ใ น ข อ ง ห น ว ย ดั บ เ พ ลิ ง ส ว น FEMA ในงานวิจัยนี้พบวา ส ว น ก ล า ง ไ ด จั ด ใ ห มี ก า ร ทองถิ่นมักจะชวยวางแผนการ ยุทธศาสตรการสนับสนุนสวน แขงขันกันเปนประจําทุกป ซึ่ง ฝ ก ซ อ มอย า งเต็ ม รู ป แบบ หนึ่งมีการใชชุมชนนํารองที่ทํา ชุ ม ชนที่ มี ก ารมี ส ว นร ว มที่ ชุมชนที่ทําแผน ICDBM ก็ แผน PI ในการออกแบบการ กวางขวางหรือมีการดําเนินงาน ยังคงอยูในภาวะที่ยากลําบาก ขยายภาคีเครือขายใหกวางขึ้น ไดดี ก็จะเขามาเปนชุมชนที่มี ต อ ก า ร รั บ ก า ร ส นั บ ส นุ น ความสํ า คั ญ ในการผลั ก ดั น ทรัพยากรจากภายนอก ชุมชนที่ทําแผน DPWC หากเปรียบเทียบการจัดการภัยพิบัติโดยมีชุมชนเปนฐานของประเทศไทยกับทั้ง 3 ประเทศที่กลาวมาใน ขางตน อาจกลาวไดวาประเทศไทยยังไมมีรูปแบบการจัดการที่ชัดเจน แตผูศึกษาพบขอดีในดานการ ประสานความรวมมือกับภาครัฐ คือ ภาครัฐมีนโยบายที่พรอมจะผสานความรวมมือตางๆ กับภาคสวน อื่น เพื่อนําการสนับสนุนทั้งดานทุนและความรวมมือเขามาสูชุมชน


ดานวิธีการจัดการภัยพิบัตินั้น ประเทศไทยเราใหความสําคัญกับการทําแผนเตรียมพรอมปองกัน และ มีการสนับสนุนดานทรัพยากรคน โดยมีโครงการหนึ่งตําบลหนึ่งทีมกูภัย (One Tambon One Search and Rescue Team :OTOS) ซึ่งเปนทีมคนหาและกูภัย จํานวน 10 คน ตอหนึ่งตําบล และมี อปพร.รอย ละ 2 ตอจํานวนประชากรในพื้นที่ โดยจัดการฝกซอมการอพยพหนีภัยและจําลองสถานการณทุก อําเภออยางนอยปละครั้ง ปภ.จัดสรรงบประมาณให 50,000 บาท ตอตําบล และใหการศึกษาการ เตรียมพรอมรับมือกับภัยพิบัติในโรงเรียนประถม การจัดการอพยพหนีภัย การจัดการความเสี่ยงจาก ภัยพิบัติโดยมีชุมชนเปนฐาน การจัดการเผชิญเหตุเพลิงไหม และการคนหา กูภัยทางทะเล แตยังไมมี การใหความรูหรือพัฒนาศักยภาพของชุมชนในการจัดการองคกรชุมชนของตนเองตอไปในระยะยาว แตการดําเนินงานจากภาครัฐในเวลาก็นี้ยังเปนไปในรูปแบบของการเผยแพรความรูและฝกอบรมการ จั ด การใหกั บชุ ม ชนตามนโยบาย มากกวา ที่จ ะส ง เสริ มด า นความเขม แข็ ง ของชุ ม ชน ซึ่ งป จ จุ บั น สวนมากองคกรพัฒนาเอกชนจะเปนผูที่ใหการสนับสนุน ทั้งดานทุนและการใหคําปรึกษาสนับสนุน การเสริมสรางความเขมแข็งของชุมชนในการรวมมือกันรับมือกับความเสี่ยงของภัยพิบัติ อีก ป ญ หาหนึ่ ง ในระยะยาว หากชุ ม ชนตองการตอยอดการพัฒนาศักยภาพของการจั ด การภัย ซึ่ง ตองการใชงบประมาณมากกวานั้น ชุมชนก็จะประสบปญหาในการจัดสรรงบประมาณหรือระดมทุน เพราะองคการบริหารสวนตําบล ซึ่งเปนเจาภาพของการจัดการในระดับทองถิ่น ยังไมมีแผนที่ชัดเจน ในการฝกอบรมพัฒนาและซื้ออุปกรณสําหรับกูภัย ทําใหจัดการงบประมาณทําไดยาก

2.6.3 งานวิจัยเกี่ยวกับแนวทางการจัดการภัยพิบัติที่ใชวิธีเดลฟายในการเก็บขอมูล Biswanath Dash (2004 : บทคัดยอ) ไดศึกษาเกี่ยวกับตัวชี้วัดความพรอมตอภัยพิบัติของชุมชนใน ประเทศอินเดีย จาก 3 รัฐคือ กุจราช, อันตรประเทศ และโอริสสา การวิจัยในครั้งนี้วัดความ เตรียมพรอมของชุมชนจากปจจัย10 ประการ ตอภัยพิบัติ 6 ชนิดไดแก แผนดินไหว พายุไซโคลน น้ํา ทวม ภัยแลง ไฟปา และโรคระบาด ทําการคัดเลือกตัวชี้วัดโดยใชเทคนิคเดลฟายในการวิเคราะห ผลสรุปพบวา 1) การเตรียมความพรอมในบริบทของประเทศกําลังพัฒนาจําเปนตองมีการเชื่อมโยง ปจจัยในการฟนฟู 2) แตละชุมชนตองมีการเตรียมความพรอมอยูเสมอ โดยเฉพาะการหาจุดออนของ ชุมชน มีการเตรียมพรอมตานสิ่งกอสรางและการใหความชวยเหลือกลุมเปราะบางเชน คนยากจน ใน การเตรียมพรอมตอภัยพิบัติ 3) เครื่องมือติดตาม เตือนภัยที่มีความแมนยําและมีประสิทธิภาพเปน องคประกอบที่สําคัญในการเตรียมความพรอม


Somrudee Meprasert (2006: บทคัดยอ) ไดศึกษาผลกระทบตอการทองเที่ยวและกระบวนการฟนฟู ในอุทยานแหงชาติทางทะเลจากเหตุการณสึนามิ โดยใชเทคนิคเดลฟายศึกษาขอมูล 4 ประการ คือ 1) ผลกระทบจากสึนามิตออุทยานแหงชาติทางทะเลและผลกระทบตอเศรษฐกิจการทองเที่ยว 2) การ รับผิดชอบหนาที่และประสิทธิภาพในการฟนฟู 3) การดําเนินงานตางๆในการเพิ่มความพรอมและ แนวทางในการฟนฟูที่มีประสิทธิภาพมากขึ้น 4) อุทยานแหงชาติทางทะเลจะจัดการกับภัยพิบัติที่อาจ เกิ ด ในอนาคตอยา งไร ผลสรุปพบว าสึน ามิมีผลทั้งทางตรงและทางออมต อธุ รกิจ ชุ ม ชนด า นการ ทองเที่ยว ซึ่งผลกระทบโดยตรงก็คือ สึนามิสรางความเสียหายตอสังคม สุขภาพ ความปลอดภัย สิ่ง ปลูกสรางและสิ่งแวดลอม อันไดแก ทรัพยากรธรรมชาติ ระบบนิเวศนซึ่งมีความสําคัญมากตออุทยาน แหงชาติทางทะเล อยางไรก็ตามก็มีการซอมแซม สิ่งกอสรางสําหรับอํานวยความสะดวกในและรอบๆ บริเวณอุทยานเพื่อบริการนักทองเที่ยวกลับมา การดําเนินงานฟนฟูการทองเที่ยวนั้นมีความสัมพันธ กับทรัพยากร ธรรมชาติ ธุรกิจชุมชน และการบริการทางสังคมไดระดับหนึ่ง มีการเตรียมการ รับมือ และการฟนฟูกับภัยพิบัติซึ่งอาจเกิดขึ้นในอนาคต โดยทดลองออกแบบแนวทางแผนการอพยพจากที่ เสี่ยงภัย และจัดลําดับการบรรเทา การเตรียมพรอมและการฟนฟูหลังเหตุการณภัยพิบัติในอนาคต

2.7 กรอบแนวคิดในการศึกษา แนวทางพัฒนาการจัดการความเสี่ยงจากภัยพิบัตโิ ดยมีชุมชนเปนฐาน ปญหา/อุปสรรคที่พบในการดําเนินงาน - การจัดการความเสี่ยงจากภัยพิบัติโดยมีชุมชนเปนฐาน - การจัดการตนเอง - การดําเนินงานจากภาคประชาสังคม

แนวทางการขยายผลจากบทเรียนที่ไดรับ - กรอบดําเนินงานการดํารงชีวิตอยางยั่งยืน

ความคิดเห็นของผูดาํ เนินงานในภาคประชาสังคม ชุมชน/ ภาครัฐ/ องคกรพัฒนาเอกชน ภาพที่ 2.7 กรอบแนวคิดในการศึกษา การศึกษาในครั้งนี้เปนการรวบรวมความคิดเห็นของผูปฏิบัติงานและผูมีสวนเกี่ยวของใน กระบวนการจัดการความเสี่ยงจากภัยพิบัติโดยมีชุมชนเปนฐานภาคประชาสังคมของชุมชนบาน น้ําเค็ม เพื่อศึกษาปญหา แนวทางการแกไข เพื่อเปนแนวทางในการพัฒนาและขยายผลบทเรียนที่ ไดรับไปสูชุมชนอื่นๆ โดยใหความสําคัญกับการจัดการตนเองของชุมชน


บทที่ 3 แนวทางการดําเนินงานวิจัย ในการวิจัยครั้งนี้ผูวิจัยนําเอาเทคนิคเดลฟาย (Delphi) มาใชในการรวบรวมขอมูลความคิดเห็นของ ผูเชี่ยวชาญที่มีตอแนวทางการพัฒนาการจัดการความเสี่ยงจากภัยพิบัติโดยมีชุมชนเปนฐาน ซึ่งวิธีนี้จะ ไดขอมูลที่ถูกตอง เพราะเปนความคิดเห็นจากบุคคลหลายฝาย และแนวคิดที่ไดเปนความคิดที่เปน อิสระของกลุมผูเชี่ยวชาญ เพราะไมมีบุคคลใดบุคคลหนึ่งทราบวา ใครบางที่เปน ผูเชี่ยวชาญ นอกจาก ผูวิจัยเทานั้น โดยบทนี้จะกลาวถึงขั้นตอนและวิธีดําเนินการวิจัย ไดแก กลุมตัวอยางที่ใชในการวิจัย เครื่องมือที่ใชในการวิจัย การเก็บรวบรวมขอมูล การวิเคราะหขอมูล ดังตอไปนี้

3.1 กลุมตัวอยางที่ใชในการวิจัย การวิจยั ในครัง้ นี้มีประชากรที่ศึกษา คือ ผูที่มีสวนรวมในการจัดการความเสี่ยงจากภัยพิบัติโดยมี ชุมชนเปนฐานจากภาคประชาสังคมแกชมุ ชนบานน้ําเค็ม ซึ่งประกอบดวย 1. ภาครัฐ: ตัวแทนจากหนวยงานที่มีสวนเกี่ยวของในระดับทองถิ่นและระดับชาติ 2. องคกรพัฒนาเอกชน: มูลนิธิหรือองคกรที่สนับสนุนกระบวนการดําเนินงาน 3. ชุมชน: ตัวแทนจากองคกรชุมชนที่เปนแกนนําในการดําเนินงาน ซึ่งผูวิจัยไดเลือกกลุมตัวอยางโดยใชวิธีเลือกแบบเจาะจง (Purposive Sampling) และวิธีบอกตอ (Snowball Sampling) ดวยการขอคําแนะนําจากกลุมตัวอยาง วามีผูใดอีกที่ควรเปนกลุมตัวอยางจนได ผูเชี่ยวชาญจากองคกรตางๆ รวมทั้งหมด 9 ทาน คือ 1) กลุมตัวอยางจากภาครัฐ จํานวน 4 ทาน ไดแก - ระดับทองถิ่น : องคการบริหารสวนตําบลบางมวง, สํานักงานปองกันและบรรเทาสา ธารณภัยจังหวัดพังงา - ระดับชาติ : สํานักสงเสริมการปองกันสาธารณภัย กรมปองกันและบรรเทา���าธารณภัย 2) กลุมตัวอยางจากองคกรพัฒนาเอกชน จํานวน 4 ทาน ไดแก - ศูนยเตรียมความพรอมปองกันภัยพิบัติแหงเอเชีย (Asian Disaster Preparedness Center ADPC) - เครือขายความรวมมือฟนฟูชุมชนชายทะเลฝงอันดามัน (Save Andaman Network: SAN) - มูลนิธิชุมชนไท - มูลนิรักษไทย 3) กลุมตัวอยางจากภาคชุมชน จํานวน 2 ทาน ไดแก - ศูนยประสานงานชุมชนบานน้ําเค็ม - ศูนยอาสาสมัครปองกันภัยฝายพลเรือนชุมชนบานน้ําเค็ม ต.บางมวง


3.2 เครื่องมือที่ใชในการวิจัย 3.2.1 เทคนิคเดลฟาย จากการทบทวนวรรณกรรมขางตน จะเห็นไดวามีความคิดเห็นที่แตกตางกันของผูดําเนินในแตละภาค ส ว น ซึ่ ง ในขณะเดี ย วกัน ก็ไ ม มีคํ า ตอบใดเปน คํ า ตอบที่ ผิ ด หรื อถู ก ตอ ง ดัง นั้น การหาคํา ตอบของ งานวิจัยในครั้งนี้ จึงรวบรวมความคิดเห็นที่หลากหลายจากผูเชี่ยวชาญ โดยแตละแหลงไมสงอิทธิพล ตอกันโดยใชเทคนิคเดลฟาย เพื่อนําขอมูลความคิดเห็นที่ไดมาสรางแนวทางในการพัฒนาการจัดการ ความเสี่ยงจากการจัดการภัยพิบัติโดยมีชุมชนเปนฐานซึ่งเปนหัวขอของการวิจัยในครั้งนี้ 3.2.1.1 ที่มาและความหมายของเทคนิคเดลฟาย ในการศึกษาอนาคต (Futures Studies) หรือการวิจัยอนาคต (Futures Research) ที่เปนลักษณะของการ คาดการณ หรือมองสังคมไปขางหนา เพื่อเตรียมเผชิญกับการเปลี่ยนแปลงในสิ่งที่จะเกิดขึ้นใหได อยางมีประสิทธิภาพ และเกิดความรับผิดชอบตอสังคมสวนรวม จะตองนําแนวทางการพยากรณ (Forecasting) บนหลักวิชาการมาใช เทคนิคเดลฟาย (Delphi Techniques) คือ วิธีการวิจัยชนิดหนึ่ง ที่จัดอยูในกลุมของการพยากรณอนาคต และจําแนกตามลักษณะขอมูล ถือวา เทคนิคเดลฟาย เปนการวิจัยที่มุงแสวงหาขอมูลทั้ง เชิงคุณภาพ และเชิงปริมาณที่มีการใชสถิติอางอิงอยู ประวัติความเปนมาของเทคนิคเดลฟายเปนดังนี้ เดลฟาย (Delphi) เปนชื่อวิหารอันศักดิ์สิทธิ์สมัยกรีก โบราณ ที่ผูคนใหความนับถือศรัทธาไปขอคําทํานายมากที่สุด มีตํานานเลาวา เดิมวิหารแหงนี้ เปนที่ สถิตของเทพธิดากาเอีย (Gaia) ที่มีมังกรชื่อไพธอส (Pythos) เปนผูคุมครอง ตอมาเทพอพอลโล (Apollo) โอรสของเทพซีอุส (Zeus)และเทพธิดาลีโต (Leto) ฆามังกรไพธอสและตั้งตนเปนเจาของ วิหารแทน เทพอพอลโล มิใชไดรับคําเลาลือเพียงเรื่องความสงางามเทานั้น หากแตรวมถึง ความสามารถในการทํานายเหตุการณในอนาคตดวย วิหารแหงนี้ ตั้งอยูหางจากกรุงเอเธนส ไปทางทิศ ตะวันตกเฉียงเหนือ 170 กิโลเมตรบนเนินเขาพานัสสัส (Mount Parnassus) จากจุดนี้ สามารถมองเห็น อาวคอรินซ (Gulf Corinth) ได ที่ตั้งอันสวยงามของวิหารแหงนี้ ทําใหวิหารเดลฟายเปนศูนยกลางของ การทํานายและเปนพิพิธภัณฑทางศิลปะที่มีคายิ่ง เนื่องจากเหตุการณที่สําคัญทางประวัติศาสตรของ กรีกถูกนํามาจารึกเปนภาพเขียนและสรางเปนปฏิมากรรมไว ณ วิหารแหงนี้ ซึ่งผลงานทางศิลปะ ดังกลาวเปนของขวัญที่ผูคนนํามามอบใหเมื่อมาขอคําทํานาย วิหารเดลฟายจึงเปนวิหารที่ร่ํารวย และมี บารมีมากที่สุดของกรีกในสมัยนั้น วิธีการทํานายอนาคตของเทพอพอลโลจะผานทางผูหญิงที่มีชื่อวา ฟเธีย (Pythia) โดยจะประกอบพิธีทํานายในหองสวนตัวภายในวิหารที่สรางใหควันสามารถทะลุได ควันจะเปนตัวสื่อสารระหวางเทพอพอลโลและฟเธีย เมื่อฟเธียไดรับควันจะอยูในอาการแนนิ่ง


นักบวช (Priest) จะเปนผูทําหนาที่ในการตีความคําพูดที่ทั้งสองเปลงออกมาใหคนที่ไปขอรับคํา ทํานายจากตํานานของความมีชื่อเสียงในการทํานายดังกลาว จึงเปนที่มาของการใชชื่อ “เดลฟาย” คําวา “เดลฟาย” จึงถูกนํามาใชเปนชื่อหรือสัญลักษณในการปฏิบัติการในโครงการตาง ๆ ของ หนวยงานทางทหาร และเดลฟายก็คือชื่อของเทคนิคการรวบรวมความคิดเห็นหรือการตัดสินใจใน เรื่องใดเรื่องหนึ่ง เกี่ยวกับเหตุการณหรือแนวโนมที่จะเกิดขึ้นในอนาคต โดยอาศัยความคิดเห็นที่ สอดคลองตองกันของผูเชี่ยวชาญ ในการนํามาซึ่งขอสรุปผลที่นาเชื่อถือในสวนที่เกี่ยวของกับงานวิจัย แบบเทคนิคเดลฟายนั้น เกษม บุญออน (2522) ซึ่งถือวาเปนบุคคลแรกของวงการศึกษาไทยก็วาได ที่นําการวิจัยแบบเทคนิค เดลฟายเขามาเผยแพร ไดกลาวถึงการพัฒนาเทคนิคเดลฟายไววาการศึกษาวิจัยโดยใชขอมูลจาก ความเห็นของผูเชี่ยวชาญในสาขาที่ตองการวิจัย ไดเริ่มขึ้นอยางมีระบบ ในป พ.ศ. 2495 เทคนิคนี้ได ถูกปกปดเปนความลับมาตลอด เนื่องจากเปนเทคนิคที่ทางกองทัพอากาศอเมริกันใชในการศึกษาและ วิจัยสิ่งตาง ๆ เดลฟาย (Delphi) เพิ่งมาเปดเผยในครั้งแรกในป 2505 โดยเฮลเมอร (Helmer) และดาลกี (Dalkey) นักวิจัยของบริษัท แรนด (Rand Corporation) ในรัฐแคลิฟอรเนีย สหรัฐอเมริกาสวน ความหมายของเทคนิคเดลฟายนั้น มีผูใหคํานิยามไวหลายกลุม เชน สุวรรณา (2528) ไดกลาวไววา เทคนิคเดลฟาย คือ กระบวนการรวบรวมความคิดเห็นหรือการตัดสินใจในเรื่องใดเรื่องหนึ่งเกี่ยวกับ อนาคตจากกลุมผูเชี่ยวชาญ เพื่อใหไดขอมูลที่สอดคลองเปนอันหนึ่งอันเดียวกันและมีความถูกตอง นาเชื่อถือมากที่สุด โดยที่ผูทําการวิจัยไมตองนัดสมาชิกในกลุมผูเชี่ยวชาญใหมาประชุมพบปะกันแต ขอรองใหสมาชิกแตละคนแสดงความคิดเห็นในรูปของการตอบแบบสอบถาม ประยูร ศรีประสาธน (2523) ไดกลาวสรุปถึงความหมายของเทคนิคเดลฟายไววา “เปนกระบวนการ หาความคิดเห็นที่เปนอันหนึ่งอันเดียวกันของกลุมคนเกี่ยวกับความเปนไปในอนาคตในเรื่องทีเ่ กีย่ วกับ เวลา ปริมาณ หรือ สภาพการณที่ตองการจะใหเปน ดวยแบบสอบถามแทนการเรียกกลุมคนมาประชุม นอกจากนี้ก็มีนักการศึกษาในตางประเทศที่มีสวนในการพัฒนาเทคนิคเดลฟายขึ้นมา นั่นคือ Norman Dalkey (1967) ซึ่งไดใหความหมายของเทคนิคเดลฟายไววา “คือโครงการที่จัดทําขึ้นอยางละเอียด รอบคอบ ในการที่จะสอบถามบุคคลดวยแบบสอบถามในเรื่องราวตางๆ เพื่อที่จะใหไดขอมูลและ ความคิดเห็นเหลานั้นกลับคืนมา”


กลาวโดยสรุป เทคนิคเดลฟาย เปนกระบวนการรวบรวมความคิดเห็นหรือการตัดสินใจในเรื่องใด เรื่องหนึ่งที่เกี่ยวกับเหตุการณ หรือแนวโนมที่จะเกิดขึ้นในอนาคตของผูเชี่ยวชาญ โดยใช แบบสอบถามเพื่อใหไดความคิดเห็นที่สอดคลองตองกันในการนํามาสูขอสรุปผลที่นาเชื่อถือ 3.2.1.2 จุดมุงหมายของการวิจัยที่ใชเทคนิคเดลฟาย ในการรวบรวมความคิดเห็นหรือการตัดสินใจในเรื่องใดเรื่องหนึ่งที่เกี่ยวกับเหตุการณ หรือแนวโนมที่ จะเกิดขึ้น วิธีวิจัยแบบเทคนิคเดลฟายนี้สามารถจะทราบผลทันทีและเปดโอกาสที่จะยืดหยุนปรับ ความคิดเห็นในกลุมผูตอบแบบสอบถาม ทําใหการวิจัยแบบเทคนิคเดลฟายสามารถเอื้ออํานวยตอ งานวิจัยที่ใชแกปญหาและการตัดสินใจในการวางแผนที่สรางสรรค และกอใหเกิดประสิทธิภาพอยาง ยิ่งจากจุดมุงหมายดังกลาวขางตน สามารถกลาวไดวา เทคนิคเดลฟายเปนการวิจัย ที่ไดขอมูลมาจาก ภายนอกของหองประชุม ขอมูลที่ไดมีการยืดหยุนและนําไปใชตัดสินใจในเรื่องที่ตองการจะทราบ และไดรับผลสรุปที่ไมนานนัก ซึ่งเทคนิคเดลฟายนั้นยังสามารถนําไปใชในการตรวจสอบกลวิธีใน การปฏิบัติ ในการวิจัยที่มุงหวังผล เชนนี้ แบบสอบถามจะตองเ���นแบบที่มีขอเสนอใหเลือกหลาย ๆ ทางตลอดจนแนวทางที่จะทําใหโครงการนั้นประสบผลสําเร็จได เปนตน แบบสอบถามประเภทนี้ จะตองเปดโอกาสใหผูเชี่ยวชาญ แสดงเหตุผลในการตอบ และใชศึกษาการยอมรับสภาพที่เปนอยู (Perception of a Current Situation) สรุปไดวา ประเภทของเทคนิคเดลฟาย เกิดจากปญหาในดานตางๆ ที่เกี่ยวของกับการบริหารวางแผน ตัดสินใจในเรื่องใดเรื่องหนึ่ง การตรวจสอบกลวิธีในการปฏิบัติ การตรวจสอบความนิยมและการ คาดการณสถานการณที่จะเกิดขึ้น โดยที่ปญหาที่จะทําการวิจัยไมมีคําตอบที่ถูกตองแนนอนแตก็ สามารถวิจัยปญหานั้นได 3.2.1.3 กระบวนการวิจัยของเทคนิคเดลฟาย ในสวนของกระบวนการวิจยั โดยใชเทคนิคเดลฟายนัน้ มีแนวทางในการวิจัยตามที่ บุญธรรม (2540) ไดกลาวไวดังนี้ 1) การเลือกกลุมตัวอยางของการวิจัยแบบเทคนิคเดลฟาย คือ กลุมผูเชี่ยวชาญในประเด็นปญหานั้น ซึ่งมีความสําคัญมาก เพราะผลการวิจัยจะถูกตองหรือไมเพียงใดจะขึน้ อยูกับกลุมผูเชี่ยวชาญที่ใช ซึ่งจะตองระมัดระวังในการเลือกเปนพิเศษการเลือกกลุมผูเชี่ยวชาญในการวิจยั แบบเทคนิคเดล ฟาย มีประเด็นที่จะตองพิจารณา 2 ประการ คือ 1.1) ขนาดของกลุมผูเชี่ยวชาญ ถาใชผูเชี่ยวชาญตั้งแต 17 คนขึ้นไป คาอัตราความ คลาดเคลื่อนจะลดลงที่ประมาณ 0.02 ตลอดไป ฉะนั้นจึงสรุปวา ขนาดของกลุม ผูเชี่ยวชาญที่ใชจึงควรมีขนาดไมต่ํากวา 17 คน และไมควรมีมากเกินไป เพราะอาจจะทํา


2)

3)

4)

5)

6) 7)

ใหเกิดความลาชาในการติดตามคําตอบ และอาจไดบุคคลที่ไมเชี่ยวชาญในประเด็น ปญหานั้นจริง ๆ 1.2) วิธีการเลือกผูเชี่ยวชาญ จะใชวิธีการ Critical Incident Technique กลาวคือ จะเลือก ผูเชี่ยวชาญที่ผูวิจัยเห็นวา มีความเชี่ยวชาญจริง ๆ มา 1 คนกอน แลวขอรองใหผูเชี่ยวชาญ ทานนั้น ระบุรายชื่อผูเชี่ยวชาญทานอื่นอีกอยางนอย 3 ทาน หรือมากที่สุดเทาที่ จะมากได จากนั้นขอรองใหผูเชี่ยวชาญ 3 ทานนั้น ระบุรายชื่อผูเชี่ยวชาญตอไปอีกทานละ 3 ชื่อ ทํา เชนนี้เรื่อยไปจนไดผูเชี่ยวชาญมากพอ จึงนํารายชื่อผูเชี่ยวชาญเหลานั้นมานับความถี่ที่ซ้ํา ๆ กัน เรียงตามลําดับที่ซ้ํากันมากไปนอย จะไดรายชื่อผูเชี่ยวชาญตามตองการ การรวบรวมขอมูล ขอมูลของการวิจัยแบบเทคนิคเดลฟาย คือความคิดเห็นของผูเชี่ยวชาญ ปกติ จะรวบรวม 4 – 5 ครั้ง โดยสงแบบสอบถามไปใหตอบในระยะเวลาที่หางกันพอสมควร แบบสอบถามที่สงไปใหตอบแตละครั้งจะมีลักษณะ ดังนี้ ครั้งที่ 1 จะสงเปนแบบสอบถามในลักษณะคําถามเปด เพื่อใหผูเชี่ยวชาญเขียนแสดงความคิดเห็น วิเคราะหและวิจารณอยางกวางขวางในทุก ๆ ประเด็น การรวบรวมขอมูลครั้งที่ 1 นี้อาจจะใชการ สัมภาษณแบบไมเปนทางการ พูดคุยสนทนากับผูวิจัย โดยมีรายการคําถามเปดนําแทนการสง แบบสอบถามไปใหก็ได จะทําใหไดความคิดเห็นอยางกวางขวางและตรงประเด็นที่นักวิจัย ตองการ ครั้งที่ 2 ใชแบบสอบถามฉบับใหมที่ไดจากการรวบรวมความคิดเห็นของผูเชี่ยวชาญที่ตอบคําถาม เปดในครั้งที่ 1 มาสรางเปนคําถามปลายปดซึ่งจะสรางเปนคําถามปดในลักษณะใดก็ไดจะเปน แบบเลือกตอบ หรือแบบประเมินคาก็ได ทั้งนี้สุดแลวแตความเหมาะสมของลักษณะปญหาการ วิจัย แลวสงไปใหผูเชี่ยวชาญตอบ ครั้งที่ 3 กอนสงใหตอบครั้งที่ 3 จะตองนําคําตอบครั้งที่ 2 มาวิเคราะหคํานวณหาคา มัธยฐาน และพิสัยควอไทล ของขอคําถามแตละขอ แลวใชขอคําถามเดิมนั้นสรางเปน แบบสอบถามฉบับใหม โดยเพิ่มคามัธยฐาน กับพิสัยควอไทลไว พรอมกับบอกใหผูเชี่ยวชาญทาน นั้นทราบวา ผลการตอบครั้งที่ 2 นั้น ทานผูนั้นอยูในตําแหนงใดและใหผูเชี่ยวชาญทานนั้น ทบทวนคําตอบและตอบกลับอีกครั้ง ซึ่งในการตอบครั้งนี้ผูเชี่ยวชาญแตละคนจะทราบวาตนมี ความคิดเห็นแตกตางหรือไมแตกตางไปจากความคิดเห็นของผูเชี่ยวชาญทั้งหมดเพียงไร และจะ ไดพิจารณาวา ตนเห็นดวยกับความสอดคลองในความคิดเห็นของ ผูเชี่ยวชาญคนอื่น ๆ หรือไม หากไมเห็นดวยก็ใหแสดงเหตุผลประกอบการยืนยันคําตอบเดิมนั้น ครั้งที่ 4 นําคําตอบที่ไดในครั้งที่ 3 มาวิเคราะหหาคามัธยฐานและพิสัยควอไทลใหมเชนเดียวกับ ครั้งที่ 3 แลวจัดสงไปใหผูเชี่ยวชาญตอบใหอีกครั้ง เปนครั้งสุดทายซึ่งทําเหมือนกับครั้งที่ 3 การวิเคราะหขอมูล นําผลการถามครั้งสุดทายเปนผลของขอมูลที่รวบรวมได นําไปวิเคราะห หา คาทางสถิติตอไป ซึ่งมักจะวิเคราะหดวยมัธยฐานและพิสัยควอไทล ดังกลาวแลว


8) สรุปไดวา กระบวนการวิจัยโดยใชเทคนิคเดลฟายนั้น รอบแรกจะใชแบบสอบถามปลายเปดหรือ การสัมภาษณก็ได สวนแบบสอบถามในรอบตอ ๆ ไปจะเปนแบบสอบถามปลายปด นิยมใชแบบ มาตราสวนประมาณคา 5 คา หากขอคําถามในรอบตอไปยังมีการกระจายของขอมูล ก็สามารถสง แบบสอบถามเพื่อถามซ้ําไดอีก โดยมากจะยุติรอบที่ 2-3 เปนตน 3.2.1.4 ลักษณะของเทคนิคเดลฟาย การวิจัยที่ใชเทคนิคเดลฟาย มีผูใหแนวทาง และทัศนะคติไวดวยกันอยางหลากหลาย แตวัตถุประสงค เปนเชนเดียวกัน ซึ่งการวิจัยแบบเทคนิคเดลฟายมีลักษณะสําคัญ ดังนี้ 1) เปนการคนควาหาขอเท็จจริงที่อาศัยวิธีระดมความคิดจากผูเชี่ยวชาญ ในปญหาการวิจัยนั้น ๆ ผูเชี่ยวชาญจะแสดงความคิดเห็นของตนเองอยางอิสระ โดยไมคํานึงถึงความคิดเห็นของผูอื่นทั้งนี้ เพราะผูเชี่ยวชาญแตละคนไมมีโอกาสพบกันและไมทราบวามีใครเปนผูเชี่ยวชาญบาง 2) มีการรวบรวมความคิดเห็นของผูเชี่ยวชาญ โดยใหผูเชี่ยวชาญแตละคนแสดงความคิดเห็นซ้ําๆ หลายๆ ครั้ง โดยเวนเวลาแตละครั้งใหเหมาะสม ถือคําตอบหรือความคิดเห็นครั้งสุดทายเปนหลัก 3) การแสดงความคิดเห็นของผูเชี่ยวชาญ ใชวิธีการเขียนตอบในแบบสอบถามที่ผูวิจัยสงไปให 4) การวิเคราะหขอมูลมักใชมัธยฐาน (Median) กับพิสัยควอไทล (Interquartile Range) เพื่อสรุปผล และแปลผลการวิจัย กลาวโดยสรุป ในสวนลักษณะของเทคนิคเดลฟาย ถือไดวา เปนระเบียบ วิธีการวิจัยแบบหนึ่งซึ่งตางจากระเบียบการวิจัยแบบอื่นก็ได เพราะวิธีการวิจัยชนิดนี้ตามลักษณะ ขอมูลแลว เปนการวิจัยที่มุงแสวงหาขอมูลทั้งเชิงคุณภาพและเชิงปริมาณ เนื่องจากมีการใชสถิติ อางอิงอยูดวย เพื่อสรุปผลและแปลผลความคิดเห็นของผูเชี่ยวชาญจากการวิจัยเรื่องนั้นๆ แทจริง แลวในทางสถิติไดจัดลําดับขอ “ความคิดเห็น” เปนสวนหนึ่งของมาตราเรียงอันดับ (Ordinal Scale) ซึ่งไมมีศูนยแทและนํามาคํานวณไมไดก็ตาม แตในทางสังคมศาสตรสามารถนําสถิติ ดังกลาวมาแปลผล ใชเปนวิธีการวิจัยแบบเดลฟายขึ้นมาได 3.2.1.5 ประเภทของเทคนิคเดลฟาย การวิจัยที่ใชเทคนิคเดลฟาย เกิดจากปญหาในดานตาง ๆ ที่เกี่ยวของกับการบริหารวางแผนตัดสินใจ ในเรื่องใดเรื่องหนึ่ง และการคาดการณสถานการณที่จะเกิดขึ้น ซึ่งปญหาที่ควรวิจัยดวยเทคนิคเดลฟาย เปนดังนี้ 1) ปญหาที่จะทําการวิจัยไมมีคําตอบที่ถูกตองแนนอน แตสามารถวิจัยปญหาได จากการรวบรวม ตัดสินแบบอัตวิสัย (Subjective Judgments) ของผูเชี่ยวชาญในสาขานั้นๆ 2) ปญหาท���่จะทําการวิจัยตองการความคิดเห็นหลาย ๆ ดาน จากประสบการณหรือความรู ความสามารถของผูเชี่ยวชาญในสาขานั้นๆ 3) ผูวิจัยไมตองการใหความคิดเห็นของผูเชี่ยวชาญแตละคนมีผลกระทบ ตอการตัดสินปญหานั้น ๆ


4) การพบปะเพื่อนัดประชุมของกลุมเปนการไมสะดวก เนื่องจากสภาพภูมิศาสตร หรือเสียคาใชจาย และเวลามากเกินไป 5) เมื่อไมตองการเปดเผยรายชื่อบุคคลในกลุม เพราะความคิดเห็นของบุคคลในกลุมเกี่ยวกับปญหาที่ วิจัย อาจมีความขัดแยงกันอยางรุนแรง 3.2.1.6 ขอเปรียบเทียบของเทคนิคเดลฟาย การวิจัยแบบเทคนิคเดลฟาย มีการเปรียบเทียบถึงขอดีและขอเสียเอาไวใหทราบเปนแนวทาง เพื่อ สะดวกตอการพิจารณาทําวิจัยในเรื่องที่เกี่ยวของในการใชเทคนิคเดลฟายเพื่อการวิจัยในประเด็นขอ เปรียบเทียบที่เปนขอดีและขอเสีย (Jensen, 1996) ไวดังนี้ 3.2.1.6.1 ขอดีของเทคนิคเดลฟาย 1) สามารถใชในการรวบรวม และหาความสอดคลองของความคิดเห็นของผูเชี่ยวชาญ ไดโดยไม ตองจัดใหมีการประชุมกลุมผูเชี่ยวชาญ ซึ่งเปนการสิ้นเปลืองและทําไดยากสําหรับประเทศไทย ในกรณีที่ผูวิจยั ไมมีอํานาจพอที่จะทําได 2) ความคิดเห็นของผูเชี่ยวชาญแตละคนเปนอิสระ ไมไดตกอยูภายใตอิทธิพล หรือการครอบงําทาง ความคิดจากกลุมหรือผูเชี่ยวชาญคนอื่น ๆ เพราะผูเชี่ยวชาญแตละคนไมทราบวามีผูใดบางที่ไดรับ การคัดเลือกเขาเปนผูเชี่ยวชาญและไมทราบวาผูเชี่ยวชาญคนอื่น ๆ จะมีความคิดเห็นในขอคําถาม อยางไร ผูเชี่ยวชาญจะรูเฉพาะคําตอบของตนเองเทานั้น 3) เนื่องจากมีการถามย้ําหลายรอบ คําตอบที่ไดรับจากผูเชี่ยวชาญจึงไดรับการกลั่นกรองอยาง ละเอียดรอบครอบ ชวยใหความเชื่อมั่นของขอมูลที่ไดรับสูงขึ้น 4) เทคนิคเดลฟายสามารถรับขอมูลจากคนจํานวนมากโดยไมมีขอจํากัดทางสภาพภูมิศาสตร 5) คาใชจายในการดําเนินงานต่ํา 6) เปนวิธีการระดมความคิดเห็นจากผูเชี่ยวชาญไดอยางรวดเร็วและมีประสิทธิภาพสูง 3.2.1.6.2 ขอเสียของเทคนิคเดลฟาย 1) การคัดเลือกผูเชี่ยวชาญเปนสวนสําคัญของเทคนิคเดลฟาย ความเชื่อถือไดของการวิจัยขึ้นอยูกับ ผูเชี่ยวชาญที่รวมในการตอบแบบสอบถามในการวิจัย 2) การถามย้ําหลาย ๆ รอบ ตามกระบวนการวิจัยนั้นอาจทําใหผูเชี่ยวชาญเกิดความเบื่อหนายไมเต็ม ใจที่จะใหความรวมมือ ซึ่งจะมีผลตอความเชื่อมั่นของขอมูล


3.2.1.6.3 ขอสังเกตของเทคนิคเดลฟาย 1) หากพิจารณาคําวา “ผูเชี่ยวชาญ” แลวตองมั่นใจในตัวของผูเชี่ยวชาญที่ไดมาโดยการคัดเลือกแบบ เจาะจงไมวาจะมากหรือนอย แทที่จริงตองไมแตกตางกันทั้งความคิดและทัศนคติตองไมผิดแผก แตกออกไปมากนัก จึงไมเห็นดวยกับการไดมาของผูเชี่ยวชาญที่มีจํานวนมากเกินไป เพราะ ผูเชี่ยวชาญที่แทจริงตองมีไมมาก ในการไดมาของผูเชี่ยวชาญ ก็คือความถี่ของการนําเสนอรายชื่อ ผูเชี่ยวชาญ ที่บอกตอกันมาจากผูเชี่ยวชาญทานแรก ๆ และผูเชี่ยวชาญที่ยอมรับกันนั้นจะอยูใน ความถี่ตน ๆ ของการคัดเลือกเทานั้น 2) การสรางแบบสอบถาม จะไมมีการกลาวถึงผูเชี่ยวชาญหรือผูทรงคุณวุฒิในการตรวจสอบ แบบสอบถาม แตปรากฏวามีผูวิจัยหลายทานเลือกใชผูเชี่ยวชาญ หรือผูทรงคุณวุฒิตรวจสอบ แบบสอบถาม ซึ่งนาจะเปนสิ่งที่ดีที่มีผูเชี่ยวชาญหรือผูทรงคุณวุฒิ คอยตรวจสอบเครื่องมือในดาน เนื้ อ หาและกรอบคํ า ถามเพื่ อ เพิ่ ม ความน า เชื่ อ ถื อ ของเครื่ อ งมื อ ได อี ก ด ว ย ส ว นจํ า นวนของ ผูเชี่ยวชาญหรือผูทรงคุณวุฒิที่ตรวจสอบเครื่องมือหรือแบบสอบถามนั้น จะพิจารณาอยูที่จํานวน 3-7 ทานหรือตามความเหมาะสมของเนื้อหาที่จะศึกษาวิจัยและสามารถยืดหยุนได 3) การเก็บรวบรวมขอมูล ในรอบแรก เดลฟายแบบเดิมจะใชแบบสอบถามปลายเปด และเดลฟาย แบบปรับปรุงจะเลือกใชอยางใดอยางหนึ่ง เชน แบบสัมภาษณหรือแบบสอบถามปลายปด หรือ ใชการสัมภาษณและแบบสอบถามปลายเปดควบคูกันไป สวนในรอบที่2 จะใชแบบสอบถาม แบบปลายปด บางครั้งในรอบนี้ก็สามารถยุติได หากผลของคําตอบของผูเชี่ยวชาญไมกระจายมาก นัก โดยมากเดลฟายแบบปรับปรุงจะยุติในรอบนี้ ในรอบที่ 3 นั้นจะนําผลจากการคํานวณหา คามัธยฐานและคาพิสัยควอไทลในรอบที่ 2 มาวิเคราะหดูการกระจายของขอมูลแลวคัดเลือก แบบสอบถามที่มีการกระจายมากกวาคาที่กําหนด เพื่อนํากลับไปถามผูเชี่ยวชาญเฉพาะกลุมที่ ตอบแบบสอบถามกระจาย แตกตางจากกลุมผูเชี่ยวชาญสวนใหญซ้ําอีกครั้ง 4) การวิจัยแบบเดลฟาย จะมีความเหมาะสมกับผูวิจัยที่มีพื้นฐานในเรื่องนั้น ๆ พอสมควรหรือควร เปนบุคลากรที่ทําหนาที่ในหนวยงานนั้นๆ เพราะจะทําใหเขาใจในปญหาไดดีและสามารถเขาถึง ขอมูลตาง ๆ ไดงายอีกดวย 5) การวิจัยแบบเดลฟาย ผูวิจัยตองมีเวลาทุมเทอยางแทจริง เพราะเปนการวิจัยที่ตองใชเวลาและที่ สําคัญตองมีมนุษยสัมพันธที่ดีดวย บางครั้งการเขาพบผูเชี่ยวชาญจะทําใหผูวิจัยไดมีโอกาสเรียนรู และศึกษาทัศนคติที่เกิดขึ้นกับผูเชี่ยวชาญแตละทาน และจะเปนผลดีตอตัวผูวิจัยที่จะนําเอา แบบอยางเหลานั้นไปเปนแนวทางในการปฏิบัติตนตอหนาที่การงานของผูทําการวิจัยไดดวย 6) การเลือกใชวิธีวิจัยแบบเดลฟาย สิ่งหนึ่งที่พึงระมัดระวังเปนอยางมาก คือ การหาขอมูลที่อาจจะ ไปกระทบตอหนวยงานที่เกี่ยวของ เพราะบางครั้งการวิจัยแบบเดลฟาย ก็เพื่อตองการหาขอมูลมา ประกอบเพื่ อพิจ ารณาในการตั ด สิ น ใจให กับฝ ายบริห ารหรือ ฝา ยที่เ กี่ ย วข อ ง ผูทํ า การวิ จั ย จึ ง เปรียบเสมือนผูตรวจสอบนั่นเอง และโดยพื้นฐานแลวไมมีใครอยากถูกตรวจสอบกัน


3.2.2 การสรางเครื่องมือที่ใชในการวิจัย ไดดําเนินการตามขั้นตอน ดังนี้ ศึกษารายละเอียด และแนวคิดตางๆ เกี่ยวกับการจัดการภัยพิบัติโดยชุมชนเปนฐานและ เทคนิควิธีวจิ ัยเดลฟาย จากวิทยานิพนธ หนังสือ ผลงานวิจัย เอกสารและ วารสารตางๆ ที่เกี่ยวของทั้งภาษาไทยและภาษาตางประเทศ สัมภาษณเปนการสวนตัวกับผูเชี่ยวชาญโดยใชคําถามปลายเปด ใหผูเชี่ยวชาญทั้ง 10 คน ไดแสดงความคิดเห็นอยางกวางขวางภายในกรอบที่กําหนด ไดแก 1) บทเรียนและประสบการณเกี่ยวกับ ปญหา อุปสรรคและแนวทางการแกไขที่พบใน การดําเนินงานจากทั้งสามภาคสวน ตามแนวคิดที่ใชทบทวนวรรณกรรม คือ - การจัดการตนเองของชุมชนบานน้ําเค็มในกระบวนการจัดการความเสีย่ งจากภัย พิบัติโดยมีชุมชนเปนฐาน - การประสานการความรวมมือในดําเนินงานดวยความเปนประชาสังคม 2) แนวทางการพัฒนาและการขยายผลการดําเนินงานไปสูชุมชนอื่นๆ - แนวคิดการดํารงชีวิตที่ยั่งยืน สรางแบบสอบถาม จากการรวบรวมขอมูลที่ไดจากการสัมภาษณผูเชี่ยวชาญทุกคนโดย ตัดทอนประเด็นที่ซ้ําซอนหรือสวนเกินจากกรอบวิจัยในแตละประเด็น มาตั้งประเด็น คํ า ถามสํ า หรั บ แสดงความคิ ด เห็ น ให ผู เ ชี่ ย วชาญแสดงความคิ ด เห็ น โดยสร า งเป น แบบสอบถามมาตราสวนประมาณคา (Rating Scale) 5 ระดับ ซึ่งแบบสอบถามนี้จะถูก นําไปใชถามผูเชี่ยวชาญซ้ําอีกเปนรอบ���ี่ 2 โดยเพิ่มคามัธยฐานและคาพิสัยระหวาง ควอไทลของคําถามแตละขอจากคําตอบของแบบสอบถามรอบที่ 1 ลงไป พรอมกับระบุ ตําแหนงของคําตอบที่ผูเชี่ยวชาญแตละทานไดตอบไปแลวในรอบที่ 2 ผูเชี่ยวชาญไดให ยืนยันคําตอบ การนําไปใช คําตอบจากแบบสอบถามทั้ง 2 ครั้ง ที่ไดคาพิสัยระหวางควอไทลแคบมาก แลว จะเปนคําตอบที่เปนฉันทามติของผูเชี่ยวชาญในการหาแนวทางการจัดการความ เสี่ยงจากภัยพิบัติโดยมีชุมชนเปนฐานจากภาคประชาสังคมของชุมชนบานน้ําเค็ม ภาพที่ 3.1 ขั้นตอนการสรางเครื่องมือ


3.2.3 การใชเครื่องมือในการวิจัย เครื่องมือที่ใชในการวิจัยครัง้ นี้เปนแบบสอบถามที่ผูวิจัยไดสรางขึ้นตามกระบวนการและขั้นตอนดังนี้ 1) แบบสัมภาษณ เปนแบบสัมภาษณที่ใชคําถามปลายเปด ที่นําขอมูลเบื้องตนจากการศึกษาจาก เอกสารเกี่ยวกับการจัดการความเสี่ยงจากภัยพิบัติโดยมีชุมชนเปนฐานมากําหนดกรอบคําถาม 2) แบบสอบถามรอบที่ 1 เปนแบบสอบถามปลายปด ที่ไดจากการรวบรวมขอมูลที่ไดจากการ สัมภาษณของผูเชี่ยวชาญทุกคนโดยตัดทอนประเด็นที่ซ้ําซอนหรือสวนเกินจากกรอบวิจัยที่ กําหนดไว มาตั้งประเด็นคําถามสําหรับแสดงความคิดเห็นใหผูเชี่ยวชาญแสดงความคิดเห็น โดยสรางเปนแบบสอบถามมาตราสวนประมาณคา (Rating Scale) 5 ระดับ ซึ่งเปนสเกลตั้งแต 1-5 โดยมีชองใหทําเครื่องหมายแสดงความคิดเห็น แบงเปนชอง “เห็นดวยอยางยิ่ง” “เห็นดวย” “ไมแนใจ” ไมเห็นดวย” และ “ไมเห็นดวยอยางยิ่ง” เพื่อสํารวจแนวโนมของคําถามแตละ ประเด็น 3) ใหกรรมการที่ปรึกษาและผูเชี่ยวชาญ ตรวจดูความเที่ยงตรงเชิงเนื้อหา (Content Validity) และ พิจารณาตามความเหมาะสม ดานการใชถอยคํา สํานวนภาษา จากนั้นนําแบบสอบถามมา ปรับปรุงแกไขตามคําแนะนํา เมื่อแกไขเสร็จนําสงผูเชี่ยวชาญที่เปนกลุมตัวอยางไดตอบตาม ความคิดเห็น โดยใหน้ําหนักความเปนไปไดของแตละขอคําถาม แลวสงใหผูเชี่ยวชาญตอบ แบบสอบถามในรอบที่ 2 แลวผูวิจัยจึงนําคําตอบที่ไดมาคํานวณหาคามัธยฐาน (Median) และคา พิสัยระหวางควอไทล (Interquartile Range) 4) แบบสอบถามรอบที่ 2 เปนแบบสอบถามปลายปด ที่นําคามัธยฐานและคาพิสัยระหวางควอไทล ของคํ า ถามแต ล ะข อ เพิ่ ม ลงไปในแบบสอบถาม ซึ่ ง มี ข อ ความและรู ป แบบเหมื อ นกั บ แบบสอบถามรอบที่ 2 พรอมกับระบุตําแหนงของคําตอบที่ผูเชี่ยวชาญแตละทานไดตอบไปแลว ในรอบที่ 2 เพื่อใหแตละทานไดทบทวนคําถามและคําตอบของตนเองลงในรอบที่ 3 แลวตอบ กลับมาอีกครั้ง การตอบคําถามรอบที่ 3 นี้ ผูเชี่ยวชาญแตละทานจะทราบวาตนมีความคิดเห็น แตกตางหรือ ไมแตกตางจากความคิดเห็นของผูเชี่ยวชาญทั้งหมดเพียงไร แลวพิจารณาวาเห็น ดวยกับความคิดเห็นของผูเชี่ยวชาญสวนใหญหรือไม หากไมเห็นดวยก็ใหแสดงเหตุผล ประกอบคํายืนยันคําตอบเดิม หรือ คําตอบใหมที่อยูนอกเหนือจาก คาพิสัยระหวางควอไทล 5) แบบสอบถามรอบที่ 3 นั้นจะมีลักษณะเชนเดียวกับแบบสอบถามรอบที่ 2 โดยปกติแลวจะใช แบบสอบถามเพียง 2-3 รอบ สําหรับการกําหนดวาควรมีแบบสอบถามรอบที่ 4 หรือไมนั้น ควร จะพิจารณาคาพิสัยระหวางควอไทลประกอบดวย หากพบวาคาพิสัยระหวางควอไทลแคบมาก คือ คําตอบนั้นไมมีการเปลี่ยนแปลงหรือมีการเปลี่ยนแปลงนอยมาก อาจยุติกระบวนการลงได


3.3 การเก็บรวบรวมขอมูล ผูวิจัยไดใชแบบสอบถามเก็บขอมูลทางไปรษณียแ ละ e-mail โดยใชแบบสอบถามทั้งหมด 3 รอบ ดังนี้ 1) แบบสัมภาษณรอบแรกซึ่งเปนคําถามปลายเปด โดยผูวิจัยสัมภาษณและเก็บรวบรวมขอมูลจาก ผูเชี่ยวชาญดวยการไปสัมภาษณดวยตนเองและโทรศัพทสัมภาษณในกรณีที่ไมสะดวกในการ เดินทาง ภายในเวลา 45 วัน 2) ผูวิจัยรวบรวมความคิดเห็นของกลุมผูเชี่ยวชาญจากการตอบแบบสอบถาม ในรอบแรกมาสราง เปนแบบสอบถามรอบที่ 1 ซึ่งเปนแบบมาตราสวนประมาณคา(Rating Scale) 5 ระดับเสร็จแลว นําสงผูเชี่ยวชาญทั้งหมด เพื่อใหอันดับความสําคัญของขอคําถาม ในรอบที่ 2 ในเวลา 15 วัน โดย สงแบบสอบถามทางไปรษณียและจดหมายอีเล็กทรอนิคส (e-mail) 3) จากคําตอบของผูเชี่ยวชาญในรอบที่ 1 ไดนํามาคํานวณหา คามัธยฐานและคาพิสัยระหวางควอ ไทลของคําถามแตละขอแลวสรางเปนแบบสอบถามรอบที่ 2 ซึ่งมีขอความและรูปแบบเหมือนกับ รอบที่ 1 เพียงแตเพิ่มคามัธยฐาน และคาพิสัยระหวางควอไทล และตําแหนงที่ผูเชี่ยวชาญแตละ ทานตอบในรอบที่ 2 ลงไปผูวิจัยไดนําแบบสอบถามสงผูเชี่ยวชาญ และรับตอบกลับ ภายในเวลา 15 วัน โดยสงแบบสอบถามทางไปรษณียและจดหมายอีเล็กทรอนิคส (e-mail) รวมระยะเวลาที่ใชในการเก็บรวบรวมขอมูลทั้งสัมภาษณและตอบแบบสอบถาม จํานวน 75 วัน

3.4 การวิเคราะหขอมูล การวิเคราะหขอมูลที่ใชในการวิจัยครั้งนี้ ผูวิจัยใชการวิเคราะหคําตอบจากแบบสัมภาษณที่มีลักษณะ คล า ยกั น มาเรี ย บเรี ย นเป น ประเด็ น คํ า ถามของแบบสอบถามรอบที่ 1 จากนั้ น จึ ง นํ า คํ า ตอบจาก แบบสอบถามของรอบที่ 1 และ 2 มาวิเคราะหคามัธยฐาน ฐานนิยม ความแตกตางระหวางคามัธยฐาน กับฐานนิยม และคาพิสัยระหวางควอไทล เพื่อการวิเคราะหขอมูลเชิงปริมาณดวยโปรแกรม SPSS for window Version 15

3.4.1 สถิติที่ใช 3.4.1.1 คามัธยฐาน (Median) คือ การเรียงคาตัวแปรในขอมูลตามลําดับจากนอยไปมาก คาตัวแปรที่ อยูในตําแหนงกึ่งกลางของขอมูล (ขนาดของขอมูลเปนจํานวนคี่) หรือคาเฉลี่ยของคาตัวแปรสองคาใน ตําแหนงกึ่งกลางขอมูล (ขนาดขอมูลเปนจํานวนคู) วิธีหาคามัธยฐานขึ้นอยูกับขนาดของตัวอยาง (n) วาเปนจํานวนคูหรือจํานวนคี่ 1. ถา n เปนจํานวนคี่ มัธยฐานของขอมูล คือ คาของขอมูลจะอยูในตําแหนงที่ (n+1)/2 2. ถา n เปนจํานวนคู มัธยฐานของขอมูล คือ คาเฉลี่ยของขอมูล 2 คา ในขอมูลที่อยูในตําแหนง n/2 และ (n/2)+1


การวิเคราะหคามัธยฐาน (Median) การศึกษาในครั้งนี้จะแสดงความคิดเห็นที่อยูตรงกลางของความ คิดเห็นทั้งหมด 9 ทาน โดยกําหนดให 5 4 3 2 1

หมายถึง กลุมผูเชี่ยวชาญมีความคิดเห็น “เห็นดวยอยางยิ่ง” หมายถึง กลุมผูเชี่ยวชาญมีความคิดเห็น “เห็นดวย” หมายถึง กลุมผูเชี่ยวชาญมีความคิดเห็น “ไมแนใจ” หมายถึง กลุมผูเชี่ยวชาญมีความคิดเห็น “ไมเห็นดวย” หมายถึง กลุมผูเชี่ยวชาญมีความคิดเห็น “ไมเห็นดวยอยางยิ่ง”

3.4.1.2 คาพิสัยระหวางควอไทล (Interquartile Range) คือ การแบงขอมูลออกเปน 4 สวน สวนละ เทาๆ กัน (สวนละ 25%) หรือ หนึ่งในสี่ของขอมูลทั้งหมด คาควอไทลลาง (Lower Quartile (Q1)) หรือควอไทลที่หนึ่ง (Q1) คือ มัธยฐานของขอมูลสวนที่มีคา นอยวามัธยฐาน ดังนั้นจะมีคาของตัวแปรในขอมูลจํานวน 1 ใน 4 หรือ 25% ที่มีคานอยกวาหรือ เทากับควอไทลลาง และมีคาของตัวแปลอีก 3 ใน 4 หรือ 75% ที่มีคามากกวาหรือเทากับควอไทลลาง คาควอไทลบน (Upper Quartile (Q3)) หรือควอไทลที่สาม (Q3) คือ มัธยฐานของขอมูลสวนที่มีคา มากกวามัธยฐาน ดังนั้นจะมีคาของตัวแปรในขอมูลจํานวน 3 ใน 4 หรือ 75% ที่มีคานอยกวาหรือ เทากับควอไทลบน และมีคาของตัวแปรในขอมูลอีก 1 ใน 4 หรือ 25% ที่มีคามากกวาหรือเทากับควอ ไทลบน สําหรับคามัธบฐาน คือ (Q2) หรือ (Middle Quartile) เปนคาที่แบงขอมูลเปน 2 สวนเทาๆกัน คือ มี จํานวนขอมูลที่มีคานอยกวา Q2 อยู 50% และมากกวา Q2 อยู 50% เชนกัน

25% คาต่ําสุด

25% Q1

25%

คามัธยฐาน

25% Q3

ภาพที่ 3.2 คาพิสัยระหวางควอไทล

คาสูงสุด


พิสัยของขอมูล 50% ตรงกลาง เรียกวา พิสัยระหวางควอไทล คือ ผลตางระหวางควอไทล แทนดวย IQR พิสัยระหวางควอไทล (IQR) = ควอไทลบน – ควอไทลลาง IQR = Q3 – Q1 การวิเคราะหคาพิสัยระหวางควอไทล (Interquartile Range) จากที่กลาวมาในขางตน เราสามารถ อธิบายการตัดสินใจเลือกแนวทางที่ดีที่สุด โดยการเปรียบเทียบคามัธยฐานและคาพิสัยระหวางควอ ไทลควบคูกัน ซึ่งการวิจัยในครั้งนี้จะแสดงความสอดคลองของความคิดเห็นทั้งหมด 9 ทาน โดย กําหนดให ถาคาพิสัยอยูระหวาง 0.00 -1.50 แสดงวาขอมูลที่ได “มีความสอดคลองกัน” ถาคาพิสัยอยูระหวาง 1.51- 4.00 แสดงวาขอมูลที่ได “ไมสอดคลองกัน”


บทที่ 4 ผลการศึกษา การศึกษาแนวทางพัฒนาการจัดการความเสี่ยงจากภัยพิบัติโดยชุมชนเปนฐานจากภาคประชาสังคม : กรณีศึกษาชุมชนบานน้ําเค็ม ต.บางมวง อ.ตะกั่วปา จ.พังงา มีวัตถุประสงคในการศึกษา คือ 1. เพื่อศึกษาปญหาพรอมทั้งแนวทางในการแกไขในการจัดการความเสี่ยงจากภัยพิบัติโดยมีชุมชน เปนฐานของชุมชนบานน้ําเค็ม จากภาครัฐ องคกรพัฒนาเอกชนและชุมชน 2. เพื่อศึ กษาแนวทางการพัฒนาการจัดการความเสี่ยงจากภัย พิบัติโดยมีชุมชนเปนฐานจากภาค ประชาสังคม ดวยการขยายผลจากบทเรียนของชุมชนบานน้ําเค็ม กลุมตัวอยางในการศึกษา คือ ผูเชี่ยวชาญจากภาครัฐ องคกรพัฒนาเอกชน และองคกรชุมชน ที่มีสวน รวมในการจัดการความเสี่ยงจากภัยพิบัติโดยมีชุมชนเปนฐานจากภาคประชาสังคมของชุมชนบาน น้ําเค็ม เก็บขอมูลดวยการสัมภาษณและใชแบบสอบถามผูเชี่ยวชาญ จํานวน 9 ทาน ตามขั้นตอนของ การวิจัยที่ใชเทคนิคเดลฟาย ไดผลการศึกษาซึ่งสามารถแบงไดเปน 6 สวน คือ 4.1 การฟนฟูชมุ ชนหลังประสบภัยพิบัติของชุมชน 4.2 การเตรียมพรอมรับมือภัยพิบัติของชุมชน 4.3 บทเรียนที่พบในการเตรียมพรอมรับมือภัยพิบัติของชุมชน 4.4 ปญหาและแนวทางแกไขในการจัดการภัยพิบัติโดยมีชุมชนเปนฐาน 4.5 แนวทางการพัฒนาและขยายผลการดําเนินงาน 4.6 ผลการศึกษาความคิดเห็นจากแบบสอบถาม โดยผลการศึกษาหัวขอที่ 4.1-4.5 เปนผลการศึกษาเชิงคุณภาพจากการศึกษาเอกสารและการสัมภาษณ ผูเชี่ยวชาญ ผลการศึกษาหัวขอที่ 4.6 เปนผลการศึกษาเชิงปริมาณจากแบบสอบถามของผูเชี่ยวชาญ ในการศึกษาชุมชนที่มีการจัดการตนเองเพื่อฟนฟูและเตรียมพรอมรับมือภัยพิบัติที่นาสนใจหลาย ชุมชน อยางเชน ชุมชนคีรีวง ตําบลกําโลน อําเภอลานสกา จังหวัดนครศรีธรรมราช ที่เคยประสบ ปญหาอุทกภัยครั้งใหญในป พ.ศ. 2531 จากการตัดไมทําลายปา ทําใหเกิดน้ําหลาก สรางความเสียหาย แกชุมชน จนทางราชการไดแนะนําใหอพยพไปตั้งหมูบานใหมในที่ปลอดภัย แตชาวบานก็ไมยอม โยกยายไปจากถิ่นเดิมของบรรพบุรุษ ชาวบานจึงใชทุนทางสังคมที่มีรวมกันปองกันภัยธรรมชาติดวย การอนุรักษทรัพยากร ซึ่งมีการสานตอและขยายกิจกรรมมาสูการเพิ่มรายได รวมกับพัฒนาขีดความ สามรถของคนในชุมชน โดยโยงความชวยเหลือจากภายนอกผานองคกรพัฒนาเอกชนและสถานทูต ออสเตรเลีย นําทุนมาทํากิจกรรมพัฒนาคน จนในป 2536 ไดเปด “โรงเรียนผูนํา” เพื่อพัฒนาผูนําทาง สังคม ทั้งผูนําที่ไดรับการแตงตั้ง ผูนําตามธรรมชาติ ใหทุกคนกลับมาทํากิจกรรมตอเนื่องในชุมชน


นอกจากชุมชนคีรีวงที่ไดรับการยอมรับโดยทั่วไปดานความเปนเขมแข็งชุมชนแลว จากประสบการณ ทํางานของผูวิจัย ทําใหผูวิจัยไดพบชุมชนที่มีความนาสนใจดานการใชทุนทางสังคมระดับยึดโยงจาก ความสัมพันธของเครือญาติและเพื่อนบานที่อยูรวมกันมาอยางยาวนาน ในการฟนฟูชุมชนจากภัย โคลนถลมที่ ต.แมพูล อ.ลับแล จ.อุตรดิตถ ในป 2549 ที่ทั้งแกนนําที่เปนทางการและแกนนําตาม ธรรมชาติ ต า งช ว ยกั น จั ด ระบบของบริ จ าคให ทั้ ง ผู ป ระสบภั ย ในชุ ม ชนเองและยั ง แบ ง ป น มาถึ ง อาสาสมัครที่มาชวยขุดโคลนที่มาทับถมบานผูประสบภัยออกไปดวย ซึ่งในทํานองเดียวกันคนใน ชุมชนก็ไดรับการพัฒนาขีดความสามารถในการเตรียมพรอมรับมือภัยน้ําหลาก โดยการอบรมมิสเตอร เตือนภัยจากกรมปองกันและบรรเทาสาธารณภัย แตชุมชนนี้ก็มีจุดที่ตางไปจากชุมชนคีรีวงอยูตรงที่ ความเสี่ยงที่มีตอการอยูอาศัยในพื้นที่ไดทําใหชาวบานสวนหนึ่งตองอพยพยายที่อยูไปยังพื้นที่ที่ทาง ราชการจัดไว ซึ่งการโยกยายที่อยูไดทําใหวิถีชีวิตของชาวบานตองเปลี่ยนไป การเดินทางจากบาน ใหมไปทําสวนทุเรียนตองใชเวลามากขึ้นและการพัฒนาขีดความสามารถตอเนื่องดานอื่นๆ ก็ยังไมมี ทั้งเจาภาพภายนอกและภายในชุมชนที่จะเขามาชวยดําเนินงานอยางชัดเจน จากตัวอยางของทั้งสองชุมชนที่กลาวมาในขางตน จะพบวาสิ่งที่จําเปนตอการฟนฟูและพัฒนาชุมชนก็ คือ ทุนมนุษยและทุนทางสังคม หากแตวาในการดําเนินงานที่จะสําเร็จไดจะตองมีปจจัยขับเคลื่อนทั้ง จากภายนอกและภายในชุมชนดวย ผูวิจัยจึงเลือกศึกษาชุมชนบานน้ําเค็ม ต.บางมวง อ.ตะกั่วปา จ. พังงา ซึ่งเปนตัวอยางที่ชัดเจนของชุมชนผูประสบภัยที่ไมรอคอยแตความชวยเหลือจากภายนอกชุมชน หากแตขับเคลื่อนตนเองจากภายใน พรอมกับผสานการสนับสนุนจากภายนอกชุมชนทั้งภาครัฐและ องคกรพัฒนาเอกชน ทํางานเชิงรุกในการฟนฟูและพัฒนาชุมชนดวยความรวมมือจากภาคประชา สังคม ซึ่งผูวิจัยจะขอกลาวถึงการดําเนินงานที่ทําใหชุมชนเกิดความเขมแข็ง ตั้งแตการฟนฟูชุมชนจน พัฒนาการประสานงานเกิดเปนคณะกรรมการจัดการภัยพิบัติ ดังตอไปนี้

4.1 การฟนฟูชุมชนหลังประสบภัยพิบัติของชุมชนบานน้ําเค็ม หลังจากที่ชุมชนบานน้ําเค็มไดรับความเสียหายจากสึนามิ ไดมีหลายภาคสวนเขามาใหความชวยเหลือ และสนับสนุนการจัดการตนเอง จนกอใหเกิดการดําเนินงานที่นํามาซึ่งความเปลี่ยนแปลงจากชุมชนที่ เดิมทีตางคนตางอยู มารวมมือกันจัดการกับวิกฤตที่ไดรับในแตละชวงดังนี้ ชวงที่ 1 จัดระบบศูนยพักชั่วคราวบางมวง หลังเหตุการณสึนามิ องคการบริหารสวนตําบลบางมวง และศูนยขุดลอก กรมทรัพยากรธรณีฯ ไดเปดใหใชพื้นที่จัดตั้งศูนยชวยเหลือและที่พักชั่วคราวขึ้นใน วันที่ 1 มกราคม พ.ศ. 2548 เพื่อเปนที่พักฉุกเฉินและเชื่อมโยงผูประสบภัยที่กระจัดกระจายใหได กลับมารวมกัน


ดานพื้นที่ ศูนยพักชวงคราวบางมวงแบงพื้นที่ไดเปน 2 สวน คือ พื้นที่ในบริเวณสํานักงานองคการ บริหารสวนตําบลบางมวงมีที่พักจํานวน 190 หลัง และพื้นที่ศูนยขุดลอก กรมทรัพยากรธรณีฯ จํานวน 289 หลั ง รวมทั้ งสิ้ น 479 หลัง เป น ศูน ย พัก ชั่ว คราวที่ใ หญที่สุด ใน 6 จัง หวั ด ซึ่งมีผูประสบภัย ที่ ลงทะเบียนพักอาศัยอยูจํานวนถึง 855 ครอบครัว เกือบทั้งหมดมาจากบานน้ําเค็ม สัปดาหแรก มี ผูประสบภัยพักอาศัยอยูในเต็นทกวา 500 เต็นท ตอมาเมื่อบานพักชั่วคราวในที่ตางๆ กอสรางเสร็จ ชาวบานจึงทยอยกันแยกยายกันไป���ยูตามศูนยตางๆ (ศูนยประสานงานชุมชนบานน้ําเค็ม, 2550) ชวง เดื อ นแรกของการทํ า งาน มี ห น ว ยงานต า งๆ ที่ ล งทะเบี ย นชว ยเหลื อศู น ย ฯ กว า 85 หน ว ยงาน มี อาสาสมัครที่ทํางานในศูนยชวงเดือน มกราคม พ.ศ. 2548 ประมาณ วันละ 100 คน การกอตั้งศูนยนี้มี ที่ปรึกษาสวนใหญจากเครือขายพัฒนาองคกรชุมชน (พอช.) มูลนิธิชุมชนไทย และเครือขายแผนชีวิต ชุมชนภาคใต และอื่นๆ อีกจากหลายองคกรที่ชวยสนับสนุนงบประมาณ การบริหารศูนยพักชั่วคราวบางมวงเปนกระบวนการที่สําคัญที่สุด ที่ทําใหคนในชุมชนเริ่มหันหนาเขา หากัน จากการที่ผูปฏิบัติงานจากองคกรพัฒนาเอกชนไดจัดระบบชุมชนในที่พักชั่วคราวทันที ดวยการ แบงกลุมยอยหรือโซน ตามแถวเต็นทซึ่งมีแถวละ 20 ครอบครัว และเลือกตัวแทนของแถวเต็นท 3-5 คน มาเปนคณะประสานงานและสรางแกนนํา ก็ทําใหชาวบานเกิดแกนนําใหมและเกิดการวางระบบ ในการสื่อสารเพื่อหาทางแกปญหา โดยมีการจัดประชุมหารือรวมกันทุกคืนและยังมีการจัดประชุม ชี้แจงผูประสบภัยกระตุนใหมาแกปญหารวมกัน ดวยเหตุผลที่วา ผูเดือดรอนมีจํานวนมาก แตคนชวย มีนอย ผูประสบภัยจึงตองเริ่มจัดการตนเองกอน ไมควรรอใหคนอื่นชวย การประชุมใหญที่เกิดขึ้นเปนประจํานี้ แตละคนจะเอาเรื่องที่เดือดรอนมาหารือกัน แกปญหาเฉพาะ หน าร ว มกัน โดยมีการประชุมปรึก ษาหารืออยางเขมข นและนําผลที่ไ ดไปปฏิบัติ การติดตามผล รวมกัน การเรียนรูไปทามกลางการลงมือทําอยางคอยเปนคอยไป จนเกิดกติกาของการอยูรวมกันและ เกิดการแบงหนาที่ในการจัดการตนเอง คือ มีการดูแลรักษาความปลอดภัยในบริเวณที่พักตามโซน เต็นทและอาศัยตัวแทนของโซนเต็นทมาชวยกันบริหารศูนยพักแบงเปน กลุมจัดการเรื่องรับบริจาค กลุมแมครัวจัดการเรื่องอาหาร กลุมดูแลน้ําดื่มน้ําใช กลุมจัดการขยะ กลุมดูแลเด็ก กลุมเยาวชน กลุม ประสานข อ มู ล ผู เ ข า พั ก อาศั ย กลุ ม ประสานก อ สร า งที่ พั ก ชั่ ว คราว กลุ ม อาชี พ รวมถึ ง ประสาน หนวยงานที่เกี่ยวของกับผูประสบภัย เชน ประสานการตั้งโตะเพื่อรับเรื่องรองเรียนของทางราชการ ประสานหนวยงานองคกรใหเตรียมการชวยเหลือ การตั้งโตะบริจาค การจัดการของบริจาค การเบิก ของบริจาค ซึ่งชาวบานบริหารจัดการเองทุกเรื่อง ทําใหแกนนําเริ่มเขาใจการรวมคิดรวมทํา จนสะสม เปนประสบการณที่บมเพาะชาวบานใหกลายเปนแกนนําสําคัญในการฟนฟูชุมชนถาวรในเวลาตอมา


ชวงที่สอง จัดตั้งกลุมออมทรัพยและจัดตั้งกองทุนอาชีพ หลังจากที่สถานการณตางๆ เริ่มคลี่คลาย ก็มี การฟนฟูอาชีพ โดยการประสานแหลงทุน ประสานผูใหคําปรึกษาทั้งภาคธุรกิจและองคกรพัฒนา เอกชน สนับสนุนทุนเริ่มตนใหสมาชิกกลุมตางๆ ไดทํางานหารายได โดยมีขอตกลงรวมกันวา ผูที่ ไดรับความชวยเหลือ เมื่อเริ่มชวยเหลือตนเองไดในอนาคต จะตองสงทุนหรือของที่ไดรับ 50% กลับ เขากองทุนเพื่อชวยเหลือคนอื่นตอ การดําเนินงานของคณะทํางานศูนยพักชั่วคราวฯและการฟนฟูอาชีพนี้ ไดรับการบริหารมาอยาง ตอเนื่องรวม 6 เดือน กระทั่งเมื่อที่พักอาศัยในชุมชนบานน้ําเค็มไดรับการฟนฟูจนชาวบานเริ่มกลับมา อยูได ศูนยแหงนี้ก็ไดยายตามมาและเปลี่ยนชื่อเปน "ศูนยประสานงานชุมชนบานน้ําเค็ม" ซึ่งบริหาร จัดการโดยคณะกรรมการอาสาชาวบาน ซึ่งเปนผูประสบภัยที่มีพัฒนาการของการบริหารตั้งแตอยูใน ระบบตัวแทนโซนบาน มา เปนตัวกลางในการประสานงานดานแหลงเงินทุนสนับสนุนกลุมอาชีพ ตางๆ และตอมาก็เปลี่ยนเปนจากกลุมอาชีพ 15 กลุม ทําหนาที่กรรมการกลางในการรวบรวม ความเห็นจากกลุมยอยกอนที่จะมีการประชุมตัดสินใจ ชวงที่สาม กอตั้งธนาคารชุมชนบานน้ําเค็ม จากการทําอาชีพจนเกิดรายไดแลว หลายกลุมพบปญหาวา ออมเงินแลวไมรูจะนําเงินไปไวที่ไหนและไมรูจะจัดการเงินอยางไรดี แนวคิดที่วานาจะเอาเงินของทุก กลุมมารวมกันกอตั้งเปนธนาคารชุมชนจึงเกิดขึ้น ครั้งนั้นทีมอาสาสมัครจากธนาคารกรุงไทยไดชวย แนะนํา อบรมและจัดระบบการออมเงินโดยชาวบานในชุมชนเปนผูจัดการกันเองให การออมทรัพย กับกองทุนนี้เปนปจจัยที่สําคัญอีกประการ ที่ทําใหชาวบานมีรากฐานที่ทําใหสานตอการพัฒนาชุมชน ไดในเวลาตอมา นอกจากการเกิดธนาคารชุมชนแลว ในชวงนี้ก็มีการแกปญหาที่อยูอาศัย โดยเริ่มจากการรวมกลุมของ ชาวบานที่อยากสรางบานเอง แตภาครัฐไมสนับสนุน จึงมีการประสานผูสนับสนุนงบประมาณจาก สมาคมบริ ษัทหลัก ทรัพ ย แ ละสภาธุรกิจ ตลาดทุนไทยผานทางเครือขายความรว มมือฟน ฟูชุมชน ชายทะเลฝงอันดามัน (Save Andaman Network) สิ่งที่มีความสําคัญมากในชวงนี้ คือ การเพิ่มเติม ความรูโดยการศึกษาดูงาน เรียนรู ไปเยี่ยม ไปดูงานจากชุมชนอื่นที่เจอปญหาในลักษณะเดียวกัน เชน ปญหาอาชีพ ปญหาที่ดิน ความสัมพันธระหวางชุมชนนี้ กอใหเกิดเครือขายชุมชนผูประสบภัยที่ รวมตั ว กัน เพื่ อถว งดุ ลอํ านาจในการตอรองกับภาครัฐเพื่ อจัด การกับป ญหาไปในทิศทางที่ชุมชน ตองการ ถัดมาก็มีการพัฒนาทีมและฝกทักษะการเปนผูนํา มีการทํากิจกรรมโรงเรียนชาวบาน เพื่อ แลกเปลี่ยนความรูรวมกัน รูจักกัน รูจักโครงการและองคกรที่อยูในชุมชนซึ่งมีเยอะมาก โดยมี จาก การสัมภาษณเกี่ยวกับจุดมุงหมายของโรงเรียนชาวบาน ปรีดา คงแปน มูลนิธิชุมชนไทย (สัมภาษณ เมื่อ 22กุมภาพันธ 2552) กลาววา


“...เปาหมายคือ ทําใหชุมชนเขาใจปญหาและวิเคราะหเชิงโครงสรางได เดิมทีการพัฒนาศักยภาพของ ชุมชนนั้นทําแตกั บแกนนํา แตคนตามซึ่งเปนชาวบานทั่ วไปไมเขาใจ โรงเรียนชาวบานจะทําให ชาวบานทั่วไปไดเขาใจนโยบายและผลกระทบ วาในการแกปญหาตองไปสูที่ใคร ใหระยะยาวเคาลุก ขึ้นจัดการปญหาที่เกิดผลกระทบได เนื่องจากปญหาสวนมากมันมาจากโครงสรางและนโยบาย ตอง ติดตั้งความรูทางปญญาตอนนี้เคามั่นใจ เคาสู ภูมิใจในสิ่งที่ทํา…” จากเดิมที่พัฒนาเฉพาะแกนนํา แตคนตามไมเขาใจ มาเปนพัฒนาศักยภาพของชาวบานทั่วไปดวยการ ติดตั้งปญญา ทําความรูจักโครงการ องคกรที่มีผลกระทบตอชุมชน ทําความเขาใจกับ นโยบาย โครงสราง ปญหาและผลกระทบ วิเคราะหวาตองจัดการแกไขที่จุดไหน อยางไร สรางความมั่นใจ สงเสริมใหชาวบานลุกขึ้นเผชิญปญหา ใหชาวบานสามารถลุกขึ้นจัดการปญหาที่เกิดผลกระทบไดใน ระยะยาว โดยรูบทบาทหนาที่ของความเปนประชาชนวา สามารถคิดเอง ทําไดเอง โดยไมตองรอฟง คําสั่งจากใครเหมือนในอดีต ภูมิใจในสิ่งที่ทํา ชวงเวลาทั้งหมดของการดําเนินงานที่ผานมา เกิดการพัฒนาทางความคิดของแกนนํามากขึ้น บทเรียน จากการทํางาน คือ การใหชุมชนเปนหลักในการทํางานและการแกปญหา เปนเรื่องที่ถูกตอง เพราะ ชาวบานสามารถแกปญหาไดตรงกับความตองการของตัวเองมากที่สุดและยังมีขอดีอีกประการ คือ การใหชุมชนเปนเจาภาพ ชวยใหการสนับสนุนทรัพยากรและการสานภาคีจากทุกองคก���ดําเนินงาน ไดโดยไมขัดแยงกัน เพราะชุมชนเปนกลางตอทุกฝาย

4.2 การเตรียมพรอมรับมือภัยพิบัติของชุมชนบานน้ําเค็ม หลังจากที่ชาวบานในชุมชนบานน้ําเค็มไดรับการวางรากฐานการรวมกลุม จนเกิดคณะทํางานและ พัฒนาตนเองจากศูนยชวยเหลือผูประสบภัยบางมวง มาเปนศูนยประสานงานชุมชนบานน้ําเค็มซึ่ง ดําเนินงานฟนฟูชุมชนหลายๆ ดานไปควบคูกัน ผูดําเนินงานของศูนยประสานงานชุมชนบานน้ําเค็มก็ เห็นวา ชาวบานที่ยายกลับมาอยูในชุมชนตองใชชีวิตอยูดวยความวิตกกังวลวา คลื่นสึนามิจะเกิดขึ้นอีก อยูตลอดเวลา เมื่อมีขาวแผนดินไหวในแถบทะเลอันดามันและเกาะสุมาตรา ชาวบานตองแตกตื่นวิ่ง หนีกันทุกครั้ง แตกระนั้นชาวบานก็ยังไมยอมละทิ้งที่เคยอาศัยและเคยทํากินแหงนี้ไป เพราะแตละคน ลวนมีความผูกพันจนกลายเปนความหวงแหนทองถิ่น ทําใหไมสามารถจากไปไดโดยงาย แมวาจะมีการเตรียมพรอมรับมือภัยพิบัติใหกับชุมชน แตก็พบปญหาคือ การติดตั้งปายบอกทางอพยพ ไปยังพื้นที่ปลอดภัยชี้ไปไมตรงกับเสนทางที่ควรจะเปน ประกอบกับทางราชการเองก็มุงแตจะสราง หอเตือนภัยและหวังจะใหซอมอพยพหลบภัยโดยใหรอหอหลบภัยเทานั้น ในขณะที่แมจะสัญญาณ เตือนภัยติดตั้งในหมูบานถึง 3 หอ ใกลๆ กัน แตชาวบานเองก็ยังไมรูสึกมั่นใจกับเทคโนโลยีที่ไดรับ


เพราะเสียงสัญญาณดังไมถึงบานที่อยูไกลออกไป นอกจากนั้นยังพบปญหาจากการทดสอบสัญญาณ เตื อ นภั ย ที่ เ รี ย กว า “เวลากดไม ดั ง เวลาดั ง ไม ไ ด ก ด” กล า วคื อ เมื่ อ ทดสอบกดสั ญ ญาณเตื อ นภั ย สัญญาณกลับไมดัง แตเมื่อสถานการณปกติ ไมมีเหตุภัยพิบัติเกิดขึ้น สัญญาณกลับดังขึ้นมาเอง ปญหาที่กลาวมาในขางตน ไดสะทอนใหเห็นวา การรับความชวยเหลือจากภายนอกแตเพียงอยางเดียว โดยชุมชนไมไดมีสวนรวม ไมไดใหชาวบานรูสึกมั่นคงและปลอดภัยในการดํารงชีวิตเพิ่มขึ้น แกนนํา และชาวบานจึงตองหาทางเตรียมพรอมรับมือภัยพิบัติตามความตองการและวิธีการแกไขที่แทจริงดวย กําลังของคนในชุมชนเองเดือนตุลาคม ป พ.ศ. 2548 มีการสงตัวแทนแกนนําชุมชนจํานวน 3 คน เขา รับการอบรมการจัดการความเสี่ยงจากภัยพิบัติโดยมีชุมชนเปนฐาน (CBDRM) จากกรมปองกันและ บรรเทาสาธารณภัย โดยมี ADPC (Asian Disaster Prepared Center) เปนผูอบรม หลังจากผานการ อบรม แมวาผูที่ไดรับการอบรมยังไมรูวิธีที่จะเริ่มกระบวนการจัดการชุมชน แตก็มีคําตอบวา การ เตรียมพรอมรับมือกับภัยพิบัติตองเริ่มขึ้นที่ระดับชุมชนอยางแนนอน แกนนําชุมชนจึงประสานกับ องคกรปกครองสวนทองถิ่นและองคกรพัฒนาเอกชน ดําเนินงานตามกรอบแนวคิดการจัดการตนเอง โดยเริ่มจาก

4.2.1 ชวงเริ่มตนการเตรียมพรอมรับมือภัยพิบัติของชุมชน หลังจากที่ชาวบานไดยายกลับมาอาศัยยังชุมชนเดิมและแนวคิดในการเตรียมพรอมรับมือกับภัยพิบัติ ไดเกิดขึ้น แกนนําชุมชนซึ่งตระหนักในความวิตกกังวลของคนชาวบาน ไดประสานการสนับสนุน ดานความรูจากองคกรพัฒนาเอกชน ในการสรางทีมอาสาสมัครที่ทําหนาที่เฝาระวังภัย เพื่อสรางความ มั่นคงใหกับการใชชีวิตในชุมชน แตแมวาจะมีการตั้งทีมอาสาสมัครและสรางแผนอพยพแลว การ ดําเนินงานในทางปฏิบัติก็ยังเกิดขึ้นไมได เพราะชาวบานเห็นวา อาสาสมัครนั้นก็เปนชาวบานเทากัน ไมมีสิทธิ์มาจัดการเรื่องรถ เรื่องเสนทาง กลุมแกนนําชุมชนจึงแกปญหานี้โดย 4.2.1.1 สรางอาสาสมัครที่เปนทางการ อาสาสมัครปองกันภัยฝายพลเรือน (อปพร.) เปนคําตอบในการสรางความเชื่อถือในการเตรียมพรอม รับมือภัยพิบัติตอสมาชิกในชุมชน กลุมแกนนําชุมชนจึงขอใหทางองคการบริหารสวนตําบลบางมวง รวมกับทางสํานักงานอําเภอตะกั่วปาและสํานักงานปองกันและบรรเทาสาธารณภัยจังหวัดพังงา ซึ่งมี อํานาจในการแตงตั้งอาสาสมัครอยางเปนทางการ สนับสนุนงบประมาณและเปนเจาภาพในการ จัดการฝกอบรมทักษะใหกับอาสาสมัครของชุมชน ตามระเบียบของกระทรวงมหาดไทย ที่กําหนด สัดสวนใหแตละชุมชนจะตองมี อปพร. จํานวนไมนอยกวารอยละ 2 ของประชากรในตําบล


แต ก ารอบรมในครั้ ง นั้ น พบอุ ป สรรคด า นงบประมาณสํ า หรั บ อบรม อปพร. เนื่ อ งจากขณะนั้ น งบประมาณจากองคกรบริหารสวนตําบลมีเพียงหนึ่งแสนบาท แตการจะสรางอาสาสมัครใหพอจะ ปฏิบัติงานในชุมชนไดตองมีจํานวนอยางนอย 40 คน จึงจําเปนจะตองใชเงินมากกวานั้น มูลนิธิรักษ ไทยและ Save Andaman ซึ่งเปนองคกรพัฒนาเอกชนที่สนับสนุนการดําเนินงาน จึงชวยสมทบ ค า ใช จ า ยให จ นครบจํ า นวน ทํ า ให ใ นที่ สุ ด บ า นน้ํ า เค็ ม สามารถส ง อาสาสมั ค รเข า รั บ การอบรม อาสาสมัครปองกันภัยฝายพลเรือนได การอบรมอาสาสมัครปองกันภัยฝายพลเรือนนั้น เกิดขึ้นในวันที่ 30 เมษายน – 4 พฤษภาคม พ.ศ.2550 ณ วิทยาลัยปองกันและบรรเทา สาธารณภัย วิทยาเขตภูเก็ต ครั้งนั้นอาสาสมัครไดรับความรูพื้นฐาน ดานภัยพิบัติทั่วไป พรอมกับวิธีการรับมือ ทั้งภาคทฤษฏีและภาคปฏิบัติเกี่ยวกับการจัดการภัยใน ชุมชน อาสาสมัครรุนแรก ที่สําเร็จการฝกจนไดรับประกาศนียบัตรรับรองและมีการแตงตั้งอยางเปน ทางการโดยนายกองคการบริหารสวนตําบลบางมวง จํานวน 37 คน มาเปนแกนหลักในการจัดการ ความเสี่ยงจากภัยพิบัติของชุมชนในเวลาตอมา (ปจจุบัน ป พ.ศ.2552 ชุมชนบานน้ําเค็มไดมี อปพร. ครบตามจํานวนที่ชุมชนตองการแลว กลาวคือ มี อปพร. 80 คนตามจากประชากรจํานวน 3,671 คน) 4.2.1.2 สรางแผนเตรียมพรอมรับมือกับภัยพิบัติ การสรางแผนเตรียมพรอมรับมือภัยพิบัตินั้นเกิดขึ้นพรอมๆ กับการสรางอาสาสมัคร และยังไดรับการ สานตอหลังจากที่ชุมชนมีอาสาสมัครที่เปนทางการแลว หลายฝายไดรวมกันสนับสนุนงบประมาณ ความรู เทคนิ ค การจั ด การ ตลอดจนการดํ า เนิ น การต า งๆ อย า งต อ เนื่ อ งนานนั บ ป จนเกิ ด แผน เตรียมพรอมรับมือกับภัยพิบัติของชุมชนและศูนยอาสาสมัครปองกันภัยฝายพลเรือนของตําบลบาง มวงที่บานน้ําเค็ม ขั้นตอนนี้ผูที่มีบทบาทหลักในการทําแผนก็คือ ศูนยประสานงานชุมชนบานน้ําเค็ม ซึ่งใชเวลาถึงหนึ่ง ปเต็มในการทําแผนที่มีชื่อวา “แผนเตรียมความพรอมรับมือภัยพิบัติสึนามิ” หลักการของแผนนี้ คือ กอนเกิดภัยพิบัติ ทุกภาคสวนจะตองรวมมือกันเตรียมความพรอม สรางความตระหนัก ปรับปรุง สิ่งกอสรางตางๆ รวมไปถึงสิ่งแวดลอมรอบชุมชน ใหสามารถลดผลกระทบจากคลื่นสึนามิมากที่สุด แผนนี้มีกิจกรรมหลัก 4 สวน คือ 1) การจัดทําแผนและอบรมเตรียมความพรอม ประกอบดวย การประชุมแผนอพยพ การจัดทําแผน เตรียมความพรอม ฝกอบรมการทําแผนเตรียมความพรอมสําหรับแกนนําซอย การฝก อปพร. อบรมความรูเรื่องภัยพิบัติและสัญญาณเตือนภัยทางธรรมชาติ ฝกการจัดการจราจร ฝกการใชวิทยุ สื่อสาร ฝกนักจัดรายการวิทยุ ฝกการกูภัยทางทะเล


2) การศึกษาดูงาน เรียนรู รณรงคสงเสริม การศึกษาดูงานสรางความพรอม จัดทําสื่อประชาสัมพันธ สิ่งพิมพเสริมความรูใหกับชุมชน รณรงคใหมีอุปกรณชวยชีวิตขั้นพื้นฐานในครัวเรือน เชน ชูชีพ รณรงคสงเสริมใหมีการเตรียมพรอมกระเปาวิเศษใสของจําเปนของชีวิตที่ตองจัดเตรียมไวสําหรับ ครอบครั ว พั ฒ นาหลั ก สู ต รการสอนในโรงเรี ย น พั ฒ นาฐานข อ มู ล ชุ ม ชน ประชุ ม สรุ ป และ แลกเปลี่ยนเรียนรู จัดรวบรวมประสบการณการเตือนภัยทางธรรมชาติ 3) การซักซอมเพื่อความพรอม การซอมแผนอพยพ จัดตั้งคณะทํางานภายในซอย 4) การพัฒนาปรับปรุงอุปกรณ อาคารและบริเวณพื้นที่ จัดและปรับปรุงดูแลพื้นที่หลบภัย จัดทําปาย บอกทางหนีภัย พัฒนาระบบหอกระจายขาว จัดชุดวิทยุสื่อสารสําหรับอาสาสมัคร ทําแนวปองกัน ภัยธรรมชาติ (ปลูกปาชายหาดและปาชายเลน) สรางหอหลบภัย ปรับปรุงและขยายเสนทางจราจร แผนนี้มาจากการมีสวนรวมในการประเมินความเสี่ยงของชุมชน จากการรวบรวมขอมูลความเสี่ยง และความลอแหลมของชุมชนดานตางๆ จากชาวบานที่เคยประสบภัยในแตละซอยมารวมกันเปน ขอมูลในการทําแผนที่ชุมชน ที่ทํากันในวันที่ 22-23 พฤษภาคม พ.ศ.2550 มาวางแผนเสนทางอพยพ ซอมหลบภัยในวันที่ 2 มิถุนายน และนําเสนอผลงานในวันที่ 7 มิถุนายนและ 10 กรกฎาคม พ.ศ.2550 ใหกับคนในชุมชนและองคกรนอกชุมชนที่มีสวนเกี่ยวของในการดําเนินงาน การจัดทําแผนและอบรมเพื่อเตรียมความพรอม การประเมินความเสี่ยงจากภัยสึนามิของชุมชนบาน น้ําเค็มในครั้งนี้ ไดรับการสนับสนุนจากองคการบริหารสวนตําบลบางมวง สถานีอนามัยบานน้ําเค็ม และองคกรพัฒนาเอกชนหลายองคกรในพื้นที่ โดยบทบาทของแตละภาคสวน คือ นักพัฒนาเอกชน ทํางานรวมกับชาวบาน แบงกลุมกันทํางานโดยแตละกลุมจะมีนักพัฒนาเอกชน 2-3 คน อาสาสมัคร ชาวบานไดแก อาสาสมัครสาธารณสุขหมูบาน (อสม.) อาสาสมัครปองกันภัยฝายพลเรือน (อปพร.) หรือตัวแทนชาวบาน 1-2 คน เดิมไปตามซอยตางๆ ที่ไดกําหนดไวแลวลงมือทําแผนที่ซอย โดยมี นักพัฒนาเอกชนเปนเปนพี่เลี้ยง (Facilitator) ชวยระดมความเห็น ชวยวาดแผนที่และมีตัวแทน ชาวบานในการนําทางและสอบถามรวบรวมขอมูล ซึ่งหลังจากที่ไดขอมูลมาแลวก็มีการนําเสนอ ขอมูลที่ได และตรวจสอบความถูกตองของขอมูลรวมกันในที่ประชุม เพื่อศึกษาวาจากประสบการณ แตละซอยมีความเสี่ยงอะไรบาง หาลดความเสี่ยง วิธีอพยพโดยมี อปพร. ที่ผานการอบรมมาเปนผูมี บทบาทหลักในการดําเนินกิจกรรมรวมกับนักพัฒนาเอกชนที่สนับสนุนการจัดการความรู 4.2.1.3 สรางทีมรับผิดชอบการดําเนินงาน การเตรียมพรอมปองกันภัยของชุมชนบานน้ําเค็มนั้นตางไปจากชุมชนอื่นๆ คือ หลังจากไดรับการ อบรม CBDRM แลว ชุมชนอื่นๆ มักจะสิ้นสุดลงที่จัดตั้งคณะกรรมการจัดการภัยพิบัติของชุมชนเพียง


เทานั้น แตชุมชนบานน้ําเค็มมีการผสานแผนที่เกิดขึ้นเขากับ อปพร. ซึ่งเปนทีมเตรียมพรอมปองกันภัย แบงหนากันปฏิบัติงานโดยมีผูรับผิดชอบหลัก 3 สวน คือ 1) คณะกรรมการจั ด การภัย พิ บัติ บา นน้ํา เค็ม และศูน ยป ระสานงานชุ ม ชนบ า นน้ํ า เค็ ม มี ห น า ที่ ประสานการจัดการ ซึ่งเปรียบไดกับกองกลางของชุมชน ที่ประสานกลุมอาชีพ ธนาคารชุมชน เชื่อมโยงคนในชุมชนใหเกิดการรวมตัวและประสานการสนับสนุนจากภายนอกชุมชน (ศูนย ประสานงานชุมชนบานน้ําเค็ม, 2550) และทําหนาที่บริหาร/อํานวยการ โดยแบงเปน 6 ฝาย คือ ฝายประชาสัมพันธและสื่อสาร ฝายปองกันและเตรียมพรอม ฝายเฝาระวังและแจงเตือนภัย ฝาย คนหาและกูภัย ฝายอพยพ ฝายปฐมพยาบาล 2) ทีมเตรียมความพรอมปองกันภัย หรือที่เรียกกันทั่วไปวา “อปพร.บานน้ําเค็ม” ซึ่งเปรียบไดกับ กองหนาในการเผชิญเหตุ ทีมนี้มีเปาหมายหลักในการปฏิบัติงาน คือ ลดความสูญเสียที่อาจ เกิดขึ้นในชุมชน กระตุนใหชาวบานตื่นตัวตอการจัดการภัยพิบัติ โดยสรางความรูความเขาใจ เกี่ยวกับสาธารณภัย ทีมนี้มีการแบงฝายในการทํางาน คือ 1. ฝายเฝาระวัง มีหนาที่สังเกตน้ําทะเล ความผิดปกติของธรรมชาติ คอยติดตามขาว หากมีการ เตือนใหอพยพ ตองไปสังเกตน้ําทะเลวาแหงผิดปกติหรือไมเพื่อที่จะไดแจงใหทีมหนีภัยทราบ 2. ฝายรักษาความสงบ จะมีการลาดตระเวนดูแล ปกปองทรัพยสิน ดูแลความเรียบรอยของทุกคน ทั้งในสถานการณปกติและเมื่อเกิดเหตุที่ตองอพยพชาวบานออกจากพื้นที่ 3. ฝายจราจร มีหนาที่อํานวยความสะดวกในการจราจรขณะอพยพผูคนออกจากพื้นที่ จนกวาทีม เฝาระวังจะสั่งถอนกําลัง 4. ฝายกูภัย มีหนาที่ชวยเหลือรวมกับทีมรักษาความสงบตรวจดูบานเรือนทุกๆ ครัวเรือน ตรวจดู ผูคนที่ ต กค า ง หรื อผูด อ ยโอกาสที่ไ มส ามารถชว ยเหลือ ตัว เองได นํ า ไปส ง ยั ง จุด ปลอดภั ย จากนั้นจึงรวมกับทีมรักษาความสงบ ลาดตระเวนดูแลทรัพยสินไมใหสูญหายจากผูฉวยโอกาส 5. ฝ า ยพยาบาล มี ห น า ที่ รั ก ษาพยาบาลเบื้ อ งต น แก ผู ที่ ไ ด รั บ บาดเจ็ บ หรื อ เป น ลมก อ นนํ า ส ง โรงพยาบาล แมวา อปพร.บานน้ําเค็มจะตอบโจทยในการเตรียมพรอมปองกันภัยของชุมชนได แตก็พบปญหา และอุปสรรคที่พบในการดําเนินงานที่มาจากการจัดการตนเองคือ ปญหาสายการบังคับบัญชา กลาวคือ โครงสรางของอาสาสมัครปองกันภัยฝายพลเรือน (อปพร.)ในปจจุบันยังไมรับรองการ เปนศูนยในระดับหมูบาน อปพร.น้ําเค็ม ในปจจุบันจึงมีลักษณะเปนทีมอยางไมเปนทางการอยู ภายใตศูนยอปพร.อบต.บางมวง ซึ่งในระบบโครงสรางการบริหารปองกันภัยฝายพลเรือนของ ทางราชการปกตินั้น ในระดับตําบล คือ มีนายกองคการบริหารสวนตําบลเปนผูอํานวยการศูนย ในระดับจังหวัดมีผูวาราชการจังหวัดเปนผูอํานวยการศูนย จากการสัมภาษณผูประสานงานศูนย ประสานงานชุมชนบานน้ําเค็ม นายไมตรี จงไกรจักร (2552) เรียกการดําเนินงานบนความไม มั่นใจเชนนี้วา เปนการทํางานแบบ “วิ่งน้ําเกรงขอน” ซึ่งหมายถึง การวิ่งอยูในน้ํา คนที่วิ่งก็มอง


ไมเห็นวาขอนไมนั้นอยูตรงไหน วิ่งไปจะสะดุดขอนไมลมเอาได เปรียบไดกับการปฏิบัติงานใน ชุมชน ที่ไมรูวาคนมีอํานาจหนาที่จะวาอยางไร เพราะคนที่ทํางานอยูไมมีอํานาจหนาที่ตัดสินใจ ความคลุมเครือเหลานี้ทําใหผูปฏิบัติงานกลัววาจะมีปญหาที่ยังมองไมเห็นเกิดขึ้นในอนาคต 3) สุดทายสวนที่เปรียบไดกับกองหลังของชุมชน ก็คือ ชาวบานทั่วไป ในการเตรียมพรอมปองกัน ภัย ศูนยประสานงานชุมชนและทุกหนวยงานที่มีสวนรับผิดชอบในชุมชน ไดเผยแพรขอมูล เสนทางอพยพ ที่หลบภัย แผนเตรียมความพรอม ที่รวมกันสรางแกชาวบานในชุมชนและจัดการ เรียนการสอนรวมกับโรงเรียนบานน้ําเค็มในการจัดการภัยพิบัติใหเปนหลักสูตรชุมชน โดยเนน กระบวนการมีสวนรวม เพื่อแสดงใหชาวบานไดเห็นและเกิดความรูสึกปลอดภัยมากขึ้น ซึ่งตอมา ไดขยายผลสรางเครือขายการเรียนรูเกี่ยวกับภัยพิบัติตางๆ ตั้งแตระดับหมูบาน ตําบล หรือแมแต ระดับชาติ ใหความชวยเหลือกันและกันอีกดวย การมีสวนรวมในการเตรียมพรอมรับมือภัยพิบัติของชาวบานทั่วไปนี้ ชาวบานสวนใหญใหความ รวมมือเปนอยางดี ชาวบานมีความมั่นใจในการดูแลเรื่องภัยพิบัติมากกวาเดิม คือ เมื่อมีขาววาเกิด แผนดินไหว ชาวบานไมหนีโดย���มดูรายละเอียดวามีผลกระทบมาถึงเมืองไทยหรือไม เมื่อมีขาว ออกมาชาวบานจะอพยพอยางมีระเบียบ เปนไปตามแผนที่ซอมไวเปนอยางดีและไมมีอุบัติเหตุเกิดขึ้น แตอยางไรก็ตาม กําลังพลของการเตรียมพรอมปองกันภัยก็ยังไมพรอมพอที่จะทําไดรวดเร็วและทั่วถึง ทุกพื้นที่ เพราะอุปกรณในการปฏิบัติหนาที่ยังไมครบถวน แตทุกทีมรับผิดชอบหนาที่อยางเต็มที่ เพื่อ ลดความสูญเสียใหนอยที่สุดหากเกิดภัยอีก

4.2.2 ชวงสานตอการเตรียมพรอมรับมือภัยพิบัติของชุมชน ช ว งสานต อ การเตรี ย มพร อ มรั บ มื อ ภั ย พิ บั ติ ข องชุ ม ชน เริ่ ม ตั้ ง แต ป พ.ศ.2551 จนถึ ง ป จ จุ บั น ที่ ดํ า เนิ น งานตามแผนเตรี ย มความพร อ มรั บ มื อ กั บ ภั ย พิ บั ติ แ ละบริ ห ารศู น ย อ ปพร.บ า นน้ํ า เค็ ม จน ดําเนินงานดวยตนเองไดแลว องคกรพัฒนาเอกชนที่อยูในพื้นที่ก็คอยๆ ลดบทบาทของตนเองลง เหลือ เพียงใหคําปรึกษาและพัฒนาความสามารถตอยอดที่จําเปนตอการพัฒนาตนเอง ในชวงนี้ชาวบานและ ทีมเตรียมพรอมปองกันภัยยังไดรับการเพิ่มขีดความสามารถอยางตอเนื่องดวยการฝกอบรมทักษะใน การกูชีพกูภัยในโครงการ หนึ่งตําบล หนึ่งทีมกูภัย (OTOS) และโครงการชุมชนเขมแข็งเตรียมพรอม ปองกันภัย ซึ่งมีการดําเนินงานตางๆ ดังนี้ 1) โครงการหนึ่งตําบลหนึ่งทีมกูภัย (One Tambon One Search and Rescue Team: OTOS) จากนโยบายกระทรวงมหาดไทยที่กําหนดใหองคกรปกครองสวนทองถิ่นทุกแหงทั่วประเทศมีทีมกู ชีพ กูภัย หรือหนวยเผชิญเหตุประจําพื้นที่ครบทุกองคกรปกครองสวนทองถิ่นภายในปพ.ศ.2551 ทํา ใหตําบลบางมวง ซึ่งเปนที่ตั้งของชุมชนบานน้ําเค็มไดรับการอบรมเพิ่มศักยภาพในครั้งนี้ดวย


ทีมกูชีพกูภัยประจําตําบล แตละองคกรปกครองสวนทองถิ่นจะตองมีทีมปฏิบัติงานอยางนอยจํานวน 10 คน องคการบริหารสวนตําบลเปนผูสนับสนุนการจัดตั้งทีม การฝกอบรมสรางหนวยเผชิญเหตุ ใน การคนหา ชวยเหลือผูประสบภัยและบริการทางการแพทยฉุกเฉินแกผูประสบภัยอยางมีประสิทธิภาพ โดยใชงบประมาณรายจายประจําป จัดหาเครื่องมืออุปกรณที่จําเปนตอการปฏิบัติงาน เชน อุปกรณ ลําเลียง ขนยายผูปวยขั้นพื้นฐาน จากการสัมภาษณแกนนําชุมชนบางสวนยังพบวา มีความสับสนเกี่ยวกับโครงสรางการบังคับบัญชา ระหวาง อปพร. และ OTOS ไมทราบวาหนวยงานใดเปนผูรับผิดชอบ ปญหานี้จึงควรไดรับการแกไข โดยสรางความเขาใจในโครงสรางการปฏิบัติงานแกผูที่มีสวนเกี่ยวของเพิ่มเติม โดยสําหรับตําบลบาง มวง สมาชิกในทีมมาจากตัวแทนอปพร.ของแตละหมูบาน ซึ่งตามนโยบายแลวแตละหมูบานจะตอง สงตัวแทนมา 2 คน ซึ่งหากชุมชนตองการสมาชิกในทีมมากกวานั้น ก็สามารถสงมาอบรมเพิ่มไดไม จํากัด แตในความเปนจริงกลับมีอุปสรรค คือ งบประมาณในการเขารับการอบรมใหนั้นมีงบอยูจํากัด จึงจัดการอบรมใหไดเพียงตามที่นโยบายกําหนดเทานั้น หลังจากผานการอบรมแลว ตําบลบางมวงได สมาชิก OTOS จํานวน 10 คน จาก 8 หมูบาน จากประสบการณในการดําเนินงานนายภาคภูมิ วิธานติรวัฒน ตัวแทนจากเครือขายความรวมมือฟนฟู ชุมชนชายฝงอันดามันมีความคิดเห็นวา “การกําหนดใหหนึ่งหมูบานมี OTOS ได 2 คน ไมสัมพันธกับความเสี่ยงของตําบลบางมวง จริงๆ แลวควรเปนหนึ่งหมูบาน หนึ่งทีมกูภัย” เพราะสภาพภูมิศาสตรของตําบลบางมวงมีพื้นที่เสี่ยงที่ตางกันออกไป คือ มีพื้นที่เสี่ยงภัยทั้งทะเลและ ภูเขา ชุมชนที่อยูติดชายฝงมีความเสี่ยงกับภัยทางทะเลเชน สึนามิและพายุซัดชายฝง สวนชุมชนที่อยู บนภูเขาก็เสี่ยงภัยโคลนถลม หากภัยดังกลาวเกิดขึ้น เชื่อวาทีมที่ทํางานไดจริงเปนไปไดยาก เพราะ ชุมชนมีการกระจายตัวเลียบขนานไปกับชายฝง แตละหมูบานอยูไกลกัน สมาชิกตองใชเวลาในการ เดินทางมารวมกันเพื่อปฏิบัติหนาที่ หากเกิดเหตุฉุกเฉินอยางสึนามิขึ้นการชวยเหลือใหทันเหตุการณ จะเปนไปไดยาก จากที่กลาวมาในขางตน ทีม OTOS ของตําบลบางมวงจึงควรไดรับการสนับสนุนงบประมาณในการ อบรมเพื่อใหเกิดอาสาสมัครในจํานวนที่เพียงพอตอความตองการของชุมชน เพื่อสรางกําลังคนและ ทักษะในการปฏิบัติหนาที่มากกวาชุมชนอื่น ตองทําทีม OTOSใหเหมือน อปพร. ตองทําเปนทีมระดับ หมูบานและแตละหมูบานตองเชื่อมกันเปนเครือขายตําบลเพื่อชวยเหลือกัน เพื่อรับมือภัยที่มีขนาด


ใหญเกินกวาที่ทีมหมูบานจะรับได ดังนั้นการสนับสนุนงบประมาณในการอบรมเพื่อใหเกิด อาสาสมัครในจํานวนที่เพียงพอตอความตองการของชุมชน นายไมตรี จงไกรจักร ผูประสานงานศูนย ประสานงานชุมชนบานน้ําเค็ม มีความคิดเห็นวา “การสรางแผนงานภาคปฏิบัติกับชุมชนนั้นเปนเรื่องที่ตองเรียนรูนอกหองเรียน การอบรมจัดตั้งทีม ตามหลักสูตรเพียงอยางเดียว ทําใหเกิดทีมที่มีประสิทธิภาพไมได” สํา หรั บชุ ม ชนอื่น ๆ หลั ง จากที่มีก ารอบรม อปพร.และ OTOS แลว องคกรปกครองสว นทองถิ่ น สวนมากก็จะหยุดการสนับสนุนดานงบอยูแคนั้น แตในกรณีของบานน้ําเค็ม หลังจากอบรมแลว ยังมี การสนับสนุนคาน้ําคาไฟใหศูนย อปพร.ของชุมชนและหมุนเวียนงบประมาณมาเปนเบี้ยเลี้ยงใหคนที่ ทําหนาที่เฝาระวังในการอยูกะเฝาระวังภัยเปนเงินจํานวน 100 บาทตอครั้ง โดยอาศัยงบดูแลอนุสรณ สถานสึนามิ เอามาเปนเบี้ยเลี้ยง สิ่งนี้สะทอนใหเห็นวาการพัฒนาชุมชน จําเปนที่องคกรปกครองสวน ทองถิ่นและชุมชนจะตองตื่นตัวในการสนับสนุนทั้งดานแผนและดานงบประมาณดวย 2) โครงการชุมชนเขมแข็งเตรียมพรอมปองกันภัย เปนโครงการที่ทํากิจกรรมเสริมตอยอดจากการอบรม CBDRM ใหกับชุมชนที่โดดเดนดานการจัดการ ภัยพิบัติ มีกิจกรรมเริ่มจากคัดเลือกชุมชนนํารองมาประชุมชี้แจงโครงการ ทบทวนแผนการจัดการ ความเสี่ยงภัยของชุมชน จัดตั้งศูนยเตรียมพรอมปองกันภัยประจําชุมชน และเพิ่มขีดความสามารถ ใหกับชุมชนในการเตรียมพรอมปองกันภัย สูการบริหารจัดการภัยพิบัติโดยพึ่งพาตนเองอยางยั่งยืน โครงการครั้งนี้ประกอบดวยการดําเนินงาน 2 ระยะคือ ระยะที่ 1 สรางชุมชนนํารองประจําจังหวัด จัดตั้งศูนยเตรียมพรอมปองกันภัยประจําชุมชน จัดการ ฝกซอมแผนปองกันและบรรเทาสาธารณภัยของชุมชน โดยจําลองสถานการณในพื้นที่จริงและให ชุมชนเขามามีสวนรวม รวมทั้งเพิ่มขีดความสามารถใหกับชุมชนในการปองกันภัย โดยสงคนใน ชุมชนเขารับการอบรมมิสเตอรเตือนภัย อปพร.และทีมกูชีพกูภัยประจําตําบล เปนตน ระยะที่ 2 ขยายผลไปยังพื้นที่เสี่ยงภัยอื่นในแตละจังหวัด โดยนําคณะกรรมการชุมชนไปศึกษาดูงาน ชุ ม ชนนํ า ร อ งประจํ า จั ง หวั ด ถั ด มาหน ว ยงานภายจะมานอกตรวจสอบความเข ม แข็ ง ของชุ ม ชน โครงการนี้จะเพิ่มขีดความสามารถ พัฒนาชุมชนใหเปนองคกรหลักในการจัดการภัยพิบัติ ซึ่งจะ นําไปสูการเปนชุมชนเขมแข็งสามารถพึ่งพาตนเองดานการบริหารจัดการภัยระดับชุมชนอยางยั่งยืน


ป พ.ศ.2551 เป น ป ที่ ชุ ม ชนบ า นน้ํ า เค็ ม เข า ร ว มโครงการ ปรั บ ปรุ ง แผนของชุ ม ช��� เพิ่ ม ขี ด ความสามารถใหมองภัยและความเสี่ยงทุกดาน โดยคัดเลือกหัวหนาครอบครัว 100 คน จาก 1,984 ครอบครัว มาเขารวมการอบรมและวางแผนเพิ่มเติมตอจาก CBDRM ที่เคยไดรับการอบรมไปแลวให ครอบคลุมภัยอื่นๆ ไดแก การใหความรูเกี่ยวกับภัยยาเสพติด ไฟไหม จราจร สิ่งแวดลอม รวมไปถึง การจัดการขยะและสุนัขจรจัด การจัดการปญหาในชุมชน เชน ปญหาโจรขโมยที่มีบอย ซึ่งทําใหมี คณะตรวจการเพิ่มตอนกลางคืน และยังมีก ารอบรมการบริห าร ไดแ ก การอบรมพัฒนาศักยภาพ บุคคลากรในการใชคอมพิวเตอร อบรมการเขียนโครงการของบประมาณ ชุมชนบานน้ําเค็มใชเวลาถึง 1 ปเต็ม ในการพัฒนาระบบขอมูลและการจัดการความรู แผนการจัดการ ความเสี่ยงภัย การฝกซอมแผนการเผชิญเหตุ การอพยพประชาชน เพื่อเปนชุมชนตนแบบซึ่งไดรับการ ยกยองใหเปนหนึ่งใน 18 ชุมชนเขมแข็ง ที่ไดรับการรับรองจากกรมปองกันและบรรเทาสาธารณภัย ใหเปนชุมชนนํารองประจําจังหวัดในระยะที่ 1 ตามหลักเกณฑ คือ มีองคกรชุมชนและอาสาสมัครเปน อนุกรรมการฝายตางๆ มีทีมกูชีพกูภัยขององคกรปกครองสวนท องถิ่น รวมทั้งมีเครือขาย ความ รวมมือในการเตรียมพรอมปองกันภัยพิบัติในการแลกเปลี่ยนเรียนรูมีองคกรปกครองสวนทองถิ่นและ องคกรเอกชนสนับสนุน ตลอดจนมีกิจกรรมตอเนื่องและพัฒนาสมาชิกใหมีขีดความสามารถ เปน ชุมชนนํารองในการเรียนรูของชุมชนอื่นๆ ดานการจัดการภัยดวยตนเอง

4.2.3 ประชาสังคมและปจจัยของความสําเร็จในการเตรียมพรอมรับมือภัยพิบัติ จากการดําเนินงานฟนฟูและเตรียมพรอมรับมือภัยพิบัติของชุมชนบานน้ําเค็มที่กลาวมาในหัวขอ 4.1 และ 4.2 ไดแสดงใหเห็นถึงความเปนประชาสังคมแบบเบญจภาคีตามแนวคิดของประเวศ วะสี (2538) และ ชัยอนันต สมุทวณิช (2539) ที่กลาววาความเปนประชาสังคม คือ การสนับสนุนกลไกการบริการ ทางสังคมที่ผสานและถักทอกันทั้งแนวดิ่ง ซึ่งหมายถึง โครงสรางอํานาจที่เปนทางการของภาครัฐ และ แนวราบ ซึ่งหมายถึง เครือขาย ทั้งจัดตั้งขึ้นโดยธรรมชาติและจัดตั้งโดยรัฐเขาไปสนับสนุน ดวย ความสมัครใจเพื่อชวยกันจัดการชุมชน ดังนั้นจะเห็นไดวาทั้งภาคชุมชน ภาครัฐและองคกรพัฒนา เอกชน ที่ไดผสานความรวมมือเขาดวยกันทุกขั้นตอนในการเตรียมพรอมรับมือตอภัยพิบัติมีความเปน ประชาสังคมดังนิยามที่กลาวมาในขางตนดัง ปจจัยที่ทําใหชุมชนบานน้ําเค็มพลิกจาก ชุมชนไรทุนทางสังคม มาเปนรวมกันคิด รวมกันตัดสินใจ แทบทุกขั้นตอน จนเกิดเปนการจัดการตนเองดังแผนภาพที่ 4.1 นี้ มาจากผูสนับสนุนภาคประชาสังคม คือ องคกรพัฒนาเอกชน ไดแก เครือขายพัฒนาองคกรชุมชน (พอช.) มูลนิธิชุมชนไทยและ เครือขาย แผนชีวิตชุมชนภาคใต ที่ใชกระบวนการมีสวนรวมในการตัดสินใจของชาวบาน ตั้งแตเลือกที่อยูใน วันแรกที่ศูนยพักชั่วคราวบางมวง แบงฝายดําเนินงาน ประชุมประจําวันในศูนยพักชั่วคราวบางมวง


ซึ่งฝกฝนจนคณะทํางานเกิดเปนฐานของกลไกของการจัดการตนเอง จนเกิดการตอยอดการจัดการที่ เขมแข็ง ที่ทําใหเมื่อกลับมายังชุมชนเดิม กลไกดังกลาวก็ยังสามารถดําเนินตอไปไดดวยปจจัยภายใน ซึ่งสิ่งที่สําคัญที่สุด คือ ความมุงมั่นของสมาชิกในชุมชน จากประสบการณตรงในหายนะ ที่ทําให ชุมชนพบแกนนําที่เสียสละและตั้งใจจริง พบพลังภายในชุมชนระหวางการชวยเหลือและฟนฟู และ พบทางออกวาไมมีการจัดการใดดีที่สุดเทาการจัดการตนเองโดยเรียนรูไปพรอมกับลงมือทํา จนศูนย ประสานงานชุมชนบานน้ําเค็มสามารถขึ้นรูป สานตอการทํางานใหเดินหนาตอไปได

อบต.และองคกรพัฒนาเอกชน รวมกันสนั บสนุ นงบประมาณ อบรมอปพร.บานนํ้าเค็ม

ศูนยพ ักชั ่วคราวบางมวง เริม่ รวมกลุม เกิดศูน ยประสานงาน ชุมชนบ านนํ้ าเค็ม

ปภ.จังหวัดและอบต. รวมกัน แต งตัง้ อปพร.บานนํ้าเค็ม ชุ มชนพัฒนาศักยภาพของตนเอง ดวยการอบรมและศึกษาเรียนรู การจัดการจากชุมชนอื่นๆ อบต.สมทบงบประมาณในการอบรม พัฒนาขีดความสามารถใหกับทีม เตรียมพรอมปองกันภัย ปภ.ทํ าโครงการชุ มชนเขมแข็งเตรียม พรอมปองกั นภัย ใหเป็ นชุ มชนตนแบบ องคกรพัฒนาเอกชนสนับสนุ นดา น คําปรึกษาและการหาความรูเ พิม่ เติม

ย ายกลับมา ิ่ มตนาการจั ชชุวม งเรชนบ นนํ้ดาการ เค็ม ชาวบานไมม ั ่นใจในระบบเตือน ภัย ที่ภ าครัฐมาตังให ้

จึงสรางความมั ่นใจใน การดํารงชีวิต โดย เตรียมพรอมรับมือภัย พิ บตั ิ ของชุมชนเอง

พัฒนาชุมชน

พอช. มูลนิธชิ ุ มชนและเครื อขาย แผนชีวิตชุมชนภาคใต ชวยกัน จัดตัง้ การรวมกลุมใหชาวบาน

ชาวบานตัง้ สภากาแฟ ซึ่งเป็ นที่ ั หา เรื่องอาชีพและ พูดคุยกันถึงปญ นํ าไปสู การรวมกลุ มกัน และเกิดเงินออมเป็ นตนทุนทํางาน

ช วงเริ่มต นการจัดการ

สึนามิ

ช วงสานต อการจัดการ

ADPC อบรม CBDRM ใหกบั แกนนําชุมชน ต.ค.2547 แตก ็ ยังไมเกิดทีมทํางาน

จากสภากาแฟมาเป็ นศูนย ประสานงานชุมชนบานนํ้าเค็ม ทําหนาทีป่ ระสาน ภาครัฐ องคกรพัฒนาเอกชน อาสาสมัคร และคนทัวไปที ่ เ่ ขามาชวยชุมชน

*หมายเหตุ เสนสีเขี ยว คือ ชุ มชน เสนสีฟา คือ องคกรพัฒ นาเอกชน เสนสีส ม คือ ภาครัฐ

ภาพที่ 4.1 ภาพแสดงการดําเนินงานรวมกันของภาคประชาสังคมในแตละชวงของการดําเนินงาน ซึ่ ง ภาคภู มิ วิ ธ านติ ร วั ฒ น ตั ว แทนจากเครื อ ข า ยความร ว มมื อ ฟ น ฟู ชุ ม ชนชายฝ ง อั น ดามั น ได ใ ห ความเห็นตอการจัดการตนเองดานภัยพิบัติของชุมชนบานน้ําเค็มไววา


“แกนนํา ตองมีวิธีคิดที่ไปขางหนา ไมใชรอ มันเปนแบบนี้เกือบทุกที่ยกเวนแตชุมชนที่มีองคกร พัฒนาเอกชนเขามาสรางความตระหนัก ที่นี่เราถือวาเราแข็งในการเจรจาตอรอง ถาชาวบานแข็งมากก็ ตอรองได เคาก็หามาให ถาชาวบานไมแข็ง คือ ไมทํา อบรมแลวนั่งรอ นี่ไมมีทางไดอะไรเลย แมแต นกหวีด หมูบานอื่นถาพูดเรื่องเตรียมความพรอมนี่ไมไดทําอะไรเลย มาตรา 73 ก็กลาวถึง วาเปน หนาที่ของคน พลเมืองทุกคนที่จะตองใหความสําคัญ ตองชวยในการบรรเทาสาธารณภัย” ในขณะที่ชุมชนบานน้ําเค็มสามารถเดินหนาศูนยประสานงานชุมชนตอไปไดหลังจากยายออกมาจาก ศูนยพักชั่วคราวบางมวง แตหลายชุมชนก็ไมสามารถสานตอการจัดการตนเองไดอยางชุมชนบาน น้ําเค็ม ปรีดา คงแปน ตัวแทนจากมูลนิธิชุมชนไทย ผูที่มีสวนรวมในการสรางกลไกการจัดการตนเอง ของบานน้ําเค็มตั้งแตเริ่มตน ไดใหความเห็นวา “ชุมชนที่ประสบภัยอื่นๆ ไมไดรับการเคี่ยวกรําและวางรากฐานเชนนี้ การสานตอกิจกรรมตางๆจึงไม ยืนยาวเทา การดําเนินงานที่ผานมานั้นเริ่มจาก หาแกนนํา หาอาสาสมัครแกนนําที่ตองมารวมกันทํา ซึ่ง ยาก เรากระตุนใหเคาไดโยงกัน มันโยงกันตั้งแตศูนยบางมวง คนทํางานมีเยอะ ที่รูจักกัน ก็พามาโยง กัน ใหชาวบานมาเรียนรูกัน เริ่มสานกันทีละนิด เราสนับสนุนงบใหเคาดูงานกัน ไดเรียนรู ปญหา และ วิธีแกของเพื่อน มีประเด็นรวม มีกิจกรรมรวม มีแผนงานรวม มีงบรวม Empower ชาวบานมันสําคัญ การมีสวนรวมจากขางในในการจัดการ มันเปนไปตามความรูความเข���ใจและการยอมรับรวมกัน เรา ควรทําใหมันเกิดเปนความรูสึกวามันเปนหนาที่ของทุกคน” ชุมชนบานน้ําเค็มเปนเพียงไมกี่ชุมชนที่สามารถสานตอการจัดการตนเองหลังจากไดรับการสนับสนุน จากภายนอกชุมชน ซึ่งเมื่อหาสาเหตุที่ชุมชนไมสามารถสานตอการจัดการตนเองตอไปหลังจากไดรับ การชวยเหลือโดยเปรียบเทียบกรณีโคลนถลมที่อําเภอลับแล จังหวัดอุตรดิตถและกรณีน้ําทวมซ้ําซาก ของพื้นที่ภาคกลางตอนลางในจังหวัดอางทอง ที่แมจะมีทุนทางสังคมที่ชวยเหลือกันในระยะวิกฤติ และระยะฟนฟู แตก็ขาดการเตรียมพรอมรับมือกับปญหาที่จะเกิดขึ้นในอนาคต เพราะ หลายๆ ชุมชน ยังพึ่งพิงและรอการแกปญหาจากภาครัฐ ขณะที่ในความเปนจริงมีองคกรพัฒนาเอกชนสวนมากทํา หนาที่ในการสงเคราะห มากกวาที่จะสนับสนุนใหชุมชนจัดการตนเอง ซึ่งเปนกระบวนการที่ตอง อาศัยการทํางานเชิงลึกในระยะยาว


4.3 บทเรียนที่พบในกระบวนการ CBDRM ของชุมชนบานน้ําเค็ม 4.3.1 การดําเนินงานในกระบวนการ CBDRM ผูวิจัยไดเรียบเรียงการดําเนินงานทั้ง 7 ขั้นตอน ของกระบวนการจัดการความเสี่ยงจากภัยพิบัติโดยมี ชุมชนเปนฐาน (นิลุบล, 2006) ดังภาพที่ 4.2 ที่ชุมชนบานน้ําเค็มใชเตรียมพรอมรับมือกับภัยพิบัติ นํามาสรางเปนบทเรียน เพื่อถายทอดสูชุมชนอื่นๆ โดยผูวิจัยปรับปรุงแผนภาพกระบวนการไดดังนี้

ภาพที่ 4.2 ขั้นตอนของการจัดการความเสีย่ งจากภัยพิบัติโดยมีชุมชนเปนฐาน เพื่ อ ทํ า ความเข า ใจกั บ การดํ า เนิ น งานที่ เ กิ ด ขึ้ น ในชุ ม ชนบ า นน้ํ า เค็ ม ผู วิ จั ย จะขออธิ บ ายถึ ง การ ดําเนินงานของแตละองคกรซึ่งเปนกลุมตัวอยางในการวิจัย ตามขั้นตอนของ CBDRM ทั้ง 7 ขั้น ดังนี้ ขั้นตอนแรก คือ การเลือกชุมชนและพื้นที่ดําเนินงาน ในภาวะปกติ การเลือกชุมชนและพื้นที่ดําเนินงานกอนหลัง จะพิจารณาตามความรุนแรงที่ชุมชนตอง เผชิญกับความเสี่ยง จํานวนคนที่ไดรับผลประโยชนจากการจัดการความเสี่ยงจากภัยพิบัติ ความพรอม ของชุมชนในการมีสวนรวม ความสามารถในการเขาถึงชุมชนและความปลอดภัยของเจาหนาที่ กรณี ของชุมชนบานน้ําเค็ม ชุมชนเปนฝายเลือกกระบวนการนี้มาใชเตรียมพรอมรับมือภัยพิบัติดวยตนเอง เพราะความกังวลในการเกิดคลื่นยักษสึนามิสรางความเสียหายซ้ํากับชุมชน และความตระหนักใน ความเสี่ยงจากภัยพิบัติที่อยูในชุมชนของตนเองเปนอยางดี ชุมชนจึงริเริ่มที่จะเขารับการอบรมดวย ตนเอง ตางไปจากชุมชนอื่นๆ ที่เขารวมการอบรมและจัดตั้งตามกระบวนการของภาครัฐ


ขั้นตอนที่ 2 การทํามวลชนสัมพันธ และการสรางความเขาใจกับชุมชน ขั้นตอนนี้เปนการสรางความเขาใจ ไวใจ เชื่อถือ สรางความมั่นใจและความเชื่อมั่นแกชุมชนวา ผูปฏิบัติงานจะเขาไปประสานงานเพื่อประโยชนและความปลอดภัยของชุมชนอยางจริงใจ ความรูสึก และความเชื่อมั่นนี้จะกอใหเกิดความรวมมือ รวมใจการทํางานเปนกลุมที่มีความเหนียวแนน มี ประสิทธิภาพ เกิดการแลกเปลี่ยนความคิดเห็น ขอมูล ขาวสารและความรูตาง ๆ ในกลุม กรณีของชุมชนบานน้ําเค็ม การทํามวลชนสัมพันธเปนกิจกรรมที่ทําตอเนื่องมาตั้งแตหลังประสบภัยที่ ชาวบ า นอยู ที่ ศู น ย พั ก ชั่ ว คราวบางม ว ง ในเวลานั้ น ผู ป ฏิ บั ติ ง านจากองค ก รพั ฒ นาเอกชนได ใ ช กระบวนการมีสวนรวมสรางการจัดการชุมชน (Organization Building) เขามาชวยวางระบบการ จัดการ (Organize) ดวยการแบงฝายจัดหัวหนาโซนเต็นทสําหรับดูแลคนในโซน กลุมดูแลรักษาความ ปลอดภัย จัดกลุมรับของบริจาค กลุมแมครัว/จัดการเรื่องอาหาร กลุมดูแลโกดังและของบริจาค กลุม ประสานขอมูลผูเขาพักอาศัย กลุมประสานกอสรางที่พักชั่วคราว กลุมดูแลน้ําดื่มน้ําใช กลุมอาชีพ กลุมเยาวชน ฯลฯ การรวมตัวกันที่เกิดขึ้นนี้เปนการบมเพาะชาวบานใหเกิดการจัดการตนเอง จากการ มีคณะทํางานและมีกลไกในการดําเนินงานตอเนื่องมาจนเปนศูนยประสานงานชุมชนบานน้ําเค็ม ที่ ขับเคลื่อนกระบวนการ CBDRM สรางความมั่นคงใหกับชุมชนตอไป องคกรพัฒนาเอกชนที่เคียงขางกับชุมชนมาตั้งแตตนและอยูกับชุมชนระยะยาวนี้ นอกจากจะชวย วางรากฐานการจัดการตนเองใหกับชุมชนแลว ยังสรางความสัมพันธซึ่งเปนทุนทางสังคมแกชาวบาน ชุมชนบานน้ําเค็มอีกดวย การทํางานเชิงลึกที่อยูใกลชิดกับชุมชน ไดทําใหชาวบานที่รวมดําเนินงานมี ความไวใจและความเชื่อมั่น จนเกิดความรวมมือกัน เกิดความคลองตัวในการสื่อสารและเกิดการ แลกเปลี่ยนความคิดเห็น ขอมูล ขาวสารและความรูตาง ๆ ในกลุม ขั้นตอนที่ 3 การจัดองคกรชุมชนในการจัดการภัยพิบัติ เปนกลไกสําคัญในการจัดการความเสี่ยงจากภัยพิบัติโดยอาศัยชุมชนเปนฐาน เพราะการจัดตั้ง คณะกรรมการชุมชน เพื่อบริหารจัดการจําเปนที่จะตองสรรหาผูปฏิบัติงานที่สามารถทํางานเปนทีมที่ จะบริหารไดอยางเปนระบบ มีกฎ กติกาในการทํางานและมีการแบงความรับผิดชอบเพื่อบรรลุ วัตถุประสงคและผลสําเร็จรวมกัน องคกรชุมชนเปนสิ่งที่เกิดขึ้นตอเนื่องมาจากการรวมกลุมกันดูแลศูนยพักชั่วคราวบางมวง ชุมชนบาน น้ําเค็มมีคณะจัดการภัยพิบัติสองชุดที่ทํางานประสานกัน คือ คณะกรรมการจัดการภัยพิบัติบานน้ําเค็ม ทีมเตรียมความพรอมปองกันภัยบานน้ําเค็ม ซึ่งมีการทํางานดังที่กลาวไวแลวในหัวขอที่ 4.2.1.3 และ


ยังมีคณะทํางานพี่นองแรงงานขามชาติที่ดูแลกลุมแรงงานชาวพมาซึ่งทํางานและอาศัยอยูในบาน น้ําเค็มเปนจํานวนมากอีกดวย ขั้นตอนที่ 4 การประเมินความเสี่ยงจากภัยพิบัติโดยการมีสวนรวมของชุมชน และ ขั้นตอนที่ 5 การจัดทําแผนการจัดการความเสี่ยงจากภัยพิบัติโดยการมีสวนรวมของชุมชน ทั้งสองขั้นตอนเปนกิจกรรมที่อยูในการสรางแผนเตรียมพรอมรับมือภัยสึนามิ ขั้นตอนนี้อาศัยความ รวมมืออยางมากจากทั้งชาวบาน องคกรชุมชน องคกรพัฒนาเอกชนและภาครัฐ ระดมกําลัง ระดม สมองกั น รวบรวมข อ มู ล และตรวจสอบความถู ก ต อ งของข อมู ล ร ว มกั น ใน เพื่ อ กํ า หนดแผนงาน กิจกรรมตลอดจนมาตรการตาง ๆ ในการบริหารจัดการ ดังที่กลาวไวแลวในหัวขอที่ 4.2.1.2 ขั้นตอนที่ 6 การเสริมสรางขีดความสามารถใหแกชุมชน การเสริมสรางขีดความสามารถใหกับ อปพร. ซึ่งเปนผูปฏิบัติงานหลัก ประกอบดวยการใหความรู เรื่องภัยพิบัติและสัญญาณเตือนภัยทางธรรมชาติ ศึกษาดูงานเทคนิคการกูภัย การจัดการจราจร การใช วิทยุสื่อสาร การอบรมนักจัดรายการวิทยุ การกูภัยทางทะเล และการจัดทําแผนเตรียมความพรอม สวนแกนนําชุมชนและชาวบานทั่วไปมีการอบรมทําแผนเตรียมความพรอมของแตละซอย มีการสราง ขีดความสามารถโดยการศึกษาดูงาน รณรงคใหมีอุปกรณชวยชีวิตขั้นพื้นฐานในครัวเรือน พัฒนา หลั ก สู ต รการสอนในโรงเรี ย น ประชุ ม สรุ ป รวบรวมประสบการณ ก ารเตื อ นภั ย ทางธรรมชาติ นอกจากนั้นชาวบานทั่วไปยังไดรับการพัฒนาขีดความสามารถดวยกิจกรรมโรงเรียนชาวบาน ในการ แลกเปลี่ยนความรู ทําความรูจักโครงการและองคกรจํานวนมากที่มีอยูในชุมชน ขยับขึ้นมาจากเดิมที���มี การพัฒนาศักยภาพเฉพาะแกนนํา เพื่อใหชาวบานทั่วไปเขาใจปญหาและวิเคราะหเชิงโครงสรางได โดยเขาใจระบบ นโยบายและผลกระทบ วาในการแกปญหาตองไปเผชิญที่ใคร ใหชาวบานสามารถ จัดการปญหาระยะยาว ดวยการติดตั้งความรูทางปญญา สรางความมั่นใจและภูมิใจในสิ่งที่ทํา ขั้นตอนที่ 7 การติดตามการทํางาน การรายงานผลและการปรับปรุงแกไข เปนการติดตามความกา วหน าและประเมินผลการดํา เนินงานทั้ ง หมดว าบรรลุผลสํ า เร็ จ หรือตอง ปรับแกไขสิ่งใดบาง คณะกรรมการเตรียมความพรอมฯ ของชุมชนเปนผูที่มีบทบาทในการสะทอน บทเรียนที่พบในการดําเนินงาน ผานการประชุมติดตามผลและการทําเอกสารรายงานกิจกรรม ซึ่งยัง อยูในขั้นตอนที่ตองติดตามผลและศึกษาเพิ่มเติมตอไป


4.3.2 การลดความเปราะบางจากภัยพิบัติตามแนวคิดการดํารงชีวิตที่ยั่งยืน ในการขยายบทเรียนของชุมชนบานน้ําเค็ม เพื่อเปนบทเรียนสําหรับพัฒนาการดําเนินงานสําหรับ ชุมชนอื่น ๆ ผูวิจัยไดสรางกรอบการดําเนินงานการดํารงชีวิตที่ยั่งยืนแสดงองคประกอบของการ ดําเนินงานเปนแนวทางสําหรับนําไปปรับใชไดดังแผนภาพนี้

ความเปราะบาง

ทางกายภาพ • ความเสียหาย • แนวโนม • ฤดูกาล ความเปราะบาง ทางสังคม ปญหาที่พบในการดําเนินงาน

ตนทุนใน การดํารงชีวิต

โครงสรางและกระบวนการ วิธีการ ที่กอใหเกิดการเปลี่ยนแปลง ดําเนินชีวิต

• การรวมกลุม • การจัดการความ ความรู ทักษะ ทุนทางสังคม เสี่ยงจากภัยพิบัติ งบประมาณ แนวกันภัยตาม โดยมีชมุ ชนเปนฐาน ธรรมชาติ • การพัฒนาขีด ความสามารถ เสนทางอพยพ

กระบวนการมีสว นรวม

บริบทของความเสี่ยงและ ความเปราะบางของชุมชน

ผลที่ชุมชนไดรับ

ความเปราะบาง ในการดําเนิน ชีวิตลดลง

ภาพที่ 4.3 การเตรียมพรอมรับมือภัยพิบัติของชุมชนบานน้ําเค็มตามแนวคิดการดํารงชีวิตที่ยั่งยืน สําหรับชุมชนอื่นๆ ที่ตองการจะเริ่มเตรียมพรอมรับมือกับภัยพิบัติ การดําเนินงานขั้นแรกควรเริ่มจาก การศึกษาถึงบริบทของความเสี่ยงและความเปราะบางชุมชนเองกอน จากนั้นจึงศึกษาตนทุนในการ ดํารงชีวิตของชุมชน เพื่อนําไปสรางกระบวนการที่กอใหเกิดการเปลี่ยนแปลงและดําเนินชีวิต สําหรับ ลดความเสี่ยงและความเปราะบางของชุมชน ซึ่งจะยกตัวอยางดังตอไปนี้ 4.3.2.1 บริบทของความเสี่ยงและความเปราะบางของชุมชน ความเสี่ยงและความเปราะบางของชุมชนเปนองคประกอบแรกที่ควรศึกษาเพื่อวางแผนการดําเนินงาน สําหรับชุมชนบานน้ําเค็ม ความเปราะบางทางกายภาพของชุมชน คือ ชุมชนตั้งอยูในพื้นที่เสี่ยงภัยจาก คลื่นสึนามิ ลักษณะทางภูมิศาสตรของชุมชนเปนที่ราบชายฝงติดทะเล ซึ่งไมมีแนวปาใดๆ กั้น รวมทั้ง สภาพพื้นที่มีเสนทางเขาออกไดทางเดียว นอกจากนั้นบริเวณที่ชุมชนหนาแนนขนานไปกับชายฝง และมีถนนหลักเพียงเสนเดียวตัดผานขนานไปกับชายฝง และขุมเหมืองซึ่งอยูกลางชุมชน ซึ่งเปน ขอจํากัดที่ทําใหการอพยพเปนไปไดอยางยากลําบาก


สวนความเปราะบางทางสังคมของชุมชน คือ ดานทุนทางสังคม กอนเหตุการณสึนามิความรวมมือใน การดําเนินงานรวมกันของชุมชนยังมีอยูต่ํา (ทุนทางสังคมนอย) ดานความเปนอยูขั้นพื้นฐาน ชาวบาน สวนใหญมีฐานะยากจน ดานการฟนคืนวิถีชีวิต คลื่นไดสึนามิสรางความเสียหายตออุปกรณในการทํา อาชีพ ทําใหชาวบานสูญเสียเครื่องมือที่จะสรางรายได สําหรับนํามาฟนฟูความเปนอยูของตนเอง ดานการปกปองตนเอง หลังจากเกิดเหตุแลวชวงแรกชาวบานยังขาดความรูเกี่ยวกับภัยพิบัติ การ เตรียมพรอมรับมือและปองกันตนเอง และดานการปกปองทางสังคม ที่ชวงแรกชุมชนยังไมมีแผน หรือขอตกลงสําหรับเตรียมพรอมรับมือเหตุการณที่ไมคาดคิดอยางสึนามิ 4.3.2.2 ตนทุนในการดํารงชีวิตของชุมชน การเตรียมพรอมรับมือกับภัยพิบัติของชุมชนขั้นถัดมา หลังจากที่ผูปฏิบัติงานไดศึกษาความเสี่ยงและ ความเปราะบางของชุมชนแลว ผูปฏิบัติงานควรศึกษาตนทุนในการดํารงชีวิตที่มีอยูในชุมชน เพื่อหา จุดแข็งและจุดออนที่จะเปนอุปสรรคในการดําเนินงาน สําหรับประเมินและวางแผนเปลี่ยนแปลงการ ดําเนินชีวิตแกคนในชุมชน ตัวอยางของตนทุนในการดํารงชีวิตที่ชุมชนบานน้ําเค็มใชในการลดความ เสี่ยงและความเปราะบางของชุมชนเพื่อเตรียมพรอมรับมือกับภัยพิบัตินั้นเปนดังนี้ ทุนมนุษย (Human capital) ชุมชนบานน้ําเค็มมีการเสริมสรางขีดความสามารถใหแกอาสาสมัครที่ทํา หนาที่หลักในการจัดการ คือ ใหความรูเรื่องภัยพิบัติและสัญญาณเตือนภัยทางธรรมชาติ การรับมือ โดยจัดการอบรม ศึกษาดูงานดานเทคนิคการกูภัย ฝกอบรมการจัดการจราจร ฝกอบรมการใชวิทยุ สื่อสาร ฝกอบรมนักจัดรายการวิทยุ ฝกอบรมการกูภัยทางทะเล สวนแกนนําชุมชน มีการจัดทําแผน เตรียมความพรอม ฝกอบรมการทําแผนเตรียมความพรอมสําหรับแกนนําซอย สรางขีดความสามารถ โดยการศึกษาดูงาน ประชุมสรุปและแลกเปลี่ยนเรียนรู จัดรวบรวมประสบการณการเตือนภัยทาง ธรรมชาติ สวนเด็กและเยาวชนก็มีการพัฒนาหลักสูตรการสอนในโรงเรียนใหความรูเกี่ยวกับภัยพิบัติ ดวยเชนกัน สําหรับชาวบานทั่วไป รวมถึงกลุม เปราะบาง สตรี ชายขอบ มีการสนับสนุนความรูทาง วิชาการเกี่ยวกับวิธีสังเกตภัยตางๆ ใหเรียนรูภัยในพื้นที่ นอกจากนั้นยังมีการทําโรงเรียนชาวบาน ขยับ ขึ้นมาดังที่กลาวไวแลวในหัวขอที่ 4.1 ทุนธรรมชาติ (Natural capital) ของชุมชนบานน้ําเค็ม คือ ทะเลและปาชายเลน ซึ่งเปนทั้งพื้นที่ทํากิน และแนวปองกันภัย ในการจัดการทุนทางธรรมชาติ ชุมชนบานน้ําเค็มไดตั้งกลุมอนุรักษสิ่งแวดลอม ทํากิจกรรมปลูกและดูแลปาชายเลนไวเปนแนวกันคลื่นและเปนแหลงทรัพยากรชายฝงที่มีระบบ นิเวศนที่สมบูรณ


ทุนทางการเงิน (Financial capital) ปจจุบันงบประมาณที่จะใชในชวงสานตอการจัดการภัยพิบัติของ ชุมชน อยูที่การฝกซอมอพยพของชุมชน เบี้ยเลี้ยงของอปพร. และคาน้ํา คาไฟของศูนยอปพร.ใน ชุมชนที่องคการบริหารสวนตําบลสนับสนุนให ซึ่งในอนาคตหากเกิดเหตุภัยพิบัติขึ้น ทางจังหวัดก็มี งบทดรองราชการ เพื่อชวยเหลือผูประสบภัยพิบัติกรณีฉุกเฉิน พ.ศ. 2546 และที่แกไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ 2) พ.ศ. 2549 เปนจํานวนเงิน 50 ลานบาท ที่เบิกจายโดยอํานาจผูวาราชการจังหวัด ดานความตองการ ชุมชนยังตองการงบประมาณในการพัฒนาขีดความสามารถของอาสาสมัครโดยเฉพาะการอบรมการกู ชี พ กู ภั ย ทางทะเล เนื่ อ งจากอาชี พ หลั ก ของชาวบ า นคื อ ชาวประมง การกู ชี พ กู ภั ย ทางทะเลจึ ง มี ความสําคัญกับวิถีของชุมน ทําใหตองการอุปกรณที่ เกี่ยวของ เชน ชูชีพ เรือ และเสื้อสะทอนแสงดวย ทุนกายภาพ (Physical capital) ในการอพยพหากเกิดภัย ถนนซึ่งเปนเสนทางหลักยังเปนขอจํากัดของ ชุมชน เนื่องจากชุมชนมีลักษณะของเสนทางที่เขาออกไดทางเดียว การตัดถนนเพิ่มเสนทางเขาออก ชุมชนตองไดรับการดําเนินงานตอไป ดานการเตรียมความพรอมนั้นศูนยอปพร.ของชุมชนมี อุปกรณ เครื่องมือที่ใชในการกูชีพ กูภัยพรอมอยูในระดับหนึ่ง แตเนื่องจา���งบประมาณยังไมเพียงพอ ทําให การจัดซื้อจําเปนตองทําแบบคอยเปนคอยไป ทุนทางสังคม (Social capital) จากความเชื่อใจ ความไววางใจ เปนสิ่งที่ชวยใหการสื่อสารเปนไปได อยางราบรื่น ทุนทางสังคมดานความชวยเหลือที่มาจากความสัมพันธที่เกิดขึ้นในการจัดการความเสี่ยง จากภัยพิบัติของชุมชนน้ําเค็มนั้น มีการเชื่อมโยงความสัมพันธทั้งแนวดิ่งและแนวราบในการประสาน ความรวมมือตางๆ ซึ่งแบงได 3 ระดับ โดยปรับปรุงแผนภาพจาก Golam (2006) ไดดังนี้

ความสัมพันธ ระหวางคนภายในชุมชน

ความสัมพันธ ระหวางองคกรและชุมชนอื่นๆ

ความสัมพันธระหวางชุมชนกับหนวยงานภายนอก ทั้งภาครัฐ ภาคธุรกิจ องคกรพัฒนาเอกชน

ปภ. NGOs

ภาค ธุรกิจ

อาสา สมัคร

NGOs ภาค ธุรกิจ

ทุนทางสังคมยึดเหนี่ยว

อปท.

อบต. ทุนทางสังคมเชือ่ มโยง ทุนทางสังคมยึดโยง

ภาพที่ 4.4 ความสัมพันธของทุนทางสังคมในการจัดการภัยพิบัติของชุมชนบานน้ําเค็ม


เริ่มจากทุนทางสังคมยึดเหนี่ยว จากการรวมกลุมกันของคนในชุมชน เพื่อรวมกันจัดการกับปญหา ที่มาจากผลกระทบของภัยพิบัติ โดยมีองคกรพัฒนาเอกชนเปนพี่เลี้ยงที่จัดกระบวนการใหคนใน ชุมชนประชุมอยางตอเนื่อง การสื่อสารเพื่อแลกเปลี่ยนความคิดเห็นกันโดยเทาเทียม ความสัมพันธ แนวราบนี้ทําใหความรวมมือกันเพื่อจัดการตนเองจึงเกิดขึ้น เพราะคนในชุมชนมองเห็นจุดรวมกัน กระบวนการมีสวนรวมตางๆ จึงเปนไปไดอยางราบรื่น เพราะมีความไววางใจเปนตัวหลอลื่น ในขณะเดียวกันทุนทางสังคมเชื่อมโยง (Bridging Social Capital) ซึ่งเปนความสัมพันธระหวาง องคกรกับองคกรและระหวางองคกรกับชุมชน จากทั้งองคกรพัฒนาเอกชน กลุมธุรกิจในภาคเอกชน และชุมชนอื่นๆ จากการใหความชวยเหลือและการแลกเปลี่ยนเรียนรู ก็ชวยผลักดันใหคนในชุมชน เกิดความเชื่อมั่นที่จะดําเนินงานตอไปไดดวยตนเอง จนพัฒนาไปสูการสานความสัมพันธระหวาง ชุมชนที่ประสบภัยเชนเดียวกัน จนเกิดเปนเครือขายชุมชนผูประสบภัยสึนามิได ทุนทางสังคมยึดโยง (Linking Social Capital) ในชวงแรกมิติของความสัมพันธระหวางชุมชนกับ ภาครัฐและนานาประเทศที่เขามาใหความชวยเหลือ เปนความสัมพันธแนวดิ่งแบบสังคมสงเคราะหที่ ผูรับเปนฝายรอรับความชวยเหลือตามโครงสรางของสวัสดิการและสิทธิของพลเมือง ตอมาเมื่อชุมชน ผานเขาสูชวงพัฒนา ความสัมพันธระหวางชุมชนกับภาครัฐก็พัฒนาจากผูรับความชวยเหลือ กาว ขึ้นมาเปนผูที่มีสวนรวมในการกําหนดแนวทางในการจัดการกับปญหา เพราะชุมชนไดจัดตั้งองคกร ชุมชน ไดแก ศูนยประสานงานชุมชนบานน้ําเค็มและเครือขายชุมชนผูประสบภัยที่จะสรางอํานาจใน การตอรองและโยงความชวยเหลือเขามาสูการจัดการตนเอง ทั้งดานงบประมาณและอํานาจในการ จัดการจากภาครัฐ เชน ในการประสานงบประมาณจากองคการบริหารสวนตําบล มาสนับสนุนการทํา แผนและการอบรม อปพร. จนเกิดเปนศูนยอปพร.บานน้ําเค็ม เปนตน เพื่อแสดงถึงสิ่งที่ใชในการดําเนินงานของทุนแตละประเภทที่กลาวไปในขางตน ผูวิจัยไดสรุปทุนที่ใช ในการดําเนินงานเตรียมพรอมรับมือกับภัยพิบัติออกมาไดดังตารางที่ 4.1 ซึ่งจะเห็นไดวาชุมชนบาน น้ําเค็มใชตนทุนในการดําเนินงานทั้ง 5 ประเภทในการเตรียมพรอมรับมือกับภัยพิบัติ ไดแก - ทุนมนุษย ซึ่งเปนผูดําเนินงานหลักการขับเคลื่อนกระบวนการ - ทุนธรรมชาติ ที่ทําหนาที่ทั้งในการหาเลี้ยงชีพและปองกันภัยตามธรรมชาติ - ทุนทางการเงิน ที่ใชในการพัฒนาทุนทางกายภาพและสรางขีดความสามารถแกทุนมนุษย - ทุนทางกายภาพที่ใชในการสรางความลดความเสี่ยงในการดํารงชีวิต - ทุนทางสังคม ซึ่งเปนตาขายทางสังคมดานความชวยเหลือในอนาคตหากเกิดภัยพิบัติขึ้นอีก


ตารางที่ 4.1 ตนทุนในการดํารงชีวิตสําหรับเตรียมพรอมรับมือกับภัยพิบัติของชุมชนบานเค็ม ทุนมนุษย ความรู ความ เขาใจ ทักษะ ใน การจัดการภัยของ อาสาสมัคร ความเปนผูนํา ของแกนนํา ชุมชน

การพัฒนาขีด ความสามารถ ของชาวบาน

ทุนธรรมชาติ ทรัพยากร ชายฝง

ปาชายเลน และ ปาชายหาด (แนวกันภัย ตาม ธรรมชาติ)

ทุนทางการเงิน ทุนกายภาพ งบประมาณ จาก องคการ บริหารสวน ตําบล

งบสนับสนุน จากองคกร พัฒนาเอกชน

ถนนและ เสนทาง อพยพ

อุปกรณ กูชีพ กูภัย ของ อปพร.

ทุนทางสังคม ทุนทางสังคม ภายในชุมชน

ทุนทางสังคมจาก ชุมชนรอบขางและ องคกรพัฒนาเอกชน ในพื้นที่

ทุนทางสังคมระหวาง ชุมชนกับภาครัฐ

4.3.2.3 กระบวนการที่กอใหเกิดการเปลี่ยนแปลงของชุมชน จุดเริ่มตนกระบวนการที่กอใหเกิดการเปลี่ยนแปลงชุมชนบานน้ําเค็ม คือ ความเสี่ยงตอภัยพิบัติ ซึ่ง เปนความเปราะบางที่ทําใหชาวบานรูสึกไมมั่นคงในการดํารงชีวิตและการทํามาหากิน ซึ่งตองพึ่งพา ตนทุนตางๆในการดํารงชีวิต ซึ่งชุมชนเลือกกระบวนการจัดการความเสี่ยงจากภัยพิบัติโดยมีชุมชน เปนฐานมาลดความเปราะบางมาปรับปรุงวิธีดําเนินชีวิตใหมีความมั่นคงและปลอดภัยเพิ่มขึ้น สําหรับชุมชนที่ตองการสรางกระบวนการที่กอใหเกิดการเปลี่ยนแปลง ผูปฏิบัติงานที่ตองการให กระบวนการ CBDRM สามารถสานตอการดําเนินงานตอไปดวยชุมชนเองหลังจากผานการอบรม ผูปฏิบัติงานจะสรางกระบวนการที่คูขนานไปดวยกัน คือ การสรางการจัดการองคกรชุมชน (Building Organization) ซึ่งชุมชนบานน้ําเค็มไดรับการวางรากฐานไวตั้งแตอยูที่ศูนยพักชั่วคราวบางมวง เมื่อมี การอบรม CBDRM ตอยอดจากการจัดการที่เขมแข็งนี้แลว การดําเนินงานตางๆจึงขับเคลื่อนตอไปได อยางเปนระบบ จากนั้นจึงสรางขีดความสามารถ (Building Capacity) ทั้งเทคนิคในการจัดการภัย พิบัติและความรูทางวิชาการดานอื่นๆ ตอไปเปนกระบวนการคูขนานกันดังภาพที่ 4.5


การดําเนินงาน โดยองคกรพัฒนาเอกชน การสรางการจัด การชุมชน (Organization Building )

จัดการ ศูนยอพยพ ฯ

ฟนฟูอาชีพ ยกระดับ ความคิด ออมทรัพย ดานเศรษฐกิจสังคม การเมือง

การจั ดการความเสี่ยงจากภัยพิ บัติ โดยมีชุมชนเปนฐาน (CBDRM)

โดยองคกรชุมชน, ภาครัฐ , องคกรพัฒนาเอกชน การสรางความสามารถ (Capacity building) ดานการจัดการภัยพิบตั ิ

การตั้งทีม อปพร.

ความรูดาน ภัยพิบัติ และการรับมือ

เทคนิค การกูภัย

ชวงเวลา

ภาพที่ 4.5 กระบวนการคูขนานและผูที่มสี วนรวมสนับสนุนการทํา CBDRM ของชุมชนบานน้ําเค็ม การรวมกลุมและการดําเนินงานที่กลาวมาในขางตนเปนฐานของการจัดการ (Organize) ที่ทําใหเกิด กลไกและคณะทํางานของชุมชน นอกจากนั้นยังมีเงินสะสมที่ไดมาจากการบริจาคและการออมของ ธนาคารชุมชนตั้งแตอยูศูนยฯ บางมวง ที่ชวยในการเริ่มตนและพัฒนาขีดความสามารถดวยการศึกษา หาความรู ดูงานตอไปได ดังนั้นในการเริ่มตนกระบวนการผูปฏิบัติงาน ควรใหความสําคัญกับการ วางรากฐานของการจัดการองคกรชุมชน (Building Organization) ซึ่งขับเคลื่อนใหชุมชนสามารถ จัดการตนเองตอไดกอน จากนั้นจึงใหความรูและสงเสริมการดําเนินงานดานตางๆ ตอไป

4.3.3 ปจจัยในการจัดการตนเองตอการเตรียมพรอมรับมือภัยพิบัติของชุมชน ชุมชนบานน้ําเค็มมีการจัดการตนเองที่นาสนใจ ในการศึกษาปจจัยที่ทําใหชุมชนสามารถริเริ่มและ สานตอการดําเนินงานดวยการพึ่งพาตนเองเปนหลักนั้น ผูวิจัยไดพิจารณาปจจัยในการจัดการตนเอง ของชุมชนบานน้ําเค็มตามแนวคิดของ Seixas et al. (2008) ตอการดําเนินงานแตละชวงดังนี้ 4.3.3.1 ชวงริเริ่มการดําเนินงาน ชุมชนริเริ่มการจัดการตนเองหลังจากพบกับจุดเปลี่ยนในเหตุการณสึนามิซึ่งสรางความเสียหายอยาง หนักตอชีวิตและทรัพยสินแกชุมชน เหตุการณนั้นไดปรับเปลี่ยนกระบวนทัศนดานความเสี่ยงภัยใน ชุมชนที่อาศัยอยู ในขณะเดียวกันก็มีองคกรพัฒนาเอกชนมาชวยเปนพี่เลี้ยงที่ผลักดันใหคนในชุมชน เกิดกระบวนการสื่อสาร แลกเปลี่ยนความคิดเห็นกัน จนเกิดความชัดเจนในวิสัยทัศน มองเห็นความ สอดคลองของทั้งจุดมุงหมายสวนตนและจุดมุงหมายของสวนรวม นอกจากนั้นยังมีทุนทางสังคมดาน ความไวใจ ซึ่งเปนเครื่องมือในการรวมมือกันทําแผนเตรียมพรอมรับมือกับภัยพิบัติ


4.3.3.2 ชวงสานตอการดําเนินงาน ปจจัยที่กระตุนใหเกิดการสานตอการจัดการทั้ง 6 ประการ คือ • ความรวมมือและความรับผิดชอบรวมกันของคนในชุมชน การพูดคุย แลกเปลี่ยนประสบการณ การออกความคิดเห็น จนสมาชิกในชุมชนมองเห็นประโยชน รวมกันตั้งแตพักอยูที่ศูนยพักชั่วคราวบางมวง ทําใหชาวบานมีการรวมกลุมกัน รวมกันคิด รวมกัน ตัดสินใจ จนเกิดแผนเตรียมพรอมรับมือภัยพิบัติ ที่ทุกคนในชุมชนรวมกันปฏิบัติ • ทุน และทรัพยากรอื่นๆ การใชทุนและทรัพยากรตางๆ เพื่อเตรียมพรอมรับมือกับภัยพิบัติของชุมชนบานน้ําเค็ม สวนใหญจะ ใชไปกับการพัฒนาทรัพยากรมนุษย ในการสรางขีดความสามารถจากการศึกษา อบรม ดูงาน ทุนทาง การเงินนั้นเปนสิ่งจําเปนในการเริ่มตนโครงการ ชุมชนบานน้ําเค็มไดรับการสนับสนุนเงินทุนจาก หลายๆ แหลง ทั้งภาครัฐและองคกรพัฒนาเอกชน ตั้งแตชวงฟนฟูชุมชนในการฟนคืนคุณภาพชีวิตขั้น พื้นฐานในระยะแรก กระทั่งสานตอการดําเนินงานในระยะตอมาดวยการสรางความมั่นคงในการ ดํ า รงชี วิ ต ภายในชุ ม ชนในการบริ ห ารจั ด การศู น ย ป ระสานงานชุ ม ชนซึ่ ง ทํ า หน า ที่ บ ริ ห ารการ ดําเนินงานและการสรางทีม อปพร. ซึ่งเปนการนําทุนทางการเงินมาสรางทุนมนุษย • การพัฒนาศักยภาพของชุมชนดวยความรู การเรียนรูของชุมชนบานน้ําเค็มประกอบดวยกระบวนการสองทางคือ การนําเขาความรูจากภายนอก เขามาสูชุมชน การนําบทเรียนที่พบจากการดําเนินงานยอนกลับมาทบทวนและปรับตัว การนําความรูจากภายนอกเขามาสูชุมชนนั้นมาจากการอบรมความรู สรางทักษะตางๆ และการศึกษาดู งานจากตางชุมชน โดยการมี “เครือขายการเรียนรู” อยางเครือขายผูประสบภัยสึนามิเปนปจจัยที่ทําให เกิดการแลกเปลี่ยนเรียนรูความความสําเร็จและขอผิดพลาดตางๆ ระหวางชุมชน ในขณะเดียวกัน ชุมชนก็มีการเรียนรูโดยนําบทเรียนที่พบจากการดําเนินงานยอนกลับมาทบทวนและปรับตัว ตั้งแต ตอนจัดการศูนยพักชั่วคราวบางมวงที่องคกรพัฒนาเอกชนไดการวางรากฐานไวแลว • ชาวบานและผูน ําที่เขมแข็ง การดําเนินงานที่จะประสบความสําเร็จได ตองมีทั้งความรวมมือจากทุกคนในชุมชนและมีผูนําซึ่งเปน แกนหลัก ในการกําหนดแนวทางการดําเนินงาน ผูนําของชุมชนบานน้าํ เค็มนั้นมีลักษณะสําคัญที่ชวย ใหการดําเนินงานประสบความสําเร็จ คือ - มีความเปนผูนาํ ในการเรียนรู - มีความสามารถในการหาวิธีดึงทรัพยากร ดึงคน มาอุดชองวางในการดําเนินงาน - มีความสามารถในการสื่อสารเชิงบวกและมีวิสัยทัศนในการมองปญหาที่ครอบคลุม - มีความสามารถในการสานความสัมพันธ สามารถในการจัดการความขัดแยง สามารถในการทํางาน เขากับคนหลายๆกลุมและปรับตัวตอสถานการณตางๆไดดี - สามารถสรางเครือขายของสมาชิกทั้งภายในและภายนอกชุมชน


• ภาคีที่รวมสนับสนุนการดําเนินงาน การฟนฟูชุมชนหลังประสบภัยเปนจุดเริ่มตนของการเกิดภาคีที่รวมสนับสนุนการดําเนินงานของ ชุมชน ชุมชนบานน้ําเค็มนั้นมีภาคีที่เปนทางการ คือ หนวยงานจากภาครัฐ เชน องคการบริหารสวน ตําบล สํานักงานปองกันและบรรเทาสาธารณภัยประจําจังหวัดพังงา มีเครือขายที่ไมเปนทางการ อยาง ชุมชนขางเคียงในเครือขายผูประสบภัยสึนามิที่มีการแลกเปลี่ยน ขอมูลขาวสาร ความรู รวมถึง บทเรียนจากความสําเร็จและความผิดพลาดของกันและกัน มีองคกรพัฒนาเอกชนตางๆ ที่ใหคําปรึกษา และให ค วามช ว ยเหลื อ ต า งๆ ความสั ม พั น ธ เ หล า นี้ ก อ ให เ กิ ด ภาคี ที่ เ ป น กํ า ลั ง ในการพั ฒ นาการ ดําเนินงานและเปนกําลังสําหรับเตรียมพรอมที่จะชวยเหลือกันหากเกิดภัยพิบัติขึ้นในอนาคต • สิ่งที่กระตุนเศรษฐกิจชุมชน “เศรษฐกิจของชุมชน” เปนสิ่งที่ชวยกระตุนหรือชักนําใหคนในชุมชนทํากิจกรรมตางๆ ตอไปไดใน ระยะยาว การที่ศูนยประสานงานชุมชนบานน้ําเค็มเปนตัวกลางที่เกาะเกี่ยวธนาคารชุมชน กลุมอาชีพ ในชุ ม ชนและที ม เตรี ย มพร อ มรั บ มื อ กั บ ภั ย พิ บั ติ ข องชุ ม ชน ได ดึ ง ให ค นในชุ ม ชนรวมตั ว กั น นอกจากนั้นการดําเนินงานที่มาจากกลุมคนที่เขาใจในวิถีการทํามาหากินของคนในชุมชน ยังเปน ปจจัยที่ทําใหแผนการดําเนินงานสอดคลองกับการดํารงชีวิตของคนในชุมชน การเตรียมพรอมรับมือ ภัยพิบัติจึงเกิดขึ้นไดในทางปฏิบัติ เพราะการทํามาหากินเปนสิ่งจําเปนตอการตอบสนองความตองการ พื้นฐานในชีวิตและเปนชองทางที่จะชักนําใหคุณภาพชีวิตของสมาชิกในชุมชนดีขึ้น

4.3.4 ภาพรวมของบทเรียนที่พบในกระบวนการ CBDRM ของชุมชนบานน้าํ เค็ม ดานกระบวนการตัดสินใจและความสวนมือ ปจจัยหลักที่ทําใหชุมชนบานน้ําเค็มประสบความสําเร็จ ในการเตรีย มพรอมรับมือภั ยพิบัติ คือ กระบวนการมีสวนร วม ที่ชุมชนใหความสําคัญตั้งแตการ รวบรวมขอมูลบริบทของความเสี่ยงและความเปราะบางของชุมชน การเลือกวิธีหรือกระบวนการที่จะ นํามาใชสรางความปลอดภัยใหกับชุมชนรวมกัน ไปจนถึงการสะทอนบทเรียนที่ชุมชนไดทําลงไป สวนดานทรัพยากร ชุมชนบานน้ําเค็มไดใชตนทุนในการดํารงชีวิตทั้ง 5 ประการ ที่มีอยูในชุมชน ไดแก ทุนมนุษย ทุนธรรมชาติ ทุนทางการเงิน ทุนทางกายภาพ และทุนทางสังคม ในการฟนฟูและ พัฒนาชุมชน โดยใหความสําคัญกับการสรางการจัดการองคกรชุมชน (Building Organization) จาก การรวมกลุมและสรางกลไกในการดําเนินงาน ควบคูไปกับการสรางขีดความสามารถ (Building Capacity) ทั้งดานเทคนิคในการจัดการภัยพิบัติและความรูทางวิชาการดานตางๆ

4.4 ปญหาและแนวทางแกไขในการจัดการภัยพิบัติโดยมีชุมชนเปนฐาน จากการศึกษาเอกสารและสัมภาษณผูเชี่ยวชาญ ผูวิจัยพบวาปญหาที่พบในการดําเนินงานสามารถแบง ไดเปนปญหาที่มาจากภายในชุมชนและจากภายนอกชุมชนในแตละชวงดังนี้


4.4.1 ปญหาจากภายในชุมชน ปญหาที่พบในกระบวนการจัดการความเสี่ยงจากภัยพิบัติโดยมีชุมชนเปนฐานที่ศูนยประสานงาน ชุมชนบานน้ําเค็ม และศูนย อปพร. บานน้ําเค็ม รวมกันเตรียมพรอมรับมือภัยพิบัติ มีรายละเอียดดังนี้ 4.4.1.1 ปญหาที่พบในชวงเริ่มตนการจัดการ 1) ปญหาคว���มตระหนักในการจัดการตนเอง หลังประสบภัย ชวงแรกชาวบานไมไดใหความสําคัญกับการจัดการภัยพิบัติเปนลําดับตนๆ ของการ ดําเนินชีวิต นอกจากความประมาทและความคิดที่จะรอความชวยเหลือจากภาครัฐแลว ยังมีอีกเหตุผล อีก ส วน คือ ชวงแรกๆ ชาวบานหว งเรื่องการไปรับของบริจาค และยั งตองทํ างานหาเงินมาเลี้ ย ง ครอบครัวฟนฟูความเปนอยู ซึ่งโดยทั่วไปภัยพิบัตินั้นไมไดเกิดขึ้นบอยๆ เราจึงออนประสบการณและ ใหความสําคัญกับการเตรียมพรอมรับมือกับภัยพิบัตินอยมาก ไมตรี จงไกรจักร ผูประสานงานชุมชน บาน้ําเค็มไดสะทอนความคิดของชาวบานในพื้นที่เสี่ยงภัยอยางบานน้ําเค็มตอการเตรียมพรอมรับมือ กับภัยพิบัติวา “แรกๆพอพูดถึงวาทําไมตองซอมตองเตรียมการ ชาวบานเคาคิดวา เดี๋ยวราชการก็วา เดี๋ยวขาวทีวีก็ ออกเองแหละ ใครๆ ก็วิ่งกันเปนแหละไมตองบอก” แนวทางในการแกไข คือ สรางความเขาใจในการจัดการตนเองและแกปญหาตางๆไปพรอมๆกัน สื่อสารเรื่องภัยพิบัติอยางตอเนื่อง พรอมกับกระตุนใหชาวบาน คอยๆ เปลี่ยนความคิด จากเดิมที่ คาดหวังและรอคอยความชวยเหลือจากการบริจาคที่ผูอื่นหยิบยื่นให มาเปนนายของตัวเอง มองเห็น ประโยชน ใ นการลงมื อ ทํ า เอง ควบคู กั บ การศึ ก ษาดู ง าน แลกเปลี่ ย นประสบการณ ป ญ หาและ ความสําเร็จจากชาวบานในชุมชนตางๆ ซึ่งมีพื้นฐาน อาชีพและความเปนอยูที่คลายกัน เปนบทเรียนที่ กระตุนใหชาวบานเชื่อมั่นวาตนเองสามารถจัดการตนเองไดเหมือนกับชุมชนอื่นๆ ในขณะเดียวกัน การมีศูนยประสานงานชุมชนที่เปนแกนกลางในการประสานการฟนฟูสภาพความเปนอยูของชุมชน ไปทีละขั้น ก็ชวยใหชาวบานน้ําเค็มมีการรวมกลุม ซึ่งสิ่งตางๆที่กลาวมาในขางตนนี้เกิดขึ้นไดจากการ สนับสนุนขององคกรพัฒนาเอกชนที่ทํางานเชิงลึกและทํางานระยะยาวกับชุมชน 2) ปญหาความเชื่อถือในการดําเนินงานกันเองของคนในชุมชน ในชวงแรก เมื่อแกนนําชาวบานไดอาสาสมัครที่จะทําเรื่องเตรียมพรอมปองกันภัยอยางไมเปนทางการ เพื่อการวางแผนการจัดการเรื่องการจราจร การจัดเสนทางอพยพนั้น ชาวบานก็เห็นวาอาสาสมัครก็ เปนชาวบานเทากัน จึงไมใหความเชื่อถือ เห็นวาอาสาสมัครไมมีสิทธิ์มาจัดการเรื่องรถ จัดการเรื่อง เสนทาง ทั้งๆที่มีแผนแลว แตการปฏิบัติงานที่เปนรูปธรรมก็ยังไมเกิดขึ้น


แนวทางในการแกไข คือ สรางความเชื่อถือใหกับชาวบาน โดยชุมชนบานน้ําเค็มอาศัยการผสานอํานาจ จากภาครั ฐ ให ส มาชิ ก ในชุ ม ชนร ว มเป น อาสาสมั ค รป อ งกั น ภั ย ฝ า ยพลเรื อ น (อปพร.) อั น เป น สัญลักษณของอํานาจหนาที่ในการจัดการภัยพิบัติอยางเปนทางการที่ทําใหชาวบานไววางใจ ไมตรี จง ไกรจักร ผูประสานงานศูนยประสานงานชุมชนบานน้ําเค็ม ไดกลาวถึงวิธีสะสมความเชื่อมั่นนี้วา “อปพร. เปนการสรางความเชื่อถือ โดยผสานอํานาจจากภาครัฐ หลังจากอบรม แลวมันมีเครื่องแบบที่เปน ทางการ พอไดอบรมเสนอแผนที่เปนเวทีสาธารณะในเวทีประชาคมหมูบาน ลงไปทําความเขาใจแลวก็ ซอมแผน ชาวบานก็มีความเชื่อมั่นมากขึ้น เวลาเคากดสัญญาณผิดเราจัดการใหเคาได คือเรื่องการชดเชย จริงๆมันสะสมนะ เราสะสมความเชื่อถือไปจากเรื่องอื่นๆกอน สะสมไปเรื่อยๆ วันซอมแผนเราทําใหเคา เห็นไดจริง หรือ ถามีขาวแผนดินไหว 7.2 ริกเตอร เรามีการประเมินกันในทีม แลวเห็นวาไมตองวิ่ง หรือ ควรอพยพ เราคอยใหอพยพ มันก็สะสมเหมือนนักมวยสะสมแตม จริงๆมันเปนเรื่องยาก การจะทําใหคน เชื่อมั่น มันตองทําใหเห็นวาพรอมยังไง” 3) ปญหาความไมมั่นใจในการดําเนินงาน ผูปฏิบัติงานขององคกรชุมชนกังวลเรื่องการดําเนินงานขามขั้นหรือทับซอนกับระเบียบของทาง ราชการ ในทางปฏิบัติ ศูนย อปพร.ของชุมชนบานน้ําเค็มมีการจัดระบบการบริหารงานตนเองโดยคน ในชุมชน แตในเชิงระเบียบราชการ ศูนย อปพร.ที่เปนทางการ ยังมีไดเพียงระดับตําบลเทานั้น ไมตรี จงไกรจักร ผูประสานงานศูนยประสานงานชุมชนบานน้ําเค็มไดกลาวถึงปญหานี้วา “วิ่งน้ําเกรงขอนนี่ หมายถึง พวกเราทํางานกันแลวกระทบราชการ อําเภอ อบต.กลัวมีปญหา เกรงใจ ทํางานขามหนา เคาไมสนใจที่จะรวมที่เราทําคืบหนามาก พัฒนาชุมชนนี่ไมเคยลงมาเลย เราเคยเชิญ มาแตก็มาแบบเชิญ” แนวทางในการแกไข คือ ตองสื่อสารสรางความเขาใจ ตั้งแตขั้นมวลชนสัมพันธกับคณะทํางานของ ชุมชน โดยภาครัฐที่เปนผูรับผิดชอบหลัก ซึ่งเปนเจาภาพในเชิงระบบ ไดแก องคการบริหารสวน ตําบล สํานักปองกันและบรรเทาสาธารณภัยประจําจังหวัด ตองเขามาสรางความเขาใจที่ถูกตองกับ คณะดําเนินงานของชุมชน สรางขอตกลงรวมกัน เพื่อใหชุมชนซึ่งเปนเจาภาพหลักเชิงปฏิบัติ สามารถ ตัดสินใจและดําเนินงานการจัดการตัวเองไดอยางคลองตัวมากขึ้น โดยชาวบาน ตองมีความเขาใจ เรื่อง สิทธิหนาที่และนโยบายของภาครัฐที่เกี่ยวของกับวิถีชีวิตใหชัดเจน ผูบริหารอปท. ตองแสดงบทบาท ของเจาภาพที่ชัดเจนในการบัญชาการพื้นที่และการสนับสนุนงบประมาณซึ่งเปนสิ่งจําเปนในขั้นตน และเชื่อมประสานสํานักงานปองกันและบรรเทาสาธารณภัย มาใหความชวยเหลือดานเทคนิคเพิ่มเติม


4) ปญหาความรูความเขาใจในสิทธิหนาที่ของอาสาสมัครในชุมชน ชาวบานยังสับสนเรื่อง สายงานบังคับบัญชา ของ อปพร.ในชุมชน คณะกรรมการชุมชนบางสวนยังไม เขาใจ ลําดับการบังคับบัญชาของอาสาสมัครภายใตกรมปองกันและบรรเทาสาธารณภัย กลาวคือ มี ความสับสนวา อปพร. และ OTOS ที่อยูในชุมชนใครเปนผูรับผิดชอบ บริหารสั่งการขึ้นตรงโดยใคร ซึ่งขอเท็จจริงคือ อปพร. คือ อาสาสมัครที่ไดรับการอบรมทักษะการจัดการภัยทั่วไป สวนคนที่เปน OTOS ก็คือ อปพร. ที่ไดรับการอบรมดานการกูชีพกูภัยเพิ่มขึ้น แนวทางในการแกไข คือ นอกจากทักษะในการจัดการภัยพิบัติแลว วิทยากรที่มาอบรมควรให ความสําคัญกับการสรางความเขาใจในโครงสรางการบัญชาการของระบบราชการที่เกี่ยวของกับการ ดําเนินงานดวย เพื่อสรางความมั่นใจในการดําเนินงานแกชุมชน 5) อคติและความขัดแยงภายในชุมชน อคติและความขัดแยงระหวางองคกรปกครองสวนทองถิ่นกับชาวบานเปนกําแพงของความรวมมือ แมว าองคการบริ หารสวนตํ า บลจะเปน หนว ยงานรากแกว ที่ทํ า งานใกลชิด กั บชุม ชนที่สุด แตคน สวนมากก็มองผูบริหารอบต.ในแงลบ เพราะการดําเนินงานที่มีความขัดแยงกันในบางครั้ง ทําใหไม อยากรวมดําเนินงานดวย อยางไรก็ตามชุมชนก็ตองอาศัยบทบาทของ อบต. ดานงบประมาณและ อํานาจหนาที่อยางเปนทางการ มาใช เชน การแตงตั้ง อปพร. ประจําตําบล แนวทางในการแกไข คือ ตองมีคนกลางที่เปนที่ยอมรับของทุกฝาย วาไมมีผลประโยชนแอบแฝงมา ชวยปรับความเขาใจและสานการดําเนินงานรวมกัน ไกลเกลี่ยไมใหใครเปนศัตรูกับใคร ในขณะที่ องค ก รปกครองส ว นท อ งถิ่ น ไม ค วรแสดงบทบาทมากกว า ที่ ค วรแสดง ในขณะเดี ย วกั น ก็ ใ ห ความสําคัญแกนนําชุมชนที่มีมาแตเดิม เชน กํานัน ผูใหญบานซึ่งบางชุมชนเขากันไดดีกวาองคการ บริหารสวนตําบล กรณีของชุมชนบานน้ําเค็มองคกรพัฒนาเอกชนก็เปนสวนหนึ่งที่ชวยโยงการ ดําเนินงานระหวางองคกรปกครองสวนทองถิ่นเขากับชุมชน จากการใหความรู ปรับความเขาใจถึง ชองทางในการดําเนินรวมกันใหชาวบานตัดสินใจเอง 4.4.1.2 ปญหาที่พบในชวงสานตอการดําเนินงาน 1) ปญหาดานการมีสวนรวม ตองหาวิธีที่จะสานการมีสวนรวมระยะยาวของชาวบานตอการจัดการภัยพิบัติตอไป เนื่องจากภัยพิบัติ ไมไดเกิดขึ้นบอยๆ ชาวบานทั่วไปตางมีหนาที่การงาน ที่ตองหาเลี้ยงตัวเอง นานๆทีถึงจะรวมตัวกัน ในประเด็นนี้ หากทําดานเดียวไมเชื่อมโยงกับดานอื่น จะทําใหการดําเนินงานในระยะยาวทําไดยาก


แนวทางในการแกไข คือ ตองผสานกิจกรรมอื่นที่ดึงใหคนรวมตัวกันควบคูไปดวย โดยแกนนําชุมชน ตองทํางานเชิงรุก ที่มีวิธีคิดที่ไปขางหนา สานตอประเด็นนี้ที่มีความเกี่ยวของเขากับการดําเนินงาน ของกลุมตางๆ ใหตอเนื่อง ชุมชนบานน้ําเค็มใชการผสานกับการเตรียมพรอมปองกันภัยเขากับกลุม ตางๆ ในชุมชน เชน อาสาสมัครสาธารณสุขประจําหมูบาน(อสม.) กลุมกิจกรรมพัฒนาสิ่งแวดลอม กลุมอาชีพ กลุมออมทรัพ ย เพื่อทํากิจกรรรวมกัน โดยทุกกลุมในนั้นจะเกี่ยวกันเหมือนตะขอวน เหมือนเฟองนาฬิกา ผสานกิจกรรมที่เพิ่มโอกาสใหเกิดการพบปะและพูดคุยกัน 2) ปญหาการขาดงบประมาณ ทั้งชุมชนและองคกรปกครองสวนทองถิ่นตางยังขาดความมั่นคงดานงบประมาณมาสนับสนุนการ ดําเนินงานในระยะยาว นายไมตรี จงไกรจักร ผูประสานงานศูนยประสานงานชุมชนบานน้ําเค็ม ได กลาวถึงงบประมาณในการขับเคลื่อนชุมชนไววา “ปญหาใหญเลยก็คือเรื่องงบ ถาเกิดพื้นที่อื่นที่ไมมีองคกรพัฒนาเอกชน จะทําใหเกิดศักยภาพยากมาก เพราะวาสวนใหญที่เราไดรับการสนับสนุนจะมาจากองคกรพัฒนาเอกชน ถาไมมีงบประมาณ ไมมี อุปกรณนี่ทําอะไรไมไดเลย ถาทําแผนเสร็จนี่มันจะเห็นสิ่งที่ขาดเลย ในโชคดีของที่นี่คือ มีองคกรที่ เห็นดวย แตถาชุมชนที่ไมมีองคกรพัฒนาเอกชนมันจะเปนปญหามาก เพราะ อบรมวางแผนตางๆมัน จะเปนการแพลนนิ่ง คือ แพลนแลววางไวนิ่งๆ” แมวาการสนับสนุนงบประมาณจากองคกรพัฒนาเอกชน จะทําใหมีความคลองตัวในการทํางาน แต องคกรพัฒนาเอกชนก็ยังมีขอจํากัดคือ เมื่อถึงเวลาหนึ่งก็ตองถอนตัวออกจากชุมชน ชุมชนจึงตอง หาทางขับเคลื่อนตนเองตอไป เชน ถาทํากูภัยทางทะเลก็ตองหางบประมาณมาจัดซื้อชูชีพ เรือ เสื้อ สะทอนแสง การปฏิบัติงานก็ทําไดเพียงพอพรอม แตไมพรอมพอ แตกระนั้นนายไมตรี จงไกรจักร ก็ ยังกลาวถึงความตองการที่แทจริงนอกเหนือจากที่กลาวมาในขางตนวา “ตองการความจริงใจจากทุกองคกร เงินก็สําคัญในชวงแรก แตก็ไมไดตองการเงินเปนหลัก” แนวทางในการแกไข คือ ตองมีการสนับสนุนงบประมาณระยะยาว กลาวคือ องคการบริหารสวน ตําบลตองเปนเจาภาพในการสนับสนุนการจัดการภัยพิบตั ิในระยะยาวแกชุมชน ในขณะเดียวกันภาค ชุมชนก็ควรทํากลุมธุรกิจเปนของตัวเอง เพื่อนํารายไดมาเปนกองทุนทีจ่ ะสรางความคลองตัวสํารอง ใชในภาวะฉุกเฉินและสานตอการจัดการในระยะยาวตอไปดวย หรือหากของบประมาณในระดับ ทองถิ่นไมไดก็ใหองคกรชุมชนเขียนโครงการของบประมาณในระดับจังหวัดแทน


3) การพัฒนาศักยภาพของการจัดการภัย ทีม OTOS (หนึ่งตําบล หนึ่งทีมกูภัย) ของตําบลบางมวงยังไมสอดคลองกับความตองการของชุมชน ตําบลบางมวงที่มีสภาพพื้นที่เปนแนวยาวมีชายฝง ขนานไปกับแนวภูเขา อุปสรรคในการปฏิบัติงาน คือ แตละหมูบานอยูไกลกัน ตองใชเวลาในการเดินทางมารวมกัน หากเกิดเหตุฉุกเฉินอยางคลื่นสึนามิ ขึ้นอีก การปฏิบัติหนาที่ใหทันการณจะเปนไปไดยาก แนวทางในการแกไข คือ ดวยชุมชนมีความเสี่ยงมากกวาชุมชนอื่น คือ มีทั้งความเสี่ยงจากภัยทางทะเล และภัยโคลนถลมบนภูเขาที่จะเกิดขึ้นในฤดูมรสุม การทําทีมกูภัยในพื้นที่นี้จึงควรมีกําลังคนและ ทักษะในการปฏิบัติหนาที่ของทีมมากกวาชุมชนอื่น ตามหลักการแลว กรมปองกันและบรรเทาสา ธารณภัยกําหนดใหหนึ่งหมูบานมี OTOS 2 คน ในขณะที่ทีม OTOS ของตําบลบางมวงจาก 8 หมูบาน มีสมาชิก 10 คน ผูดําเนินงานมีความคิดเห็นวาพื้นที่นี้ควรทําทีมกูภัยเปน “หนึ่งหมูบาน หนึ่งทีมกูภัย” ในการพัฒนาศักยภาพของการจัดการภัยพิบัติในชุมชน นอกจากจะตองการทีมที่มีกําลังคนสอดคลอง สภาพของชุมชนแลว ชุมชนมีความตองการการสนับสนุนจากภาครัฐ คือ - การพัฒนาศักยภาพบุคลากร ชุมชนตองการความรวมมือในการพัฒนาศักยภาพของอาสาสมัคร และแกนนําชุมชนในการเรียนรูเพื่อยกระดับพัฒนาเรื่องที่ยังไมรู จัดการอบรม ศึกษาดูงานดาน การเทคนิคการกูภัย เชน ประสานใหฐานทัพเรือทัพละมุ ซึ่งถนัดดานนี้มาชวยสนับสนุน - การสนับสนุนวิชาการความรูใหกับคนทั่วไป โดยเฉพาะวิธีสังเกตภัยตางๆ สนับสนุนกระบวนการ เรียนรูทั้งหมดใหกับชาวบานทุกกลุมรวมถึงกลุม เปราะบาง สตรี ชายขอบ ใหเรียนรูภัยในพื้นที่ กลุมที่ยังไมทั่วถึง คือ แรงงานขามชาติซึ่งมีการโยกยายตลอดเวลา - การสนับสนุนวัสดุอุปกรณ หลังจากไดรับการอบรมอาสาสมัครหรือ อปพร. แลว ชุมชนยัง ตองการสนับสนุนงบประมาณในการดูแลรักษาอุปกรณกูภัย และจัดซื้อเพิ่ม ตอยอดความรูที่ ชุ ม ชนต อ งการ อย า งการอบรมการกู ชี พ กู ภั ย ทางทะเล เนื่ อ งจากอาชี พ หลั ก ของชาวบ า นคื อ ชาวประมง การกูชีพกูภัยทางทะเลจึงมีความสําคัญกับวิถีของชุมน ถัดจากนั้นหากไดรับการอบรม แลว ถาจะทํางานใหมีประสิทธิภาพก็ ตองมีอุปกรณที่เกี่ยวของ เชน ชูชีพ เรือ เสื้อสะทอนแสง

4.4.2 ปญหาจากภายนอกชุมชน การสะทอนปญหาและแนวทางแกไขที่พบในการดําเนินงานจากภายนอกชุมชนนั้น มาจากสิ่งที่พบใน กระบวนการจัดการความเสี่ยงจากภัยพิบัติโดยมีชุมชนเปนฐานที่ภาครัฐประกอบดวย องคการบริหาร สวนตําบลบางมวง และผูปฏิบัติงานจากกรมปองกันและบรรเทาสาธารณภัย ไดแก สํานักงานปองกัน และบรรเทาสาธารณภัยจังหวัดพังงา ฝายนโยบายและแผน สํานักนโยบาย กลุมงานสนับสนุนการมี สวนรวม สํานักสงเสริมการปองกันสาธารณภัย สวนองคกรพัฒนาเอกชน ไดแก มูลนิธิชุมชนไทย


ศูนยเตรียมความพรอมปองกันภัยพิบัติแหงเอเชีย (ADPC) เครือขายความรวมมือฟนฟูชุมชนชายทะเล ฝงอันดามันและมูลนิธิรักษไทย ซึ่งมีรายละเอียดดังนี้ 4.4.2.1 ปญหาที่พบในชวงเริ่มตนการจัดการ 1) ขอจํากัดในการดําเนินงานของภาครัฐ จากการสัมภาษณผูเชี่ยวชาญ พบวา ขอจํากัดในการดําเนินงานของภาครัฐ ซึ่งสงผลตอการจัดการ ความเสี่ยงจากภัยพิบัติทั้งในภาพรวมของประเทศและชุมชนบานน้ําเค็ม คือ - ภาครัฐมีการดําเนินงานไมตอเนื่อง เพราะ มีความแปรผันทางการเมือง มีการโยกยายผูบริหาร และบุคคลากรบอยครั้ง ทําใหแผนนโยบายและการดําเนินงานเปนไปไดไมตอเนื่อง - การดําเนินงานในภาคปฏิบัติถู���มองวาเปนแบบ Top-Down อยู ประสบการณในกระบวนการมี สวนรวมของภาครัฐยังมีนอย การแปลแผนการดําเนินงานสูกระบวนการมีสวนรวมจึงเปนไปได จํากัด ประกอบกับติดปญหาดานงบประมาณ การดําเนินงานที่ตองทําในระยะยาวหรือตอเนื่อง กับชุมชนจึงทําไดยาก สิ่งที่ชาวบานพบก็คือ เมื่องบหมด งานก็หมด - มีระเบียบในการดําเนินงานที่ซับซอน การปฏิบัติงานดวยกระบวนการมีสวนรวมกับชุมชนและ การประสานกับหลายๆ ภาคสวนซึ่งตองอาศัยความยืดหยุนสูง จึงยังเปนไปไดไมเต็มที่ เพราะ เวลาในการดําเนินงานที่ไมตรงกัน - งบประมาณ ประเทศไทยสนใจงบเรื่องเตรียมพรอมปองกันภัยพิบัตินอยมาก งบประมาณที่ไม เพียงพอทําใหการจัดซื้ออุปกรณและการอบรมสรางกระบวนการจัดการความเสี่ยงจากภัยพิบัติ โดยมีชุมชนเปนฐานเปนไปไดอยางจํากัด ในขณะที่การใหความสําคัญกับการวางแผนที่จะใช งบประมาณดานการจัดการภัยพิบัติในระยะยาวก็ยังไมมีมากเชนกัน - กําลังคนไมเพียงพอ ทําใหการอบรมทําไดลาชา ประเทศไทยมีพื้นที่เสี่ยงภัยทั้งหมดประมาณ 75,000 ชุมชน ปจจุบันดําเนินการอบรมไปได 20,000 ชุมชน เพราะกําลังคนของกรมฯยังมีนอย แตละปดําเนินงานไดประมาณ 350 ชุมชน การอบรมในปจจุบันจึงเนนไปที่เชิงปริมาณ โดย จัดลําดับพื้นที่เสี่ยง เจาะจงสรางกระบวนการแกชุมชนที่เสี่ยงภัยมากเปนลําดับตน ถัดมาจึงสราง กระบวนการแกพื้นที่เสี่ยงภัยนอยกวา โดยใหพื้นที่ที่มีความเสี่ยงสูงกอน 2) ปญหาดานความใสใจในการปฏิบัติงานของเจาหนาที่จากภาครัฐ ภาคภูมิ วิธานติรวัฒน ตัวแทนจากเครือขายความรวมมือฟนฟูชุมชนชายฝงอันดามันไดแสดงความ คิดเห็นถึงปญหาความใสใจในการปฏิบัติงานของเจาหนาที่จากภาครัฐวา “สิ่งที่ยากที่สุดคือ เรื่องอุดมคติ คือเคาทําตามความมุง มั่นทีต่ างกัน มันจะมีแรงจูงใจทีจ่ ะมองชาวบานเปน เรื่องหลักหรือเปลา เพราะวาเคามองมันเปนหนาที่ เลยมาแลวก็ไปทําใหเสร็จ อันนี้คือจุดที่ยาก”


ในการดําเนินงานพบวาเจาหนาที่บางสวนมีปญหากับการแบงเวลาในการรวมปฏิบัติงานกับชุมชน บางหนวยงานที่เกี่ยวของไมคอยเขารวมกิจกรรมตามที่ชุมชนเชิญใหเขารวมหรือมารวมตามหนาทีเ่ พือ่ รับฟงเทานั้น หากเปนกิจกรรมที่ไมเกี่ยวของตามหนาที่หรือพันธกิจแลวประสานกับไดยากมาก แนวทางในการแกไข คือ ตองพัฒนาความรูความเขาใจและอุดมคติของเจาหนาที่ใหตื่นตัวกับการ ปฏิบัติงานดวยกระบวนการมีสวนรวมกับชุมชน โดยสรางแรงจูงใจที่จะมองเห็นประโยชนของ ชาวบานเปนเรื่องหลัก มากกวาการมองวาเปนการปฏิบัติงานตามหนาที่ โดยเฉพาะองคการบริหาร สวนตําบล ซึ่งเปนองคกรรากแกวที่อยูใกลชิดชุมชน ควรจะมีสวนรวมในการปรับทัศนคติ การมอง ปญหาของชุมชน ปรับระเบียบวิธีการทํางานเขากับชุมชน ผสานความรวมมือกับหนวยงานหรือ องคกรพัฒนาเอกชนที่อยูในทองถิ่นเรียนรูไปพรอมๆกัน โดยสวนหนึ่งชาวบานเองก็ตองเขาใจวา หนวยงานตางๆ มีภาระตามหนาที่หลายอยางที่ตองปฏิบัติ การดําเนินงานแบบมีสวนรวมซึ่งตองให เวลาและใกลชิดกับชุมชนมากๆ จึงทําไดยาก 3) ปญหาความเขาใจเรื่องความรับผิดชอบ หนาที่ ของภาครัฐ ผูบริหารองคกรปกครองสวนทองถิ่นบางแหงก็ยังไมสามารถดําเนินงานเชิงรุก ในการบริหารจัดการ ภัยพิบัติในระดับทองถิ่น แมวาผูบริหารจะไดรับคูมือ เรื่องหนาที่กรอบการดําเนินงานแลว และผาน การอบรมเรื่องการปฏิบั ติ ห นาที่แ ล ว การรับ แผนมาแตไ มปฏิ บัติก็ยังมีอยู เพราะผู บริหารยังขาด ประสบการณในการแปลงนโยบาย มาเปนวิธีปฏิบัติ โดยเฉพาะการจัดการความเสี่ยงจากภัยพิบัติซึ่ง เปนงานที่ยิ่งใหญและยุงยากซับซอน ตองใชหลากหลายองคความรูในการแกปญหา ทั้งวิทยาศาสตร สังคม วิศวกรรม เศรษฐศาสตรดวย จึงไมใชเรื่องงาย ถาจะทําใหดี แนวทางในการแกไข คือ ควรสนับสนุนการสรางกระบวนการมีสวนรวมในภาคปฏิบัติ เพื่อสะทอน ปญหาที่เกิดขึ้นจริงในพื้นที่ และสอนวิธีใชอํานาจหนาที่ผูบริหารองคกรปกครองสวนทองถิ่น เริ่มจาก ผูบริหารในระดับสูง ควรจะเขาใจวา องคกรปกครองสวนทองถิ่นจะตองใหความสําคัญกับแผนงาน ในระดับทองถิ่นกอนมากกวาแผนจากสวนกลาง สนับสนุนใหชุมชนนั้นทําแผนกอน แลวดูจัดลําดับ การดําเนินงานตามความจําเปน 4) ปญหาการมีสวนรวมในการวางแผนระหวางภาครัฐกับชุมชน ในกรณีของชุมชนบานน้ําเค็ม ชวงแรกองคกรปกครองสวนทองถิ่นไมไดเชิญชาวบานเขาไปมีสวน รวมในการวางแผนเสนทางอพยพ ทําใหการวางแผนเสนทางอพยพและการติดตั้งปายเสนทางอพยพ ไปสูพื้นที่ปลอดภัยมีความผิดพลาด ไมตรงตามที่ควรจะเปน กลาวคือ ชี้ลงทะเลบาง วิ่งขนานไปกับ ชายทะเลบาง สําหรับชาวบานซึ่งเปนคนในพื้นที่เองก็ทราบอยูแลววาตรงไหนเปนพื้นที่เสี่ยงภัย แต คนตางถิ่นซึ่งเขามาในชุมชนนั้นไมรูสภาพพื้นที่ หากภัยพิบัติเกิดขึ้นจะเกิดอันตรายได


ภาพที่ 4.6 แผนผังแสดงลักษณะทางกายภาพของชุมชนบานน้ําเค็ม (ศูนยประสานงานชุมชนบาน น้ําเค็มและชุมชนบานน้ําเค็ม, 2551) การแก ป ญ หาของชุม ชน คื อ ชาวบา นมีการประชุมและรวมมือ กับ องคกรพัฒ นาเอกชนวางแผน เสนทางอพยพ ทําแผนที่ ปายบอกทางที่ถูกตอง เผยแพรแผนการเตรียมพรอมรับมือภัยพิบัติและ ซักซอมการรับมือกับภัยพิบัติดวยตนเอง ดวยลักษณะทางภูมิศาสตรของชุมชนที่เปนที่ราบชายฝงติด ทะเล ซึ่งไมมีแนวปาใดๆ กั้น นอกจากนั้นยังมีการตั้งบานเรือนที่หนาแนนกระจายไปตามถนนหลัก เพียงเสนเดียวที่ตัดผานขนานไปกับชายฝง รวมทั้งสภาพพื้นที่มีเสนทางเขาออกไดทางเดียว และขุม เหมืองซึ่งอยูกลางชุมชนดังแผนที่ในภาพที่ 4.6 เปนขอจํากัดที่ทําใหการอพยพเปนไปไดอยาง ยากลําบาก จึงมีความเห็นวาในอนาคต ตองตัดถนนออกจากบริเวณชายฝงที่ชุมชนหนาแนน ใหมี ทางเขาออกไดมากกวาหนึ่งทาง นอกจากนั้นจากสภาพที่เปนชุมชนชายฝงที่ประชากรทําอาชีพประมง ชวงฤดูมรสุมจึงมีความเสี่ยงจากพายุซัดฝงตามฤดูกาล สมาชิกในชุมชนจึงควรไดรับการตอยอดความรู ดานการกูชีพกูภัยทางทะเล พรอมดวยอุปกรณ เชน ชูชีพ มีเรือ มีเสื้อสะทอนแสงดวย 5) ปญหาการประสานงานระหวางองคกร การขาดการประสานงานกั น ในช ว งแรกของการดํ า เนิ น งาน ก อ ให เ กิ ด ความขั ด แย ง และเกิ ด ข อ เปรียบเทียบกัน ชวงที่ยังหาเจาภาพที่จะประสานไมพบ การดําเนินงานเปนไปดวยการขาดเอกภาพใน


การบริหารงาน ในขณะเดียวกันองคกรพัฒนาเอกชนจํานวนมากลงมาทํากิจกรรมในพื้นที่โดยไมได ประสานงานกัน ภาครัฐก็ถูกเปรียบเทียบวา การชวยเหลือไดชากวาองคกรพัฒนาเอกชน ความซ้ําซอน ตางๆ ทําใหเกิดความขัดแยง ปญหาเหลานี้ เกิดขึ้นจากความหลากหลายขององคกรจํานวนมากที่ลงมา ในพื้นที่ ทําใหวิธีการดําเนินงานของแตละองคกรที่ตางกันไป แนวทางในการแกไข คือ ควรจัดหาเจาภาพในการประสานงานแตละภาคสวน สรางชองทางในการ ประสานการดําเนินงานที่ชัดเจน ควรมีเจาภาพที่เปนศูนยกลางขอมูลในแตละภาคสวน เปนขอมูล กลางที่มีการรับรองและการเผยแพรขอมูลที่มีการตรวจสอบความถูกตอง ทั้งความตองการและความ ชวยเหลือ สวนการทํางานนั้นโดยองคกรตางๆ ตองรวมตัว ทํางานเปนทีมเดียวกัน ไมใชทุกคนฟง คําสั่งขององคกรตัวเอง โดยเฉพาะการทํางานกับชุมชน องคกรที่ลงมามักจะรูสึกเปนเจาของพื้นที่ การ ลดปญหานี้ ผูปฏิบัติงานตองไมแสดงความเปนเจาของพื้นที่ ไมปกปายความเปนเจาของ ตองทํางาน โดยใหชุมชนเปนศูนยกลาง ไมมีใครเปนเจาของงาน เชิญทุกสวนมาวางแผนที่หมูบานรวมกัน ให อํานาจการตัดสินใจอยูที่ชุมชน ใหทุกองคกรเทาเทียมกัน โดยภาครัฐ องคกรพัฒนาเอกชนและชุมชน ตองมีขอมูลซึ่งกันและกัน ดังตัวอยางของชุมชนบานน้ําเค็มที่มีศูนยประสานงานของชุมชนบาน น้ําเค็มเปนแกนหลักของการประสานกิจกรรมตางๆ ที่จะมาดําเนินงานกับชุมชนจากองคกรตางๆ ทั้ง ภาครัฐและภาคเอกชน สวนภาครัฐนั้น แมวาการทํางานระบบราชการจะทําไดชากวาเพราะระเบียบ ขั้นตอน แตเพื่อลดความซ้ําซอนในการสื่อสารและเพิ่มความคลองตัวในการทํางาน องคกรที่ลงพื้นก็ ควรประสานแจงภารกิจใหทราบ เพื่อที่จะไดสนับสนุนการดําเนินงานรวมกัน 4.4.2.2 ปญหาที่พบในชวงสานตอการจัดการ 1) ปญหาดานงบประมาณ ระเบียบราชการทําให การนํางบประมาณมาสูชุมชนไมคลองตัว เพราะระเบียบราชการมีขั้นตอนที่ ซับซอน ทํ าให การจัด ซื้ ออุปกรณ การอบรมสรางขีดความสามารถแกชุมชนและการซอมแผนที่ ดําเนินงานแตละปทําไดลาชาตามไปดวย นายชัยณรงค มหาแร นายกองคกรบริหารสวนตําบลบาง มวงไดสะทอนถึงปญหาเกี่ยวกับงบประมาณและการกระจายอํานาจของภาครัฐวา “...การกระจายอํานาจ 245 ภารกิจ กระจายมาโดยนาม 7 กระทรวงหลัก 17 กรมกอง กระจายงาน เงิน ไมกระจาย มันไมสอดคลอง...” แนวทางในการแกไข คือ ในระยะเริ่มตน องคกรพัฒนาเอกชนเขามาชวยสนับสนุนดานงบประมาณ เพราะมีความคลองตัวในการจัดหาและนําสูชุมชนมากกวา กรณีของชุมชนบานน้ําเค็มมีขอไดเปรียบ ชุมชนอื่นตรงที่มีองคกรพัฒนาเอกชนจํานวนมากใหการสนับสนุนทั้งดานงบประมาณและการสราง ขีดความสามารถอุดชองวางดานงบประมาณที่ไมเพียงพอจากภาครัฐ


2) การพัฒนา CBDRM ใหเกิดขึ้นในระยะยาว ปจจุบันแมวาทางกรมปองกันและบรรเทาสาธารณภัยจะมีการลงนามความรวมมือ (MOU) สราง เครือขายอยางเปนทางการกับหลายหนวยงาน แตการสรางเครือขายที่ไมเปนทางการอยางเครือขาย ชุมชนและการดําเนินงานตอในระยะยาวใหกับชุมชนก็ยังไมชัดเจน กลาวคือ การเตรียมพรอมรับมือ ภัยพิบัติที่ภาครัฐจัดตั้งใหยังไมไดใหความสําคัญกับการเชื่อมโยงสรางเครือขายการเรียนรูระหวาง ชุมชนหรือระหวางองคกรที่ชัดเจน เนื่องจากเจาหนาที่ของกรมปองกันและบรรเทาสาธารณภัยยังไม กําลังไมเพียงพอและยุทธศาสตรของกรมฯ คือตองอบรมและจัดตั้งคณะกรรมการชุมชนใหได 20,000 หมูบานกอน การทํางานเชิงลึกเพื่อพัฒนาแตละชุมชนจนสามารถจัดการตนเองไดจึงทําไดยาก แนวทางแกปญหา คือ การทํา CBDRM ในระยะยาวของชุมชนตองมาจากการเชื่อมโยงการดําเนินดาน อื่นๆของชุมชนรวมดวย เนื่องจากภัยพิบัตินานๆ เกิดที นานๆ ทีคนถึงจะรวมตัวกันในประเด็นนี้ ดังนั้นการทํา CBDRM เรื่องเดียวโดดๆ ไมเชื่อมโยงกับเรื่องอื่น การดําเนินงานในระยะยาวจึงทําได ยาก ในขณะที่ภาครัฐยังดําเนินงานไดเฉพาะภาพรวม แกนนําชุมชนจึงตองเปนหลักในการจัดการ ตนเองแกชุมชน ตองทํางานเชิงรุก สรางความเขมแข็งใหกับชุมชน ถาอบรมแลวนั่งรอ การทํางาน ระยะยาวก็เกิดขึ้นไมได และคนในชุมชนตองรูหนาที่ของตนเองในการจัดการความเสี่ยงจากภัยพิบัติ ดังมาตรา 73 ที่กลาวถึง วาเปนหนาที่ของคน พลเมืองทุกคนที่จะตองใหความสําคัญ (ตระหนัก) ตอง ชวยในการบรรเทาสาธารณภัย 3) ขาดเจาภาพหลักในการจัดการ ภาคภูมิ วิธานติรวัฒน ตัวแทนจากเครือขายความรวมมือฟนฟูชุมชนชายฝงอันดามันไดแสดงความ คิดเห็นถึงปญหาในการประสานงานวา “ยังหาเจาภาพที่จะประสานไมเจอ การจัดการภัยหลายภาคสวนตองเขามามีสวนเกี่ยวของ ไมวาจะเปน เรื่องของรถดับเพลิง รพ. ปภ. อนามัย ฐานทัพ มันไมมีศูนยกลางหรือ มีเอกภาพที่จะเปนเจาภาพหลัก เมื่อเกิดเหตุตางๆ ที่จะทํางานรวมกับชุมชน” การดําเนินงานของชุมชนบานน้ําเค็มในความเปนจริง มีแตเจาภาพเชิงระบบ แตไมมีเจาภาพในเชิง ปฏิบัติ ที่ผานมาศูนยประสานงานชุมชนและอปพร.บานน้ําเค็มเปนองคกรชุมชนที่เปนหลักในการ จัดการ แตก็ยังดําเนินงานอยางไมเปนทางการ ปญหา คือ ผูปฏิบัติงานทุกฝายยังขาดประสบการณใน การดําเนินงาน ทุกฝายยังใหมตอการทําหนาที่ ซึ่งมีความรับผิดชอบที่ไมชัดเจน


แนวทางแกปญหา ตองมีการสื่อสารเรื่องความรับผิดชอบ หนาที่ และเจาภาพที่ชัดเจน เพื่อที่จะลด ความกดดันและความคาดหวังในการทํางานรวมกันกับชุมชน โดยองคการบริหารสวนตําบลตอง แสดงบทบาทของตนเองที่ชัดเจน ในการเปนเจาภาพในการจัดการ ทั้งเจาภาพหลักในการบัญชาการ พื้นที่และการสนับสนุนงบประมาณซึ่งเปนสิ่งจําเปนในขั้นตน ชวยใหคําปรึกษาในการใชงบประมาณ ไมควรใหเงินทั้งหมดในทันที ตองสนับสนุนใหชุมชนทําแผนกอน พรอมกับก็สื่อสารถึงหลักการ และอํานาจหนาที่ของตน เมื่อเกิดแผนออกมาจึงดูวาแผนที่เกิดขึ้นมีความจําเปนอะไรบาง จากนั้นจึง ประสานดานเทคนิคกับสํานักปองกันและบรรเทาสาธารณภัยระดับจังหวัดในการสนับสนุนตอไป

4.4.3 ภาพรวมของปญหาและแนวทางแกไขในการดําเนินงาน การเตรียมพรอมรับมือกับภัยพิบัติของชุมชนบานน้ําเค็มนั้น พบปญหาที่มาจากภายในชุมชน คือ ในชวงแรกชุมชนยังขาดประสบการณในการรับมือและฟนฟูตนเองหลังภัยพิบัติ ซึ่งแมวาชาวบานจะ เคยประสบภัยแลว สวนหนึ่งก็ยังขาดความตระหนักในการจัดการตนเอง เนื่องจากใหความสําคัญกับ การเลี้ยงชีพมากกวา นอกจากนั้นเมื่อชุมชนตั้งทีมเตรียมพรอมรับมือภัยพิบัติแลว ก็ยังพบปญหา ชาวบานขาดความเชื่อถือในการดําเนินงานกันเอง ปญหาความไมมั่นใจในการดําเนินงาน ปญหาอคติ และความขัดแยงภายในชุมชน ซึ่งแกไขไดโดยสรางความรูความเขาใจในการดําเนินงานและสราง ความรวมมือกันในการแกปญหาและลดความขัดแยงที่เกิดขึ้น จนเขาสูชวงสานตอการจัดการ ก็พบ ปญ หาด า นการสร า งการมี ส ว นร ว มในระยะยาวและป ญ หาการขาดงบประมาณในระยะยาว ซึ่ ง สามารถแกไขไดโดยดวยการผสานกลุมตางๆในชุมชน ใหเกิดการสื่อสารกันอยางตอเนื่อง ซึ่งนําไปสู การพึ่งพาตนเองในการสรางรายไดมาสํารองหรือหมุนเวียนการดําเนินงานตอไป สวนปญหาที่มาจาก ภายนอกชุมชน โดยมากจะมาจากขอจํากัดของภาครัฐ การแกปญหา คือ ผูปฏิบัติงานจากทุกภาคสวน ปรับเปลี่ยนทัศนคติใหเปนการทํางาน ทุกองคกรตองทํางานเปนทีมเดียวกัน ตองใหควา���สําคัญกับ การดําเนินงานโดยชุมชนเปนฐาน กลาวคือ ตองทํางานโดยใหชุมชนเปนศูนยกลาง ทุกสวนตองเห็น ประโยชนของชุมชนเปนหลัก ใหอํานาจการตัดสินใจอยูที่ชุมชน

4.5 แนวทางการพัฒนาและขยายผลการดําเนินงาน 4.5.1 แนวทางในการพัฒนาการดําเนินงาน จากการสัมภาษณถึงปญหาและแนวทางในการแกไขจากการดําเนินงานในขางตน ผูวิจัยไดสราง แนวทางในการพัฒนากระบวนการ CBDRM ทั้ง 7 ขั้น ออกมาเปนแผนภาพที่ 4.7 ไดดังนี้


ขั้นตอนที่

1

การเลือกชุมชนและพืน้ ที่ดาํ เนินงาน

2

การทํามวลชนสัมพันธ และการสรางความเขาใจกับชุมชน

3

การจัดองคกรชุมชนในการจัดการภัยพิบัติ

4

5

เลือกชุมชนทีม่ ีความพรอมและความตั้งใจตอการจัดการตนเองกอน ทุกภาคสวนรวมกัน สื่อสารเรือ่ งสิทธิ หนาที่ และความรูพื้นฐานดานภัยพิบัติอยางชัดเจน เพื่อสรางความตระหนักในการจัดการตนเองแกชุมชน ขั้นแรกตองคนหาแกนนําที่เปนตัวจริงมาเปนอาสาสมัครรวมกันทํางาน จากนั้นกระตุนใหภายในชุมชนไดเชื่อมโยงการเรียนรูเขาดวยกัน

การประเมินความเสี่ยงจากภัยพิบัติโดยการมีสวนรวมของชุมชน องคกรปกครองสวนทองถิ่นตองมีสวนรวมในการประเมินความเสี่ยง ทําแผนลดความ เสี่ยงของชุมชน และเผยแพรแผนที่เกิดขึ้นสูชาวบานทั่วไปดวย

การจัดทําแผนการจัดการความเสี่ยงจากภัยพิบัติโดยการมีสวนรวม ทําแผนโดยใหอํานาจในการตัดสินใจ (Empowerment) โดยการมีสวนรวม จากภายในชุมชนเปนหลัก ตามความรูความเขาใจและการยอมรับรวมกัน

6

7

การเสริมสรางขีดความสามารถใหแกชุมชน ควรสนับสนุนทํางานภาคชุมชนใหเขมแข็ง ควบคูกับสอนวิธีใชอํานาจหนาที่และ แนวทางดําเนินงานภาคปฏิบัติในเชิงรุก แกผูบริหารองคกรปกครองสวนทองถิ่นดวย

การติดตามการทํางาน การรายงานผลและการปรับปรุงแกไข ควรตรวจสอบการรวมกลุมของคณะทํางานเปนประจําทุกป วาฝอหรือสลายตัวไปหรือยัง เพื่อที่จะไดสนับสนุนใหมีการสรรหาผูที่มาดําเนินงานแทนผูที่หายไป สรางเครือขาย ผสานคณะทํางานดานการจัดการภัยเขากับกลุมตางๆ ในชุมชนและขยาย ไปสูนอกชุมชน เพื่อเพิ่มโอกาสในการแลกเปลี่ยนบทเรียน

ภาพที่ 4.7 แนวทางแกปญหาที่พบในกระบวนการจัดการความเสี่ยงจากภัยพิบัติโดยมีชุมชนเปนฐาน การพัฒนากระบวนการจัดการความเสี่ยงจากภัยพิบัติโดยมีชุมชนเปนฐานในชวงเริ่มตนการจัดการ (ขั้ น ที่ 1-5) คือ ควรเริ่ ม จากเลื อ กชุม ชนที่มีค วามพรอ มและความตั้ ง ใจต อการจั ด การตนเองก อ น จากนั้นในการทํามวลชนสัมพันธทุกภาคสวนควรรวมกัน สื่อสารเรื่องสิทธิ หนาที่ และความรูพื้นฐาน


ดานภัยพิบัติอยางชัดเจน เพื่อสรางความตระหนักในการจัดการตนเองแกชุมชน และเมื่อชาวบาน กลุมเปาหมายเขาใจถึงความสําคัญในการจัดการตนเองแลว ผูปฏิบัติงานจะตองคนหาแกนนําที่เปนตัว จริงมาเปนอาสาสมัครรวมกันทํางาน จากนั้นกระตุนใหภายในชุมชนไดเชื่อมโยงการเรียนรูเขาดวยกัน เพื่อเริ่ มตนจั ดองค กรชุมชน ซึ่งจะมีก ารดําเนินงานเริ่มจากประเมิ นความเสี่ยงจากภัยพิบัติ ซึ่งใน กระบวนการนี้องคกรปกครองสวนทองถิ่นตองมีสวนรวมกับชาวบานในการประเมิน การตัดสินใจ ทําแผนลดความเสี่ยงของชุมชน และเผยแพรแผนที่เกิดขึ้นสูชาวบานทั่วไปดวย เมื่อชุมชนมีทีมและมีแผนในการดําเนินงานแลว การสานตอการจัดการ (ขั้นที่ 6-7) ที่ควรจะไดรับการ พัฒนาตอมา คือ ควรจะมีการสรางขีดความสามารถ ดวยการสนับสนุนใหภาคชุมชนมีความเขมแข็ง โดยพัฒนาทุนมนุษย ควบคูกับสอนวิธีใชอํานาจหนาที่และแนวทางดําเนินงานภาคปฏิบัติในเชิงรุก แก ผู บ ริ ห ารองค ก รปกครองส ว นท อ งถิ่ น ด ว ย ซึ่ ง ในระยะยาวควรจะมี ก ารติ ด ตามการทํ า งาน ควร ตรวจสอบการรวมกลุมของคณะทํางานเปนประจําทุกป วาฝอหรือสลายตัวไปหรือไม เพื่อที่จะได สนับสนุนใหมีการสรรหาผูที่มาดําเนินงานแทนผูที่หายไป พรอมกับสงเสริมการสรางเครือขาย ผสาน คณะทํางานดานการจัดการภัยเขากับกลุมตางๆ ในชุมชนและขยายไปสูนอกชุมชน เพื่อเพิ่มโอกาสใน การแลกเปลี่ยนบทเรียน จากแนวทางการพัฒนาที่กลาวมาในขางตน แนวทางในการพัฒนาที่ควรจะเกิดขึ้น ยังสามารถแบงตาม ระดับในการดําเนินงานไดเปนระดับชาติและระดับชุมชน คือ 4.5.1.1 การพัฒนาการดําเนินงานระดับชาติ ในสรางความยั่งยืนตอการรับมือภัยพิบัติในอนาคตในระดับชาติ ภาครัฐควรพัฒนานโยบายตางๆ ดังนี้ - ภาครั ฐ ควรจะพั ฒ นาการมี ส ว นร ว มกั บ ชุ ม ชนในทุ ก ขั้ น ตอนโดยสร า งมาตรการที่ จ ะทํ า ให เจาหนาที่ระดับทองถิ่นปฏิบัติงานโดยมีสวนรวมกับภาคชุมชนมากขึ้น - ภาครัฐควรมีนโยบายสงเสริมการแลกเปลี่ยนเรียนรูของชุมชน เชน เริ่มตั้งแตการสื่อสารเรื่องสิทธิ และหนาที่ของพลเมืองที่เชื่อมโยงตอการจัดการภัยพิบัติภายในชุมชน การสื่อสารเกี่ยวกับความรู ในการปฏิบัติตนในการเตรียมพรอมรับมือภัยพิบัติ ไปจนถึงการสรางเครือขายการเรียนรูผานการ สร างชุมชนตนแบบดานการจัดการภัย พิบัติโดยมีชุมชนเปนฐาน เพื่ อขยายผลความรูที่ได มา ประยุกตหรือปฏิบัติงานของชุมชน โดยสนับสนุนงบประมาณขยายบทเรียนโดยสงคนในชุมชนที่ มีประสบการณในการจัดการภัยพิบัติไปศึกษาดูงานยังชุมชนอื่น - ภาครัฐควรสนับสนุนงบประมาณดานกิจกรรมหรือแผนงานเตรียมความพรอมเพื่อรับมือภั ย พิบัติสึนามิของชุมชน เชน การกอตั้งกองทุนงานอาสาสมัครของชุมชน เพื่อแกไขขอจํากัดดาน


งบประมาณ เพราะทุนในการดําเนินงานที่ชัดเจนนั้นจะชวยใหชาวบานที่เปนอาสาสมัครนั้น สามารถที่จะปฏิบัติงานไดอยางเต็มที่และมีกําลังใจที่จะปฏิบัติงานเพื่อชุมชนตอไป 4.5.1.2 การพัฒนาการดําเนินงานระดับชุมชน บทเรียนของชุมชนบานน้ําเค็ม ที่พลิกสภาพจากชุมชนที่ตางคนตางอยู มาเปนชุมชนตนแบบของความ รวมมือกันอยางกรณีของชุมชนบานน้ําเค็มนั้นมาจากคลื่นสึนามิที่ กวาดลาง สรางวิกฤตในความ เสียหายแกทั้งชุมชนและเปนโอกาสในการเริ่มตนใหมในขณะเดียวกัน กระบวนการตางๆจึงสามารถ ทําตั้งแตระดับฐานราก สอดแทรกการพัฒนาตางๆไปพรอมกันกับชวงเวลาของการฟนฟู ตลอดจนการ ผสานคณะทํางานดานการจัดการภัยเขากับกลุมตางๆ ในชุมชนและการขยายเพื่อนที่แลกเปลี่ยนเรียนรู สรางเครือขายในการชวยเหลือกันและกันไปสูนอกชุมชน ชุมชนบานน้ําเค็มจึงมีการพัฒนาและการ จัดการตนเอง ซึ่งสะทอนใหเห็นถึงแนวทางในการพัฒนาการจัดการความเสี่ยงจากภัยพิบัติโดยชุมชน เปนฐานแกชุมชนที่สนใจจะริเริ่มการจัดการตนเอง ดังนี้ - การพัฒนาการสนับสนุนการจัดการตนเอง ความสําเร็จในการดําเนินงานของชุมชน มาจากชุมชน ตองเปนหลักในการจัดการตนเอง ดังนั้นการพัฒนาการดําเนินงาน ชุมชนควรจะสรางความเขาใจ ความตระหนักที่กอใหเกิดความรวมกลุม ความเสียสละ เสริมสรางความเขมแข็งจากพลังของ ชาวบานและแกนนําที่มุงมุนที่จะทําเพื่อความกินดีอยูดีของสวนรวม - การพัฒนากระบวนการมีสวนรวม การสนับสนุนภาคชุมชนใหเขมแข็ง ท���กขั้นตอนจะตองให ความสําคัญกับกระบวนการมีสวนรวม การประสานการดําเนินงานกับของหนวยงานราชการใน พื้นที่ องคกรพัฒนาเอกชนในพื้นที่ เปนปจจัยของความสําเร็จ หากฝายใดฝายหนึ่งดําเนินงานอยู ฝายเดียวคงสําเร็จลงไมได โดยเฉพาะองคกรปกครองสวนทองถิ่นควรจะดําเนินงานภาคปฏิบัติใน เชิงรุกและเปนเจาภาพตอการจัดการในระยะยาว - การปรับเปลี่ยนกระบวนทัศนในการแกไขปญหา การแกปญหาตางๆ ของชุมชนไมสามารถทํา แยกสวนเพียงประเด็นใดประเด็นเดียวได การสรางรากฐานใหชุมชนจัดการตนเองไดอยางแทจริง นั้นตองแกปญหาตางๆไปพรอมๆกัน - การมีพี่เลี้ยงที่ชวยในการแกปญหา การทํางานเชิงลึกและทํางานระยะยาวเปนสิ่งจําเปนในการ พัฒนาชุมชน แตในความเปนจริงมีองคกรพัฒนาเอกชนอยูนอยมากที่ทํางานระยะยาวกับชุมชน ดังนั้นผูปฏิบัติงานทั้งภาคชุมชนและองคกรพัฒนาเอกชนควรจะวางแผนที่จะสรางใหชุมชน สามารถพึ่ ง พาตนเองได โ ดยใช ก ารทํ า งานเชิ ง ลึ ก กั บ ชุ ม ชนควบคู ไ ปกั บ สานภาคี เ ครื อ ข า ยที่ สามารถทํางานระยะยาวกับชุมชนตอไป - การพัฒนาทีมอาสาสมัครที่ทําหนาที่เตรียมพรอมรับมือภัยพิบัติของชุมชน ชุมชนควรจะคัดเลือก สมาชิกในชุมชนที่เปนคนที่เปนที่ยอมรับและไดรับความเชื่อถือ รวมกันตั้งทีมอาสาสมัครที่ทํา หนาที่ตอ เนื่องตลอดเวลา เชน อาสาสมัครสาธารณสุขประจําหมูบาน (อสม.) ทีมกูชีพนเรนทร


(Emergency Medical Service) ซึ่งรับรองโดยศูนยกูชีพนเรทรและสาธารณสุขจังหวัด ชุดรักษา ความปลอดภัยหมูบาน (ชรบ.) ขึ้นมาทําหนาที่หลักหรือทํางานรวมกับอปพร.ก็ได สําหรับชุมชน อื่นคณะทํางานของชุมชนควรจะบูรณาการกิจกรรมใหสอดคลองกับเนื้องานปกติของชุมชน เชนเดียวกัน เชน ดูแลรักษาความสงบหรือดูแลทรัพยากรในพื้นที่รวมกัน และเพื่อใหองคกร ปกครองสวนทองถิ่นสามารถอนุมัติสนับสนุนงบประมาณอยางตอเนื่องและเพื่อใหคณะทํางาน ไดปฏิบัติงานรวมไปถึงพัฒนาตนเองอยางตอเนื่องได

4.5.2 โมเดลการสําหรับการขยายผลการดําเนินงาน ในการเริ่มตนที่จะเขาไปสนับสนุนการพัฒนาของชุมชนตางๆขั้นแรกตองดูวาชุมชนมีความตื่นตัว หรือไม หากคนในชุมชนไมตื่นตัว ตองพามาดูชุมชนที่ตื่นตัว ดูการดําเนินงานวาชุมชนอื่นทําอยางไร การหารืออยางเดียวไมทําใหเกิดความคิดที่จะไปสูแนวทางในการปฏิบัติได ชุมชนไดสัมผัสกับชุมชน ที่ทําแลวใหมากที่สุด ทั้งองคกรปกครองสวนทองถิ่นและชุมชนตองมาเผชิญหนากัน ปรีดา คงแปน ผูปฏิบัติงานจากมูลนิธิชุมชนไทย ไดใหขอคิดเห็นเกี่ยวกับการจัดวงประชุมวา “การคุยกับแบบนั่งโตะประชุมจะทําใหชาวบานรูสึกเหมือนมาคุยกับภาครัฐ เคาจะมีความคาดหวัง อื่น ๆ เยอะแยะ แตถาเปลี่ ย นจากการนั่งคุยเปนการไปดู งาน ลงไปยั งชุมชนอื่น ซึ่ งเป น ที่ ทําอาชี พ คลายๆกัน โดยพื้นฐานก็มีความเปนชาวบานเหมือนกัน การไดสัมผัสเชนนี้จะเปนแรงกระตุนใหเกิด ความตื่นตัวไดมากกวา” จากการสรุปขอมูลในการสัมภาษณ ผูวิจัยไดนําบทเรียนและปญหาที่พบในการดําเนินของชุมชนบาน น้ําเค็มสามารถสรางโมเดลการเตรียมพรอมรับมือภัยพิบัติดวยกระบวนการจัดการความเสี่ยงจากภัย พิบัติโดยมีชุมชนเปนฐาน ดังโมเดลในภาพที่ 4.8 โดยนําผลบทเรียนจากการจัดตั้งทีมประสานงาน ของบานน้ําเค็มที่สามารถนําไปใชในการขยายผลสูชุมชนอื่นๆ ไดเปนขั้นตอนการดําเนินงานดังนี้ ขั้นที่ 1 วางรากฐานการจัดการตนเอง หากชุมชนหรือองคกรใดตองการที่จะเริ่มวางรากฐานการจัดการ ตนเองใหกับชุ มชนที่อยู ในพื้น ที่เสี่ยงภัยหรื อประสบภัยพิบั ติ ขั้ นแรกผูปฏิบัติงานควรจะเริ่มการ ดําเนินงานจาก ศึกษาทุนที่จะนํามาใชในการพัฒนาในชุมชน ไดแก ทุนมนุษย ทุนทางสังคม ทุนทาง การเงิน ทุนสิ่งแวดลอม และทุนทางกายภาพของชุมชน เพื่อหาจุดออนและจุดแข็ง โดยประชุมระดม ความคิดเห็นจากชาวบานโดยตรง


ทุนทาง สังคม

ทุนมนุษย

ทุนทาง การเงิน

รวมกลุ ม ทุน สิ่งแวดล อม

ทรั พยากร

ทุนทาง กายภาพ

แลกเปลี่ ยนความคิ ดเห็น

สรางความตระหนัก

ช วงสานต อการจัดการ

ช วงเริ่มต นการจัดการ

หาแกนนําและสรางทีม

วางรากฐานการจัดการตนเอง

แบงหนาที่รับผิ ดชอบ

ตองมีพี่เลี้ ยงที่ให คําปรึ กษาใน การดําเนินงาน สื่ อสารเรื่ องความ รับผิดชอบและ เจาภาพที่ ชดั เจน

สร างทีมปฏิ บัติงาน

หาแกนนําตัวจริงที่จะรับผิดชอบการดําเนินงาน พัฒนาทักษะการจัดการภัยพิ บตั ิ (สรางทุนมนุษย)

สร างแผนเตรียมพร อมรับมือภัยพิบัติ

ภาครัฐเอื้ ออํานาจดวยการรับรองการดําเนินงาน ระดมความคิ ด ประเมินความเสี่ ยงรวมกับชาวบาน ดําเนินงานลดความเสี่ ยงทางกายภาพแกชุมชน

พัฒนาขีดความสามารถเพิ่มเติม

ตอยอดทักษะในการจัดการภัยที่จาํ เป็ นเพิ่ มเติ ม จัดหาเครื่ องมือและอุ ปกรณที่จาํ เป็ นในการจัดการ

ผสานเขากับกลุมตางๆในชุมชน สร างเครื อข ายกับชุ มชนข างเคียง และองค กรที่เกี่ยวข อง

โยงการดําเนินงานและการรวมกลุ ม สรางการดําเนินงานในระยะยาว เตรี ยมพรอมชวยเหลือกันและกันในอนาคต แลกเปลี่ ยนเรี ยนรู  สะทอนบทเรี ยนระหวางชุ มชน

ภาพที่ 4.8 โมเดลการเตรียมพรอมรับมือภัยพิบัติของชุมชนบานน้ําเค็ม ทุนแตละชนิดที่มีอยูในชุมชนจะถูกนํามาใชในการวางแผนการดําเนินงาน โดยทุนที่สําคัญในการ ดําเนินงานก็คือ ทุนทางสังคม ดานความไววางใจในการสื่อสาร ซึ่งจะถูกนํามาสรางความตระหนักใน การจัดการความเสี่ยงจากภัยพิบัติของชุมชนและทุนมนุษย ซึ่งจะเปนตัวขับเคลื่อนการดําเนินงาน ทุน มนุษยนั้นเปนสิ่งที่สามารถพัฒนาไดตลอดเวลาผานการสรางการเรียนรูผานการปฏิบัติไปพรอมๆ กัน ขอมูลเหลานี้จะถูกนํามาใชในการวางรากฐานการจัดการตนเองแกชุมชน โดยโยงชาวบานใหเกิดการ รวมกลุมสรางการแลกเปลี่ยนความคิดเห็นในประเด็นที่กอใหเกิดความตระหนักในความเสี่ยงและ อันตรายที่ชุมชนจะไดรับจากภัยพิบัติ โดยผูปฏิบัติงานเปนพี่เลี้ยงในการใหคําปรึกษา จากนั้นจึง สื่อสารเรื่องความรับผิดชอบและเจาภาพในการทํางาน พรอมกับคนหาแกนนําและทีมที่มีความตั้งใจ


ขั้นที่ 2 สรางทีมปฏิบัติงานและกระตุนใหภายในชุมชนไดเชื่อมโยงกัน เริ่มจากหาแกนนําตัวจริงที่จะ เปนหลักในการเชื่อมโยงชาวบาน การเชื่อมโยงชาวบานของบานน้ําเค็มนั้นเริ่มโยงกันตั้งแตอยูที่ศูนย พักชั่วคราวบางมวง จากการที่คนทํางานมีจํานวนมาก คนที่รูจักกัน ก็พามาโยงกัน ใหชาวบานมา เรียนรูกัน เริ่มสานกันทีละนิด ผานการสนับสนุนงบใหเคาดูงาน เรียนรู ปญหา และวิธีแกของเพื่อน จนเกิดประเด็นรวม มีกิจกรรมรวม มีแผนงานรวม มีงบรวม โดยมีองคกรพัฒนาเอกชนเปนผูสราง กระบวนการผลักดันการเรียนรูผานการลงมือทํา จนชาวบานที่ลงมือรูสึกวามันเปนหนาที่ของทุกคน จากประสบการณในทํางานดานชุมชนของ ปรีดา คงแปน มูลนิธิชุมชนไทย เสนอวา “...การถอดบทเรียนของชุมชนเพื่อใหเกิดบทเรียนที่อีกชุมชนจะนําไปใชตอ ตองไปแกะการออแก ไนซ การจัดระบบของเคาดู วาเคาใชวิธีการมีสวนรวมแบบไหนแบบสงเคราะหหรือจัดตั้ง การทํางาน มี 2 แบบ งานตั้งใจ พัฒนาจัดตั้งองคกรชาวบาน เครือขาย หรือ งานแบบสงเคราะห การทํางานนั้นแม จะตั้งใจใหแบบพัฒนาแตถาไมเขมพอมันก็หมด ตองใชประสบการณอานชาวบานใหออก อานแกน นํา อานคน ทั้งในทั้งนอกระบบ หลายองคกรในสึนามิ มาแลวก็หายไป มันขึ้นกับกระบวนการทํางาน มันขึ้นกับชั่วโมงบินดวย ตองเขาใจลําดับขั้นตอนของมัน...” ขั้นที่ 3 สรางแผนเตรียมพรอมรับมือภัยพิบัติหลังจากที่ชาวบานไดเรียนรูปญหาที่ตนเองและเพื่อนๆ เผชิ ญ อยู ก็ ต อ งมี ห าแนวทางการแก ป ญ หาและมีก ารตั ด สิน ใจร ว มกั น สิ่ ง ที่จํ า เป น ตอ งใช ใ นการ ดําเนินงานขั้นนี้ คือ - การสรางทีมปฏิบัติงานจากสมาชิกในชุมชน ซึ่งจําเปนที่จะตองใชการมีสวนรวมจากภาย สมาชิกภายในชุมชนตามความรูความเขาใจและการยอมรับรวมกัน - การเอื้ออํานาจ (Empowerment) จากภาครัฐโดยเฉพาะองคกรปกครองสวนทองถิ่นในการ สนับสนุนการดําเนินงานทั้งในเชิงนโยบายและเชิงกายภาพ - พี่เลี้ยงที่ชวยในการประเมินความเสี่ยงเพื่อสรางแผนการจัดการความเสี่ยงของชุมชน พรอม ทั้งสนับสนุนใหชุมชนสามารถขับเคลื่อนจัดการชุมชนดวยตนเองอยางเขมแข็ง ซึ่งการสรางแผนนั้นมีขอมูลเบื้องตนที่จะตองรวบรวม คือ จํานวนประชากรในชุมชน ภัยเสี่ยงใน ชุมชน แนวทางในการปองกัน แนวทางในการรับมือ การดําเนินงานนั้นตองทํากันรวมกันหลาย หนวยงาน แลกเปลี่ยนพรอมกับเชิญทุกภาคสวนมามีสวนรวม วิเคราะหความเสี่ยงและวางแผนกันแต ละซอย โยงไปถึงกิจกรรมตางๆ จากนั้นจึงทดลองปฏิบัติและซอมแผน เพื่อหาขอจํากัด อุปสรรคใน การดําเนินงาน


ขั้นที่ 4 พัฒนาขีดความสามารถหรือตอยอดทักษะที่จําเปนในการจัดการภัย พรอมจัดหาเครื่องที่ จําเปนในการจัดการใหกับคณะทํางานดวย การลงมือทําพรอมๆกับเรียนรูจากปญหาที่เกิดขึ้นเปนวิธี ที่สุดในการเรียนรูจากประสบการณของชุมชนบานน้ําเค็ม ชุมชนตองการความรวมมือในการพัฒนา ความสามารถของอาสาสมัครและแกนนําชุมชนในการเรียนรูเพื่อยกระดับพัฒนาเรื่องที่ยังไมรู จัด ผู ช ว ยในการจั ด การกระบวนการเรี ย นรู จั ด การอบรม ศึ ก ษาดู ง านด า นการเทคนิ ค การกู ภั ย เช น ประสานใหฐานทัพซึ่งมีความถนัดในดานนี้มาชวยสนับสนุน ในขณะเดียวกันชาวบานทั่วไปก็ควรจะ ไดเรียนรูวิธีสังเกตภัยตางๆ การพัฒนาขีดความสามารถนี้ควรสนับสนุนกระบวนการเรียนรูทั้งหมดใหกับชาวบานทุกกลุมรวมถึง ชาวบานทุกกลุม ทั้งประมง แรงงาน โดยเฉพาะคนชายขอบ เชน อยางแรงงานตางดาวและสตรีซึ่งเปน กลุมเปราะบาง ใหเรียนรูภัยในพื้นที่ ขั้นที่ 5 ผสานเขากับกลุมตางๆในชุมชน เมื่อชุมชนมีคณะทํางานและมีแผนในการเตรียมพรอมรับมือ กับภัยพิบัติแลว การสานตอการดําเนินงานถัดมาก็คือ การผสานคณะทํางานดานการจัดการภัยพิบัติเขา กับกลุมตางๆภายในชุมชน เพื่อสานการดําเนินงานในระยะยาว ที่จะรวมคิด รวมทํา ชวยเหลือกันและ กัน รวมแลกเปลี่ยนประสบการณ สะทอนบทเรียน ซึ่งการดําเนินงานในขั้นนี้ตองหาคนเชื่อมระหวาง กลุมดึงคนมารวมเวทีพูดคุยโคนคนที่เปนคนกลางที่ชาวบานยอมรับ 6) การสรางเครือขายกับชุมชนขางเคียง ในกรณีชุมชนบานน้ําเค็มมีการดําเนินงานโดยอาศัยเครือขาย ที่มีอยูแลวในพื้นที่ จึงทํางานตอไปไดคลองตัว ในปจจุบันเครือขายที่รวมตัวกันสวนมากจะอยูใน ภารกิจจัดการกับผลกระทบที่เกิดขึ้นหลังจากประสบภัย สวนการปองกันและเตรียมพรอมตอภัยพิบัติ นั้นเปนประเด็นตอเนื่องกัน ดานการขยายเครือขาย ผูปฏิบัติงานควรเขาใจกอนวาเครือขายมีกี่ประเภท โจนาธาน ชอตต ตัวแทน มูลนิธิเพื่อการพัฒนาที่ยั่งยืน ไดกลาวถึงลักษณะเครือขายภาคประชาสังคมที่ทํางานดานการจัดการภัย พิบัติในเหตุการณสึนามิที่ผานมาวา สามารถแบงการสานเครือขายได 3 ประเภท คือ “เครือขายการทํางานในเชิงประเด็น เชน เครือขายผูประสบภัยสึนามิ เครือขายปญหาที่ดิน เครือขาย สลัม 4 ภาค เครือขายประมง เครือขายเหลานี้มีการรวมตัวกันเพื่อแกปญหาในเชิงประเด็น การ ขับเคลื่อนจะประสบความสําเร็จไดตองมีการทํากิจกรรมรวมกันอยางตอเนื่อง เพื่อจัดการกับปญหาที่ สมาชิกเผชิญรวมกัน


เครือขายที่รวมกันเพื่อขับเคลื่อนนโยบาย บางครั้งจะเคลื่อนไดตองใชกําลังคน การมาองคกรเดียวมัน มีน้ําหนักไมเพียงพอ ถามา 50 องคกร + ชุมชน + ภาครัฐ อีก 20 น้ําหนักก็จะมากขึ้น ยิ่งถาประสาน กับตางประเทศ หรือ UN พอมาพูดก็มีน้ําหนัก เครือขายนี้ประสบความสําเร็จไดแมไมมีกิจกรรมอยาง ตอเนื่องก็คือ เครือขายเชิงนโยบาย เครือขายเพื่อการแลกเปลี่ยนความรู แชรขอมูลกัน อาจไมตองมีกิจกรรมรวมกัน แตมีการศึกษาดูงาน อาจไมตองเคลื่อนการทํางาน แตใชการแลกเปลี่ยนเรียนรู” ดังนั้นแลว การริเริ่มเครือขาย จึงควรจะมาจากการรวมกันในการทํางานเชิงประเด็นและภารกิจเปน หลัก แลวคนจะรวมกันเอง ตองกําหนดประเด็น เปาหมาย และองคกรที่มีเปาหมายในการทํางาน ดวยกัน การจัดตั้งโดยยึดแตงานเชิงพื้นที่ ไมเอาประเด็นทําไดไมนาน ควรขยายเครือขายจากประเด็น เปนหลัก โดยเนนชุมชนในพื้นที่เสี่ยง จากนั้นจึงขับเคลื่อนการดําเนินงาน ซึ่งการทํางานเชิงเครือขายก็ สามารถมองได 3 ระดับอีก คือ การรวมกันในระดับลางไดแก ภายในชุมชน การรวมกันในระดับกลาง คือ ระหวางชุมชนหรือระหวางองคกร และระดับบนคือความสัมพันธระหวางภาครัฐ องคกร และ ชุ ม ชน การแบ ง ระดั บ ของเครื อ ข า ยนี้ แม ว า จะมองได ส ามระดั บ แต ก ารทํ า งานต อ งไม แ ยกส ว น ตัวอยางเชนการไปขับเคลื่อนนโยบาย ถาไมมีประสบการณขอมูลที่แทจริงจากพื้นที่ ก็ไปขับเคลื่อน นโยบายไมได ตองเห็นปญหาที่ชัดเจนจากพื้นที่ ซึ่งละเอียดออน ขณะเดียวกันถาลงไปทํางานพื้นที่จะ เห็นปญหาจากนโยบายในพื้นที่ ก็ตองไประดับไกล ซึ่งจะแกได ทุกอยางตองเชื่อมกันหมด การทําอัน ใดอันหนึ่งใหสําเร็จ จะแยกสวนไมได

4.5.3 ภาพรวมของแนวทางในการพัฒนาการดําเนินงาน การจัดการที่ยั่งยืนนั้นไมสามารถทําแยกสวนเพียงประเด็นใดประเด็นเดียวได การสรางรากฐานให ชุมชนจัดการตนเองไดอยางแทจริงนั้นตองแกปญหาตางๆไปพรอมๆกัน โดยการเตรียมพรอมรับมือ ภัยพิบัตินั้น ควรเริ่มผูปฏิบัติงานควรเริ่มจากศึกษาทุนทั้ง 5 ประการ ที่มีอยูในชุมชนไดแก ทุนมนุษย ทุนทางสังคม ทุนสิ่งแวดลอม ทุนกายภาพ และทุนทางการเงิน โดยใหความสําคัญกับการใชทุนทาง สังคมและการสรางทุนมนุษย มาสรางกระบวนการที่จะกอใหเกิดการเปลี่ยนแปลงที่จะพัฒนาชุมชน ซึ่งในการสนับสนุนในชุมชนเกิดการจัดการตนเองนั้น ภาครัฐควรพัฒนานโยบายใหเจาหนาที่กับ ชุมชนปฏิบัติงานดวยการมีสวนรวมกันเพิ่มมากขึ้น ขณะเดียวกันก็ควรจะสงเสริมการแลกเปลี่ยน เรียนรู ทั้งระหวางชุมชนและระหวางภาคสวน ขับเคลื่อ���ใหเกิดเครือขายที่พรอมจะชวยกันแกปญหา


4.6 ผลการศึกษาความคิดเห็นจากเทคนิคเดลฟาย จากผลการศึกษาเชิงคุณภาพ ทําใหพบวา ผูที่มีสวนเกี่ยวของในการดําเนินงานนั้นมีความคิดเห็นที่ หลากหลายกันออกไป การสัมภาษณเชิงลึกจึงชวยใหผูวิจัยไดทราบมุมมองที่ตางกันจากผูปฏิบัติงาน ที่มาจากตางภาคสวน ดังนั้นผูวิจัยจึงใชเทคนิคเดลฟายรวบรวมขอคิดเห็นที่หลากหลายเหลานั้นมา สรางเปนแบบสอบถาม เพื่อหาฉันทามติในการแกปญหาและพัฒนาการจัดการภัยพิบัติ โดยการทําเดลฟายในสวนนี้เปนการเก็บขอมูลเชิงสถิติ สําหรับใชยืนยันตอการปญหา แนวทางในการ แกไขและแนวทางพัฒนาการจัดการความเสี่ยงจากภัยพิบัติโดยมีชุมชนเปนฐานของชุมชนบานน้ําเค็ม ตามจุดประสงคของการวิจัย ซึ่งการวิจัยในครั้งนี้ไดเก็บขอมูล 3 รอบ โดยรอบที่หนึ่งเปนการสัมภาษณแบบมีโครงสราง รอบที่สอง จึงนําขอมูลที่ไดจากการสัมภาษณมาสรางเปนแบบสอบถามใหกลุมตัวอยางตอบ และรอบที่สาม เก็บ ขอมูลโดยนําคําตอบจากแบบสอบถามครั้งแรกมาคํานวณคาฐานนิยม คาพิสัยระหวางควอไทล ซึ่งเปน คาสถิติที่หาแนวโนมเขาสูสวนกลาง มาสรางเปนแบบสอบถามเพื่อยืนยันคําตอบอีกครั้งจากนั้นจึง วิเคราะหผลการวิจัยโดยโปรแกรม SPSS for window Version 15 ซึ่งไดผลการศึกษา 3 สวน คือ สวนที่ 1 ขอที่ 1-7 คําถามเกี่ยวกับ บทบาทของผูที่มีสวนรวมดําเนินงานในกระบวนการจัดการความ เสี่ยงจากภัยพิบัติโดยมีชุมชนเปนฐานจากภาคประชาสังคมตามขั้นตอนตางๆ สวนที่ 2 ขอที่ 8-20 คําถามเกี่ยวกับ ปญหาและแนวทางในการแกไขที่พบในการจัดการความเสี่ยงจาก ภัยพิบัติโดยมีชุมชนเปนฐานของชุมชนบานน้ําเค็ม สวนที่ 3 ขอที่ 21-25 แนวทางการพัฒนาการจัดการความเสี่ยงจากภัยพิบตั ิของชุมชนบานน้ําเค็ม


4.6.1 ผลการวิเคราะหความคิดเห็นเกี่ยวกับบทบาทของผูดําเนินงาน จากขอที่ 1-7 คําถามเกี่ยวกับ บทบาทของผูที่มีสวนรวมดําเนินงานในกระบวนการจัดการความเสีย่ ง จากภัยพิบัติโดยมีชุมชนเปนฐานจากภาคประชาสังคมตามขั้นตอนตางๆ ตารางที่ 4.2 ความคิดเห็นเกี่ยวกับ บทบาทของผูที่มีสวนรวมดําเนินงานในกระบวนการจัดการความ เสี่ยงจากภัยพิบัติโดยมีชุมชนเปนฐานจากภาคประชาสังคมตามขั้นตอนตางๆ ขอ

คามัธยฐาน

1 2 3 4 5 6 7

5 5 5 5 5 5 5

คาเฉลี่ย ระดับความคิดเห็น 5 4.56 4.44 4.89 4.67 4.78 4.56

เห็นดวยอยางยิ่ง เห็นดวยอยางยิ่ง เห็นดวยอยางยิ่ง เห็นดวยอยางยิ่ง เห็นดวยอยางยิ่ง เห็นดวยอยางยิ่ง เห็นดวยอยางยิ่ง

คาพิสัย ระหวางควอไทล 0 1 1 0 0.5 0.5 1

ความสอดคลอง ของความคิดเห็น สอดคลอง สอดคลอง สอดคลอง สอดคลอง สอดคลอง สอดคลอง สอดคลอง

ผลจากการวิเคราะหพบวา กลุมผูเชี่ยวชาญมีความคิดเห็นที่สอดคลองกันดานบทบาทของผูที่สวนรวม ในการดําเนินงาน กลาวคือ ในการเขารับการอบรม ชุมชนจะตองเปนหลักที่จะใสใจและตระหนักใน การจัดการความเสี่ยงจากภัยพิบัติที่ตนเองเผชิญอยู โดยองคกรพัฒนาเอกชนที่อยูใกลชิดกับชุมชนควร สนั บ สนุ น การทํ า มวลชนสั ม พั น ธ ร ว มกั บ ภาครั ฐ ในการสร า งความไว ว างใจในการสื่ อ สารและ ดําเนินงานรวมกันระหวางชุมชนกับภาครัฐ ขณะเดียวกันองคกรปกครองสวนทองถิ่น ตองมีสวน รวมกับองคกรชุมชน ในการทําแผนจัดการความเสี่ยงจากภัยพิบัติ รับทราบแผนการดําเนินงานและ สนับสนุนการดําเนินงานที่สอดคลองไปในทางเดียวกัน ดานการเพิ่มขีดความสามารถ หลังจากสํารวจพื้นที่ รวบรวมขอมูลและประเมินความเสี่ยงของชุมชน แลว ภาครัฐหรือองคกรที่สนับสนุนการอบรม ใหความสําคัญกับการใหความรู สรางความตระหนัก และเผยแพรแผนการจัดการภัยของชุมชนแกชาวบานทั่วไปเพิ่มขึ้น พรอมกับพัฒนาขีดความสามารถ ของทั้งกลุมอปพร. คณะกรรมการชุมชน และชาวบานทั่วไปควบคูกัน จากนั้นภาครัฐหรือองคกรที่ สนับสนุนควรอบรมการบริหารจัดการแกคณะกรรมการชุมชนจนดําเนินงานไดอยางมีประสิทธิภาพ และในระยะยาว หนวยงานเจาภาพผูใหการอบรมควรตรวจสอบการรวมกลุมของคณะทํางานเปน ประจําทุกป วาฝอหรือสลายตัวไปหรือยัง เพื่อที่จะไดสรรหาผูที่มาดําเนินงานแทนผูที่หายไป


4.6.2 ผลการวิเคราะหความคิดเห็นเกี่ยวกับปญหาและแนวทางแกไข จากขอที่ 8-20 คําถามเกี่ยวกับ ปญหาและแนวทางในการแกไขที่พบในการจัดการความเสี่ยงจากภัย พิบัติโดยมีชุมชนเปนฐานของชุมชนบานน้ําเค็ม ตารางที่ 4.3 ความคิดเห็นเกี่ยวกับปญหาและแนวทางการในแกไขที่พบในการจัดการความเสี่ยงจาก ภัยพิบัติโดยมีชุมชนเปนฐานของชุมชนบานน้ําเค็ม ขอ

คามัธยฐาน

8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20

4 4 4 5 4 4 4 3 5 4 5 5 4

คาเฉลี่ย ระดับความคิดเห็น 4 4.22 4.22 4.56 3.89 4.22 4 3.44 4.78 4 4.67 4.78 4.11

เห็นดวย เห็นดวย เห็นดวย เห็นดวยอยางยิ่ง เห็นดวย เห็นดวย เห็นดวย ไมแนใจ เห็นดวยอยางยิ่ง เห็นดวย เห็นดวยอยางยิ่ง เห็นดวยอยางยิ่ง เห็นดวย

คาพิสัย ระหวางควอไทล 1.5 1 1.5 1 1.5 1 1 1.5 0.5 1.5 1 0.5 1

ความสอดคลอง ของความคิดเห็น สอดคลอง สอดคลอง สอดคลอง สอดคลอง สอดคลอง สอดคลอง สอดคลอง สอดคลอง สอดคลอง สอดคลอง สอดคลอง สอดคลอง สอดคลอง

ผลจากการวิเคราะหพบวา ผูเชี่ยวชาญมีความคิดเห็นสอดคลองกันถึงปญหาและแนวทางแกไขที่พบ ในการดําเนินงานในแตละชวง คือ 4.6.2.1 ปญหาและแนวทางในการแกไขในชวงเริ่มตนการจัดการ 1) ปญหาความตระหนักในการจัดการตนเองปญหาชาวบานไมใหความสําคัญกับการจัดการภัยพิบัติ เปนลําดับตนๆของวิถีชีวิต สามารถแกไขไดโดย ผูปฏิบัติงานตองสื่อสารใหชาวบานรูหนาที่ของ ตนเองในเตรียมพรอมรับมือภัยพิบัติ จากนั้นจึงกระตุนใหชาวบานรวมกลุมดําเนินงานตอดวย ตนเอง


2) ป ญ หาความเชื่ อ ถื อ ในการดํ า เนิ น งานกั น เองของคนในชุ ม ชน สามารถแก ไ ขได โ ดย จั ด ตั้ ง อาสาสมัครปองกันภัยฝายพลเรือน (อปพร.) ใหเปนผูปฏิบัติงานหลักในการเตรียมพรอมรับมือกับ ภัยพิบัติ สรางความมั่นใจในการดํารงชีวิตแกคนในชุมชน 3) ปญหาความไมมั่นใจในการดําเนินงาน การสื่อสารเกี่ยวกับสิทธิ หนาที่ รวมถึงโครงสรางการ ดําเนินงานของทั้งภาครัฐและภาคชุมชนในการจัดการภัยพิบัติตั้งแตขั้นมวลชนสัมพันธ จะชวยให ชาวบานที่รับผิดชอบกังวลเรื่องการทํางานขามขั้นหรือทับซอนกับระเบียบราชการลดนอยลง 4) อคติและความขัดแยงภายในชุมชน ปญหาอคติและความคิดเห็นที่ตางกันระหวางภาครัฐ องคกร พัฒนาเอกชนและองคกรชุมชน เปนอุปสรรคในกระบวนการมีสวนรวม ตองแกดวยการหาคน กลางมาชวยปรับความเขาใจและหาวิธีการดําเนินงานรวมกัน 5) ปญหาดานความใสใจในการปฏิบัติงานของเจาหนาที่จากภาครัฐ การพัฒนาความรูความเขาใจ และอุดมคติของเจาหนาที่ใหตื่นตัวกับการปฏิบัติงานดวยกระบวนการมีสวนรวมกับชุมชน จะ ชวยลด ปญหาดานการขาดกระบวนการมีสวนรวมระหวางเจาหนาที่ของภาครัฐกับชุมชน 6) ปญหาความเขาใจเรื่องความรับผิดชอบ หนาที่ ของภาครัฐ ควรสอนวิธีใชอํานาจหนาที่และแนว ทางการดําเนินงานในภาคปฏิบัติแกผูบริหารองคกรปกครองสวนทองถิ่น เพื่อสรางการดําเนิน���าน เชิงรุก ในการแปลงนโยบายและความรูตางๆมาเปนวิธีปฏิบัติ 7) ปญหาการมีสวนรวมในการวางแผนระหวางภาครัฐกับชุมชน องคกรพัฒนาเอกชนควรรวมมือกับ ภาครัฐชวยกันทํามวลชนสัมพันธสรางความเขาใจดานจัดการภัยพิบัติ คนหาแกนนําชุมชนจัด กระบวนการรวมกลุมและชวยวางรากฐานกระบวนการมีสวนรวม 4.6.2.1 ปญหาและแนวทางในการแกไขในชวงสานตอการจัดการ 1) ปญหาดานการมีสวนรวม การแกปญหาที่ชุมชนมักจะไมสามารถสานตอการจัดการภัยพิบัติใน ระยะยาวนั้น สามารถแกไขไดโดย คณะทํางานของชุมชนตองผสานกิจกรรมอื่น ซึ่งเปนกิจกรรม ตอเนื่องที่มีอยูในชุมชน ดึงใหชาวบานไดรวมตัวเพิ่มโอกาสใหผูปฏิบัติงานไดพบปะคูกันไป 2) ปญหาการขาดงบประมาณ ในชวงตนของการดําเนินงาน การสนับสนุนดานจากองคกรพัฒนา เอกชนที่มีความคลองตัวสามารถการแกไขสถานการณภัยพิบัติของชุมชนได แตระยะยาว องคกร ปกครองส ว นท อ งถิ่ น ควรมี แ ผนงบประมาณ เพื่ อ เตรี ย มพร อ มรั บ มื อ ภั ย พิ บั ติ แ ก ชุ ม ชน ใน ขณะเดียวกันชุมชนเองก็ควรมีกองทุนหรือกลุมอาชีพที่จะสํารองเงินไวใชในภาวะฉุกเฉินและ สานตอการจัดการตนเองดวยความคลองตัวตอไป


4.6.3 ผลการวิเคราะหความคิดเห็นเกี่ยวกับแนวทางการพัฒนาการดําเนินงาน จากขอที่ 21-25 แนวทางการพัฒนาการจัดการความเสี่ยงจากภัยพิบัติของชุมชนบานน้ําเค็ม ตารางที่ 4.4 ความคิดเห็นเกี่ยวกับปญหาและแนวทางการในแกไขที่พบในการจัดการความเสี่ยงจาก ภัยพิบัติโดยมีชุมชนเปนฐานของชุมชนบานน้ําเค็ม ขอ

คามัธยฐาน

21 22 23 24 25

5 5 4 5 4

คาเฉลี่ย ระดับความคิดเห็น 4.56 4.67 4.33 4.78 4.89

เห็นดวยอยางยิ่ง เห็นดวยอยางยิ่ง เห็นดวย เห็นดวยอยางยิ่ง เห็นดวย

คาพิสัย ระหวางควอไทล 1 1 1 0.5 0

ความสอดคลอง ของความคิดเห็น สอดคลอง สอดคลอง สอดคลอง สอดคลอง สอดคลอง

จากการนํา โมเดลการเตรียมพรอมรับมือภัยพิบัติของชุมชนบานน้ําเค็ม ในภาพที่ 4.8 มาสรางเปน แบบสอบถามขอที่ 21-15 นี้ ผูวิจัยไดผลการวิเคราะหวา ผูเชี่ยวชาญทั้งหมดมีความคิดเห็นสอดคลอง กันวาควรพัฒนาคุณภาพชีวิตของชาวบาน โดยผสานการฟนฟูอาชีพและการออมทรัพย ควบคูกับการ ใหความรูดานการจัดการภัยพิบัติ โดยปลูกฝงการมีสวนรวมระหวางการวางแผนเตรียมพรอมรับมือ ภัยพิบัติเขากับเครือขายทางสังคมที่พรอมที่จะใหความชวยเหลือในอนาคต สวนการสรางการมีสวนรวมจากภายนอกชุมชน ควรเริ่มตนโดย ผลักดันใหคนในชุมชนสื่อสาร แลกเปลี่ยนความคิดเห็น จนเกิดการปรับเปลี่ยนกระบวนทัศน ซึ่งเมื่อคนในชุมชนเห็นประโยชน รวมกัน ความสนใจที่จะมีสวนรวมก็จะเริ่มขึ้น การพัฒนาการจัดการความเสี่ยงจากภัยพิบัติ ตองใหความสําคัญตนทุนในการดํารงชีวิต คือ - ทุนมนุษย ดานการรวมกลุม ความเปนผูนํา ความรู ทักษะในการจัดการภัยพิบัติ - ทุนทางสังคม ดานความสัมพันธที่เชื่อมโยงความชวยเหลือเขามาสูชุมชน การพัฒนาการจัดการความเสี่ยงจากภัยพิบัติ ผูปฏิบัติงานควรวางรากฐานใหคนในชุมชนรวมกลุมและ พึ่งพาตนเองเปนหลักกอน จากนั้นจึงอบรมสรางทักษะการจัดการภัยพิบัติ ควบคูไปกับการพัฒนาขีด ความสามารถของชุมชน ทําใหชุมชนเกิดทีมที่สานตอการจัดการไดดวยชุมชนเอง ซึ่งการจัดการ ตนเองดานภัยพิบัติจะสําเร็จไดตองใชกระบวนการมีสวนรวมและความรวมมือจากภาคประชาสังคม คือ ทั้งชุมชน ภาครัฐ และองคกรพัฒนาเอกชน


4.6.4 ภาพรวมของผลที่ไดจากเทคนิคเดลฟาย การเก็บขอมูลทางสถิติดวยเทคนิคเดลฟายไดชวยยืนยันความคิดเห็นดานปญหา แนวทางในการแกไข และแนวทางในการพัฒนาการจัดการความเสี่ยงจากภัยพิบัติโดยมีชุมชนเปนฐาน ตามจุดประสงคของ การวิจัย คือ ผูเชี่ยวชาญทั้งหมดมีความคิดเห็นสอดคลองกันเกี่ยวกับปญหาและวิธีการแกไขไปใน ทิศทางเดียวกันในระดับเห็นดวยและเห็นอยางยิ่งวา ทั้งชวงเริ่มตนและชวงสานตอการดําเนินงานนั้น ชุมชนพบปญหาดานการมีสวนรวม ปญหาดานความรู ความเขาใจ และปญหาดานงบประมาณ ซึ่ง สวนมากตองไดรับการแกไขดวยการพัฒนาทุนมนุษยและทุนทางสังคม สวนแนวทางการในพัฒนาในการจัดการความเสี่ยงจากภัยพิบัติโดยมีชุมชนเปนฐานของชุมชนบาน น้ําเค็มจากการขยายผลจากบทเรียนของชุมชนบานน้ําเค็ม คือ การจัดการภัยพิบัติโดยมีชุมชนเปนฐาน ของชุมชนบานน้ําเค็มทําใหเกิดขอคนพบวา ชุมชนจะตองเปนหลักในการจัดการตนเอง สวนองคกรที่ เขามาชวยเหลือ ฟนฟู และสนับสนุนชุมชน ทั้งหมดทุกองคกรจะตองรวมกันดําเนินงานใหเปนไปใน ทิศทางเดียวกัน ซึ่งตอเมื่อชุมชนมีการสรางแผนและสรางทีมแลว ก็ควรมีการจะสนับสนุนการพัฒนา ขีดความสามารถทั้งดานการจัดการภัยและการบริหารองคกรชุมชนใหกับชาวบานและอาสาสมัครของ ชุมชนตอไป


บทที่ 5 สรุปและอภิปรายผล เนื้อหาในบทนี้มีจุดมุงหมายเพื่อนําเสนอขอสรุปจากผลการศึกษา เรื่อง การศึกษาแนวทางพัฒนาการ จัดการความเสี่ยงจากภัยพิบัติโดยชุมชนเปนฐานจากภาคประชาสังคม : กรณีศึกษาชุมชนบานน้ําเค็ม ต.บางมวง อ.ตะกั่วปา จ.พังงา พรอมทั้งอภิปรายผลการศึกษาและขอเสนอแนะตอการขยายผลการการ จัดการความเสี่ยงจากภัยพิบัติโดยชุมชนเปนฐานตามวัตถุประสงคในการศึกษา คือ 1. เพื่อศึกษาปญหาพรอมทั้งแนวทางในการแกไขในการจัดการความเสี่ยงจากภัยพิบัติโดยมีชุมชน เปนฐานของชุมชนบานน้ําเค็ม จากภาครัฐ องคกรพัฒนาเอกชนและชุมชน 2. เพื่อศึกษาแนวทางการพัฒนาการจัดการความเสี่ยงจากภัยพิบัติโดยมีชุมชนเปนฐานจากภาค ประชาสังคม ดวยการขยายผลจากบทเรียนของชุมชนบานน้ําเค็ม ดานกระบวนการวิจัย การวิจัยนี้มีประชากรที่ใชในการศึกษา คือ ผูเชี่ยวชาญจากภาครัฐ องคกรพัฒนา เอกชน และองคกรชุมชน ที่มีสวนรวมในการจัดการความเสี่ยงจากภัยพิบัติโดยมีชุมชนเปนฐานจาก ภาคประชาสังคมของชุมชนบานน้ําเค็ม เก็บขอมูลดวยการสัมภาษณและใชแบบสอบถามจากกลุม ตัวอยางเปนผูเชี่ยวชาญ จํานวน 9 ทาน ตามขั้นตอนของการวิจัยที่ใชเทคนิคเดลฟาย ไดผลการศึกษา ทั้งเชิงปริมาณและเชิงคุณภาพ ดานการวิเคราะหขอมูล ในสวนของการศึกษาเชิงคุณภาพ ไดมีการรวบรวมขอมูลและทําการวิเคราะห โดยวิธีวิเคราะหเนื้อหา (Content analysis) สวนการศึกษาเชิงปริมาณไดมีการวิเคราะหคาสถิติ ไดแก คาฐานนิยม คาพิสัยระหวางควอไทล ซึ่งเปนคาสถิติที่หาแนวโนมเขาสูสวนกลาง โดยโปรแกรม SPSS for window Version 15

5.1 สรุปผลการวิจัย 5.1.1 ปรากฏการณของชุมชนบานน้ําเค็ม ชุมชนบานน้ําเค็มเปนชุมชนผูประสบภัยสึนามิที่ไดรับการวางรากฐานและพัฒนาการรวมกลุม จนเกิด คณะทํางานที่พัฒนาตนเองจากศูนยชวยเหลือผูประสบภัยบางมวง มาเปนศูนยประสานงานชุมชนบาน น้ําเค็ม ซึ่งทํางานฟนฟูชุมชนตั้งแตอยูในที่พักชั่วคราว มาจนยายกลับมายังชุมชนเดิม โดยมีการฟนฟู และพัฒนาหลายๆ ดานไปควบคูกันไปเริ่มตั้งแต การจัดระบบศูนยพักชั่วคราวโดยชาวบานบริหาร จัดการตนเอง จัดการของบริจาค และรักษาความปลอดภัยในบริเวณเต็นทที���พักอาศัย ไปจนถึงการ ฟนฟูอาชีพ ดวยการตั้งกองทุน กลุมออมทรัพยและธนาคารชุมชน ซึ่งเปนฐานของการตอยอดการ พัฒนาดานตางๆ โดยเฉพาะดานการเตรียมพรอมรับมือภัยพิบัติของชุมชน


การเตรียมพรอมรับมือภัยพิบัติของชุมชนเริ่มขึ้นเมื่อ ชาวบานที่ยายกลับมาอยูในชุมชนมีความวิตก กังวลวา คลื่นสึนามิจะเกิดขึ้นอีกอยูตลอดเวลา เมื่อมีขาวแผนดินไหวในแถบเกาะสุมาตรา ชาวบาน ตองแตกตื่นวิ่งหนีกันทุกครั้ง ในขณะที่ระบบเตือนภัยของภาครัฐก็ยังไววางใจไมได ทําใหชาวบาน ตองสรางแผนเตรียมพรอมรับมือภัยพิบัติ เพื่อจะสรางความมั่นใจในการดํารงชีวิตในชุมชนดวยตนเอง การสร า งที ม อาสาสมั ค รที่ ทํ า หน า ที่ เ ฝ า ระวั ง ภั ย ของชุ ม ชนนั้ น ประกอบด ว ยฝ า ยบริ ห ารและฝ า ย ปฏิบัติการ ซึ่งมีหนาที่ในการดําเนินงานโดย ฝายบริหาร อันไดแก คณะกรรมการจัดการภัยพิบัติบาน น้ําเค็มและศูนยประสานงานชุมชนบานน้ําเค็ม ทําหนาที่เปนแกนกลางในการเชื่อมกลุมคนตางๆ ใน ชุมชนเขาดวยกัน ผานกลุมอาชีพ กลุมออมทรัพย กลุมกิจกรรมอนุรักษ ไปจนถึงองคกรเครือขายและ ชุมชนอื่นๆ ที่แลกเปลี่ยนเรียนรูเรื่องตางๆ รวมกัน โยงความชวยเหลือและการสนับสนุนตางๆเขามาสู ชุมชน สวนฝายปฏิบัติ คือ ทีม อปพร.บานน้ําเค็ม ก็จะปฏิบัติงานในชุมชน โดยมี ฝายเฝาระวังภัย ฝาย รักษาความสงบ ฝายอํานวยความสะดวกในการจราจร ฝายกูภัย และฝายพยาบาล ดําเนินงานโดยอาศัย การเอื้ออํานาจจากภาครัฐรับรองการดําเนินงาน ในขณะเดียวกันก็อาศัยทุนจากการหมุนเวียนของ รายไดจากกลุมอาชีพและอาศัยความสัมพันธระหวางกลุมกิจกรรมอาสาสมัครมาสานตอประเด็นใน การดําเนินงาน หลังจากที่ชุมชนมีแผนเตรียมพรอมและตั้งทีมเตรียมพรอมรับมือภัยพิบัติแลว บานน้ําเค็มก็ยังไดรับ การพัฒนาขีดความสามารถเพิ่มเติมจากการโครงการหนึ่งตําบลหนึ่งทีมกูภัย (OTOS) ที่พัฒนา อาสาสมัครที่ มี ความสามารถในการกูชีพกู ภัยเปน ทีมในระดับตําบลและเขารว มโครงการชุมชน เขมแข็งเตรียมพรอมปองกันภัย ในการพัฒนาการจัดการความรู การพัฒนาทักษะตอยอดดานการจัด บริหารทีมและการจัดการภัยตางๆ ครอบคลุมดานสังคมและสิ่งแวดลอม สําหรับเปนชุมชนตนแบบ ดานการจัดการภัยพิบัติดวยตนเอง เพื่อถายทอดบทเรียนสูชุมชนอื่นๆดวย ความเขมแข็งและการพัฒนาเหลานี้ คงเกิดขึ้นไมไดหากปราศจากการเรียนรูประสบการณผานชุมชน ขางเคียงที่องคกรพัฒนาเอกชนไดโยงกันไวนับแตประสบภัย และเพราะชุมชนบานน้ําเค็มไมไดแก เฉพาะปญหาของตนเองเพียงอยางเดียว แตยังชวยกันแกปญหาของเพื่อนในเครือขายดวย บานน้ําเค็ม จึงมีภาคีที่คอยหนุนเสริมเพิ่มความเขมแข็งเปนกําลังสํารองที่พรอมจะชวยเหลือกันในการดําเนินงาน การดําเนินงานที่กลาวมาในขางตนไดสะทอนใหเห็นวา เหตุการณสึนามิ ทําใหชุมชนบานน้ําเค็มซึ่ง เดิมทีตางคนตางอยู เปลี่ยนมาเปนหันหนาเขาหากัน รวมมือกันพลิกวิกฤติ โดยเหตุการณนี้ไดสรางทุน ที่สําคัญในการแกปญหาใหกับชุมชน คือ ทุนมนุษยและทุนทางสังคมซึ่งคอยๆ กอตัวขึ้นพรอมกัน จากชาวบานที่รวมกลุมกันแกปญหาที่ทุกคนเผชิญ โดยมีองคกรพัฒนาเอกชนใหคําแนะนํา สราง


กระบวนการมีสวนรวม สงเสริมใหชาวบานเรียนรูและแกปญหาผานการลงมือทําไปพรอมๆ กัน บน ความมุงมั่นของชาวบานยืนยันที่จะอยูในพื้นที่เดิมของ “น้ําเค็ม” ไมไปไหน และการคนพบแกนนํา ชุมชนที่ เขมแข็ ง มุงมั่น ที่จะทํางานเชิงรุก ตอยอดงานจนเกิดเปน ศูน ยประสานงานชุมชนซึ่งเปน แกนกลางที่เชื่อมโยงสมาชิกและกิจกรรมตางๆทั้งภายในชุมชนและภายนอกชุมชนเขาดวยกัน การที่ชาวบานทั้งหมดตระหนักในความเสี่ยงและความจําเปนที่จะตองรับมือกับวิกฤติดวยตนเอง การ มีองคกรพัฒนาเอกชนเขามาสนับสนุนและการเอื้ออํานาจจากภาครัฐ เปนการดําเนินงานที่ตรงกับ ความคิดเห็นของผูเชี่ยวชาญทั้งหมด ที่เห็นดวยอยางยิ่งวา การจัดการตนเองดานภัยพิบัติจะสําเร็จได ตองใชกระบวนการมีสวนรวมและความรวมมือจากภาคประชาสังคม คือ ทั้งชุมชน ภาครัฐ และ องคกรพัฒนาเอกชน นอกจากนั้นการพัฒนาคุณภาพชีวิตของชาวบาน จะตองมาจากการมีสวนรวมทั้ง จากกภายในและภายนอกชุ ม ชนที่ จ ะแก ป ญ หาหลายๆ ด า นที่ เ กี่ ย วเนื่ อ งไปพร อ มๆกั น ดั ง การ ดําเนินงานของชุมชนบานน้ําเค็มที่ฟนฟูอาชีพ แกปญหาที่ดิน ฟนฟูสิ่งแวดลอม ไปจนถึงเตรียมความ พรอมรับมือภัยพิบัติไปพรอมๆ กัน นี่เปนบทเรียนอยางหนึ่งจากชุมชนบานน้ําเค็มสะทอนที่ใหเห็นวา การพัฒนาที่แทจริง จะเกิดขึ้นโดยการดําเนินงานเพียงประเด็นใดประเด็นหนึ่งอยางเดียวไมได การทํา ใหเปนไปไดจริง คือ ตองแกปญหาใหครอบคลุม แตละปญหาที่เกี่ยวเนื่องไปควบคูกัน โดยการสาน ตอการจัดการในระยะยาว

5.1.2 บทเรียนที่พบในกระบวนการ CBDRM ของชุมชนบานน้าํ เค็ม ชุมชนบานน้ําเค็มไดแสดงเห็นถึงความสําคัญของกระบวนการมีสวนรวม จากกระบวนทั้ง 7 ขั้นตอน ในการจัดการความเสี่ยงจากภัยพิบัติโดยมีชุมชนเปนฐานที่ชุมชนไดเปนเจาภาพในการดําเนินงานทุก ขั้นตอน นับตั้งแตการเลือกวิธีหรือกระบวนการที่จะนํามาใชในการสรางความปลอดภัยใหกับชุมชน ไปจนถึงการสะทอนบทเรียนที่ชุมชนไดทําลงไป สวนการลดความเปราะบางจากภัยพิบัติตามแนวคิดการดํารงชีวิตที่ยั่งยืนนั้น ชุมชนบานน้ําเค็มได แสดงใหเ ห็น ว า ในการดํ า เนิ น งานนั้ น ผู ปฏิบัติ งานควรศึก ษาถึงบริบ ทของความเสี่ย งและความ เปราะบางของชุ ม ชนก อ น จากนั้ น จึ ง ศึ ก ษาต น ทุ น ในการดํ า รงชี วิ ต ของชุ ม ชน เพื่ อ นํ า ไปสร า ง กระบวนการที่กอใหเกิดการเปลี่ยนแปลงและนําไปใชเปนวิธีการลดความเปราะบางทางกายภาพของ ชุมชน คือ สรางแนวปาชายเลนสําหรับเปนแนวกันคลื่นและเตรียมตัดถนนสําหรับเพิ่มชองทางในการ เดินทางอพยพ จากปญหาทางกายภาพที่ชุมชนมีการตั้งบานเรือนอยูหนาแนนขนานไปกับชายทะเล สวนการลดความเปราะบางทางสังคม ชุมชนไดรวมกลุมกันเปนคณะทํางานดานการจัดการภัยพิบัติ โดยผสานการดําเนินงานกับกลุมออมทรัพยและกลุมอาชีพในที่ทํางานแกปญหาและฟนฟูความเปนอยู โดยใหความรูและซอมการอพยพประจําทุกป


ขั้นถัดมา การเตรียมพรอมรับมือภัยพิบัติจากการขยายผลการดําเนินงานตามแนวคิดการดํารงชีวิตที่ ยั่งยืน ผูปฏิบัติงานควรเริ่มจากศึกษาตนทุนในการดํารงชีวิตทั้ง 5 ประการ ที่มีอยูในชุมชนไดแก ทุน มนุษย ทุนทางสังคม ทุนสิ่งแวดลอม ทุนกายภาพ และทุนทางการเงิน เพื่อหาจุดแข็งและจุดออนที่จะ เป น อุ ป สรรคในการดํา เนิน งาน สํ า หรั บ ประเมิ นและวางแผนสรา งกระบวนการที่ กอให เ กิ ด การ เปลี่ยนแปลง โดยใหความสําคัญกับการใชทุนทางสังคมและการสรางทุนมนุษย ซึ่งเปนปจจัยหลักใน การพัฒนาการดําเนินงาน มาสรางกระบวนการที่จะกอใหเกิดการเปลี่ยนแปลงที่จะพัฒนาชุมชน การ ดําเนินงานตามแนวคิดนี้ทําใหช���มชนบานน้ําเค็มเกิดการดําเนินงานที่คูขนานไปดวยกัน คือ การสราง การจัดการองคกรชุมชน (Building Organization) ที่ไดรับการวางรากฐานไวตั้งแตอยูที่ศูนยพัก ชั่วคราวบางมวง ซึ่งมีการสานตอเขากับการจัดการความเสี่ยงจากภัยพิบัติ ทั้งเทคนิคในการจัดการภัย พิบั ติแ ละความรู ทางวิ ชาการดา นอื่น ๆ เปน การสรา งขีด ความสามารถที่ต อ ยอดจากการจัด การที่ เขมแข็ง ทําใหการดําเนินงานตางๆขับเคลื่อนตอไปไดอยางเปนระบบ ดังนั้นแตละภาคสวนควรทําหนาที่ของตนเอง คื อ ภาคชุมชน ควรมีก ารรวมกลุมและการจัดการ องคกรชุมชน ซึ่งเปนหัวใจของกระบวนการจัดการความเสี่ยงจากภัยพิบัติโดยมีชุมชนเปนฐาน ตั้งแต ชวงตนของการฟนฟูชุมชน โดยแกนนําชุมชนตองเปนหลักในการผลักดันใหคนในชุมชนสื่อสาร แลกเปลี่ยนความคิดเห็น เพื่อหาทางออกในการแกปญหารวมกัน จากนั้นจึงพัฒนาคุณภาพชีวิตของ ชาวบานโดยผสานการฟนฟูอาชีพและการออมทรัพย ควบคูการพัฒนาขีดความสามารถจากการฝก ทักษะการจัดการภัยพิบัติ เรียนรู ดูงานจากชุมชนที่มีการปฏิบัติจริง ซึ่งเปนวิธีที่จะสรางความเชื่อมั่น ไดดีที่สุด โดยปลูกฝงการมีสวนรวมระหวางการวางแผน การสรางกฎหรือขอตกลงของชุมชน เพื่อ เตรียมพรอมรับมือภัยพิบัติ โดยประสานเครือขายทางสังคมที่พรอมที่จะใหความชวยเหลือในอนาคต สวนภาครัฐและองคกรพัฒนาเอกชน ควรประสานการดําเนินงานรวมกัน โดยภาครัฐเอื้ออํานาจใน การจัดการตนเอง เพื่อสนับสนุนการสานตอการดําเนินงานในระยะยาวควบคูไปกับใหความรูและ สรางความเขาใจในสิทธิหนาที่ในการดําเนินงานที่ถูกตองแกชุมชน สวนองคกรพัฒนาเอกชนนั้น ใน ขอเท็จจริง คือ องคกรพัฒนาเอกชนจํานวนมากที่ลงมาในพื้นที่ มักจะไมไดทํางานในระยะยาว แตการ แกปญหาของชุมชนจําเปนตองทํางานเชิงลึกในระยะยาว ดังนั้นองคกรพัฒนาเอกชนที่จะสนับสนุน การจัดการตนของชุมชน จําเปนที่จะตองชวยแกปญหาตางๆทํางานเชิงลึก ควบคูกับไป การจัดการใน ระยะยาวจึงจะเกิดขึ้นได


5.1.3 ปญหาและแนวทางแกไขในการจัดการภัยพิบัติโดยมีชุมชนเปนฐาน ในการเตรียมพรอมรับมือกับภัยพิบัตินั้น พบปญหาดานการมีสวนรวม ดานงบประมาณ ดานความรู ความเขาใจในสิทธิหนาที่ในการดําเนินงานและดานการประสานงานระหวางองคกร ทั้งจากภายใน ชุมชนและภายนอกชุมชน ซึ่งผูเชี่ยวชาญไดเสนอแนะแนวทางในการแกไขปญหาดังกลาวไวดังนี้ ดานปญหาจากภายในชุมชน ผูเชี่ยวชาญทั้งหมดมีความคิดเห็นสอดคลองกันเกี่ยวกับปญหาและวิธีการ แกไขไปในทิศทางเดียวกันอยางยิ่งวา ปญหาที่มาจากภายในชุมชน คือ ชุมชนยังขาดประสบการณใน การรับมือและการฟนฟูตนเองหลังภัยพิบัติ ดังนั้นผูปฏิบัติงานควรสื่อสารใหชาวบานรูหนาที่ของ ตนเองในเตรียมพรอมรับมือภัยพิบัติ เมื่อเกิดความตระหนักในการจัดการตนเองแลว จึงกระตุนให ชาวบานรวมกลุมเพื่อดําเนินงานตอดวยตนเอง ซึ่งในกรณีของชุมชนบานน้ําเค็มไดจัดตั้งอาสาสมัครที่ เปนทางการที่ไดรับความเชื่อถือในการดําเนินงาน มาสรางความมั่นใจในการดํารงชีวิตแกคนใน ชุมชน จากนั้น จึงสร างความมั่นใจในการดําเนินงานดวยการสื่อสารเรื่องกับสิทธิ หนาที่ รวมถึง โครงสรางการดําเนินงานของทั้งภาครัฐและภาคชุมชนในการจัดการภัยพิบัติตั้งแตขั้นมวลชนสัมพันธ ใหชัดเจน เพื่อนพัฒนาทุนมนุษยดานความรูความเขาใจในการดําเนินงานและพัฒนาทุนทางสังคม สําหรับสรางความรวมมือกันในการแกปญหาและลดความขัดแยงที่เกิดขึ้น หากมีปญหาอคติและ ความขัดแยงก็ควรจะหาคนกลางมาชวยปรับความเขาใจและหาวิธีการดําเนินงานรวมกัน ซึ่งในการ สานการมี สว นรวมในระยะยาวนั้นคณะทํางานของชุมชนควรจะผสานกิ จกรรมอื่น ๆ เขามาเป น กิจกรรมตอเนื่องในชุมชน เชน กลุมออมทรัพย กลุมอนุรักษสิ่งแวดลอม ดึงใหชาวบานไดรวมตัวเพิ่ม โอกาสใหผูปฏิบัติงานไดพบ ไดพูดคุย ควบคูกันไป สวนงบประมาณในการดําเนินงานนั้น องคกร ปกครองสวนท องถิ่น ควรมี แผนการใชงบประมาณ เพื่อเตรีย มพรอมรับมือภัยพิ บัติแกชุมชน ใน ขณะเดียวกันชุมชนเองก็ควรจะมีกองทุนหรือกลุมอาชีพที่จะสํารองเงินไวใชในภาวะฉุกเฉินและ หมุนเวียนการดําเนินงานดวยความคลองตัวตอไปดวยเชนกัน ดานปญหาจากภายนอกในชุมชนผูเชี่ยวชาญสวนมากมีความคิดเห็นสอดคลองกันเกี่ยวกับปญหาและ วิธีการแกไขไปในทิศทางเดียวกันวา ขอจํากัดของภาครัฐ ดานการมีสวนรวมกับภาคชุมชนและการ ขาดประสบการณในการดําเนินงาน ทั้งดานระเบียบราชการ ความรับผิดชอบและทัศนคติของตัว บุคคล ทําใหการฟนฟูชุมชนจากภาครัฐทําไดลาชา ดังนั้นภาครัฐควรพัฒนาความรูความเขาใจและ อุดมคติใหกับเจาหนาที่ เพื่อสรางความตื่นตัวตอการปฏิบัติงานในการมีสวนรวมกับชุมชนและควร สอนวิธีใชอํานาจหนาที่ รวมถึงแนวทางการดําเนินงานในการแปลงนโยบายและความรูตางๆมาเปน วิธีปฏิบัติแกผูบริหารองคกรปกครองสวนทองถิ่น ซึ่งการดําเนินงานในอนาคตนั้นควรมีการสราง ชองทางในการประสานการดําเนินงานที่ชัดเจน ไดแก จัดหาเจาภาพในการประสานงานแตละภาค สวนที่ลงมาในชุมชน โดยแตละองคกรที่ลงมาอยูในพื้นที่จะตองมีความเขาใจวาการทํางานรวมกันนั้น


ต อ งไม แ สดงความเป น เจ า ของพื้ น ที่ ต อ งทํ า งานโดยให ชุ ม ชนเป น ศู น ย ก ลาง ทุ ก ส ว นต อ งเห็ น ประโยชนของชุมชนเปนหลัก ใหอํานาจการตัดสินใจอยูที่ชุมชน และทุกองคกรตองทํางานเปนทีม เดียวกันโดยเทาเทียมกัน

5.1.4 แนวทางการพัฒนาและขยายผลการดําเนินงาน การแกปญหาที่จะไปสูการพัฒนาจัดการความเสี่ยงจากภัยพิบัติโดยมีชุมชนเปนฐานนั้นประกอบดวย การพัฒนาทั้งระดับชาติและระดับชุมชน กลาวคือ ในการพัฒนาการดําเนินงานระดับชาติ ภาครัฐควร พัฒนานโยบายดานการสรางการมีสวนรวมในการปฏิบัติงานระหวางเจาหนาที่กับชุมชนเพิ่มมากขึ้น ขณะเดียวกันก็ควรจะสงเสริมการแลกเปลี่ยนเรียนรู สรางชุมชนตนแบบดานการจัดการภัยพิบัติโดยมี ชุ ม ชนเป น ฐาน เพื่ อ ขยายผลความรู ที่ ไ ด ม าประยุ ก ต ห รื อ ปฏิ บั ติ ง านของชุ ม ชน โดยสนั บ สนุ น งบประมาณดานกิจกรรมหรือแผนงานเตรียมความพรอมเพื่อรับมือภัยพิบัติสึนามิของชุมชน เพื่อ แกไขขอจํากัดดานงบประมาณ ใหชุมชนทํางานไดอยางเต็มที่ สวนการพัฒนาการดําเนินงานระดับชุมชน ผูเชี่ยวชาญทั้งหมดมีความคิดเห็นสอดคลองกันวา ชุมชน จะตองเปนหลักในการจัดการตนเอง สวนผูที่ปฏิบัติงานกับภาคชุมชน ไดแก องคกรชุมชนและองคกร พัฒนาเอกชน ควรมีบทบาทในการสงเสริมใหชุมชนเกิดการจัดการตนเอง โดยปรับเปลี่ยนกระบวน ทัศนในการแกไขปญหา พรอมกับจัดตั้งทีมอาสาสมัครของชุมชน โดยระยะแรก ทุกภาคสวนจะตอง รวมกันดําเนินงานใหเปนไปในทิศทางเดียวกัน สวนระยะถัดมา เมื่อชุมชนมีการสรางแผนและสราง ทีมแลว ภาครัฐและองคกรตางๆ ควรมีการติดตามผลการดําเนินงานตอไปทุกป��� พรอมกับสนับสนุน การพัฒนาขีดความสามารถใหกับชาวบานและอาสาสมัครของชุมชนใหทํางานไดจนมีความเขมแข็ง ซึ่งในระยะยาวคณะทํางานควรจะประสานภาคีกลุมอื่นๆในชุมชนหรือภาคีอื่นๆนอกชุมชน เพื่อสาน ตอการดําเนินงานและแกปญหาที่เกี่ยวเนื่องกันตอไปในระยะยาวดวย ดานการขยายผลการดําเนินงาน บทเรียนของการเตรียมพรอมรับมือภัยพิบัติของชุมชนบานน้ําเค็ม สามารถนําไปใชในการพิจารณาการวางแผนฟนฟูชุมชน ศูนยประสานงานชุมชนบานน้ําเค็มไดโยง เครือขายชุมชนผูประสบภัยสึนามิทั้ง 6 จังหวัด แลกเปลี่ยนเรียนรูและขยายบทเรียนสูนอกพื้นที่ผานวง ประชุมดานภัยพิบัติระดับประเทศเปนประจําทุกป นอกจากนั้นยังมีการขยายบทเรียนไปตางประเทศ ไดแก การเรียกรองสิทธิดานที่อยูอาศัยของผูประสบภัยเฮอริเคนแคทรินา ที่ประเทศอเมริกา และลาสุด ไดมีการนําเสนอการจัดการตนเองเพื่อฟนฟูชุมชนในกรณีพายุไซโคลนนารกีสที่ประเทศพมาดวย


5.2 อภิปรายผลการวิจัย 5.2.1 ปจจัยของความสําเร็จในการจัดการตนเองของชุมชนบานน้ําเค็ม ชุมชนบานน้ําเค็มประสบความสําเร็จในการการจัดการตนเองไดเพราะ มีการใชทุนมนุษยและทุนทาง สังคม จากความมุงมั่นของชาวบานที่จะยืนหยัดอยูในที่ทํากินเดิม ไมยอมละทิ้งถิ่นฐาน จนหันหนาเขา หากัน เผชิญกับวิกฤติการณที่ไดรับ โดยมีแกนนําชุมชนที่มุงมั่นในการเผชิญกับปญหา เรียนรูและ แกปญหาผานการลงมือทําไปพรอมๆ กัน ในขณะเดียวกันก็มีการเลือกกระบวนการจัดการความเสี่ยงจากภัยพิบัติโดยมีชุมชนเปนฐานมาใชใน เตรี ย มพร อ มป อ งกั น ภั ย สร า งความมั่ น ใจในการดํ า รงชี วิ ต ให ค นในชุ ม ชน บ า นน้ํ า เค็ ม ได ทํ า กระบวนการนี้ทุกขั้นตอน แตมีการปรับปรุงและสลับขั้นตอนการดําเนินงานตางไปจากที่กรมปองกัน และบรรเทาสาธารณภัยใช คือ ชุมชนบานน้ําเค็มใหความสําคัญกับการจัดการคนกอน โดยจัดองคกร ชุมชนที่จะทําหนาที่รับผิดชอบการจัดการภัยพิบัติกอน จากนั้นจึงเริ่มประเมินความเสี่ยงและทําแผน จัดการความเสี่ยงตอไป ในขณะที่กรมปองกันและบรรเทาสาธารณภัยใหความสําคัญกับการประเมิน ความเสี่ยงและการสรางแผนกอน สวนการหาคนมารับผิดชอบนั้นตามมาทีหลัง การใหความสําคัญ กับทุนมนุษยซึ่งเปนตัวขับเคลื่อนการดําเนินงานและการผสานคณะทํางานเขากับกลุมอื่นๆในชุมชน เพิ่มเขามา ไมไดบริหารงานอยางโดดเดี่ยวตามเหมือนชุมชนที่ไดรับการจัดตั้งตามกระบวนการเทานั้น การบริหารงานที่มีองคกรชุมชนอยางศูนยประสานงานชุมชนบานน้ําเค็ม ที่เปนแกนกลางในการฟนฟู ชุมชนและเตรียมพรอมปองกันภัยก็เปนอีกปจจัยที่ชวยใหกระบวนการนี้เกิดขึ้นได กระบวนการมี สวนรวมที่องคกรพัฒนาเอกชนไดวางรากฐานไว ไดจัดระบบใหศูนยประสานงานชุมชนบานน้ําเค็ม สามารถเชื่อมกลุมคนตางๆ ในชุมชนเขาดวยกัน ผลักดันใหคนในชุมชนสื่อสารแลกเปลี่ยนความ คิด เห็ น กั น จนสามารถรวบรวมข อมูล สํา หรับประเมิน และวางแผนสรา งการทํางานที่ เ ปน ระบบ กอใหเกิดการรวมกลุมและการจัดการองคกรชุมชน ซึ่งเปนหัวใจของกระบวนการจัดการความเสี่ยง จากภัยพิบัติโดยมีชุมชนเปนฐาน โดยมีการโยงทีมเตรียมพรอมปองกันภัยเขากับกลุมออมทรัพยและ กลุมอาชีพในชุมชนบานน้ําเค็ม ซึ่งมีกองทุนหมุนเวียนและกองทุนสํารอง ที่สามารถนํามาใชในการ พัฒนาขีดความสามารถในการจัดการภัยพิบัติและสําหรับพึ่งพาตนเองหากเกิดเหตุฉุกเฉินขึ้นใน อนาคต นอกจากนั้นยังมีการผสานกิจกรรมกับกลุมอนุรักษในชุมชนและโยงการแลกเปลี่ยนเรียนรู สร า งภาคี ชุ ม ชนข า งเคี ย งทั้ ง ประเด็ น เตรี ย มพร อ มป อ งกั น ภั ย และประเด็ น ป ญ หาด า นอื่ น ๆ ที่ สื บ เนื่องมาจากเหตุการณภัยพิบัติในลักษณะของเพื่อนชวยเพื่อน เพื่อนที่เกิดขึ้นจากภาคีนี้เปนพลังสําคัญ ในการชวยเหลือและตอยอดการสรางขีดความสามารถดานการจัดการความเสี่ยงจากภัยพิบัติ จนมี ความเขมแข็งและขับเคลื่อนตอไปไดอยางเปนระบบในระยะยาว


5.2.2 แนวทางในการพัฒนาการดําเนินงาน จากการใชแนวคิดการดํารงชีวิตที่ยั่งยืนมาศึกษาแนวทางในการพัฒนาการดําเนินงาน ผูเชี่ยวชาญ ทั้งหมดมีความคิดเห็นสอดคลองไปในทางเดียวกันวา ในการลดความเปราะบางของชุมชนจากความ เสี่ยงภัยพิบัติ ควรจะแกปญหาการขาดการมีสวนรวม โดยการสงเสริมใหชุมชนจัดการตนเอง โดย สรางทุนมนุษยดวยการใหความรู สรางความตระหนัก สรางคณะทํางานในการเตรียมพรอมรับมือภัย พิบัติและนําทุนทางสังคมจากความสัมพันธของชาวบานในชุมชนและความชวยเหลือจากองคกร ภายนอกชุมชน มาใชเชื่อมโยงการสื่อสารและเปนกําลังในการพัฒนากลไกในการเปลี่ยนแปลงชุมชน สิ่งที่ทําใหชุมชนบานน้ําเค็มสามารถลดความเปราะบางของชุมชนและสานตอการจัดการภัยพิบัติ ระยะยาวไดดังที่กลาวมาในขางตนนั้น มาจากการที่ชุมชนไดรับการแกปญหาดานอื่นๆ ที่เกี่ยวเนื่องไป ควบคูกัน เพราะการแกปญหาอยางแทจริง ไมสามารถทําเพียงประเด็นใดประเด็นหนึ่งอยางเดียวได ดังตัวอยางของชุมชนบานน้ําเค็มที่ไดรับการฟนฟูที่อยูอาศัย ฟนฟูสาธารณูปโภค ฟนฟูอาชีพ ฟนฟู สุขภาพและมีการวางแผนเตรียมพรอมรับมือภัยจากคลื่นสึนามิไปพรอมกันโดยการดําเนินงานที่เริ่ม จากการพัฒนาขีดความสามารถของสมาชิกในชุมชน ซึ่งอาจจะตองมีพี่เลี้ยงที่ชวยใหคําปรึกษาและ สนับสนุนการดําเนินงานในการใหเกิดความรู ความคิด และความเขาใจ หากพิจารณาแนวทางในการพัฒนาในขางตนเปรียบเทียบกับผลการศึกษาเกี่ยวกับความตองการของ ผูประสบภัยจากงานวิจัยที่เกี่ยวของในการทบทวนวรรณกรรมแลว จะพบวา สึนามิเปนคลื่นที่นํามาซึ่ง ความเปลี่ยนแปลง คลื่นสึนามิทําไดทั้งสรางสรรคและทําลายความสัมพันธในชุมชน ความชวยเหลือ จากภายนอกชุมชนก็สามารถสรางสรรคและทําลายความสัมพันธในชุมชนไดเชนกัน (กระทรวงการ พัฒนาสังคมและความมั่นคงของมนุษย, 2549) ความขัดแยงตางๆ นั้นสวนหนึ่งมาจากธรรมชาติของ คนเรา ที่ใหความสําคัญกับสิ่งที่อยูตรงหนามากกวาอนาคต ดังผลการศึกษาของ จิรพันธ ไตรทิพจรัส (2548), ประสิทธิ์ ไหมสีเสน (2550) ที่พบวาผูประสบภัยตองการความชวยเหลือดานเศรษฐกิจในการ ฟนฟูอาชีพเปนอันดับตนๆ ในขณะที่ความตองการดานเตรียมพรอมรับมือภัยพิบัติเปนเรื่องรองลงมา การจะเขาไปสนับสนุนใหชุมชนทําเรื่องที่ไมใชความตองการขณะนั้น ผูปฏิบัติงานจะตองจัดลําดับ ความสําคัญของภารกิจ แกปญหาที่เปนความตองการสําคัญๆ กอน เมื่อสถานการณคลี่คลายจึงใชเวลา ในการสรางความเขาใจแบบคอยเปนคอยไปชี้ใหเห็นความสําคัญของที่ตั้งเปาหมายตอไป สวนการพัฒนาการสรางเครือขายซึ่งจะเปนกําลังสํารองในการชวยเหลือกันในอนาคต Jie-Ying Wu (2005) เห็ น ว า การร ว มมื อ กั น กั บ องค ก รรากหญ า จะประสบความสํ า เร็ จ ได ห ากมี ก ารประสาน โครงสรางทางสังคมและการเมืองเขาดวยกันกับองคกรชุมชน ซึ่งชุมชนที่มีการมีสวนรวมหลากหลาย มากที่สุดนั้นประสบความสําเร็จในการดําเนินงานมากที่สุด


ดังนั้นผูวจิ ัยจึงเสนอแนะแนวทางในการพัฒนาการดําเนินงานแกผูปฏิบัติงานระดับชุมชนและชาติ ได เปน การดําเนินงานระดับชาติ ภาครัฐควรพัฒนานโยบาย เพื่อสรางความยั่งยืนตอการรับมือภัยพิบตั ิใน อนาคต คือ - ภาครัฐควรมีนโยบายสงเสริมการแลกเปลี่ยนเรียนรูของชุมชน โดยสนับสนุนงบประมาณขยาย บทเรียนสงคนในชุมชนที่มีประสบการณในการจัดการภัยพิบัติไปศึกษาดูงานยังชุมชนอื่น เพื่อ ขยายผลความรูประยุกตการดําเนินงาน - ภาครัฐควรสนับสนุนงบประมาณดานกิจกรรมหรือแผนงานเตรียมความพรอมเพื่อรับมือภัย พิ บั ติ สึ น ามิ ข องชุ ม ชน เช น การก อ ตั้ ง กองทุ น งานอาสาสมั ค รของชุ ม ชน เพราะทุ น ในการ ดําเนินงานที่ชัดเจนนั้นจะชวยใหชาวบานที่เปนอาสาสมัครนั้นสามารถที่จะปฏิบัติงานไดอยาง เต็มที่และมีกําลังใจที่จะปฏิบัติงานเพื่อชุมชนตอไป สวนแนวทางในการพัฒนาการดําเนินงานระดับชุมชน องคกรชุมชนและองคกรพัฒนาเอกชนควรจะ สนับสนุนการดําเนินงาน คือ - พัฒนากระบวนการมีสวนรวมและการสานเครือขาย การประสานการดําเนินงานของหนวยงาน ทั้งหนวยราชการและองคกรพัฒนาเอกชนในพื้นที่เปนปจจัยหนึ่งของความสําเร็จ การทํางานอยาง โดดเดี่ยวอาจคลองตัว แตในทางปฏิบัติ การดําเนินงานในระยะยาวจะเกิดขึ้น ตองไดรับความ รวมมือทั้งจากระดับรากแกวและระดับภาครัฐที่จะเปนเจาภาพในการสนับสนุนการดําเนินงาน ตามหลักการ - พัฒนาทีมอาสาสมัครชุมชน พรอมกับพัฒนาศักยภาพของสมาชิกในชุมชนเตรียมพรอมรับมือภัย พิบัติ โดยบูรณาการกิจกรรมใหสอดคลองกับเนื้องานปกติของชุมชนเชนเดียวกัน เชน ดูแลรักษา ความสงบหรือดูแลทรัพยากรในพื้นที่รวมกัน และเพื่อใหองคกรปกครองสวนทองถิ่นสามารถ อนุมัติสนับสนุนงบประมาณอยางตอเนื่องและเพื่อใหคณะทํางานไดปฏิบัติงานรวมไปถึงพัฒนา ตนเองอยางตอเนื่องไดโดยสรางความเขาใจ สรางความตระหนัก พรอมกับสรางการรวมกลุม เสริมสรางความเขมแข็งแกชาวบานและแกนนําไปควบคูกัน

5.3 ขอเสนอแนะ 5.3.1 ขอเสนอแนะในการวิจัยครั้งตอไป ดานเทคนิคในการวิจัย ผูวิจัยพบวาการใชเทคนิคเดลฟายนําเสนอแนวทางในการแกปญหาและขยาย บทเรียนเพียงอยางเดียวไมสามารถใหคําตอบที่แทจริงของการวิจัยได เพราะการวัดสถิติความคิดเห็น จากแบบสอบถามที่ใหเลือกตอบเพียงอยางเดียวไมเพียงพอที่จะฉายภาพแนวทางในการแกปญหาและ ขยายบทเรียนได การนําเสนอผลการวิจัยจึงควรใหน้ําหนักกับการศึกษาเชิงคุณภาพใหมากขึ้น


ดานกลุมตัวอยางในการศึกษา ในการศึกษาครั้งตอไปควรศึกษาความคิดเห็นจากชาวบานทั่วไป โดย ทําการวิจัยเชิงปริมาณ สํารวจระดับการมีสวนรวมของชาวบานและความคิดเห็นตอการจัดการความ เสี่ ย งจากภั ย พิ บั ติ ที่ เ กิ ด ขึ้ น ในชุ ม ชน เพื่ อ ศึ ก ษาว า กระบวนการจั ด การความเสี่ ย งจากภั ย พิ บั ติ มี ความสัมพันธตอวิถีชีวิตอยางไร เพิ่มความมั่นคงในดํารงชีวิตและการทําอาชีพในอยางไร ดานประเด็นในการศึกษา ควรตอยอดการศึกษาขอจํากัดในการดําเนินงานของภาครัฐ พรอมกับหา แนวทางในการแกปญหาทั้งในเชิงนโยบาย กระบวนการดําเนินงาน และทัศนคติในการทํางานของ บุคลากร ในระยะถัดไปควรมีการวิจัยเชิงปฏิบัติการ (action research) จัดระบบความรวมมือระหวาง องคกรพัฒนาเอกชนและภาครัฐ ซึ่งมีจํานวนมากและมีความหลากหลาย สรางความรวมมือทั้งแบบ เปนทางการและไมเปนทางการ จัดหมวดหมูของภารกิจในการดําเนินงาน สรางความชัดเจนใหผูรวม ดําเนินงานรูจักกันวาองคกรไหนมีเปาหมาย มีความถนัดในการปฏิบัติงานดานใด มีความถนัดในการ จัดการชวงเวลาใด ศึกษาวาระยะใดที่ตองการผูเชี่ยวชาญจะเขาไปจัดการ สรางโครงสรางที่ยืดหยุนใน การทํางานรวมกัน เพื่อลดความซ้ําซอนและเพิ่มความคลองตัวในการดําเนินงาน โดยใหหนวยงาน และองคกรตางๆไดถายทอดประสบการณจากเหตุการณที่ผานมา ถัดมาจึงระดมความคิดเห็นมา จัดระบบการดําเนินงาน วางบทบาทขององคกรที่จะรวมมือกันดําเนินงานตามชวงเวลารวมกัน

5.3.2 ขอเสนอแนะในการนําไปปฏิบัติสูชุมชนอื่น การนําบทเรียนของชุมชนบานน้ําเค็มไปใชในการจัดการความเสี่ยงจากภัยพิบัติโดยมีชุมชนเปนฐานสู ชุมชนอื่นๆ ผูที่นําไปใชจําเปนตองคํานึงถึงบริบทและสภาพของชุมชนนั้นกอนเปนอันดับแรก เพราะ แตละชุมชนมีบริบทที่ตางกันออกไป การสรางแผนจัดการความเสี่ยงในพื้นที่ที่ตางกันออกไปจึงตอง ใหความสําคัญกับการมีสวนรวมภายในชุมชนจากนั้นจึงสรางขีดความสามารถในการจัดการภัยพิบัติ และสร า งส ว นที่ ข าดไม ไ ด คื อ ภาคี เ ครื อ ข า ยของความร ว มมื อ กั น จากทุ ก ภาคส ว นที่ จ ะนํ า มาซึ่ ง ทรัพยากรและการพัฒนาขีดความสามารถในการดําเนินงาน ซึ่งแตละภาคสวนควรดําเนินงานดังนี้ 5.3.2.1 การดําเนินงานของภาคชุมชน หลังจากที่ความตื่นตัวในการจัดการตนเองเพื่อเตรียมพรอมรับมือกับภัยพิบัติไดเกิดขึ้นในชุมชนแลว แกนนําชาวบานจะตองเปนผูที่ชักนําใหชาวบานระดมความคิดในการสรางแผนที่จะเปลี่ยนแปลง วิธีการดํารงชีวิตของตนเองไปสูความปลอดภัย โดยเมื่อหารือถึงขอมูลทางกายภาพและความเสี่ยงใน ชุมชนแลว แกนนําของชุมชนจะตองทําหนาที่ในการรวบรวมขอมูลภายในชุมชนเพื่ อสรางแผน เตรียมพรอมรับมือภัยพิบัติดวยตนเอง โดย ไมตรี จงไกรจักร ผูประสานงานศูนยประสานงานชุมชน บานน้ําเค็มไดกลาวถึงขอแนะนําในการสรางกระบวนการเตรียมพรอมรับมือภัยพิบัติภาคชุมชนไววา


“ ขั้นแรก ตองเริ่มจากทําขอมูลของชุมชนเองกอน วาในชุมชนมีประชากรกี่คน ถามีภัยอยางไหนจะ แกยังไง จะไปทางไหนจะหนียังไง วิธีการยังไง เดินทางยังไง เมื่อรูเสนทางแลวจะไปไหนตอ ขั้นที่สอง เสนทางอพยพที่วางไว มีอุปสรรคอะไรบาง เชน เสนทางการจราจร ตองทําปายบอกทางให คนตางถิ่น ตองดูวามีปญหาอะไรบาง แลวจะแกยังไง ตองทําถนนใหมหรือใหออม ถามีคนเยอะแลว เกิดรถติด ตองมีคนเปนนายจราจรใสเสื้อสะทอนแสงคอยอํานวยการจราจร ขั้นที่ 3 ไปสูการเปนศูนย หาคน หาอาสาสมัคร ตองมีแกนนํา วาอาสาสมัครตรงนี้มีกี่คน ทํากี่เรื่อง ตองมีคนที่คิดอยากจะทํา หาคณะทํางาน ถาไมมีคณะทํางานมันก็คิดอะไรไมออก เราไมสามารถทํา จากวงใหญไดทั้งหมด แตถาเราลงไปทําขอมูลเราก็ถามเคามาเลย แลวก็มาประมวล คิดกอน 40-50 คน แลวก็มานําเสนอ ทําหลายรอบ เอามาแก มาปรับ ก็มีหลายอยาง ทํากันปกวา อยางเขมขน ขั้นที่ 4 หนุน ชุมชนที่เริ่มตนใหมมันไมสามารถมองทีเดียวแลวเขาใจหมด มันตองเรียนรูอยูตลอดเวลา แรกๆ ไมมีใครทํา ถาที่อื่นจะทําก็จะงายขึ้น เพราะมันมีเราเปนไกด ตอนนูนเรียนไปทําไป ชุมชนตอง มีการเรียนรูไปพรอมๆ กับทํา พื้นที่นี้อาจจะเปนตนแบบไมได แตอาจจะปรับใชได ตองเรียนรูไปอีก เยอะ ทุกกิจกรรมในชุมชนมันเกี่ยวกันหมด” 5.3.2.2 การดําเนินงานขององคก���พัฒนาเอกชน ในการเริ่ มต นสรางการเตรี ย มพรอมรับมือกับภัย พิ บัติ โดยผูปฏิบั ติ งานกรณี ที่ม าจากนอกชุมชน ผูปฏิบัติงานควรจะเริ่มจากสํารวจวามีองคกร หนวยงานหรือใครที่ทํางานในประเด็นภัยพิบัติในพื้นที่ อยูแลวบาง ชวนมาเปนเครือขายรวมทํางานดวยกัน จากนั้นจึงเริ่มการรวมกลุมโดยชวนชาวบานมา ประชุม เริ่มจากหารือกันถึงลักษณะทางกายภาพ ทรัพยากรความเสี่ยงและความเปราะบางทางกายภาพ ของชุมชน ตอมาจึงรวบรวบขอมูลความเสี่ยงหรือความเปราะบางทางสังคมของชุมชน อันไดแก ฐานะของชาวบาน ความมั่นคงทางอาชีพ ความมั่นคงทางอาหาร สุขภาพ ความรูเกี่ยวกับการรับมือภัย พิบัติสภาพความรวมมือกันในชุมชน ขอตกลงหรือแผนในการเตรียมพรอมรับมือภัยพิบัติที่ชุมชนเคย มีขั้นตอนนี้หากไดผูดําเนินการประชุมหรือพี่เลี้ยงกลุมจากองคกรหรือหนวยงานที่ทํางานคุนเคย ใกลชิดกับชุมชนจะชวยใหการดึงขอมูลจากชาวบานออกมาเปนไปไดคลองตัวมากขึ้น หลังจากที่ดึงขอมูลทางกายภาพและสังคมของชุมชนออกมาแลว ถัดมาผูปฏิบัติงานควรจะกระตุนให ชาวบานเล็งเห็นความเสี่ยงในการดําเนินชีวิตของตนเองพรอมกับโยงใหเห็นถึงประโยชนและจุดแข็ง ในการเตรียมพรอมรับมือภัยพิบัติดวยชุมชนเอง เพราะชาวบานเปนผูที่อยูใกลชิดกับความเสี่ยง เขาใจ สภาพของชุมชนและรูจักวิธีรับมือมากที่สุด คนที่มาชวยเหลือจากภายนอกชุมชนไมไดมีความเขาใจ


ในบริบทชุมชนดีเทาคนในชุมชนเองและไมสามารถมาเผชิญเหตุไดทันการณเทากับชาวบานเอง ดังนั้นการระดมความคิดเพื่อสรางแผนการลดความเสี่ยงไวตั้งแตกอนเกิดเหตุ จึงเปนวิธีที่ดีที่สุดใน การการเตรียมพรอมรับมือกับภัยพิบัติ การชักนําและสรางความเขาใจแกชุมชนที่เคยประสบภัยแลว อาจทําไดไมยาก แตในกรณีชุมชนยังไมเคยประสบภัยพิบัติ ผูปฏิบัติงานอาจตองใหความสําคัญกับ ขั้นตอนนี้มากเปนพิเศษดวยการใชการฉายวิดิทัศนการดําเนินงานของชุมชนที่เปนตัวอยางในการ ดําเนินงาน หรือใชวิธีที่ดีที่สุด คือ นําชุมชนไปศึกษา แลกเปลี่ยนเรียนรูจากชุมชนที่เปนตัวอยางใน การดําเนินงานโดยแลกเปลี่ยนประสบการณระหวางชาวบานกับชาวบานโดยตรงนี้เปนวิธีที่สราง เขาใจในการจัดการตนเองที่ชัดเจนที่สุด ในเบื้องตนนั้นผูปฏิบัติงานที่มาจากภายนอกชุมชน ควรจะทําหนาที่ผลักดันการคนหาแกนนําชาวบาน และกระตุนใหชาวบานทั่วไปตระหนักในการจัดการตนเอง จนเมื่อชาวบานสนใจที่จะดําเนินงานดวย ตั ว เองแล ว ผู ป ฏิ บั ติ ง านจากภายนอกชุ ม ชนจึ ง ทํ า หน า ที่ เ ป น พี่ เ ลี้ ย งที่ ค อยให คํ า ปรึ ก ษาและการ สนับสนุนดานตางๆที่จําเปนโดยใหชุมชนเปนเจาภาพในการขับเคลื่อนการดําเนินงานตอไป 5.3.2.3 การดําเนินงานของภาครัฐ ภาครัฐควรสนับสนุนนโยบายใหชุมชนสรางการเตรียมพรอมรับมือภัยพิบัติตั้งแตกอนเกิดภัย โดย สนับสนุนแผนงบประมาณในการอบรม การจัดซื้ออุปกรณที่จําเปน การซอมอพยพและการเตือนภัย รวมถึงเอื้ออํานาจแกภาคประชาชนในการจัดการตนเอง ดังศูนยอาสาสมัครปองกันภัยฝายพลเรือน ของชุมชนบานน้ําเค็มที่ไดรับการยอมรับจากทางราชการและชาวบานทั่วไป นอกจากนั้นภาครัฐควรจะมีบทบาทในการขยายภาคีเครือขายในการดําเนินงานกับภาคประชาสังคม ทั้งเครือขายที่เปนทางการและไมเปนทางการ เชน เครือขายที่เปนทางการ เปนเครือขายที่มีความสัมพันธกันโดยหนาที่ที่ชัดเจน มีการลงนามความ รวมมือ (MOU) รวมกันอยางเปนทางการ เชน กาชาดที่สนับสนุนการอบรม CBDRM หรือ ADPC เรื่องวิชาการดานการบริหารจัดการภัยพิบัติ และ สกอ. ซึ่งมีการลงนามความรวมมือเรื่องการเผยแพร ความรู อบรมใหกับเยาวชนดานการปองกันรวมกับโรงเรียน ภาครัฐควรขยายเครือขายนี้ใหมากขึ้น เครือขายที่ไมเปนทางการ เปนเครือขายที่ไดรับการรูจักและประสานการดําเนินงานเขาดวยกัน แต ไมไดมีหนาที่ที่จะดําเนินงานรวมกันอยางเปนลายลักษณอักษร เชน มูลนิธิที่ทําหนาที่บริจาคของไป ใหผูประสบภัยหรือองคกรชุมชนอยางศูนยประสานงานชุมชนบานน้ําเค็มซึ่งเปนเครือขายแบบไมเปน ทางการ ภาครัฐควรเปดกวางและใหความรวมมือกับเครือขายเหลานี้มากขึ้น


เอกสารอางอิง กรมป อ งกั น และบรรเทาสาธารณภั ย , 2547, แผนปฏิ บั ติ ก ารลดความเสี่ ย งจากภั ย พิ บั ติ แหงชาติในเชิงยุทธศาสตร พ.ศ.2552 – 2561 (Strategic National Action Plan (SNAP) on Disaster Risk Reduction 2009 – 2018) กรมปองกันและบรรเทาสาธารณภัย กระทรวงมหาดไทย. กระทรวงการคลัง, 2546, ระเบียบกระทรวงการคลัง วาดวยเงินทดรองราชการเพื่อชวยเหลือ ผูประสบภัยพิบัติกรณีฉุกเฉิน พ.ศ. 2546 ราชกิจจานุเบกษา เลม 120 ตอนพิเศษ 131ง,หนา 10 [Online], Available: http://www. mof.go.th /rule/picture/ 2mof031146.pdf [9 ก.ย. 2552]. กองบังคับการตํารวจดับเพลิง, ประวัติหนวยดับเพลิงในประเทศไทย [Online], http://www.firefara.org/firebrigade.html [9 ก.ย. 2552]

Available:

กฤษฎา บุญชัย, 2542, ประชาสังคม: พื้นที่สาธารณะของฉัน (ประชาชน) ที่จะจัดการกันเอง [Online], Available: http://www.thaigoodgovernance.org/upload/ vdo/social%20movement/007/11ref.pdf [12 ก.ค. 2551].

กลุมเพื่อนอันดามันเหนือ, 2549, คูมือนักพัฒนาชุมชน [Online], Available: http://www.north andamantsunamirelief.com/Resources/CommDevHandbook.doc [12 ก.ค. 2551].

เกษม บุญออน, 2522, “เดลฟาย : เทคนิคในการวิจัย”, คุรุปริทัศน. (10) : 26-33. นโบายการรับมือภัยสึนามิ: กรณีศึกษาจากประสบการณธรณีพิบัติสึนามิการเสวนาโตะกลม [Online], Available: http://www.csds.polsci.chula.ac.th/csds/wysiwyg7/uploads/files/reportcritique.pdf [24 มิ.ย . 2550].

เครือขายจิตอาสาปองกันภัยพิบัติภาคประชาสังคม, 2551, สรุปการประชุมโครงการประชุมเชิง ปฏิบัติการเพื่อระดมพลังทางสังคม เตรียมพรอมรับมือสถานการณภัยพิบัติทางธรรมชาติ ในประเทศไทย [Online], Available: http://www.siamvolunteer.com/data [12 ก.ค. 2551]. โครงการกําหนดดัชนีทุนทางสังคม, 2548, รายงานผลการศึกษาโครงการกําหนดดัชนีทุนทาง สังคม, สํานักงานมาตรฐานการพัฒนาสังคมและความมั่นคงของมนุษย กระทรวงพัฒนาสังคมและ ความมั่นคงของมนุษย, เอกสารวิชาการ สมพ.1 ลําดับที่ 24 เลมที่ 4/2548 [Online], Available: http:// www.m-society.go.th/mso/doc/no_42/ssd_240448/ssd_240448-6.pdf [2 ส.ค. 2550].


จิรพันธ ไตรทิพจรัส, 2548, งานวิจัยเรื่องผลกระทบจากภัยพิบัติคลื่นสึนามิและความ ตองการความชวยเหลือของประชาชนจังหวัดภูเก็ต, มหาวิทยาลัยราชภัฏภูเก็ต. ชนะศักดิ์ ยุวบูรณ, 2544, การบริหารจัดการสาธารณภัยเชิงรุก, เทศาภิบาล 96 (ก.ค.44) 4-10. เอนก เหลาธรรมทัศน, 2539, ประชาสังคมกับการพัฒนาสุขภาพ: ทัศนะนักคิดในสังคมไทย, เอกสารประกอบการนําเสนอในที่ประชุมวิชาการประจําปของสถาบัน วิจัยระบบสาธารณสุขเรื่อง "ปฏิรูปเพื่อสุขภาพยุทธศาสตรใหมสูการพัฒนาระบบ" วันที่ 1-2 กุมภาพันธ 2539 ณ โรงแรม รอยัลออรคิด เชอราตัน,กรุงเทพฯ : สถาบันวิจัยระบบสาธารณสุข ชูชัย ศุภวงศ, 2540, ประชาสังคมทรรศนะนักคิดในสังคมไทย, กรุงเทพฯ: มติชน, หนา 39. ไชยรัตน เจริญสินโอฬาร, 2538, การเมืองแบบใหม ขบวนการเคลื่อนไหวทางสังคมรูปแบบใหม และวาทกรรมการพัฒนาชุดใหม, วารสารธรรมศาสตร, ปที่ 21, ฉบับที่ 1 (มกราคม – เมษายน), กรุงเทพ. นิลุบล สูพานิช, 2549, คูมือแนวทางการปฏิบัติงานสําหรับผูปฏิบัติงานภาคสนาม ในการ จัดการความเสี่ยงจากภัยพิบัติโดยอาศัยชุมชนเปนฐานในประเทศไทย, กรมปองกันและ บรรเทาสาธารณภัย กระทรวงมหาดไทย. แนงนอย จุไธสง, 2549, แนวทางการพัฒนาคุณภาพการบรรเทาทุกขผูประสบภัยพิบัติ ของ สํ า นั ก งานบรรเทาทุ ก ข แ ละประชานามั ย พิ ทั ก ษ สภากาชาดไทย, วิ ท ยานิ พ นธ สั ง คม สงเคราะหศาสตรมหาบัณฑิต สาขาบริหารและนโยบายสวัสดิการสังคม มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร ธีรยุทธ บุญมี, 2536, สังคมเขมแข็ง, สํานักพิมพมุงมิตร, กรุงเทพฯ, หนา 18. ฐิรวุฒิ เสนาคํา (ผูแปล), 2540, จากปจเจกสูสาธารณะ: กระบวนการเสริมสรางชุมชนให เขมแข็ง, หนังสือชุดประชาสังคม ลําดับที่ 17. กรุงเทพฯ: สถาบันชุมชนทองถิ่นพัฒนา, บงกช สุ ทัศ น ณ อยุธ ยา, 2550, ประชาสังคม ... รากฐานการพัฒนาประเทศ, คณะสังคม ศาสตรและมนุษยศาสตร มหาวิทยาลัยนอรท-เชียงใหม, การประชุมวิชาการมหาวิทยาลัยรังสิต ประจําปการศึกษา 2549 (RSU Research Conference 2007) วันที่ 3 เมษายน 2550. บัญชา พงษพานิช, 2548, ในที่สุดคลื่นลูกที่สามก็ถาโถมใสพี่นองชายฝงอันดามันและทั้ง สัง คม ไทยแล ว เราควรทํ าอยางไร, ศู นย อาสาสมัค รสึนามิ [Online], Available:


http://www.tsunamivolunteer .net/autopage/show_ page.php?h=7&s_id=6&d_id=8 [3 ส.ค. 2550]. บุญธรรม กิจปรีดาบริสุทธิ์, 2540. ระเบียบวิธีการวิจัยทางสังคมศาสตร, กรุงเทพฯ, หนา 145. ปภ., 2549, หลักสูตรการฝกอบรมวิทยากรตัวคูณ วิชาที่ 1: แนวคิดในการจัดการภัยพิบัติ, โครงการ ปภ.-GTZ – การใหความชวยเหลือดานที่ปรึกษาแก กรม ปภ. ในการจัดการความเสี่ยง จากภัยพิบัติ[Online], Available: http://www.disaster.go.th/html/develop/data/kpi49 [18 ก.พ. 2550]. ปภ., 2549, หลักสูตรการฝกอบรมวิทยากรตัวคูณ วิชาที่ 3: แนวทางในการจัดการความ เสี่ยงจากภัยพิบัติโดยอาศัยชุมชนเปนฐาน, โครงการ ปภ.-GTZ–การใหความชวยเหลือดานที่ ปรึกษาแก กรม ปภ. ในการจัดการความเสี่ยงจากภัยพิบัติ, 2549 [Online], Available: http://www.disaster.go.th/html/ develop/data/ [18 ก.พ. 2550]. ประยูร ศรีประสาธน, 2523, เทคนิคการวิจัยแบบเดลฟาย, วารสารการศึกษาแหงชาติ เลมที่ 14 (เมษายน- พฤษภาคม 2523), 50-59. ประสิทธิ์ ไหมสีเสน, 2549, ความตองการและความพึงพอใจตอการไดรับความชวยเหลือ ของผูประสบภัยพิบัติคลื่นยักษสึนามิในจังหวัดกระบี่, วิทยานิพนธปริญญาบริหารธุรกิจ มหาบัณฑิต สาขาบริหารธุรกิจ มหาวิทยาลัยราชภัฏสุราษฎรธานี. ประเวศ วะสี, 2538, ประชาสังคมกับสุขภาพ, วารสารหมออนามัย ปที่ 8 (ก.ย.-ต.ค. 2541) หนา 17-32. ภศิกา ผลารักษ, 2550, การจัดการความรูเพื่อฟนฟูชุมชน และรับมือกับภัยพิบัติ กรณีศึกษา: บานน้ําเค็ม จังหวัดพังงา, วิทยานิพนธศิลปศาสตรมหาบัณฑิต สาขาวิชาพัฒนา มนุษยและสังคม จุฬาลงกรณมหาวิทยาลัย, 2550, หนา 67. ไพบูลย วัฒนศิริธรรม, 2540, ประชาคมตําบล กรุงเทพฯ, สถาบันชุมชนทองถิ่นพัฒนา หนา 11. มูลนิธิกระจกเงา, 2551, เพื่อสังคมไทยที่พรอมพอตอภัยพิบัติ อาสาสมัครกับการจัดการภัย พิบัติ, บันทึกการประชุมสัมมนาสรุปบทเรียนรู 3 ป สึนามิ โครงการถอดรหัสขอเรียนรูเพื่อการอยู


ดีจากกรณีธรณีพิบัติภัยใตทะเลและคลื่นยักษ ณ หอประชุมมหิศร ธนาคารไทยพาณิชย จํากัด (มหาชน) เอสซีบี.ปารค ถนนรัชดาภิเษก กรุงเทพมหานคร 3 มีนาคม 2551. มูลนิธิเพื่อการพัฒนาที่ยั่งยืน, 2551, เอกสารการฝกอบรมเชิงปฏิบัติการ วางแผน เตรียมพรอม การจัดการภัยพิบัติธรรมชาติโดยชุมชนเปนฐาน, หนา 4. วันชัย เชาวนะปญจะ, 2547, แนวคิดการจัดการภัยพิบัติโดยอาศัยชุมชนเปนฐาน [Online], Available: http:/www.disaster.go.th/digital/sub06/sub06_47_01_02.doc [18 ก.พ. 2550]. วรวุฒิ จําลองนาค, 2552, แนวความคิดประชาสังคมในประเทศไทย [Online], Available: www.free webs.com/worrawoot/CD3.ppt [9 ก.ย. 2552]. ศูนยประสานงานชุมชนบานน้ําเค็มและชุมชนบานน้ําเค็ม, 2551, กรณีนาศึกษา ณ ใจกลางคลื่น คลั่งของคนน้ําเค็ม ประเด็น การถอดเก็บรหัสการจัดการตนเอง เพื่อความพรอมพอตอภัย พิบัติในอนาคต, โครงการถอดรหัสขอเรียนรูเพื่อการอยูดี จากกรณีธรณีพิบัติภัยใตทะเลและคลื่น ยักษ “เมื่อรวมมือฟนฟูกูไทย...จากภัยพิบัติ, มีนาคม 2551, หนา 183-187. สาคร สมเสริฐ, 2548 , นีโอ-มารกซิสต : สําหรับผูเริ่มตน [Online], Available: http://www.midnight univ .org/ midnight2545/ document95223.html [25 ก.ย. 2551]. สุริชัย หวันแกว และคณะ, 2549, สังคมวิทยา สึนามิ : การรับมือภัยพิบัติ, 3 กรกฎาคม 2549, นโยบายการรับมือภัยสึนามิ, สถาบันวิจัยสังคม และศูนยการศึกษาการพัฒนาสังคม คณะ รัฐศาสตร จุฬาลงกรณมหาวิทยาลัย, พิมพครั้งที่ 1 พฤศจิกายน 2550,: กรุงเทพมหานคร หนา 135. สุวรรณา เชื้อรัตนพงศ, 2528, เดลฟาย : การวิจัยดวยเทคนิคเดลฟาย, ขาวสารการวิจัย การศึกษา, 5 (มิถุนายน-กรกฏาคม 2528), 6-17. สํานักงานเลขาธิการปองกันภัยฝายพลเรือน, 2541, ความรูเกี่ยวกับสาธารณภัย, 2541: 4-5, [Online], Available: http://pkt. disaster.go.th/web/topic.php~ link=know.html สํานักพัฒนาสังคมและคุณภาพชีวิต, 2546, ทุนทางสังคม [Online], Available: www.chan1.go.th/ kmc/modules.php?name=News&file=article&sid=362 [2 ส.ค. 2550]


สํานักนโยบายปองกันและบรรเทาสาธารณภัย, 2548, แผนปฏิบัติราชการ 4 ป (2548-2551), กรมปองกันและบรรเทาสาธารณภัย [Online], Available: http://www.disaster.go.th/dpm/index.php? option=com_remository &Itemid =320&func=select&id=17 [2 ส.ค. 2550].

อติวรรณ คุณาภินันท, 2548, รายงานการประชุม แนวทางการจัดการความเสี่ยง จากภัย พิบัติในประเทศไทยสูการพัฒนาที่ยั่งยืน, ADPC, หนา 34-38. อรรถจักร สัตยานุรักษ, 2549, องคกรชุมชนเนน “อภิวัฒนการเมืองใหถึงฐานราก”, Available: http//www.codi.or.th/index.php?option=com_content&task=view&id=863&Itemid=2,

เอนก เหลาธรรมทัศน, 2538, กรุงเทพฯ, หนา 54.

วิพากษสังคมไทย, สมาคมสังคมศาสตรแหงประเทศไทย,

Actionaid. 2007, Disaster Risk Reduction People’s Report, THAILAND, August 2007, หนา 16.

Bronwyn C, John H. and Wei Ch., 2006, Taking care of people and communities: Rebuilding livelihoods through NGOs and the informal economy in Southern Thailand, Disaster Prevention and Management, Vol. 15, No.1, pp.135-145. Cannon Terry, 1994, Vulnerability Analysis and Natural Disasters, in A. Varley (ed.), Development and Environment, Wiley, West Sussex, UK., Dalkey, Norman C., 1967, “Delphi”, Rand Report. California: The Rand Corporation. (October 1967). Dash, B., 2004, “Indicators for Disaster Preparedness” World Bank working paper, [Online], Available: http// www.proventionconsortium.org/projects/appliedres.htm [8 jun 2009]. Fernandez et al., 2006, Strategies for Managing Volunteers during Incident Response: A Systems Approach., Homeland Security Affairs II, no.3. [5 Oct 2006]. Golam M. Mathbor, 2007, Enhancement of community preparedness for natural disasters the role of social work in building social capital for sustainable disaster relief and management, International Social Work, 2007,Vol. 50, No.3, pp.357–369.


Jensen, C., 1996, Delphi in Depth: Power Techniques from the Experts, Berkeley. Singapore: McGraw-Hill, 1996. pp.22. Jie-Ying Wu et al., 2005, A Study of Community-based Disaster Management in the US, Japan and Taiwan, 2005. Kathleen J. Tierney, James D. Goltz, 2009, Emergency Response: Lessons Learned from the Kobe Earthquake: Overview of Disaster Impacts and Emergency Response issue [Online], Available: http://www. udel.edu/DRC/preliminary/260.pdf [8 aug. 2009]. Lee M. Miller, 2007, Collective disaster responses to Katrina and Rita: exploring therapeutic community, Social capital and social control, Southern rural sociology, 22(2), 2007, pp. 45-63. M.A.Brennan et al., 2005, Community Volunteers: The Front Line of Disaster Response, The Journal of Volunteer Administration, 2005, 23(4), pp. 52-56. Marcia Perry, 2007, Natural disaster management planning: A study of logistics managers responding to the tsunami, International Journal of Physical Distribution & Logistics Management, 2007, Vol. 37, No,.5, pp. 409-433 Margaret J. Wheatley and Myron Kellner-Rogers, 1996, The Irresistible Future of Organizing, ; July/August 1996, [Online], Available: http://berkana.org/resources/irresistiblefuture.html P. Hoyois, R. Below, 2006, Annual Disaster Statistical Review: Numbers and Trends 2006, CRED., pp.18-19. Russell R. Dynes, 2002, The importance of social capital in disaster respond, Preliminary paper, Disaster research center, department of Sociology/Criminal Justice, University of Delaware, Newark, Denmark, 2002. et al,. 2008, Self-organization in integrated conservation and development Initiatives, International Journal of the Commons, Vol 2, no 1 January 2008, pp. 99-125. Seixas


Sapirstein G., 2007, Social Resilience: The Forgotten Element in Disaster Reduction, [Online], Available: http:// www.oriconsulting.com/social_resilience.pdf [6 March 2007]. Somrudee Meprasert, 2007, The 2004 Indian Ocean Tsunami:Tourism Impacts and Recovery Progress in Thailand’s Marine National Parks, DISSERTATION Oregon State University, Doctor of Philosophy. Suvit Yodmani, 2001, Disaster Risk Management and Vulnerability Reduction: Protecting the Poor, Social Protect Workshop6: Protecting Communities, Social Funds and Disaster Management, ADPC, [Online], Available: http://www.adpc.net/infores/adpcdocuments/PovertyPaper.pdf [10 aug 2009]. Terry et al ,2003. Social Vulnerability, Sustainable Livelihoods and Disasters, Department for Int