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聯合國永續發展目標 策略、埋論與實踐

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序 (簡又新 董事長 / 財團法人中鼎教育基金會)

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第一章:無貧窮

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第二章:零飢餓

37

第三章:良好健康與福祉

51

第四章:優質教育

75

第五章:性別平等

89

第六章:清潔飲水與衛生設施

107

第七章:經濟適用的清潔能源

131

第八章:體面工作與經濟成長

151

第九章:產業、創新和基礎建設

165

第十章:減少不平等

183

第十一章:永續城市和社區

197

第十二章:負責任消費與生產

215

第十三章:氣候行動

227

第十四章:水下生物

241

第十五章:陸地生物

255

第十六章:和平、正義與強大機構

269

第十七章:促進目標實現的夥伴關係

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簡又新 董事長/財團法人中鼎教育基金會

1987 年聯合國世界環境與發展委員會發表「我們共同的未來」報告中,對於 永續發展的描述為:「既能滿足我們現今的需求,又不損害子孫後代能滿足他們的 需求的發展模式」。1992 年聯合國在巴西里約熱內盧召開「地球高峰會議」通過 「二十一世紀議程」,並發表「里約宣言」,確定了永續發展的觀念,旨在以平 衡方式發展,兼顧經濟成長、社會公義和環境保護。2000 年 189 個國家於「聯合 國發展高峰會」共同發佈 8 項「千禧年發展目標」(The Millennium Development Goals, MDGs),希望提升全球社會福利。這八項目標包含:消滅貧窮飢餓、普及 基礎教育、促進兩性平等、降低兒童死亡率、提升產婦保健、對抗病毒、確保環境 永續與全球夥伴關係,但聯合國認為 MDGs 仍有進步空間。2012 年聯合國再次在 里約熱內盧開會,達成新的永續發展承諾,應面對新的挑戰,邁向綠色經濟。最後 在 2015 年 9 月 25 日「聯合國發展高峰會」發表「翻轉我們的世界:2030 年永續 發展方針」,針對 MDGs 未能達成的部份,提出 17 項永續發展目標 (Sustainable Development Goals, SDGs) 與 169 項細項指標,並於 2016 年正式生效。聯合國 亦同時呼籲所有國家,包括低收入、高收入及中等收入國家共同採取行動,整合社 會、經濟、環境面向的相互關係,期能致力於消除貧窮,同時促進經濟、教育、環 境衛生、社會正義及就業機會等需求,並對應氣候行動和環境保護,達成國家繁榮 與永續發展。 順應世界潮流發展趨勢,我國於 2004 年頒佈「國家永續發展政策綱領」, 2010 年頒佈「環境教育法」;促使教育部應積極推動「永續發展教育」,促進國 民瞭解個人及社會與環境的相互依存關係,增進全民環境理論與責任,進而維護環 境生態平衡、尊重生命、促進社會正義,培養環境公民與環境學習社群,以達到「永 續發展」目標。 為使民眾更能瞭解聯合國永續發展 17 項目標意涵及國際因應永續發展現況, 據此,財團法人中鼎教育基金會邀集各領域專家學者撰擬國內第一本「永續發展目 標」教育專書,重新思考與檢視國內目前生活方式、經濟架構、生產與消費模式, 藉此提供政府、民眾、NGO 激發各種永續因應對策,規劃做為國內大專院校通識 教育、研究單位及企業智庫參考用書,以提升產學研各界對永續發展之重視及永續 教育素養。

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聯合國永續發展目標 策略、埋論與實踐

本專書撰寫內容掌握要點包括:(1) 永續發展目標、標的及策略;(2) 基本理 論技術、管理與實踐;(3) 國際發展趨勢與成功經驗;(4) 臺灣特色與國內實例;(5) 各章節間的關聯與整合理念,並能與社會、環境、經濟等面向結合。特邀請蔣本基 特聘教授擔任召集人,並邀請社會、文化、經濟、教育、農業、工程、環境、生物、 氣候、能源等領域知名專家學者,包括王根樹教授、古允文教授、申永順副教授兼 學務長、江惠櫻協理、吳再益院長、李育明特聘教授兼所長、李培芬教授、邵廣昭 研究員、徐世勳教授、馬小康教授、陳奕宏教授兼系主任、馮燕教授、葉欣誠教授 兼所長、詹火生教授、蔣本基特聘教授、薛承泰教授、嚴德芬創辦人及顧洋講座教 授等,共同編撰,其各章節重點摘要如下: 第一章:無貧窮 - 旨在讓世界各地的人們得到所需的支持以擺脫一切形式的貧窮, 著重於通過促進社會保障制度、就業和加強窮人的抗風險能力建設等相 關戰略來消除貧窮。 第二章: 零飢餓 - 旨在著重於滿足人類的一項基本需求,每個人都能獲得有營養、 健康的食物,並擁有保障滿足該需求的權利。 第三章:良好健康與福祉 - 旨在呼籲改善生殖、健康環境和婦幼保健、消除傳染 性疾病,減少非傳染性疾病等健康危害,以確保獲得安全、有效、優質 和可負擔的藥物和疫苗及衛生保健。 第四章:優質教育 - 旨在確保包容和公平的優質教育,讓全民終身享有學習機會, 尤其是在教育系統難以滿足人口增長需要的地區,特別是殘疾人、土著 人民、難民和農村窮人需付出更多努力。 第五章:性別平等 - 旨在呼籲性別不平等在全球普遍存在,剝奪了婦女和女童的 基本權利和機會,包括建立相關法律框架,以反對父權定見和相關社會 規範造成的根深蒂固的性別歧視。 第六章:清潔飲水與衛生設施 - 旨在解決與飲用水、環境衛生和個人衛生以及和 水相關的生態系統有關的挑戰。由於水這一重要資源目前正面臨威脅, 解決水資源、環境衛生和個人衛生、水生態系統方面的挑戰至關重要。 第七章:經濟適用的清潔能源 - 確保人人獲得可負擔、可靠和永續的能源服務, 需要擴大電力和潔淨能源和技術的使用,提高能源效率,和增加可再生 能源的使用。

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序 第八章:體面工作與經濟成長 - 旨在闡述經濟增長是永續發展的主要動力,當經 濟增長時,充分就業和生產性就業的機會擴大,更多人就可以擺脫貧窮。 第九章:產業、創新基礎建設 - 旨在闡述基礎設施、工業化和創新是經濟增長的 三大動力。將包容性、適應能力和可持續性考慮在內,經濟增長就可以 支持永續發展。 第十章:減少不平等 - 旨在要求減少各國內部和各國之間的不平等,確保安全、 有秩序的社會共融。 第十一章:永續城市和社區 - 旨在呼籲城市培育創新,有助於促進就業和經濟增長, 但快速城市化也帶來了巨大的挑戰,包括空房、空氣污染加劇及基本 服務和設施缺乏。 第十二章:負責任消費與生產 - 旨在闡述永續的消費和生產模式可以有效地利用 資源,並可減輕經濟活動對環境的影響。著重於將經濟增長與資源使 用脫鉤。 第十三章:氣候行動 - 旨在呼籲緩解氣候變遷及其影響需要借助「巴黎氣候協定」。 同時需要加大力度增強適應力,降低與氣候相關災害和自然災害帶來 的影響。 第十四章:水下生物 - 旨在闡述氣候變遷的負面影響 ( 包括海洋酸化 )、過度捕撈 和海洋污染不斷加大,正在破壞近來保護全球海洋所取得的進展。 第十五章:陸地生物 - 旨在闡述健康的生態系統的重要性,著重於保護和永續利 用地球的陸地物種和生態系統,也為依賴它們的社區帶來諸多好處。 第十六章:和平與正義與強大機構 - 旨在呼籲和平、正義和有效負責的機構是永 續發展的核心,可促進國家和平與社會包容性。 第十七章:促進目標實現的夥伴關係 - 旨在實現永續發展目標需要在政策上保持 連貫性,為實現各層次永續發展及所有參與者創造有利環境,以及振 興全球永續發展夥伴關係。 本專書以出版,感謝本專書編審會委員的指導規劃、各章作者的費心撰寫、審 查委員的細心審閱,以及國內外相關學協會的資料文獻協助,再次感謝大家的努力 及貢獻,相信本專書必能成為國內及中文世界永續發展教育的系統資料與重要參考 教材。

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第 一 章

無貧窮 薛承泰 教授/國立臺灣大學社會學系

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第 一 章 : 無貧窮

無貧窮 一、前言 聯合國曾在「千禧年宣言」(Millennium Declaration) 宣示消弭貧窮 (Eradicate the Poverty),而當時世界銀行以 1 美元作為衡量每日維持基本生活需求的標準, 世界上仍有 12 億人口低於該貧窮線。千禧年宣言設定在 2015 年之前達成八項永續 發展目標 (SDG),當時第一項即為「消滅極端貧窮和飢餓」,其具體目標包括:使 每日不到 1 美元維生的人口比例減半,及使挨餓人口比例減半。聯合國 2016 年設 定到 2030 年期間完成 17 項為「永續發展」的目標,第一項 (SDG-1)「無貧窮」(No Poverty),因前一階段已將世界貧窮人口減半,未來這個階段則將徹底消除「赤貧」 (Extreme Poverty)。

二、永續發展目標、標的及策略 ( 一 )2000-2015 永續發展目標 聯合國第一個階段無貧窮,2002 至 2012 年十年間就已經達成減半的目 標,具體而言,全球赤貧線,即每日 1.9 美元 ( 以 2011 年購買力平價調整計 算,Purchasing Power Parity,簡稱 PPP)1 生活費以下人口,已由全球人口 的 26% 下降至 13%。2 若以「已開發」與「開發中」國家區分,前者從 1.2% 降至 0.1%,後者從 33% 降至 15%;若以地區觀察,改善幅度最大的,是東 亞地區 ( 含中國大陸 ),從 32% 降至 6%。到 2015 年情況仍持續改善中,特 別是「勞工家庭」,已從 2000 年時有 28% 落入赤貧線以下,2015 年只剩下 10%;然而美中不足之處,撒哈拉以南非洲地區,於 2015 年仍有 40% 的人 口生活於「赤貧」。至於年輕(15-24 歲 ) 就業人口,2015 年仍有 16% 在此 註 1. 本文述及「每日 1.9 美元」即是經 2011 年購買平價 (PPP) 調整,文後不再贅述。 註 2. 根據世界銀行報告,2013 年全球仍有 7.66 億人口在該水準以下,占全球人口 10.7%。 (http://povertydata.worldbank.org/poverty/home/)

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聯合國永續發展目標 策略、埋論與實踐

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無貧窮

赤貧線以下,明顯高過於受雇成年人 (9%);此外,這些赤貧人口受到國家保 護的情況仍存在很大的差別。 第一階段消弭貧窮之所以能達到預期的效果,以亞洲國家貢獻度最高, 其中快速減少最貧窮人口為中國大陸;例如,在 1990 年中國大陸有 7.56 億 赤 貧( 占 總 人 口 66.6%),2002 年 為 4.09 億( 占 總 人 口 32.0%),2013 年只剩下 0.25 億(占總人口 1.9%),貧窮人口下降速度相當驚人。至於東 南亞其他國家也有相當改善,到 2012 年時赤貧人口比例,印尼 11.8%、馬 來西亞 0.3%、菲律賓 13.1%、泰國 0.1%、越南 3.2%、柬埔寨 2.2%、寮國 16.7% (The World Bank, 2017)。

( 二 )2016-2030 永續發展目標 聯合國 2016 年設定下一個階段永續發展目標,列在第一項仍為「在全 世界消除一切形式的貧窮」,即「無貧窮」,並呼籲「在未來 15 年內消除一 切形式的貧窮,包括最極端的貧窮形式,即所有地方每個人都應享有基本水 準的生活並擁有社會保障,窮人及最弱勢人群也應擁有社會保障,若受到戰 亂衝突或自然災害危害時也能夠獲得足夠的協助與基本服務」。簡言之,聯 合國以 2030 年為目標,全世界不再有人每日生活於「赤貧」。由於多數工 業國家幾無「赤貧」,且各個國家也有其衡量「貧窮」的標準或法規;於是 聯合國也希望各國也能按其界定的「貧窮」,以減半做為目標,並針對「弱 勢」提供適度生活保障,並保障其相關人權以及各類社會參與機會。聯合國 宣言述及「以擴大社會保障的範圍,以及提供窮人與最弱勢群體適當的福利, 做為進一步減少貧困的方式。社會保障方案包括現金給付、學校供膳以及糧 食援助等社會援助。社會保險及勞動力市場計畫是社會保障的其他形式,包 括覆蓋老年及身障年金、產假福利、失業保險、技能培訓及工資補助等。大 部分貧困人口仍處於社會保護體系之外,在較貧困國家更是如此:低收入國 家中享有社會福利的人口僅占五分之一,而在中高收入國家該比例為三分之 二。」 「無貧窮」不僅是列在第一個目標,也是核心目標,聯合國前秘書長潘 基文 (2016) 在報告的最後說 :「新議程是各國領導人對全世界人民的承諾。 它描繪了一幅更美好世界的願景,具有普遍性、綜合性及變革性。這是一項 關於人類的議程,它希望消除所有形式的貧窮。它是關於地球—我們共同家 園的議程。議程旨在共用繁榮、和平和夥伴關係。它傳達了採取氣候行動的

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第 一 章 : 無貧窮

緊迫性。它基於性別平等及對所有人權利的尊重。總之,議程承諾不讓任何 一個人掉隊。」我國雖非聯合國會員國,但以臺灣的人口數 ( 在全球 223 個 國家地區中排第 55 名 ) 以及發展程度(GDP 全球排第 22 名),在國際上具 舉足輕重的地位,針對聯合國 2016 年所提出的永續發展目標,自不能落於他 國之後。基於此,本文將介紹臺灣法定的貧窮線以及貧窮人口,接著進行國 際比較,並提出我國在 2030 年「無貧窮」可以努力的建議。

( 三 ) 脫貧政策 我國社會救助法第一條即「為照顧低收入戶、中低收入戶及救助遭受急 難或災害者,並協助其自立,特制定本法。」弔詭的是,低收入戶是否會因 為政府提供現金扶助反而在可脫貧的條件下不願脫貧,也就是產生「福利依 賴」(Welfare Dependency) 現象;該現象,通常發生在有工作能力的貧窮人 口身上,因發現投入職場所得和獲取政府的扶助相去不遠,產生「工作有何 用呢?」的念頭,這也是政府推動「社會救助」時,所需擔負的道德風險。 為減少此可能,許多國家以鼓勵工作做為脫貧的手段,例如美國在 1980 年 代 以 TANF(Temporary Aids to Needy Families) 來 取 代 AFDC(Aids to Families with Dependency Children),前者就是強調工作的重要性,也就是, 不要擔心薪資水準低而不去工作,只要願意工作,政府即會提供補貼,使其 能維持一定生活水準;反之,若有工作能力而不願意工作,政府在扶助一定 時間之後仍未見改善,即可終止扶助。此制度稱之為工作福利 (Workfare)。 我國社會救助法也有為有工作能力者,設算其所得,其目的也在於減少「福 利依賴」;金融海嘯期間所推動的「工作所得者補助方案」也具有相同功能。 除了鼓勵工作,仍需要有工作技能;因此,教育與就業訓練,乃為脫貧的重 要手段。此外,貧窮原因之一是「花了不該花的錢」,亦即「未能延宕當下 的需求而消費」,導致儲蓄落空;因此,無法規劃未來以改變「貧窮」現狀。 此說法,雖有將貧窮歸因於「個人不良習性」,卻能反映部分貧窮人口,於

註 3. 此理論為 Michael Sharreden,1991 年出版「資產與貧窮 : 一個新美國福利政策」(Assets and the Poor: A New American Welfare Policy. M.E. Sharpe. ),在華盛頓大學成立研 究中心,並大力推廣「個人帳戶」理念。

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聯合國永續發展目標 策略、埋論與實踐

無貧窮

1 是有「資產形成」(Asset-Building) 理論 3,建議政府提供誘因鼓勵人們儲蓄於「個 人發展帳戶」中,一段時間後,儲蓄的金額即可用於脫貧,例如教育、投資、經營 小生意等,這就是所謂的「資產累積脫貧模式」。 實務上,為貧戶 ( 或低收入戶 ) 成立一特別的帳戶,鼓勵其將工作所得的一部 分作為儲蓄,而政府或捐助者也同時提撥一個額度進入其帳戶,即為誘因。在一段 時間內 ( 如 3-5 年 ),參與儲蓄計畫者須接受輔導 ( 如 : 加強教育、理財、創造力、 就業技能、資訊運用等 )。近十餘年來,我國由地方政府透過捐款或募集基金來執 行「資產累積方案」,由於基金有限,通常只能接受一小部分經評估有脫貧條件的 「低收入戶」參與方案,影響範圍有限。例如臺北市,以三年時間,鼓勵「有脫貧 潛力者」每月存入帳戶三千元,政府也存入同樣的金額,時間一到,即有 20 餘萬 金額,政府協助其創業、教育等,做為脫貧手段。由於落入貧窮因素相當複雜,即 便三年後取得一筆資金,實務上創業成功機率並不高;甚至有些低收入戶貪圖政府 提供的「百分之百利息」而產生一些後遺症。因此,某些政府即調整以貧戶第二代 為對象,提供其打工機會,將打工所得每月存入帳戶三千元,政府也存入同樣的金 額,主要用於升學或取得專業證照。由於第二代在過程中參與輔導與團體支持較為 熱烈,日後因完成學業或考取證照,脫貧的機會明顯提升。4

三、基本理論 ( 一 ) 貧窮的認定 貧窮的概念經常因社會、經濟、文化與個人的認知而不同,於是擬定一個標準 來區分貧窮與非貧窮,困難度甚高,共識性也很低。雖然如此,在諸多貧窮概念當 中仍可以區分「絕對貧窮」(Absolute Poverty)、「相對貧窮」(Relative Poverty) 與「主觀貧窮」(Subjective Poverty) 三種概念 (Hagenaars,1991; Ruggles,1990), 簡述如下: 註 4. 針對第二代的脫貧資產累積相關方案,舉例如下 : 臺北市有 「 樂透圓夢創業計畫 」、「 青蘋果 發展帳戶 」、「young young 精彩--青年培力希望發展帳戶專案 」;高雄市有 「 高雄市二代 心希望工程 」;桃園也有 「 低收入戶第二代夢想脫貧方案 」。美國有美國夢計畫(American Dream Demonstration,簡稱 ADD);英國則有建立兒童信託基金帳戶,來協助經濟弱勢家 庭第二代。 註 5. 1960 年代初美國社會安全署 (SSA),開始採用 Orshansky (1963) 所發展出來之貧窮測量。她以 當時最基本食物支出金額之三倍,依不同家庭型態計算出貧窮門檻。 註 6. 以 2016 年來說,歐盟各國老人所占總人口比例,平均達 18%,日本更達 27%,臺灣則是 13.2%。

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第 一 章 : 無貧窮

• 「絕對貧窮」:強調的是經濟生活需求的基本費用,因此對於貧窮的計算 方式乃是先選擇基本需求的財貨,然後設算出滿足這些基本需求財貨的市 場價格,以此作為最低生活預算值,並據此劃分貧窮與非貧窮者。美國在 1963 年曾有「市菜籃法」,以每日營養所需的市場價格作為判斷貧窮的標 準,5 即屬於這一類。此貧窮認定方式不僅方便,更有助於評估長期的政 策效果,然而,卻可能忽略整體社會的所得分配狀況,也未能反應地區與 消費型態的差異。聯合國 2000 年提出以 1 元美金生活所需作為「赤貧線」, 目前這條線已提升到 1.9 美元,這是絕對貧窮另一個例子。

• 「相對貧窮」:強調的是整體財富、所得或收入的相對位置,其計算方式 是在整體 ( 所得 ) 分布中選擇某一個位置,來反映社會最低可忍受的生活 水準,由於設算方式與社會的所得不均有關,通常採平均或中位所得的某 一百分比來設算。此方式的優點在於能凸顯社會不平等現象,並可作跨區 域、跨時間之比較,但在無明顯貧富差異時 ( 如社會普遍貧窮 ),則難以凸 顯其意義。

• 「主觀貧窮」:著重在對於貧窮的主觀認知,就個人或家戶的主觀意見調 查,由受訪者自評或主觀認定自己的經濟狀況。由於是一種主觀反應,易 受回答者的個人 ( 或家庭 ) 特徵、所得、偏好以及所處環境的影響,此方 式雖能反應社會需求的意見,但作為貧窮測量時很不穩定,故很少依此作 為官方或法定的貧窮門檻。

( 二 )、貧窮歸因與新形態貧窮 傳統貧窮大多來自於「鰥寡孤獨廢疾」,通常是社會救濟的對象,是值 得同情的「不幸」人群。另外,就是遊手好閒、好吃懶做、或好賭好毒者; 即使擁有金山也有坐吃山空的一天,通常會被社會所譴責,「個人因素」的 貧窮歸因多為此類。現代社會人口流動頻繁,當不同文化族群交會,主流文 化通常擁有較多的政治與財富地位,有些族群因其文化特質難以和主流文化 競爭或融入,而處於社會的邊緣;於是,不論是生活習慣、工作邏輯、以及 社會各類資源的獲取,從競爭或認知的層次,均屬相對弱勢,導致貧窮發生 註 7. 在 Haskins (2015) 整理美國 1975-2013 年資料,指出一般雙親家庭貧窮率居低於 10%, 2013 年 為 7.6%; 而 女 單 親 家 庭 始 終 在 30% 以 上, 最 高 將 近 50%,2013 年 仍 有 39.6%。

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聯合國永續發展目標 策略、埋論與實踐

無貧窮

1 在這些非主流文化的人群中的機會也會較高。即「文化因素」的貧窮。隨著 工業化帶來就業形態的轉變,因為社會變遷或產業結構調整,導致失業或成 為職場上的弱勢,情況越來越普遍,這屬於「結構因素」的貧窮。全球化之 後,產業鏈快速地移動,越來越多人們因此失去工作,或難以適應新科技的 突飛猛進。除了在職場上有「摩擦性失業」或「結構性失業」,也有因為長 期處於低薪而生活於貧窮邊緣者,即「工作貧窮」,這部分又以年輕人為主, 也是聯合國所關心的對象之一。 結構因素尚包含人口與家庭的變遷,進入 21 世紀西方國家人口高齡化已 趨於明顯,許多國家進入「高齡社會」之林,東方國家的日本甚至成為最老 之國 6。獨居老人或缺乏照顧的老人,都較容易落入貧窮;另外,因離婚率 的提升,帶來不少單親家庭,因蠟燭兩頭燒,即使有工作也因兼顧子女的照 顧而容易陷入困境,若單親 ( 通常是女性 ) 原本在職場上即為弱勢,落入貧 窮機會則更大 7,歐美國家即曾經因青少年生育成為女單親的比例升高,而存 在「貧窮女性化」與「貧窮年輕化」的現象(Bianchi,1999; 薛承泰,2004, 2008)。近來美國關於家庭結構與兒少貧窮研究即指出,兒少成長於單親家 庭比例上升,而因單親家庭貧窮率高於一般家庭,使得兒少貧窮率居高不下, 2017 年 6 月,W. Bradford Wilcox 在美國「未來十年兒少貧窮率減半促進委 員會」所舉行的聽證會中,強調婚姻對孩童的重要,不只是減少貧窮機會, 也有助於孩童教育機會的提升。8 儘管個人與文化歸因仍適用在當前社會, 「結構因素」貧窮歸因的範圍與影響卻逐漸擴大,不僅成為貧窮歸因的主流 思維,政府在消弭貧窮的責任也不斷加重。另外一個值得注意的趨勢,乃為 新的貧窮 ( 新貧 ) 或瀕臨貧窮 ( 近貧 ) 樣態也在增加中。 由於臺灣地區總生育率從 1950 年代初達到高峰 ( 總生育率達 7 人 ) 後即 開始下降,半個多世紀來持續走低;同時,醫療衛生進步提升了國民平均壽 註 8. 參 考 網 址 https://ifstudies.org/blog/married-parents-one-way-to-reducechild-poverty (2017.7.19 查詢) 註 9. 2011 年除了原來臺北市不變,高雄縣市合併、臺南縣市合併、臺中縣市合併、新北市 成立,兩年後加上桃園市,現共有 6 個直轄市;加上臺灣省,共有 7 個「最低生活費」 標準。金門與連江兩縣因人口數量小,「最低生活費」則是參考臺灣省而加以調整後 公告。

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第 一 章 : 無貧窮

命,引發快速的人口轉型,呈現人口老化與少子化,加上工業化與都市化所 帶來對婚姻與家庭的衝擊,使得經濟弱勢人口也呈現多元的型態。尤其是進 入 21 世紀,經濟持續長期發展之後的驟然下滑,帶來的不僅是傳統貧窮人口 的增加,也帶來所謂的「新貧階級」;簡言之,貧窮現象不再只限於傳統的「弱 勢人口」( 例如老人、身心障礙者、缺乏照顧的兒童與長期失業人口 ),而是 具有工作或有薪資的人口當中,因工作的不穩定、生活與教育成本提高而難 以負擔、或因家中有弱勢人口因照顧成本上揚而形成困境,這些近年社會變 遷所帶來的「新貧」或「近貧」,時間一久極可能連基本生活都無法維繫而 落入「貧窮」。由於新型態經濟弱勢來得快又急,現行社會救助體系未必能 作為及時雨提供適切的協助,而必須有新的作為。2008 年 9 月爆發全球金融 危機 (Global Financial Crisis),我國政府即跳脫出當時法規的限制,推出「工 作所得者補助方案」,快速找出受到「金融海嘯」衝擊的家戶,並即時提供 經濟支持,協助其渡過難關 (Hsueh and Chang, 2016)。

四、臺灣特色與國內實例:貧窮線與法定貧窮 ( 一 ) 我國「社會救助法」的規範 我國是以「社會救助法」當中的「低收入戶」來規範「生活於貧窮的家 戶」。按「社會救助法」第四條規範「本法所稱低收入戶,指經申請戶籍所 在地直轄市、縣 ( 市 ) 主管機關審核認定,符合家庭總收入平均分配全家人 口,每人每月在最低生活費以下,且家庭財產未超過中央、直轄市主管機關 公告之當年度一定金額者。前項所稱最低生活費由中央、直轄市主管機關參 照中央主計機關所公布當地區最近一年每人可支配所得中位數 60% 定之, 並於新年度計算出之數額較現行最低生活費變動達 5% 以上時調整之。直轄 市主管機關並應報中央主管機關備查。前項最低生活費之數額,不得超過同 一最近年度中央主計機關所公布全國每人可支配所得中位數 ( 以下稱所得基 準 )70%,同時不得低於臺灣其餘縣 ( 市 ) 可支配所得中位數 60%。第一項所 定家庭財產,包括動產及不動產,其金額應分別定之。」 註 10. 第一款 ( 省 )、第 0 類 ( 北 )、第一類 ( 高 ) 「全家人口均無工作能力,無收益及恆產, 非靠救助無法生活者。」根據薛承泰與方姿云 (2005),第一款歷年來呈現減少,第三 款則是明顯增加,顯示原落入「一級貧窮」者部分有些改善而成為二款或三款,唯老 人較不易。

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聯合國永續發展目標 策略、埋論與實踐

無貧窮

1 此條文具下列幾點特色:(1) 我國並非採用「貧窮線」,而是用「最低生 活費」作為「低收入戶」的判準之一;(2) 成為「低收入戶」並非只看「所得」 是否符合「最低生活費」,還需要看「家庭財產」( 包括了動產及不動產 );(3) 「最低生活費」是由中央主計機關所公布,為一種「相對貧窮」的計算方式;(4) 動產及不動產的標準由中央、直轄市主管機關公告;(5) 考量抽樣誤差,乃因 為「最低生活費」計算自每年由主計總處所蒐集的「家庭收支調查」,近年 來樣本數在 1.5 萬家戶左右;(6) 為避免各地區「最低生活費」差異過大,以 全國「最低生活費」來設定上限與下限。

( 二 ) 法定低收入戶與低收入人口 不同於前述聯合國的「赤貧」是一種「絕對貧窮」的概念,「最低生活 費」的計算是依據「每人可支配所得中位數 60% 定之」,則是一種「相對貧 窮」的概念;因此,主計總處每年根據「家庭收支調查資料」,按地區 ( 分 6 直轄市與臺灣 ) 計算出共 7 個「最低生活費」標準 9。2011 年之前,採「平均 消費支出」計算,由於平均數的不穩定以及未考慮抽樣誤差,在區域 ( 北、高、 臺灣 ) 間產生不一致變化。2011 年新法上路後,「最低生活費」即呈現緩慢 上升趨勢 ( 如圖 1-1)。 16,000

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圖 1-1、我國歷年「最低生活費」。因「最低生活費」從 2011 年 7 月計算方式修正,2011。 (1) 乃該年上半年為修正前,2011。(2) 乃該年下半年為修正後。 資料來源:衛福部。 註 11. 美國普查局 (U.S. Census Bureau) 貧窮門檻以所得為基礎,並根據家庭成員年齡與規 模而不同來設算,美國在 21 世紀初貧戶率超過 10%(詳見 http://www.census.gov/ hhes/poverty/povdef.html),歐洲的統計乃是按社會移轉後平均可支配所得中位數 之 60% 作為貧窮門檻,歐盟等國貧戶率也超過 10%(詳見 http://europa.eu.int/en/ comm/eurostat/eurostat.html)。

15


第 一 章 : 無貧窮

圖 1-2 顯 示 自 1992 年 以 來 低 收 入 戶 數 與 人 口 數, 以 及 分 別 占 總 戶 數 的比率 ( 貧戶率 ) 與占總人口數的比率 ( 貧民率 )。很明顯地,自民國 86 年 (1997 年 ) 以來四條曲線均呈現上揚趨勢。1992 年低收入戶戶數與人數分 別為 43,780 戶 (0.82%) 與 115,284 人 (0.55%),此後大致呈現上升趨勢,低 收入戶到 2014 年達 149,958 戶 (1.79%) 的高峰,低收入人口 (1.55%) 則是在 2013 年 361,765 人為最高。若觀察 2015 年低收入戶人口組成,65 歲以上老 人只占 8.3%,兒少卻占到 37.5%。此外,在第一款 ( 最窮者 )10 4,419 人當中, 老人卻占 60.3%,兒少只有 6.2%。和整體人口比較,低收入戶當中,老人偏 少,卻易落入最窮等級;兒少雖偏多,多數不是落入最窮。這意味著低收入 戶以養育小孩而落入貧窮最為普遍,老人則是缺少所得與家庭支持而易成為 「最窮」。 由於我國社會救助法採「三合一」( 所得、動產與不動產 ) 標準,來判定 「低收入戶」,第五條關於家戶人口列計、不動產價值的認定、所得設算等, 歷年修法朝向放寬,也會影響到「低收入戶」的認定。另外,經濟因素除了 部份反映在「最低生活費」的計算之外,家庭結構變遷 ( 例如單親家戶與老 人家戶的增加 ) 也相當重要。從圖 1-2 的觀察,我國低收入戶與其人口數, 受到政府照顧的比率均不及 2%,政府為擴大照顧範圍,將最低生活費 1.5 倍 以下,未符合低收入戶資格之經濟弱勢家庭的保障予以法制化,稱之為「中 低收入戶」,從 2011 年 7 月 1 日開始實施。「中低收入戶」雖不能比照「低 收入戶」獲得政府「生活扶助」( 現金 ),仍可享有全民健康保險費、學雜費 減免、特殊項目救助,以及經濟發生重大變化時之短期生活扶助等補助。實 施第一年 ( 即至 2012 年 6 月底 ) 中低收入戶計有 70,939 戶、228,180 人,受 到政府照顧的經濟弱勢,約可增加 1%。我國至 2015 年底低收入戶及中低收 入戶合計 26 萬 4 千餘戶,總數約 69 萬人,佔總人口約 3%。

註 12. 2016 年美國人均 GDP 為 57,294 美元,臺灣為 22,044 美元。 註 13. 臺灣為 350 萬,新北市 362 萬、桃園 360 萬、高雄 353 萬、臺中 352 萬、臺南 350 萬。 註 14. 比較特別的是,南韓高齡化程度雖和臺灣相若,老人貧民率卻高達 47.2%,居 OECD 國家的第二位。 註 15. 根據歷年內政部「老人狀況調查」關於 65 歲以上人口的經濟來源。

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聯合國永續發展目標 策略、埋論與實踐

420000

無貧窮

1

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೦Њ౗(%)

೦҇౗(%)

370000

ե ԏ Ε Њ ኧ ‫܈‬ Γ ኧ

1.9 1.7

170000

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120000

0.7

70000

0.5

20000

0.3

320000 270000 220000

%

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圖 1-2、我國低收入戶與人數狀況 :1992-2015( 資料來源:衛福部

若和一般工業化國家比較 11,我國法定低收入入戶與人口比率均很低。 是否因為「最低生活費」制定過於嚴苛呢 ? 這是許多學者質疑之處(林美伶 與王德睦,2000;孫健忠,1995;陳琇惠,1986;蔡明砡,2004)。其實, 拿美國的「貧窮門檻」作為比較,雖然美國 GDP 人均所得是臺灣的 2.6 倍 12 ,以 2015 年為例,美國「貧窮門檻」設定,以標準戶(一家四口人)一年 為 18,871 美元,亦即,每人每月 393 美元(以 1 比 30 換算,折合新臺幣約 11,800 元),和臺灣 11,448 元接近,比臺北市 15,162 還低了許多。基於此, 我國「貧戶率」與「貧民率」偏低,不是「最低生活費」的問題,而是關於「動 產」與「不動產」的規定,特別是國人具有相當高的不動產擁有率 ( 按 2010 年普查資料,以家戶為單位的自有住宅持有率約 85%),以 2015 年臺北市 為例,全戶不動產總計 740 萬 ( 公告現值 ) 為門檻 13,因此只要戶中有人擁有 房子,即可能超出門檻,導致適格率偏低。

17


第 一 章 : 無貧窮

五、國際發展情勢:按 OECD 貧窮定義的跨國比較 由於工業化國家幾無低於聯合國的「赤貧線」,這些國家較富有卻呈現不均現 象,因此,這類國家的「貧窮」多採「相對貧窮」,通常是在所得分布中選擇一個 適當位置做為「門檻」,低於該門檻者才會被認定為「貧窮」。因為不是每個人都 有所得,尤其是兒童、老人,以及家庭無酬工作者,他們沒有所得,是「窮人」嗎? 由於這些沒有工作的人,其家人有所得,生活狀況可能富足。據此,「貧窮」的測 量通常是以「戶」為單位,如果該戶低於「貧窮門檻」,我們稱之為「貧戶」,而 貧戶中的人口即稱為「貧窮人口」或「貧民」。 根據 OECD 家庭資料庫 (Family Database) 的定義,貧戶是指「家戶等值可支 配所得小於全國家庭等值可支配所得中位數 50%」。所謂「等值可支配所得」指 家庭可支配所得根據家庭戶內人口數採用 0.5 彈性係數調整後的數值,亦即家庭可 支配所得除以家庭戶內人口數開根號。以此測量的貧戶占總戶數的比率稱為「貧戶 率」,居住在貧戶的貧窮人口占總人口數的比率稱為「貧民率」。筆者採用相同 的測量方式,以家庭收支調查 2000-2015 年資料來計算臺灣的貧窮指標,呈現在 圖 1-3 當中。首先觀察這 16 年的趨勢,整體「貧戶率」變化不大,除了 2000 年 7.64% 為最低,之後 15 年約在 8.5%-10.5% 之間;同樣地,「貧民率」的變動, 除了 2000 年為 5.15% 最低,之後 15 年介於 5.5%-7% 之間,最高為 2009 年 ( 金 融海嘯期間 ) 的 6.92%。不論採「貧戶率」或「貧民率」,都可以看出 2001 年與 2009 年有兩個上升波段,所反映的是,前者為網路泡沫化與停建核四有關,後者 則是受到全球金融海嘯的衝擊。 20 18 16 14 12 10 8 6 % 4 2 0

೦ Њ ౗ ‫܈‬ ೦ ҇ ౗

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 Ջϡԃ ӄᡏ೦Њ౗% ‫ٽ‬Ͽ೦Њ౗% ԴΓ೦҇౗%

ԴΓ೦Њ౗% ӄᡏ೦҇౗% ‫ٽ‬Ͽ೦҇౗%

圖 1-3、臺灣貧戶率與貧民率趨勢:2000-2015 年(筆者計算自家庭收資調查原始資料)

18


聯合國永續發展目標 策略、埋論與實踐

% 50

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無貧窮

1 ԴΓ೦ጁ౗

45 40 35 30 25 20 15 10

Mexico

Israel (1)

Chile

Turkey

Japan

United States

Spain

Korea

Australia

Italy

Greece

Canada

Estonia

Portugal

Poland

OECD average

United…

New Zealand

Belgium

Slovenia

Switzerland

Ireland

Sweden

Germany

France

Austria

Slovak…

Norway

Finland

Netherlands

Hungary

Luxembourg

Iceland

Taiwan

Czech…

0

Denmark

5

圖 1-4、臺灣和 OECD 國家貧窮指標的比較:2010 年 ( 臺灣資料為筆者所計算,OECD 國家 資料來自於 OECD Family Database)

如果比較「有老人家戶」與「有兒少家戶」,如圖 1-3「老人貧戶率」老人貧 戶率明顯高於「兒少貧戶率」;「老人貧民率」同樣也是高於「兒少貧民率」。尤 其是「老人貧民率」約為「整體貧民率」的 2.5 倍,而「老人貧戶率」卻不及「整 體貧戶率」2 倍,乃因為家戶為單位,具有戶內的支持效果。按 OECD 計算方式, 顯示我國「老」比「少」落入貧窮機會大,這個現象似乎和法定低收入戶不同。乃 因為法定低收入戶還將動產與不動產列入考量,據此,不少老人因擁有不動產超過 門檻,無法獲得「低收入戶」身分;老人若沒有不動產且又缺少收入,即容易陷入 「最窮」,這也就說明在「最窮」類別中老人比例偏高的情形。由於前述臺灣老人 貧窮的特性,筆者過去在政府服務時推動「以房養老」(即不動產逆向抵押)政策, 即試圖提供一個新選擇給「有產卻無錢」的長者,將不動產轉為「現金」,作為一 項經濟來源。2025 年之後,臺灣許多嬰兒潮世代進入老年,因其不動產多屬於自 己所購置(較少來自於繼承的祖產),且子女數較少,相信「以房養老」將廣為接 受。 若和 OECD 國家比較(如圖 1-4 ),臺灣 2010 年的整體貧民率為 6.7%,排 第 4 低,兒童貧民率為 5.84%,也是排第四低,這兩個數字比 OECD 國家平均 11% 與 13.3%明顯偏低;可是在老人貧民率方面,臺灣為 16.56%,比 OECD 國家平均

19


第 一 章 : 無貧窮

12.8%為高。當時 OECD 有許多國家已進入「高齡社會」,因此這些國家在過去努 力降低老人貧窮,相對地,兒少貧民率改善相對較少,一方面是福利政策較重視老 人,另一方面也和家庭結構變遷有關。14 OECD 國家 ( 特別是英美兩國)從過去「老 人貧民率」偏高,近年來轉變到「兒少貧民率」有增加的趨勢。因素之一,在於因 離婚與未婚生育而增加「單親家庭」,兒少居住單親家庭 ( 尤其是女單親)比例普 遍居高,而單親因照顧與就業的兩難,較容易落入經濟弱勢。我國雖然「兒少貧民 率」相對較低,可是因離婚率上升,所形成的單親家庭在數量上也呈現增加,是否 未來會走向英美國家後塵,值得關注。總之,在臺灣人口變遷的脈絡下,伴隨著未 來老年人口不斷增加以及扶養比的提升,老人貧窮議題是否會惡化,更值得關注。

六、結語 「貧窮」一直都是人類社會的核心問題,從西方國家社會福利的發展歷史觀 之,工業化以前的福利觀念,强調個人道德與責任,著重於救濟。我國傳統將「行 善」視為美德,對於「鰥寡孤獨」所形成的窮困給予扶持與救濟,已有相當久遠的 歷史,孟子梁惠王下篇「老而無妻曰鰥,老而無夫曰寡,老而無子曰獨,幼而無父 曰孤,此四者,天下之窮民而無告者」「文王發政施仁,必先斯四者」,即是以這 四種弱勢作為施行仁政的首要對象。福利國家的概念立基於社會群體的共同認知 上,認為貧窮是一種社會現象,貧窮的造成是社會共同的責任,需要以社會集體力 量去解決。「福利國家」思潮的出現加重了國家提供社會福利的責任,於是對於陷 於貧窮者,不能完全歸咎其個人,而應去了解何以未能工作,或工作後為何仍然難 以維持生活?這些問題成為了政府的職責,而政府應以調整結構,並透過社會福利 手段來因應。然而,到了二十世紀末,福利國家並未能解决貧窮問題,因政府公權 力過度介入反而產生一些不良的影響,「福利依賴」的現象以及所形成之龐大財政 支出,即是最明顯的例子 ( 詹火生,1988)。最近中央政府推出「兒童與少年未來 教育及發展帳戶」,為貧窮兒童設立個人帳戶,以 2016 年 1 月 1 日以後出生低收 或中低收入戶為主要對象,由家長每人每年最高存入 1 萬 5 千元,政府相對提撥最 高 1 萬 5 千元,從子女出生到年滿 18 歲,即有約 54 萬的第一桶金,可用來脫離貧 窮代間循環現象。換言之,低收入戶是否在 18 年內不會嘗試脫貧呢 ? 政府的善意 是否會帶來反效果呢 ? 然而,對於更易落入「貧窮」或「低收入」的老人,政府除 了例行的社會救助,是否有因應措施呢 ?

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聯合國永續發展目標 策略、埋論與實踐

無貧窮

1 工業化國家基本上已非聯合國所關切的「極端貧窮」的對象,不過各個國家 仍應針對其貧窮特性訂立目標,這也是永續發展目標的呼籲。美國以兒少貧窮減半 作為未來十年目標,臺灣由於國人普遍擁有不動產,乃基於傳統「有土斯有財」觀 念,雖是臺灣社會安定的重要因素,卻使得法定「低收入戶」相當偏低,即使採用 OECD 的貧窮測量,我國貧窮率仍相對較低,唯獨老人貧民率是偏高的,值得重視 ! 因此,政府應該配合聯合國消弭貧窮的呼籲,將降低老人貧窮率做為施政重點,即 應以老人貧窮率減半(2015 年 14.5%,2030 年應降至 7.3%)作為未來 15 年的目 標。當經濟發展沒有起色、家庭機制又式微、鼓勵工作與累積個人資產方案也不適 用於老人,更令人擔憂的是,老人經濟生活倚賴退休金的比例正逐年增加時 15,政 府卻在此時降低退休年金額度,亟需留意後續效應。

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第 一 章 : 無貧窮

參考資料 1. Bianchi, Suzanne M. (1999) Feminization and Juvenilization of Poverty: Trends, Relative Risks, Causes, and Consequences. Annual Review of Sociology, 25:307-333.

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3. Haskins, Ron.2015. “ The Family is Here to Stay-or not. ” The Future of Children 25(2):129-153.

4. Hsueh, Cherng-Tay & Yu-Fang Chang 2016. Social welfare policies during global financial crisis: an example of social inclusion in Taiwan. Asia Pacific Journal of Social Work and Development (http://dx.doi.org/10.1080/02185385 .2016.1218362)

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9. 孫健忠 (1995) 臺灣地區社會救助政策發展之研究。臺北,時英出版社。 10. 陳琇惠 (1986) 訂立貧窮線之方式與標準的探討。臺北:中華民國社區發展研究 中心。

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12. 薛承泰 2004 「臺灣地區貧窮女性化現象之探討:以 1990 年代為例」,人口學 刊 29:95-122。臺灣大學人口研究中心。(TSSCI)

13. 薛承泰,2008,〈臺灣地區兒少貧窮:1991-2005 年的趨勢研究〉,「臺灣社 會學刊」40:89-130。

14. 蔡明砡 (2004) 社會救助法修正芻議。社區發展季刊,106,364-375。 15. 聯合國 2016 年可持續發展目標報告 - 中文版。

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聯合國永續發展目標 策略、埋論與實踐

無貧窮

1 附錄一 2000-2015 年我國貧窮率 (%)

貧戶率

老人貧戶率

兒少貧戶率

貧民率

老人貧民率

兒少貧民率

2000

7.64

14.16

4.43

5.15

13.80

4.61

2001

9.40

15.71

6.00

6.66

15.72

6.12

2002

9.11

15.16

5.76

6.59

15.42

6.08

2003

8.80

15.97

5.11

6.10

16.66

5.09

2004

8.73

17.46

4.07

5.66

17.51

4.22

2005

8.82

16.74

4.25

5.79

17.36

4.70

2006

8.96

16.53

4.69

5.79

16.68

4.73

2007

8.96

16.29

4.71

5.95

16.54

4.86

2008

9.07

16.00

5.12

5.94

15.76

5.12

2009

10.48

17.32

5.52

6.92

16.86

5.67

2010

9.90

16.63

5.43

6.70

16.56

5.84

2011

9.38

15.08

5.41

6.30

14.01

5.63

2012

9.66

15.91

5.21

6.22

15.63

5.52

2013

9.40

15.35

4.72

6.20

15.38

5.04

2014

8.86

14.93

4.09

5.73

14.69

4.36

2015

8.93

14.58

3.73

5.55

14.53

3.69

資料來源:2000-2015 年家庭收支調查原始資料。作者按 OECD family database 貧窮率計算方式, 即採家戶人口數開根號調整計算。

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第 一 章 : 無貧窮

24


第 二 章

零飢餓 徐世勳 教授/國立臺灣大學農業經濟學系

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第二章: 零 飢 餓

零飢餓 一、前言 「零飢餓」(Zero Hunger) 是聯合國 17 個永續發展目標 (SDGs) 的第 2 個,旨 在 2030 年前零飢餓,實現糧食安全 (Food Security),改善營養狀況和促進永續農 業。造成飢餓、糧食安全惡化的主要原因包括戰爭、貧窮、所得不均、極端氣候、 環境惡化等天災人禍。聯合國 17 個永續發展目標超過一半以上皆與糧食安全及營 養安全 (Nutrition Security) 有關。飢餓的問題不僅存在於鄉村、開發中國家,也常 常在城市、已開發國家出現,俗話說「朱門酒肉臭,路有凍死骨」、「不患寡,而 患不均」即是這個道理。 為達此永續發展第 2 個目標,我們首先要瞭解世界未來發展的三大趨勢。第一 個趨勢是快速城市化 (Rapid Urbanization)。根據聯合國的預測,2050 年全球人口 將由現在的 73 億人增加到 98 億人,而這增加的 25 億人,不分已開發國家或開發 中國家,大部份都將往城市地區集中 (UN,2017)。亞洲的城市居民佔比將由 48% 增加到 64%,拉丁美洲由 80% 增加到 90%。另根據行政院主計總處於 2010 年發布 的「人口住宅普查報告」指出,臺灣有 70.8% 的人口居住在六大直轄市,未來這個 比率還會隨著人口老化、城鄉差距的惡化等快速增加,也因此如何提供都市穩定且 安全無虞的糧食益形重要。 第二個就是消費者嗜好改變 (Diet Change)。隨著經濟發展、所得提高、食品 安全 (Food Safety) 要求及外食人口增加,消費者對於穀類食品需求日益減少,而 新鮮蔬果、肉魚奶蛋類、以及相關加工食品的需求則快速成長。其次是由「翻轉餐 桌至農場」的第二次飲食革命,由下而上,帶動量販超市供應鏈管理的「現代化革 命」。在企業嚴格管控的標準下,還要同時滿足消費者多變、快速、少量等多方面 要求,卻也大幅增加了糧食損耗及食物的浪費。 第三個是全球化 (Globalization)。隨著世界經濟聯繫日益緊密,產品之間進出 口貿易活動也更加頻繁。在「封閉經濟體」中,由於沒有對外貿易,因此糧食安全

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聯合國永續發展目標 策略、埋論與實踐

2

零飢餓

需考量是否足夠滿足人口需求,係透過供給創造需求,此時糧食安全的概念等同高 糧食自給率;但是隨著國與國之間貿易的發展,「以物換物」時代結束,供應鏈也 開始逐步發展完善;當糧食需求得不到滿足時,進口糧食成為另一選項。因此,在 「開放經濟體」中,糧食安全的概念就不再等同高糧食自給率。 在此未來發展的三大主要趨勢下,本章將討論零飢餓的意涵,及為達成永續發 展目標,其背後糧食和農業體系 (Agri-Food System) 的理論架構。本章除第一節 為前言外,第二節介紹當前全球飢餓與糧食安全的事實與數據;第三節介紹零飢餓 之論述基礎與具體目標;第四節為面對飢餓,糧食安全的重責大任別只讓農民扛; 第五節為本章小結。

二、國際發展情勢 在談及第 2 個永續發展目標 - 零飢餓之前,我們免不了要提及 2000 年於聯合 國舉行的千禧年大會。與會的 189 個國家共同簽署了「千禧年宣言」(United Nations Millennium Declaration),承諾在 2015 年前所要達成的八項「千禧年發展 目標」(Millennium Development Goals, MDGs)。其中目標一即為零極端貧困和 飢餓,該計畫提前 5 年完成赤貧減半、十億人脫離極端貧困的任務;尤其在開發 中國家,每日低於 1.25 美元的人口佔總人口數量更是由一半下降至 14%。因此, 新簽訂的永續發展目標 (SDGs) 在此基礎上對 MDGs 進一步細化,更強調普世標準 (Universality)、永續的整合多元性 (Integration) 及整體社會的轉型 (Transformation),最終形成 SDGs 的第二目標:零飢餓。 雖然 MDGs 於整體上,使得遭受饑餓的人口比例由 2000 年至 2002 年的 15% 下降到 2014 年至 2016 年的 11%。然而事實顯示約 8 億人仍缺乏獲取充足的食物。 其中,非洲撒哈拉以南,一半以上的人口都面臨過中等或嚴重的糧食安全危機,雖 亞洲地區近幾年糧食安全已大幅提升,但發展中地區仍有許多飢餓人口,因此當前 全世界仍有四分之一人口遭受嚴重糧食不安全的威脅;另一方面,5 歲以下兒童營 養問題也逐漸突顯。2014 年,四分之一的 5 歲以下兒童發育遲緩,總人數預計約 達 1.59 億;而 2000 年至 2014 年,5 歲以下兒童超重的比例增長了近 20%。全球 有 4,100 萬該年齡段的兒童超重,其中北非成長最快,而有一半兒童在亞洲。2016 年永續發展目標報告提供給我們下列的事實與數據。

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第二章: 零 飢 餓

( 一 ) 饑餓 1. 世界上有 7.95 億人,即地球人口的九分之一食不果腹,無法享受健康、活 躍的生活。 2. 世界上絕大多數的饑餓人口生活在開發中國家,約有 12.9% 的人口營養不 足。 3. 亞洲是饑餓人口最多的大洲,占全球總數的三分之二。近年來南亞所占比 重已經下降,但西亞的比重略有上升。 4. 撒哈拉以南的非洲是饑餓現象 ( 占人口比重 ) 最普遍的地區,有四分之一 的人營養不足。 5. 營養不良導致的死亡占五歲以下兒童死亡總數的近一半 (45%),達每年 310 萬人。 6. 南亞面臨著最嚴峻的饑餓問題,約 2.81 億人營養不足。在非洲撒哈拉以南, 預測在 2014-2016 年間營養不足率為 23%。 7. 在發展中世界,有 6,600 萬的小學學齡兒童餓著肚子去上學,僅非洲就有 2,300 萬。

( 二 ) 糧食安全 1. 農業是養活世界人口的最大產業,為目前全球 40% 的人口提供生計。農 業是農村貧困家庭的收入和就業機會的最大來源。 2. 全球約有 5 億個小農場,大部分仍屬旱作,他們提供了大多數開發中國家 食品消費的 80%。加大對小農經濟的投資有利於確保糧食安全、為貧困人 口提供營養、以及提高面對國內外市場的糧食產量。 3. 自 20 世紀以來,約 75% 的農作物多樣性已從農田裡消失。更好地利用農 作物多樣性可以促進更多的營養膳食,增強農業社區的生計和更有抗災能 力及永續農業系統的維護。 4. 如果女性農民可以獲得和男性同樣的資源,世界上的饑餓人數將減少 1.5 億。 5. 全球有 14 億人缺電,他們大部分生活在開發中國家的農村地區。能源貧 困在許多地區是對減少饑餓和確保世界可以生產足夠的糧食來滿足未來需 求的基本性障礙。

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聯合國永續發展目標 策略、埋論與實踐

零飢餓

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三、基礎理論與具體目標 現階段是重新思考我們如何生產、共用和消費糧食的最佳時機。如果理念正 確,方法得當,農、林、漁、牧業可以為所有人提供充足且營養的食物,並創造就 業與收入,同時支持以人為本的農村發展和環境保護。但是現在,我們的土壤、淡 水、海洋、森林和生物多樣性正在迅速退化。氣候變化對我們賴以生存的資源帶來 了極大的壓力,也增加乾旱和洪水一類的災害風險。許多農村婦女和男性單靠自己 的土地已無以為生,迫使他們不得不遷移到城市尋找機會,加速城市化的發展。 糧食和農業部門提供了永續發展中的零飢餓和貧窮的關鍵解決方案。如果我們 要為今天 8 億饑餓人口和預計到 2050 年新增加的 25 億人口提供充足且營養的食 物,且仍維持永續發展,全球糧食和農業體系 (Agri-Food System) 及理念必須做大幅 度的調整與改變。

( 一 ) 由上游「生產型農業」擴大延伸為包括中下游的糧食供應鏈或 糧食和農業體系 在快速城市化、消費者嗜好改變及全球化的三大全球趨勢下,施政重點 宜由農產品供應鏈體系的上游生產端擴大延伸至中下游的採後處理、儲運、 分級、加工與包裝等,尤其應重視二線城市 ( 或衛星城市 ) 的農產物流軟硬體 基礎建設。以蔬果為例,西螺果菜批發市場是全臺規模最大的蔬果集散中心, 每日供應全臺都會區消費大眾所需的蔬果,周遭地區的交通、用地、冷鏈、 倉儲、安全檢測、大數據分析、物聯網建設等均急需改善轉型,或許是未來 政府「前瞻基礎建設計畫」可以著力的地方。不僅可以解決極端氣候下可能 的都市糧食安全危機,也可以藉此平衡城鄉發展,創造非農就業機會,活絡 地方經濟。 其次,糧食供應鏈體系人力資源 ( 或稱農業從業人員 ) 的訓練與養成相 當重要。以臺北農產運銷公司經營的批發市場為例,其「電腦拍賣」、「清 算貨款」及「行情報導」功能,可將每日行情價即時公告全國,嘉惠眾多小農, 其「迅速集散」、「齊備貨色」等功能,則嘉惠消費大眾,這種同時服務產 銷雙方的電腦拍賣制度過去曾被視為開創我國 ICT 高科技實用的典範。當農 產品價量受到異常天候因素而產生波動時,政府應該要尊重市場的機制釋出

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第二章: 零 飢 餓

庫存來因應,並說服消費大眾不要搶購,避免以「菜蟲」、「米蟲」、「蕉蟲」 來污衊農業從業人員,無謂造成產銷對立的自我「斷鏈」,而危及都市糧食 安全。 最後,促進國際農產品貿易,彼此互通有無,也是國際因應氣候變遷, 解決糧食危機的良方。我國宜與日本、美國、澳洲及其他重要貿易伙伴國積 極洽簽自由貿易協定,調和國際動植物防疫檢疫標準,與國際接軌,袪除不 必要的非關稅貿易障礙,逐步開放農產品的進口,強化我國糧食供應體系因 應氣候變遷的韌度。 快速城市化是未來不可避免的趨勢,為提昇極端氣候下的都市糧食安全, 一個高效率、高度整合、高科技化的糧食供應鏈體系是不可或缺的。可想而 知,過去單靠上游的農民或農委會的努力是無法解決問題的,還需從中央到 地方、內政部、經濟部、衛福部、環保署等跨部會的通力合作,這也是聯合 國的永續發展目標、2017 年 G20 高峰會農業部長宣言以及 APEC 糧食安全週 (Food Security Week) 特別強調氣候變遷的因應所要揭示的重要訊息。

( 二 )「糧食安全」並不等同「高糧食自給率」 根據 2013 年 10 月農委會所公布「糧食供需年報」的統計資料顯示, 2012 年臺灣的糧食自給率 ( 以熱量計算的綜合自給率 ) 為 32.7%,比 2011 年 的 33.9% 下降 1.2%;然而,國人卻沒有因此而認為臺灣有糧食危機而瘋狂搶 購存糧。眾所周知,2008 年是國際社會大家所公認的糧食危機年,那年臺灣 的糧食自給率更低,為 32.2%,比 2012 年的還低 ( 少 0.5% ),但我們既沒 看到國內民眾瘋狂搶購存糧,或像中美洲的海地因糧食危機而暴動,導致總 理被罷黜的結果;也沒有如菲律賓、客麥隆、埃及、印尼、象牙海岸、莫三 比克和塞內加爾等發生不同程度的民眾抗議事件;而當年 (2008) 年聯合國糧 農組織於羅馬高峰會議所列出的 22 個糧食危機國家中,也沒有臺灣。 這些事實並不表示面對糧食危機,我國政府控制得宜,反而提醒我們糧 食自給率並非檢驗糧食安全的唯一指標,充其量只能說是眾多指標的一個。 若純以糧食自給率的大小來代表糧食安全的程度或做跨國的比較,相當不妥, 也不符事實,國際糧食安全專家對此限制相當清楚。筆者與中研院經濟所張 靜貞教授曾於 2013 年 11 月 5-6 日受聯合國糧農組織之邀赴羅馬總部出席專

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家會議,探討糧食安全與氣候變遷、國際貿易等三者間的關係及可能的因應 對策,並發表論文 (Chang, et al., 2015)。會議主席特別強調,根據 1996 年 世界糧食高峰會的定義,「糧食安全」係指任何人在任何時候均能透過實質、 社會與經濟的途徑有效的獲得充分、安全且營養之糧食,以迎合其飲食需要 及糧食偏好的活力健康生活。 經濟學人雜誌所編「全球糧食安全指標」(Global Food Security Index, GFSI) 係依此定義所建構的指標系統 (The Economist,2017),相當值得我們參 考。該指標系統係先由聯合國相關統計資料計算 16 個指數後,再匯總成三大 指標建構而成,可將全球 105 個國家做排序,此三大指標為:(1) 是否買得起 (Affordability and Financial Access):包括消費者購買糧食的能力,對糧食 價格衝擊的反應,以及當衝擊發生時該國政策如何維持消費者的需求等共有 6 個指數;(2) 是否供應得起 (Availability):包括糧食供給的足夠性、供給不 足的風險、國家運送食物的能力、農業研發的公共支出及農業基礎建設等共 有 5 個指數,糧食自給率為其中一項;(3) 營養是否足夠及是否安全 (Quality and Safety):包括飲食的種類與攝取營養量、以及農糧產品的安全性等共有 5 個指數。該指標系統具簡單、完整及透明等特性,相當受國際產官學界的 肯定。 依經濟學人雜誌報告顯示「全球糧食安全指標」排序:美國 (1)、丹麥 (2)、 法國 (4)、荷蘭 (5)、瑞士 (7)、加拿大 (8)、澳洲 (14)、日本 (16)、南韓 (21)、 以色列 (22)、巴西 (31)、阿根廷 (32)、中國大陸 (38)、泰國 (45)、埃及 (52)、 越南 (55)、菲律賓 (63)、印尼 (64)、印度 (66)、客麥隆 (74)、象牙海岸 (76)、 孟加拉 (81)、莫三比克 (91)、塞內加爾 (93)、海地 (102)、剛果 (105)。我國因 非聯合國會員,不在此「全球糧食安全指標」排序裡面,但中興大學特聘教 授陳吉仲 (Chen, et al., 2016) 根據「全球糧食安全指標」系統的計算公式, 納入我國相關統計資料,計算得臺灣排名應為第 23 名,遠比前面所述 2008 年發生民眾抗議或暴動事件諸國的排序還要前面,不過,比日本及韓國要落 後一些,此跨國排序似乎與國際糧食安全學者專家的看法一致。另外,新加 坡沒有農業,糧食自給率幾乎為零,但其在經濟學人雜誌 2017 報告顯示「全 球糧食安全指標」排列全球第四,顯示糧食自給率並非檢驗糧食安全的唯一 指標。

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第二章: 零 飢 餓

( 三 )「鄉村發展」並不等同「農業發展」 農村就業及人口結構大幅度的改變,最重要的原因在於農家所得中非農 業活動來源的比例越來越高。與其他已開發國家一樣 ( 例如:美國、日本、 韓國 ),我國農家所得中,來自「農業所得」的比例已跌至大約兩成 ( 美國更 慘,大約一成 )。也就是說,若是一家五口的農家,來自農業的所得只夠養活 一個人 ( 真農民 ),其他四口皆需外出謀生,靠醫院護士、裝潢、仲介、食品 加工、物流、保全、補教等所賺取的非農業所得過活,假日勉強當兼業農民 (或所謂的假農民),幫忙家裡農事。無獨有偶,就此項事實,美國農業部 的研究也特別指出「農業對地方經濟活絡的依賴度遠高於地方經濟對農業的 依賴。」 鄉村就業不單是在農業生產面,還包含服務業、批發零售、醫療保健等, 也創造許多就業機會,皆為農家所得的來源。農村因為技術發展、公共建設 的提升,許多工廠都轉移到郊區,同時創造就業。其中,交通成本與溝通成 本不斷下降,使郊區成為非常好的退休養老選項,因此人口郊區化是一個發 展趨勢;此外,許多年輕人越來越享受鄉村的生活,由於生活費用與方便性 ( 停 車、道路等 ) 較城市高,願意以通勤的方式工作,不一定要居住在城市中。 根據我國主計總處所編的產業關聯表之產業部門分類,我國共有 166 個 產業部門,其中,農業 ( 生產型農業 ) 只佔 11 個部門,農業加工部門 ( 新價 值鏈農業 ) 佔 22 個部門,其餘 133 個部門均為非農業部門。就鄉村或地方發 展而言,農業不該是唯一的選項,農業也不再是多元地方經濟發展的引擎。 這是美國著名農經學者艾爾文等人 (Irwin et al., 2010) 研究過去百年鄉村發展 與地方經濟的重要結論。簡言之,鄉村發展 (Rural Development) 與農業發 展 (Agricultural Development) 應有所區別,且鄉村經濟的發展「只有」靠 農業或「主要」靠農業當作驅動主力的想法也應修正。鄉村政策與農業政策 間的相互依存關係應該受到重視。增加農家所得的重要手段之一為增加農場 外 (Off-farm) 就業機會,這需要有個生機蓬勃的鄉村經濟來支持。而促進鄉 村發展的主要手段包括:在教育、交通運輸、健康及居住等建設的投資,以 增加鄉村地區的吸引力。在某些情況下,適當釋出農地來做新用途的使用將 有助於發展鄉村經濟,例如:發展工業園區、藉由開發運動休閒渡假設施使

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得鄉村地區為重要休閒渡假區等,鄉村發展方向決定宜由地方自行決定。 他山之石,可以攻錯。1997 年亞洲金融危機時韓國財政瀕臨破產,在國 際貸放銀行的強大改革要求下,韓國勵精圖治。根據 OECD (2008) 對韓國十 年來農業政策改革的評估報告顯示,韓國充分體認增加農家所得的重要手段 之一為增加農場外就業機會,這需要有個生機蓬勃的鄉村或地方經濟來支持。 韓國更將貿易自由化及廣簽自由貿易協定奉為經濟發展的引擎,來積極活絡 地方經濟。 MDGs 進展與當前全球發展現狀,雖有成就,然與目標結果仍有一段差 距。根據上述全球糧食和農業體系 ( 或新農業價值鏈 ) 的論述基礎,永續發展 目標 (SDGs) 第 2 個目標:零飢餓設定下列八項具體目標: 1. 在 2030 年前,零飢餓,確保所有的人,尤其是貧窮與弱勢族群 ( 包括嬰 兒 ),都能夠終年取得安全、營養且足夠的糧食。 2. 在 2030 年前,消除所有形式的營養不良,包括在 2025 年前,達成解決 5 歲以下兒童發育遲緩和消瘦問題相關國際目標,並且解決青少女、孕婦、 哺乳期婦女以及老年人的營養需求。 3. 在 2030 年前,實現農業生產力翻倍和小規模糧食生產者的收入增加一倍, 特別是婦女、原住民、家庭農戶、牧民和漁民,具體做法包括確保公平獲 得土地、其他生產資源和要素、知識、金融服務、市場以及增值機會和非 農業就業機會。 4. 在 2030 年 前, 確 保 建 立 永 續 糧 食 和 農 業 體 系 (Sustainable Agri-Food System) 並執行具有抗災能力的農作方法,以提高生產力和產量,協助維 護生態系統,加強適應氣候變遷、極端氣候、乾旱、洪澇和其他災害的能 力,逐步改善土地和土壤品質。 5. 在 2020 年前,透過在國家、區域和國際層面建立管理得當、多樣化的種 籽與植物庫,保持種子、栽種植物、養殖和馴養的動物及與之相關的野生 物種的基因多樣性;根據國際協議公平地分享利用基因資源和相關傳統知 識產生的好處。 6. 透過加強國際合作投資等方式,增加對鄉村基礎設施、農業研究和推廣服

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第二章: 零 飢 餓

務、技術開發、植物和牲畜基因庫的投資,以增強開發中國家,特別是最 落後國家,的農業生產能力。 7. 根據 WTO 杜哈發展回合 (Doha Development Round) 的協議,糾正和防 止世界農產品市場上的貿易限制和扭曲,包括同時取消一切形式的農業出 口補貼和具有相同作用的所有出口措施。 8. 採取措施,確保糧食與食品市場及其衍生工具正常發揮作用,確保及時獲 取包括糧食儲備量在內的市場訊息,以減少極端的糧食價格波動。

四、挑戰與展望:搶救剩食大作戰,糧食安全別只讓農民扛 除了加強生物科技研發與投資外,提高農業生產力的「加法」思維外,另一個 減少飢餓、提升糧食安全的作法為「減法」思維,即減少糧食損失與食物浪費 (Food Loss and Waste)。根據 Gustavsson, et al. (2011) 聯合國糧農組織 (FAO) 研究報告 指出,全球每年約有十三億噸食物從採收後到消費過程中損失或浪費掉,占糧食供 應給消費者數量的三分之一。很明顯的,若能大幅減少糧食損失或食物浪費,必可 增加世界糧食安全。 以美國為例,每年浪費的食物總值約為兩千兩百億美元,占 GDP 約 1.3%。但 諷刺的是,美國人平均每七個人就有一位挨餓,感受有糧食安全的危機。「朱門酒 肉臭,路有凍死骨」,這的確是已開發國家的奇恥大辱,難怪去年美國歐巴馬政府 及聯合國永續發展目標 (SDGs) 第 12.3 目標均信誓旦旦,宣示要於 2030 年前將食 物浪費大幅減半。無獨有偶,亞太經合會「APEC 邁向 2020 年糧食安全路徑圖」 (2014) 也認為減少糧損及浪費是解決 APEC 區域糧食安全問題的重要手段之一,希 望在 2020 年前能達成 APEC 整個地區降低糧損 10% 的目標。2016 年在祕魯舉辦 的 APEC「糧食安全政策夥伴會議」論壇,我國所提降低糧損多年期計畫,深獲與 會各國的肯定與支持,為第一個獲 APEC 核准之農業多年期計畫。所探討議題包含 農產品從採收到餐桌供應鏈之各項流程、公私部門及區域間之合作、私部門角色 (尤 其中小微型企業 ) 之強化,積極尋求並提倡跨界降低糧損之各種方式,採取必要的 政策措施及運用農業科技,減少不必要的糧食損失與食物浪費,以因應全球人口持 續成長所帶來的糧食安全嚴峻挑戰。

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「糧食損失」在供應鏈的生產、採後處理與儲存、加工與包裝、批發與零售、 消費等每個階段都有可能產生。首先,在生產階段的損失,主要是指農產品在收獲 採收時,因工具不夠精良所造成之損失,而水果與漁獲也可能因不符合經濟效益或 沒達到消費者要求品質而被丟棄,造成糧食損失及浪費。其次,在採後處理與儲存 階段,主要發生在預冷處理、運送、儲藏等過程中遭遇到病蟲害攻擊而產生之損失, 或在加工及包裝過程中因規格或品質缺陷而導致無法加工之損失,或因缺乏良好設 備而造成糧食之損失。在批發以及零售階段的損失,主要是產品沒達到消費者預期 之外觀、品質標準,抑或是超過其食用期限而遭淘汰或丟棄。最後,在消費階段的 損失,主要是指居家或餐廳消費時所產生的浪費,包括未達食用標準而被淘汰、食 物被購買但是卻被遺忘而過期、食物被烹煮但是沒有吃完等。 糧食安全的確與農業生產鏈上游的農民、中游的批發零售商、量販超商、下游 的餐飲業與消費者等的積極配合減少糧損很有關係。過去我國農政單位一向偏重生 產型農業,在「糧食安全等同提高糧食自給率」的迷思下,糧食安全的重責大任, 全由上游的農民來扛,且幾乎不計任何成本及代價。影響所及,大家普遍誤認為糧 食安全與中下游農產品供應鏈業者、一般升斗小民沒什關係。我們雖不必有蘇東坡 「為鼠常留飯,憐蛾不點燈」悲憫萬物的善心,但我等庶民,士農工商,皆可「搶 救剩食」,減少糧食損失及食物浪費,為糧食安全盡棉薄之力。

五、結語 在快速城市化、消費者嗜好的改變及全球化等三大未來主要發展趨勢下,農 業已由傳統的「生產型農業」轉變為永續的「糧食和農業體系」,這是我們為零飢 餓,提高糧食安全所應體認的基本架構。本章首先介紹當前全球飢餓與糧食安全的 事實與數據,其次提出零飢餓八大具體目標 ( 包括:永續糧食和農業體系、非農業 就業機會、減少糧損與食物浪費等 ) 背後的論述,主張由上游「生產型農業」擴大 延伸為包括中下游的糧食供應鏈或糧食和農業體系,「糧食安全」並不等同於「高 糧食自給率」,「鄉村發展」並不等同於「農業發展」等概念。另外,促進國際農 產品貿易自由化,彼此互通有無,均為國際因應氣候變遷之道,亦是零飢餓與解決 糧食危機之良方。最後,零飢餓與維護糧食安全不應全由農民負責,而是糧食和農 業體系上中下游所有的人,人人皆可減少糧食損失及食物浪費,為糧食安全盡棉薄 之力。

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第二章: 零 飢 餓

參考資料 1. 行政院主計總處,2010。「人口住宅普查報告」。 2. 行政院農委會,2013。「糧食供需年報」。 3. APEC, 2014. APEC Food Security Roadmap towards 2020 (Version 2014), Third Senior Officials’ Meeting, Beijing, China, 20-12 August 2014.

4. Chang, Ching-Cheng, Huey-Lin Lee, Shih-Hsun Hsu, 2015. “The Potential Impact of Climate Change-Induced Sea Level Rise on the Global Rice Market and Food Security,” in Aziz Elbehri (eds), Climate Change and Food Systems: Global Assessments and Implications for Food Security and Trade, Rome, Italy: Food and Agriculture Organization of the United Nations.

5. Chen, Chi-Chung, Jou-Chen Shih, Shih-Hsun Hsu, and Ching-Cheng Chang, 2016. “ On Trade Liberalization and Food Security: A Case Study of Taiwan using Global Food Security Index (GFSI)”, Frontiers of North East Asian Studies, Vol. 15(2016): 1-26.

6. Gustavsson, J., Cederberg, C., Sonesson U, van Otterdijk R, Meybeck A., 2011. Global Food Losses and Food Waste: Extent, Causes and Prevention, Rome, Italy: Food and Agriculture Organization of the United Nations.

7. Irwin, Elena G., Andrew M. Isserman, Maureen Kilkenny, Mark D. Partridge, 2010. “ A Century of Research on Rural Development and Regional Issues,” American Journal of Agricultural Economics. 92(2): 522–553.

8. OECD, 2008. Evaluation of Agricultural Policy Reforms in Korea, Paris. 9. The Economist, 2017. “ Global Food Security Index 2017: Measuring Food Security and the Impact of Resource Risks”.

10. UN, 2016. “ Sustainable Development Goals: 17 Goals to Transform Our World.” United Nations. Accessed March 17, 2016. http://www.un.org/sustainabledevelopment/sustainable-development-goals/.

11. UN, 2017. “ Department of Economic and Social Affairs”, United Nations Population Division. World Population Prospects: The 2017 Revision, Key Findings and Advance Tables. ESA/P/WP/248.

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第 三 章

良好健康與福祉 曾育慧 博士/ Centre for Health Policy, School of Public Health, University of the Witwatersrand, South Africa 江東亮 教授/國立臺灣大學健康政策與管理研究所 王根樹 教授/國立臺灣大學公共衛生學院

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第三章: 良 好 健 康 與 福 祉

良好健康與福祉 一、前言 永 續 發 展 目 標 (Sustainable Development Goals, SDGs) 第 三 項「 確 保 健 康 的 生 活, 促 進 各 年 齡 層 所 有 人 的 福 祉 」(Ensure healthy lives and promote wellbeing for all at all ages),可以用四個字概括,就是全民健康。這個全民健 康的概念看似簡單,卻是人類繞了好幾圈,經過數次跌宕與教訓後,才在 2016 年 回歸初衷理想。本文首先簡介永續發展目標 3 (SDG-3) 的整體架構,其次以公共 衛生典範轉移與流行病學轉型,說明千禧年發展目標 (Sustainable Development Goals, MDGs ) 跨入 SDGs 時代後健康目標內容的改變,接著討論國際上推動健康 目標的重點與實例,最後檢討臺灣的現況與挑戰,並且以任何推動全民健康的努力 都不應忽視更上游的社會因子作為結論。

二、永續發展目標、標的及策略 SDG-3 共有 13 項子目標與 27 項指標,如表一所示。世界衛生組織 (World Health Organization, WHO) 是國際上推動 SDG-3 和其它健康相關目標的主責機 構。為了協助各國落實與進度監測,WHO 提出一個完整的 SDG-3 架構,將子目 標分為三大類 ( 圖 3-1)。第一類是 MDGs 的延續,包括:降低孕產婦死亡率、降 低兒童死亡率、終結傳染性疾病的流行,與普及生殖健康服務等四個子目標;第二 類為因應當前重大公衛威脅所推出的新內容,包括:非傳染性疾病、物質濫用、交 通事故和污染造成的健康危害等四個子目標;第三類則涉及執行面議題,包括:「菸 草控制框架公約」的實施、藥品與疫苗可近性、健康財源與人力和風險管理等四個 子目標。最後,世界衛生組織指出:全民納保不但是子目標之一,也是達成其它子 目標的要件,它確保健康體系各部門的一致性,保障人人有公平的可近性,因此置 於所有子目標之上 (WHO, 2015)。

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聯合國永續發展目標 策略、埋論與實踐

表 3-1、永續發展目標三之子目標與指標

子目標

指標

3.1 到 2030 年,全球孕產婦死亡率降至每十萬名 3.1.1 孕產婦死亡率 活產嬰兒數 70 人以下 3.1.2 由受過訓練人員接生比例

良好健康與福祉

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3.2 到 2030 年,消除新生兒和 5 歲以下兒童可預 3.2.1 5 歲以下兒童死亡率 防的死亡,各國將目標訂在新生兒死亡率低於 每千名活產嬰兒數 12 人以及 5 歲以下兒童死 3.2.2 新生兒死亡率 亡率低於每千名活產嬰兒數 25 人 3.3.1 每千名未受感染人口中愛滋病毒新感染病 例數,依性別、年齡與主要族群分層 3.3 到 2030 年,消除愛滋病、結核病、瘧疾和被 3.3.2 結核病發生率 ( 每 10 萬人新案數 ) 忽視熱帶疾病等流行病,打擊肝炎、水媒與其 3.3.3 瘧疾發生率 ( 每千人新案數 ) 它傳染性疾病 3.3.4 B 型肝炎發生率 ( 每 10 萬人新案數 ) 3.3.5 罹患被忽視熱帶疾病需接受介入之人數 3.4 到 2030 年,透過預防與治療,減少 1/3 非傳 染性疾病致過早死亡率,並促進心理健康

3.5 強化物質濫用的預防與治療,包括麻醉藥物濫 用和有害使用酒精

3.6 到 2020 年,全球道路交通事故死傷數減半

3.4.1 心血管疾病、癌症、糖尿病或慢性呼吸道 疾病死亡率 3.4.2 自殺死亡率 3.5.1 物質使用疾患治療介入的普及率 ( 藥物、 社會心 理、復健與後續服務 ) 3.5.2 有害使用酒精量,根據國情定義為一年 (15 歲以上)人均純酒精消費公升數 3.6.1 道路交通事故死亡率

3.7.1 有需求之育齡婦女(15-49 歲)取得現代 計畫生育方法之比例 3.7 到 2030 年,確保所有人都能取得性與生殖健 康服務,包括家庭計畫、資訊與教育,並將生 殖健康納入全國性策略與計畫中 3.7.2 特定年齡組(10-14 歲;15-19 歲)每千名 女性之青少年生育率 3.8.1 必要之健康服務普及率 ( 包括生殖、孕產 婦、嬰兒與兒童健康、傳染病、非傳染病 3.8 實現全民納保,包含所有人的財務風險保障、 服務,以及提供一般人與最弱勢人群服務 優質的必要健康服務、安全有效同時品質無虞 之能力與可近性 ) 並可負擔的藥品與疫苗 3.8.2 家戶健康支出佔家戶總支出或收入偏高之 人口比例

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第三章: 良 好 健 康 與 福 祉

子目標

指標 3.9.1 可歸因於家戶與環境空氣污染的死亡率

3.9 到 2030 年,大幅減少有害化學物質與空氣、 3.9.2 可歸因於不安全飲水、不衛生廁所和缺乏 個人衛生設備的死亡率 水土污染造成的死亡與疾病人數 3.9.3 意外中毒死亡率 3.a 酌情在各國加強執行「世界衛生組織菸草控制 3.a.1 15 歲以上人口年齡標準化菸草使用盛行率 框架公約」 3.b 支持研發主要影響開發中國家的傳染病和非傳 3.b.1 目標人口已接種所有法定疫苗之比例 染病疫苗與藥品,根據「與貿易有關的智慧財 產權協定與公共衛生杜哈宣言」的規定,提供 3.b.2 投入醫學研究和基本保健部門的官方發展 可負擔的必要藥品和疫苗,該宣言確保開發 援助總淨額 中國家有權利用「與貿易有關的智慧財產權協 定」中為保障公共健康,尤其是讓所有人取得 3.b.3 醫療機構持續備有可負擔之必要藥品的比 藥品的彈性條款。 例 3.c 大幅在開發中國家提高健康財源,以及衛生人 員之聘雇、發展、培訓和留用,尤其在低度發 3.c.1 衛生人員密度與分布 展國家與發展中島嶼國家 3.d 強化各國,尤其是開發中國家早期預警、風險 3.d.1 國際衛生條例 (IHR) 之能力和緊急公衛事 降低,以及國內與全球健康風險管理的能力 件準備度 資料來源:2017 年 3 月公布之新版指標 Revised list of global Sustainable Development Goal indicators。網址:https://unstats.un.org/sdgs/indicators/indicators-list/

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聯合國永續發展目標 策略、埋論與實踐

SDG-3

良好健康與福祉

3

圖 3-1、世界衛生組織實踐健康目標架構圖 * * 本 圖 經 世 界 衛 生 組 織 授 權 翻 譯, 原 圖 來 源:World Health Organization. Health in 2015: from MDGs, Millennium Development Goals to SDGs, Sustainable Development Goals.  Chapter 9 The SDGs: reflections on the implications and challenges for health, Figure 9.1, Page 196, 2015;網址:http://www.who. int/gho/publications/mdgs-sdgs/en/。

在進入內容討論之前,先談談健康目標發展的脈絡。為什麼 SDG-3 要強調「全民」、 「各年齡層所有人」?這與近代全民健康 (Health for All) 運動的興起有關。其實早在 1948 年的兩份重要文件 –「世界人權宣言」與「世界衛生組織憲章」– 即指出享有和維 持健康的基本人權,不得因性別、種族、宗教、政治信仰、經濟或社會條件而有所差異。 這是人類社會歷經世界大戰及經濟大恐慌的慘痛教訓後所欲捍衛的普世價值,也影響戰 後不少國家實施公醫制度或全民健保。

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第三章: 良 好 健 康 與 福 祉

不過,醫療至上的趨勢到 1970 年代出現瓶頸,費用的上漲更如無底洞般形成 龐大的財務負擔,於是加拿大衛生部長率先開了第一槍,提出醫療照護以外,基因、 環境與生活方式也是不可忽視的健康決定因素。另一方面,深知醫療有其侷限的 WHO 理事長 Mahler 則企圖將 WHO 的取向從醫療與技術面導往政治與社會面向, 促成了 1978 年 134 國代表齊聚前蘇聯哈薩克共和國,提出西元 2000 年達成全民 健康的 Alma Ata 宣言,強調透過跨部門合作與社區參與的策略,從八個基層保健 要素 ( 衛生教育、地方流行病控制、擴大疫苗接種、母嬰健康、必要藥品、營養、 傳染性疾病治療、安全飲水與環境衛生 ) 著手 (WHO, 1978),創造有利健康的社會 環境。 帶著社會革命色彩的全民健康運動,很遺憾地因當時的冷戰情勢而備受猜 忌,部分學界也質疑全面提供基層保健服務過於理想化,提出打折的選擇性途徑 (Cueto, 2004),全民健康運動暫時沉寂,默默地啟發未來的公衛人。1980 年代以 後,在新自由主義浪潮下,民營化、去管制等政策透過世界銀行的貸款附加條件, 從已發展國家大舉入侵開發中國家。這套有利社經優勢族群的自由市場遊戲規則使 得弱勢者失去保護,於是 80 年代以前的社經進展,包括健康在內,開始出現倒退, 而國家之間以及各國內部的不平等也急速擴大。 冷戰結束後的 1990 年代,國際情勢有了新的面貌,發展路線也得到修正。聯 合國針對除貧、教育、環境、健康、婦女等單一議題陸續召開高峰會,提出限期量 化目標的作法得到西方援助機構的背書,最後收編成千禧年發展目標,做為人類 邁入 21 世紀的願景(曾育慧、江東亮,2014)。八項 MDGs 裡的降低兒童死亡率 (MDG-4)、降低孕產婦死亡率 (MDG-5),以及降低重大傳染病發生率 (MDG-6) 都 是直接而明確的健康目標。接下來的 15 年,國際機構與開發中國家的健康部門便 集中資源在實現這三大目標。有了清楚的政策引導,1990-2015 年的全球 5 歲以下 兒童死亡率下降超過一半,孕產婦死亡率下降 44%,愛滋、瘧疾與結核病發生率 也下降 (UN, 2016),可以說 MDGs 是促使各國聯手,以目標導向解決公共衛生問 題的起手式。 然而,我們不得不正視,2015 年的成果離 MDGs 目標值還有一大段差距。就 健康體系而言,綜合性基層保健服務無法落實,國際與各國國內的健康差距普遍存 在,以及未特別重視健康與社經跨部門合作和民眾參與,都是 MDGs 忽略的面向。

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首先是健康體系因龐大的垂直計畫被架空,無暇顧及全面的基層保健。在 1990-2015 年間,全球健康援助金額的分配如下:愛滋病防治佔 29.7%,兒童健康 17.9%,孕產婦健康 9.8%、瘧疾 6.3%、結核病 3.4%,其它非 MDGs 項目只分到 3

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成 (Dieleman et al., 2016)。集中火力固然不失為策略之一,但資源過度挹注特定 計畫,迫使健康體系只能服務少數議題,主客易位的結果是健康體系難以發揮全面 的功能,甚至也無力維繫特定介入計畫的成果。以佔全球援助高達 1/3 的愛滋病防 治為例,南撒哈拉國家獲取最多援助款,該區的指標國南非,15-49 歲年齡層的愛 滋盛行率在 1990 年為 1%,2000 年 19.9%,到了 2015 年竟只稍降至 19.2% (World Bank, 2017a),這是垂直介入導致健康體系零碎化,計畫本身亦難以收效的典型案 例。 其次,是對於改善不平等沒有作為。MDGs 歷年的進度報告僅呈現目標值與 現況的差距,若把數據做任何社經變項的分層分析,不管是性別、區域、族裔、城 鄉、所得、教育程度…健康不平等的惡化一目瞭然。即使進度報告中略有提及,但 既然不屬於 MDGs 的範圍,故也沒有提出策略或行動來因應。最後,是未重視跨 部門合作的議題。舉例來說,健康進度嚴重落後的國家當中,有許多長期政治不穩 定,而所影響的範圍顯然不是健康部門而已,這個瑕疵後來促成 SDG-16 和平目標, 成為永續發展的面向之一。民眾的健康廣泛受到各種社經因素的影響很深,但在 MDGs 時代卻鮮少推動健康部門與社經跨部門的合作。 在全球傾力思考後 MDGs 時代該何去何從之際,上述問題一再地挑戰現狀, 健康的社會決定論 (Social Determinants of Health) 也逐漸成為解決問題的有力主 張,為 SDG-3 和其它目標帶來深刻的啟發。健康的社會決定論認為,人們從出生、 成長、工作乃至終老的日常生活條件,以及形塑這些條件更上層的力量,包括政治 經濟社會制度、所有公共政策、文化規範…等,都會影響健康,因此必須從上游著 手才能有效的改善群體健康。WHO 在 2003 年迎來服膺 Mahler 理念的理事長李 鐘郁,重現全民健康運動的精神,成立「健康的社會決定因素委員會」,2008 年 發表報告並在世界衛生大會做出「針對健康之社會決定因素採取行動,以減少健康 不公正現象」的決議,這是透過公共衛生實現社會正義的另一道里程碑 ( 江東亮, 2015)。

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這個新典範不但繼承全民健康運動,還融合 19 世紀的社會致病論,20 世紀 初期的生命歷程觀點和後期的健康促進運動,甚至也包括晚近生物醫學領域的胎 源假說,促成了早期兒童發展 (Early Childhood Development)、健康融入所有政 策 (Health in All Policies)、健康促進場域 (Healthy Setting)、全民納保 (Universal Health Coverage) 等相關倡議的蓬勃發展,SDG-3 文字中特別提出的「各年齡層」 也是這些觀點的表現之一。誠然,這些論述都不是今日才出現,只是歷經時代更迭 和不同價值觀的挑戰,在當下重新集結,目的是為了回應日益嚴重的健康挑戰,以 更豐富的研究證據支持有助於改善每日生活條件的政策,為不平等另一端的弱勢人 群發聲,爭取健康福祉。 回顧完歷史,再重新檢視圖一的 SDG-3 架構,便能理解 WHO 為何視全民納 保為關鍵,因為這與強化健康照護體系息息相關,能滿足全民基本的醫療需求,有 效減少因病而貧的問題。另外 8 項子目標是針對特定的健康議題,包括未完成的 MDGs 目標,尤其是可避免的孕產婦與兒童死亡。新增的部分以非傳染病和心理健 康為首,是因應疾病與人口轉型,傳染病逐漸受到控制,壽命大幅延長,老年人口 增加,於是慢性病如癌症、心腦血管疾病、糖尿病、肥胖症等,以及事故傷害成為 主要的健康問題。這些所謂的文明病不但是已發展社會的流行病,在持續對抗傳染 病的開發中國家更形成雙重的疾病負荷。 這些問題的共同點,在於疾病集中在社經地位較差的人群,必須透過社會介 入,用政策和跨國、跨領域合作的方式,為弱勢者營造有利健康、具有社會保護力 的整體環境,所以 SDG-3 直接把 4 大策略寫入子目標。菸害防制做為第 1 項,是 因為全球高達 22% 的全癌症死亡可歸因於吸菸 (WHO, 2012),吸菸造成的危害可 見一斑,但要改變吸菸行為不能依賴個人意志力,而是建立無菸環境,於是 WHO 主導的「菸草控制框架公約」在 2005 年生效,這是 WHO 第一個,也是唯一的國 際公約,對於廣告、價格與稅收都有明確規範。第 2 項藥品與疫苗的可近性與第 3 項財源與人力,則是為了強化健康體系,尤其是基層的醫療保健;最後一項是基於 SARS 爆發以來,體認到建立全球疫情監測、通報與回應機制的必要性而訂。新舊 目標的並陳,代表著貧窮的國家與人民依然在為基本生存權而努力,但隨著人口健 康問題的轉型,不平等的惡化,健康介入也必須納入更全面的思維。

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值得指出的是,雖然監測行動成果指標一一訂出,但必須依賴可信且穩定的數 據來源。MDGs 時代的孕產婦死亡率、5 歲以下兒童死亡率、愛滋病、結核病、瘧 疾等,在十餘年來的投入之下,已經建立品質堪稱良好的跨國資料庫,然新增項目

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的監測系統 ( 例如:心血管疾病、癌症等各項慢性病 ) 需要時間,各國的準備程度 也受到基礎建設、能力與資源的考驗,目前資料的取得以及品質仍有待克服。舉例 來說,有些資料需要醫療機構的通報、有些得透過調查或靠生命統計系統,如家庭 計畫、藥品可近性、出生登記等。最後,許多指標的定義應做進一步釐清,而且所 有的資料都應分層呈現。

三、國際發展情勢 進入 SDGs 時代,我們已經建立共識,強化健康體系是 SDG-3 的首要任務。 廣義的健康體系包含所有以促進健康為主要任務的機制和改善健康決定因子的行 動,要能夠滿足基本健康需求,財務負擔公平,使人人享有尊嚴。因此,服務提 供、人力、資訊系統、必要藥品的取得、財源,以及治理,被視為健康體系的六大 建構要素。要素之間也具有動態的關聯,治理與資訊系統是確保其它要素運作良好 的前提,財源與人力為體系的投入要素,而服務提供和藥品可近性則為體系的產出 (WHO, 2010)。 為了避免重蹈全民健康運動和 MDGs 的覆轍,以及建立各國投資健康體系的 信心,世界衛生組織繼 SDG-3 架構之後,又發表「永續發展目標的健康價格」(The SDG Health Price Tag) 推估 2030 年達成健康目標所需的費用,但實際的用意是 在引導資源的使用。該研究指出,當中低收入國的醫療保健支出佔國內生產毛額 (GDP) 從現今的中位數 5.6% 漸次提升到中位數 7.5%,並將資源優先用於聘雇衛 生人力,興建配置足夠人力與藥品的基層醫療保健中心,便能大幅減少早夭人數, 包括嬰兒、五歲以下兒童,和慢性病死亡人口,平均餘命也能增加 3 至 8 年。更具 有說服力的是人類的健康生命總年數可增加 5 億年,而且 85% 的所需經費都在各 國可負擔的範圍內,這是說服政府提高國內健康支出,也讓國際援助機構願意資助 的關鍵 (Stenburg et al., 2017)。當然,WHO (2015) 除了呼籲提高投資之外,一再 強調資源分配的優先順序和效率,都將影響最後的成果。

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我們可以用實際案例來支持這份經濟評估。中南美洲的古巴、智利、哥斯大黎 這三個名稱以英文字母 C 為首的國家 ( 簡稱 3C 國家 ) 是健康表現佳,經常被引用 的正面例子。根據世界銀行 (World Bank, 2017b) 的統計,中等收入國家的公部門 健康支出佔 GDP 的比例,在 1995 至 2014 年間從 2.4% 上升至 3.0%。注重基層醫 療保健的 3C 國家投入均優於平均值,智利從 2.5 到 3.9,哥國 5.0 到 6.8,而古巴 更是自 4.6 躍升為 10.6,超越高收入國(5.9 到 7.7),三國的平均餘命在 77-79 歲, 與先進國家不相上下。古巴政府在各地廣設社區型衛生所,將包括醫師在內的大批 衛生人力投入基層,形成獨特又有效率的基層醫療網,是極少數落實 Alma Ata 宣 言的國家,在資源極度匱乏的數十年內造就令人敬佩的古巴奇蹟 ( 曾育慧, 2010; Reed, 2008)。 哥斯大黎加的特色是整合社會安全與健康部門。健康部把住院與基層醫療移轉 到社會安全系統。該系統由雇主、勞工與政府三方挹注資金,特別注重基層保健團 隊照顧貧窮與弱勢人口的能力,形成覆蓋率高的財務與健康保障。哥國也大幅裁減 軍備,轉為投資教育和健康。 智利原是二次戰後實行公醫制的國家之一,派遣住院醫師進駐鄉村,成功地使 全國多數人口享有基本醫療照護,但 1980 年代大幅醫療私有化後嘗到苦果,政府 才刻意限縮私部門,並於 2005 年推動全民健康普及政策 (Cotlear et al., 2015)。 這三個不富有小國的故事:古巴遭全球禁運多年從未犧牲健康部門、智利擺脫獨裁 政府後雖然繼承自由化市場政策,卻努力恢復社會化的醫療服務,以及哥斯大黎加 重視衛生福利甚於軍備,讓我們知道投資健康體系並非能不能,而是願不願意的問 題。 至於高所得國家,財富與健康之間的關係愈來愈弱。社會階層差距大的富有 國家,許多青少年與成年人死於自殺、暴力與酒精中毒,平均餘命甚至低於中等收 入國。在英國,倫敦的地鐵從市中心的西敏寺站往東,幾乎每過一站平均餘命減 少一年 (Association of Public Health Observatories, 2008);20 分鐘的車程,平 均餘命差距高達 12 年 (Cheshire, 2012)。在美國,白人男性當中,沒完成 12 年基 礎教育的人,和上學 13-15 年的人相比,平均餘命也短少 12 歲 (Olshansky et al., 2012)。 為什麼在醫學發達的美國,還有採行公醫制 70 年的英國,會出現大幅的健康 不平等?這再度突顯醫療對健康的貢獻有限,而醫療之外的教育、性別、就業、工

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作條件、居住環境、消費與生產模式等其它 SDGs 都是重要因子。這說明了 WHO 在架構 SDG-3 ( 圖 3-1)時,先提全民納保,最後依然強調健康需要跨部門合作, 無法脫離其它目標而單獨達成。更值得注意的,是同一個城市裡,富人與窮人同時

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存在,健康後果卻截然不同的現象,這便是 MDG-4、5、6 過渡到 SDG-3 時代的 重要意涵,前者只專注開發中國家特定的健康議題卻功敗垂成,後者則要求全球每 一個國家建立各面向均須兼顧公平的社會來達到全民健康。理想雖高,但只要走的 方向正確,就能逐漸趨近目標。

四、臺灣發展現況與挑戰 臺灣古時被稱為「瘴癘之地」,如今已擠身高所得國家之林,平均餘命在一百 年間從 32 歲 (1915) 提高到 80 歲 (2015) ( 內政部,2017),納保率超過 99% 的 全民健保也實施多年,是值得慶幸的進展。但全民健保不等於全民健康,這項制度 的主要功能是保障公平就醫,減少因病而貧,所以只要檢視 SDG-3 的內容,再對 照臺灣當下面臨的疾病與失能問題,包括各種形式的健康不平等,就能明白我們應 做而未做的工作有很多。事實上,涵括全球 188 國的 SDG-3 基線研究,便直接點 出臺灣停滯甚至退步的項目,有愛滋病與 B 型肝炎、空氣污染、孕產婦與兒童健康、 水與個人衛生等 (Lim, Fullman, Murray, and Mason-Jones, 2016)。這個清單提醒 我們,有部分以臺灣的能力早該做到的基本公衛項目,實際上是不及格的。 基本的要求做不到,問題出在治理與觀念,這是一體二面。在治理上,臺灣的 醫療體系發展軌跡跟智利有些類似,1950~60 年代的政府政策以公立醫院為主力, 進入 70 年代與 80 年代中期鼓勵私人資本投入,此後私部門不論是在醫院數、病床 數、人力、資本規模,都凌駕公立醫療機構(陳美霞,2011)。但我們不像智利政 府後來有意識的約束私部門的擴張,國家對公立醫院的補助反而愈來愈低,迫使公 立醫院不得不走上企業化。醫療體系私有化、醫療服務商品化的後果之一,就是醫 療支出不斷增加,排擠了預防的可能。預防勝於治療是顛撲不滅的道理,兒童時期 的發展也會形塑成年乃至老年的健康樣貌,但這些道理在過度崇尚醫療的風氣下淪 為空洞的口號。臺灣的國民醫療保健支出 (NHE) 用在醫療的比例近 9 成,花在公共 衛生或預防部門卻只有 4% ( 衛生福利部,2015);龐大的醫療支出和社會福利也 多用在中老年人口,也就是說我們分配給基層保健與人生早期的資源都是不足的。

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第三章: 良 好 健 康 與 福 祉

觀念也許才是問題的核心。經濟表現長期被視為發展的單一指標,政府施政均 以「拼經濟」為優先,並得到民眾與產業的支持。然而,臺灣過度追求經濟成長演 變成掠奪式開發的實例不勝枚舉:排放廢水,污染生活與農業用水的高科技產業難 以規範(杜文苓,2016);責任制和不安定雇用迫使勞工犧牲家庭生活與休息時 間,不幸發生過勞死或職業傷病時卻經常求助無門(陳旻沂,2013;王嘉琪等人, 2009);追求低價能源興建或延役高風險的核電廠;接連發生的塑化劑、毒澱粉 與劣油等食安事件更暴露寬鬆的法規與管理不足以確保食品安全。在企業轉嫁風 險、規避社會責任和壓低生產成本以累積財富的同時,全力投入經濟活動但承擔各 種風險的工作貧窮者愈來愈多(江欣彥,2016),民眾生活品質下降,各階層之間 的關係日趨緊張,社會凝聚力也隨之減弱。從公共衛生的工具性目的來看,公衛在 西方國家的發軔,是 19 世紀的統治者為了確保健康勞動人口的供給和社會安定所 採取的手段(江東亮、鄭雅文,2007),但現況似乎是以健康做為經濟成長的代價, 社會也得承擔勞動力喪失和貧富差距加大的後果。因此觀念的改變,以健康的社會 決定論和永續出發的公共政策,將有助於改善發展不同面向的失衡。

五、結語:健康是社會產物,需要全民參與 公共衛生是以健康平權為目標,社會為確保人們享有健康生活的條件,集體所 做的種種努力 (IOM, 1988)。本文即從這個觀點,闡述全民健康運動的發展,健康 目標從 MDGs 到 SDGs 的轉變,以及轉變所象徵的意義。我們既已知道健康是社 會的產物,就必須力爭上游,從教育、住居、交通、勞動、經濟、社福到環境等公 共政策開始介入,為人民及與人民一起,營造永續且有利健康的社會環境,實現公 共衛生所追求的全民健康的理想。

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第 四 章

優質教育 葉欣誠 教授兼所長/國立臺灣師範大學環境教育研究所

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第四章: 優 質 教 育

優質教育 一、前言 2012 年 Rio+20 會議通過了「我們想要的未來」(The Future We Want)( 聯合 國,2012),並且通過若干重要決議,其中之一即為制訂永續發展目標 (Sustainable Development Goals, SDGs)。2012 年 9 月展開作業,並且於 2013 年 1 月成立公 開工作小組 (OWG),開始積極研訂 SDG。2014 年 9 月,聯合國第 68 屆大會採納 OWG 所提 SDGs 案,包含 17 項目標及 169 細項目標。當年 11 月,SDGs 納入「後 2015 發展議程」(Post-2015 Development Agenda),並在 2015 年改名為「2030 永續發展議程」(The 2030 Agenda for SD),在 2015 年 9 月時在聯合國大會中 獲得 193 個會員國同意而正式通過。聯合國以「翻轉我們的世界」(Transforming Our World) 為題,發行了專書,說明 2030 永續發展議程的宗旨與內容 ( 聯合國, 2015)。 「 翻 轉 我 們 的 世 界 」 說 明 了 SDGs 用 以 銜 接 2015 年 底 到 期 的 千 禧 年 目 標 (MDGs),重新定位世界各國到 2030 年前努力的目標。並且特別說明了這 17 個目 標背後的理念。一如 Rio+20 設定的二大議題:「永續發展與消除貧窮脈絡下之綠 色經濟」與「永續發展制度架構」所強調的,「消除貧窮」是聯合國永續發展目 標的首要之務,也因如此,SDGs 的第一個就是「零貧窮」(Zero Poverty)。整體 的 SDGs 包括了與經濟、環境、社會等相關的 17 個目標,希望透過的策略是提昇 消費與生產的永續性,保護與管理自然資源,以確保未來世代的發展機會。此外, SDGs 有另一個重要概念:無分別,或「包容」(Inclusion)。經濟成長、社會發展 與環境保護是為了造福所有的人,不分年齡、性別、身心狀況、文化屬性、種族、 膚色、國籍、新舊移民、宗教、經濟或社會地位等。為了達到所有的目標,以促進 全人類的永續發展,教育成為一個必須的手段。也因如此,在 17 個目標中,教育 排在第四,緊接在零貧窮、零飢餓、確保健康等基本生存條件的維護之後。

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聯合國永續發展目標 策略、埋論與實踐

SDG-4 是「Quality Education」, 即「 有 品 質 的 教 育 」 或「 優 質 教 育 」, 整 體 論 述 為「Ensure inclusive and equitable quality education and promote lifelong learning opportunities for all」,即「確保包容、公平的優質教育,並提 昇所有人的終身學習機會」。之下分為七個子目標 (1-7) 與三個附屬目標 (a-c),分 別針對教育機會、方式與成效等訂出關鍵目標,並說明達到的基本策略。由於「教 育」是培養世界公民的基礎,聯合國教科文組織相應的工作或主題相當多,且不是 在 2015 年 9 月才開始的。本章就 SDG-4 的理念與相關目標、主題活動、歷史脈絡、 成效與各方議論,分別說明。

優質教育

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二、永續發展目標、標的及策略 如前所述,SDG-4 名為「優質教育」,其主要意旨為確保所有人都能夠獲得 優質、公平的終身學習機會。在教育領域中,「教育」(Education) 為一統稱,其 中最主要的活動就是「教學」(Teaching) 與「學習」(Learning);前者為「教育者」 的角度,提供好的內容、管道與環境,而「學習」(Learning) 則是學習者觀點的活 動。以「學習」為導向提供教育資源或訂定策略,是現在討論教育的趨勢。SDG-4 不僅是提供學習機會與增加入學率而已,教育的水準、合格教師的比例、足夠的學 校與設備,還有教育成果的差異化等議題都在 SDG-4 的範疇之中。 根據 SDG 的 2017 年最新報告 ( 聯合國統計署,2017),到 2014 年為止,全 球三位學齡前兒童中有二位可以受教育 ( 幼兒園等 ),約 67%;但在貧窮國家中該 比例僅有 40%。根據逐年的統計,從 2008 年到 2014 年,全球的適齡兒童維持在 9% 的比例無法入學,呈現進步停滯的困境。另一方面,不同社經階層的兒童的學 習成就的確不同。根據 2007 到 2015 年的調查研究,前 20% 高收入家庭的兒童的 閱讀能力比後 20% 的貧窮家庭成長的兒童為佳,且城市兒童的閱讀能力也證實比 鄉村兒童強,呈現出財富集中的城市較富有階級較能提供兒童優質的教育資源,代 表社會階級不流動的隱憂。另一方面,2011 年時,撒哈拉沙漠以南地區的學校僅有 25% 有電力供應,僅有 48% 有飲水供應,這都是在較為進步的國家難想像的狀況, 代表我們距離全人優質教育的目標尚有很大的一段距離。

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第四章: 優 質 教 育

圖 4-1、近年與基本教育品質有關的學齡兒童就學率與撒哈拉沙漠以南地區的情況(資料來源: 聯合國統計署,2017) 。

這些狀況,基本上是永續發展目標制訂時的世界教育資源背景。當然,更根本 的狀況,是人類在過去幾百年以來創造的教育體系,尤其是工業革命之後的高等教 育,持續地再創人類科技文明的高峰,但同時造成環境破壞、資源耗竭、氣候變遷 等後果,也讓貧富差距擴大、社會剝削嚴重,人類社會的不永續狀況持續惡化。人 類文明的教育系統造成人類文明的危機,就人類這族群求生存的角度而言,著實非 常諷刺。因此,SDG-4 的優質教育主張背後,更有重新設定教育的整體策略,以 促使人類的永續發展的根本意義。 SDG-4 包 括 七 個 子 目 標 與 三 個 附 屬 目 標, 本 章 參 考 聯 合 國 教 科 文 組 織 (UNESCO) 發行「全球教育監測報告」(UNESCO, 2016),進一步將各目標予以詮 釋如下:

( 一 ) 子目標 1. 初等與中等教育:在 2030 年以前,確保所有的男孩與女孩都完成免費的、 公平的且優質的小學與中學教育,達到恰當且有效的學習成果。 2. 學齡前:在 2030 年以前,確保所有的男孩與女孩都能接受優質的照護與 早期幼兒教育,以及小學前教育,而能為進入小學作好準備。 3. 技術、職業、高等與成人教育:在 2030 年以前,確保所有的男女都有公平、 負擔得起,與優質的技術、職業與高等教育的受教機會,包括大學。 4. 工作技能:在 2030 年以前,增加能夠就業、找到好工作或經營事業所需 的相關的技術與專業技能的年輕人與成人的數目。

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5. 公平:在 2030 年以前,消除教育上的性別不平等,確保弱勢族群有接受 各階段教育與職業訓練的管道,包括身心障礙者、原住民、及弱勢孩童。 6. 讀寫與算術能力:在 2030 年以前,確保所有的年輕人以及相當數目的成 人,不論男女,具備讀寫以及算術能力。

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優質教育

7. 永續發展與世界公民:在 2030 年以前,確保所有的學子都習得必要的知 識與技能,而可以促進永續發展,透過的途徑包括永續發展教育、永續生 活模式、人權、性別平等、和平及非暴力倡議、世界公民、欣賞文化多樣 性、及文化對永續發展的貢獻。

( 二 ) 附屬目標 1. 教育設施與學習環境:建立與提升適合孩童、身心障礙者以及兩性的教育 設施,並為所有的人提供安全的、非暴力的、有教無類的、及有效的學習 環境。 2. 獎學金:在西元 2020 年以前,顯著提高全球 ( 尤其是低度開發國家、小 島國家與非洲國家 ) 高等教育的獎學金數量,讓學生能夠前往已開發國家 與其他開發中國家接受職業訓練、資訊與通信科技、技術、工程、及科學 相關課程。 3. 教師:在西元 2030 年以前,顯著提昇合格師資的供給量,包括:透過在 開發中國家開設國際師資培訓合作,尤其是低度開發國家與小島國家。

三、基本理論技術、管理與實踐 在「翻轉我們的世界」中,教育被列為第四個永續發展目標。若檢視其七個 子目標與三個附屬目標,可以瞭解多數子目標與世界公民的受教權有關。聯合國希 望透過各種方式,讓全球不同地區與發展程度國家的孩童、青年與青少年都有機 會獲得基本的教育機會,並且在這基礎上力求品質的提昇;此外,永續發展教育 (Education for Sustainable Development, ESD) 與世界公民 (Global Citizenship) 也在子目標中提及,可以看得出負責教育的聯合國教科文組織 (UNESCO) 設計這 些目標的核心理念。 UNESCO 是聯合國負責教育的執行單位,總部位於法國首都巴黎。自 1945 年 成立以來,UNESCO 一直以促進和平、消除貧窮、促進永續發展與跨文化交流為 使命。UNESCO 強調教育是一驅動一切的根本,每一個人都有受教育的權力,需

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第四章: 優 質 教 育

要培養世界公民全面的、人性化的視野,方能推動永續發展。在過去幾十年以來, UNESCO 推動各種活動,並推動許多十年計畫,期能解決在 SDG-4 的各目標中所 提到的各級教育的數量與品質、教育資源、工作技能培養、永續發展與世界公民等 議題 (UNESCO, 2017a)。 若 以 2015 年 9 月,SDGs 正 式 在 聯 合 國 隨 著「 翻 轉 我 們 的 世 界 」 公 布 為 歷 史發展的基準點,在此之前,UNESCO 已經推動了相當多與 SDG-4 有關的教育 倡議與促進活動。譬如,UNESCO 於 2003~2012 年推動「素養十年」計畫 (UN Literacy Decade, UNLD),專注提昇落後國家的識字率與基礎數學能力等。這計畫 根源於從 2000 年開始,到 2015 年為止的全人教育 (Education for All, EFA) 計畫 (UNESCO, 2017b)。此外,循著 1992 年的巴西里約地球高峰會的脈絡,UNESCO 於 2005-2014 年推動「永續發展教育」(ESD) 十年計畫 (UN Decade of Education for Sustainable Development, UNDESD),並且在 2015 年開始「全球行動計畫」 Global Action Programme,延續 ESD 的能量。在 ESD 的十年期間,基於 2009 年聯合國氣候變化綱要公約 (UNFCCC) 在哥本哈根舉行的 COP15 以失敗收場, 讓許多致力於氣候變遷教育與傳播的科學家和教育者感到失望,於是在 2010 年開 始,UNESCO 推動氣候變遷教育,並且與 ESD 結合,成為「氣候變遷的永續發展 教育」(CCESD)。SDGs 雖然在 2015 年 9 月正式通過,但事實上在 2014 年九月就 已經由工作小組提出,並且對各界公布。2015 年 5 月,UNESCO 與聯合國兒童基 金會 (Unicef)、世界銀行 (World Bank)、聯合國人口基金會 (UNFPA)、聯合國發展 署 (UNDP)、聯合國婦女組織 (UN Women) 與聯合國難民署 (UNHCR),在南韓的 仁川召開「世界教育論壇」(World Education Forum, WEF),一共有來自 160 個 國家,超過 120 位部長、1,600 人參與,通過了「2030 教育仁川宣言」(Incheon Declaration for Education 2030) (UNESCO, 2017c),設定了到 2030 年之前的全 球教育發展願景。而該宣言則成為 SDG-4 的核心推動機制,相關出版品上也設計 了 Education 2030 的 logo,將 SDGs 與 SDG-4 的概念充分表達 ( 圖 4-2)。

圖 4-2、2030 教育仁川宣言 (Incheon Declaration for Education 2030) 推動機制的 logo 設計

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聯合國永續發展目標 策略、埋論與實踐

以上述脈絡分析為準,以下分別以全人教育、永續發展教育、氣候變遷教育、 世界公民教育等教育推動方案為主題,說明 UNESCO 推動 SDG-4 相關事務的機制 與策略。

( 一 ) 全人教育

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全 人 教 育 (Education for All, EFA) 是 由 UNESCO 領 導 的 一 個 全 球 的 教 育 運 動, 始 於 1990 年 的 世 界 全 人 教 育 研 討 會 (World Conference on Education for All),其後搭配千禧年目標 (MDGs) 的推動,尤其著重其中與 教育相關的二個目標:MDG-2 ( 關於全球初等教育 ) 與 MDG-3 ( 關於性別 平 等 )。 推 動 時 間 由 2000 年 至 2015 年, 也 是 配 合 MDGs 的 實 施 期 間。 世 界全人教育研討會的十年之後的 2000 年,世界教育論壇於塞內加爾的達卡 (Dakar) 召開,1,100 位參與者基本上認為距離 1990 年通過的目標還很遙遠, 於 是 通 過 了 達 卡 行 動 架 構 (Dakar Framework for Action), 再 確 認 EFA 到 2015 年的目標與推動策略,在其中敘明了六項具體目標 (UNESCO, 2000): 1. 擴大幼童照護與教育 2. 提供所有人免費與義務的初等教育 3. 提昇青年與成人的生活技能的學習 4. 增加成人識字率 50% 5. 在 2005 年達到兩性均等 (Gender Parity) 目標;在 2015 年達到性別平等 (Gender Equality) 目標 6. 提昇教育品質 UNESCO 發展出了全人教育發展指標 (Education for All Development Index, EDI),針對六個目標中的四個進行量化分析與報導。此外,因應全人 教 育,UNESCO 每 年 發 佈 全 人 教 育 全 球 監 測 報 告 (EFA Global Monitoring Report), 齊 後 逐 步 被 全 球 教 育 監 測 報 告 (Global Education Monitoring Report) 所替代。2015 年的報告顯示,所有目標中,僅完成了三分之二。

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第四章: 優 質 教 育

( 二 ) 永續發展教育 1987 年 4 月,「世界環境與發展委員會」(WECD) 發表「布朗特蘭報 告」(The Brundtland Report),命名為「我們共同的未來」(Our Common Future),正式揭櫫「永續發展」的理念與定義:「既滿足當代人之需求,又 不危及下一代人滿足其需求能力之發展」。同年,聯合國大會認可了「永續 發展教育」(Education for Sustainable Development, ESD),認為教育的目 標即為促進人類的永續發展。1992 年,聯合國召開有史以來最大規模的全球 永續發展會議,名為「里約地球高峰會」(Rio World Summit),會中通過之 「二十一世紀議程」(Agenda 21) 的第 36 章中闡述了「促進教育、提高公眾 意識和強化培訓」,並說明其四個主要工作內容 ( 聯合國,1992): 1. 改善基礎教育 (Improving Basic Education) 2. 重新訂出現存教育的方向 (Reorient Existing Education) 3. 發展公眾的瞭解與覺知 (Develop Public Understanding and Awareness) 4. 培訓 (Training) 在這四個工作內容中,第一個目標「改善基礎教育」著重於平衡世界各 地中小學教育的內容與年限,尤其針對非洲、若干亞洲地區與拉丁美洲貧窮 落後地區進行改善。另一方面,鼓勵與支持公眾參與決策,擴充基本教育內 容,培養批判性思維、蒐集與解釋資訊、闡述問題的技能與分析面臨問題的 能 力, 即 強 調 核 心 的 永 續 能 力 / 素 養 (Core Sustainability Competency), 並 強 調 兼 顧 經 濟、 環 境、 社 會 三 大 面 向, 不 僅 是 環 境 保 護。 第 二 個 目 標 「重新訂出現存教育的方向」換而言之,即改變教育的基本方向,且從改 變現有的教育結構開始做起,這也是永續發展教育的根本精神:翻轉教育 (Transforming Education)。第三個目標「發展公眾的瞭解與覺知」為提昇一 般民眾對於相關議題的覺知,並且從日常生活做起,提倡消費者意識,進行 消費者教育,強化對於產品生產過程的環境負荷的重視。同時,強調資訊透 明化 (Transparency),這些在當年都是相當前衛的觀念。第四個目標「培訓」 則說明了「持續學習」的重要性,各層級、各行業、高等教育與政府組織、 社區組織對其幹部進行環境管理方面的培訓,特別強調訓練訓練者 (Train the Trainers)。

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為了持續推動永續發展教育,2002 年聯合國大會通過決議,宣告 20052014 年為聯合國永續發展教育十年,且由 UNESCO 負責推廣。聯合國希望 藉由 DESD,使世界的公民面對現在與未來的挑戰,並做出正確的決定。這 些公民應具有各種不同的素養與技能 ( 批判思考、溝通、衝突管理、解決問題、 評估計畫等能力 ),尊重世界與生命的多樣性,且無條件承諾提昇社會的民主 程度,確保和平。相關的作為與策略有很多,其中比較關鍵的包括在各個層 級的永續發展計畫中將教育納入優先考量、創造公眾對於永續發展的重要性 的覺知,並且在大眾傳播媒體中規律且深入地報導永續發展。

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在 ESD 的推動有一特殊的設計,即由聯合國大學 (UNU) 在世界各地設置 的「區域專業中心」(Regional Centres of Expertise, RCEs)。這樣的設計源 自於 2002 年於南非約翰尼斯堡舉行的永續發展地球高峰會 (World Summit on Sustainable Development) ( 即 Rio+10)上通過的「烏布圖宣言」(Ubuntu Declaration) 中對於區域推動永續發展的概念,主要的任務包括促進永續發 展的伙伴關係、將教育為永續發展重新訂出方向、為區域建立獲得高品質教 育的途徑、提供「訓練者的訓練」計畫與課程,與領導當地提昇覺知與倡議 的努力。所有區域專家中心必須具備四個功能:治理、協作、研究發展與翻 轉教育。其中翻轉教育 (Transformative Education) 特別強調使用翻轉學習 理論 (Transformative Learning Theory) 看待現有的教育與訓練系統,重新 設定自我認知、信念與行為,以期該區域能朝向永續實踐的方向改變。目前, 全世界一共有 154 個區域專業中心,並不因 DESD 告一段落而結束。 在 UNDESD 執行的十年之中,曾經發佈過三次監測與評估報告,分別 在 2009 年、2012 年與 2014 年。2014 年的「結案報告」名為「形塑我們想 要的未來」(Shaping the Future We Want),回顧了十年的過程、成就,並 提出未來的方向。聯合國秘書長潘基文特別在報告中提到,許多國家已在積 極推動 ESD,且已經改變了教學的方式,更強調「從做中學」(Learning by Doing)。2017 年,UNESCO 發行了「永續發展目標的教育」(Education for Sustainable Development Goals) (UNESCO, 2017d),使用教育的架構詳細 說明 17 個 SDG 的教育策略,並且以認知、社會與情意、技能三個面向,搭 配八大核心素養 (Core Competencies),明確針對每一個 SDG 如何融入正式 與非正式教育提出策略,並提供可操作的議題。這份資料的出現,除了提供 給教育者更好的指引的操作性意義之外,也說明了 UNESCO 正式將 ESD 與 SDG 的推動架構整合。

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( 三 ) 氣候變遷教育 2009 年的哥本哈根氣候會議被世界各國與民間團體定義為徹底失敗,讓 關心氣候變遷的各界人士憂心不已。氣候變遷教育雖然已經推動多年,但並 未被標舉成為一個運動。在哥本哈根會議時,UNESCO 成立了氣候變遷倡議 委員會 (Climate Change Initiative, CCI),選定在聯合國系統內關於氣候變遷 傳播與教育的若干策略,重整定位,以更能符合教育機構與教育者的需要。 CCI 強調四個核心方案,包括: 1. 氣候科學與知識 2. 氣候變遷教育融入永續發展教育的脈絡中 3. 氣候變遷、文化與生物多樣性,與文化襲產 4. 氣候變遷、倫理、社會與人文科學面向 並且強調氣候變遷教育是不同的組織與團體共同協力,而能產生協同 效 應 (Synergy) 的 機 會。 上 述 的 第 二 項 核 心 方 案 創 造 了 一 個 新 的 名 詞, 即 是「氣候變遷永續發展教育」(Climate Change Education for Sustainable Development, CCESD),將氣候變遷教育視為永續發展教育的推動核心之一 (UNESCO, 2010)。對於 UNESCO 而言,在 2010 年向各界宣告這樣的設計, 有各種用意。除了希望藉由 UNDESD 的能量強化氣候變遷的教育,以促成日 後氣候協議的產生與推動之外,也同時為已經運行五年,但不見明顯成效的 DESD 注入明確,且全球各界感到急迫、重要與根本性的議題。 UNESCO 的 氣 候 變 遷 教 育 的 主 要 目 標 有 三 個: 能 力 建 構 (Capacity Building)、 創 新 教 學 與 氣 候 變 遷 主 流 化 (Innovative Teaching and Mainstreaming Climate Change)、 非 制 式 教 育 與 網 絡 連 結 (Non-Formal Education and Networking),相當符合現在科技與社會的發展。UNESCO 同時對世界各國提出幾項主要政策建議,包括發展政策、治理與資源、課程 發展、教師與教育規劃者的增能、公眾意識、傳播與權益相關者的參與。 為了讓氣候變遷教育能夠透過現存正規與非正規教育系統較有效地實施, UNESCO 甚至提出了 CCESD 的素養架構,將素養劃分為三個領域:知識、 技能、意向與價值重置,對應到操作性的「學習知道」、「學習去做」、「學 習共同生活」與「學習成為」的幾類作為 (UNESCO, 2013)。

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聯合國永續發展目標 策略、埋論與實踐

整體而言 UNESCO 很努力地整合氣候變遷領域常使用的專業語言與教育 界熟悉的語言,並且給予新的詮釋意義。圖 4-3 說明二類最主要的因應策略: 減緩與調適,和對於氣候變遷的瞭解與關注,與氣候變遷教育推動的「內在 反思」與「外在投入」之間的關聯 (UNESCO, 2013)。

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此 外,2012 年 在 卡 達 杜 哈 舉 行 的 COP18 中, 依 據 UNFCCC 第 六 章 關 於教育、訓練與公眾意識的主張成立了「聯合國氣候變遷教育訓練與公眾意 識聯盟」(United Nations Alliance on Climate Change Education, Training and Public Awareness),參與的組織包括聯合國糧農組織 (FAO)、聯合國環 境署 (UNEP)、聯合國教科文組織 (UNESCO)、聯合國兒童基金會 (UNECEF)、 聯 合 國 訓 練 研 究 機 構 (UNITAR)、 世 界 氣 象 組 織 (WMO)、UNFCCC 秘 書 處 等 (UNFCCC, 2017)。 根 據 上 述 UNFCCC 第 六 章 的 精 神,2015 年 6 月, 在 德國波昂舉行的第六章的第三次對話中,決定以氣候培力行動 (Action for Climate Empowerment, ACE) 架構下一階段的努力,並且希望各國能夠提出 國家的 ACE 策略,以更系統化的方式,綜合運用各種政府與民間的力量,共 同推動氣候變遷教育。

圖 4-3、氣候變遷主要議題與教育的內在反思與外在投入的關係示意圖

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( 四 ) 世界公民教育 在 UNESCO 的各相關主題教育之中,世界公民教育 (Global Citizenship Education, GCED) 是相當價值取向的。GCED 的目標是「培育對於每一個人 的尊重,建構大眾隸屬於共通人文價值的感受,並且讓學習者成為負責任與 主動的世界公民」,希望全球民眾能夠共同面對全球性的挑戰,讓世界變得 更和平、包容與安全。GCED 乃針對全人設計,即不分孩童、青年或成人, 與全人教育的精神相符合。世界公民教育的重點包括 (UNESCO, 2017e): 1. 全球倡議與政策對話 2. 全球對於 SDG-4 進度(GCED 和 ESD)的測量 3. 和平與人權教育 4. 透過教育預防暴力極端作為 5. 關於大屠殺的教育 6. 發展教科書 GCED 是 UNESCO 從 2014 年到 2021 年的策略計畫之一,目前受前述 的「教育 2030 議程與行動架構」(Education 2030 Agenda and Framework for Action),也就是 SDG-4 所引導。因為如此,GCED 與 ESD 可視為二個相 互強化的機制,有共同點,也各有特色。都強調藉由教育方法建構一個更和 平與永續的世界,也運用類似的教育法則。不過,各自的論述方式與發源的 國際政策架構、重點領域與對象等不甚相同。簡而言之,GCED 源自於 1974 年 UNESCO 對與人權與基本自由相關的合作、和平、跨國理解相關的教育作 為的推薦。在 2012 年,聯合國秘書處成立了全球教育優先倡議委員會 (Global Education First Initiative, GEFI),其中三項優先的教育即包括世界公民教育。

( 五 ) 全球行動方案 在 UNDESD 結 束 後,UNESCO 隨 即 提 出「 全 球 行 動 方 案 」(Global Action Programme, GAP) (UNESCO, 2017f), 作 為 延 續 計 畫。 在 DESD 十 年努力的基礎之上,希望繼續發展與執行 ESD。因此,GAP 的全名即為「永 續發展教育的全球行動方案」(Global Action Programme on Education for Sustainable Development)。在 UNESCO 體系中,ESD 一直被視為優質教育

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聯合國永續發展目標 策略、埋論與實踐

的關鍵因素,且是促進人類社會走向永續的必要行動。在 SDG-4 中,全人教 育、世界公民教育、永續發展教育同時出現,也說明了 UNESCO 有意讓各個 主題教育之間的關係更緊密。 GAP 基本用意是放大 UNDESD 十年成果,且加速朝向永續發展的進程。 同時,GAP 也是 UNESCO 支持 2030 年議程的最主要支柱。簡而言之,GAP 有二個方向的目標:

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1. 重新設定教育與學習,使得每個人擁有獲取知識、技能、價值與態度的機 會,而能為永續的未來有所貢獻。 2. 在所有議程 ( 即其他 SDGs)與方案中強化教育與學習,以推廣永續發展。 GAP 有五項優先的行動領域,包括: 1. 進步的政策 UNESC 根據跨部門與多重權益相關者原則規劃與 ESD 相關的政策,包 括:協助國家與部門將 ESD 納入國家政策中,開發課程標準、評量指標等工 作。 2. 翻轉學習與訓練的環境 全 機 構 方 法 (Whole Institution Approach, WIA) 是 GAP 強 調 的 重 要 方法,即在整個機構中實施永續方針,譬如:生態學校或綠色學校等,能夠 將所學的知識、態度、技能應用在日常生活中。大學與政府機關、企業也在 WIA 的實施範疇中。相關的行動方案包括與社區結合,發展能夠執行 ESD 的 願景與方案。機構的領導人需具備綜合的全貌觀點,轉換與永續發展相關的 知識與內容,並且領導與投入實際的行動,譬如:教育訓練與降低機構的碳 足跡與水足跡等。 3. 教育者與訓練者的能力建構 由於教育者或訓練者本身必須獲取關於永續發展的最新知識、態度、技 能、動機與承諾,以期將 ESD 納入教學與制度中,才能因應快速變化的世界。 UNESCO 提供各類的專業發展方案,尤其針對預備與在職教師。

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4. 增能與驅動年輕世代 年輕世代對於永續發展的推動舉足輕重,不論是行動的倡議,或本身 作為消費者,對於未來的生產型態與全球發展都有直接的衝擊。目前全世界 18~35 歲人口有十億人,這些人將扮演驅動永續發展的關鍵角色。UNESCO 提供年輕世代領導的組織與團體相關的資源與協助,包括:私人企業、媒體、 NGO、各級政府等。UNESCO 開發能夠激勵許多年輕世代的工作坊,提供與 新興主題有關的資訊,譬如:SDGs、系統思考、衝突解決、網絡經營等。 5. 加速地方層級的解決方案 全 球 約 有 一 半 的 人 口 生 活 在 都 市 中, 地 方 的 永 續 方 案 (Local Sustainability) 往往比國家層級的永續發展政策對民眾生活有更直接的影響。 UNESCO 協助發展與地方永續相關的各項計畫,以期 ESD 在這過程中發揮系 統化的作用。

四、國際發展情勢與成功經驗 UNESCO 討論教育,並未將教育視為產業,而是將其視為人類文明發展的驅 動力。前述幾項 UNESCO 推動的主題教育是策略,也是目前的國際趨勢。當然, 推動至今,也已經有相當的成就。以下分別就教育整體與永續發展教育說明之。

( 一 ) 整體教育推動的進程 UNESCO 在推動 2030 議程中扮演關鍵角色,主要貢獻包括:整合各 個層級、監控進展狀況、提供政策諮詢、發展能力、界定優先的國家等。 UNESCO 角色可以是概念的實驗室、標準訂定者、政策發佈者、能力建構者, 或是國際合作的催化劑。譬如,在若干落後國家,教育計畫提供弱勢族群接 受教育的機會。譬如在瓜地馬拉,一個名為「確保原住民青少女權力路徑」 的計畫,讓諸多學齡女童得以透過行動裝置學習識字與基礎數學能力。在中 東地區,UNESCO 提供因敘利亞內戰失學的青年職業教育的機會,讓他們能 夠以難民身份在停留國家獲得工作機會。在長期戰亂的國家,譬如阿富汗, 警察與人民因為提昇識字率的計畫而能夠閱讀報紙,大幅改善生活內容,也 提供未來規劃更多的機會。南韓資助的「非洲崛起的好教育」計畫,讓許多 非洲婦女能夠將他們的專長與就業市場之間結合,不僅是到工廠擔任女工, 甚至可以經營旅行社等觀光事業 (UNESCO, 2016)。

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在 全 人 教 育 的 2015 年 報 告 中,UNESCO 摘 錄 了 諸 多 的 主 要 成 績 (UNESCO, 2017g)。譬如在學齡前兒童的照護與教育方面,若以 2000 年為基 準點,2013 年五歲以下兒童死亡率已經下降了近 50%;2012 年學前教育的 參與率提高了幾乎三分之二。在初等教育方面,2015 的學齡兒童就學率達到 93%,比 1999 年時的 84% 升高了 9%;在青年與成人的教育訓練方面,初 中階段的就學率從 1999 年的 71% 提昇到 2012 年的 85%,在若干落後國家, 譬如阿富汗,這比例提昇了至少 25%。在成人識字率方面,全球成人的不識 字比例由 2000 年的 18% 已經降至 2015 年的 14%。然而,在性別平等的促 進方面,進展相對緩慢。整體而言,全球教育資源的提供、教育資源的增加 與均等化,在過去十幾年以來,有明顯的進步狀況。

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( 二 ) 永續發展教育 (ESD) 成就 永 續 發 展 教 育 (ESD) 的 推 動 已 經 對 於 各 國 的 教 育 實 務 產 生 了 明 顯 的 影響。事實上,目前永續發展教育 (ESD) 已經成為歐洲國家看待邁向永續 發展的教育的框架與用語,事實上已經取代了環境教育 (EE)。環境教育與 永 續 發 展 教 育 的 論 戰, 因 為 ESD 透 過 UNESCO 的 力 量 推 動, 顯 得 更 為 熱 烈。在 2013 年前後,歐美國家發展出了一個新的說法,即環境與永續教育 (Environmental and Sustainability Education, ESE), 某 種 程 度 上 是 EE 與 ESD 的融合與妥協。這是基本上遵循美國的環境教育 (EE) 框架的我國可以注 意的國際最近演變。 在聯合國推動 DESD 十年,並且以 GAP 延續 ESD 之後,全球各國的教 育體系的內部運作有了明顯的改變,將永續發展列入教育體系之中。同時, 永續發展與教育的計畫逐漸同步化。各國的政治領導者在這過程中,也開始 將永續發展列入教育的優先考量,多權益相關者相關的行動與地方永續計畫 更加普遍化。更多學校採用全校性方法將永續融入課程、行政與管理中,且 ESD 啟動了更互動與學習者導向的教學法改革。許多國家將 ESD 融入正規教 育中,非正規教育與職業教育也有更多永續發展相關內涵。 以初等與中等教育為例,根據 UNESCO 對聯合國會員國進行的調查,1-5 分非別代表「沒融入」到「完全融入」,學校已經將 ESD 融入學校課程者, 從 2005 年到 2013 年,小學的平均分數從 2.15 分進步到了 3.62 分,中學則

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第四章: 優 質 教 育

從 2.19 分進步到 3.58 分,代表明顯的進步,且已經進入積極融入的程度。有 些案例也值得一提,譬如越南將「生命技術」(Life Skills) 融入課程中,且分 為認知技術、處理感情的技術、社會與互動技術三類。生命技術的課程讓學 生更能夠處理現代社會的過度消費狀況,面對永續的挑戰 (UNESCO, 2014)。 永續發展教育最重要的精神極為重新設定教育的目標,除了對於教育體 系整體的檢討之外,在教學現場可以執行的就是將教學法從傳統的以教師為 主體的教學方式轉換為以學習者為主體的教學方法。這樣的課程改革代表著 整個教育體系的思維的轉換,也引導著更多國家大膽地嘗試對於既有正規教 育體系顛覆性的挑戰。譬如芬蘭等北歐國家已經不再指定課後作業給學生, 甚至著手檢討學校存在的必要性。 在中小學,全校式方法 (Whole-school approach) 代表著一種教學、行 政、生活的全方位永續化教育方式,同時代表著學習脈絡的全面化。在大學 中類似的方法可以校園永續性 (Campus Sustainability)、綠色大學 (Green University) 或生活實驗室 (Living Laboratory) 等概念代表。譬如,目前全球 大學環境與永續夥伴網絡 (GUPES) 已經有 370 個大學加入,將永續納入大學 課程中,每年舉行十個以上的永續訓練工作坊。「哥白尼聯盟」(COPERNICUS Alliance) 包括歐洲的 60 個大學,亦進行全校式的永續計畫。圖 4-4 為澳洲 永續學校組織的全校式方法的基本架構圖。教職員生在學校中經歷的包括課 程教學與學習、校園設施營運、管理政策與能力建構,與社區夥伴關係,而 其核心精神是「用我們學習的方式生活」(Living What We Learn)。 另一方面,ESD 同樣在非正規教育領域中實施。在與前述相同的調查中, 會員國認為 ESD 融入非正規教育的程度,從 2005 年的 1.94 分進步到 2013 年的 3.47 分,進步比正規教育還要顯著。此外,媒體也是推動 ESD 的關鍵。 在這幾年中,媒體與公眾對於 ESD 的覺知,從 2.02 上升到 3.47。除此之外, 企業本身對於永續發展的理解,與將之納入企業社會責任,成為「環境、社 會與公司治理」(Environment, Society, and Governance, ESG) 的趨勢發展, 也與 ESD 有密切關係。世界企業永續發展協會 (WBSCD) 的工作成果,即是 很好的案例。其他與公私機構、公民團體、多權益相關者 ( 譬如:RCEs) 推廣與合作,都有十分長足的進展。基本上,ESD 從論述到行動,是 20052014 這 DESD 十年最主要的成就。

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圖 4-4、澳洲永續學校組織的全校式方法架構

五、臺灣特色與國內實例 我國行政院於 2017 年 9 月 5 日發行了我國的「SDG 自願國家檢視報告」,將 我國對應 17 個 SDG 的「臺灣 2030 永續發展核心目標」逐一列出,也就各 SDGs 的對應政策作為說明(行政院國家永續發展委員會,2017)。在該報告中,對應 於 SDG-4 的「臺灣 2030 永續發展核心目標」是「確保全面、公平及高品質教育, 提倡終身學習」,與 SDG-4 之「確保包容、公平的優質教育,並提昇所有人的終 身學習機會」可以說是完全對應。該報告書亦列出十餘個相關政策計畫,其中與 SDG-4 相關者為「修訂新住民教育揚才計畫」,目的為協助新住民發揮語言與多 元文化優勢,發展專長與潛能,加速融入臺灣社會;此外,列出的與 SDG-4 計畫 案例為「國際高等人力培訓外籍生獎學金計畫」,接受開發中國家學生來臺進修機 會,取得學士、碩士或博士學位,確保學生可獲得公平與高品質的教育機會。目前 與 21 所大學合作辦理 35 項學、碩、博士學位學程,共有 39 國 550 位學生在臺就 學。

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我國自從 1968 年實施九年國民義務教育以來,各類教育的質與量均有了長足 的進步。識字率、各級學校的就學率都幾乎達到 100%,正規與非正規教育發展蓬 勃,人民的教育水準逐步提高。永續發展的觀念在過去二十餘年以來,隨著社會進 步與公民意識的提昇,加上多年環境教育的推動,國家與地方永續發展計畫的實 施,可以說已經深植人心。目前以教育的角度來看,我們要面臨的問題,反而是少 子化帶來的中小學就學人數下降,或大量設置大學後帶來的維持高教品質的議題。 在我國的各項教育政策中,與永續發展教育 (ESD) 之間最能夠接軌的,是正在 推動的「十二年國民教育」( 簡稱十二年國教 )。十二年國教的基本理念是「素養導 向」與「議題融入」,與 ESD 中強調的翻轉教育意旨相符合。在教育部十年國教 總綱中,對於議題教育的說明,也提到「使學生能獲得議題的相關知識、情意和技 能,理解議題發生的背景與成因、現象與影響,提升面對議題的責任感與行動力, 成為健全個人、良好國民與世界公民」,也與 UNESCO 推動的世界公民教育 (GCED) 宗旨相符合。圖 4-5 是教育部十二年國教課程綱要中對於議題教學的示意圖,強 調在生活情境中的核心素養,藉由素養導向的議題教學,循序引導學生習得的能力 (國家教育研究院,2017a)。

圖 4-5、十二年國民教育課程綱要中對於議題的教與學的說明示意

十二年國教的議題具有時代性、脈絡性、變動性、討論性與跨領域等特性,與 ESD 中各項議題的性質相通,也與永續發展本身相通。十二年國民基本教育之核心 素養,強調培養以人為本的「終身學習者」,分為三大面向:「自主行動」、「溝 通互動」、「社會參與」。三大面向再細分為九大項目:「身心素質與自我精進」、

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「系統思考與解決問題」、「規劃執行與創新應變」、「符號運用與溝通表達」、 「科技資訊與媒體素養」、「藝術涵養與美感素養」、「道德實踐與公民意識」、 「人際關係與團隊合作」、「多元文化與國際理解」。核心素養的內涵,如圖 4-6 所示(國家教育研究院,2017b)。這些核心素養,與 ESD 強調的核心永續能力 (Core Sustainability Competency) 類似,差別僅在於十二年國教的核心素養是指「一個 人為適應現在生活及面對未來挑戰,所應具備的知識、能力與態度」,而核心永續 能力則更強調永續導向 (Sustainability-Oriented)。若以全人教育或世界公民教育 的角度來看待十二年國教的核心素養,也能發現其廣泛、跨領域、均衡與全面、避 免學科相關的特質也是類似的。

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圖 4-6、十二年國民教育的核心素養滾輪圖

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六、整合理念與永續發展之結合 SDG-4 核 心 精 神 是 優 質 教 育, 而 永 續 發 展 教 育 (ESD) 是「 為 了 永 續 發 展 的 教育」,核心內涵除了讓世界公民理解永續發展、建立態度與採取行動之外,關 鍵但常被忽視的根本精神是「重設」(Re-Orient) 教育,且不僅是「翻轉教育」 (Transformative Education) 或「翻轉學習」(Transformative Learning) 而已。也 就是說,現在 ESD 架構在現有的教育系統上,僅為權宜之際,ESD 真正想要達到的, 是改變整個教育系統的設定。其根本原因是,人類發展已久的教育系統,引導了人 類的科技進度與文明發展,但卻在工商業與消費導向下,持續擴大資源耗竭與氣候 變遷,已經危及人類生存的根基。因此,ESD 中所言的重設教育,是將教育的目標 設定為促進人類社會的永續發展,而非振興工商業與擴大消費。 當然,不少學者對於永續發展理念本身就有許多意見,主要是認為永續發展是 新自由主義經濟體制的代言人,其本質仍是擴大消費,雖然藉由倡議節約、互惠、 世代正義、國際條約等希望能夠讓經濟發展成為如 Rio+20 主張的「綠色經濟」, 但 終 究 仍 將 不 敵 資 本 主 義 的 龐 大 力 量 而 走 向 現 有 環 境 系 統 的 崩 潰 (Klein, 2015; Yoko, 2016)。這些討論,同樣也應是 SDG-4 的優質教育中,因應永續發展教育、 世界公民教育、全人教育應討論的議題。深度的討論與反思,有助於學習者對於議 題真正的理解,進而更能確立有效的實施策略。世界各國的教育政策,向來是科技 導向,以商業需求為考量,倫理與風險議題僅列為考量因素。生物多樣性議題中的 生物工程,甚至現在正流行的結合大數據的人工智慧,雖然諸多人士認為具有重大 風險,但各教育機構,尤其是世界頂尖大學,仍致力於相關的研究與教學。 如同作為 ESD 延續計畫的全球行動方案 (GAP) 所設定,真正具有前瞻性的進 步政策、翻轉學習的環境、教育者的持續能力建構、增能與驅動年輕世代、加速地 方永續等行動領域,就是教育的未來。我們應該記住,SDG-4 是永續發展目標中 的教育,自然是為了永續發展的教育,而非為了教育產業發展的教育。若用英文來 說,是 Education for Sustainable Development,而非 Sustainable Education。

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七、結語 我國的環境教育法第一條明訂立法宗旨為「推動環境教育,促進國民瞭解個人 及社會與環境的相互依存關係,增進全民環境倫理與責任,進而維護環境生態平衡、 尊重生命、促進社會正義,培養環境公民與環境學習社群,以達到永續發展」。環 境教育的目的為達到永續發展,那麼永續發展教育與環境教育之間的交互作用與角 色扮演,在真正以教育促進永續發展的過程中更可以探討。「永續發展」旨在維繫 為來世代擁有與我們同樣的發展機會,也代表經濟、社會、環境多面向的協調。雖 然環境教育可能更偏向「強永續性」,即環境價值優先,而永續發展教育較為偏向 「弱永續性」,即經濟社會環境三綱的均衡。但若我們具有系統思考的習慣,就會 知道,要提升環境品質或促進人類社會整體朝向永續發展方向走去,單獨看待任何 單一面向而忽略其他並存的議題,是不可能得到可行的解答的。現在十二年國教的 核心素養中也包括了「系統思考與解決問題」,UNESCO 定義的八項核心永續能力 中的第一個即為系統思考能力。永續發展目標包括 17 項,說明了議題多樣性與複雜 性,要透過教育處理如此複雜的議題,需要有更多元的系統思考。

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因此,使用「永續發展教育」的視角 (Lens) 來看待永續發展議題,是有可能 讓更多不同領域的權益相關者感同身受,認為與自己相關,正面看待可以提升自我 效能 (Self-Efficacy),讓不同領域的人更願意投入永續相關的努力;換一個角度看 也可以讓各領域的權益相關者無法逃避永續的挑戰與必要的調整,無論是認知、信 念與行為。「環境教育法」的中央主管機關是行政院環境保護署,也在法中規範了 公務人員每年要接受相當時數的環境教育,各界也在目前的環境教育法的架構下, 各自努力,希望能夠如立法宗旨所言,推動國家與社會的永續發展。然而,歐洲各 國的經驗即已顯示,無論從從政策推動或傳播溝通的角度看,「永續發展教育」與 「環境教育」代表著不同的「框架」(Framing),其普遍性、倫理論述、操作策略 也不相同。若考慮聯合國全面推動永續發展目標,UNESCO 已經把 ESD 與 SDG 結 合,而 SDG-4 也透過 UNESCO 的各種不同架構推動的實際狀況,行政院國家永續 發展委員會可以考慮研議如何使用行政架構推動永續發展教育,使永續發展的推動 成為全民運動,讓我國的產官學研、士農工商透過 ESD 與 SDG 與世界接軌。

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參考資料 參考資料 1. 聯 合 國,2012。The Future We Want, http://www.un.org/disabilities/documents/​rio20_outcome_document_complete.pdf

2. 聯 合 國,2015,Transforming our World: the 2030 Agenda for Sustainable Development, https://sustainabledevelopment.un.org/content/documents/​ 21252030%20Agenda%20for%20Sustainable%20Development%20web.pdf

3. 聯 合 國 統 計 署,2017,The Sustainable Development Goals Report 2017, https://unstats.un.org/sdgs/files/report/2017/TheSustainableDevelopment​GoalsReport2017.pdf

4. UNESCO,2016,The Global Education Monitoring Report, https://en.unesco.org/gem-report/

5. UNESCO, 2017a, https://en.unesco.org/ 6. UNESCO, 2017b, http://www.unesco.org/new/en/education/themes/leading-​the-international-agenda/education-for-all

7. UNESCO, 2000, Dakar Framework for Action , http://unesdoc.unesco. org/​images/0012/001211/121147e.pdf

8. 聯合國,1992, The Agenda 21, https://sustainabledevelopment.un.org/content/documents/Agenda21.pdf

9. UNESCO, 2017c, Incheon Declaration for Education 2030,https://en.unesco. org/world-education-forum-2015/incheon-declaration

10. UNESCO, 2017d, Education for Sustainable Development Goals, http://unesdoc.unesco.org/images/0024/002474/247444e.pdf

11. UNESCO, 2010, Climate Change Education for Sustainable Development, http://unesdoc.unesco.org/images/0019/001901/190101E.pdf

12. UNESCO, 2013, Climate Change in the Classroom, http://unesdoc.unesco. org/​images/0021/002197/219752e.pdf

13. UNFCCC, 2017, United Nations Alliance on Climate Change Education, Training and Public Awareness, http://unfccc.int/cooperation_and_support/education_and_​outreach/education_and_training/items/9163.php

14. UNESCO, 2017e, Global Citizenship Education, https://en.unesco.org/gced 15. UNESCO, 2017f, UNESCO Global Action Programme on Education for Sustainable development, http://unesdoc.unesco.org/images/0024/002462/246270e.pdf

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參考資料 16. UNESCO, 2017g, EFA Global Monitoring Report 2000-2015, http://unesdoc. unesco.org/images/0023/002322/232205e.pdf

17. UNESCO, 2014, Shaping the Future We Want, http://unesdoc.unesco. org/​images/0023/002303/230302e.pdf

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18. 行政院國家永續發展委員會,2017,聯合國永續發展目標臺灣自願國家檢視 報 告。https://nsdn.epa.gov.tw/Files/Other/VNR%E4%B8%AD%E6%96%87 %E7%89%880929.pdf

19. 國家教育研究院,2017a。十二年國民基本教育課程綱要 - 議題融入說明手冊 初稿。http://www.naer.edu.tw/ezfiles/0/1000/img/67/444852436.pdf

20. 國家教育研究院,2017b。十二年國民基本教育課程綱要,http://12cur.naer. edu.tw/upload/files/96d4d3040b01f58da73f0a79755ce8c1.pdf

21. Klein, Naomi, 「資本主義 vs. 氣候危機:天翻地覆」,林鶯譯,時報出版社, 臺北市,2015 年 12 月。

22. Yoko, M. Educating for Transforming Our World: Revisiting International Debates Surrounding Education for Sustainable Development, Current Issues in Comparative Education, 19 (1), 2016, pp. 109-125.

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第 五 章

性別平等 馮燕 教授/國立臺灣大學社會工作學系

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性別平等 一、前言 永續發展目標(Sustainable Development Goals,簡稱 SDGs),係聯合國 為接續「千禧年發展目標」(Millennium Development Goals,簡稱 MDGs)所 訂定的 17 項指標,並於 2015 年 9 月經聯合國大會通過,2016 年 1 月 1 日正式啟 動,預計持續至 2030 年。聯合國將千禧年發展目標轉型成為目前的永續發展目 標,主要原因是,在 2015 年 7 月聯合國所發表的各項成果中,及發現看似獲得顯 著的成效,但仍有許多問題尚待解決,例如:性別平等、貧富差距、氣候變遷與環 境的惡化、區域的分歧與飢餓貧窮等。所以,為了更貼近世界各國以及未來發展 的趨勢,聯合國於 2012 年在巴西里約召開地球高峰會時,一致決議將以 SDGs 接 替 MDGs,做為全球未來 15 年(2016-2030 年 ) 的發展議題主軸。而 2015 年 9 月 正式通過的「永續發展目標」(SDGs) 中,包含:17 項目標 (Goals) 及 169 項標的 (Targets)。其中,SDGs 與 MDGs 的差異之處有以下幾點(CSRone,2016;引自 性別指標資訊平台,2017): 1. 普世價值的廣泛性 (Universality) 2. 永續的多元整合 (Integration) 3. 配合社會的重大轉型 (Transformation) 此外,SDGs 補足了全球氣候議題、地球限度 (Planetary Boundaries) 以及追 求和平、公正及包容的目標,更貼近了全球發展的趨勢。更進一步的是,聯合國不 再只是要求已開發國家提供開發中國家資金與技術,更長遠的目標是希望所有國家 共同努力,重新思考不同的生活方式、生產與消費模式、經濟架構,甚至是環境保 護與區域和平等議題,以跨界合作的方式,發展全球性的夥伴關係而共襄盛舉。

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二、永續發展目標、標的及策略 本章節重點在目標 5:性別平等並充權予所有婦女和女童 (Achieve Gender Equality and Empower All Women and Girls)。需要給予她們與男性均等的機會, 亦即要消除針對女性一切形式的歧視和暴力,包括有害習俗等;旨在確保女性擁有 性健康、生育健康和生育權利,她們的無償工作應得到尊重,能夠充分享有生產資 源,在政治、經濟及公共生活中,享有與男性平等的參與權。然而誠如上述千禧年 發展目標成果所揭櫫,性別平等的議題在全世界依然存在,開發中國家仍有許多未 滿 18 歲女性有過早結婚、生子、遭受性暴力的問題。總體而言,童婚率雖然下降, 但在南亞及薩哈拉以南的非洲地區,仍處於令人難以接受的高比率狀態。而有 30 個國家仍保有切割女性生殖器官之習俗,在這些國家中,每三名 15 至 19 歲女童中, 至少有一人經歷這種切割手術。根據 2000 年至 2014 年在 59 個國家的時間利用調 查,女性平均每天用於無償工作的時間比例是 19%,而男性為 8%;在開發中國家 的比值更高,婦女從事無償工作的時間是男性的四倍。在參政權方面,到 2016 年, 女性在各級議會中所佔的席次為 23%,雖較十年前增加了 6%,但仍未達四分之一。 甚至仍有法律層面的性別歧視與參政權限制等;這些歧視性的社會體制,仍有很大 的推動性別平等與婦女充權空間。

性別平等

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SDGs 的宣示再次聲明性別平等不僅是基本人權,也是世界和平及永續發展的 必要基礎,該目標下明列了九項應在 15 年內(2030 年)達成的標的,每項標的都 有其具體指標做為衡量依據。

1. 消除世界各地對女性的一切形式歧視 評估指標:政府是否有頒布法律 ( 令 ) 規範,監督並落實性別平等與減少 歧視。 2. 消除公私部門對婦女和女童一切形式的暴力行為,包括人口販賣,性和其 他形式的剝削 評估指標:過去一年女性遭受親密暴力的發生率,性侵害、性騷擾等案件 發生率。 3. 消除童婚、早婚、逼婚及切割生殖器官等所有傷害行為 評估指標:未成年女性結婚比例、行割禮的女性比例。 4. 認可和正視無薪酬的護理照料及家務,各國可視本國狀況提供公共服務, 基礎設施和社會保障政策,倡導家庭責任共擔的重要性 評估指標:家庭婦女比例、婦女從事無償家務勞動工作的時間比例。

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5. 確保女性全面而有效地參與各級決策,並享有進入各種領導階層的平等機 會 評估指標:女性參政比例、女性擔任管理階級比例。 6. 確保婦女普遍享有性健康和生殖健康及權利 評估指標:有性行為青少年之使用避孕措施比例,可獲得正確性教育、性 知識或衛教資訊的比例。 7. 根據國家法律進行改革,給予女性平等獲取經濟資源的權利,以及享有對 土地和其他形式財產的所有權和控制權,獲取金融服務、遺產和自然資源 評估指標:女性勞動參與率、鄉村女性分配農地比例。 8. 提升女性對技術,特別是資訊和通信技術的運用,以增強婦女權能 評估指標:擁有行動電話人口比例。 9. 採行健全的政策及立法,以促進性別平等,在各層面上增強婦女和女童的 權能 評估指標:政府稅收及預算用於促進性別平等議題之比例。 為了如期達成上述各項目標與標的,在 SDGs 的文獻中,亦提出若干促進性別 平等與女性賦權的策略: 1. 確保婦女在各種領域有足夠,或至少 30% 的參與決策與治理層機會。 2. 包括福利待遇的兩性同工同酬,並努力使所有女性和男性都能得到維持基 本生活的薪酬。 3. 提供女性和男性所需的服務、資源與資訊,以支持他 / 她們得到養老育兒 的照顧服務。 4. 建立職場零暴力,包括語言、肢體暴力的政策,並預防性騷擾。 5. 擴展與婦女經營事業有關的生意關係,包括小型生意和女性企業家。 聯合國並向不同的人口群提出呼籲:女童要留在學校,並幫助增強其他女同學 的權能,使她們同樣能留在學校,且努力爭取獲得性和生殖健康服務的權利;婦女 要試圖解決構成平等機會障礙,即使是不經意的,或是隱性有關聯的障礙;男子或

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男童,應要與女性一起努力實現性別平等,擁抱健康的、相互尊重的兩性關係;每 個人都可以資助教育運動,以遏止如殘割女性生殖器官等文化慣例,改變限制女性 權利,阻礙婦女和女童實現她們全部潛能的有害法律。

三、國際發展情勢與成功經驗

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性別平等及女性賦權議題,已在全世界及國際組織間受到熱烈討論,各國針對 性別平等化,都有制定並推動系列的政策活動。根據我國外交部彙整世界各國間促 進性別平等的主要議題包括:參與「消除對婦女一切形式歧視公約」(Convention on the Elimination of All Forms of Discrimination Against Woman, 簡 稱 CEDAW)進程、性別主流化議題之國際參與、政府性別平等政策及執行現況、女 性參政現況、性別主流化調查、婦女職能發展訓練、婦女人身安全保障、職場性別 平等、消除薪資性別歧視等面向。以下即分別說明亞太地區、亞非地區、歐洲地區、 美洲地區的政策及在婦女職能發展訓練、婦女人身安全保障、女性參政及擔任領導 職位、及消除薪資性別歧視等四方面的成功經驗做法。

( 一 ) 婦女職能發展訓練 1. 亞太地區 日本國會 2015 年通過「女性活躍推進法」,並於 2016 年 4 月開始實施: 超過 301 人的企業、事業單位及政府機構,都需制定行動計畫,目的在於推 動女性職場參與,該項計畫將是符合優良企業的指標之一。 韓國有鑑於女性勞動參與率落後 OECD 主要國家,尤其許多 30 歲以上 女性因育兒或家務被迫離開職場,重新進入職場的障礙重重,因此韓國兩性 平權與家庭部近年來積極推動「培育與利用女性資源做為國家經濟成長引擎 之終生支援政策」(Life-cycle Based Support Policy for the Fostering and Utilization of Women Resources as a National Growth Engine), 其 主 要 政策包括:針對女性大學生,提供職涯發展支援及女青年師徒訓練,成立女 性領導學院,提供客制化訓練課程,協助女性中階管理人晉升高階管理者。 訂定「職涯中斷之女性經濟活動促進法」(Act on Promotion of Economic Activities of Career-interrupted Women),由政府負起協助女性再就業的責 任,提供職場中斷之婦女就業諮詢、職業訓練及實習支援等服務。

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馬 來 西 亞 則 規 劃 了 婦 女 貿 易 商 發 展 計 畫 (The Women Exporters Development Program)、 婦 女 領 袖 計 畫 (Women in Leadership Malaysia),前者從 2005 年起推動,提供審核通過的婦女接受 3 年的培訓, 以擴大培育自營產業之女性貿易商;後者則係強化女性經理人策略規劃及能 力建構,培訓期為 6 個月。 2. 亞非地區 以色列於 2011 年通過「學生權利法」修正案,規定每所學術機構必須考 量女學生面臨妊娠、收養或寄養等狀況,並安排學校教育之轉銜,協助完成 學業,進入職場。另通過「婦女就業法」,延長女性員工產假,且要求雇主 必須保留職務。 沙烏地阿拉伯為全球唯一不允許婦女開車的國家,但當地氣溫偏高,造 成婦女外出就業更大的困難。該國於 2016 年 6 月購買美國 Uber 計程車公司 股份,協助解決婦女交通問題。衛生部並於 2016 年 11 月同意該國婦女在封 閉商場的藥局、眼鏡行工作 ( 前提仍為工作單位須全為女性 )。 3. 歐洲地區 奧地利邦政府舉辦女孩日 (Girl's day) 活動,引導少女職能方向及對各行 業之視野與認知。另自 2016 年起規劃小女孩日 (Girl's day MINI) 提供 4 歲以 上女孩參與,提升女孩對自然科學之興趣與職業之選擇。教育婦女部並設有 婦女及少女線上諮詢系統,安排女性心理學家、社會教育學家及職業諮商專 家提供免費專業意見。 法國推動性別平等法,消除不同性別薪資及升遷差別待遇,並成立基金 會協助婦女參與在職訓練及創業。法國政府更特別設立「性別職業平等週」, 於每年 10 月間舉行,提升女性職業訓練、輔導就業及推動企業內性別平等的 工作。 匈牙利提供育兒津貼、增加托育機構等措施,鼓勵女性重返職場。義大 利勞工部和機會均等部在 2009 年 12 月提出「義大利 2020」計畫,發行「護 理照顧券」,增加保母及特殊教育人員,培訓家庭婦女再次投入職場的技能, 並期待 2020 年該國婦女就業人口能提高 12%。

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4. 北美地區 加拿大制訂職場平等法,雇主不能以性別、種族、身心障礙等因素決定 是否錄取員工。聯邦政府更設立「加拿大婦女地位部」(Status of Women Canada) 以提升婦女在企業高階管理地位、倡導性別平等。 美國勞工部編列專款補助職業婦女托育計畫,各州相關部門亦規劃設有 婦女委員會或主管部門,協助檢視婦女權益,保障不受歧視,提升社經地位 及婦女在各領域之發展。

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( 二 ) 婦女人身安全保障 1. 亞太地區 印度於 2005 年通過「保護婦女免受家庭暴力法」,對婦女受暴力及權 益侵害行為採取零容忍 (Zero Tolerance) 政策。印尼設立國家婦女反暴力委 員會 (National Commission on Violence Against Women)。日本於 2001 年 制訂「防治配偶暴力及被害者保護之相關法律」,並設置女性諮詢中心,提 供受暴女性電話或現場諮詢,2014 年起保護對象擴大至同居人及前配偶等。 韓國兩性平權與家庭部將每月 8 日訂為「Bora (韓文的 “ 看 ” 之意)日」, 希望喚起社會對家暴受害者的重視。 馬來西亞則頒布「家庭暴力法」,性別不拘,以保障民眾免受配偶之侵 害。菲律賓 2004 年制訂「防暴力侵害婦女兒童法」,2009 年 8 月 14 日設 立「菲律賓婦女委員會」(Philippine Commission on Women)。泰國則設立 近 200 個「防止家暴中心」,提供受暴婦女與孩童安置場所及輔導服務。 2. 歐洲地區 在捷克、比利時、芬蘭、法國、瑞典、英國及奧地利等國家,除了制訂 專法外,進一步跨機構協調各部門,提供社福、心理及法律等服務,並提高 國家預算,增加緊急收容床位及推動暴力防治工作。 3. 北美地區 加拿大及美國均有設立家暴防治熱線,提供 24 小時服務,各地方的州 政府也結合官方及民間組織成立反家暴聯盟,提供法律服務計畫及急難救助 等協助。

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第五章: 性 別 平 等

( 三 ) 女性參政及擔任領導職位 1. 亞太地區 在日本國會 2015 年通過的「女性活躍推進法」中,目標設定為到 2020 年女性主管比例達 30%。韓國法律則規定政府所屬各級委員會,單一性別成 員比例不可超過 60%。菲律賓已出現 2 位女總統,最高法院院長、監察院院 長等各部會首長等,目前均由女性擔任,立法體系中,亦有一定比例之參議 員及眾議員為女性。越南 2016 年國會及各級人民議會代表選舉結果,經統計 女性比例約占 26.72%。 2. 歐洲地區 奧地利女性政府官員比例約為 41.2%,國會女性議員為 30.6%,女性市 長則佔 6%,均超過歐盟國家標準。法國則透過推動「性別平等法」提高女性 參政機會,2016 年法國的女性管理階層任命比例已達 33%。在義大利、英國 及波蘭等國家,政府官員及內閣成員女性比例均表現出色,瑞士目前更有 2 位女性政黨黨魁。 3. 北美地區 在北美許多地區及州政府,州長及聯邦參議員、閣員,女性比例皆達到 30%,各州政府並透過法案,要求保障性別平等及女性參政權。

( 四 ) 消除薪資性別歧視 1. 亞太地區 日本的勞動基準法中明文規定,工作內容及工時相同的前提下,男女 薪資不得有差異,若有違法情事,員工可向勞動基準監督署申訴。馬來西 亞制訂「已婚婦女國籍公約」(Convention on the Nationality of Married Women) 及「 國 際 勞 工 組 織 第 100 號 公 約 」 又 稱「 同 酬 公 約 」 (Equal Remuneration Convention),保障不同性別間勞動權益均等。 2. 歐洲地區 丹麥、比利時、盧森堡、芬蘭及法國等國皆制定法案 ( 令 ),推動同工同 酬,縮短男女工資差距。匈牙利更於 2004 年成立「平等待遇機構」(Equal Treatment Authority),專責處理及調查歧視性待遇訴願,並監督反歧視法規 執行進度。整體而言,歐洲地區國家雖然仍有性別薪資差異的狀況,但大多 皆已訂定專責法案或機構以改善差距。

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聯合國永續發展目標 策略、埋論與實踐

3. 北美地區 加拿大的「職場平等法」禁止雇主以性別因素衡量薪資標準,各省政 府更設立專責委員會,進一步改善薪資不平等的現況。至於美國在公民權 利 法 案 (The Civil Rights Acts) 明 文 禁 止 職 場 上 對 任 何 性 別 之 歧 視。2009 年總統歐巴馬簽署「莉莉萊德貝特公平薪酬法案」(Lily Ledbetter Fair Pay Restoration Act),賦予遭受工資歧視的受害者,於領取最後工資 180 天內, 有控告雇主的權利。

性別平等

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四、臺灣特色與國內實例 我國在性別平等方面的努力與進步情形,可以由四個重要的里程碑展現出臺灣 的特色:( 一 ) 性別平等專責單位的設置、( 二 ) 回應聯合國 1979 年大會通過「消 除對婦女一切形式歧視公約 CEDAW」的實踐、( 三 ) 申請到並執行亞洲太平洋經濟 合作會議 APEC 的多年期 (2013-2016) 跨國計劃、及 ( 四 ) 是積極參與國內外氣候變 遷相關之永續環境議題活動。本節針對上述四點里程碑進行說明:

( 一 ) 性平專責單位的設置 我國第一個在中央政府設置的性平專責單位,是馬總統於 2009 年婦女 節宣示後,2012 年 1 月 1 日正式在行政院本部內成立的「性別平等處」,共 有 40 名正式員額,分為四科:綜合規劃科、權益促進科、權利保障科、和推 廣發展科,以統合督導各部會和地方政府落實各項性別平等政策及措施,並 推動「消除對婦女一切形式歧視公約」、「中央到地方政府的性別主流化工 作」,以及「落實性別平等政策綱領」等重點工作,以回應聯合國在 1995 年 第 4 次世界婦女大會的呼籲。另外,1997 年行政院成立的婦女權益促進委員 會,決議由政府捐助 10 億基金,成立「財團法人婦女權益促進發展基金會」 為一附屬執行機構,亦提供性別議題相關訓練課程,從事性別議題研究,並 推動婦女國際事務之參與。

( 二 ) 聯合國權利公約 (CEDAW) 的實踐 我國曾於 1967 年簽署聯合國「公民與政治權利國際公約 (ICCPR)」及「經 濟社會文化權利國際公約 (ICESCR)」,後因我國失去聯合國代表權,故未完

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第五章: 性 別 平 等

成批准程序。直到 2009 年馬總統提出我國對聯合國兩公約保障人權普世價 值之認可,亦應透過施行法之規範,逐步建置我國之人權制度,故而有 2011 年通過「CEDAW 施行法」,以提升我國婦女人權標準。行政院接著就函頒「性 別平等政策綱領」,積極推動性別主流化工作,並依照 CEDAW 施行法規定, 要求各級政府機關採取立法或行政措施,消除性別歧視;同時,於 2012 函頒 落實 CEDAW 計畫,由各級政府機關依該計畫,檢視其主管法規及行政措施 是否符合,並將檢視結果送行政院性平處初審,後再由行政院性別平等委員 會,邀集各領域專家協助認定各級政府所送之檢查結果。根據性平處公布資 料顯示:至 2013 年 12 月底完成檢查之法規及行政措施有 33,157 件,其中有 228 件不符 CEDAW 精神,到 2016 年已完成修法 210 件,18 案則尚待立法 院修正審議。 除行政院外,立法院、司法院、考試院都在 2012 年成立性別平等委員 會,推動有關保障院內婦女權益工作;監察院則是在 2013 年於人權保障委員 會下設「性別平等小組」,專責性別平等及婦女人權監督機制業務(楊錦青, 2017)。我國已於 2008 年提出第一次 CEDAW 國家報告,2013 年底提出第 二次國家報告。依照聯合國慣例,國家報告除強調由行政部門撰寫外,民間 團體也要產生一本「影子報告」,經公聽會重複審視內容後,由行政院性平 會通過再送聯合國審查,由於我國非屬聯合國會員,故改為請國際婦女人權 專家來臺審查,提出意見及相關建議共 35 項,在後續兩年內追蹤落實,直到 2017 年開始準備第三次國家報告。有參與該過程的學者(陳芬苓,2017) 認 為,CEDAW 整體推動的經驗,不但讓各級政府和民間有機會完整審視我國 性別平等的現況,帶動了國內行政體系對國際公約推動歷程的學習,而能與 國際接軌;同時也透過來臺審查國家報告的國際婦權專家,將我國遵循國際 公約精神的經驗引介出去,成為其他國家撰寫國家報告的指引。 總結來說,我國在推動性別平等各種努力,在三個議題上已有明顯的成 果,可被視為成功的案例(黃碧霞等,2017)。 1. 性別暴力防治:為防治性別暴力並保護被害人權益,我國已訂定「家庭暴 力防治法」、「性侵害犯罪防治法」。在實務方面,中央政府有衛生福利 部掌理政策規劃、方案推動、教育宣導及研發督導之責;各地方政府設置

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聯合國永續發展目標 策略、埋論與實踐

家庭暴力暨性侵害防治中心,受理家庭暴力、性侵害事件的求助、諮詢與 通報、救援、庇護安置、陪同偵訊、出庭、協助或代為聲請保護令、個案 輔導、諮詢服務、推廣各項教育訓練與宣導等活動。 2. 國籍權保障:為減少婚姻移民淪為無國籍人之困境,內政部已修正要求先 放棄母國國及再申請我國國籍之規定,並經立法院三讀通過。此外,針對 外籍人士在臺生子未取得我國或其另一父母國籍,成為無國籍人者,可獲 得內政部、勞動部及衛生福利部的相關協助,以在我國維持生活。內政部 亦設有「新住民發展基金」,加強協助臺灣地區人民之配偶為外國人、無 國籍人等新住民適應臺灣,包括家庭照顧輔導計畫,與設籍前新住民的社 會救助、特殊境遇相關福利及補助。

性別平等

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3. 未成年懷孕議題:CEDAW 第 21 號一般性建議指出,少女未成年即生育, 不但對其健康會有不利影響,還會限制少女的能力發展與獨立性、妨礙學 業、經濟自立條件差,進而對家庭和社區都會造成不利影響;因此聯合國 不斷倡議各國應禁止未成年者之婚姻,男女孩最低婚姻年齡應一致為 18 歲。我國目前是男孩 18 歲、女孩 16 歲,修訂將女孩結婚年齡提高為 18 歲 的民法修正案,已提至立法院有待審議。在積極面的作為,則是保障未成 年懷孕少女的教育權,我國「性別平等教育法」即在第 14 條明訂「學校 應積極維護懷孕學生之受教權」,教育部、衛生福利部均訂定相關規範, 由縣市政府建置單一窗口,提供未成年懷孕少女及未成年父母個案管理服 務,主動協助情緒支持、經濟補助、托育服務、安置服務、出養、復學、 就業及醫療保健等所需服務。此外,亦辦理「全國未成年懷孕諮詢專線」, 及「未成年懷孕求助網站」,提供相關人士的諮詢管道。

( 三 ) 執行 APEC 多年期跨國計畫 (2013-2016) 我國行政院性平處結合菲律賓相關單位,申請亞洲太平洋經濟合作組織 (APEC) 的「女性經濟創新發展」多年期計畫,從對 APEC 的各個經濟體協助 婦女運用 ICT,開發及拓展商機的個案研究做起,在 APEC 的婦女經濟論壇 (WEF) 中辦理跨國研討會,提出從學習 ICT 到運用 ICT 拓展商業模式的配套 措施建議,並促進各個經濟體間的經驗交流,以提升 APEC 區域內各國女性 就業與創業發展的機會。

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第五章: 性 別 平 等

( 四 ) 婦權會積極推動婦女參與氣候變遷議題 我國婦女權益促進發展基金會旨在推動性別平等政策綱領,環境、能源 與科技篇為其重點項目,而全球暖化所帶來的影響,備受婦女關注,所以該 會加速推動婦女與環境議題倡議,透過聯結 INGO,引介國際氣候變遷與性 別平等發展趨勢,並期待相關單位將性別觀點納入推動工作中。實際的行動 包括: 1. 國內的倡導:

• 舉辦 Gender+ 環境讀書會,邀請我國民間團體、公部門代表一同討論 聯合國發展署出版之「Overview of Linkages between Gender and Climate Change」,以及年度國際會議關注之議題。

• 在網站中向全國婦女團體宣傳「氣候正義、女性倡議」全球號召活動, 並舉辦工作坊,討論三大主軸:公私部門協力合作計畫、社區媽媽的 在地行動範例,原住民的永續發展傳統。

• 與國內 NGO 合辦「女性培力與永續發展交流會」,邀請國內外致力於 推動社會改革與環境運動的婦女團體代表,與女性創業家現場交流。 2. 國際間的參與:

• 連結 Women and Gender Constituency,以參與關注國際間推動婦女 與氣候變遷的運動。

• 赴巴黎參加 COP 21 並舉辦一場周邊會議「Changing the Stereotypes: Women's Innovative Involvement in Climate Change with ICTs」, 邀請國內外相關組織交流如何使用資通訊科技,強化女性在對抗氣候 變遷中參與的經驗。

• 推動臺南社區大學、主婦聯盟個案,雙雙入選 WGC 舉辦的 GenderJust Solutions 全球徵選之最佳案例,並刊登於 WGC2016 年的文宣網 站。 臺灣的性別平等運動及立法已發展一段時日,因此在聯合國的各項指標 中,都有著不錯的成績。以下介紹臺灣經驗及相關數據,以呼應部分國際指 標。

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聯合國永續發展目標 策略、埋論與實踐

• 根據衛生福利部 2015 年「臺灣婦女遭受親密關係暴力統計資料調查」, 針對 536 位受訪者研究結果顯示,我國 18 歲以上婦女遭受單一親密關 係暴力發生率為 10.3%,而終生發生率為 25%,樣態主要是遭受精神 暴力 (21%)、肢體暴力 (9.8%)、經濟暴力 (9.6%)、性暴力 (7.2%) 及跟 蹤與騷擾 (5.2%),相較於國際社會親密關係暴力發生率而言算是不高。 ( 呼應 SDGs 5.2)

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性別平等

• 根 據 內 政 部 2016 年 統 計 資 料 顯 示, 我 國 19 歲 以 下 女 性 有 偶 率 為 0.05%,且自 2007 年起逐年下降。與國際社會資料比較,童婚比例是 相當低的。( 呼應 SDGs 5.3)

• 根據行政院主計處 2013 年統計數據顯示,15 至 49 歲已婚女性每天平 均料理家務的時間為 4.22 小時。( 呼應 SDGs 5.4)

• 在女性參政權上,我國行政院所屬各機關女性首長比例於 2014 年為 14.7% ( 最高為 2011、2012 的 30.6%)。女性立法委員當選人比例於 2016 年為 38.05%。女性擔任大法官比例於 2016 年為 26.67%。民選 女性首長 2016 年比例為 17.98%。女性擔任簡任公務員 2015 年比例為 31.27%。大專院校女性校長 2016 年為 9.49%。( 呼應 SDGs 5.5)

• 根 據 國 家 發 展 委 員 會 2016 年 統 計, 我 國 男 女 性 網 路 使 用 率 分 別 為 80.3% 及 79.2%。( 呼應 SDGs 5.8)

五、結語 近 年 來 國 際 間 在 性 別 平 等 及 婦 女 人 權 提 升 的 領 域 中, 非 常 強 調「 充 權 (Empowerment)」的概念,將婦女充權視為達到聯合國所提性別平等目標的重要 手段,意指在觀念上和實際作為上,都要增加婦女的權利和能力,才能真正落實性 別的平等。在婦女充權和爭取性別平等的過程中,最大的挑戰應仍是來自傳統男尊 女卑的觀念,使得婦女充權的概念,被部分人士視為是對原有體制的破壞,或有既 得利益者受到威脅的感受,以至在推動性別平權工作時,常有阻滯;而推動者也因 備感挫折而趨於激烈,導致加深對立或衝突。所幸上述狀況在我國尚不明顯,比較 大的挑戰,反而是政府各個行政部門的本位主義,與政府和民間組織間不同立場的 溝通與協調不良而造成瓶頸。但因有馬總統強力主導遵循國際二項人權公約在先,

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第五章: 性 別 平 等

又有立法院通過國際公約國內法化之程序,且已有設專責單位,以至推動性別平等 政策綱領、檢視法規、強化性別意識培力、乃至規劃相關服務方案等重要任務,都 能一一落實,甚至已在 2015 年 10 月 11 日設「臺灣女孩日」以鼓勵女孩。展望未來, 我國性別平等機制,仍應以雙軌進行為重:對內策進各種培力、觀念教育與服務方 案的工作;對外則以議題和區域別為主,重點式參與國際社會的性平運動,一則鼓 勵國人積極學習國際標竿經驗,一則亦可以將我國良好的落實性別平等經驗分享於 國際社會。

參考資料 1. 性別指標資訊平台 (2017)。資料來源 : http://www.gender-indicators.org.tw/ zh-tw/policy/index/SDGs。

2. 陳芬苓 (2017)。「CEDAW 對臺灣性別政策的影響」,社區發展季刊,157, 25-31。

3. 黃碧霞、吳昀、張翊群 (2017)。「消除對婦女一切形式歧視公約與社會福利」, 社區發展季刊,157,4-10。

4. 黃碧霞 (2015)。「性別平等 - 國立升等」,行政院第 3438 次會議報告。 5. 楊錦青 (2017)。「消除對婦女一切形式歧視公約對於我國法令建置之影響」, 社區發展季刊,157,11-24。

6. 潘淑滿等 (2015)。「103 年度臺灣婦女遭受親密關係暴力統計資料調查期末報 告」,衛生福利部委託報告。

7. 聯 合 國 SDGs 官 方 網 站 (2017)。 資 料 來 源:https://sustainabledevelopment. un.org/

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第 六 章

清潔飲水與衛生設施 蔣本基 特聘教授/國立臺灣大學環境工程學研究所

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第六章: 清 潔 飲 水 與 衛 生 設 施

清潔飲水與衛生設施 一、前言 隨著氣候變遷加劇,極端氣候逐漸頻繁。其中暴雨成為威脅城市安全的主要因 素。如雨水落在屋頂、停車場、街道等地域,可能會被重金屬、微生物等污染,同 時伴隨大件的沉積物可能損壞污水處理設施。颱風造成淨水場單元操作效能不彰以 致提高運作風險;氣候變遷下,水工結構物 ( 例如:淨水場 ) 遭受大洪水侵襲之風 險提高,顯示水工結構物遭洪水破壞造成供水困難之風險亦將提高。未來颱風等極 端氣候頻率有可能增加,洪水、土砂與浮木等結合產生的複合型災害風險將相對提 高,進而提高缺水風險。此外,暴雨會造成淹水,威脅城市生態系統和城市安全。 現在,水資源缺乏影響自然資源利用及國家社會的永續發展,全球至少有 20 多億 人口遭遇此困境,預計未來該數字仍將增長。雖然許多地區處於物理性水資源緊張 的警戒線下,但是各國內部及各國之間仍存在巨大差異。2011 年,41 個國家經歷 了水資源缺乏,較 1998 年的 36 個有所增長。阿拉伯半島、中亞及北非的 10 個國 家抽取了超過 100% 的再生淡水資源。 2015 年,66 億人口使用了經改善的飲用水源,而 2000 年此百分比為 82%。 2015 年,約 6.63 億人仍使用未經改善的水源或地表水。除撒哈拉以南的非洲及大 洋洲外,其他區域飲用水源覆蓋了 90% 或以上人口,但各國內部及國家之間仍存 在廣泛差異;另外,並非所有經改善水源都得到了安全化的管理。比如,2012 年, 據估計至少 18 億人口接觸了遭糞便污染的飲用水。另一方面,2000 年至 2015 年 間,全球擁有衛生設備普及率由 59% 增長至 68%,這意味著 2015 年有 49 億人口 已獲得基本衛生設備。儘管如此,24 億人口仍生活在衛生設備不足的環境下,其 中 9.46 億人口則完全沒有廁所可用。 實施水資源綜合管理是「永續水資源管理」之重要環節,是 2002 年「約翰尼 斯堡執行計畫」(Plan of Implementation of the World Summit on Sustainable Development) 的後續工作。2012 年進行水資源綜合管理調查時,130 個出席的國

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聯合國永續發展目標 策略、埋論與實踐

家中,65% 的國家稱已制定國家管理計畫,但是不同區域之間充分實施的程度存 在差異。另一方面,SDG-6 在於「為所有人提供水和環境衛生並對其進行永續管 理」。有鑑於此,本章針對國際間關於清潔飲水和衛生設施之進展進行分析,並說 明國內發展特色與經驗,以實踐 SDG-6。

二、永續發展目標、標的及策略 SDG-6 在於為所有人提供水和環境衛生並對其進行永續管理,其中,清潔供 水包括:保護水源健康品質、維護淨水廠以及配水管網的正常運行。此外,使用後 的廢水應當進行妥善處置,以免污染水源。SDG-6 包含:8 項次標的,即安全的飲 水、衛生設施、水源水質、提高水利用效率、實施整合式水資源管理策略、保護和 復育水生態系統、擴大國際合作、支持和加強地方社團參與。

清潔飲水與衛生設施

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表 6-1、潔淨飲水標的與指標

標的

指標

2030年,實現全人類能夠公平享用安全飲水

• 享用安全飲水的人口比例

2030年,實現全人類能夠擁有足夠的衛生設施, 尤其需顧及婦女與兒童之需求

• 擁有衛生設備的人口比例

2030年,提升水源水質,未處理污水排放量減半, 且切實提高回收水的使用

• 污水處理比例 • 具備優良水環境品質的水體

2030年,切實提高水利用效率,減少缺水問題的 受眾人數

• 水利用效率 • 供水壓力等級 • 淡水抽取量占淡水資源的比例

2020年,在各個層級實施整合式水資源管理策 略,包括跨境合作

• 整合式水資源管理策略實施等級 (1-100) • 跨境合作的受惠面積

2020年,保護和複育與水環境相關的生態系統, 包括山地、森林、濕地、河川等

• 水環境相關生態系統的改善程度 • 水環境相關生態系統修復比例

截至 2030年,擴大針對開發中國家供水、衛生設 施營建的國際合作

• 與衛生有關的官方發展援助數額

支持和加強地方社團對當地供水和衛生設施營建 管理的參與

• 地方社區參與的水和衛生管理專案比例

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第六章: 清 潔 飲 水 與 衛 生 設 施

( 一 ) 強化飲用水水質管理落實水質監控制度 自來水是國人最主要的飲用水,根據臺灣近 5 年抽驗全國超過 5 萬件自 來水水質結果顯示,自來水於進入用戶水表前水質合格率高達 99%,顯示自 來水水質在主管機關督導改善及環保機關的加強水質抽驗下,穩定安全;然 而,為改善無自來水地區民眾供水問題,必須透過研訂飲用水管理重點稽查 計畫,整合各項飲用水管理稽查工作及執行重點,妥善運用有限資源達成與 地方之緊密合作,督導地方政府落實稽查管制(環保署,2017)。

( 二 ) 加強工業區下水道系統提升污水廠操作成效 藉由污水處理廠操作相關指標,加強工業區下水道系統稽查管制工作, 提升污染稽查深度,確保污水廠確依許可流程操作,督導委託審查品質,提 升水污染防治措施及許可核發品質,針對水質水量監測部分,則推動水質水 量自動監測連線,從源頭管理污染排放(環保署,2017)。

( 三 ) 改善工業區污水處理廠處理功能 加強辦理工業區污水處理廠之內部稽核與輔導,俾提升處理效能,督促 工業區辦理污水處理廠功能改善或擴建工程及正進行改善工程之污水處理廠 依工程進度完工,最後則是強化污水廠自動連續監測傳輸管理以及資訊系統 操作教育訓練(環保署,2017)。

( 四 ) 提升工業區內工廠廢 ( 污 ) 水納管率 督促工業區管理機構加強輔導區內事業廢 ( 污 ) 水納管,完成工業區污水 處理廠「工業區下水道系統自動水質水量連續監測 ( 視 ) 連續傳輸系統」之設 置,俾有效監測工業區內廢 ( 污 ) 水排放之情形。並對各污水處理廠除不定期 由主管機關工業區環保中心派人稽核以及進行績效評鑑 ( 環保署,2017)。

( 五 ) 加強河川水質淨化實踐綜合水資源管理 將中度及嚴重污染長度合計 50% 以上之河川,列為優先整治對象,整合 中央部會、地方政府、專家學者及環保團體,建構污染整治推動溝通平台, 並督導協調污染整治工作;發展綠色生態基礎設施,建置人工濕地、礫間氧 化及截流等工程,有效提升流域水質改善 ( 環保署,2017)。

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聯合國永續發展目標 策略、埋論與實踐

三、基本理論技術、管理與實踐 由於經濟低迷或基礎設施陳舊,每年數以百萬計的人口,死於供水不足、環境 衛生和個人衛生相關的疾病。水資源缺乏,水質差和衛生設施不足也對糧食安全、 生計選擇和世界各地貧困家庭的教育機會造成負面影響。乾旱困擾著世界上一些最 窮的國家,使饑餓和營養不良狀況日益惡化。此外在氣候變遷和人口增長的壓力 下,現有供水及衛生設施難以為繼。本節分別就「清潔飲水」和「衛生設施」作出 論述。

清潔飲水與衛生設施

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( 一 ) 清潔飲水 為確保清潔飲水安全,供水系統應具有「健康水源」、「綠色淨水場」 及「智慧配水管網」,其基本理論與技術概述如後: 1. 健康水源 水源品質決定供水系統的運營成本以及出水品質,而流域健康是維護良 好水源品質的關鍵。水環境之願景可概括為「健康安全流域、永續水資源、 綠色生態環境」。一般流域管理存在五大議題,(1) 流域管理機關缺乏整合協 調;(2) 流域水資源匱乏;(3) 流域水污染;(4) 流域生態品質惡化;(5) 氣候 變遷調適不足。因此,構建永續安全供水系統之首要是加強水源保護與集水 區管理,維持供水品質之穩定性。其中包括執行飲用水水源評估計畫,落實 國土保育政策與最佳管理操作措施 (BMPs)。統整水源保護區與集水區的治權 與法令,全面落實低衝擊開發。建立流域管理與綜合治水制度,將水源保護 納入評鑒制度。以及清淤提升庫容,建置多重取水路,提升災害應變能力。 強化水環境污染監測控制及污染負荷評估措施:以水體污染排放總量管 理 (TMDL) 措施,評估流域污染負荷,並持續加強水質監測與污染控制。加 速推動污水下水道系統的建置,規劃現地水質淨化處理設施,提高非都會區 生活污水處理效率與經濟效益。盤點水域內污染源分佈的特性資料,加強污 染熱區之污染源的稽查管制,減少事業廢水排入河川。 建立氣候變遷的調適與防災規劃:建立災害風險評估模式與預警系統, 強化預報技術的精確度,發展小區域的災害預警系統。落實集水區保育與水 土保持,妥善維護流域的生態體系,以提升流域對自然災害的調適涵容能力

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第六章: 清 潔 飲 水 與 衛 生 設 施

與恢復力。檢討易淹水地區的水利設施與排水系統之抗洪能力,考量將滯洪 池、雨水儲留、綠色生態設施的設置納入整體城市規劃。 2. 綠色淨水廠 綠色淨水廠系指工程績效高,經濟成本低,環境衝擊小的淨水廠。綠色 淨水廠之興建仰賴綠色科技的發展應用,例如:應用生物濾床提昇原水有機 物去除效率、開發高純度聚氯化鋁混凝劑以提昇混凝效能、研發具本土智材 權低積垢薄膜過濾之組合,以提昇水廠水處理及回收效能;此外,並建立永 續能資源管理制度,推動國內自來水事業單位自我營運效能評估,以提升淨 水單元之處理功效及水廠營運績效。並研發具環境友善之污泥減量及資源化 技術。此外,淨水廠應當設置多重屏障措施,確保淨水水質安全。提升淨水 廠單元程式操作維護功能,並評估高級處理程式的可行性。檢討國內外對水 質突變案例的因應措施與經驗,強化水質突變的監控預警與應變能力。建立 新興污染物背景資料庫,並加強對新興污染物的監測、控制與風險評估能力。 提升淨水處理能量與效能,以增加出水能力及調蓄彈性。 3. 智慧配水管網 配水管網可被視為供水系統的動脈,其中主要議題為水壓、水量和水質。 穩定的水壓用以保證用戶端「流水的連續」;充足水量用以確保用戶端有「用 水的順暢」;優良的水質用以保證用戶「用水的安全」。然而,配水管網容 易遭受自然和人為因素的破壞而導致「水壓不穩」,「水量不足」和「水質 惡化」。 因應全球氣候變遷,自來水事業單位應建置智慧配水管網,藉由資料收 集、整合與分析建置供水系統調適策略。建立供水系統安全性風險評估機制, 並研發氣候變遷調適新技術以降低災害風險,研訂供水系統開發與修復原則。 建置供水系統營運管理資料庫及技術交流平台,並加強相關管理機構間溝通、 協調及合作機制。建置緊急防災維生水體系,以維持災變時民眾生活用水。 智慧配水管網主要係建構水質監測網路,發展監測預警系統。建構從取水口、 各單元程式出水、清水池、到配水管網的水質監測系統,建立雲端水質資料 庫。建立緊急應變體系,強化水質突變的監控預警應變能力。建置水安全 (WSP) 計畫,瞭解整個供應系統存在水質風險及污染物種類,並提出因應策 略,進行預防性水安全計畫,確保水質安全。

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( 二 ) 衛生設施 1. 污水處理技術 由家庭、工廠或畜牧業排放之污水中通常含有許多污染物質,若未經處 理而排放至自然水體,將造成水體之污染,影響到水的正常用途或危害國民 健康及生活環境。污水處理是採用物理、化學及生物等方法分離水中固體污 染物並降低水中有機污染物、富營養鹽 ( 主要為氮、磷化合物 ) 及毒性化學物 質,從而減輕污水對環境的污染。

• 物理法包括:調節、篩濾、過濾、沉澱、浮力浮上、離心分離、磁分離等

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是藉由物理或機械作用分離或回收廢水中不溶解的呈懸浮狀態的污染物的 廢水處理方法,其處理過程不改變污染物質的化學性質。

• 化學法包括:混凝法、酸鹼中和法、氧化還原法、吸附法、離子交換法、 膜分離法、萃取等,化學法係向廢水中投加某些化學藥品,利用化學反應 來分離、轉化、破壞或回收廢水中的污染物 , 並使其轉化成為無害物質。

• 生物法一般包括:活性污泥法、滴濾池法、旋轉生物圓盤法、生物過濾法 等,生物法是利用水產微生物、植物或動物,將養殖用水中之有機物分解、 吸收使養殖用水達到淨化再利用之目的者。 2. 綠色生態基礎設施 綠色基礎設施能夠在其源頭上減少和處理雨水逕流,同時提供環境,社 會和經濟效益。對於城市規模而言,綠色基礎設施有提供自然棲息地、減少 內澇、潔淨空氣和水質等效益。此外,對於社區,綠色基礎設施可以儲存雨 水。 綠色生態基礎設施藉由植被、土壤和其他元素,類比自然土地的吸收、 過濾和生物處理機制,達到雨水逕流調節和淨化的效果。一般綠色基礎設施 調節和淨化雨水逕流主要有沉降、化學降解、生物分解和植株吸收等機制 (USEPA, 2013):(1) 沉降:當雨水逕流進入綠色基礎設施後,由於土壤和植株 的抑制作用,水體流速減緩,進而造成顆粒物沉降。同時附著在顆粒物上的 污染物,如殘渣、微生物、懸浮物質和磷等也可由此一併被去除;(2) 化學降解: 綠色基礎設施所設計的化學過程主要有吸附和揮發;(3) 生物降解:土壤中微 生物可以將污染物逐漸降解,從而滅除致病微生物或病毒;(4) 植株吸收:植

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第六章: 清 潔 飲 水 與 衛 生 設 施

株能夠將土壤和水體中的 N、P 元素吸收後轉化成自身生長的所需營養。為 提高綠色基礎設施對污染物的去除能力,通常會選擇富集能力高的植物種類。 綠色基礎設施基於自然土地對於雨水逕流的調節和淨化機制 ( 圖 6-1),使逕 流在到達流域之前被土壤和植株截留並逐漸被吸收、參與自然水循環或用於 植株灌溉。綠色基礎設施由於和自然水循環途徑相通,因此其截留的雨水能 夠補充地下水、河流、湖泊和水庫。

圖 6-1、綠色生態基礎設施調節雨水逕流示意圖 (USEPA, 2013)

3. 綜合水資源管理 建立永續水資源利用之整體規劃。多元化規劃替代水源與水源聯合運用, 以流域為單位,從降水、集水區與水庫、地表水、地下水、排灌系統、廢污 水等水環境系統,整體性規劃水資源的開發利用。加強流域集水區的保育與 管理,落實水土保持措施,涵養水源,研擬枯旱時期的彈性調度與支援計畫。 加強水源涵養與水庫防淤減淤工作,以保障水庫有效蓄水容量。

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建立健康的水環境與生態系統。盤點整體水域之生態物種、地景水文、 地貌、水質等資料資訊,建置健康流域管理體系與評量指標,以提出最佳化 流域管理能力措施。落實河川環境管理,確保河川機能與生態基流量,並以 保育生態棲地、維護生物多樣性與維護水域廊道為優先進行整體計畫。整合 河川及區域排水相關之環境營造規劃,結合公園綠地、緩衝地帶、生態棲地、 濕地及滯洪空間,建置綠色都市景觀空間。

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四、國際發展情勢與成功經驗 ( 一 ) 環境管理法規 1. 美國 2010 年,美國環保署頒佈針對清潔水的工作方案。此方案可被認為是 1972 年美國清潔水法案 (Clean Water Act, CWA) 的延續,其針對健康流域 以及永續社區制訂策略。此方案主要促使加強環保署對水體和生態複育的能 力,減少水體污染物負荷;藉由多效益性和永續的技術加強流域韌性和提振 社區發展。環保署希望能夠在現有法規框架內,憑藉激發公眾自願行為和提 供經濟誘因,採用科學的技術方法,努力與多方合作,充分考慮利益相關者 權益以保證透明度,努力達成可衡量的改善成果。為保護健康流域,美國環 保署在 2011 年更進一步推動健康流域倡議書,與地方政府合作,建立健康流 域評價指標,並指導完成各自境內的流域評價工作;藉由法律工具與合作夥 伴一道進行流域保護工作;保護河源地區和濕地的生態功能;保護高品質水 域免受工業化污染;提議修改聯邦法規,以更好維護高品質水域。 2. 英國 英國議會頒布了第一部「水法」(Water Act, 1973),依照流域 ( 或聯合鄰 近幾個小流域 ) 改組水資源管理部門,以此來確立流域統一管理與地方配合的 水資源管理新體制以及組建了承擔流域管理的政企合一水務局。此後,為了 對水管理體制進一步調整,英國議會於 1989 年通過新的「水法」(Water Act, 1989),在環境部成立國家流域管理局,分別在英格蘭、威爾士成立了共 8 個 流域管理局,承擔從原水務局剝離出來的管理職能,同時成立了 3 個水務監管 機構,對水務公司實行監管。為了應對歐盟關於水資源管理及開發利用提出的

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新要求,議會對「水法」又進行了第三次調整。目前,英國實施的是 2003 年 12 月 1 日生效的第 3 部「水法」。新「水法」強調水資源的永續利用 , 其指導 思想是保證英國有可持續發展的水源。新「水法」有幾點重大變革 : 在水資源 監管方面,對各監管部門進行整合,以保證投資商對政府監管有足夠的信心。 英 國 水 資 源 管 理 主 要 由 環 境 食 物 與 鄉 村 事 務 部 (Department for Environment, Food and Rural Affairs, Defra) 負責,其執行機關分為 (1) 環 境署 (Environment Agency):主要制訂國家防洪規劃及組織安排防洪工程 建設、發放取水及污水排放許可證、制訂取水排汙和環境保護政策計畫、水 質改善、流域管理、社會教育及污染控制等,政府行政單位主要以河川流 域區分水資源管理,通過環境署許可執行流域取水管理策略,依照流域分 析水之供需、環境、水資源優化及跨流域調水等評估,並執行防洪、環境 保 護 及 漁 業 之 相 關 業 務;(2) 水 務 監 管 局 (The Water Services Regulation Authority):由政府對供水企業進行監督,並賦予法律之職責,制訂水價,監 督供水服務品質及確保用戶支付合理之水費,並設置獨立性顧客服務委員會 保護消費者用水之利益。提供私人供水企業向政府取得供水許可,政府提供 水權和指定服務內容、自主管理(矯勇等,2006;彭景鵬,2012)。 3. 德國 德國在 1993 年 6 月通過了「生態補償原則」(Ecological Compensation Principle) 的相關法案;該法案係泛歐生態網絡 (Pan European Ecological Network, PEEN) 的先驅法案,規範大型公共建設的決策模式中,應強化生 態保育、減輕對生態環境的衝擊,並優先考量對環境最友善的工程替代方 案 (Most Environment Friendly Alternative, MEFA) 設 計 原 則。1995 年 歐 洲 議 會 通 過 的 泛 歐 生 態 與 景 觀 多 樣 性 策 略 (Pan-European Biological and Landscape Diversity Strategy),著手建構「泛歐生態網絡」(PEEN),目標 是透過增強自然政策、土地利用規劃和城鄉發展之間的協同性,來提高整個 歐洲自然棲地的整體性 (Coherence) 與連接性 (Connectivity)。2000 年,歐 盟國家啟動「Natura 2000」生態網絡,是一個關於鳥類保護區和其他物種 的生態網絡,依據歐盟棲地指令 (Habitats Directive) 及歐盟鳥類指令 (Birds Directive) 設定保護區,範圍涵蓋歐盟 20% 的土地面積。

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德國聯邦政府在因應氣候變遷的調適策略中 (Germany, 2008),就明確 指出須將氣候變遷的效應納入流域整體管理計畫中。能維護改善水體之自然 調適能力、與棲息地之生物多樣性的措施,都應列為優先重點 ( 如恢復水域 與草地的自然狀態;滯洪停留設施的設置以延長大範圍區域的水停留時間; 適宜的農業管理等 )。此外,基礎設施的調整也很重要,此點與美國環保署強 調綠色生態設施 (Green Infrastructure) 的立意相同。 德國政府的調適策略中也提到,基礎設施之因應包括調整乾旱期的供水 問題;在高溫或低水壓時供水管線的細菌生長問題;暴雨發生時雨水收集系 統的調整彈性等。由於水壩、水庫與滯洪池串聯成水資源管理中重要的一環, 在多功能的整合使用下 ( 兼具供水、發電、放流等功能 ),如何在不同時空、 不同需求情境下,對水庫儲存容量進行差異化管理,更是面臨氣候變遷的主 要課題。

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4. 日本 日本「河川法」在 1896 年原先是為了學習歐美「防治洪水」的理念而建 立,重視河堤 (River Levee) 的興建;到了 1964 年的修法,首次將水資源利 用相關法規納入,整合「治水」與「利水」,於 1977 年針對都市化流域制訂「綜 合治水對策」,以上有蓄洪、中游滯洪、下游排洪、雨水貯留及降低土地使 用強度等策略,降低都市淹水災害;1987 年提出超級堤防 (Super Levee) 的 概念,其河岸堤防強化不加高堤防,而是改善堤防內的土地利用,墊高二岸 建築使高於河川行水區;而最近一次大幅修法是在 1997 年,採納了河川「環 境保育」的概念。另於 2003 年針對都市計畫區之 4 條特定流域,制訂「特 定都市河川浸水被害對策」,加強「綜合治水對策」,整合河川局、下水道 局及縣市政府首長,強調特定都市河川流域內雨水貯留浸透設施之維護管理 及雨水調整池之保全等工法,針對高度開發之都市擬定「流域水害對策計 畫」,強制設置雨水貯留滲透設施。綜上,日本的流域管理四法「河川法」、 「水防法」、「下水道法」、「都市計畫法」,以及整合上述四法的「特定 都市河川浸水被害對策法」,對於流域上、中、下游、都市、建築等治水策略, 有一套縝密而結實的法令規定。

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日本政府制定與實行國家水資源政策,主要以兩大計畫為主體 (1) 國家 全面水資源計畫 (The Comprehensive National Water Resources Plan) 是 國家水資源開發的基礎計畫,內容包含水壩及水系統的開發,此計畫為長期 計畫,針對水資源發展、保護與利用方面,列出中至長期的計畫項目,並預 測長期水量需求。(2) 基本環境計畫 (The Basic Environment Plan) 則為長期 和全面的水質相關環境政策,主要致力於環境保護,其中水環境 ( 如:水質、 水量、水生生物及河岸區域等 ) 之保護與永續利用,制定水利用及洪水控制 之區域政策,並維護改善水資源儲存、衰減及補充的功能,並擴展至世界水 資源問題發展。

( 二 ) 廢水再生技術 歸 因 於 廢 水 再 生 技 術 之 長 程 目 標, 應 著 重 於 能 源 效 率 高 於 20% 之 技 術。因此,發展綠色節能的水再生技術,成為近年來水處理領域產、官、 學、研各界關注的焦點。低耗能水再生利用技術之開發,則是影響未來新 興水資源發展的關鍵因數之一。目前國際上提出以電化學方法,發展低耗 能、 高 能 源 效 率 之 鹽 水 或 廢 水 的 脫 鹽 ∕ 去 離 子 處 理 技 術, 其 中, 又 以 電 去 離 子(Electrodeionization, 簡 稱 EDI) 及 電 容 去 離 子 技 術(Capacitive deionization,簡稱 CDI)兩個新興之電化學水處理技術為主。圖 6-2 呈現水 處理技術之發展歷程與演變。由此可知溶解性無機物質的去除,除了可採用 RO 之外,EDI 與 CDI 等電化學處理單元亦是可行的替代技術方案 ( 產業節水 與水再生利用技術手冊,經濟部,2011)。

圖 6-2、水處理技術之發展歷程與演變

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EDI 被應用於生產附加價值高產品工業(例如:半導體和製藥工業)之 超純水 (Lin Fu et al., 2009),或者可對於離子性物質進行脫鹽、濃縮、精製 及回收,即應用於工業廢液處理、酸液及鹼液分離回收、食鹽生產。EDI 可 增加低電離∕低濃度流液之電導率性能,進行水處理時,降低薄膜表面產生電 分解水成氫、氧離子及濃差極化現象,因而可以保持很高的離子分離效率及 提高電流使用效率。 CDI 技術的核心在於所使用的多孔隙碳電極特性。適合的電極應具有高 比表面積、適當的孔洞分佈與高電容特性,主要目的在於促進電荷離子在孔 洞中的傳輸,並提供足夠的吸附位置。除選用合適的碳電極材料以符合上述 需求外,亦可針對碳質電極進行表面修飾,增加吸附容量並開發具有高度選 擇性之電極材料。目前 CDI 技術的相關應用研究顯示,電容去離子技術可以 有效的去除水溶液中鹽類,可應用於半鹽水的除鹽 (Gabelich et al., 2002)、 選擇性移除鈣、鎂離子,進行水軟化的工作 (Seo et al., 2010)、有效地分 離水中重金屬離子 (Huang et al., 2014)、或與逆滲透單元結合製作超純水 (Minhas et al., 2014) 等。

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五、臺灣特色與國內實例 水資源為國家經濟發展重要基礎,攸關全民安全及生活品質。為因應氣 候變遷所導致的自然環境惡化和經濟發展壓力增加,臺灣制訂了「氣候變遷 調適政策綱領」,其中針對永續水環境的營建,特別提出「推動流域綜合治 理」以下四點策略:(1) 水資源永續經營與利用為最高指導原則,並重視水環 境保護工作;(2) 由供給面檢討水資源管理政策以促進水資源利用效能;(3) 建立區域供水總量資訊,並由需求面檢討水資源總量管理政策以促進水資源 使用效益;以及 (4) 以聯合國推動之「水足跡」(Water Footprint) 概念促進 永續水資源經營與利用。 新政府為適應時代發展,提出包含水環境建設、綠能建設、城鄉建設、 數位建設、軌道建設、食安建設、因應少子化建設、和人才培育建設在內的 前瞻建設計畫(如圖 6-3)。

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圖 6-3、前瞻基礎建設計畫五大主軸 ( 行政院, 2017)

(3) 整合水資源與能源 推動綠色基礎設施 為永續經營流域水資源,應整體考量水資源、能源、糧食生產及產業發 展等策略與具體措施,相輔相成,分年分期推動,更應架構在合理的國土利 用及促進環境與生態永續發展目標之下。現階段先以整合各重要流域水資源 與能源開發與經營為近期目標,建議具體呈現在積極推動「綠色水利基礎設 施」(Green Water Infrastructure),應具有下列條件:節能減碳、. 水資源循 環利用、. 設施永續及環境友善等。後續建議加強「綠色水利基礎設施」(Green Water Infrastructure) 的基礎研究,促進推動未來該基礎設施及衍生產業的 發展,進而促成水利產業,配合當前南向政策,帶動國內水利產業發展。 (4) 建設韌性供水系統 推動節水商業模式 氣候變遷下,臺灣水環境永續管理的問題與挑戰包括:(1) 如何降低水資 源供給脆弱度與風險,提高水資源安全;(2) 如何調合部門用水需求,維護經 濟發展與生活品質;(3) 如何提升農業水資源使用效率,提高水資源生產力。

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臺灣永續水資源管理策略包括:(1) 開發多元水資源供給及建構量化整合 管理系統;(2) 研擬創新水資源開發商業模式,促進投資誘因;(3) 制定「水 預算」,落實「以供定需」的永續水資源管理模式;(4) 評估水資源「多重效 益」,推動節水獎勵誘因。 主要行動方案,在開源行動方面:(1) 擴大多元供水來源機會,擴大氣候 韌性的水資源基礎建設投資;(2) 加強規劃符合永續水資源供給原則之最適水 資源供給型態組合;(3) 加強管線汰舊換新,如農業灌溉管道,提高水資源可 利用率。在節流策略方面:(1) 制定「水預算」,確立「以供定需」的水資源 需求管理模式;(2) 發展農業節水產業,提高社會節能能量;(3) 拓展創新水 資源開發商業模式及基礎建議投資;(4) 推動農業節水投資創新機制與商業模 式。

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(5) 因應氣候變遷挑戰 企業永續水資源管理 臺灣水資源及能源相當匱乏,台塑企業麥寮園區在建廠時即採用最先進 及能源效率最佳的製程及污染防治設備,以節省水資源及能源耗用,以在經 濟發展與環境生態間取得最佳利基點。六輕自 1999 年建廠近 20 多年來,致 力推動水資源循環再利用,使用生物薄膜反應器、逆滲透、電透析去離子、 臭氧及紫外線等高級廢水回收技術,目前正規劃建置日產 10 萬噸的海水淡化 廠。此外,南亞冷卻排放水回收系統,每噸回收水處理成本新臺幣 57 元,高 於自來水價 5 倍,仍持續推動廢水回收系統,累計投資 76.23 億元。 友達龍潭廠區為全臺首座以自主設計整合達成製程用水全回收的廠房, 透過多階段回收再利用處理單元(薄膜生物反應系統、逆滲透過濾系統、 倒極式電透析及蒸發罐)使放流水全部回收使用,同時經過優化的整合設 計,讓系統運作大幅減少能源使用及污泥產出,落實友善環境、降低環境負 荷。友達為使專業的工程技術與愛護水資源的理念分享國人,於龍潭廠區 打造「AUO GreenArk 水資源教育館」,為紮根水資源教育盡心力。AUO GreenArk 搭配友達太陽能模組與儲能系統裝置,符合低碳環保概念。希望透 過相關展示與導覽,讓外界更加認識友達創新的水回收工程技術及水資源相 關知識,讓綠色種子紮根、傳遞環境永續的理念。

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六、結語 清潔飲水和衛生設施與每個人都休戚相關。隨著氣候變遷加劇以及人口密度 激增,未來供水安全壓力將會愈發嚴峻。越來越多的國家將享受清潔飲水和衛生設 施定義為公民的基本權利之一。因此,營造良好的供水系統成為維護社會公平的重 要因素。此外,建設功能良好的衛生設施,妥善處理生活污水對於營造健康水環境 也有積極正面的回饋。「永續發展目標」雖前景廣闊,但亦不乏包括機構面、法規 面、經濟面、技術面在內的實施困境。以「SDG-6:清潔飲水與衛生設施」為例, 實現該目標需衛福部、水利署、環保署等多個部會通力合作,甚至成立專門的委員 會以統籌流域管理、水環境基礎設施建設等議題。此外,臺灣仍需持續推動法規建 設,以敦促利益相關方、自來水業者以及廢水排放者對於水環境的重視。經濟方面, 政府需設立獎勵政策,提高經濟誘因。此外,需繼續完善水價調節策略,以兼顧自 來水業者的營業能力和消費者的經濟負擔。最後,達成「SDG-6:清潔飲水與衛生 設施」離不開新興科技的研發,例如提升水廠效率,改善水管漏水率和可靠性等。 最後,我國政府應加強公眾教育,提高民眾對於永續水環境的期許以及建設的積極 性。

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參考資料 1. USEPA. Stormwater to Street Trees: Engineering Urban Forests for Stormwater Management, 2013.

2. 行政院 . 前瞻基礎設施建設 , 2017。 3. 環保署,105 年環境白皮書,2017 4. Lin, F., Wang, J.Y., Su, Y.L. (2009) Removal of low concentrations of hardness ions from aqueous solutions using electrodeionization process. Separation and Purification Technology 68, 390–396

清潔飲水與衛生設施

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5. Gabelich, C. J. and Tran, T. D. (2002) Electrosorption of inorganic salts from aqueous solution using carbon aerogels. Environmental Science & Technology 36(13), 3010–3019.

6. Seo, S.J. and Jeon, H. (2010) Investigation on removal of hardness ions by capacitive deionization (CDI) for water softening applications. Water Research 44 (7), 2267–2275.

7. Huang, S.Y. Fan, C.S. and Hou, C.H., (2014) ‟Electro-enhanced removal of copper ions from aqueous solutions by capacitive deionization”, Journal of Hazardous Materials (278), 8-15(2014).

8. Minhas, M.B., Jande, Y.A.C. and Kim, W.S. (2014), Combined reverse osmosis and constant-current operated capacitive deionization system for seawater desalination, Desalination (244), 299‒305

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第 七 章

經濟適用的清潔能源 馬小康 教授/國立臺灣大學機械工程研究所

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第七章: 經 濟 適 用 的 清 潔 能 源

經濟適用的清潔能源 一、前言 鑒於全球暖化議題的急迫性及嚴重性,2015 年 12 月聯合國氣候變化綱要公約 第 21 次締約國會議 (UNFCCC) 在 195 個國家的共識下,全球高度關注的巴黎氣候 協定 (Paris Agreement) 正式通過,目標控制地球升溫在工業革命前的攝氏 2℃內, 並訂定努力目標為攝氏 1.5℃;此外,聯合國於 2015 年 9 月成立 70 週年舉行「聯 合國發展高峰會」時,發布了「翻轉我們的世界:2030 年永續發展方針」。這份 方針提出所有國家都面臨的問題,並基於積極實踐平等與人權,規劃出 17 項永續 發展目標 (Sustainable Development Goals, SDGs) 及 169 項追蹤指標,做為未來 至 2030 年人類共同努力的重要方向。其中,SDG-7 強調必須確保所有的人都能取 得負擔的起、可靠且永續的能源。 能源是滿足人類基本需要和經濟發展的前提條件所必需的,增加能源獲取是經 濟增長的最根本要求。因此,能源是實現永續發展相互關聯的經濟、社會和環境目 標的核心。否則環境破壞將加速、不平等將會增加、全球經濟增長將受到損害。能 源發電、分配利用模式直接影響創收機會、婦女狀況、環境保護和國家發展。能源 服務是促進開發中國家克服貧窮和貧困狀況的重要動力。如果人類要實現永續的發 展目標,那生產的能源種類和使用方式就必須改變。 國際能源總署 (International Energy Agency, IEA) 的 2011 年世界能源前景統 計資料顯示,目前全球四大能源需求分別為石油、煤、天然氣以及可再生能源 (IEA, 2011)。目前再生能源尚無法取代化石燃料,仍屬過渡時期,因此,需積極發展再 生能源技術與化石燃料之接軌,其中再生能源技術包括:水力、風能、太陽能、海 洋能、地熱能、海洋能與生質能等,我國再生能源技術的發展情況不一,水力能、 風能、太陽能及生質能屬較成熟的技術,而地熱能及海洋能仍在初步研究發展階 段,離商業運轉還有一段路要走。

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二、永續發展目標、標的及策略 ( 一 ) 目標:確保人人獲得負擔得起的、可靠和永續的現代能源 聯合國「2016 年永續發展目標報告」的目標 7 為「確保人人獲得負擔得 起的、可靠和永續的現代能源」(UN,2016)。SDG-7 旨在通過增強國際合作、 擴大清潔能源的基礎設施以及技術,拓寬能源獲取管道,增加永續能源的使 用。獲取負擔得起的、可靠及永續的現代能源對實現一些永續發展目標至關 重要,如:推進保健、教育、供水及工業化以消除貧困、減少氣候變化影響等。 不同國家間獲取能源情況各異,現在的進展速度離實現目標所需的進展速度 有一定差距。各國,特別是能源獲取不足及消耗量較大的國家需要加倍努力。

經濟適用的清潔能源

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( 二 ) 標的:清潔能源指標 (Indicator) 1. 用電人口比例指標 圖 7-1 顯示世界用電人口比例穩步增長,由 2000 年的 79% 增至 2012 年的 85%。雖然能夠用電的人口比例增多,但仍有 11 億人未能用上電。近期 該領域取得的進展主要由南亞、東南亞及撒哈拉以南非洲推動。雖然取得了 這些進展,但仍有 11 億人口無法享有此項基本服務,包括撒哈拉以南非洲的 65% 人口和大洋洲的 70% 的人口。2010 年後世界新增用電人口中,大部分 (80%) 是城市居民。 大洋洲 撒哈拉以南非洲 南亞 東南亞 西亞 拉丁美洲和加勒比 東亞 北非 高加索和中亞 已開發地區 開發中地區 世界

圖 7-1、2000 年及 2012 年之世界用電人口比例 (%)(UN,2016)

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第七章: 經 濟 適 用 的 清 潔 能 源

2. 使用清潔能源人口比例指標 圖 7-2 顯示 2005 年至 2014 年間,全球使用煤氣和電力等清潔燃料和技 術進行烹飪的人口比例由 54% 上升至 58%,但超過 40% 的全球人口依然使 用有污染的燃料進行烹飪。一些地區的進展緩慢,例如:撒哈拉以南非洲地 區的能源獲取水準依然很低。2010 年後取得的有限進展遠遠落後於全球人口 增長速度,而且進展幾乎完全局限在城市地區。因此,依靠有污染的燃料和 技術進行烹飪的絕對人數增加,據估計達到近 30 億人。 撒哈拉以南非洲 大洋洲 南亞 東南亞 東亞 拉丁美洲和加勒比 高加索和中亞 西亞 北非 已開發地區 世界

圖 7-2、2005 年和 2014 年主要依靠清潔燃料進行烹飪的人口比例 (%) (UN,2016)

3. 使用再生能源占能源消費總量的指標 來自水力、固體和液體生物燃料、風力、太陽、沼氣、地熱和海洋來源 以及廢棄物的再生能源占世界能源消費總量的比例緩慢增長,圖 7-3 顯示再 生能源佔比由 2000 年的 17.4% 上升至 2012 年的 18.1%,再生能源使用增長 緩慢。然而,2010 年至 2012 年間,現代再生能源 ( 不包括固體生物燃料 ) 的 年增長率為 4%。再生能源對電力部門的貢獻顯著增大,2014 年現代再生能 源占新增發電能力的 60%。從絕對數字來看,2010 年至 2012 年現代再生能 源消費增長量中 72% 來自開發中地區,主要在東亞。

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圖 7-3、再生能源占能源消費總量的比例 (%)(UN, 2016) 經濟適用的清潔能源

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4. 能源強度 (Energy intensity) 指標 能源強度 ( 按初級能源供應總量除以國內生產總值計算 ) 顯示單位經濟產 出使用的能源量。圖 7-4 顯示 2000 年至 2012 年,全球能源強度下降了 1.3%, 由 2000 年單位國內生產總值 6.7 兆焦 ( 按 2011 年美元購買力平價計算 ) 降至 2012 年 5.7 兆焦。下降原因之一是近十年,符合強制能效規定的能源使用占 比幾乎翻倍(由 2005 年的 14% 上升至 2014 年的 27%);然而,要在 2030 年前使全球能效翻倍,目前進展速度僅為所需進展速度的三分之二。全球經 濟增長正與能源使用脫鉤,但還不夠迅速。在最終使用部門,工業對降低能 源強度的貢獻最大,其次是交通運輸業。2010 年至 2012 年間,由於能源強 度降低而節省的能源中 68% 來自開發中地區,其中東亞貢獻最大。 大洋洲 高加索和中亞 東亞 撒哈拉以南非洲 南亞 西亞 東南亞 拉丁美洲和加勒比 北非 已開發地區 開發中地區 世界

圖 7-4、2000 年及 2012 年按初級能源與國內生產總值計算的能源強度 (兆焦/ 2011 年美元購買力平價)(UN, 2016)

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第七章: 經 濟 適 用 的 清 潔 能 源

( 三 ) 節能減碳基本原則與策略 從溫室氣體 (CO2) 減量之基本公式 (1)、公式 (2) 及公式 (3) 來分析,CO2 減量之基本原則包括:節能 ( 降低能源密集度,單位:Energy/GDP)、減碳 ( 降 低 CO2 排放密度,單位:CO2/Energy) 及具有經濟效益 ( 提昇經濟成長,單位: GDP/Population)。

CO2 = CO2 CO2 = CO2

ϦԄ (1)

. GDP . Population . Energy GDP Population Energy

CO2 = Population

.

.

.

GDP Energy CO2 Population GDP Energy

ϦԄ (2) ϦԄ (3)

因此,清潔能源的推動需符合節能減碳的三項基本原則,即帶動平均生 產值成長、降低能源密集度及 CO2 排放密度。先進國家提出之四項節能減碳 策略包括有效能源之產出、有效能源之分佈、使用再生能源及有效能源之消 費 ( 馬小康,2015;RAP, 2015),其中,有效能源之產出包括:使用高效率 之汽渦輪與蒸氣渦輪機組、燃氣複循環、汽電共生、燃煤機組之碳捕獲及儲 存等。有效能源之分佈包括:使用智慧型電網、高電壓輸電系統、分散式區 域熱電系統等。使用再生能源包括:使用風能、太陽能、生質能等。有效能 源之消費包括:使用節能之高效率運具、燈具、設備、綠建築及能源管理。

三、國際發展情勢與成功經驗 ( 一 ) 德國:再生能源發展 德國是全球再生能源發展的楷模。德國於 2014 年 7 月有 192 萬千瓦的 裝機容量 ( 圖 7-5),再生能源佔 83 萬千瓦,佔總裝機容量的 44% 左右。 這是德國特別是通過上網電價(Feed-in Terrif,簡稱 FIT)大力支持再生能 源政策的結果,再生能源在裝機容量方面,是由太陽能光伏發電 (PV) 和陸上 風電領導。生質物能、水力發電以及其他再生能源發電 ( 例如:地熱 ),佔不 到所有已安裝的再生能源容量的四分之一。

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圖 7-5、德國 2014 年 7 月的裝機容量 ( 總容量為 192GW)

經濟適用的清潔能源

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然而,德國天然氣、硬煤、褐煤以及核能仍佔顯著裝機容量比率。根據其於 2014 年電力產出容量 ( 圖 7-6 ),顯示褐煤和硬煤佔生產的所有電力約 44%,核電 仍佔 2014 年電力產出的 15.8%,但核電規劃將在 2022 年被淘汰。德國佔著與歐盟 國家電網相通之優勢,2014 年再生能源電力生產量達到 157.4 億千瓦時,或全部電 力產出的 25.8%。需要注意的是,從再生能源在總電力產出的占比也顯示其供電的 不穩定性,在一年中某些時候會更高或會更低。截至目前,德國再生能源在電力消 費的最大占比時刻是發生在 2014 年 5 月 11 日 ( 中午 ) 為總電力消費量之 80%。德 國 2014 年的再生能源電力產出量較 2013 年增加了 2.10%,以化石燃料生產的電力 則下降了 2.7% (RAP,2015)。

圖 7-6、德國 2014 年的電力產生量 (Electricity Production, TWh;十億度 )

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第七章: 經 濟 適 用 的 清 潔 能 源

( 二 ) 美國:頁岩油氣 (Shale Gas) 開發 近年來,美國積極開發頁岩氣 (Shale Gas),頁岩氣是存在於頁岩層之中 的天然氣,以吸附或游離狀態貯藏於其中,具有分布範圍廣、埋藏地層淺及 儲存量大等優點,過去由於開採成本較其他化石能源為高,並未大量開採, 直到近幾年探勘及開採技術的突破及價格降低,因此,2010 年在美國才大 量生產 ( 圖 7-7)。2013 年美國能源資訊管理局(U.S. Energy Information Administration,簡稱 USEIA)的研究團隊 (ARI) 公布了第二次全球頁岩氣資 源量的最新評估報告,在 41 個國家、137 個頁岩氣沉積盆地進行了頁岩氣評 估 (EIA,2016)。結果顯示,全球頁岩氣技術可採資源量為 7299 兆立方英尺, 與傳統天然氣可採儲量相當。2012 年美國天然氣開採量已較過去 5 年的平均 高出 38.3%,以現在的生產速度推算,美國的天然氣還足以供應一個世紀。

圖 7-7、2010 年至 2040 年頁岩氣和其他天然氣生產量之比較 (EIA, 2016)

其中,開採量前 10 名的國家其蘊藏量佔 78.97%,北美洲地區 ( 含美國、 加拿大 ) 頁岩氣資源最為豐富,佔全球總量的 16.96%,如包含墨西哥的頁岩 氣資源,則佔全球總量的 24.42%,將近全球四分之一的可採儲量 ( 圖 7-8)。 近一百年來溫室氣體的大量排放導致全球暖化問題,火力發電廠是 CO2 的主 要排放來源。通常每產生一度電,褐煤排放的二 CO2 大約是天然氣的 3 倍, 無煙煤則是天然氣的 2 倍。頁岩氣的開採及使用可降低全球 CO2 的排放。頁 岩氣 (Shale Gas) 探勘及開採技術的突破及價格降低,亦完全符合綠色經濟發 展之三項基本原則帶動平均生產值成長、降低能源密集度及 CO2 排放密度。

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7 圖 7-8、2015 年及 2040 年主要國家頁岩氣和其他天然氣生產量之比較 (Billion Cubic feet per day) (EIA, 2016)

( 三 ) 世界地熱發電開發 義大利於 1904 年發展世界第一座地熱發電廠,隨之美國於 1922 年建立 了世界第二座地熱電廠。根據國際地熱協會統計截至 2013 年為止,全世界已 有 25 個國家設有地熱發電廠,總裝置容量合計約 11,772MW。2015 年世界 各國地熱發電裝置容量比較 (MW) 顯示其中發電量前 5 大之國家為美國、菲 律賓、印尼、墨西哥、紐西蘭。美國地熱電廠大多數設立於阿拉斯加、加利 福尼亞、佛羅里達、夏威夷、愛達荷、內華達、新墨西哥、奧勒岡、猶他和 懷俄明等州,其總發電容量可達 3GW,但實際運作的只有 2GW,其中,有 將近 12% 是在 2005 年新設立(將近 500MW)。另外有 2.4GW 的地熱電廠 正在建造或進一步評估階段,美國全部地熱發電約有 17GWh 相當於整個國 家再生能源生產的 4%。美國地熱電廠最主要以 Binary 系統最為普遍,其次 為 Double Flash。最大地熱生產區加州的 The Geysers 電廠則最主要以 Dry Steam 為主。而針對 Binary 系統而言最主要的製造商則為 ORMAT 和 UTC Turboden。 菲律賓為世界第二大地熱發電國,其最主要因素為菲律賓地處於環太平 洋地震帶地底下熱流體儲存豐富,經評估約有 4339MW 之地熱含量。另一 方面,菲律賓政府也極力支持菲律賓國內之地熱發展,相繼通過許多法律和 政策去輔助地熱產業的發展,諸如:RA5092 地熱法、PD1442 菲律賓地熱服

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務契約法、RA9136 電力工業改革法案、RA9513 可再生能源法等;另外,菲 律賓跟紐西蘭、日本、義大利等國家簽訂雙邊協議以持續地熱探勘和發展, 而在學術方面則和冰島、美國、日本等國家進行地熱工程師的短期培訓任務 以及碩博士生之培育。菲律賓地熱電廠最主要以 Flash 和 Binary 為主。而其 Binary 系統最主要製造商亦為 ORMAT,而 Flash 系統則為 Mitsubishi、Fuji 和 Toshiba。另外,值得一提的是菲律賓有近半地熱電廠為美商 Chevron 所 擁有。 印尼位於太平洋火山環上,擁有超過 28GWe 之龐大地熱潛能,並散佈 於國內各處,但至 2014 年其總設置容量僅 1,341 MW(<5%);據此,為加速 地熱發展,印尼政府訂定國家能源政策第 5/2006 命令,設定於 2025 年裝置 發電量達 9,500MW 之目標。歸納印尼開發地熱資源效益,因其所需土地面 積小、低 CO2 排放、高潛能、低開發使用率,因此可開發潛力大且對環境造 成衝擊小。政府可藉由承擔探勘風險或提升電與蒸氣價格兩項措施達成加速 印尼地熱發展之目的。目前當地政府促進地熱發展並達到地熱活動永續發展 之突破性地熱法規包括:(1) 印尼永續地熱法;(2) 設立具地熱相關活動全部 義務與責任之獨立政府機構並統合各分部門及技術領域;(3) 提升經濟誘因, 對初步調查與探勘活動提供投資貸款;(4) 建置合理空間規畫,依各區域特性 規畫空間利用模式,包含保護區域與其他功能區域。印尼地熱電廠最主要以 Flash 和 Dry Steam 為主。而其主要系統設備商則為 Mitsubishi、Fuji。印尼 部分電廠狀況與菲律賓相似,皆會搭配國外有技術之廠商來發展地熱資源。

四、臺灣特色與國內實例:清潔能源發展目標與推動 ( 一 ) 清潔能源發展目標 臺灣是自產能源極為缺乏的國家,98% 能源仰賴進口 ( 經濟部能源局, 2017)。能源過度倚賴進口能源,不僅讓臺灣承擔能源價格上漲的衝擊,更 造成能源安全議題的重大隱憂,對產業活動與民眾生活產生重大的影響。圖 7-9 顯示臺灣 2016 年進口能源依存度為 98%,石油進口能源依存度更高達 99.98%,2014 年能源進口總值為 643.39 億美元(經濟部能源局,2016)。

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圖 7-9、我國 2016 年能源安全度 - 進口能源依存度 (%) ( 經濟部能源局,2017)

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圖 7-10 更顯示臺灣能源進口值占 GDP 比率由 1994 年之 2.28% 上升至 2014 年之 12.06%。2014 年臺灣付給能源出口國費用占 GDP 的比例,高達 1998 年 5 倍 之多。能源價格高漲已衝擊臺灣的經濟發展,急需努力降低進口能源的倚賴,避免 未來國際能源價格上漲傷害臺灣的經濟。

圖 7-10、我國進口能源佔 GDP 之百分比(經濟部能源局,2017)

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第七章: 經 濟 適 用 的 清 潔 能 源

在 311 日 本 福 島 事 故 後 (ERJ,2014; 日 本 經 濟 產 業 省 資 源 能 源 廳, 2014),日本於 2012 年 5 月 5 日將 50 部核能基組停機;反觀我國國內核能 使用情況,目前雖有部分機組由法院核准已進入啟用並進行併聯發電,但已 引起國人對核能發電安全有所疑慮,並造成核四工程緩建至運轉日期遙遙無 期。雖然政府提出的「新能源政策」朝向穩健減核的「非核家園」規劃,並 以風力、太陽能等再生能源及擴大使用天然氣來填補電力缺口,但面對國際 溫室氣體減量及國內能資源缺乏的壓力,蔡英文總統所提 2017 年提出未來 2025 年綠能發電成長計劃 ( 圖 7-11),係即朝向「20-30-50」潔淨能源發電 結構前進。

圖 7-11、於 2025 年達成「20-30-50」潔淨能源發電結構與非核家園願景 ( 經濟部能源局,2016)

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此規劃即為「再生能源 20%、燃煤與其他能源 30%、及燃氣 50%」之 發電結構,其中,再生能源發電占比提升為 20% ( 圖 12 左 )、燃煤發電占比 下降為 30% 及燃氣發電占比提升為 50% ( 圖 12 右 ),並完全廢除核能發電。

經濟適用的清潔能源

7 圖 7-12、( 左 ) 再生能源發電占比提升為 20%;( 右 ) 燃氣發電占比提升為 50% (經濟部能源局,2016)

煤產生的污染要比石油或者天然氣嚴重,尤其是算上 CO2 溫室氣體的 話。煤之輸儲依然存在環境污染 ( 特別是 PM2.5)與溫室氣體 CO2 排放的問題, 目前臺中燃煤發電廠面臨溫室氣體 CO2 排放密度高及 PM2.5 排放的問題。因 此,目前台電公司林口電廠(3 座 800MW)及大林電廠(2 座 800MW)新 建機組,均使用高效率之超超臨界蒸氣渦輪機組,發電效率大於 44%,較現 行發電效率 33% 高出許多。 1. 低碳燃煤發電 「全球變遷下的低碳電力發展方向」報告中,提出下列四種溫室氣體 減 量 方 向( 馬 小 康,2017):(1) 發 電 高 效 率 化 - 使 用 超 超 臨 界 粉 煤 發 電 (Ultrasupercritical, USC);(2) 燃料多元化 - 使用生質燃料鍋爐提供生質燃料 (Straw or Wood Pellets) 熱能替代原來粉煤或重油燃料;(3) 供電區域化 - 有 效能源之配置包括使用分散式區域冷熱電能整合;(4) 低碳永續化 - 結合炭 捕捉及封存 (CCS)。圖 7-13 為超超臨界粉煤發電 (USC) 示意圖,世界上能量 效率最高的發電廠是丹麥的 Avedøre 發電廠,發電效率大於 47% (Danesi, 2011)。

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圖 7-13、超超臨界粉煤發電 (USC) 示意圖 (Danesi, 2011)

圖 7-14、日本北海道苫小牧碳捕捉及封存示範計畫 (臺灣碳捕存與再利用協會,2017)

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2. 提升再生能源發電 - 可變再生能源 (Variable Renewable Energy) 電網整合 不斷增長的可再生能源發電占比,例如:風能和太陽能等,將給電網運 營者帶來挑戰,因為他們必須整合可變發電 (Variable Renewable Energy, 簡稱 VRE) 進入傳統電網,需要做出調配改變以避免超支和延遲供電,同時保 護能源供應的安全。根據 IEA「Getting Wind and Sun onto the Grid」報告 (IEA, 2015),2015 年十個歐盟國家的可再生能量如太陽和風發電量佔比已經 達到雙位數,其中包括丹麥至少 50%,愛爾蘭、西班牙和德國約 20% 佔比。 該報告敘述了 VRE 部署和整合的四個階段,每個階段都有自己的具體特性和 操作優先級。

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經濟適用的清潔能源

在第一階段,VRE 整合沒有明顯對電網的影響,其中風力和太陽能發電 廠的產出被簡單地歸入日常功率需求的變化。目前在這一階段的國家包括我 國及印度尼西亞、南非、和墨西哥,其 VRE 僅達到年電量的 3% 佔比左右, VRE 並未對電網產生影響。第二階段開始看到 VRE 產生顯著的影響,但這只 處理或升級一些操作運用,如智能預測 VRE 輸出的電量。在第二階段的國家 包括:智利、中國、巴西、印度、新西蘭、澳大利亞、荷蘭、瑞典、奧地利 和比利時等,VRE 佔比從 3% 到 15%。第三階段是真正重大的整合挑戰開始, 整個系統操作和其他發電廠的整合,具很大的可變性,其中電力系統靈活性 調度至關重要-電力系統應變的能力,其供應數量的不確定性和可變性平衡。 兩個主要的靈活關鍵是可調度發電廠和輸電網,但需求選項和新能源儲存技 術的重要性會增加。這一階段的國家包括:義大利、英國、希臘、西班牙、 葡萄牙和德國,其中 VRE 佔比從 15% 到 25% 的年發電量。我國再生能源發 電占比將於 2025 年迅速提升為 20%,整個系統操作和其他發電廠的整合, 將面臨具大的挑戰。第四和最後階段出現「高度技術」(Highly Technical) 和 「較不直觀」(Less Intuitive) 的挑戰,需要彈性去面對在非常短的時間內干 擾正常操作的事件發生。只有丹麥和愛爾蘭才能被認為面臨這些挑戰,其 VRE 佔比從年均 25% 到 50% 不等。

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( 二 ) 推動太陽能及風力發電 由於每 1MW 太陽能發電裝置容量,需要 1.5 平方公里的土地,土地從哪 裡來及如何確保低廉且穩定的基本負荷,將是未來執行之困境。由於澎湖離 島風力發電的海底電纜上岸點遇到民眾抗爭,造成澎湖低碳島風電項目計劃 延期,減少每年可發電 116.251 億千瓦。另離岸風力部分,調查我國海域氣象 特性、水深地形、海底斷層等自然環境,避開應予保護、禁止或限制、規劃 或開發中等區域,並考量海域利用情形及區塊劃設完整性,配合國內相關產 業發展進程及趨勢,審慎劃設具開發潛力之區塊場址。 目前我國大量開放離岸風機發展潛力之區塊場址,造成初期國外廠商的 大力投入,在國內離岸風機仍欠缺本土離岸風機的製造能力、整合海事工程 施工團隊及因應極端氣候變遷對離岸風機的經驗,確保數千離岸風機機組能 供應穩定風電及面臨躉購費率帶來的電價調升,是未來執行必須面臨之挑戰。 因此,以風力、太陽能等再生能源及擴大使用天然氣來填補電力缺口方式, 須考量具有經濟效益 ( 提昇經濟成長,GDP/Population)及提昇國內製造與 操作運、維能力。

( 三 ) 推動擴大天然氣使用 為配合政府 2025 年天然氣發電占比提升至 50% 的目標,中油計畫在桃 園觀塘工業區建立專用港及天然氣第三接收站,天然氣第三接收站完工後營 運量將達 300 萬噸,供給臺電新增機組大潭 8、9 號機使用,兩部機組裝置 容量總計約 150 萬瓩,約占供電備轉容量 5%。依台電規劃,大潭電廠 8 號 機上線時程為 2023 年 1 月,9 號機則是 2024 年 7 月。若天然氣第三接收站 無法如期完工,兩部新機組將面臨無氣可用的情形。但由於工業港開發案涉 及一級保育類動物柴山多杯孔珊瑚及恐破壞超過沿岸 230 公頃的藻礁,最近 環評審查遭擱置,決議應等林務局作的詳細調查資料出爐後或要提出天然氣 接收站可符合能源與環保的替代工程興建方案後再審。 近 15 年來我國化學工業、民生工業、金屬機械工業及資訊電子工業等 四大工業,其能源密集度皆呈現下降趨勢,尤其在近五年更加明顯,顯示自 願減量之節能績效已具體反映在產業能源密集度及 CO2 排放密集度下降 ( 圖 7-15)( 財團法人臺灣綠色生產力基金會,2017a)。自 2000 年開始碳排放 密集度逐年下降,未來我國製造部門推動節能減碳相關工作之邊際效益可能

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逐漸遞減。至 2030 年製造部門之最大減碳潛力為 18.4 百萬公噸 CO2e(其中, 七大能源密集產業占 13.5 百萬公噸 CO2 )。

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7 圖 7-15、我國 1990−2015 年間 GDP 成長與 CO2 排放趨勢 (財團法人臺灣綠色生產力基金會,2017a)

2020 年 及 2025 年 之 減 碳 目 標 或 有 可 能 達 成, 但 至 2030 年 仍 有 約 10.2 百萬公噸之減碳缺口(圖 7-16) ( 財團法人臺灣綠色生產力基金會, 2017b)。因此,製造部門或產業擴大使用低碳燃料-天然氣已成為降低 CO2 排放密集度的主要推動策略之一。

圖 7-16、我國 2016−2030 年間 CO2 排放推估值 (財團法人臺灣綠色生產力基金會,2017b)

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然而,根據我國廠商申辦天然氣流程(圖 7-17)及廠商申辦天然氣之相 關法令及權責機關(圖 7-18)分析,推動燃料替代之主要障礙包括:法令障礙、 管線道路挖掘障礙、管線輸送障礙及資金障礙(財團法人臺灣綠色生產力基 金會,2017a)。

圖 7-17、廠商申辦天然氣流程圖(財團法人臺灣綠色生產力基金會,2017a)

圖 7-18、廠商申辦天然氣之相關法令及權責機關 (財團法人臺灣綠色生產力基金會,2017a)

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( 四 ) 整合儲能技術應用 在電力業,如果沒有足夠的存取容量,過度的發電與使用傳輸設施,都 會導致用電高峰時尖載及電力傳輸的線路損失,並且會有過剩電能的浪費。 統計資料顯示,電力設備平均只有 55% 的時間被使用;而傳輸系統僅稍微的 高於 60%。儲能的實施增加了電力系統 (1) 抑制波動性:電力短缺時提供電力, 電力過剩時則加以吸收,能夠減少價格和供應波動;(2) 建立高效的電能市場: 儲能系統將增加現有資產的利用率,促使民營企業投資,並提高電力的品質 和可用性;(3) 提高安全性:隨時可用的儲存能源能夠防止破壞擴大進而影響 整個電網。圖 7-19 為大型電網儲能降低尖載之效益圖,大規模的儲能系統能 夠在尖峰時段提供低成本的電力,減少對高成本的調峰電廠的需求,並降低 電力市場的波動性,藉由去除輸電系統之瓶頸,這些儲能設施可減少輸配電 之線路損失,提昇能源利用率並改善供應電力的品質與可靠度。

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圖 7-19、大型電網儲能降低尖載之效益圖(由 Regenesys Ltd. 提供)

小規模儲能系統在未來自由化的電力市場中也占了舉足輕重的角色,使 用端的儲能系統不只能夠藉由調峰減少成本,更重要的是,能夠防止對商業 活動造成損壞,進而減少停機時間以提高生產力而增加收入。圖 7-20 為電網 儲能降低尖載成本之效益圖,儲能將可在尖峰運載時降低其成本,減少對於 高價尖載電能的需求,並降低電力耗損。

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第七章: 經 濟 適 用 的 清 潔 能 源

圖 7-20、電網儲能降低尖載成本之效益圖(由 Regenesys Ltd. 提供)

儲能技術的應用不僅是將有用的能源儲存起來,更重要的是可獲得電能 和輸送電能。以下介紹三項儲能技術: 1. 高壓氣體儲能系統 (Compressed Air Energy Storage, CAES) CAES 從 1970 年開始使用於調節電力系統,為一種利用高壓空氣儲存電 能的低成本技術。CAES 系統利用離峰電力將空氣壓縮灌入天然或人造地下 高壓空氣儲存槽,而在用電尖峰時刻,將空氣在氣體渦輪機裏被加熱膨脹以 產生電力。CAES 系統運作就像一個燃氣渦輪機,不同處在於利用壓縮和膨 脹進行循環操作。燃氣渦輪機每次燃燒會消耗三分之二的能量,剩餘的部分 才用來轉動發電機。 2. 抽蓄式儲能系統 (Pumped Hydro Energy Storage, PHES) PHES 於 1890 年即開始發展,其被用來進行電網的調峰,在夜晚或者週 末等電網負載較小的時間段,將下游水庫的水抽到上游水庫,在電網負載峰 值時段,利用上游水庫中的水發電,補充峰荷的需求。PHES 系統在商業上用 於大於 100MW 級的能量儲存技術,在世上已超過 300 座電廠使用此技術, 總容量已達 95GW。

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3. 製氫儲能系統 製氫儲能系統利用離峰的電能電解水製氫,將氫氣儲存至儲氣槽中或壓 縮成液態儲存,待需要時再燃燒產生能量。其優點是環保、效率高,缺點是 儲存氫氣的容器及技術還需要研發。目前氫能應用中極重要的一項為燃料電 池,藉由觸媒將水電解產生電流,將化學能轉換為電能。氫能為潔淨能源, 燃燒後生成物主要為水,為一環保能源;由於利用氫之燃料電池因具有高效 率、高能量密度、供電運作時間長、獨立性及可攜性高等特性,若能克服安 全及成本的限制,未來有機會應用於不同產業中。 以發展地熱能源開發與儲能系統為例,臺灣地處太平洋火環帶,溫泉與 地表具地熱徵兆區有百餘處,代表地下的熱源蘊藏充沛,具備了地熱資源開 發上的先天優勢。尤其是國內自產能源極為有限,能源消耗幾乎仰賴進口, 開發地熱資源擴大自主能源比例,意義尤為重大。根據臺灣地熱資源初步評 估結果,全臺灣地區有近百處顯示具溫泉地熱徵兆,但較具開發地熱潛能 者有 26 處,依據儲集層體積排序前 5 名分別是大屯山區、清水、金侖、廬 山、及土場,其儲集層平均溫度分別是 245℃、200℃、160℃、180℃、及 170℃。其中大屯山區約具 50 萬瓩,惟因係屬火山性地熱泉,其酸性成分太 高或蒸氣含量太少,如能克服地熱酸性成分高與蒸氣含量少兩項科技發展上 之瓶頸,則地熱發電在臺灣地區將會有較好的發展前景。菲律賓及印尼會成 為世界第二及第三大地熱發電國,其最主要因素均處於環太平洋地震帶地底 下熱流體儲存豐富,並有完善的地熱法規與搭配國外具先進技術之廠商共同 開發地熱資源。臺灣雖處於環太平洋地震帶,但欠缺完善的地熱法規與引進 國外具先進技術之廠商共同開發地熱資源之決心,至今依然大幅落後於菲律 賓及印尼。

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第七章: 經 濟 適 用 的 清 潔 能 源

五、結語 聯合國 2016 年頒布 17 項的永續發展目標 (SDGs),設下未來至 2030 年人類 共同努力的重要方向。其中,SDG-7 強調必須確保所有的人都能取得負擔的起、 可靠且永續的能源。由於全球暖化的衝擊,溫室氣體的排放與減量已成為當今全世 界亟需共同面對的問題。而我國能源 98% 依賴進口,如果能源供應不足或中斷, 就會形成國家安全問題。因此,改善我國能源效率、節能減碳並減緩氣候變遷的風 險,使得人民獲得永續的能源服務為相當重要之任務。本章從溫室氣體 (CO2) 減量 原則、國內電力能源配比現況及檢討德國、美國與我國電力能源配比,提出下列五 項建議,以達到溫室氣體的減量與經濟永續發展目標:

• 發展臺灣清潔能源發展特色,以風力、太陽能等再生能源及擴大使用天 然氣來填補電力缺口方式,須考量具有經濟效益(提昇經濟成長,GDP/ Population)及提昇國內製造與運、維能力。

• 擴大天然氣使用需解決天然氣第三接收站推動困境及產業推動然氣使用包 括法令障礙、管線道路挖掘障礙、管線輸送障礙及資金障礙。

• 提升再生能源發電 - 可變再生能源 (Variable Renewable Energy) 的電網 整合及儲能系統。

• 低碳電力發展方向須考量下列四種溫室氣體減量方向:發電高效率化 - 使 用超超臨界粉煤發電 (Ultrasupercritical, USC);燃料多元化 - 使用生質燃 料鍋爐提供生質燃料 (Straw or Wood Pellets) 熱能替代原來粉煤或重油燃 料;供電區域化-有效能源之配置包括使用分散式區域冷熱電能整合;低 碳永續化-結合碳捕捉及封存 (CCS)。

• 臺灣雖處於環太平洋地震帶,但欠缺完善的地熱法規與引進國外具先進技 術之廠商共同開發地熱資源之決心,地熱發電至今依然大幅落後於菲律賓 及印尼。

128


聯合國永續發展目標 策略、埋論與實踐

參考資料 1. 日 本 經 濟 產 業 省 資 源 能 源 廳,2014。「2014年 ENERGY 基 本 計 畫 」, 2014/4。http://www.enecho.meti.go.jp/topics/kihonkeikaku/new_index.htm.

2. 台灣碳補存與再利用協會,2017。「參訪日本北海道苫小牧碳捕捉及封存示範 計畫」報告,2017/9/30.

3. 馬小康,2015。「燃煤發電低碳化」,科學發展,510 期,2015/6。 4. 馬小康,2017。「全球變遷下的低碳電力發展方向」,氣候變遷下的國家發展 藍圖,國立臺灣大學全球變遷研究中心,p. 225-254。

5. 經濟部能源局,2017。「能源轉型路徑、綠能前瞻建設與今夏電力供應穩定」, 2017/5/16.

6. 經濟部能源局,2016。「能源統計手冊」。 7. 財團法人台灣綠色生產力基金會,2017a。「產業燃料替代障礙與商業模式」

經濟適用的清潔能源

7

簡報,2017/10/30.

8. 財團法人台灣綠色生產力基金會 , 2017b。「我國工業低碳綠色生產技術推動策 略」簡報,2017/10/27.

9. Danesi, P., 2011. “Utilization of USC Multi-Fuel Boiler for Enhancement of Energy Efficiency ” , International Forum on Establishment of Combined Cooling, Heating and Power System toward Low Carbon Community, Taipei, May 2011.

10. IEA, 2015. “Getting Wind and Sun onto the Grid” , International Energy Agency.

11. EIA, 2016. “ Shale gas production drives world natural gas production growth”, U.S. Energy Information Administration, 2016.

12. Electricity Review Japan (ERJ), 2014. “The Federation of Electric Power Companies of Japan 2014”.

13. IEA, 2011. “World Energy Outlook”, International Energy Agency. 14. UN, 2016. “The Sustainable Development Goals Report-2016-Global , Goal 7: Ensure access to affordable, reliable, sustainable and modern energy for all”, United Nations.

15. RAP, 2015.“Report on the German power system. Study commissioned by Agora Energiewende”.

16. Regenesys Ltd. “Anthony Price”.

129


第七章: 經 濟 適 用 的 清 潔 能 源

130


第 八 章

體面工作與經濟成長 吳再益 院長/台灣綜合研究院

131


第八章: 體 面 工 作 與 經 濟 成 長

體面工作與經濟成長 一、前言 臺灣以農立國,在 1950 年代發展以農業為主的產業型態,除了供應內需,更 希望能以農業培植工業。1960 年代以後,產業結構由以輕工業為主的型態,再進 一步朝向重化工業、服務業為重心升級。然因工業及人類活動的急遽擴張,加上大 量生產、消費、廢棄的生活型態,造成氣候變遷、環境污染與資源耗損,危及物種 的生存與發展。1987 年聯合國第 42 屆大會中,「世界環境與發展委員會」發表「我 們共同的未來」報告,強調永續發展的概念,而「永續發展」定義是:「能夠滿足 當代的需要,且不致危害到未來世代滿足其需要的發展過程」,至此掀起全球重視 永續發展的浪潮。 在「永續發展」的前提下,必須調整過去側重開發、追求快速高度經濟成長模 式,朝向品質與環境兼容的經濟發展,以期符合永續發展的精神。尤其在金融危機 後,2008 年 10 月聯合國提出「全球綠色新政」倡議,短期目標除復甦全球經濟、 挽救並創造就業機會外;中、長期目標期望減少碳依賴與減輕生態系統的破壞,導 入一個潔淨與穩定的經濟發展模式,深化永續性的經濟成長。

132


聯合國永續發展目標 策略、埋論與實踐

二、永續發展目標、標的及策略 ( 一 ) 目標、標的 目標

標的

8.1 根據本國具體情況維持人均經濟增長率,特別是至少 8.1.1 人均 GDP 的年增長率 將未開發國家國內生產總值年增長率維持在 7% 8.2 通過多樣化經營、技術升級和創新 , 包括重點發展高 附加值和勞動密集型行業,實現更高水準的經濟生 8.2.1 就業者人均 GDP 的年增長率 產力 8.3 推行以發展為導向的政策,支援生產性活動、體面就 業、創業精神、創造力和創新;鼓勵微型和中小型企 8.3.1 非正式的非農業就業人員比例 業通過獲取金融服務等方式實現正規化並成長壯大 8.4 到 2030 年,逐步改善全球消費和生產的資源使用效 率,按照「可持續消費和生產模式方案十年框架」, 8.4.1 物料足跡 努力使經濟增長和環境退化脫鉤,已開發國家應在 8.4.2 國內物料消耗 上述工作中做出表率

體面工作與經濟成長

8

8.5 到 2030 年,所有男女,包括青年和殘疾人實現充分 8.5.1 平均每小時可得之報酬 和生產性就業,有體面工作,並做到同工同酬 8.5.2 失業率 8.6 到 2020 年,大幅減少未就業和未受教育或培訓的青 8.6.1 青年未受教育之比例 年人比例 8.7 立即採取有效措施,根除強制勞動、現代奴隸制和販 賣人口,禁止和消除最惡劣形式的童工,包括招募和 8.7.1 童工占 5-7 歲兒童的比例 利用童兵,到 2025 年終止一切形式的童工 8.8 保護勞工權利,推動為所有工人,包括移民工人,特 8.8.1 致命及非致命工傷的頻率 別是女性移民和沒有穩定工作的人創造安全和有保 8.8.2 維護勞工權益的比例 障的工作環境 8.9 到 2030 年,制定和執行推廣可持續旅遊的政策,以 8.9.1 旅遊業占 GDP 的比例 創造就業機會,促進地方文化和產品 8.9.2 旅遊業就業人員的比例 8.10 加強國內金融機構的能力,鼓勵並擴大全民獲得銀 行、保險和金融服務的機會

8.10.1 每 100,000 成年人擁有的銀行門 市及 ATM 機數量 8.10.2 成年人擁有銀行帳戶的比例

8.A 增加向開發中國家,特別是未開發國家提供的促貿援 助支持,包括通過「為未開發國家提供貿易技術援 8.A.1 貿易援助和支付援助 助的強化綜合框架」提供上述支援 8.B 到 2020 年,擬定和實施青年就業全球戰略,並執行 8.B.1 政府在社會保障和就業方面的總 國際勞工組織的「全球就業契約」 支出占國家預算和 GDP 的比例

133


第八章: 體 面 工 作 與 經 濟 成 長

( 二 ) 策略 1. 邁向創新導向新經濟 永續發展願景,乃冀於環境保護基礎下,追求健康生態的環境資源循環 共生,並透過經濟發展手段,追求效率生產之經濟成長,最終達成社會安全 公義目標下,公平社會進步願景。為此,在資源日趨減少、經濟產業日趨發 展下,創意已取代土地、勞力及資本等傳統資源生產要素,成為生產力提升 與經濟成長的主要驅動力。反觀臺灣,近年經濟成長率呈現低迷成長,顯見 經濟發展情勢之嚴峻,而此低迷情勢對於企業經營將更為艱鉅,亟需要更具 前瞻與創新之思考與政策規劃,以為因應。 世界經濟論壇 (The World Economic Forum, WEF) 於 2004 年將一國經 濟發展階段界定為「要素驅動」階段、「效率驅動」階段,及「創新驅動」 依序三個階段發展;近年,我國政府積極整合資源、與多元價值的創新環境, 用以確保臺灣國際競爭優勢,使創新成為經濟持續成長的動力。根據 WEF 於 2011 年 9 月出版「2011-2012 年全球競爭力報告」,我國經濟發展已由「效 率驅動往創新驅動轉型」階段,晉升為「創新驅動」階段,顯示臺灣已成功 轉型邁向創新導向經濟。 2. 促進產業多元化發展 臺灣擁有深厚的製造業基礎,但在產業發展路徑上必須要跳脫既定的框 架,在「永續發展」的大前提下,我們必須調整過去側重開發,追求快速高 度經濟成長的心態,改變過去的產業發展方向,以「質」的提升取代「量」 的擴增,著重於良好品質且與環境相容的經濟發展。以更開放的跨領域合作 來追求多元性發展的可能性。換言之,在面對知識經濟時代、全球化的激烈 競爭下,欲再次振興臺灣經濟成長,促成產業全面脫胎換骨,必須以新穎且 獨特的「在地化特色與創新能力」來帶動各級產業的創新與轉型。 因此,行政院宣示 2017 年是我國拚經濟的「建設年」,並提出「106 至 109 年國家發展四年計畫」,將擴大公共建設、投資產業創新,也將鎖定下 一世代基礎建設。國家四年發展計畫的核心理念是「創新」、「就業」跟「分 配」,首要之務是將全力提升國內經濟,由政府帶頭投資產業創新,包括:「五 +二」產業、數位、晶片設計與半導體產業、文化產業與科技業等創新;其次, 鎖定投資下一世代基礎建設,包括軌道、水環境、綠能及數位、基礎科研等 建設;輔以,落實結構改革,如法規制度改革、人力素質提升、國土空間改造、

134


聯合國永續發展目標 策略、埋論與實踐

金融創新與稅制改革等,希冀藉由盤點國內需求帶動新投資,推升產業發展 的層次,並兼具在地特色、結合地區優勢及發展條件,打造創新研發產業聚 落。 3. 加速微型創業與中堅企業轉型發展 過去十年間中小企業為臺灣經濟起飛主要推手,2015 年中小企業家數達 138.4 萬家創下新高,占總企業數的 97.7%,受僱人數達 642.4 萬人,占總僱 用人數的 72.5%,足見未來微型創業與活絡中堅企業創新轉型發展將是臺灣 下一世代的希望。 面對國際間積極推動獨角獸與微型創業高速發展,帶給正尋尋覓覓找尋 接班人與青年創業家高度的經營壓力,多元升級轉型與創新營運模式正在進 行式。為此,我國政府推動一系列的產業輔導包含:品牌、設計、創意、智 慧財產與經營管理等,冀望透過政府領頭帶動產業創新、效能提升與振興傳 產之淬鍊加值。然而,面臨目前國際間跨國集團瓜分著國際市場,我國應如 何強化國內企業合作,透過跨領域整合式行銷、經營模式與技術提升國家整 體之競爭力,此為目前主要課題。而身處於訊息爆炸與傳遞速度極快的時代, 中小企業新興初露也恐如曇花一現,對於波動相對較大的行業,政府如何適 時提供協助,並掌握良機也考量著國內政策推動的彈性與決心。

體面工作與經濟成長

8

4. 推動永續發展與生態觀光 一個地區的觀光資源如果過度開發、濫用而造成破壞,對於當地的觀 光收益與經濟將帶來更嚴重的環境衝擊,因而「永續觀光」也逐漸成為討 論的議題。1992 年,聯合國在巴西里約熱內盧舉行的地球高峰會議 (Earth Summit) 中提出「二十一世紀議程」(Agenda 21) 第 19 條就是為觀光產業 能夠永續經營而做出的承諾:「在降低遊憩活動對當地衝擊的同時,保育具 有吸引觀光利益的自然與文化資源,並鼓勵地方居民參與,以促進觀光資源 的永續發展。」。因此,永續觀光正如同「世界旅遊組織」(United Nations World Tourism Organization, UNWTO) 認為「觀光應該要通盤考量到當前 與未來的經濟、社會與環境衝擊,同時瞭解遊客、產業,以及環境與當地社 群的需求」。

135


第八章: 體 面 工 作 與 經 濟 成 長

臺灣的島嶼生態,擁有不可多得的生物多樣性,要開放觀光旅遊的前提 下,就需以環境資源的保護與利用為考量,積極主動的認識環境、獲取知識, 融入自然,達到人與自然和諧的境界。臺灣各地方的條件不盡相同,各級政 府對觀光的發展亦有不同的需求壓力,如何借力使力,使觀光成為永續發展 的事業,將係一項重要的挑戰。因此,觀光政策的目標須順應國際潮流,在 有限的資源限制下,兼顧環境融合,以「永續觀光」為導向,適時調整修正, 建構多元永續與社會生活銜接的觀光內涵,以本土、文化、生態為特色進行 推廣,滿足民眾的需求與國家發展的需要,進一步完善優質觀光環境與生態 發展。

三、國際發展情勢:全球經濟發展脈動 - 經濟成長與就業 ( 一 ) 國際間主要經濟體經濟成長情勢 自 2001 年以來,全球經濟成長呈現波動,尤其 2008-2009 年金融危機 期間,全球經濟大幅衰退,此後經濟發展放緩。此外,由先進經濟體驅動全 球經濟成長的型態也轉變為依靠新興市場國家來支撐,尤其中國大陸表現最 穩健且亮麗,近年幾乎是推動全球經濟成長最大貢獻來源。由圖 8-1、表 8-1 可知,中國大陸 2007 年經濟成長率高達 14.2%,即便近年經濟成長已趨緩, 但與全球其他主要國家相較仍處於相對高的水準,2016 年達到 6.7%。 ԋߏ౗% 15 12

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0 -3 -6

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016

圖 8-1、主要經濟體近年經濟成長率 資料來源:IMF(2017),World Economic Outlook Database

136


聯合國永續發展目標 策略、埋論與實踐

表 8-1、主要經濟體近年經濟成長率 全球

美國

中國大陸

日本

德國

英國

法國

加拿大

韓國

新加坡

臺灣

2001

2.48

0.98

8.30

0.41

1.83

2.73

1.95

1.77

4.53

-0.95

-1.26

2002

2.96

1.79

9.10

0.12

0.02

2.40

1.12

3.01

7.43

4.21

5.58

2003

4.28

2.81

10.00

1.53

-0.72

3.47

0.82

1.80

2.93

4.44

4.12

2004

5.41

3.79

10.10

2.21

0.70

2.53

2.79

3.09

4.90

9.55

6.51

2005

4.86

3.35

11.30

1.66

0.88

2.97

1.61

3.20

3.92

7.49

5.42

2006

5.46

2.67

12.70

1.42

3.87

2.50

2.38

2.62

5.18

8.86

5.62

2007

5.62

1.78

14.20

1.65

3.38

2.56

2.36

2.06

5.46

9.11

6.52

2008

3.02

-0.29

9.60

-1.09

0.82

-0.63

0.20

1.00

2.83

1.79

0.70

2009

-0.11

-2.78

9.20

-5.42

-5.57

-4.33

-2.94

-2.95

0.71

-0.60

-1.57

2010

5.40

2.53

10.61

4.19

3.95

1.92

1.97

3.08

6.50

15.24

10.63

2011

4.23

1.60

9.50

-0.12

3.72

1.51

2.08

3.14

3.68

6.22

3.81

2012

3.53

2.22

7.90

1.50

0.69

1.31

0.18

1.75

2.29

3.87

2.06

2013

3.44

1.68

7.80

2.00

0.59

1.91

0.58

2.48

2.90

5.00

2.20

2014

3.50

2.37

7.30

0.34

1.60

3.07

0.64

2.57

3.34

3.57

4.02

2015

3.35

2.60

6.90

1.20

1.48

2.19

1.27

0.94

2.79

1.93

0.72

2016

3.11

1.62

6.70

1.00

1.77

1.81

1.21

1.43

2.83

2.00

1.48

8

體面工作與經濟成長

年度

資料來源:IMF(2017),World Economic Outlook Database

2016 年全球國內生產毛額 (GDP) 約 75.2 兆美元 ( 詳如表 8-2 所示 ),最 大經濟體是美國,其 GDP 約 18.6 兆美元,占全球四分之一左右;中國大陸 居次,其 GDP 為 11.2 兆美元,占全球 15%;我國 GDP 為 5,286 億美元,占 0.7%,在全球 192 個國家、經濟體中排名第 22 位。在人均 GDP 方面,歐美 國家的人均 GDP 相對較高,美國為 57,436 美元、加拿大為 42,210 美元、德 國為 41,902 美元。亞洲國家中,新加坡 52,961 美元為最高,日本 38,917 美元、 韓國為 27,539 美元、中國大陸為 8,113 美元,而我國人均 GDP 為 22,384 美 元,全球排名第 37 位。

137


第八章: 體 面 工 作 與 經 濟 成 長

表 8-2、2016 年主要經濟體近年國內生產毛額 項目

全球

美國

GDP 75,278 18,569 ( 十億美元 ) 全球占比 (%) 人均 GDP ( 美元 )

100%

中國大陸 11,218

24.7

14.9

57,436

8,113

日本

法國

加拿大

韓國

新加坡

臺灣

4,939 3,467 2,629 2,463

1,529

1,411

297

529

2.0

1.9

0.4

0.7

6.6

德國

4.6

英國

3.5

3.3

38,917 41,902 40,096 38,128 42,210 27,539 52,961 22,453

資料來源:IMF(2017),World Economic Outlook Database

( 二 ) 實現能源轉型與環境永續 - 低碳經濟 依據聯合國 2030 年永續發展目標議程 (Agenda 30) 宣示 1,於 17 項永 續發展目標 (Goals) 當中,在西元 2030 年前,逐步改善全球的能源使用與生 產效率,致力減少經濟成長與環境惡化之間的關聯,為促進包容且永續之經 濟成長目標的 8 個細項推動標的 (Target) 之一,聯合國十年永續使用與生產 計畫架構 (10YFP) 的首要目標,即為充分支援地區和國家的政策和行動,提 高資源利用效率,使經濟成長與環境惡化和資源利用脫鉤,並能同時達成創 造就業機會或市場機遇,推動社會發展,能源效率的提升、綠色產業與綠色 就業的發展,勢必成為未來全球經濟發展與新興產業發展的主流趨勢。 據國際能源總署 (IEA) 發布近 30 年全球能源使用 CO2 排放變化趨勢顯示 (圖 8-2),全球與能源相關的 CO2 排放已連續兩年(2014-2015 年)持平, 且依據 2015 年全球碳排放為 321 億噸,與 2013 年相比是持平的,主要原因 是再生能源發電的成長;在 2015 年全球新增的發電量中,再生能源即占了 90%,其中風力又占了一半以上,而同期,全球的經濟持續成長了 3%,此更 進一步顯示了經濟成長與排放成長之間的關聯性已經降低,統計顯示在全球 經濟持續成長下,由於能源轉型推動成效於各國逐漸顯現,除高所得國家外, 全球溫室氣體排放與經濟成長也已達成逐年脫鉤目標。 註 1. 聯合國 2030 永續發展議程行政院翻譯版。

138


聯合國永續發展目標 策略、埋論與實踐

圖 8-2、近 30 年全球能源使用 CO2 排放變化趨勢 資料來源:IEA、經濟部能源局 (2016)

體面工作與經濟成長

8

表 8-3 比較我國與國際燃料燃燒排放二氧化碳排放指標,與國際相較, 我國人均排放排與碳排放密集度名全球 20,低於全球與 OECD 平均,並優於 美國與韓國,並且隨著政府大力推動能源轉型,人均排放與排放密集度,均 持續提升改善趨勢。

表 8-3、我國燃料燃燒排放二氧化碳排放指標跨國比較  

臺灣

排名

全球

OECD

日本

韓國

美國

中國大陸

排放總量 ( 百萬公噸 CO2 )

248.7

22

32,189.70

12,037.70

1,235.10

572.3

5,119.70

8,977.10

人口 ( 百萬人 )

23.4

51

7,117.70

1,261.00

127.3

50.2

316.5

1,360.00

每人平均排放 ( 公噸 CO2 / 人 )

10.6

20

4.5

9.6

9.7

11.4

16.2

6.6

排放密集度 ( 公斤 CO2 / 美元 )

0.3

47

0.4

0.3

0.3

0.4

0.4

0.6

資料來源:經濟部能源局 (2016)、本研究彙整

139


第八章: 體 面 工 作 與 經 濟 成 長

四、臺灣現況及實踐策略 ( 一 ) 臺灣發展現狀 1. 我國勞動力人口結構與就業現況 我國勞動力人口數成長速度因人口正急速老化而趨緩(詳如表 8-4 所示), 1995-2016 年間由 1.4% 進一步放緩至 0.8%。近五年而言,40 歲以下勞動力呈現萎 縮狀態,50 歲以上勞動力則呈現擴張趨勢;2010 年後,60 歲以上勞動力數量更出 現明顯的成長的現況;在勞動結構比方面,勞動力人口年齡逐漸提高,15-44 歲之 間的勞動力比重逐年下降,其中 15-24 歲由 1995 年占 14.4% 下降至 2016 年 7.9, 25-44 歲青壯年的核心勞動人口比例 2016 年亦下降至 53.1%。 表 8-4、我國勞動力各年齡層結構與成長率 年度

總計

1995 2000 2005 2006 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016

1.4 1.2 1.3 1.5 1.4 1.2 1.3 0.9 0.8 0.9 0.8

年度

總計

1995 2000 2005 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016

100 100 100 100 100 100 100 100 100 100

15-19 20-24 25-29 30-34 35-39 40-44 歲 歲 歲 歲 歲 歲 勞動力成長率 -0.8 -3.2 -0.3 0.3 2.0 4.6 -7.6 1.8 0.0 -0.1 0.7 2.0 -6.3 -4.5 3.7 -0.4 -0.1 0.7 -6.1 -4.6 2.6 1.9 0.4 1.2 1.4 -0.5 -1.5 2.9 -0.6 0.5 -2.1 0.1 -2.7 2.1 0.1 0.3 -1.4 3.4 -3.1 0.4 2.5 0.1 -5.9 2.0 -3.2 0.3 2.2 -0.5 -4.7 -1.2 -3.5 -0.6 2.4 -0.8 2.5 2.1 -1.2 -1.6 2.9 -0.5 0.0 2.7 -0.4 -3.9 2.4 1.1 15-19 20-24 25-29 30-34 35-39 40-44 歲 歲 歲 歲 歲 歲 勞動力結構 4.10 10.30 15.70 16.25 15.50 13.72 2.86 10.25 14.53 15.14 15.54 14.41 1.58 8.60 15.38 14.00 14.54 14.57 1.27 6.61 14.58 15.14 13.50 13.69 1.24 6.55 14.02 15.28 13.35 13.57 1.19 6.68 13.42 15.15 13.52 13.42 1.12 6.75 12.88 15.06 13.69 13.24 1.06 6.62 12.33 14.85 13.91 13.03 1.07 6.70 12.07 14.48 14.19 12.85 1.07 6.83 11.94 13.82 14.41 12.89

45-49 50-54 55-59 60-64 65 歲 歲 歲 歲 歲 以上 11.0 -3.1 2.3 0.0 6.1 5.1 7.9 -3.5 -2.2 0.7 2.7 5.8 10.5 -4.8 1.3 1.0 3.9 13.0 -6.6 7.6 1.2 2.3 7.2 12.3 2.6 0.7 3.3 5.7 13.9 -1.0 0.3 2.7 3.4 13.6 4.6 -0.3 2.7 3.2 10.7 6.8 -0.1 2.4 4.8 12.4 8.2 0.3 1.2 2.7 6.0 5.5 0.5 1.4 2.2 5.1 3.2 45-49 50-54 55-59 60-64 65 歲 歲 歲 歲 歲 以上 8.51 11.90 12.90 13.17 13.11 12.98 12.83 12.71 12.64 12.61

6.19 6.85 9.74 10.45 10.66 10.81 11.00 11.17 11.22 11.29

4.83 4.29 4.68 7.00 7.31 7.47 7.64 7.94 8.09 8.21

資料來源:行政院主計總處 (2016),105 年人力資源調查統計年報

140

3.20 2.76 2.49 2.80 3.15 3.53 3.88 4.33 4.54 4.74

1.69 1.48 1.52 1.80 1.76 1.82 1.92 2.06 2.16 2.21


聯合國永續發展目標 策略、埋論與實踐

根據 2016 年行政院主計總處統計(詳如表 8-5 所示),我國勞動參與率 2 為 58.75%,此乃我國重要就業的指標之一,其中女性的勞動參與率有逐年增加之趨 勢,而依據年齡組別觀察發現,15-24 歲勞動參與率逐年下降,50 歲以上勞動參與 率有上升趨勢。整體而言,勞動市場呈現晚進、早出、婦女就業增加的現象,顯示 促進青年、婦女、中高齡就業的轉變,這個訊號顯示政策未來對於就業輔導及勞工 安全政策應有所調整。 表 8-5、我國各年齡組別勞動力參與率 年齡組別 年度

總計

15~19 20~24 25~29 30~34 35~39 40~44 45~49 50~54 55~59 60~64 65 歲 歲 歲 歲 歲 歲 歲 歲 歲 歲 歲 以上

58.71

72.03 45.34

19.46

62.95 78.93 77.76

78.27 77.86 73.98 65.79 55.75

41.06

9.79

57.68 69.42 46.02

15.14

59.41

81.22

80.08

79.15

78.04 73.43

63.91

50.54 35.68

7.71

2005

57.78 67.62

48.12

10.46

53.33 83.38

82.91

81.94

79.34 75.28

64.51

48.76 32.49

7.27

2010

58.07

66.51

49.89

8.93

50.26 86.88

85.18

84.56 82.22 77.20 65.93 50.67 32.20

8.09

2011

58.17

66.67 49.97

8.69

50.27 89.39 85.89

84.13

7.93

67.14

51.66

32.01

2012

58.35 66.83

50.19

8.45

51.65

86.40 83.96 83.60 78.70 67.73 52.52 32.56

8.10

2013

58.43 66.74 50.46

8.11

52.73 92.50

86.71

84.10

2014

58.54 66.78 50.64

7.98

51.35

91.67

88.19

83.77 84.48

2015

58.65

50.74

8.35

52.15

2016

58.75 67.05 50.80

8.60

53.53 92.23

66.91

91.87

82.92 77.84

53.21

33.42

8.34

54.41

35.61

8.68

92.49 89.38 83.87 84.86 80.92 70.34 55.08 35.77

8.78

90.16

84.71

84.02 79.56 68.27

85.16

80.21 81.68

69.63 71.44

55.67 36.35

8

體面工作與經濟成長

1995 2000

8.61

資料來源:行政院主計總處 (2016),105 年人力資源調查統計年報

在 就 業 者 的 行 業 分 布 中( 詳 如 表 8-6 所 示 ),2016 年 服 務 業 部 門 吸 納 了 59.17% 的 就 業 人 口, 其 次 是 工 業 部 門 占 35.88%, 而 農 業 部 門 的 就 業 人 數 僅 占 4.95%, 與 2000 年 相 比, 工 業 部 門 的 就 業 人 數 增 加 約 50 萬 人, 服 務 業 部 門 增加 145 萬人,而農業部門則減少 18 萬人。其中工業的就業主要集中於製造業 (占 26.87%)與營造業(占 7.98%);服務業的就業則集中於批發及零售業(占 16.45% )、住宿及餐飲業(占 7.33%)、教育服務業(占 5.79%)。另由產業需 求面觀察,依據 2016 年行政院主計總處事業人力僱用狀況調查顯示,工業及服務 業空缺人數高達 20.7 萬人,其中批發零售業、電子零組件製造業、及住宿餐飲服務 業是前三大有較高人力需求的行業,此顯示我國勞動市場供需的有結構失衡現象。 註 2. 指勞動力占 15 歲以上民間人口的比率

141


第八章: 體 面 工 作 與 經 濟 成 長

表 8-6、我國就業者之行業 年度

總計 ( 千人 )

2000

農、林、漁、牧業

工業

服務業

人數 ( 千人 )

占比 (%)

人數 ( 千人 )

占比 (%)

人數 ( 千人 )

占比 (%)

9,491

738

7.78

3,534

37.23

5,220

54.99

2005

9,942

590

5.94

3,619

36.40

5,733

57.67

2010

10,493

550

5.24

3,769

35.92

6,174

58.84

2011

10,709

542

5.06

3,892

36.34

6,275

58.60

2012

10,860

544

5.01

3,935

36.23

6,381

58.75

2013

10,967

544

4.96

3,965

36.16

6,458

58.89

2014

11,079

548

4.95

4,004

36.14

6,526

58.91

2015

11,198

555

4.95

4,035

36.03

6,609

59.02

2016

11,267

557

4.95

4,043

35.88

6,667

59.17

資料來源:行政院主計總處 (2016),105 年人力資源調查統計年報

我國經濟成長自 1990 年代年開始面臨了經濟轉型的挑戰,成長速度在 2000 年後明顯趨緩,而在經歷金融危機後景氣已反彈回升,不過經濟成長仍 處於低檔,2016 年經濟成長率為 1.5%;在產業結構方面,工業一直扮演推動 經濟增長的角色,尤其是製造業,過去 50 年來,突破自然資源匱乏之困境, 以出口擴張策略,帶動經濟快速起飛,但隨著工業化程度的加深,產生對服 務業的引申需求,使得服務業部門的比重亦不斷上升。由圖 8-3、表 8-7 可 知臺灣經濟發展過程中的產業結構變化,在 1990 年,工業占 GDP 的比重接 近 40%,之後有逐年下降的趨勢,反觀服務業占 GDP 的比重則升至 60% 以 上。 25

ԋߏ౗%

ℐ⚳GDP 彚㤕

20

ⶍ㤕 㚵⊁屣

15 10 5 0 -5 -10 2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

圖 8-3、臺灣歷年產業結構 資料來源:行政院主計總處 (2017),國民所得及經濟成長統計資料庫

142

2016


聯合國永續發展目標 策略、埋論與實踐

表 8-7、臺灣歷年產業結構 年度

全國 GDP 成長率 %

1990

農業

工業

服務費

成長率 %

占 GDP 比重 %

成長率 %

占 GDP 比重 %

成長率 %

5.7

4.0

0.9

39.3

-0.3

56.7

9.8

1991

8.4

3.6

1.8

38.8

6.2

57.5

9.7

1992

8.3

3.5

-2.4

37.3

5.7

59.3

9.5

1993

6.8

3.5

3.3

36.4

5.1

60.2

8.9

1994

7.5

3.3

-4.6

34.9

6.8

61.8

8.9

1995

6.5

3.3

4.0

33.7

5.6

63.0

7.2

1996

6.2

3.0

-1.3

33.0

4.8

63.9

7.5

1997

6.1

2.4

-1.7

32.8

6.0

64.8

6.8

1998

4.2

2.3

-7.8

32.4

2.7

65.3

5.1

1999

6.7

2.4

3.4

31.3

6.4

66.3

7.3

2000

6.4

2.0

1.8

31.3

7.1

66.7

6.5

2001

-1.3

1.9

-4.8

29.4

-7.1

68.8

0.6

2002

5.6

1.8

8.0

31.1

10.5

67.1

3.1

2003

4.1

1.7

-1.1

32.1

9.1

66.2

2.9

2004

6.5

1.6

-5.1

32.7

10.0

65.6

5.2

2005

5.4

1.6

-3.9

32.3

7.6

66.1

4.1

2006

5.6

1.6

12.4

32.4

7.0

66.1

4.5

2007

6.5

1.4

0.0

33.0

11.1

65.6

4.6

2008

0.7

1.5

0.0

31.3

-0.4

67.1

0.4

2009

-1.6

1.7

-2.6

31.5

-2.9

66.8

-1.0

2010

10.6

1.6

2.3

33.8

20.8

64.6

6.3

2011

3.8

1.7

4.5

33.0

6.0

65.3

3.1

2012

2.1

1.7

-3.2

32.7

3.3

65.6

1.3

2013

2.2

1.7

1.4

33.5

1.7

64.9

2.3

2014

4.0

1.8

1.6

34.8

7.2

63.4

3.3

2015

0.7

1.7

-8.3

35.1

-1.1

63.2

1.1

2016

1.5

1.8

-6.9

35.1

2.0

63.1

1.4

8

體面工作與經濟成長

占 GDP 比重 %

資料來源:行政院主計總處 (2017),國民所得及經濟成長統計資料庫

143


第八章: 體 面 工 作 與 經 濟 成 長

2. 能源消耗 圖 8-4 顯 示 經 濟 部 能 源 局 (2016) 統 計 之 CO2 排 放 量, 自 2007 年 CO2 排放達 25,587 萬公噸歷史高點後,2008 年後微幅下降,後則呈現平緩趨勢; 而在人均排放量部分,2007 年達 11.2 公噸 CO2 /人的歷史高點後,即呈現 下降趨勢至 2011 年些微回升,至 2015 年又下降至 10.7 公噸 CO2 /人,顯示 臺灣地區溫室氣體減量政策已有具體成效。 0.025

14 12 10

0.02

8 6

0.015

4 2

0.01

0 -2

0.005

-4 -6

0

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015

-8

Γ֡௨‫ܫ‬ԋߏ౗

௨‫ܫ‬ԋߏ౗

Γ֡௨‫ܫ‬

ϦАCO2/ϡ

單位:%、公噸/人、公斤/元 圖 8-4、人均排放與排放密集度變化趨勢 資料來源:經濟部能源局 (2016)、本研究彙整

圖 8-5 顯 示 GDP 成 長 率 與 CO2 排 放 成 長 率, 在 排 放 密 集 度 部 分, 自 2001 年達 0.0235 公斤/元高點後,即呈現逐年下滑趨勢,而就成長率而言, 自 2000 年後溫室氣體與 GDP 成長率之關聯性即不顯著,甚至呈現相反走勢, 顯示我國經濟發展與溫室氣體排放在政府積極推動能源效率提升與能源轉型 後已逐漸脫鉤。

144


聯合國永續發展目標 策略、埋論與實踐

12.00 10.00 8.00 6.00 4.00 2.00 0.00 -2.00

GDP 成長率

2015

2014

2013

2012

2011

2010

2009

2008

2007

2006

2005

2004

2003

2002

2001

2000

1999

1998

1997

1996

1995

1994

1993

1992

-6.00

1991

-4.00

CO2 成長率

單位:% 圖 8-5、GDP 成長率與 CO2 排放成長率 資料來源:經濟部能源局 (2016)、本研究彙整

8

體面工作與經濟成長

( 二 ) 發展策略 1. 綠色產業與低碳經濟 綠能產業推動方面,行政院於 2014 年 8 月 6 日核定通過「綠色能源產業躍升 計畫」積極推動能源轉型與國內綠色產業,聚焦推動太陽光電、LED 照明光電、風 力發電及能源資通訊等 4 項產業,預計於 2016 年創造 5,800 億產值,至 2020 年創 造新臺幣 1 兆元以上綠色產業產值,並扶植具全球領導性之本土綠能產業,創造出 口效益;在綠色就業方面,預估於 2016 年創造 7 萬人次綠色就業機會,2020 年更 可望達成 10 萬以上綠色就業效益。 為積極綠能產業之推動,行政院更於 2016 年 10 月 27 日通過「綠能科技產業 推動方案」之構想,將綠能產業納入五大重點創新推動產業之一,藉由綠能推動內 需,並帶動綠色就業,該方案以太陽光電 2 年計畫、風力發電 4 年計畫為先趨 3, 並規劃沙崙綠能科學城作為綠能科技創新產業生態系的發展基地,促進區域發展平 衡,期許能達成產業綠色化、在地化目標。 其中「太陽光電技術平台 2 年計畫」,目標完成 1,520MW 太陽光電系統設置量, 預期帶動投資額達新臺幣 912 億元、9,120 人年就業機會,累積綠電年發電量 19 億 度,而風力發電四年計畫,更將創造每年 140 億度綠電,累計帶動投資超過新臺幣 註 3. 行政院 (2016)「綠能科技產業推動方案」。

145


第八章: 體 面 工 作 與 經 濟 成 長

6,100 億元;系統整合部分,住宅智慧電表預計 106 年開始啟動布建,第一波 20 萬戶,預計 2 年達標,113 年將達 300 萬戶,推升綠色產值金額約可達新 臺幣 240 億元。 為將綠能產業打造為驅動綠色經濟發展新引擎,行政院在 2017 年更將 「綠能科技產業創新方案」納入前瞻基礎建設中 ( 圖 8-6),透過綠能建設來 實踐綠色經濟、社會公平、環境永續及能源安全,由於綠色經濟可帶動科技 研發及創新,故能培植綠能新興產業,並創造在地就業機會,分散式的綠能 建設系統布建,搭配地方政府的參與,可增加公民參與及分配機會,實現社 會公平之同時,兼顧增加綠能發電比例,可減少溫室氣體排放,亦可降低對 進口能源的依賴程度,提升能源自主性,逐步向環境永續及能源安全願景邁 進。

圖 8-6、前瞻基礎建設再生能源目標與綠色投資帶動效果 資料來源:中華民國行政院 (2017)、本研究彙整繪製

2. 提升勞工權益 為提升國內勞工權益及優化勞工工作環境,且落實周休二日,以避免職 場過勞現象,勞動部於 2016 年修正「勞動基準法」( 詳如表 8-8 所示),並 於 2017 年 6 月 16 日正式公告一併修正「勞基法施行細則」,共增修刪改 16 條條文,修法幅度為 32 年來最大,修正重點包括明定雇主提供工資各項目計 算方式明細之內容及方式,明定特別休假給假期間、年度終結發給未休工資 之時間點、未休工資之計算方式等規範,以確保一例一休制度的確實實施。

146


聯合國永續發展目標 策略、埋論與實踐

表 8-8、106 年度勞動基準法施行細則修正重點

修正重點

施行細則

明定雇主提供工資各項目計算 方式明細之內容及方式,以確 明勞雇雙方權利義務。

明定特別休假給假期間、年度 終結發給未休工資之時間點及 未休工資之計算方式

• • • •

8

體面工作與經濟成長

雇主應於勞工符合特別休假條件之日起 30 日內,告知 勞工排定特別休假。 勞工依法取得之特別休假,得於勞雇雙方協商之週年制 ( 以到職日起算 )、曆年制、教育單位之學年度、事業單 位之會計年度或勞雇雙方約定年度之期間行使。 於勞雇雙方所約定給假期間之年度終結期日或契約終止 時、雇主應按勞工未休畢之特別休假日數,乘以其 1 日 工資計發未休特別休假工資。 因年度終結而未休之工資,雇主應於原約定之工資給付 日或年度終結後 30 日內發給;因契約終止而未休之工 資,雇主應依「勞動基準法」施行細則第 9 條規定期限 發給。

凡雇主使勞工於法定正常工作 時間外或休息日工作,均列屬 延長工作時間。 資料來源:勞動部 (2017)、本研究彙整

勞基法修正後,除休息日加班費大幅增加外,輪班換班時間亦有明確規定,並 且休假部分勞工與公務人員回歸一致(詳如表 8-9 所示)。勞基法的修正,除避免 勞工過勞,與雇主不當剝削,亦實踐同工同酬之精神國際趨勢。 表 8-9、勞動基準法修正後勞工權益比較

修法條文 第 24 條 休息日加班費 輪班換班休息時間

修法前

修法後

前 2 小時按平日每小時工資加給 前 2 小時按平日每小時工資另加給 1 1/3 以上,第 3 小時起按平日工資 又 1/3 以上,第 3 小時起按平日工資 加給 2/3 以上 加給 1 又 2/3 以上 適當休息時間

至少應有連續 11 小時

周休二日

每 7 日應有 1 例假

每 7 日應有 1 例假加上 1 休息日

國定假日

勞工與公務人員不一致

回歸內政部規定全國一致

資料來源:勞動部 (2016)、本研究彙整

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第八章: 體 面 工 作 與 經 濟 成 長

3. 啟動年金永續改革方案 針對年金制度之永續性與公平性,如何建立可長久經營之年金制度,將 是政府應積極努力的目標。依據 2017 年 1 月 26 日行政院所提出的年金改革 方案(草案),改革有三大目標(詳如表 8-10 所示),一為健全年金財務, 促進制度永續;二為確保老年生活,經濟安全無虞;三為兼顧職業衡平,實 現世代互助。透過這次年金制度改革,除延長基金壽命外,亦確保基金餘額 至少一個世代不會用盡,並納入定期滾動檢討機制,讓基金永續,符合聯合 國永續發展目標 (SDGs) 之精神。 年金改革的重點推動項目包括在確保退休公教人員老年經濟安全所需的 「基本生活保障」前提下,終結優惠存款制度,所節約之經費全數撥補挹注 退撫基金,以確保基金永續;並且為與國際接軌,調降公教所得替代率,延 長投保薪資採計期間,減少基金收支落差,降低臨退升遷等不公平道德風險, 強化年金公平性。此外,臺灣人口成長已邁入高齡化,故政府考量延長請領 年齡,將公教退撫基金之提撥率法定上限,提高為 18%,勞工保險費率之法 定上限,亦提高為 18%,以促進公平性並與國際趨勢接軌;另外,政府自 2018 年起每年將撥補 200 億元挹注基金,確保基金永續。 表 8-10、年金改革重點彙整

推動重點 (1)

惠存款制度歸零 • 終結 18% 優惠存款制度,所節省的經費扣除地方自籌款之餘額,全數撥補挹注退撫基金。

• 訂定符合老年經濟安全所需的「基本生活保障」(25,000 元或 32,160 元)。若是其月退

休金總額低於「基本生活保障」,則維持原支領之金額,不予調整。 • 總額退休公教人員超出「基本生活保障」,優惠存款最晚分 6 年全數歸零(優存利率第 1 年降至 9%、第 3 年降至 6%、第 5 年降至 3%、第 7 年降至 0)。若是支領一次退者, 另設計方案逐年調降優存利率。 優存利率歸零或調降後之月退休金總額,將不低於「基本生活保障」。歸零或調降後的優 • 惠存款本金,將交還本人。 (2)

調降公教所得替代率 • 退休公教人員年金的平均所得替代率,將設定為「本俸兩倍」的 60%,約等於非主管人 員「實質薪資」的 70.8%。 • 超過部分,會先調降至「本俸兩倍」的 75%,再以每年 1% 的幅度逐步調降,至預訂目 標為止。

(3)

延長投保 ( 提撥 ) 薪資採計期間 • 調整退休金計算基準,平均投保 ( 提撥 ) 薪資採計期間,逐年延長 1 年。

• 計算基準達最佳 15 年 (180 個月 ) 為止。 148


聯合國永續發展目標 策略、埋論與實踐

推動重點 (4)

延後請領年齡 • 除危險勞動或特殊職務者之外,標準請領年齡逐年延後至 65 歲。

• 提前退休者,得領取「減額年金」。 • 延後退休者,得領取「增額年金」。 • 提前或延後年限最多 5 年,依每年 4% 的比率,降低或增加年金給付額度。 (5)

提高費率上限 • 公教退撫基金之提撥率法定上限,提高為 18%。

• 勞工保險費率之法定上限,亦提高為 18%。 • 年金總費率以不超過 20% 為原則。 (6)

強化基金財務永續 • 在費率調高的同時,政府財源亦將挹注基金。

• 在勞工部分,自 107 年起每年撥補 200 億元挹注基金。

8

體面工作與經濟成長

(7)

設計年金年資可攜帶制度

• 各職業別保險與退休 ( 撫 ) 金制度設計「保留年資」制度。 • 「合併計算年資、分別計算年金」為原則。 (8)

基金管理專業化、透明化 • 讓基金管理專業化、資訊透明。

• 減少政治干預,增加利害關係人參與選擇權。 (9)

改革不合理設計建立常規年金制度 • 黨職併公職年資改革。

• 政務官年資併計事務人員年資優惠存款利息改革。 • 法官與檢察官所得替代率偏高。 • 公營行庫享有 13% 的員工優惠存款改革。 資料來源:總統府國家年金改革委員會 (2017)、本研究彙整

五、結語 綜觀我國經濟發展情勢與相關政策目標之推動,臺灣未來面臨挑戰主要在創新 發展、人才培育及產業升級等新經濟模式之建構,如何與環境永續發展相結合,用 以創造經濟、能源與環境三贏之願景。因此,政府應時時掌握國際經濟發展脈動與 趨勢,結合輔導產業創新政策,逐步落實能源轉型與環境永續目標,並結合就業環 境優化與轉型,進一步實現聯合國永續發展目標。

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第八章: 體 面 工 作 與 經 濟 成 長

參考資料 1. International Monetary Fund (2017),World Economic Outlook Database 2. International Energy Agency (2016), CO2 Emissions from Fuel Combustion Highlights, 2016.

3. UNWTO & UNEP (2005), Making Tourism More Sustainable: A Guide for Policy Makers, UNWTO, Madrid & UNEP, Paris.

4. 中華民國行政院 (2017),前瞻基礎建設建設計畫,取自:http://achievement. ey.gov.tw/cp.aspx?n=1E42BEB0F68720CB

5. 中華民國行政院 (2014),綠色能源產業躍升計畫,取自:http://grb-topics. stpi.narl.org.tw/app/download/4b1141c24ed3024a014ed3bf6a2a1dba

6. 行政院主計總處 (2016),事業人力僱用狀況調查,取自:https://www.dgbas. gov.tw/ct.asp?xItem=40747&ctNode=3318&mp=1

7. 行政院主計總處 (2016),105 年人力資源調查統計年報,取自:http://www. stat.gov.tw/ct.asp?mp=4&xItem=40928&ctNode=518

8. 行 政 院 主 計 總 處 (2017), 國 民 所 得 及 經 濟 成 長 統 計 資 料 庫, 取 自:http:// statdb.dgbas.gov.tw/pxweb/Dialog/NI.asp

9. 行 政 院 經 濟 建 設 委 員 會 (2004), 臺 灣 二 十 一 世 紀 議 程 - 國 家 永 續 發 展 願 景 與 策 略 綱 領, 取 自:http://www.ndc.gov.tw/Content_List. aspx?n=3E72BFD8B42F96D8

10. 行政院國家永續發展委員會 (2016),轉型我們的世界- 2030 永續發展議程 http://nsdn.epa.gov.tw/Files/Other/2030%E7%99%BC%E5%B1%95 %E8%AD%B0%E7%A8%8B%E4%B8%AD%E8%AD%AF%E7%89%88%20 (%E6%96%B0).pdf

11. 勞動部 (2017),「勞動基準法」落實勞工「週休二日」之部分條文修正說明, 取自:https://www.mol.gov.tw/announcement/2099/25857/

12. 經濟部 (2009),98 年全國能源會議總結報告,取自:http://web3.moeaboe. gov.tw/ECW/MEETING98/content/ContentLink.aspx?menu_id=1320

13. 經 濟 部 能 源 局 (2016), 我 國 燃 料 燃 燒 CO2 排 放 統 計 與 分 析, 取 自:http:// web3.moeaboe.gov.tw/ecw/populace/content/ContentDesc.aspx?menu_ id=363

14. 經濟部能源局 (2016),太陽光電 2 年推動計畫,取自:http://www.ey.gov.tw/ News_Content.aspx?n=8DE77456DB818130&sms=B50D3080F3753563&s=6 EC782107B2BFD43

15. 總 統 府 年 金 改 革 委 員 會,2017 年 金 改 革 方 案 ( 草 案 ) 重 點, 取 自:http:// pension.president.gov.tw/News_Content.aspx?n=24EEE60D085C3437&s=C6 B0C621CC28EBEF

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第 九 章

產業、創新和基礎建設 陳奕宏 教授兼系主任/ 國立臺北科技大學化學工程與生物科技系

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第九章: 產 業 、 創 新 和 基 礎 建 設

產業、創新和基礎建設 一、前言 聯合國於 2015 年 9 月發表「永續發展目標」報告中,共提出 17 項永續發展目 標(Sustainable Development Goals,簡稱 SDG),並期以成員國跨國合作為指 導原則,於各永續發展目標中,明確訂出於 2030 年前須達成之標的。其中,聯合 國將「工業、創新及基礎建設」(Industry, Innovation and Infrastructure) 視為重 要目標之一,訂為「永續發展目標」目標九 (SDG-9),旨在發展「高品質」、「永續」 及「具有災後復原能力」之基礎建設,促進「創新」、「包容」及「永續」之工業 化,期望於 2030 年前,依各國實際情況,大幅升級基礎設施、提升工業就業率、 能源使用效率,並採用乾淨又環保之科技與工業製程。有鑑於此,本專章針對「發 展永續產業」、「加速工業創新」及「建構具韌性基礎建設」,輔以國內之經驗與 教訓,進行說明與討論。

二、永續發展目標、標的及策略 聯合國「永續發展目標」明確地涵蓋永續發展之三大面向:「經濟」、「社會」 及「環境」,以多元角度概括勾勒全球整體發展各領域的層面及交織收斂的可能性。 根據聯合國統計資料指出:2015 年,未開發國家的人均製造業增加值每年少於 100 美元,而發達地區接近 5,000 美元(詳如圖一所示)。2000 年至 2013 年,全球能 源效率、更清潔的燃料及技術使得單位增加值的二氧化碳排放量降低了 13%。2013 年,全球研發投資為 1.7 萬億美元(按購買力平價計算),較 2000 年 7320 億美元 的投資有所增長。2013 年發達地區研發支出占國內生產總值的 2.4%,而在未開發 國家及內陸開發中國家該比例小於 0.3%;另一方面,2015 年,第三代移動寬頻 (3G) 覆蓋 89% 的城市人口,但僅覆蓋農村人口的 29% (如圖 9-1 所示)。

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聯合國永續發展目標 策略、埋論與實踐

產業、創新和基礎建設

9 圖 9-1、人均製造應增加值與資訊科技之差距現況(資料來源:聯合國,2016)。

為改善以上現況,此目標關注基本設施建設、工業化及創新,期望通過加強國際與 國內金融、科技發展、研究與創新以及擴大資訊通訊技術,達成此目標之八項預期標的 (Targets),包括: 1. 發展優質、可靠、永續和有抵禦災害能力的基礎設施,包括區域和跨境基礎設施,以支 持經濟發展和提升人類福祉,重點是人人可負擔得起並公平利用上述基礎設施。 2. 促進包容可持續工業化,到 2030 年,根據各國國情,大幅提高工業在就業和國內生產 總值中的比例,使未開發國家的這一比例翻番。 3. 增加小型工業和其他企業,特別是開發中國家的這些企業獲得金融服務、包括負擔得 起的信貸的機會,將上述企業納入價值鏈和市場。 4. 到 2030 年,所有國家根據自身能力採取行動,升級基礎設施,改進工業以提升其可持 續性,提高資源使用效率,更多採用清潔和環保技術及產業流程。 5. 在所有國家,特別是開發中國家,加強科學研究,提升工業部門的技術能力,包括到 2030 年,鼓勵創新,大幅增加每 100 萬人口中的研發人員數量,並增加公共和私人研 發支出。

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第九章: 產 業 、 創 新 和 基 礎 建 設

6. 向非洲國家、未開發國家、內陸開發中國家和小島嶼開發中國家提供更多的財 政、技術和技能支援,以促進其開發有抵禦災害能力的可持續基礎設施。 7. 支持開發中國家的國內技術開發、研究與創新,包括提供有利的政策環境,以實 現工業多樣化,增加商品附加值。 8. 大幅提升資訊和通信技術的普及度,力爭到 2020 年在未開發國家以低廉的價格 普遍提供網際網路服務。

三、基本原則與理論 「永續發展目標」目標九旨在發展高品質、永續及具有災後復原能力之基礎建 設,並促進創新、包容及永續之工業化。據此,本小節首先針對「永續產業」、「工 業創新」及「基礎建設」之基本理論技術、管理與實踐,進行說明與討論:

( 一 ) 永續產業 為了因應氣候變遷,「傳統工業」模式應逐漸轉變思維朝向「永續企業」 模式。「企業永續發展」範疇廣泛,其理念與措施可包括:發展產業永續發 展相關管理及技術工具,進行工廠示範輔導;提供產業永續經營資訊及交流 平台,提升產業在生產管理、製程改善、污染預防、環境化設計、能資源回收、 清潔生產等永續發展政策之能力,提昇企業之環境品質及綠色競爭力。 另 一 方 面, 評 估 企 業 永 續 性 之 方 法 許 多, 例 如:「 企 業 社 會 責 任 」 (Corporate Social Responsibility, CSR) 報告。企業社會責任是一種「道德」 或「意識形態」理論,主要討論政府、股份有限公司、機構及個人對社會與 環境作出貢獻之責任。企業進行商業活動時,需考量其對各相關利益者造成 之影響,企業社會責任之概念即是基於商業運作須符合「永續發展」之思維, 企業除考慮自身之財政和經營狀況外,亦須考量其對「社會」和「自然環境」 所造成之影響。「企業社會責任書」是以報告書之形式,詳實揭露公司在「永 續經營」及「社會責任」之報告目標、成果、承諾及規劃。 此外,在世界各地之環保運動驅使下,各國政府紛紛開徵所謂的「環境 稅」。目前,世界各國開徵之稅種可分為:污染物排放稅、污染產品稅及生 態補償稅。在企業永續發展過程中,為保護環境與合理開發利用資源,推動

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聯合國永續發展目標 策略、埋論與實踐

清潔生產,政府更發展出「綠色稅收」制度,以確保「綠色產業發展」與「綠 色消費」。綠色消費是現今國際市場發展之趨勢,據此,產業在發展與轉型 時應整合考量,並根據國家產業政策與產業結構走向去調整與優化,引進對 產業、創新和基礎建設

環境友善之技術,以降低能資源消耗與環境污染,提高產品與服務之環境競 爭力。

( 二 ) 工業創新 現今,傳統製造業與生產線常面臨到許多挑戰,例如:產品複雜性提高、 交期縮短、人工昂貴等,因此,常在遭遇機台故障、零件短缺或產線缺工時, 造成驚人之虧損。換言之,現在製造業應致力落實提升品質、增加效率、降 低成本和提高生產力之策略與措施。為了提升工業效率,進年已朝向整合「商 業互聯網」與「工業互聯網」為目標。過去以往數十條大量生產之產品線, 現在應往彼此間能互相合作串聯,建構數位化與智慧化體系,並能即時變更 產線排程,以自動作出優化之判斷,使得產線間能互相支援與應用。目前, 「商業互聯網」在全球已非常普遍;然而,現階段尚未有效地將其與製造及 產品設計連接。

9

另一方面,除了企業生產與服務之數位化外,對於現有製程之「能資源 整合」,亦是工業創新之重要範疇,以提升能資源整體使用效率,降低廠區 污染排放,邁向「循環經濟」(Circular Economy)。循環經濟是一種與傳統「線 性經濟」模式 ( 開採 - 製造 - 丟棄 ) 不同之產業經濟模式,重點係透過重新設 計產品和商業模式,達到更好之能資源使用效率,降低消除廢棄物排放,以 避免污染自然環境。為達成循環經濟,企業間建立完善之能資源整合體系是 相當重要之策略。「能資源整合」概念發源於「生態工業園區」,係基於「工 業生態學原理」和「清潔生產」等理念,所建立之一種新型工業園區,為在 區域層面上落實產業生態學目標之一種方式,其所建立之「園區」類型包括 三大類: 1. 行業類生態工業園區:以某種行業之一個 ( 或數個 ) 企業為核心,通過物質 和能源之整合,使得更多同類企業或相關行業企業間,得以建立共生關係。 2. 綜合類生態工業園區:常見在高新技術產業開發區、經濟技術開發區等工 業園區,以此為基礎上改造而成之園區。

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第九章: 產 業 、 創 新 和 基 礎 建 設

3. 靜脈產業類生態工業園區:以從事靜脈產業生產之企業為主。靜脈產業是 以保障環境安全為前提,以節約資源、保護環境為目的,運用先進技術, 將生產和消費過程中產生之廢棄物,轉化為可重新利用之資源或產品,達 成廢棄物再利用和資源化。 常見之「能資源整合」技術主要可包含兩階段,首先需將產生之廢棄物 (或製程餘熱)轉化為能資源,再將此再生能資源加工轉換成產品或服務, 供應給鄰近之產業或往外輸送販賣,此類可行之能資源整合技術例如:汽電 共生技術、冷熱電三生系統及地下儲能系統等。另一方面,能資源整合成功 需要幾項關鍵因素,包括:鏈結產業間相互鄰近、產業上中下游整合、供需 間具有互補性、能資源之供應 / 需求量大且穩定、企業間相互溝通與信任、 及公部門支持等。

( 三 ) 基礎建設 「基礎設施」(Infrastructure) 又稱公共設施或公共建設,為社會生產和 居民生活提供公共服務之「物質工程設施」,係社會賴以生存發展之一般物 質條件。常見之基礎設施包括:能源系統(發電廠、變電廠等)、環保設施(焚 化爐、垃圾掩埋廠等)、交通運輸(公路、鐵路、機場等)、通訊系統(郵政、 電話、網路等)、文化與休閒建設(體育、教育、科技、公園、美術館等)、 醫療(衛生、醫院、診所等)、及安全系統(城牆、軍事武器、網路防火牆等), 係一個複雜且龐大之體系。 另一方面,近年來為因應氣候變遷調適,發展建置「綠色基礎設施」之 思維被廣泛提出與應用,以促進生態、社會與經濟多樣性之發展。「綠色基 礎設施」概念形成於 1990 年代中期,核心理念是以人為本之規劃設計,考量 「環境」、「生態」與「人文」之系統性整合,去發展工程技術與設施。換 言之,其係以自然環境決定「土地使用」規劃,強調自然環境所提供之「生 命支援」(Life Support) 功能,將社經發展融入自然中,建立系統性功能結 構。根據 Webster 最初之定義,綠色基礎設施係指「社區賴以持續發展之 基層基礎,特別是基本設備和設施」。常見之綠色基礎設施包括:生態廊道 (Ecological Corridor)、綠色通道 (Greenway)、綠屋頂 (Green Roof)、雨水 花園 (Rain Garden)、滯洪池 (Detention Basin)、人工窪地 (Swale)、生態濕 地 (Construction Wetland)、及透水性鋪面 (Permeable Pavement) 等;然而,

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聯合國永續發展目標 策略、埋論與實踐

近年來開發中國家由於土地開發速度加劇,加上極端氣候變遷造成之災害, 常對自然環境與生態之保護工作產生重大挑戰與衝擊。

產業、創新和基礎建設

綠色基礎設施規劃應從制定土地利用原則為起步,並與運輸、下水道 ( 水 管 ) 及其他必要之灰色基礎設施相配套,以永續地將灰色與綠色基礎設施建 設整合銜接,此類規劃應具備:政策性 ( 例如:配合國家政策規劃 )、整體性 ( 例 如:設施建設之整體功能 )、戰略性 ( 例如:跨行政區合作與建設 )、綜合性 ( 例 如:涵蓋生態、社會與經濟效益 )、專業性 ( 例如:整合專業學科知識與基礎 )、 公開性 ( 例如:建立社區組織與民眾參與 ) 及投資超前性 ( 例如:需有先期公 共投資資源 ) 等。

四、國際發展情勢 國際上在「產業」與「城市」之發展趨勢,逐漸轉向解決在地問題著手,並涵 蓋「社會需求」與「環境永續」等相關議題,發展內涵包括:交通、醫療、教育、 安全、建築、電網、水資源管理等面向,大抵皆與基礎設施之發展與建設相關。據 此,本節針對「發展永續產業」、「加速工業創新」及「建構具韌性基礎建設」之 國際發展趨勢與成功經驗,進行說明與討論:

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( 一 ) 發展永續產業 發展產業永續與綠色就業已是世界各國為提振經濟又不失兼顧環境保護 下,重點推動策略與方向。各國政府多以產業政策大力扶植綠色產業,包括: 法規與財稅工具等政策,搭配相應之資金注挹。聯合國工業發展組織於 80 年 代已建議將環境保護納入企業工作中,爾後成立了國際清潔技術協會,鼓勵 採用「清潔生產」技術,以提高能資源之效率,並減少使用有毒有害之原料 等。清潔生產之目的係使企業能因此獲利,創造更多綠色就業機會。根據聯 合國環境規劃署 (UNEP) 於 2008 年之「綠色就業」(Green Jobs) 報告,只要 係與減廢、減碳、節水、或保護生態系與生物多樣性有關之工作,即是廣義 的綠色就業。

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第九章: 產 業 、 創 新 和 基 礎 建 設

以美國為例,歐巴馬總統在 2009 年 2 月提出「美國復甦與再投資案」, 總投資額達 7,870 億美元,重點發展「綠色經濟」體系,特別是替代能源、 高效能電池、智慧電網、碳儲存與碳捕獲等。另一方面,歐盟亦非常重視永 續綠色產業發展,曾製定「發展環保型經濟」規劃,籌措總金額為 1,050 億 歐元,在 2009-2013 年間全力打造具有國際水平和全球競爭力之「綠色產 業」,以此做為歐盟產業調 整及刺激經濟復甦之支撐點,促進就業和經濟成 長與確保產業永續發展。據此,發展永續產業,應與「綠色科技」開發結合, 確保經濟發展之同時,能兼顧環境保護與生態多樣性。

( 二 ) 加速工業創新 國際上,「製造業」是普遍創造經濟發展、就業機會及社會穩定之主 要推手。全球製造業產值由 2005 年時佔全球 GDP 之 15.3%,於 2016 年時 提升至 16.2%;於 2016 年,歐洲及北美洲之製造業所創造之附加價值約為 每人 4,621 美元,相較於開發中國家之每人 100 美元。目前,國際上許多產 業已逐漸轉向高效率及低能耗,基本上其單位二氧化碳排放已逐年下降。從 2000 年到 2014 年,歐洲及北美洲企業之碳排放強度已下降 36%(聯合國, 2017)。 「商業互聯網」在全球已非常普遍;然而,現階段尚未有效地將其與製 造及產品設計連接。為推動工業創新,德國首先提出以「工業 4.0」(Industry 4.0) 為口號之高科技戰略計畫,目的係將製造業推向數位化及智慧化,將人 為控制之程序轉向全自動化運作,以優化現有傳統製造模式。自德國發起此 概念後,世界各國亦陸續研擬各自版本之工業 4.0 計畫,依據預期投入工業 4.0 之規模,提出各階段之推動策略及方案。以 IBM 為例,其落實智慧工廠 包括三大階段: 1. 優化企業內與廠內製程 (M2B Intra-Factory/Enterprise Optimization):整 合各廠區製程,建立資訊分享平台,整合感知網路與即時監測,自動化生 產流程,優化整體能資源效率。 2. 整合企業間價值鏈 (B2B Value Chain Integration):數位化產品研發之生命 週期,整合產品設計與生產製造,進行動態與即時之生產排程,智慧化品 保與品管,並協調全球價值鏈之夥伴企業,建置虛擬工廠與全球整合供應 鏈。

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聯合國永續發展目標 策略、埋論與實踐

3. 創造點對點價值網絡體系 (P2P Value Network Creation):建置資訊物理 系 統, 例 如: 認 知 運 算 (Cognitive Computing)、 擴 增 實 境 (Augmented Reality) 等技術,建立雲端互連之點對點價值網絡 ( 數位化 ),促成創新商 業模式與服務,以降低客製化生產成本。 產業、創新和基礎建設

另一方面,世界各國對區域能資源整合推出許多相應政策,並建立大型 示範推廣計畫。丹麥即為相當成功國家之一,其從行政管制及經濟誘因面提 出策略方案,改善技術層面障礙(例如:推廣建立分散式氣電共生技術,並 與現有電網整合),減免各項稅收與補貼能源價格。以丹麥為例,其 1970 年 能源政策發展重點為「能源供給安全」,1980 年轉為強調「能源自主性發 展」,1990 年著重「減低環境衝擊」,2000 年政策主軸為「節能減碳」, 但至 2010 年又再次回到「能源供給安全」;同時,丹麥能源目標為「兩高兩 低」,從檢視供應與需求端開始,期達成高能源效率、高能源價值、低污染 排放、及低進口依賴。

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( 三 ) 建構具韌性基礎建設 許多開發中國家之基礎建設,例如:道路、通訊、醫療、衛生、電力和 水資源等,現階段仍嚴重匱乏。在非洲(特別是低收入國家),不完善之基 礎建設對企業生產力所造成的影響約占 40% 左右。聯合國發展計畫署指出, 高品質之基礎設施與社會、經濟、政治等目標之落實呈現正相關。基礎建設 不普及,將導致市場缺乏就業機會,企業進入成本相對高,造成經商與經濟 發展阻礙;相對地,普及之基礎建設 ( 例如:有效率之運輸系統服務)可以 提供就業機會,提升經濟發展與成長。 另一方面,為因應全球氣候變遷調適,世界各國開始推動綠色基礎設 施之推動,國外知名成功案例包括:美國馬里蘭州「綠色基礎設施計畫」 (Weber and Wolf, 2000)、荷蘭鹿特丹市西區「雨水管理計畫」(Groenblauw website)、 新 加 坡「ABC 計 畫 (Active、Beautiful、Clean Waters Programme)」(CLC, 2017)、德國「柯貝生態城」(Fraker, 2013)、中國大陸「海 綿城市」(Jia et al., 2017) 等案例。以美國馬里蘭州為例,其州自然資源部建 立了一套綠色基礎設施評估方式,係基於景觀生態學之原則,確認綠色基礎 設施之營造重點即為提供生物棲息與遷移之廊道空間。同時,馬里蘭州對於

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第九章: 產 業 、 創 新 和 基 礎 建 設

生態基地之保護規劃重點包括:確認重點區域;於重點區鄰近區域之廊道系 統與基地中,納入綠色基礎設施中作為整體考量;必要時透過收購或導入法 令管制,避免生態基地遭受破壞。

五、臺灣特色與國內實例 臺灣產業結構以製造業為主要出口產業,以 2014 年為例,臺灣製造業佔 GDP 28.5%,服務業佔 62.7%;然而,製造業出口值佔臺灣總出口值超過 80%,近幾年 GDP 成長率以製造業佔六成,遠大於服務業的成長貢獻度 ( 科技部,2017b)。為 確保產業永續發展,經濟部工業局已設立「產業永續發展與因應國際環保標準輔導 計畫」,以「塑造產業永續發展優良環境」與「提昇既有產業競爭力」為思考面向, 加重「環境與經濟並存」理念,定位於工業局推動產業永續發展之措施目標與落實 方案。從「經濟」面、「社會文化」面、及「環境生態」面等宏觀角度,分析國內 外當前情勢,提出具體產業永續發展規劃,以作為政府未來推動產業永續發展之參 考方針。 本節針對臺灣特色與國內實例,包括:「智慧機械」及「前瞻基礎建設」,進 行說明與討論:

( 一 ) 智慧機械 「智慧機械」產業為總統五大創新產業政策之一,主要目的是將國內精 密機械升級為智慧機械,創造國人就業機會,擴大整廠整線輸出,帶動中臺 灣成為智慧機械之都。爰此,經濟部規劃「智慧機械產業推動方案」( 詳如圖 9-2 所示 ),整合我國豐沛之新創能量,建立符合市場需求之技術應用與服務 能量,以創造我國機械產業下一波成長新動能。

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聯合國永續發展目標 策略、埋論與實踐

產業、創新和基礎建設

圖 9-2、建構智慧機械產業生態體系(資料來源:行政院,2016)

9

本推動方案係以國內「精密機械」及「資通訊科技」能量為基礎,導入 「智慧化」相關技術,建構智慧機械產業新生態體系,其包括兩大目標:「智 慧機械」產業化 ( 建立智機產業生態體系 ) 及產業「智慧機械化」( 推動產業 導入智機化 ),期待藉由整合智慧技術,使機械設備具備故障預測、精度補償、 自動參數設定等智慧化功能,使我國機械設備業者具備提供完整解決方案之 能力。同時促使我國加速產業導入智機化,藉由建構智慧生產線,透過雲端 及網路與消費者快速連結,形成聯網製造服務體系,推動策略包括「打造智 慧機械之都,整合產學研能量 ( 連結在地 )」、「研擬整合系統性推動措施, 提供技術示範試煉場域 ( 連結未來 )」與「建立國際合作機制,拓展國際外銷 市場 ( 連結國際 )」,具體作法說明如下: 1. 打造智慧機械之都,整合產學研能量:整合中央與地方資源,建構關鍵智 慧機械產業平台;結合臺灣都市發展規劃,提供產業發展腹地與示範場域; 推動智慧機械國際展覽場域,拓銷全球市場布局;法人創新商業模式 - 服 務客戶的客戶,推動智慧車輛及無人載具應用;加強產學研合作,培訓專 業人才。

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第九章: 產 業 、 創 新 和 基 礎 建 設

關於因應氣候變遷的「水環境建設」,主旨係以透過新思維、新技術、 新環境及新產業等策略,降低淹與缺水之風險,擘劃優質水環境,推動之三 大主軸包括:水與發展 ( 穩定供水 )、水與安全 ( 防洪治水、韌性國土 )、水 與環境 ( 優化水質、營造水環境 ),內容涵蓋水庫清淤改善、興建及治理;增 供水量、強化供水備援及調度;開發多元水資源 ;水資源智慧管理及節水技術; 縣市管河川及區域排水整體改善計畫;中央管河川、區域排水及一般性海堤 整體改善計畫;全國親水空間品質改善等。(行政院,2017b) 關於促進環境永續的「綠能建設」,主旨係以兼顧能源安全、環境永續 及綠色經濟為目標,以節能、儲能、創能及系統整合為四大主軸推動,推動 重點包括:智慧新節能 ( 包括:低壓智慧電表 )、太陽光電 ( 包括:太陽光電 技術平台 2 年計畫 )、風力發電 ( 包括:高雄海洋科技產業創新專區、臺中港 離岸風電產業專區 )、及沙崙綠能科學城 ( 包括:建置綠能科技產業化技術驗 證平台、區域性儲能設備技術示範驗證計畫 ),期望能藉由此專案強化能源安 全,落實 2025 年非核家園及再生能源配比占 20% 之願景,創新綠色經濟, 並促進環境永續及社會公平(行政院,2017c)。 關於營造智慧國土的「數位建設」,數位建設具有共享性、即時性、雲 端化之特質,以服務為本,邁向智慧城市;發展「人工智慧」(AI) 相關技術, 建置國家級「高速運算平台」之雲端服務基礎建設,提供「十大產業創新」 所需共用設施;推動產學研進行智慧科技與大數據前瞻研發,發展前瞻智能 應用之軟硬體技術與服務,支援 AI 創新中心前瞻軟硬體系統與 AI 晶片研發; 建置前瞻人工智慧學程共用之教學平台,橋接產業應用與培育新世代服務、 技術應用科技人才(科技部,2017a)。 關於建構加強區域均衡的「城鄉建設」,主旨係在於全面性鋪建國家未 來 30 年發展之根基,除由中央主導之大型計畫,也支持各縣市提出符合地方 需求建設主題,希望選擇切合真實需求的建設項目,並彰顯地域風格、創造 認同。本專項規劃推動十大亮點工程,包括:改善停車問題、提升道路品質、 城鎮之心工程、開發在地型產業園區、文化生活圈建設、校園社區化改造、 公共服務據點整備、營造休閒運動環境、客家浪漫台 3 線、及原民部落營造 等,讓全民共享擴大公共投資效益(行政院,2017d)。

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聯合國永續發展目標 策略、埋論與實踐

六、整合理念與永續發展之結合 產業、創新和基礎建設

目標 9「工業、創新及基礎建設」可為整體產業及社會帶來正向循環,涉及運 輸、機械、環境、能源、生醫、資訊、民生等關鍵應用,促成國內創新產業自研自 製,全面提升國內科技創新之生態鏈,強化產業競爭力,達到經濟起飛之目的;然 而,聯合國之 17 項「永續發展目標」係彼此間串連且密不可分,因此,企業不應 只從單一目標思考,而應將此 17 項目標整合構思,強化企業/組織內之跨部門合 作,建立國與國間溝通協調等。 檢視我國相關產業政策發展,許多其他國家經驗可供臺灣借鏡,例如:在新市 鎮建設、開發工業區和都市更新上,亞洲國家政府除給予低利息貸款及補貼等經濟 面誘因,完善配套法規,甚至另訂定法則,減少開發新市鎮成本支出等。上述成功 經驗皆可供我國未來施政之參考。我國擁有厚實的工業基礎,以發展「基礎建設」 為例,應考量整合國內「氣候變遷調適」相關政策,積極發展「綠色基礎設施」。 另一方面,為落實循環經濟體系之推動,我國應以國際上成功經驗與推動困境為借 鏡,並從三大方向來改善,包括:新市鎮建設、開發工業區和都市更新計畫。

9

七、結語 隨著氣候變遷與溫室氣體減量議題受到各界關注,要有效推動「永續發展目 標」,不能僅靠企業努力,亦須政府相關政策與法規推動,以及社區團體與民眾之 關注和監督;另一方面,亦可利用社交媒體,促使決策者優先考慮落實永續發展目 標。推動「永續發展目標」,我國應以國際上成功經驗與推動困境為借鏡,政府應 加強新市鎮建設、開發工業區和都市更新計畫,推動完善配套措施,建構創新工 業 ( 例如:智慧機械、綠能建設、區域能資源鏈結等 ) 與綠色基礎建設 ( 例如:水 環境建設等 )。以發展產業數位化與智慧化為例,面對「數位經濟」與「物聯網」 時代來臨,政府應協助建構完善之「產業生態體系」(Ecosystems),以加速產業創 新及優化產業結構。臺灣未來發展工業與創新服務應鏈結發展政策與本土特色,從 解決在地問題出發,擴大複製,再進入國際市場。此外,政府應積極協助臺商克服 挑戰,例如:系統整合、技術創新、成功經驗、服務平台等。另一方面,由於政 府財政資源有限,為確保各領域關鍵創新技術之提供及服務永續,應促進民間 ( 包 括:民眾、學研專家、公益團體等 ) 參與相關建設,推廣採用 4P 公私民合夥機制 (Public-Private-People Partnerships),以加速各種新興創新商業模式建置,創造 更多經濟成長動能與附加價值。 163


第九章: 產 業 、 創 新 和 基 礎 建 設 參考資料 1. 聯 合 國,2016。「 永 續 發 展 目 標 (Sustainable Development Goal)」 報 告,http:// www.un.org/sustainabledevelopment/sustainable-development-goals/。

2. 科技部,2017a。「建構雲端服務及大數據運算平台 ( 核定本 )」,前瞻基礎建設 - 數 位建設。

3. 科技部,2017b。「普及智慧城鄉生活應用計畫 ( 核定本 )」,前瞻基礎建設 - 數位建設, 2017 年 7 月。

4. 行政院,2016。「智慧機械產業推動方案規劃」,2016 年 07 月 21 日,http://www. ey.gov.tw/News_Content.aspx?n=4E506D8D07B5A38D&s=D98F7BAFB503B307。

5. 行政院,2017a。「前瞻基礎建設計畫 -- 軌道建設」,2017 年 04 月 24 日,http:// www.ey.gov.tw/hot_topic.aspx?n=8271ABD417657CDC&​sms=813D1E9B2C1EC1AC。

6. 行政院,2017b。「前瞻基礎建設計畫 -- 水環境建設」,2017 年 04 月 28 日,http:// www.ey.gov.tw/hot_topic.aspx?n=73C86F82EB0A631C&sms=959268831CF20736。

7. 行政院,2017c。「前瞻基礎建設計畫 -- 綠能建設」,2017 年 04 月 17 日,http:// www.ey.gov.tw/News_Content.aspx?n=666CEB5D186513A6&sms=ACD5FDD79A613 035&s=E68EEFBDA8030BAF。

8. 行政院,2017d。「前瞻基礎建設計畫 -- 城鄉建設」,2017 年 05 月 10 日,http:// www.ey.gov.tw/hot_topic.aspx?n=1824EFB4C4BDBDC6&sms=4D09D6117977B668。

9. 聯合國,2017。「永續發展目標進度」,E/2017/66,http://www.un.org/ga/search/ view_doc.asp?symbol=E/2017/66&Lang=E。

10. 網路資料,2008。「(GI-01) 綠色基礎設施 (Green Infrastructure, GI)」,http://blog. xuite.net/lwkntu/blog/16735817。

11. Theodore Weber and John Wolf, 2000. “Maryland’s Green Infrastructure—Using Landscape Assessment Tools to Identify a Regional Conservation Strategy ” , Environmental Monitoring and Assessment, 63 (1), p. 265-277.

12. Groenblauw website. http://www.ateliergroenblauw.nl/ 13. CLC, 2017. “Urban Systems Studies: The Active, Beautiful, Clean Waters Programme: Water as an Environmental Asset”, Centre for Liveable Cities (CLC), ISBN 978-98111-4060-0. 14. Harrison Fraker, 2013. “Kronsberg, Hannover, Germany.” In: The Hidden Potential of Sustainable Neighborhoods. Island Press, Washington, DC. ISBN 978-1-61091-4093. 15. Haifeng Jia, Zheng Wang, Xiaoyue Zhen, Mike Clar, Shaw L. Yu, 2017. “China’s sponge city construction: A discussion on technical approaches”, Frontiers of Environmental Science & Engineering, 11 (18). Doi: 10.1007/s11783-017-0984-9.

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第 十 章

減少不平等 古允文 教授/國立臺灣大學社會工作學系

165


第十章: 減 少 不 平 等

減少不平等 一、前言 「全球最富有的 1%人所擁有的財富,如今已經超過其他所有世界人口所擁有 財富的總和!」這是樂施會(Oxfam,英國致力於國際救援的非政府組織) 2015 年發佈的一份報告,顯示財富不平等的問題在全球的嚴重程度。隨後英國倫敦政 治經濟學院經濟學者 Jason Hickel 也在「衛報」(The Guardian) 投書指出全球不 平等的情況可能比我們所想像的更加嚴重,他強調根據歷史資料,1960 年當殖民 主義結束時,住在世上最富有國家的人比住在最貧窮國家的人還要富裕 33 倍,但 到了新自由主義全球化的 2000 年,這數字已經增加到 134 倍;而且世界銀行的資 料顯示,若以美國為比較基準,自 1960 年以來不同地區每人國民生產毛額與美國 之間的落差都是擴大的,拉丁美洲擴大了 206%、撒哈拉沙漠以南的非洲擴大了 207%、南亞則擴大了 196% (Hickel, 2016)。 雖然計算方式不同,但幾乎所有國際組織與學界發佈的數字都指出一個共同的 現象:全球不平等都在擴大之中!聯合國繼 2000 至 2015 年的「千禧年發展目標」 (Millennium Development Goals, MDGs) 在打擊極度貧窮獲有相當進展之後,提 出「永續發展目標」(Sustainable Development Goals, SDGs) 作為後續 15 年的全 球動員重點,在社會面的目標方面除了持續原來的打擊貧窮之外,更加將焦點置於 與貧窮極度相關的不平等問題上,「減少國家內部和國家之間的不平等」因此成為 「永續發展目標」第 10 項。

二、國際發展情勢 與「千禧年發展目標」主要針對低度開發國家極度貧窮問題不同的是,「永續 發展目標」發覺貧窮與不平等事實上全球性的問題,也就是不論已開發或開發中國 家都必須共同面對的問題。即使在「千禧年發展目標」之後飢餓、營養不足與疾病

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聯合國永續發展目標 策略、埋論與實踐

之類的極度貧窮現象已經大幅減少,這主要歸功於中國大陸與印度在過去 20 年來 的發展,但不平等問題並未有相應的降低。何謂「不平等」(Inequality) ?英國學 者 Tess Ridge 與 Sharon Wright 對此有精闢的界定,他們認為「不平等指的是個人、 團體、與國家之間,在取得資源、機會、資產與收入上的不同」,並進一步強調雖 然不平等不是等同於貧窮,但卻會讓落入貧窮的個人、團體與國家更難取得脫離貧 窮所需的資源、機會、資產與收入 (2008: 4)。 正因如此,聯合國「永續發展目標」在打擊貧窮之外,將「減少不平等」獨立 出來成為焦點之一,並在聯合國官方網頁強調:

此外,雖然國家之間的收入不均可能減少,但國家內部的收入不均 卻在增加。人們日漸認識到,如果經濟增長不具包容性,而且沒有兼顧永 續發展的三個方面,即經濟、社會和環境,則經濟增長就不足以減少貧困。

減少不平等

「國際社會在幫助人們擺脫貧困方面已經取得長足進步。最脆弱的國 家,包括未開發國家、內陸開發中國家和小島嶼開發中國家繼續在脫貧方 面取得進展。但是,不平等現象依然存在,衛生教育服務和其他生產性資 產的分配差異巨大。

10

為減少收入不均,我們建議各項政策在原則上具有普適性,但要兼 顧貧困和邊緣化群體的需求。」 那麼,到底不平等問題在全球的情況如何?聯合國官網也提供以下的一些具體 數字: ( 一 ) 在 1990 年至 2010 年間,考慮到人口規模,開發中國家的收入不平等 平均上升了 11%。 ( 二 ) 開發中國家絕大多數的家庭—占總人口的 75%—如今生活在收入分配 比 1990 年代更加不平等的社會中。 ( 三 ) 有證據表明,不平等若超過一定限度,就會損害增長和脫貧、公共和政 治領域的人際關係、個人滿足感和對自身價值的認知。 ( 四 ) 收入不平等的加劇並非什麼不可避免的現象;一些國家在實現高速增長 的同時,成功遏制了或減少了收入不平等。

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第十章: 減 少 不 平 等

( 五 ) 不解決機會不平等這一根本問題就無法有效處理收入不平等問題。 ( 六 ) 在一項聯合國開發計畫署進行的調查中,各國的決策者們承認,不平等 的程度在他們各自國家總體上處於高位,而且有可能威脅到社會和經 濟的長期發展。 ( 七 ) 來自開發中國家的證據表明,與出生在最富裕的五分之一人口中的兒童 相比,出生在最貧困的五分之一人口中的兒童 5 歲之前死亡的概率是 前者的三倍。 ( 八 ) 全球社會保障的覆蓋面已有很大改善,但身心障礙者產生災難性健康支 出的概率是一般人的五倍。 ( 九 ) 儘管大多數開發中國家的孕產婦死亡率總體上下降,但農村地區的婦女 分娩時死亡的概率仍是城市婦女的三倍。 由於不平等會循著國家、團體、與個人的不同而產生,底下我們將運用一些 國際組織揭露的數字與圖表來進一步說明全球不平等的情形。社會科學測量不平 等 程 度 一 般 會 運 用 兩 種 指 標: 吉 尼 係 數 (Gini Coefficient) 與 大 島 指 數 (Oshima Index)。前者以最小值為「0」、最大值為「1」來表示收入不平等的程度,「0」 表示人與人之間收入絕對平等,而「1」則表示絕對不平等(即該年所有收入集中 在一個人手裏,其餘的國民都沒有收入),但現實上很少會出現這兩種極端情形, 多數國家都是在「0」與「1」之間,國際上通常將 0.4 作為收入分配差距的「警戒 線」,超過意味著收入有貧富兩極化的趨勢。而大島指數則依全國總戶數收入之高 低分成十等分,然後比較最高收入組與最低收入組收入的差距倍數,所得之值越 大,代表收入分配不公平程度較大,其值越小,代表收入分配不公平程度較小,國 際上一般比較最高(低)10%或 20%家戶的收入倍數。 首先,我們先來觀察國家之間的不平等問題。圖 10-1 顯示部分國家最高與最 低 20%家戶大島指數的比較情形,我們挑選了一些各大洲的代表性國家,以及與 臺灣接近的國家來做比較,可以發現已開發的歐洲國家在收入分配上較趨向於平 等,最高與最低 20%家戶收數差距的倍數多在 6 倍以下,北歐國家 ( 如瑞典 ) 甚至 控制在 4 倍左右;開發中國家收入不平等的程度一般較高,甚至可以高達近 18 倍 ( 如 阿根廷與南非 ),南亞 ( 印度與孟加拉 ) 則相對平等很多,雖然這可能是社會均貧所

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聯合國永續發展目標 策略、埋論與實踐

導致的結果;與我們接近的東亞地區則分成兩群,日本、南韓與臺灣屬於相對較平 等的國家,而大陸與香港近十年來經濟成長十分快速,但貧富差距也迅速擴大,幾 乎也可歸類在極度不平等的國家之中。

UN R/P 20炴 17.9

17.8 15.6 13

12.2 9.7

4.9

5.5

5.6

4.3

9.4 5.6

7.2

6.5 3.4

4.7

6.1

減少不平等

20 18 16 14 12 10 8 6 4 2 0

4

10 圖 10-1、部分國家最高與最低 20%家戶大島指數的比較 資料來源:作者改繪自聯合國釋出之資料

造成國家之間不平等的因素很多,經濟成長是一個重要因素,但良善的社會 治理機制的有無與有效性更是關鍵!經濟成長是否能夠有效轉換成具生產性的就 業 (Productive Employment),決定了經濟成長的果實讓全民分享的程度,因此自 1990 年代以來,加州柏克萊大學 James Midgley 等學者就一直倡議以「社會發展」 (Social Development) 取 代「 經 濟 發 展 」(Economic Development), 如 同 1980 年代盛行的新自由主義思潮一般,社會發展取向也是以福利與經濟之間的關係為切 入點,但大異於新自由主義的是,它強調這兩者之間不是截然對立的、而是互為根 本,而且是個有計劃的社會變遷過程。為了達到這個目標,我們必須確保經濟發展 以改善人類的福祉,所以經濟應維持適度而均衡的成長,但這是以整體發展作為主 要的著眼點,而不是藉由犧牲某一部份以獲得最快速成長的扭曲式發展;同時,我 們也必須透過社會福利來促進經濟發展,因此必須更著重於有利於人力資本 ( 如教 育與訓練 )、社會資本 ( 包括物質面的基礎建設如交通與衛生、與社會面的基礎建 設如社區和公民社會的互助支持網絡 )、以及促進就業或自行創業的措施 (Midgley, 1997)。

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第十章: 減 少 不 平 等

所以在減少不平等方面,重點觀察的重點有兩個:最底層的人口是否能夠獲得 工作與收入來提升生活?以及當經濟與生活危機出現時,社會是否有適當的支持機 制可以協助人們度過危機?先就第一個觀察重點來看,圖 10-2 比較各地區底層人 口年均收入的成長情形,在聯合國「千禧年發展目標」推動期間,各地區國家最底 層的 40%人口人均實際收入與全國平均水平的比較,大致上呈現上升的改善情形, 這尤其在開發中國家更加明顯。也就是最底層的 40%人口在獲得工作與收入來提 升生活方面,都有明顯的改善,而改善幅度最大的是拉丁美洲地區與亞洲地區,高 於全世界平均的 60%與已開發國家的 49%。這一方面突顯出聯合國「千禧年發展 目標」的成果,另一方面也讓聯合國更有信心將此列為「永續發展目標」在減少不 平等方面的重要目標之一。

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60

80

100

圖 10-2、各地區底層人口年均收入的成長 資料來源:作者改繪自聯合國永續發展目標官網釋出資料

然而,前述這個正向發展也正面臨一些隱憂,當生產技術隨著科技進步不斷發 展,人工智能與自動化生產將逐步取代傳統依賴人力為主的生產方式,勞動占國內 生產總值的比例可能隨之減少,對底層以勞動力為主的人口而言,意味著工作機會 的減少與收入的不易增加。從圖 10-3 我們可以發現,在 2000 至 2015 年聯合國推 動「千禧年發展目標」期間,勞動占國內生產總值的比例已經出現不增反降的情形,

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聯合國永續發展目標 策略、埋論與實踐

這明顯出現在受人工智能與自動化生產模式影響最鉅的已開發國家地區,加劇了已 開發國家內部的不平等問題;而在開發中國家地區勞動占國內生產總值的比例雖略 有增加,但 15 年來只增加 1%,似乎也不容樂觀;能夠維持在高檔的只有東亞地區, 意味著生產模式與人力資本較能獲得同步的發展,進而維持勞動力的就業機會與獲 取收入的能力。

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2000 61 61

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減少不平等

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2015

10

58 58

60

70

圖 10-3、各地區勞動占國內生產總值的比例 資料來源:作者改繪自聯合國永續發展目標官網釋出資料

其次,第二個觀察重點在於當經濟與生活危機出現時,社會是否有適當的支持 機制可以協助人們度過危機?一般而言,稅收與社會安全支出是國家用以調節不平 等的主要政策工具,更支持著底層人口在面臨經濟與生活危機時的收入水準,而完 善的稅收與社會安全制度則是已開發國家的強項,也因此國際資料多侷限在已開發 國家,開發中國家的資料則相當稀少與不完整。圖 10-4 顯示部分已開發國家公共 移轉前後的比較,以吉尼係數來看,在公共移轉前,幾乎所有圖列的已開發國家吉 尼係數都超過 0.4 的警戒線,也就是傾向於貧富落差加劇的發展,但在公共移轉的 調節之後,所有圖列國家的不平等都降到警戒線以內,顯示公共移轉對減少不平等 的重要貢獻。所以,在降低不平等方面不能只仰賴經濟成長,在東亞,中國大陸與

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第十章: 減 少 不 平 等

香港的經濟成長雖高,但不平等的情形卻是東亞最嚴重的(參見圖 10-1),學者的 解釋多置於這兩個地區的社會安全制度相對於其他東亞國家 ( 日本、南韓與臺灣 ), 處在落後的情形有關 (Chang and Ku, 2014)。

Gini coefficient, Late 2000s before taxes and transfers 0.6 0.5 0.4 0.3 0.2 0.1 0

0.44 0.32

0.53

0.5

0.48 0.29

aer taxes and transfers

0.46 0.3

0.34

0.33

0.34 0.32

0.43

0.46 0.35

0.49 0.38

0.42 0.34

0.26

圖 10-4、部分已開發國家公共移轉前後的比較 資料來源:作者改繪自世界銀行釋出之資料

雖然已開發國家具有完善稅收與社會安全機制的優勢,但從長期資料來看, 人工智能與自動化生產模式的興起也確實讓不平等問題在惡化之中!圖 10-5 顯示 1980 年代以來的長期變化,稅收與公共移轉後的吉尼係數幾乎都呈現逐年走揚的 趨勢,意味著即使有完善公共移轉作為調節不平等利器的優勢下,已開發國家已經 面臨國內不平等加劇的壓力。因此,不平等問題絕非只是開發中國家所獨有,而是 已開發與開發中國家所共同面臨的挑戰!美國哥倫比亞大學教授 Jeffrey D. Sachs 因此強調聯合國「千禧年發展目標」與「永續發展目標」之間最大的差異之一,在 於前者主要聚焦在開發中國家,但後者則是所有國家,不論富有或貧窮,都應共同 努力來面對與致力於全球福祉的實現 (Sachs, 2012)。

172


聯合國永續發展目標 策略、埋論與實踐

Gini coefficient, aer taxes and transfers Canada

France

Germany

Italy

Japan

South Korea

Sweden

United Kingdom

United States

Taiwan

0.4 0.35 0.3 0.25

減少不平等

0.2 0.15 mid-80s

around 1990

mid-90s

around 2000

mid-2000s

Late 2000s

圖 10-5、部分已開發國家公共移轉後的趨勢比較,1980s-2000s 資料來源:作者改繪自世界銀行釋出之資料

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三、理論與策略 接著,在瞭解全球不平等的問題之後,到底我們應該運用什麼方式與策略來減少不 平等的威脅呢?聯合國官網列舉了 2030 年之前,各國在減少不平等方面應該達到的具體 目標: ( 一 ) 到 2030 年,逐步實現和維持最底層 40% 人口的收入增長,並確保其增長率 高於全國平均水準。 ( 二 ) 到 2030 年,增強所有人的權能,促進他們融入社會、經濟和政治生活,而不 論其年齡、性別、身心障礙與否、種族、族裔、出身、宗教信仰、經濟地位 或其他任何區別。 ( 三 ) 確保機會均等,減少結果不平等現象,包括取消歧視性法律、政策和做法, 推動與上述努力相關的適當立法、政策和行動。 ( 四 ) 採取政策,特別是財政、薪資和社會保障政策,逐步實現更大的平等。

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第十章: 減 少 不 平 等

( 五 ) 改善對全球金融市場和金融機構的監管和監測,並加強上述監管措施的 執行。 ( 六 ) 確保開發中國家在國際經濟和金融機構決策過程中有更大的代表性和發 言權,以建立更加有效、可信、負責和合法的機構。 ( 七 ) 促進有序、安全、正常和負責的移民和人口流動,包括執行合理規劃和 管理完善的移民政策。 ( 八 ) 根據世界貿易組織的各項協定,落實對開發中國家、特別是未開發國家 的特殊和區別待遇原則。 ( 九 ) 鼓勵根據最需要幫助的國家,特別是未開發國家、非洲國家、小島嶼開 發中國家和內陸開發中國家的國家計畫和方案,向其提供官方發展援 助和資金,包括外國直接投資。 ( 十 ) 到 2030 年,將移民匯款手續費減至 3% 以下,取消費用高於 5% 的僑 匯管道。 這些具體目標事實上都源自兩個密切相關的政策理念:凝聚 (Solidarity) 與社 會包容 (Social Inclusion)。尤其社會包容或包容性成長 (Inclusive Growth) 已經成 為當代國際組織的主要政策基調,廣受各國政府的重視 (Sachs, 2012)。 雖然「平等」(Equality) 是支持福利發展最重要的價值之一,甚至常與「正義」 (Justice) 並列為最終的指導原則,雖然多數對「何謂平等?」這個問題,並沒有在 概念上加以清楚的釐清 ( 古允文,2001)。現實上由於沒有一個當代國家是絕對平 等或不平等的例子,因此「平等」就成為一個相對性的問題,也就是相對另一個國 家,我們究竟是比較平等或不平等。所以,在社會科學上指出「不平等」要比定義 「平等」容易得多!這個問題的產生是來自於我們對「平等」的研究是從「不平等」 出發的,也就是說我們是先辨識出多種「不平等」的存在、並以此來凸顯「平等」 的重要性。雖然從邏輯上來說與「不平等」相對的另一面即是「平等」,但這並無 助於我們對「平等」內涵的瞭解,更遑論給予明確的定義了。結果當各國政府企圖 動用公共資源來解少不平等的過程中,即面臨一個最根本、但卻沒有完整解答的問 題:究竟「不平等」要減少到什麼程度,才算是達到了「平等」?「凝聚」為這個 困境提供了一個可能的解答與出路。

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聯合國永續發展目標 策略、埋論與實踐

「凝聚」(Solidarity),又稱「連帶」,有時也和「團結」(Cohesion) 混用。這 個概念的出現如果從 1893 年 Emile Durkheim「分工論」(The Division of Labour in Society) 的出版算起,已有百年以上的歷史了。雖然稱不上新觀念,但微妙的 是在二十一世紀的社會福利論述,其地位又明顯地重要了起來。在十九世紀與 二十世紀之交,社會結構的整合形態已有了極大的轉變。Durkheim 發現傳統社會 強調價值與行為的同質性,以此構成社會整合的基礎 ( 稱為機械凝聚 Mechanical Solidarity),逐漸隨著分工與社會分化的複雜化,轉變成強調異質與互賴的新整合 形式(稱為有機凝聚 Organic Solidarity)(Thompson,1982:70-91)。在有機凝 聚中,重要的不是大家都一樣,而是大家雖然不同,但卻能互補合作。 減少不平等

因此,差異、區隔、階級……等人群的劃分不再是那麼洪水猛獸了,只要它們 能有效地結合在一起,構成整體社會功能運作相互依賴、而且不可分割的一部份。 結果「平等」不再是唯一的訴求,因為若過度強調「平等」,事實上隱含著人們之 間的一致性與同質性,而且在追求「平等」的過程中,我們可能不知不覺地也忽略 了人類差異性的真實存在。如此我們則走向一個與社會變遷逆道而馳的方向,會不 會創造一個不合現代社會結構特質的制度,甚或產生更多不適當的、具爭議性的現 象?所以,某種程度的不平等是可以接受的,只要它不會影響一個社會的凝聚力。

10

隨著「歐洲聯盟」(the European Union) 的日益整合,「凝聚」概念獲得進 一步的擴展。1993 年歐盟社會政策綠皮書中即強調「凝聚」在社會福利中的重要 性,進而從中引伸於「社會排除」(Social Exclusion) 對歐盟整合社會基礎的破壞性 ( 古允文,1997:29-45)。社會排除觀點的運用相當廣泛,它所指涉的社會排除現 象可以出現單一的個人身上,但也可以指涉一個大的地區或國家。因此,社會排除 的面向包括了性別(如女性貧窮的問題)、團體(如殘障團體的經濟與社會機會問 題)、種族 ( 如少數民族的歧視或工作機會被替代的問題 )、年齡(如老年經濟安 全的問題)、社區或地區(如教育優先區的問題)、乃至國家(如國家競爭力與資 本主義全球化的問題)(Jordan, 1996)。在這個新觀點下所提出的社會政策,因而 必須更具鉅視的角度,不但要涵蓋人的生命週期 (Life-Span),同時也要瞭解全球 化 (Globalization) 過程中,國內勞力市場的變化,才能較妥善地因應新社會裡的經 濟不安全與貧窮的問題。

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第十章: 減 少 不 平 等

在社會巨幅轉型過程中,難免對不同的人口群產生利害程度不一的影響,進 而損及既有的社會整合,歐盟正是處在這樣的過程中,而且其影響層面會隨著變遷 的規模而擴大。古老的階級凝聚問題尚未獲得完全的解決,社會排除的諸多面向顯 示,凝聚的問題卻已擴大到了性別、團體、種族、年齡、地區,甚至國家之間等。 如果「社會排除」代表脫離主流、跳出掌握的趨勢,那麼當「排除」越來越多時, 則社區的一體感也越來越薄弱,所以「凝聚」即代表反方向的努力,將那些被排除 的成員吸回並重新納入到社會整體之中,也因而確立了「凝聚」在歐盟社會政策中 的重要地位。 進一步的問題是,雖然社會排除已經成為歐盟重要的政策研究觀點,但政策 的目標卻是要打擊社會排除,因此不能採用「社會排除」作為政策目標,而必須採 用相對的概念,於是「社會包容」(Social Inclusion) 乃成為歐盟的共同政策目標, 2000 年的里斯本高峰會 (Lisbon Summit) 是重要的轉折點。2000 年的里斯本高峰 會將貧窮與社會排除置於歐盟社會政策核心,次年歐盟執行委員會被歐盟部長級會 議要求檢驗各國政策是否能抵抗社會排除,於是在尼斯 (Nice) 訂定指標並要求會 員國需提出促進社會包容的行動計畫。當時設定以下四個政策目標 (Levitas et al., 2007, 19-20): ( 一 ) 促進參與就業,以及所有獲得資源、權利、物資、與服務的管道; ( 一 ) 預防遭受排除風險; ( 二 ) 協助最脆弱族群; ( 三 ) 動員所有相關的單位來克服排除問題。 隨著「包容」理念受到重視,不只是歐盟,聯合國發展方案 (United Nations Development Programme, UNDP) 也 開 始 倡 議「 包 容 性 的 發 展 」(inclusive development),用以調整過去過度強調經濟單一面向發展所可能導致的貧富差距 不斷擴大的社會問題。UNDP 在官網上強調許多人由於他們的性別、種族、年齡、 性向、傷殘、或者貧窮而被從開發中地區排除,加深了全球性的不平等,最惡劣 的 50% 人只擁有百分之一財富,而最富有的 10% 人卻擁有八成五的財富。因此, UNDP 認為發展可以是包容的,也就是能減少貧窮,創造機會給所有的人,讓他們 能分享發展的好處,並且參與政策制定。而為了實現包容性發展,各國政府應該致

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聯合國永續發展目標 策略、埋論與實踐

力於創造有生產力和正式的工作機會,對不太可能工作或無法賺取足夠收入的人, 必須提供有效的社會安全保護,而政府支出應該被引導到修建學校、強化飲水、衛 生、運輸、和醫院等公共服務,並訓練老師和醫生等人才作為公共服務的基礎人力 資源。而妥善設計的政府財政政策與制度(用以收集與有效運用公共資源),則可 以在刺激成長與減少貧窮上扮演重要角色(張玉芳與古允文,2017)。

四、臺灣的努力與挑戰

減少不平等

到了聯合國公布「永續發展目標」後,「社會包容」或「包容性發展」已完全 被吸納成為各國致力於「減少不平等」的重要理論策略,充分反應在聯合國官網所 強調的「人們日漸認識到,如果經濟增長不具包容性,而且沒有兼顧可持續發展的 三個方面,即經濟、社會和環境,則經濟增長就不足以減少貧困」。就此而言,「減 少不平等」並非追求絕對的平等,因為在現實上這是不可能的目標、相當程度也違 背人類差異性的本質,但我們必須避免「不平等」惡化到損及社會凝聚,因此需要 促進最大的「社會包容」,讓每一個個人、團體與國家都有獲得發展所需的資源、 機會、資產、收入、與相關公共服務(如教育、健康、社會保障)。

10

臺灣事實上也已將「社會包容」納入到政府政策之中,行政院於 2012 年頒佈 「中華民國建國一百年社會福利政策綱領」,並以「邁向公平、包容與正義的新社 會」作為臺灣未來社會發展的願景,蘊含新的發展道路的思考。其中,「包容」 (Inclusion) 概念首次在我國的政策文件中被提昇到與傳統的「公平」和「正義」同 等重要的地位,綱領中對「包容」是這麼定義的: 「包容的新社會在於消除一切制度性的障礙,保障所有國民參與社會的權 利。政府應積極介入,預防與消除國民因年齡、性別、種族、宗教、性傾 向、身心狀況、婚姻、社經地位、地理環境等差異而可能遭遇的歧視、剝 削、遺棄、虐待、傷害與不義,以避免社會排除。尊重多元文化差異,為 不同性傾向、族群、婚姻關係、家庭規模、家庭結構所構成的家庭型態營 造友善包容的社會環境。為達上述目標,政府應結合社會福利、衛生醫療、 民政、戶政、勞動、教育、農業、司法、營建、原住民等部門,加強跨部 會整合與績效管理,俾利提供全人、全程、全方位的服務,以增進資源使 用的效率。」

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第十章: 減 少 不 平 等

從這個定義可以發現,多元接納、尊重差異、減少社會排除 (Social Exclusion) 等均是「包容」的核心要素,相當程度上也反映出臺灣民主化以來的社會趨勢與價 值。而從第二節的國際比較圖來看,臺灣一直是國際間較平等的國家之一,這相當 程度上歸功於完整社會安全制度的建立,有效減少了貧富之間的落差,我們可以從 表 10-1 來說明。表 10-1 顯示自 1980 年代以來最高 20%家戶與最低 20%家戶的大 島指數差距倍數的變化,首先,公共移轉前的所得差距倍數從 1980 年代的 4 倍左 右,逐年增加到 7 倍以上,最高的是 2009 年的 8.219 倍,顯示臺灣社會不平等確 實有在惡化之中;其次,在此同時政府也加大了公共移轉支出調節不平等的力度, 因此將貧富差距降低至 6 倍左右,維持了臺灣相對平等的狀態;最後,降低不平等 的主要貢獻來自從政府的移轉收入,亦即是政府透過社會福利移轉給底層人口的收 入,以 2015 年為例,公共移轉將貧富差距從 7.333 倍降至 6.056 倍,總共減少了 1.277 倍 ( 即 A-C),而這當中社會福利貢獻了 1.141 倍 ( 即 A-B),佔了最主要的 部分,可見過去 20 年政府所建構的社會安全網,適當地扮演維持底層人口生活水 準的功能。 即使如此,表 10-1 也呈現了政府在減少不平等所面臨的挑戰!第一,政府減 少不平等主要仰賴福利與稅收兩個政策工具,福利對臺灣減少不平等的貢獻相當明 顯,但稅收的貢獻則一直維持在不到 0.2 倍 ( 即 B-C),稅收的不足使社會福利難 以進一步擴增來降低不平等,因此自 2000 年以來,6 倍的貧富差距已經成為常態, 遠高於 1980 年代,亦無法再進一步改善;第二,若以最高 20%與最低 20%家戶 的可支配所得來看,可以看出最高所得組的收入呈現穩定上升的趨勢,即使 2008 年全球性金融風暴的影響略有下滑,但很快就回到原有水準、甚至還增加,反觀最 低所得組自 2000 年以來就一直停留在 30 萬左右,2015 年只較 2000 年增加 5000 元,顯示低層家戶的收入呈現停滯的情形,若不改善將使臺灣未來的不平等更加惡 化。 正因如此,低薪問題已經成為臺灣在減少不平等方面的最大挑戰,依據我們 在 2015 年完成的「建構我國低薪工作者社會安全網絡機制之研究」( 古允文等, 2015),依國際比較之低薪工作者定義,我國低薪工作者的比例大約占 9.4%,而 青年低薪工作者的比例則稍高,約占 14.9%,與歐盟平均之 16.89% 相較,並不算 太高。

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聯合國永續發展目標 策略、埋論與實踐

表 10-1、臺灣公共移轉收支對所得差距的影響,1980-2015

1980

102,772

428,911

4.17

4.305

4.265

4.173

0.040

0.091

0.132

1985

134,105

603,196

4.50

4.635

4.593

4.498

0.042

0.095

0.137

1990

193,685 1,003,925

5.18

5.525

5.299

5.183

0.226

0.116

0.342

1995

296,166 1,581,581

5.34

5.934

5.434

5.340

0.500

0.094

0.594

2000

315,172 1,748,633

5.55

6.568

5.688

5.548

0.880

0.140

1.020

2001

279,404 1,785,550

6.39

7.667

6.536

6.391

1.132

0.145

1.277

2002

292,113 1,799,733

6.16

7.469

6.293

6.161

1.176

0.132

1.308

2003

296,297 1,799,992

6.07

7.319

6.198

6.075

1.120

0.123

1.244

2004

297,305 1,791,796

6.03

7.413

6.173

6.027

1.240

0.150

1.390

2005

297,694 1,796,884

6.04

7.447

6.183

6.036

1.260

0.150

1.411

2006

304,274 1,827,387

6.01

7.454

6.160

6.006

1.294

0.154

1.448

2007

312,145 1,866,791

5.98

7.523

6.119

5.981

1.404

0.138

1.542

2008

303,517 1,834,994

6.05

7.732

6.203

6.046

1.529

0.158

1.687

2009

282,260 1,790,418

6.34

8.219

6.473

6.343

1.746

0.130

1.876

2010

288,553 1,787,312

6.19

7.719

6.301

6.194

1.417

0.107

1.525

2011

296,352 1,827,354

6.17

7.753

6.321

6.166

1.432

0.155

1.587

2012

301,362 1,846,116

6.13

7.703

6.285

6.126

1.418

0.159

1.577

2013

309,459 1,882,680

6.08

7.529

6.220

6.084

1.309

0.136

1.445

2014 2015

317,144 1,919,937 320,312 1,939,718

6.05 6.06

7.398 7.333

6.195 6.192

6.054 6.056

1.203 1.141

0.141 0.136

1.344 1.277

減少不平等

年代

可支配所得按戶數 公共移轉 五等分位所得差距倍數 移轉收支效果 五等分位組 後第五分 位組為第 一分位組 公共移轉 加公共移 加公共移 從政府移 對政府移 1 5 合計 轉收入 轉支出 轉收入 轉支出 之倍數 收支前 最低所得 最高所得 ( 福利 ) 後 ( 稅收 ) 後 ( 福利 ) ( 稅收 ) (倍) 組 組 A-C A A-B B-C B C

10

資料來源:作者整理自行政院主計總處釋出之資料。

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第十章: 減 少 不 平 等

一般而言,低薪工作者較可能會出現在女性、中高齡與青年、低教育程度、部 分時間工作者、臨時性或人力派遣工作者,另外在東部與中南部部分縣市、就讀民 生科系、農業與社會相關科系、以及從事農、林、漁、牧業、住宿及餐飲業、支援 服務業中,低薪工作者的比例亦顯著較高。在教育訓練上,低薪工作者參與教育訓 練的比例並不高,而未能參與教育訓練的主要原因為工作負荷太重、缺乏訓練資訊 與機會以及家庭因素。在青年低薪工作者部分,雖教育訓練對其相對更為重要,卻 僅有約五分之一在過去一年中曾參加過職業訓練 ( 包含工作場所提供之訓練 ),而 未參加訓練的主要原因為工作壓縮參加教育訓練的時間以及對於相關課程資訊的不 了解。就低薪工作者的工作狀況與就業需求而言,有 44% 的低薪工作者在工作上 遭遇困擾,低薪問題、工作穩定性與工作能力為其主要困擾因素。低薪工作者最不 滿意的項目是工資,另外對於升遷及員工教育訓練不滿意的比例也相對較高。這些 現象都意味著政府必須制訂更有效的包容性政策,協助底層人口與家戶有進一步發 展的機會,才能抵銷全球化所帶來的不平等挑戰。

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聯合國永續發展目標 策略、埋論與實踐

五、結語 在二十世紀的發展中,東亞四小龍 ( 臺灣、南韓、香港、與新加坡 ) 的興起曾

聯 合 國「 永 續 發 展 目 標 」 的 提 出 已 指 引 我 們 未 來 的 可 能 發 展 方 向, 如 同 Sachs (2012) 強調的,未來的發展必須堅持經濟發展、環境永續、與社會包容三條 基線兼容並蓄,而不是如 1970 年代時一般,為了經濟發展而可以犧牲環境與社福。 臺灣正處在這個轉型的關鍵時刻,核心的問題是我們究竟是要選擇過去的發展模 式、還是新時代的發展道路?「包容」概念已經在臺灣的政策文件中被提升到重要 的地位。多元接納、尊重差異、減少社會排除等均是「包容」的核心要素,相當程 度上也反應出臺灣民主化以來的社會趨勢與價值,一個有能的政府必須讓經濟成長 能夠轉化成就業機會與薪資所得,同時對勞動市場的邊緣人口提供福利的保障,有 效減少不平等所帶來的負面效應。

減少不平等

經是個國際研究的典範,它們見證了從貧窮到富足、從落後到發展的可能性。這當 中臺灣經濟在高度成長之餘,也維持了相當平等的所得分配,因此被部分學者 (Fei et al., 1979) 譽為「公平成長」(Growth with Equity) 的經濟奇蹟,但這樣的奇蹟 在二十一世紀則面臨強大的挑戰!一方面民主化後的臺灣必須追求更廣泛合法性基 礎,而不能單純立基在快速經濟成長之上,民眾對發展成果分配合理性的期待尤甚 於以往;另一方面,社會變遷帶來的改革壓力卻未曾稍減,全球化下勞動市場的轉 變導致失業率增加、工作貧困家戶 (Working Poor) 增多、貧富差距拉大等問題; 但在這同時,小家庭、核心家庭與日漸增加的離婚率,無可避免弱化家庭提供社會 保障和經濟支持的能量,尤其是家庭成員面臨經濟困難時。因此,「貧窮」的圖像 在今日臺灣已經有了根本的轉變,它意味著產業的轉型、勞動的彈性化與非典型 化、家庭福利能力的衰退、以及既有福利制度的不再有效,更重要的是,「貧窮」 不再侷限在我們刻板認知的弱勢團體 ( 例如:老人、身心障礙者、兒童、低技術勞 工等 ),而是一種跨階級的風險,甚至是生命歷程中一段普遍存在的過程!

10

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第十章: 減 少 不 平 等 參考資料 1. 古允文,1997。「歐洲聯盟」社會政策之研究」。國科會專題研究報告。 2. 古允文,2001。〈平等與凝聚:臺灣社會福利發展的思考〉,「社會政策與社 會工作學刊」,5(1),頁 145-169。

3. 古允文等,2015。「建構我國低薪工作者社會安全網絡機制之研究」。臺北市: 國家發展委員會。

4. 張玉芳與古允文,2017。〈經濟成長之外:臺灣包容性發展的挑戰〉,於中國 社會科學院社會學研究所主編,「公平與發展」,頁 221-238。北京:社會科 學文獻出版社。

5. Chang, Yu-fang and Yeun-wen Ku, “Challenges for the Developmental Welfare Regime in Taiwan: From Authoritarianism to Democratic Governance”, in K.-H. Mok and Maggie K.-W. Lau (eds.), Managing Social Change and Social Policy in Greater China: Welfare Regime in Transition, 2014, pp. 70-95. London: Routledge.

6. Fei, J. C. H., G. Ranis and S. W. Y. Kuo, Growth with Equity: The Taiwan Case. New York: Oxford University Press., 1979.

7. Hickel, Janson, “Global inequality may be much worse than we think”, 8 April 2016, The Guardian. (https://www.theguardian.com/global-developmentprofessionals-network/2016/apr/08/global-inequality-may-be-much-worsethan-we-think)

8. Jordan, Bill, A Theory of Poverty and Social Exclusion., 1996, Cambridge: Polity.

9. Levitas, R. et al. The Multi-dimensional Analysis of Social Exclusion. Bristol: University of Bristol., 2005.

10. Midgley, James, Social Welfare in Global Context. Thousand Oaks, California: Sage., 1997.

11. Oxfam (2015). “Richest 1% will own more than all the rest by 2016”. (https:// www.oxfam.org/en/pressroom/pressreleases/2015-01-19/richest-1-will-ownmore-all-rest-2016)

12. Ridge, Tess and Sharon Wright (2008). “Introduction”, in T. Ridge and S. Wright (eds.), Understanding Inequality, Poverty and Wealth: Policies and Prospects, pp. 1-12. Bristol: Policy Press.

13. Sachs, Jeffrey D. (2012). “From Millennium Development Goals to Sustainable Development Goals”, Lancet, 379: 2206-11.

14. Thompson, Kenneth (1992). Emile Durkheim. Chichester: Ellis Horwood. 15. UN Sustainable Development Goals (2017). “Goal 10: Reduce inequality within and among countries”. (http://www.un.org/sustainabledevelopment/ inequality/)

182


第十一章

永續城市和社區 李育明 特聘教授兼所長/ 國立臺北大學自然資源與環境管理研究所

183


第十一章: 永 續 城 市 和 社 區

永續城市和社區 一、前言 人類文明的發展長久以來著重於經濟成長,在未重視環境保護的情況下,造 成資源耗竭 (Resource Depletion) 與環境質損 (Environmental Degradation),此 一結果除影響我們這一代的生活與生存外,亦將損及未來世代的發展,國際上遂以 「能滿足當代需求,同時不損及後代子孫滿足其本身需求的發展」之永續發展理念, 倡議發展願景。展望 2030 年,永續發展目標 (Sustainable Development Goals, SDGs) 設立未來 15 年的具體任務,並以消除貧困、保護地球與確保繁榮為主要訴 求,充分顯示永續發展三重底線 (Triple Bottom Lines, TBLs):經濟獲利、環境保 護與社會正義之重要性 (Elkington, 1997)。 人 類 文 明 發 展 的 另 一 現 象 則 為 都 市 化 (Urbanization) 的 趨 勢, 據 世 界 銀 行 (http://data.worldbank.org/indicator/SP.URB.TOTL.IN.ZS) 之 估 算, 現 今(2016 年)全球有 54.3% 的人口居住在都市區域;聯合國則預估在 2050 年都市人口比例 將上升至 66%(UN, 2017)。都市聚集了大量的人口,成為高度密集的生產和消費中 心,同時也是動態複雜的社經和生態系統。都市透過聚集經濟效益,獲得快速的經 濟成長,然而環境問題卻接踵而至,例如空氣污染嚴重、廢棄物增加、生活品質下 降等。促成城市的永續發展,不僅可有效解決上述問題,更可提升社區的生活品質。 聯合國永續發展第 11 項目標為:SDG-11 永續城市和社區,依據聯合國網頁 (http://www.un.org/sustainabledevelopment/zh/cities/) 之 描 述, 該 目 標 的 核 心 理念為:建設包容、安全、有抵禦災害能力及永續的城市和人類住區。此外,城市 在各種商業與生產、文化與科學、甚至社會發展進程中扮演樞紐的角色。城市若可 達最佳運行狀態,人類的社會與經濟便可蓬勃發展。然而,城市發展的過程中仍存 有諸多挑戰,例如:髒亂與擁擠、居住空間不足、基礎設施品質不佳等。因此,若 能減少污染排放並提高資源的利用效率,便可提供城市居民能源、住房、運輸等基 本服務,並在創造就業機會和繁榮的同時,促成城市的永續發展。

184


聯合國永續發展目標 策略、埋論與實踐

二、永續發展目標、標的及策略 「永續城市和社區」目標為:建設包容、安全、有抵禦災害能力及永續的城 市和人類住區,其下訂有 10 項具體目標或標的 (Targets),包括: 到 2030 年,確保人人獲得適當、安全和負擔得起的住房和基本服務, 並改造貧民窟

11.2

到 2030 年,向所有人提供安全、負擔得起的、易於利用、可持續的 交通運輸系統,改善道路安全,特別是擴大公共交通,要特別關注處 境脆弱者、婦女、兒童、殘疾人和老年人的需要

11.3

到 2030 年,在所有國家加強包容與永續的城市建設,加強參與性、 綜合性、可持續的人類住區規劃和管理能力

永續城市和社區

11.1

11.4 進一步努力保護和捍衛世界文化和自然遺產 11.5

到 2030 年,大幅減少包括水災在內的各種災害造成的死亡人數和受 災人數,大幅減少上述災害造成的與全球國內生產總值有關的直接經 濟損失,重點保護窮人和處境脆弱群體

11.6

到 2030 年,減少城市發展造成的負面環境影響,包括特別關注空氣 品質,以及城市廢物管理等

11.7

到 2030 年,向所有人,特別是婦女、兒童、老年人和殘疾人,普遍 提供安全、包容、無障礙、綠色的公共空間

11

11.a 通過加強國家和區域發展規劃,支援在城市、近郊和農村地區之間建 立積極的經濟、社會和環境聯繫 11.b 到 2020 年,大幅增加採取和實施綜合政策和計畫以構建包容、資源 使用效率高、減緩和適應氣候變化、具有抵禦災害能力的城市和人類 住區數量,並根據「2015-2030 年仙台減少災害風險框架 」在各級建 立和實施全面的災害風險管理 11.c 通過財政和技術援助等方式,支援未開發國家就地取材,建造可持續 的,有抵禦災害能力的建築

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第十一章: 永 續 城 市 和 社 區

針 對 每 項 具 體 目 標 或 標 的, 聯 合 國 亦 訂 有 評 量 該 標 的 達 成 狀 況 之 指 標 (Indicator),評量指標對應具體目標 ( 標的 ) 編號分列如下: 11.1.1

居住在貧民窟和非正規住區內或者住房不足的城市人口比例

11.2.1

按年齡組、性別和殘疾人分列的可便利使用公共交通的人口比例

11.3.1

土地使用率與人口增長率之間的比率

11.3.2

民間社會通過以民主方式定期運作的架構

11.4.1

國家預算或市政預算中專用於維護、保護和養護國家文化自然遺產, 包括世界遺產場址的份額

11.5.1

每 10 萬人因災害死亡、失蹤、受傷或直接受影響的人數

11.5.2

災害造成的直接經濟損失 ( 與全球國內生產總值相比 )、重要基礎設施 的損壞和基本服務的中斷次數

11.6.1

定期收集並妥善處理城市廢棄物占廢棄物總量的百分比

11.6.2

按人口權重計算的粒狀污染物(例如 PM2.5、PM10)年度均值

11.7.1

按年齡組、性別和殘疾人分列的城市建設區中供所有人使用的開放公 共空間的平均比例

11.7.2

按行為人和發生地點分列的過去 12 個月中遭受身體騷擾或性騷擾的婦 女比例

11.a.1

居民超過 10 萬人、執行人口預測和資源需求一體化的城市和區域發展 計畫的城市

11.b.1

依照「2015-2030 年仙台減少災害風險框架」通過和執行國家減少災 害風險策略的國家數目

11.b.2

依照國家減少災害風險策略通過和執行地方減少災害風險策略

11.c.1

用於建造和更新可持續與抗災建築的財政支助百分比

上述具體目標 ( 標的 ) 與指標之對應另可整理如表 11-1,指標評量過程所收集 之數據,恰可作為研擬推動具體目標執行策略之依據。

186


評量指標 Indicators

11.4.1 國家預算或市政預算中專用於維護、保護和養護國家文化 自然遺產,包括世界遺產場址的份額

永續城市和社區

11.c 通過財政和技術援助等方式,支援未開發國家就地取材,建造可持 11.c.1 用於建造和更新可持續與抗災建築的財政支助百分比 續的,有抵禦災害能力的建築

11.b 到 2020 年,大幅增加採取和實施綜合政策和計畫以構建包容、資 11.b.1 依照「2015-2030 年仙台減少災害風險框架」通過和執 源使用效率高、減緩和適應氣候變化、具有抵禦災害能力的城市和 行國家減少災害風險策略的國家數目 人類住區數量,並根據「2015-2030 年仙台減少災害風險框架」在 11.b.2 依照國家減少災害風險策略通過和執行地方減少災害風 各級建立和實施全面的災害風險管理 險策略

11.a 通過加強國家和區域發展規劃,支援在城市、近郊和農村地區之間 11.a.1 居民超過 10 萬人、執行人口預測和資源需求一體化的城 建立積極的經濟、社會和環境聯繫 市和區域發展計畫的城市

11.7.1 按年齡組、性別和殘疾人分列的城市建設區中供所有人使 11.7 到 2030 年,向所有人,特別是婦女、兒童、老年人和殘疾人,普 用的開放公共空間的平均比例 遍提供安全、包容、無障礙、綠色的公共空間 11.7.2 按行為人和發生地點分列的過去 12 個月中遭受身體騷擾 或性騷擾的婦女比例

11.6.1 定期收集並妥善處理的城市固體廢物占廢物總量的百分比 11.6 到 2030 年,減少城市發展造成的負面環境影響,包括特別關注空 11.6.2 按人口權重計算的粒狀污染物 ( 例如 PM2.5 和 PM10) 年度 氣品質,以及城市廢物管理等 均值

11.5.1 每 10 萬人中因災害死亡、失蹤、受傷或直接受影響的人 11.5 到 2030 年,大幅減少包括水災在內的各種災害造成的死亡人數和 數 受災人數,大幅減少上述災害造成的與全球國內生產總值有關的直 11.5.2 災害造成的直接經濟損失 ( 與全球國內生產總值相比 )、 接經濟損失,重點保護窮人和處境脆弱群體 重要基礎設施的損壞和基本服務的中斷次數

11.4 進一步努力保護和捍衛世界文化和自然遺產

11.3 到 2030 年,在所有國家加強包容與永續的城市建設,加強參與性 11.3.1 土地使用率與人口增長率之間的比率 、綜合性、可持續的人類住區規劃和管理能力 11.3.2 民間社會通過以民主方式定期運作的架構

11.2 到 2030 年,向所有人提供安全、負擔得起的、易於利用、可持續 11.2.1 按年齡組、性別和殘疾人分列的可便利使用公共交通的人 的交通運輸系統,改善道路安全,特別是擴大公共交通,要特別關 口比例 注處境脆弱者、婦女、兒童、殘疾人和老年人的需要

11.1 到 2030 年,確保人人獲得適當、安全和負擔得起的住房和基本服 11.1.1 居住在貧民窟和非正規住區內或者住房不足的城市人口比 務,並改造貧民窟 例

具體目標 ( 標的 )Targets

表 11-1、SDG-11 永續城市和社區 10 項具體目標 ( 標的 ) 與評量指標之對應

聯合國永續發展目標 策略、埋論與實踐

11

187


第十一章: 永 續 城 市 和 社 區

三、國際發展情勢 依據聯合國秘書長於 2017 年 5 月 10 日提交之「實現永續發展目標進展情況」, 描述有關「目標 11:建設包容、安全、有抵禦災害能力及永續的城市和人類住區」 之進展:

• 最近幾十年,世界經歷了前所未有的城市增長。2015 年,將近 40 億人 ( 占 世界人口的 54%)生活在城市;到 2030 年,這一數字預計將上升至約 50 億。迅速的城市化帶來了巨大的挑戰,包括:貧民窟居住者人數不 斷增加、空氣污染加劇、基本服務和基礎設施不足以及城市無序擴張, 這也使城市更加易受災害影響。需要進行更好的城市規劃和管理,以使 世界上的城市空間更加包容、安全、有抵禦災害能力和永續。截至 2017 年 5 月,149 個國家正在制訂國家級城市政策。

• 開發中國家的城市人口中,生活在貧民窟的人口比例從 2000 年的 39% 下降到 2014 年的 30%。儘管取得一些成績,但生活在貧民窟的城市居 民絕對人數仍在上升,部分原因是城市化加速、人口增長和缺乏適當的 土地和住房政策。2014 年,估計有 8.80 億城市居民生活在貧民窟條件 中,相比之下,2000 年的這一數字是 7.92 億。

• 隨著越來越多的人遷往城市地區,城市往往會擴大其地域界限以容納新 居民。從 2000 年到 2015 年,在世界上所有區域,市區土地的擴張速度 都高於城市人口的增長速度。因此,隨著城市規模的不斷擴大,城市的 人口密度越來越低,城市無序擴張正在提出挑戰,需要更加永續的城市 發展模式。

• 固體廢棄物的安全清除和管理是最重要的城市環境服務之一。未收集的 固體廢物堵塞排水溝,導致洪水並可能造成水傳播疾病的蔓延。根據 2009 年至 2013 年來自 101 國家的城市的資料,65% 的城市人口接受城 市廢物收集服務。

• 空氣污染是一項重要的環境健康風險。2014 年,十分之九的城市居民呼 吸著不符合世衛組織安全標準的空氣。

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聯合國永續發展目標 策略、埋論與實踐

除聯合國秘書長之進展報告外,聯合國亦從 2016 年起定期發行年度「永續發 展目標報告」,2016 年報告強調:「目標 11 旨在重建和規劃城市及人類居住地, 以加強社區凝聚力及個人安全,同時激勵創新及就業」。2016 年報告揭露有關目 標 11 之重要數據如下:

• 2014 年 仍 有 超 過 8.8 億 人 生 活 在 城 市 的 貧 民 窟, 占 全 球 城 市 人 口 的 30%,而 2000 年該比例為 39%。

• 在全球一些新興城市中,越來越多的人搬到城市週邊,遠離行政區域邊 界。

• 2014 年,全球約一半的城市人口遭遇超出世界衛生組織制定的安全標準 永續城市和社區

2.5 倍及以上的空氣污染。

• 截至 2015 年,142 個國家已開展國家層面的城市政策。其中,82 個國 家處於實施階段,23 個國家進入檢測和評估階段。 至於 2017 年報告則強調:「快速的城市化帶來巨大挑戰,包括貧民窟人口增 加、空氣污染加劇、基礎設施和服務不足以及無序的城市擴張等,這些都更容易使 城市在災難面前脆弱。然而,通過合理的城市規劃和管理,全球的城市空間不僅可 以變得包容、安全、有抵禦災害能力和永續,同時也將成為企業和創新雲集的活力 中心」。並歸納 5 點重要觀察:

11

( 一 )2000 年以來生活在貧民窟的城市人口比例下降 20%,但數量仍持續增加 居住在貧民窟、臨時住所或居住條件擁擠的人群通常處於不利地位,他 們往往在空間、社交和經濟方面,無法享受與其他城市居民同等的機會和待 遇。多年來,國家和各級政府、國際發展機構以及非政府組織和社區組織透 過制定政策和方案的推動,使貧民窟的條件得到改善。全世界居住在貧民窟 的城市人口比例從 2000 年的 28% 下降到 2014 年的 23%。儘管取得了進展, 但由於城市化進程加快、人口增長、以及缺乏適當的土地和住房政策,居住 在貧民窟的人數繼續增加。2014 年,約有 8.8 億城市居民生活在貧民窟,而 2000 年為 7.92 億。居住條件惡劣和基本服務匱乏對兒童和青少年影響尤甚, 不僅損害健康、影響教育,對他們的認知能力和社交能力發展也都造成影響。 貧民窟在撒哈拉以南非洲地區最為普遍,這裡一半以上 (56%) 的城市居民生 活在貧民窟。

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第十一章: 永 續 城 市 和 社 區

( 二 ) 城市土地的擴張快於城市人口的增長 隨著更多人遷移到城市,城市邊界通常會擴大以接納新居民。若渴改善 人口轉移與城市土地間的關係,將有助於確保城市的經濟活力和環境的永續 性。從 2000 至 2015 年,全球各區域的城市土地擴張均快於城市人口增長, 亦即土地使用增長率與人口增長率之比值大於 1。這個比例從 1990 至 2000 年間的 1.22 增大到 2000 至 2015 年間的 1.28。這意味著,隨著城市規模擴大, 城市密度降低,無計畫的擴張對城市發展的可持續性帶來負面影響。 ( 三 ) 全球城市居民僅 65% 可得到城市垃圾收集服務 有效固體廢棄物管理方式,包括廢物減量、回收再利用以及垃圾填埋場 的堆肥、焚化或處置等,是實現城市永續發展的基本條件。無人收集或管理 不當的固體廢棄物,可能堵塞下水管道,或在露天垃圾場堆積腐爛,最終影 響城市環境衛生。隨著城市的擴張,垃圾量不斷增加。根據 2009 至 2013 年 101 個國家城市的資料,大約僅 65% 的人口擁有城市垃圾收集服務。城 市垃圾收集服務在撒哈拉以南非洲以及中亞和南亞地區的覆蓋率最低,約為 40%。在這些地區的許多城市,露天傾倒垃圾仍是普遍作法。 ( 四 ) 空氣污染是全球多數城市無法迴避的主要健康危害 空氣污染威脅著全球大多數城市居民的身體健康。根據 103 個國家 3000 個城市的監測與模擬資料,以「世界衛生組織空氣品質標準」的 PM10 濃度為 依據,2014 年,每 10 位城市居民中有 9 位呼吸不到清潔空氣。城市中空氣 品質區域之間差異顯著,例如在澳大利亞和紐西蘭,100% 的城市居民可呼吸 清潔空氣,歐洲和北美為 40%,但是撒哈拉以南的非洲國家或亞洲國家的城 市地區,空氣品質大都沒有達到世衛組織的標準。 ( 五 ) 75% 以上的國家實施城市協同規劃 國家上位的城市政策可為過往無序的城市化進程提供結構性的推動架 構,因此這些政策是執行永續發展目標的關鍵。地方參與國家城市政策或區 域發展規劃,能夠確保各級政府共同努力,並為持續的城市化提供最佳策略。 同時,這些政策也可串接不同層級的各部門政策,進而促進城市、城鄉混和、 以及鄉村之間的聯繫。截至 2017 年 5 月,149 個國家全面或部分實施國家層 級的城市政策,其中多數政策均與永續發展目標確定的優先發展領域一致。

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聯合國永續發展目標 策略、埋論與實踐

四、我國城市永續發展推動概況 有關城市臺灣永續發展指標之建置歷程,財團法人中技社於 2007 年為研提『建 構國內區域性環境永續指標建言』曾舉辦「建構國內區域性環境永續指標建言論 壇」,該論壇之「我國『地方環境永續性指數』之發展與建構」引言資料 ( 葉欣誠, 2007)有詳細之整理,依據葉欣誠 (2007) 之描述,我國自 1997 年起開始有國家 科學委員會支持之永續發展指標研究(『永續臺灣的願景與策略研究計畫』),該 主軸計畫應用 Pressure-State-Response 指標發展架構,到 2002 年時發展完成「永 續臺灣的評量系統」,評量系統下再區分:海島臺灣 (Island Taiwan) 和都市臺灣 (Urban Taiwan) 二大部份,其中「海島臺灣」涵蓋 18 個層面,共有 83 項指標;「都 市臺灣」則以生產、生活、生態、生命等四生觀念為核心,共有 29 項指標。

• • • • • • • • •

永續城市和社區

該系統在經建會與研考會的支持下,後續進行修改與精簡,並將 PSR 系統修 正為 DSR(Driving Force - Sate - Response) 系統,於 2003 年改名稱為「臺灣永 續發展指標系統」,共計 42 項指標。指標系統包括生態資源、環境污染、社會壓力、 經濟壓力、制度回應、都市永續發展等六個領域,「海島臺灣」包括:生態資源、 環境污染、社會壓力、經濟壓力、制度回應等領域,下有 34 個指標。「都市臺灣」 則包括都市永續發展領域,「都市永續發展」領域的指標係評估都市發展的生產、 生活、生態與生命四個範疇的永續性,以突顯都市作為動態有機體的特性。該領域 包括驅動力 (D)、狀態 (S) 與回應 (R) 三大類型的指標。初期 8 項指標項目為:都市 平均每人所得、都會區小客車持有率、大眾運輸乘客人次、都市化面積擴張率、都 會區每年空氣嚴重污染比率、每人享有公園綠地面積、都會區主要河段中度以上污 染長度比、都市主要河段親水性等。永續會復於 2007 年修訂「都市永續發展」領 域的指標為以下 9 項:

11

UD-1 都市平均每人所得 UD-2 都市小客車持有率 UD-3 大眾運輸乘客人次 UD-4 都市化面積擴張率 UD-5 都市每年空氣品質不良比率 UD-6 每人享有公園綠地面積 UD-7 都市主要河段中度以上污染長度比 UD-8 每人每日耗電量 UD-9 每人每日用水量

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第十一章: 永 續 城 市 和 社 區

依據「2007 年臺灣永續發展指標報告」之彙整,就「都市發展綜合指數」 趨 勢 圖 ( 圖 11-1) 觀 察 之, 臺 灣 地 區 的「 都 市 永 續 發 展 」 呈 現 倒 U 字 型 的 發 展 趨勢,綜合指標出現先下降再上升之趨勢,顯示正項之都市永續發展趨勢。

圖 11-1、臺灣永續發展指標之「都市發展綜合指數」趨勢圖 (http://nsdn.epa.gov.tw/Files/Development/2007Development.pdf)

觀察「都市永續發展」領域的 9 項個別指標,若以笑臉表示朝向永續發展 ( 具 永續性 ),圖 11-2 圖示近年之都市永續發展笑臉圖。各指標當中以「都市平均每人 所得」上升的趨勢最為顯著;此外,大眾運輸乘客人次、每人享有都市公園綠地面 積也在逐步增加之中。另一方面,小汽車持有率的趨勢呈現背離永續(標準化數值 降低,代表持有率持續增加),是對都市永續發展較為不利的一環,雖然大眾運輸 乘客人次數值屢有增加,但是民眾倚賴私人運具的習慣仍有改善的空間,才能進一 步解決都市交通擁擠與機動車輛污染物排放的問題。

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聯合國永續發展目標 策略、埋論與實踐

永續城市和社區

圖 11-2、臺灣永續發展指標系統之「都市永續發展」笑臉圖 (http://nsdn.epa.gov.tw/Files/Development/2007Development.pdf)

11

為因應聯合國永續發展指標系統之修訂,行政院國家永續發展委員會於 2008 年 12 月決議參照聯合國第 3 版永續發展指標系統架構,以永續會第 1 版指標(2003 年發布之「臺灣永續發展指標系統」)為基礎,研訂第 2 版指標系統,並於 2009 年 12 月討論通過。第二版臺灣永續發展指標系統計有 12 個面向、39 個議題及 88 項指標,第一版「都市發展領域」中有 3 項指標未納入(如都市平均所得),其 餘分散於第二版不同面向中,單一領域考量之都市永續發展指標也隨之修訂而不復 見。

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第十一章: 永 續 城 市 和 社 區

回顧地方政府研擬都市永續發展指標歷程,黃書禮 (1996) 根據生態經濟系統 架構,協助臺北市研擬永續發展指標系統,包括 80 項指標。後續在 2004 年經建 會推動的地方永續發展計畫中,臺北市、臺中市與高屏地區均根據各自的地方永續 發展願景,建構各自的永續發展指標。隨著地方自治之演進,永續發展逐漸與健康 城市、低碳城市、甚或氣候變遷調適議題結合,現階段六都中有關永續發展之指導 或執行委員會組織情形整理如下:

• • • •

臺北市:臺北市永續發展委員會 新北市:新北市政府健康城市及永續發展委員會 臺南市:臺南市低碳調適及永續發展委員會 高雄市:高雄市政府永續發展暨氣候變遷調適會

城 市 永 續 發 展 之 推 動 也 與「 地 方 政 府 永 續 發 展 理 事 會 (ICLEI- Local Governments for Sustainability) 之 參 與 有 密 切 關 連,ICLEI 成 立 於 1990 年, 至 2013 年已有 86 個國家、超過 1,000 個地方政府成為會員,為倡議地方永續發展之 最大網絡。ICLEI 秘書處設於德國波昂,臺灣地區目前有臺北市、新北市、桃園市、 臺中市、臺南市、高雄市、新竹市、嘉義市、新竹縣、嘉義縣與屏東縣為其會員。 概要而言,ICLEI 主要目標在實踐 1992 年地球高峰會議所提出的「21 世紀議 程 (Agenda 21)」第 28 章「地方 21 世紀議程」(Local Agenda 21),積極推動全 球性的地方政府運動,致力於地方永續社區與城市計畫,強調居民參與及培力, 以達成公平、安全、韌性、活力經濟及健康環境之目標。具體推動策略包括:永 續城市 (Sustainable City)、資源效率城市 (Resource-Efficient City)、生物多樣性 城市 (Biodiverse City)、低碳城市 (Low-Carbon City)、韌性社區與城市 (Resilient Community and City)、綠色都會經濟 (Green Urban Economy)、智慧都會基礎建 設 (Smart Urban Infrastructure)、健康幸福社區 (Healthy & Happy Community) 等 8 個主張。

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聯合國永續發展目標 策略、埋論與實踐

五、結語 在 1987 年 聯 合 國 世 界 環 境 與 發 展 委 員 會 (World Commission on

臺灣是一個多樣性的島嶼,由於板塊擠壓及海陸交界,天然災害的特性極為 複雜,加上受到全球氣候急遽變遷之影響,極端天氣發生頻率日益增高,因此,積 極因應氣候變遷已是刻不容緩之重要課題。氣候變遷因應作為除減緩溫室氣體排放 外,透過改變生活型態、增強人類社會應變能力之氣候變遷調適,更是亟需推動之 重點。由於氣候變遷是一項複雜且需集眾人力量共同解決的議題,「回歸在地化」 以當地社區為主體,積極融入各類利害關係者的,透過在地化運動與發展地方經 濟,進而推動「以社區為本之氣候變遷調適」(Community Based Adaptation) 策 略,以促使「永續城市和社區」之達成。

永續城市和社區

Environment and Development, WCED) 發表的「我們共同的未來 (Our Common Future)」報告中,指出「未來永續發展的問題根植於都市本身,尤其開發中國家 之都市問題更是關注的重點」;「21 世紀議程」第 28 章亦特別指出地方政府是最 接近人民的治理階層,並且在永續發展上扮演重要的角色,高峰會後,聯合國與相 關組織進一步推動以地方行動為訴求的「地方 21 世紀議程」,鼓勵透過由地方政府 領導、社區共同參與的方式,以達成都市在環境保護、經濟繁榮及社會公平之永續 發展目標,顯見永續發展關注重點亦逐漸聚焦於都市。此外,都市聚集大量人口, 為人類活動高密度地區;而都市在提供人類生活服務資源的同時,也衍生許多環境、 經濟與社會問題。因此,若能著手永續都市規劃與管理,妥善面對都市問題,特別 是能資源耗用、廢棄物排放等,必能大幅減少環境衝擊、提高資源利用效率、並能 達成社會公平。

11

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第十一章: 永 續 城 市 和 社 區

參考資料 1. 行政院國家永續發展委員會,2008,「2007 年臺灣永續發展指標現況」。 http://nsdn.epa.gov.tw/Files/Development/2007Development.pdf

2. 黃書禮,1996,「臺北市都市永續發展指標與策略研擬之研究」,臺北市政府 都市發展局委託研究,臺北市。

3. 葉欣誠,2007,「我國『地方環境永續性指數』之發展與建構」( 引言資料 ), 建構國內區域性環境永續指標建言論壇,2007 年 1 月 25 日,財團法人中技社、 經濟日報。http://www.ctci.org.tw/public/Attachment/8112717334871.pdf

4. 聯 合 國,2016,「2016 年 可 持 續 發 展 目 標 報 告 」。https://unstats.un.org/ sdgs/report/2016/The%20Sustainable%20Development%20Goals%20 Report%202016_Chinese.pdf

5. 聯合國,2017,「2017 年可持續發展目標報告」。https://unstats.un.org/sdgs/ files/report/2017/TheSustainableDevelopmentGoalsReport2017_Chinese.pdf

6. Elkington, J, Cannibals with Forks: The Triple Bottom Line of 21st Century Business, The Conscientious Commerce Series, Capstone, Oxford. 1997.

7. United Nations (UN). “2017 Revision of World Population Prospectsˮ, United Nations Population Estimates and Projections. 2017. https://esa.un.org/unpd/ wpp/

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第十二章

負責任消費與生產 申永順 副教授兼學務長/馬偕醫學院全人教育中心

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第十二章: 負 責 任 消 費 與 生 產

負責任消費與生產 一、前言 人類為維持及改善其生活,而努力從事經濟的發展。因為從事經濟的發展,乃 不得不利用自然和克服自然,以求獲得所需要的資源以供應用。然而由於受到地球 土地的限制,這些天然資源不論是可再生資源或非再生資源皆屬有限的,而人類對 資源的需求卻是無窮的,且隨著生活形態的改變與生活水準的提高而持續增加。尤 其自工業革命之後,由於科技的進步,加速了對資源的開發與利用,更促成了工業 經濟的快速發展。然而也相對地導致了自然環境的破壞與環境污染問題,不僅使得 這些有限的天然資源瀕臨枯竭,也產生了大量廢棄物與污染物,逐漸影響到人類賴 以生存與生活的環境。因此,為維繫人類之永續生存發展與維持良好的生活品質, 必須對這些有限的資源做最適當、合理的運用。也就是在經濟成長與資源保育之間 應取得適切的平衡點,才能維持地球生態系和人類社會經濟活動的永續長存。 聯 合 國 世 界 環 境 與 發 展 委 員 會 (World Commission on Environmental & Development, WCED) 在 1987 年 所 出 版「 我 們 共 同 的 未 來 」(Our Common Future) 一書,首先提出「永續發展」一詞,其定義為:「能滿足當代的需要而同 時不損及後代追求其本身需要之開發」,亦即「經濟發展不僅須能滿足當代福祉之 增加,亦不可以降低後代福祉為代價」。該報告書同時指出:「人類有能力使發展 持續進行,也能保證使之滿足當前的需要,而不危及下一代滿足其需要的能力」。 簡言之,永續發展的特徵就是具有下列新目標和新策略 ( 經濟部工業局,1997): 1. 永續發展鼓勵經濟增長,因為它是國家實力和社會財富的體現。同時永續 發展不僅重視增長數量,更追求改善質量、提高效益 ( 率 )、節約能源、減 少廢物,改變傳統的生產和消費模式,實施清潔生產和文明消費。 2. 永續發展要以保護自然為基礎,且須與資源和環境的承載能力相協調。因 此發展的同時必須保護環境,包括控制環境污染,改善環境品質,保護生

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聯合國永續發展目標 策略、埋論與實踐

命支持系統,保護生物多樣性,保存地球生態的完整性,保證以可持續的 方式使用再生資源,使人類的發展保持在地球承載能力之內。 3. 永續發展要以改善和提高生活質量為目的,且需與社會進步相適應。 因此,永續發展的真諦,一言以蔽之,即是以環境生態平衡的理念,整合當前 的發展和長遠的目標,並以當代和後代福祉為最終標的,其內涵係以生態保育和天 然資源的永續利用為基礎,經由有效的經濟發展為手段 ( 例如透過管理與科技的持 續提升及需求的持續改變與減少等方式 ) 來提高生態系統的承載容量,進而提供經 濟與社會持續成長的需求空間,塑造生命品質不斷提升的社會目的,也是在促進人 類之間以及人類與自然之間的和諧。

人類自工業革命以後,大量使用地球資源以獲得生活的舒適與便利,也加速了 經濟的發展;但同時間,地球上原本的自然生態被破壞、許多珍貴的資源逐漸被消 耗殆盡,更製造了大量的污染。直到上個世紀中葉後,人類才開始反思工業發展對 地球造成的破壞,也開始落實環保的概念。因此,國際間開始研議如何藉由永續消 費與生產的方式維護地球的永續發展,在聯合國永續發展目標的第 12 項中 (SDG12) 即特別針對此議題,制定在 2030 年前全球需要達成的目標 (Goal) 與細項目標 (Target)。本章將說明 SDG-12 (負責任消費與生產)目標的主要內容,並說明國際 間如何透過綠色供應鏈、綠色消費與綠色採購及清潔生產等議題,促進產業生態的 永續發展,並提供相關因應策略與作法供產業界參考。

負責任消費與生產

永續發展的觀念之所以迅速為各方面所接受,主要原因在於它提供了科技創新 與生態保育之共同價值,同時強調開發建設與資源保育之相容性,亦即經濟發展與 環境保護可兼籌並顧。在此觀念下,永續發展的意義,代表環境保護並不需要犧牲 經濟發展,經濟發展也不一定會耗竭自然資源。適當合理的開發,不僅能維持持續 性的發展,同時亦能維護環境品質與生活水準。產業技術的目的不僅在開發產品, 取得市場,也在建立產業永續發展的根基;產業技術之提昇及開發,以及達成永續 消費與生產的目標,是解決環境污染及資源匱乏的關鍵所在。

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第十二章: 負 責 任 消 費 與 生 產

二、永續發展目標、標的及策略 ( 一 ) 目標:確保永續的消費與生產模式 SDG-12 目標旨在通過多種方法更多地採用可持續消費和生產模式,包括制定 管理對環境有害物質的具體政策和國際協定,該目標下明訂有 11 項細項目標及 13 項指標 (Indicator),茲摘述如表 12-1: 表 12-1、聯合國 SDG-12 目標中之細項目標及指標

細項目標

指標

12.1 執 行 永 續 消 費 和 生 產 十 年 計 劃 框 架 ( 簡 稱 12.1.1 制定永續消費與生產 (Sustainable Con10YEP),由已開發國家帶領,所有國家將採 sumption and Production, SCP), 並統計 取行動;同時會考量開發中國家的發展和能 在國家行動計畫或在國家政策中將 SCP 列 力。 為主流優先項目或細項目標之數目。 12.2 在 2030 年以前實現自然資源的永續管理以 12.2.1 重要足跡 (Material Footprint)、每人負荷之 及有效率使用。 重要足跡、每單位 GDP 之重要足跡。 12.2.2 國內物質消耗量、國內每人之物質消耗量、 國內每單位 GDP 之物質消耗量。 12.3 在 2030 年前,在零售和消費者層面的人均 12.3.1 全球食物損失指標。 全球糧食浪費減半,並降低生產與供應鏈的 糧食損失,包含收穫後的損失。 12.4 在 2020 年前,根據國際協議,對於化學品 12.4.1 簽署與有害廢棄物或其他化學物質有關之 與廢棄物的整體生命週期採取無害的環境管 國際多邊協定,以達成其各自承諾與義務 理;並大幅減少其對空氣、水和土壤的釋放, 之締約國的數目。 來減少對人類健康和環境的不利影響。 12.4.2 每人有害廢棄物的產生量、有害廢棄物處 理的比例及處理方式的類型。 12. 5 在西元 2030 年以前,透過預防、減量、再 12.5.1 廢棄物回收率、物料回收的噸數。 循環、再利用等方式大幅減少廢棄物生成。 12.6 鼓勵企業,特別是大型與跨國公司採用永續 12.6.1 出版永續報告的公司家數。 做法,並將整合永續發展相關資訊納入工商 報告當中。 12.7 依據國家政策與優先要務,施行可促進永續 12.7.1 執行永續公共採購政策與行動計畫之國家 發展的公共採購流程。 數目。 12.8 在 2030 年前,確保世界各地的人們對於和 12.8.1 以下各項之程度:(1) 全球公民教育,(2) 永 自然和諧共處的永續發展、生活方式,均能 續發展教育 ( 包括氣候變遷 ) 在 (a) 國家教 具有相關資訊與意識。 育政策,(b) 課程,(c) 教師教育,及 (d) 學 生評量等面向中為主流議題。 12.a. 協助開發中國家強健它們的科學與技術能 12.A.1 支持開發中國家永續消費與生產及對環境 力,以邁向更永續的消費與生產方式。 友善之技術研究與發展的 ( 國家及計畫 ) 數 量。

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聯合國永續發展目標 策略、埋論與實踐

細項目標

指標

12.b. 制定及實施政策,以監測永續發展對創造 12.B.1 永續觀光策略或政策,以及關於監督與評 就業、促進地方文化與產品的永續觀光的 估工具之配套行動計畫數量。 影響。 12.c. 根據國情,消除市場扭曲 ( 包括 : 通過重 組稅收和逐步取消有害補貼(如果存在 時)),以反映其對環境的影響;並根據 具體需要,改革易造成浪費的低效石化燃 料補貼,盡量減少對開發中國家可能產生 的不利發展影響,以保護窮人和受影響之 社區。

12.C.1 每單位 GDP( 生產與消費 ) 之石化燃料補 助費用,全國花費於石化燃料經費佔全國 總支出之比例。

* 資料來源:聯合國,2017。

( 二 ) 策略:永續產品與綠色科技

於新產品開發設計之初即考慮到環境,開發與環境相容之製程、產品, 發展符合環保及「生態永續性」(Ecologically Sustainable) 之「綠色科技」 (Greener Technologies);採用低資源消耗及低廢棄物之「清潔生產技術」 (Cleaner Technologies),開發生產省資 ( 能 ) 源、可回收、低污染的「清潔 產品」(Cleaner Products);此外,也應儘可能不使用有毒性或危害性之原物 料,以減少有害物質的排放;於產品生產過程由原料開採至產品棄置之整體 生命週期,應竭盡所能減少對環境的影響,並全面致力於廢棄物減量及污染 預防工作,方能確保企業永續經營的環境及延續人類與環境之共存共榮。

負責任消費與生產

隨著全球環境保護時代的來臨,環境問題已由過去局部性、區域性的問 題擴展為全球性的問題;環境保護與管理範疇,也由傳統「污染管制」擴及 至「資源保育」及「永續發展」。因此,業界所面對的環境保護問題,也由 過去侷限於政府嚴格的環保管制,附近居民的抗爭,逐漸擴展到消費者的壓 力及國際以環保議題進行貿易報復等問題。面對這些環保新課題,未來企業 之生產活動不僅應事先考慮可能對環境造成的影響,更應積極落實「環境化 設計」(Design for Environment)。

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第十二章: 負 責 任 消 費 與 生 產

三、基本理論:綠色產品與綠色消費 「綠色產品」(Greener Products) 為未來消費者全面追求的目標。它必須符合 省資 ( 能 ) 源、低污染、可回收等原則,也就是所謂「為環境而設計」(Design for Environment) 的產品。一般而言,獲有「綠色標章」(Green Mark) 或「環保標章」 (Environmental Labelling) 的產品,市場銷路較佔優勢,即為當今流行的「綠色行 銷」(Green Marketing) 策略。我國政府採購法於 1998 年 5 月公佈,第 96 條規定「機 關得於招標文件中,規定優先採購取得政府認可之環境保護標章使用許可,而其效 能相同或相似之產品,並得允許百分之十以下之價差。產品或其原料之製造、使用 過程及廢棄物處理,符合再生材質、可回收、低污染或省能源者,亦同」,已證明 綠色產品已成為未來市場行銷的有利武器。 綠色成為品質與競爭優勢的時代已經來臨,茲摘述與綠色產品相關之重要名詞 定義如下:

( 一 ) 環境化設計 (Design for Environmental, DfE) 環境化設計是指在產品的設計過程中充分考慮到預防廢棄物產生及最佳 的材料管理。在預防廢棄物產生方面,涉及製造者與消費者,其中包括減少 有毒原料的使用、提昇能源效率、使用較少的材料、延長產品使用壽命等, 以減少產品製造過程中及消費者使用後的廢棄物產生量。而在最佳的材料管 理方面,則包括可使產品易於再製、回收再利用或安全地焚化處理以回收能 源等。總而言之,即是藉由產品的妥善設計,使其在製造過程及使用後對環 境造成的不利影響減至最低。

( 二 ) 環保標章 (Green Mark) 全球先進國家為了加強保護地球之生態環境,能夠永續發展,紛紛推出 一些有助於環保的商品,供一般消費者採用。這些商品通常需具有「製造過 程或使用時省能源、廢棄時低污染、可回收資源再生」等特性,為了使消費 者易於辨識這些具有環保功能的商品,通常由各國環保機關或團體訂立一套 審核標準,對於合乎標準之商品核發「綠色標章」供其標示於商品上,這些 商品亦被稱為「綠色商品(產品)」,而對於使用綠色商品的消費行為則被 稱為「綠色消費」。

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聯合國永續發展目標 策略、埋論與實踐

( 三 ) 綠色行銷 (Green Marketing) 為迎向消費者的綠色消費趨勢,製造商積極地開發低污染、省能源、 可回收、易處理的商品,並取得環保標章,而後藉著各種宣傳活動強調該商 品對環保的貢獻,從而達成商品促銷的目的。此種商品行銷方法稱為「綠色 行銷」。國際各大企業進行之綠色行銷活動案例摘述如下(經濟部工業局, 2012): 1. 3M 公司:3P (Pollution Prevention Pays);污染預防划得來。 2. Chevrolet 公司:SMART(Save Money and Reduce Toxie);省錢並減少 有毒廢棄物。 3. Dow Chemical 公司:(Waste Reduction Always Pays);減少廢棄物划算。 負責任消費與生產

4. GE 公 司:POWER(Pollution, Waste and Emission Reduction); 污 染、 廢污、廢氣排放減量。 5. Westing House 公 司:ACT(Achievement in Clean Technology); 清 潔 技術成就。 6. IBM 公司:花一億美金致力於減少氟氯碳化合物 (CFCs) 的努力。 7. The Body Shop(美體小舖)公司:化粧品採天然配方,不以動物做實驗, 並做容器回收裝填的努力。 8. Estee Lauder(依詩蘭黛):致力於天然配方,使用可回收之容器。 9. Shell Oil:開發低污染高級汽機油的努力。

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10. Benz 及 BMW:在汽車零件上有關金屬及各種高分子塑膠可回收的努力與 成就。

( 四 ) 綠色消費 (Green Consuming) 由於地球環保觀念的普及,消費者在選購商品時,都會挑選貼有「環保 標章」、「綠色標籤」等代表低環境污染或環保友善之商品,以表達對環境 保護的關心與重視,此種消費行為即稱為「綠色消費」。

( 五 ) 綠色採購 (Green Purchase) 政府或民間大型企業於辦理採購時,指定或要求優先採購具環境友善之 綠色產品,包括取得環保標章之產品或資源化產品等 ( 如政府採購法第 96 條 )。此外亦有於辦理工程採購時明訂廠商應執行環境保護之責任 ( 如政府採 購法第 30 條 )。

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第十二章: 負 責 任 消 費 與 生 產

四、國際發展情勢與成功經驗:清潔生產 傳統污染管制的作法,皆偏重於「管末處理」(End-of-Pipe Treatment)。也 就是當污染物產生後,再加以處理至符合政府規定之管制標準。此種處理方式不僅 所費不貲,且依據「質量不減定律」,往往只是將污染物轉移到另外介質,無法自 環境中消失,並且可能導致二次污染。換句話說,污染產生後再予以控制、處理, 雖比因不做任何措施所導致環境災害後再來處理要好得多,但畢竟是治標而非治本 的方法,且事倍功半。因此近數十年來先進國家已轉變為藉著工業減廢、清潔生產 等污染預防的方法,從源頭減少廢棄物的產生量或危害性,不僅可達到資源有效利 用,又可減輕污染控制費用,確為解決污染的良方,預防比治療還要省錢且有效。 「污染預防」觀念的提出,最早可溯自 1975 年美國 3M 公司副總裁林作砥博 士 ( 被尊稱為「污染預防先生」) 所倡導之 Pollution Prevention Pays( 污染預防是 划算的 ) 計畫,該計畫簡稱為 3P,其意義為:藉由執行污染預防可以獲得多方面 的利益。基本觀念在建立污染物即為未被利用的原料,及污染物加上創新技術等於 有價資源。3P 的第 3 個 P(Pays,划算或有回報 ) 即指污染預防不但發揮環保作用, 更具經濟的效益。例如 3M 公司研究以水為溶劑取代傳統使用的有機溶劑方式來製 造透明膠帶,不但因而減少了數百萬磅的廢棄物及節省原料,並且降低了污染控制 費用(經濟部工業局,1995)。 「污染預防」早先被提出的觀念為「減廢」(Waste Minimization)。減廢的定 義為污染物必須藉由污染源減量或回收再利用,以減少有害性廢棄物的總量或降低 其毒性、危害性。減廢涵蓋處理和非現址之回收。由於處理及非現址回收雖亦能減 少廢棄物之體積與危害性,但其未必確實減少污染物最終進入環境中之總量。因此 「污染預防」觀念隨著被提出且明確定義為指「產源減量」(Source Reduction)。 「產源減量」係指在進行回收再利用 (Recycle),處理 (Treatment)、處置 (Disposal) 之前,儘可能減少危害性物質及污染物的產生,及減低這些物質對公共健康與環境 的危害。「產源減量」包括技術或設備改良,製造方法或程序改良,產品設計或配 方改良,原料改變、產品替代及廠內管理 ( 含操作、維修、保養、訓練、生產規劃、 貨品管理等 ) 的改善。隨後環保署更將「產源減量」擴充定義到包括藉由能源、水 或其他物質利用上之保育、節用或效率提升,以達資源永續利用。

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聯合國永續發展目標 策略、埋論與實踐

「清潔生產」(Cleaner Production) 為推動綠色環保的首要。應用清潔生產 理念的優勢是業界在改善環境績效時,能同時提昇生產效率,在生產源頭即運用 創新技術,或改良製程等方式儘量發揮原物料與能源的利用率並減少廢棄物的產 生。依據聯合國環境規劃署 (UNEP) 於 1989 年制定的「清潔生產計畫」(Cleaner Production Programe) 對「清潔生產」的定義為:對製程與產品採取整體預防性 的環境策略,以減少對人類及環境可能的危害。

負責任消費與生產

就製程策略而言,包括減少原物料與能源耗用量,儘可能不使用有毒性之 原料,並使廢氣、廢水及廢棄物自製程排出前即減低其量及毒性。就產品策略而 言,則是藉由產品生命週期評估,而使得從原料之取得至產品被使用後之最終處 置過程,對環境之影響減至最低。並認為要達成清潔生產就必須藉助創新的技 術、改良技術或改變企業文化來達成。當時類似常用語包括清潔技術 (Cleaner Technology)、 無 廢 棄 物 產 生 技 術 (Non-Waste Technology) 及 與 環 境 調 合 或 友 善 之 技 術 (Environmentally Sound Technology or Environmental Friendly Technology) 等。1996 年 3 月,UNEP 再根據 1992 年「地球高峰會議」通過的 「21 世紀議程」(Agenda 21) 與「永續發展」的理念及相關承諾 ( 例如各國政府 一致承諾將環境成本內部化 ),而將「服務」納入清潔生產的範疇,並修正清潔 生產的定義為:「清潔生產」係指持續地應用整合及預防性的環境策略於製程與 產品開發及服務,以增加「生態效益」(Eco-Efficiency) 和減輕對人類健康與環境 的「風險」(Risk)。

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對服務而言,由系統設計到整個資源使用的服務過程中皆須考慮以生命週期 評估方法,將環境考量融入,包括儘量使用綠色產品等以減低對環境的影響。並 指出清潔生產需藉由改變態度,有責任的環境管理與評估之科學方法來達成。傳 統生產方式與符合資源保育之清潔生產留程比較圖 12-1 所示,清潔生產與其他綠 色環保理念之關係如圖 12-2 所示。

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第十二章: 負 責 任 消 費 與 生 產

能 源

原 料

能 源

產 品

  生   產

都  市 廢 棄 物

產 品 使 用

工 業 污 染 (廢 水 、 廢 氣 、 廢 棄 物 ) • 生 產 製 程 以 得 到 最 多 產 品 為 考 量 重 點 • 製 程 和 產 品 的 設 計 未 考 慮 減 少 對 環 境 造 成 之 衝 擊 • 污 染 防 治 被 認 為 是 製 造 業 的 負 擔 能 源 有 效 利 用

原 料 有 效 使 用

能 源 有 效 使 用

產 品

生   產

都  市 廢 棄 物

產 品 使 用

考 慮 安 全 掩 埋 、 堆 肥 和 焚 化 的 設 計

回 用 設 計

回 收 設 計 減 廢 設 計 生 - - -

產 強 減 回

製 調 少 收

程 產 品 有 效 使 用 廢 棄 物 之 再 ճ 用 原

考 原 ໆ ਑

慮 ਑ 及 及

減 、 毒 產

少 對 環 境 的 衝 擊 能 源 性 品

圖 12-1、傳統生產製程和清潔生產製程比較

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聯合國永續發展目標 策略、埋論與實踐

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負責任消費與生產

ว৖ၸำ

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෧ቲ (Waste Minimization) Ԧࢉ௓‫ڋ‬ (Pollution Control)

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ԦࢉႣٛ (Pollution Prevention) మዅғౢ (Cleaner Production)

ࣁ҉ុว৖Զ೛ी (Design for Sustainability) 圖 12-2、清潔生產與其他理念之關係

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第十二章: 負 責 任 消 費 與 生 產

近二十年來工業生態學 (Industrial Ecology) 亦日漸受到重視,所謂工業生態 學就是研究在工業及消費活動上物質與能量的流動狀況,以及其對環境、經濟、政 治、法規的影響,同時也探討社會因素對物質流程、使用及資源轉換上的影響。其 目的是為更加瞭解如何將環保的考慮整合在經濟活動之中。工業生態系統 (Industrial Ecosystem) 的進化可分為三個階段,分別如圖 12-3 所示。第Ⅰ型的工業生態系統是 一種線性的物質與能量單向流程 (One-way Flow),最後產生廢熱與廢棄物,其中並 未有物質與能源的回收或再利用。第Ⅱ型的工業生態系統仍然需要外來的物質與能 量,但是系統中有部份物質的循環再利用,最後仍然會產生廢棄物排出至系統外。 而第Ⅲ型是一種假想的工業生態系統,系統中物質不斷的循環再利用,因此不需來 自系統外的物質加入,也不會產生廢棄物排出至系統外,而祇有能量的進出而已。 此類型工業生態系統非常類似自然生態系統。目前的工業生態系統可以定位為第Ⅰ 型或第Ⅱ型的混合型態,而理想的第Ⅲ型則是一種「無廢棄物」(Non-waste) 的生態 系統,也就是一些公司所設定的「零排放」(Zero Discharge) 目標。

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圖 12-3、不同類型工業生態系統

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五、臺灣特色與國內實例:產業之因應策略與作法 全球環境之保護為地球村每一成員之義務與責任。面對氣候變遷及資源超限使 用等全球環境問題,國際社會已激起地球命運共同體之危機意識。我國身為國際社 會之一份子,對於全球環境保護自不能置身度外。保育自然資源,追求合於國民健 康、安全、舒適之環境與生態,調和國家經濟與社會發展需要,以求人類世代之永 續發展,已成為全球共同努力的目標,企業界必須以具體行動來配合並全力以赴。

至 1989 年 4 月「經濟部、環保署工業減廢聯合輔導小組」的成立,更是為落 實整體工業污染預防與資源合理利用的具體措施。此外,第二屆國民大會臨時會, 憲法增修條文中亦明文規定「經濟及科學技術發展,應與環境及生態保護兼籌並

負責任消費與生產

事實上,早期「廠內改善」(In-Plant Modification) 的觀念即是污染預防的雛 型,我國早在 1970 年代初期即開始重視污染預防的重要性,而採取若干措施,如 經濟部自 1974 年開始即相繼公告一些「污染預防」的行政措施,諸如限制水銀電 解槽鹼氯工廠的新設與定期淘汰,禁止五氯酚 (PCP) 工廠新設及關閉既有工廠,輔 導硬脂酸鎘安定劑製造工廠改以氧化鎘替代鎘條為原料及採用低污染之融熔法替代 傳統污染性較高之複分解法等。而 1987 年 10 月行政院頒布之「現階段環境保護 政策綱領」更進一步對預防污染及資源合理利用做明確的宣示,如第二章策略之四 「國家建設、國民生活及生產活動與消費行為應秉持節約資源及預防污染之原則, 減少廢污量之產生,減輕環境負荷。」,第三章措施之四「資源之合理與有效利用」 等。

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顧」。在在皆顯示我國的環境保護政策亦正朝向以預防污染為主的策略邁進。而「環 境影響評估法」的通過實施及「廢棄物清理法」的修正,「環保標章推動使用作業 要點」的全面實施等,亦皆以達成污染預防,廢棄物減量及資源有效利用和永續發 展為目標而訂定執行。

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環保署於 1988 年擬定「環境保護基本法」( 草案 ),1999 年重新制定送院,名 稱改訂為「環境基本法」,而去「保護」二字,以強調重點在於環境不再只有保護, 環境保護是其中一部分,資源永續的利用跟經營則是另一重要部分。2002 年 12 月 11 日由總統發佈公告的「環境基本法」,使我國環境保護法規體系更加完備,作為 各環境保護相關法律制 ( 訂 ) 定及修正之指導原則,同時國民、事業及各級政府亦 要秉持環境保護憲法精神,共同遵守本法,一致維護我國環境及追求永續發展。環 境基本法更將工業減廢、清潔生產、節約資源等預防策略納入,責由政府、企業及 國民共同努力,以減低環境負荷,並達永續發之目的。 1995 年 11 月「中華民國清潔生產中心」在經濟部工業局的支持下成立,近 二十年來「清潔生產」在聯合國及其他國際組織的推動下,已被一致公認是達到永 續發展的利器 ( 經濟部工業局,1995)。1996 年起引進 ISO 14000 國際環境管理系 列標準,進一步提升國內企業界環境管理的水平,通過 ISO 14001 驗證之家數曾居 國際各國前茅,成績斐然。 經濟部工業局為提升臺灣產業國際化發展,並與亞洲國家共享願景與共榮目 標,自 2003 年起便結合各部會資源,以亞洲生產力組織 (APO) 作為合作平台,推 動「綠色生產力卓越中心計畫」(COE GP)。計畫成立主旨便在以臺灣優質綠色議 題如綠色工廠、綠色能源、資源再生與生態農業等,透過派遣綠耕隊進行技術服務 之方式,與 19 個 APO 會員國合作交流,並藉此提升臺灣國際綠色能見度並發展實 質外交。2006 年起為因應歐盟 WEEE、RoHS、EuP 三大環保指令,以確保經營歐 盟市場之電子電機產品廠商免受此新一波環保衝擊,除經濟部推動綠色供應鏈相關 廠商宣導與輔導外,我國環保署啟動「廢棄物清理法」與「資源回收 再利用法」 兩法合一之修法作業,並將歐盟環保三法的精神納入。自 2012 年 4 月起推行推動 整合「綠建築」與「清潔生產」評估的「綠色工廠標章制度」,這項全球首創的工 廠管理標準,是希望能透過綠色工廠框架的建置及清潔生產評估系統指標的擬定, 用來評估工廠進行綠色永續發展的程度,讓決策者得以研擬綠色永續管理策略,降 低工廠廠房於建造、運作及產品生命週期中各階段之能資源消耗與環境衝擊,提升 企業綠色形象與綠色競爭力,亦符合產業低碳化的目標,推動成果相當顯著。

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聯合國永續發展目標 策略、埋論與實踐

當前企業正面臨一個變動的時代,除了經營行銷處於瞬息萬變劇烈競爭中外, 亦面對永續發展的挑戰,包括:國內環境品質要求日愈嚴格,土地、能源、原料及 人力成本提高,產品生命週期縮短研發時間,綠色消費市場的擴大,環境利害相關 者的關切、保險與金融業對環境風險的重視、企業創新的競爭等。面對內部經營壓 力與外在環境壓力,企業如何一改過去所秉持的觀念,而以全新的行事準則,切中 問題作全盤透徹的考量,才能保有永續經營的實力。

負責任消費與生產

企業在過去被歸因為環境的破壞者,主要是企業為了追求短期的利潤與效率, 而將污染處理與工業減廢的成本予以外部化,讓國家社會來負擔,同時也忽視社會 的回饋責任與公平正義原則。但歷經近數十年來環境保護推動的過程中,企業對環 境保護的觀念與態度已產生根本性的改變,過去經營者只採用管末處理方式,即在 現有製程末端加上污染處理設備以處理製程之污染,已不符合日趨嚴格的環保要 求。企業自發性的環境管理運動熱烈興起,主動推行減廢和污染預防。政府與企業 的關係,也從過去政府為主體的「命令與管制」,修改為業界主動執行污染預防的 「環境管理系統」。這個系統強調建立制度,符合環境管理標準,是廠商自主、預 防、省錢、全員參與、持續改善,也是最能發揮資源合理利用之最佳環境保護策略 與措施。企業的環保工作將成本內部化還包括:綠色設計、環境管理、綠色行銷、 環境教育與產品使用後的回收等,甚至做好回饋社會的責任,例如:環保溝通和企 業永續資訊揭露 ( 如企業永續報告等 )、改變企業經營的典範,與營造企業綠色文 化。

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近幾年,藉環保之名而形成的非關稅貿易障礙,已對企業造成另一個衝擊及挑 戰。各國企業在生態保護的觀點下,除本身積極進行革新外,亦要求進口國產品在 生產和使用過程要符合一定的環保標準,至此,企業經營是否符合對環境保護及永 續發展之要求,已成為國際貿易規範之條件。目前已有多項國際環保公約備有貿易 條款,貿易與環境議題實已密不可分。

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第十二章: 負 責 任 消 費 與 生 產

環境保護有所成效應貴在起而行,落實在人類所有活動當中。作為現代之企 業,對企業永續發展之認識與實踐,已不是一種趨勢,而是勢在必行。國家環境保 護計畫對企業界期許達成污染減量及環境管理之目標,計畫中建議企業採取如下具 體行動與策略: 1. 推動污染物的排放檢測及正確處理,且在開發行為時考量環境層面,以降 低對環境的負荷。 2. 產品之設計應以省能源、低污染、可回收、耐用、易處理、延長使用年限 等,對環境友善為主要考量。 3. 採用清潔生產技術,降低產品原料的採擷、製造、流通、消費、廢棄等各 階段上對環境的負荷,考量在全階段中對環境負荷少的產品開發,對消費 者提供資訊及推動減少過度包裝等措施,協助產品在廢棄之後的正確處 理。 4. 鼓勵相關環保績效資訊的對外公開,加強與消費者面對面的溝通機會。 5. 參與社區的綠化及美化運動,並支持地方環保措施。 6. 鼓勵員工建立環境意識,及獲取基本環境知識,並鼓勵其參與環境保護行 動。 7. 應訂定永續發展政策,將其納為公司經營管理政策的一部份,並考慮其對 供應者和消費者的影響。 8. 工商企業團體應鼓勵會員公司,施行改善環境認知與責任的計畫。 9. 企業的環保部門在制定保護方針、目標及環境管理系統計畫時,要考慮國 際標準機構的研定狀況並主動地推動。 10. 工商企業界應聯合學術界和科技界,研發環保友善之新技術與新產品。企 業界應從安全、健康和環境的角度,擔負責任,並遵守產品與製程管理的 規範。

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聯合國永續發展目標 策略、埋論與實踐

六、結語 全球性的環境議題所造成的市場變化趨勢,將使所有企業都無可避免的捲入這

負責任消費與生產

股洪流之中。過去二十多年來多項國際環保公約 ( 例如:巴黎協定等 ) 與環保指令 ( 如歐盟三大指令 WEEE、RoHS 與 EuP/ErP)(歐盟環境總署,2012)皆是因應全 球環境問題而生,國際環保公約為全球的環境問題提供解決方向,而國際環保指令 的內容則是更為具體化,兩者藉由國際競爭與商業貿易的本質成為其達到目標的推 動力,尤其國際環保指令更可能因其訴諸法律或由產業供應鏈的連帶效應而形成貿 易障礙或影響企業生存;而全球性的綠色消費運動,更以直接的經濟消費壓力,造 成對產業界落實環保工作的強力要求。而 SDG-12:「負責任消費與生產」中所規 劃之細項目標及指標,亦將成為全球各國於 2030 年前致力於企業永續產品與綠色 生產成效追蹤之主要遵循重點,在此綠色潮流下,企業若無法及時因應相關環保法 規或要求,將逐漸被市場上淘汰,而能及早因應者才能在未來因勢利導,掌握全球 性永續商機。

參考資料 1. 歐盟環境總署,2012。http://ec.europa.eu/environment。 2. 經濟部工業局,1995。工業污染防治。

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3. 經濟部工業局,1997。環境管理輔導人員訓練班教材第一冊。 4. 經 濟 部 工 業 局,2012。 永 續 產 業 發 展 資 訊 網,http://proj.moeaidb.gov.tw/ isdn/trilaw/article_list.php?pid=135。

5. 聯合國,2017。https://sustainabledevelopment.un.org/sdg12。

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第十二章: 負 責 任 消 費 與 生 產

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第十三章

氣候行動 顧洋 講座教授/國立臺灣科技大學化學工程系

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第十三章: 氣 候 行 動

氣候行動 一、前言 全球暖化及氣候變遷已被認為是國家、企業及民眾所要面臨的最大挑戰之一, 可能導致全球資源使用、生產與經濟活動的重大影響。依據世界氣象組織 (World Meteorological Organization, WMO) 提出的報告,2016 年全球平均氣溫比工業 化前升高已達攝氏 1.1 度,大氣中平均二氧化碳濃度亦達到 400 ppm 以上,雖然針 對未來全球暖化及其可能引發氣候變化的影響,目前科技還無法提出非常精準的預 測,但已發生的現象及影響似乎比過去的預估發生的更早、更激烈。一些自然災害 因為氣候變遷而加劇,發生頻率及強度均有所增加,雖然每年受影響的人數變動, 據聯合國統計平均 2000 年至 2013 年間,每年有 8.3 萬人因自然災害死亡,2.11 億 人受到影響,較過去顯著增加。2011 年至 2015 年間氣温創有史以來最高紀錄,海 冰降到歷史最低值。由於海平面溫度上升導致珊瑚白化,威脅著全世界的珊瑚礁。 溫室氣體減量與氣候調適是任何一個國家都無法獨自面對的挑戰,訴諸國際 合作乃屬必然,個別國家之特定立場已經不易在全球暖化相關議題之舞台扮演單邊 關鍵地位。為了避免全球氣候系統受到人為溫室氣體排放之嚴重干擾,聯合國大 會於 1992 年通過「聯合國氣候變化綱要公約」(The United Nations Framework Convention on Climate Change, 簡稱 UNFCCC),由於各締約國實力、資源懸殊, 提高了競爭和衝突的可能性,也降低了彼此對於因應全球氣候變化議題的信任與合 作的可能性,因此各締約國對於全球溫室氣體管制規範與氣候調適對策共識一直相 當脆弱,後續京都議定書的推動,不足以整合各締約國面對全球氣候變化相關課題 的挑戰,其進程及執行成果一直被國際間詬病。 認知氣候變遷議題的急迫性及嚴重性,顯然已成為全球共識;然而,面對未來 無可避免的「新」氣候狀態,有些影響也許可以藉由過去累積的經驗及技術加以改 善,但是有些因全球氣候變化可能引發的衝擊,則可能需要發展應用新思維、新策 略、新技術才能緩解。因此,因應全球氣候變化,將成為未來的挑戰與機會,如何 將挑戰轉化成機會,將是國家及企業競爭力中不可或缺的部份。

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聯合國永續發展目標 策略、埋論與實踐

二、永續發展目標、標的與策略 2015 年第 21 屆聯合國氣候變化綱要公約締約方大會 (UNFCCC-COP21) 順利 通過「巴黎協定」(Paris Agreement, PA),接替已實施約二十年的京都議定書 (Kyoto Protocol, KP),作為未來全球因應氣候變化的新規範,其中包括確定全球減碳之長 期目標為控制全球氣溫比工業化前升高不超過攝氏 2 度、強調定期檢核通報、建立 能力建置、資金、技術以及查核機制、並鼓勵所有非締約方 ( 包括城市、機構、民 間團體、企業等 ) 共同參與等。

氣候行動

2015 年全球溫室氣體排放量約為 550 億公噸二氧化碳當量,聯合國環境保 護 署 (UNEP) 依 據 締 約 國 已 提 交 之 國 家 預 期 貢 獻 報 告 (Nationally Determined Contributions, NDCs) 加總計算,全球溫室氣體排放每年需再減量約 100 至 150 億公噸二氧化碳當量,才能達成巴黎協定未來全球平均增溫不超過攝氏 2 度的 目標。但由於溫室氣體的排放來源相當複雜,因此溫室氣體管理策略影響涵蓋的 層面亦相當廣泛,與能源供需使用、產業發展之關連性相當高。依據國際能源署 (International Energy Agency, IEA) 估計全球溫室氣體排放量將於 2030 年左右達 到高峰,各國能源部門在 2015 至 2030 年間,將可能需投資約 13.5 兆美金於相關 行動方案之執行,平均每年投資約達 8,400 億美金。除了積極發展相關技術及提昇 大眾認知外,國際能源署 (IEA) 並且建議各國應考慮提高節能減碳相關法規之位階, 並積極吸引民間部門資金,共同投入參與節能減碳相關技術及市場開發。 國家氣候行動相關策略之建構目的,在於指導各部門彙整溫室氣體排放的相關 資訊,以長期進行氣候風險管理,並依據環境變化與策略實施成效,持續監測及檢 討調整氣候行動管理內容。氣候行動策略架構之推動面臨之主要挑戰包括:

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• 社會共識建立:氣候行動與民眾生活方式、經濟活動等,有密切的關連性, 由於區域間、世代間、領域間等差異,易造成民眾想法的不同、以及利害 關係的對立。因此對於決策者及一般民眾,氣候變化與溫室氣體管理認知 之啟發愈發重要,以為共識形成的基礎。

• 法律與行政架構:既有法律與行政架構,不一定能夠有效因應溫室氣體管 理及氣候變化調適的需求。因此應評估氣候變化之損害成本與溫室氣體管 理成本,進而對實施氣候行動所需的法律、行政架構、及經費需求等,進 行完整評估規劃。

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第十三章: 氣 候 行 動

• 技術與產業發展:國際間對於目前氣候行動相關各項技術的發展方向及進 度大致樂觀,但對於技術及策略績效評核、成熟科技之商業化應用、先進 科技之開發示範、科技政策配合及國際間科技合作開發、擴散及轉移部分 則認為仍待加強。並應評估氣候行動相關新產業之發展潛力,擘劃相關產 業之發展策略及措施,並加強培育所需之相關專業人才。 由於氣候變化相關議題影響深遠且涉及領域相當廣泛,因此經常與於 2016 年 啟 動 的 2030 年 聯 合 國 永 續 發 展 目 標 議 程 (Agenda 30) 中 提 及 之 永 續 發 展 目 標 (Sustainable Development Goals, SDGs) 相 互 對 照, 緊 密 連 結 氣 候 變 化 相 關 議 題 與 永 續 發 展 之 關 連。2016 年 第 22 屆 聯 合 國 氣 候 變 化 綱 要 公 約 締 約 方 大 會 (UNFCCC-COP21) 提出之馬拉喀什行動宣言 (Marrakech Action Proclamation) 強 調締約國應積極推動氣候變化減緩及調適行動,以全力支持 2030 年聯合國永續發 展目標議程 (Agenda 30) 及永續發展目標 (SDGs) 的達成,特別是降低氣候變化對 於貧窮、飢餓、以及農業部分的影響。馬拉喀什行動宣言並宣示國際社會面對地球 暖化,將進入「履約與行動」(Commitment to Full Implementation) 的新時代, 所有締約國有責任在既有良好的合作基礎上,持續積極採取氣候行動。依據巴黎 協定,所有締約國都將於 2020 年提交其第二次國家自定貢獻報告 (NDCs),並於 2023 年進行第一次全球總盤點 (Stock-Take),檢討全球及各締約國執行溫室氣體 減量管理之績效。 由於氣候變化是當前對全球永續發展的最大威脅,其引發的影響空前廣泛,尤 其加重最貧困及最弱勢群體的負擔。永續發展目標十三 (SDG-13) 為「採取緊急行 動應對氣候變化及其影響」,或簡稱為氣候行動 (Climate Action),呼籲所有國家 採取緊急措施,以因應氣候變化及其影響,而且強化相關氣候危害及自然災害的保 護及復原能力。這項目標重點在於強調國家對於氣候風險因應政策與能力之建構, 其內容涵蓋五個細項目標 (Targets),分述如下: 13.1 強化所有國家對天災與氣候有關風險的災後復原能力與調適能力。 由於溫室氣體減量及氣候調適策略推動執行的績效不如預期,人民將可能 因為氣候變化而遭受到財產的損失與健康的傷害,甚至於生命的喪失。各 國應發展具長期、有彈性、及可持續檢討調整之國家調適計畫 (National Adaptation Plans, NAPs), 以 建 置 調 適 能 力 因 應 氣 候 變 化。 目 前 超 過 70% 的公約締約國已將部分調適計畫納入其涵蓋國家自定貢獻 (Nationally Determined Contribution, NDC) 之氣候變化行動計畫中,其中前三項重

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聯合國永續發展目標 策略、埋論與實踐

點調適領域為水、農業和健康。另外已開發國家一直拒絕面對「損失與傷 害」(Loss and Damage) 相關議題,以迴避過去溫室氣體排放的相關責任, 目前相關國際機制之設計,可能涵蓋氣候變化所造成不可回復損失與傷害 之復育、復建及賠償,以協助脆弱及低度開發國家處理因氣候變化所造成 之損失與傷害。 13.2 將氣候變化措施納入國家政策、策略與規劃之中。 聯合國環境保護署 (UNEP) 特別提及國家自定貢獻 (NDCs) 之推動,將是各 國轉型至低碳經濟的第一步,先期節能減碳行動將可將低未來溫室氣體減 量成本、避免後續更嚴重之傷害損失。締約國採取的主要溫室氣體減量措 施包括:政府預算支持、市場機制、公私部門夥伴計畫、費率及財稅機制、 綠色獎勵機制等。UNFCCC 將發展有關於編撰國家自定貢獻 (NDCs) 相關 規定,說明締約國提供相關訊息之內容及方式 ( 包括基準年設定 )。 13.3 提昇在氣候變化減緩、調適、降低衝擊與早期預警等之教育、認知、個人 與機構的能力。

13.a. 落實已開發締約國的承諾,在 2020 年以前每年募得 1,000 億美元之綠色氣 候基金,以具體透明方式解決開發中締約國的需求,並盡快讓綠色氣候基 金透過資本化進入運作。

氣候行動

強調國家應將氣候變化減緩、調適、降低衝擊與早期預警等相關內容適當 整合至小學、中學課程,以提昇國民對於氣候變化相關議題的認知能力。 國家亦應強化政府機構、治理系統執行氣候變化減緩、調適、技術轉移及 其他氣候行動的能力建置。

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為有效協助開發中締約國控制排放、促進其綠色成長以及對應氣候變化衝 擊,需要綠色氣候基金提供大量資金以進行技術轉移及能力建置工作的推 動。由於許多已開發締約國目前都已面臨嚴重債務危機,要求其提供經費 誠屬不易,引發開發中締約國對於已開發締約國落實經費支持之誠意相當 不滿,是已開發與開發中締約國間之主要爭議之一。綠色氣候基金之管理 運用,是由已成立之基金管理委員會負責管理融資及基金相關運作事宜。 13.b. 提昇最低度開發國家和小島嶼開發中國家的相關機制,以提昇其有效規劃 與管理氣候行動的能力,包括將焦點放在婦女、年輕人、地方社區與邊緣 社區。

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第十三章: 氣 候 行 動

最低度開發國家和小島嶼開發中國家之環境脆弱度高,氣候調適能力不足, 特別需要國際間包括財務、科技、能力建置的協助,以滿足最低度開發國 家和小島嶼開發中國家的特殊需要,提昇其有效規劃與管理氣候行動的能 力,特別是有關婦女、年輕人、地方社區與邊緣社區的氣候規劃與管理。

三、國際發展情勢與成功經驗 截至 2017 年 4 月,有 137 個巴黎協定締約國家已經提交其國家預期貢獻報告 至聯合國氣候變化綱要公約秘書處,以下謹針對積極配合巴黎協定之丹麥、以及退 出巴黎協定之美國的氣候行動發發展趨勢提出簡要說明。

( 一 ) 丹麥 丹麥為配合歐盟因應京都議定書減量之承諾,原將 2020 年全國溫室氣 體排放量相較 1990 年排放水準減少 20% 訂為減量目標。其後丹麥於 2015 年通過「氣候變化法」(Clinate Change Act),再將 2020 年全國溫室氣體排 放減量目標提高至 40%,以逐漸邁向低碳社會;丹麥並依法成立氣候評議會 (Climate Council),評估政府對於國家氣候目標與國際氣候承諾的遵守情形, 並研析前瞻性減量策略,與邁向 2050 年低碳社會可能的路徑。丹麥政府其 後提出針對能源、運輸、農業與環境等四個部門因應氣候變化之溫室氣體減 量策略與行動方案,以落實節能減碳,達到國家溫室氣體減量目標。 丹麥能源部門之因應策略,著重於改善建築、社會、及企業能源使用效 率,並且積極推動以風力發電為主的再生能源,以實現 2050 年所有能源供 應皆來自再生能源。丹麥政府於 2008 年公布「永續運輸政策」(Sustainable Transport Policy),規劃綠色稅制、節能標示、綠色科技、綠色採購等方向, 並投資於運輸基礎建設之發展,例如鐵路系統、公車系統與自行車使用等。丹 麥農業部門排放之甲烷與二氧化氮,係透過建制國內相關法規進行管理,目前 係依歐盟指令規範與農村發展基金進行補貼,以實施部門溫室氣體減量策略。 丹麥環境部門因應氣候變遷之減量政策,目前係以垃圾分類、沼氣處理與廢棄 物減量為主,廢棄物之循環再利用為丹麥環境部門未來溫室氣體減量政策發展 之方向。

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聯合國永續發展目標 策略、埋論與實踐

( 二 ) 美國 美國一直是已開發國家中溫室氣體排放量最大的國家,但柯林頓政府在 1997 年因未能獲得參議院支持,無法將京都議定書規範的溫室氣體排放減量 承諾提交審議,其後近二十年來政府提出氣候政策相關的立法,亦屢遭美國 國會的反對及否決。其後歐巴馬政府為宣示美國與世界各國共同對抗氣候變 化的決心,推動實行積極的氣候外交策略。歐巴馬總統於 2013 年發布氣候行 動方案 (Climate Action Plan),提出美國將於 2020 年將全國溫室氣體排放 總量較 2005 年削減 17% 的承諾。為因應 2015 年底通過巴黎協定,美國政 府又於 2015 年 8 月公佈潔淨電力計畫 (Clean Power Plan),要求美國既有燃 煤和天然氣等火力發電廠到 2030 年時,溫室氣體排放總量應比 2005 年減少 30%,是迄今美國因應氣候變化所採取最重要的減量措施。

2017 年川普當選總統後,美國政府對於能源及氣候變化政策有顯著的轉 變。相較於歐巴馬政府積極發展再生能源及參與氣候外交,川普政府認為潔 淨能源產業成本仍然過高,無法改善能源產業就業問題,因此主張保障並振 興美國傳統能源業 ( 包括煤業、石油業等 ),著重於促進傳統能源再工業化、 加強石油及天然氣之探勘與開採,提升其產業就業與發展,反對為再生能源 產業提供補貼,並決定退出巴黎協定,取消美國對聯合國氣候相關專案的所 有資金支持,為巴黎協定及美國減碳承諾的前景蒙上陰影。川普總統並調整 美國政府能源與環境相關部門之權責及預算,檢討取消歐巴馬政府提出之氣 候行動計畫與潔淨電力計畫,並撤銷或擱置歐巴馬簽署的環保相關多項行政 命令與備忘錄,放寬環境管制相關法規及對發電業製造業的碳排放之限制。

氣候行動

由於美國近年大量開採頁岩氣,以價廉、較低排碳的燃氣電廠大幅取代 退休除役的高排碳燃煤電廠,2014 年美國電力部門溫室氣體排放總量已較 2005 年降低 10% 以上,在減碳方面已有具體之實質成效。2016 年全球前兩 大溫室氣體排放國-美國及中國共同宣布正式批准巴黎協定,促使該協定通 過締約國溫室氣體排放量總和達全球排放量 55% 以上的門檻,對於全球抗暖 化行動注入極大的動能。

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第十三章: 氣 候 行 動

雖然歐盟、中國大陸、日本及其他多數締約國皆已重申都將持續遵循巴 黎協定的承諾,繼續積極推動氣候行動,但美國退出巴黎協定後,對於全球 抗暖化行動的後續影響仍待觀察,但預期將相當深遠。若缺乏美國這個溫室 氣體排放量第二大的國家(約佔全球溫室氣體排放總量之 15% )對於節能減 碳的承諾,對於全球未來推動溫室氣體排放減量之影響極大。加以美國一直 是國際間推動執行氣候相關行動(包括氣候觀測、潔淨能源及節能減碳技術 研發等)的主要國家,並長期提供其他國家氣候相關行動所需的相關資源及 技術,其在全球推動氣候相關行動甚至於再生能源發展的領導地位,在短中 期不易為其他國家取代。美國決定退出巴黎協定後,川普政府大幅減少相關 部會對於執行氣候相關行動的經費及資源,國際間依巴黎協定後續推動之能 力建置、綠色氣候基金籌措及節能減碳技術研發推廣等計畫,都將可能受到 嚴重衝擊。

四、臺灣現況與行動計畫 我國溫室氣體排放總量自 1990 年約年 137,854 千公噸二氧化碳當量,上升至 2014 年 283,489 千公噸二氧化碳當量,其間溫室氣體排放總量增加約 105%,年 平均成長率約為 3.05%。歷年以來,二氧化碳一直為我國最主要排放的溫室氣體, 2014 年二氧化碳排放量為 268,515 千公噸二氧化碳當量,占總溫室氣體排放量 94.72%;其次為甲烷,2014 年甲烷排放量為 5,636 千公噸二氧化碳當量,占總溫 室氣體排放量 1.99%;再其次為含氟溫室氣體,2014 年含氟溫室氣體排放量為 4.835 千公噸二氧化碳當量,占總溫室氣體排放量 1.71%;再次為氧化亞氮,2014 年氧 化亞氮排放量為 4,503 千公噸二氧化碳當量,占總溫室氣體排放量 1.59%。就溫室 氣體排放部門別而言,能源部門歷年一直是我國溫室氣體總排放量最大之部門,目 前我國使用之能源約有 98% 依賴進口,能源消費以化石燃料為主,約占總初級能 源供給的九成,2014 年我國能源部門溫室氣體排放量約占總排放量的 89.15%,工 業製程及產品使用部門占 8.37%,農業部門占 0.97%,廢棄物部門占 1.50%。1990 年我國人均溫室氣體排放量約為 5.4 公噸二氧化碳 / 人,至 2013 年增加至 10.7 公 噸二氧化碳 / 人。我國 1990 年二氧化碳排放密集度 ( 即每單位 GDP 之二氧化碳排

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聯合國永續發展目標 策略、埋論與實踐

放 ) 為 0.0228 公斤二氧化碳 / 元,2014 年降低至 0.0162 公斤二氧化碳 / 元,減少 約 29%,顯示我國能源效率逐年改善之趨勢。 回顧過去,我國基於聯合國氣候變化綱要公約之「共同承擔但責任差異」原則, 積極推動溫室氣體管制及減量政策,尤其是我國過去幾年針對溫室氣體盤查部分, 已有良好之執行經驗及基礎;未來應確認國內溫室氣體管理與國際規範接軌,以降 低業界及政府未來因應相關議題之困擾。依據 2008 年「永續能源政策綱領」說明 我國 2020 年溫室氣體排放總量將回到 2005 年水準;2025 年溫室氣體排放總量將 回到 2000 年水準,成為我國節能減碳施政的努力目標。2012 年為提高國家因應氣 候變化調適能力,行政院通過「國家氣候變遷調適綱領」,內容分就災害、維生基 礎設施、水資源、土地使用、海岸、能源供給及產業、農業生產及生物多樣性與健 康等 8 個調適領域,推動調適策略與行動方案,後續並已規劃滾動式修正機制,將 定期評估我國整體氣候變遷的風險與脆弱度,並據以檢討修正國家調適政策綱領。 並積極規劃「綠色經濟政策綱領 ( 草案 )」,規劃我國邁向低碳社會之發展藍圖, 同時強化國家綠色成長動能,及提升應對氣候變化回復力。

推動減量對策,不論是盤查登錄、查驗管理、效能標準及總量管制與交易制度,均 參考國際現行配套作法,避免企業未來遭受國際貿易壁壘之衝擊。未來並將積極推 動具經濟誘因之政策工具,以期創造綠色就業機會、提升國家競爭力,確保國家永 續發展。我國在 2015 年已提交聯合國之國家自定預期貢獻 (INDC) 中,亦明確說明 以上短中期溫室氣體減量目標及相關策略,以展現我國與全球共同努力對抗氣候變 化決心。

氣候行動

我國於 2015 年 6 月通過「溫室氣體減量及管理法」,完成我國因應氣候變化 的法制基礎,制定 2050 年我國溫室氣體排放總量要低於 2005 年排放總量的一半, 成為具有法律約束力的溫室氣體排放減量長期努力目標,展現出我國善盡保護地球 環境,共同承擔且落實減碳義務的積極宣示。「溫室氣體減量及管理法」賦予我國 政府因應氣候變化,推行減緩與調適政策的法源基礎,以循序漸進且階段管理方式

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第十三章: 氣 候 行 動

我國政府同時規劃建立成本有效的市場機制,包括能源稅條例及碳交易制度, 期望同時透過管制與誘因工具,促進綠色科技投資與發展,達到國家溫室氣體減量 目標。我國亦體認到金融工具的重要性,積極發展綠色金融,金融監督管理委員會 已於 2014 年將赤道原則 (Equator Principles) 納入銀行的授信準則,並要求上市上 櫃公司必須履行企業社會責任 (CSR)。為提昇民眾及企業對於綠色及低碳消費意識, 行政院環保署於 2009 年開始建置碳標籤機制,期望以碳標籤政策強化低碳產品及 服務在消費市場之競爭力,並提升消費者對於碳標籤產品及服務的購買意願,推廣 低碳永續的消費與生產觀念。我國碳標籤制度推動至今,共有將近 300 項產品及 服務取得碳標籤或減碳標籤證書。至於我國製造業推動節能減碳部分,目前還是以 延續長期以來推動自願性節能方案為主,雖然已經有相當具體之溫室氣體減量績效, 但由於我國能源價格長期偏低,節能之經濟誘因不足,導致製造業節能意願有限, 不易推動製造業進行製程設備大幅更新,以提昇其製程設備能源使用效率。 由於我國並非聯合國會員國,應善加考量未來國內環境保護、經濟發展、能 源安全、及國際關係之發展趨勢,在各國尚未達成中期溫室氣體減量目標的共識之 前,可再重新考量巴黎協定從下往上 (Bottom-Up) 之管理思維,整合相關行政事 權,建立國內各界共識,審慎檢討規劃我國因應全球暖化相關議題之完整架構及具 體目標,包括節能減碳相關法規建置、溫室氣體排放減量策略、碳核配 / 碳定價機 制、重點科技研發及相關產業發展、國際定位參與及能源供需策略與市場運作等, 選擇對我國回應聯合國氣候變化綱要公約及巴黎協定的最有利定位,並持續確保國 內溫室氣體管理與國際接軌,將是我國發展低碳經濟及低碳社會新局的關鍵。

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聯合國永續發展目標 策略、埋論與實踐

五、結語 由於氣候行動的推動對未來各國環境、社會及經濟發展之影響相當深遠,因此 全球暖化相關議題的發展前景,近年來已成為國際間關切運作的重點。目前各國基 於國家利益考量而結合形成的國際集團間的合縱連橫運作極為明顯,個別國家之特 定立場已經不易在扮演單邊關鍵地位。雖然巴黎協定已於 2016 年 11 月正式生效, 但多項氣候行動的重要項目 ( 包括溫室氣體減量、氣候調適、氣候金融、技術、查 核機制等 ) 之實際運作原則與方式仍待後續深入規劃討論。

氣候行動

美國退出巴黎協定,對於巴黎協定的後續影響尚不易評估。雖然歐盟、中國 大陸、日本及其他多數締約方皆已重申都將持續遵循巴黎協定的承諾,但若缺乏美 國資金及技術投入,巴黎協定未來推動溫室氣體減量、能力建置、資金籌措及技術 研發推廣等計畫都將受嚴重衝擊。因應全球氣候變化,將成為未來的挑戰與機會, 亦為國家及企業競爭力中不可或缺的部份。低碳社會的轉型過程,再再需要執政魄 力、民眾支持與龐大投資。期望我國能從建立共識、調整管理架構開始,推動有效 的低碳政策,未來應積極規劃我國因應相關議題之國際定位參與架構及具體目標, 包括建置與國際接軌之氣候變化議題相關法規、協助友邦進行溫室氣體減量、參與 國際間重點科技研發及相關產業合作等,以期將挑戰轉化成為我國發展低碳經濟及 低碳社會新局的機會,達到重視社會均衡發展、世代公平及環境共享的目標。

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第十三章: 氣 候 行 動

參考資料 1. 行政院國家永續發展委員會,二十一世紀議程—中華民國永續發展策略綱領, 2000。

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14. World Meteorological Organization, State of Global Climate in 2016, 2017.

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第十四章

水下生物 邵廣昭 研究員/中央研究院生物多樣性研究中心

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第十四章: 水 下 生 物

水下生物 一、前言 水下生物 (Life below water) 是指水面下的生物,包括了海洋及淡水。但聯合 國永續發展目標 14 (SDG-14) 是針對海洋的永續所訂定,並不包括淡水域。淡水生 態系是屬於陸域的生態系。因此本章所論述的內容只能針對海洋而已。海洋可以 調節氣候,產生氧氣,吸收 CO2,故為地球上最大的維生系統。她貢獻了全球約 50% 的淨初級生產力 , 提供了全球生態系約三分之二的服務價值。海洋也蘊藏著豐 富的資源,全球約有 3 億人以海洋漁業為生,其中 90% 從事小規模的家計型漁業。 海洋是地球上生命的起源地,是生物多樣性的寶庫。海洋生物不但是基礎科學研究 的重要材料,在遺傳資源利用、醫藥、民生、保健、能源、旅遊及仿生材料等方面 的應用更是潛力無窮,故海洋可說是人類福祉和生計的支柱,也是人類可否永續存 活的關鍵。 然而,由於工業化革命、人口膨脹後對海岸土地利用及漁業資源的需求增加 等原因,在過去這五、六十年內,人為的過漁、棲地破壞、污染、外來入侵種,以 及氣候變遷等因素,使全球 41% 的海洋受到了嚴重影響。海洋生物多樣性正在迅 速地喪失,情況十分危急。其挽救工作正處於「臨界點」狀態,如再不積極來進行 海洋保育及復育,而錯失此黃金救援時刻,則將淪為萬劫不復之境。如何來扭轉頹 勢,拯救海洋,生物多樣性公約組織 (CBD) 每兩年舉行一次的締約方大會 (COP) 中,海洋保育的議題乃日益受到重視。聯合國在 2015 年所訂立的永續發展目標中 的 SDG-14,即為海洋生態系之保育及永續利用。

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聯合國永續發展目標 策略、埋論與實踐

二、永續發展目標、標的及策略 14.1 到 2025 年,應預防和大幅減少各類的海洋污染,特別是來自陸源的海洋廢棄 物和優養化。 沿海地區的人口密度的快速增長,會增加沿海土地開發利用、捕魚活動和水 產養殖的需求,多少會造成沈積物及優養化問題。此外,重金屬和有害物質、 廢水、農藥、肥料、垃圾,特別是塑膠和微塑膠粒的問題十分嚴重。新的廢 水處理技術和廢物管理計劃或許有用,但各國的處理能力不一。「聯合國海 洋法公約」雖對處理陸源污染提供了一個法律架構,在「保護海洋環境免受 陸上活動污染全球行動綱領」中,也有 98 個國家制訂了國家行動計畫,但因 許多國家下水道系統和廢水處理廠的不足,對海洋仍構成威脅。在減少沉船、 碰撞和擱淺等災難性事件造成的船舶污染,國際上已有「國際防止船舶造成 污染公約」,但許多港口的除污設施仍不足。船舶運輸及壓艙水等所帶來的 外來入侵種的問題,在過去 40 年來,雖已有全球規則和標準,但仍在全球各 地仍未能統一施行。 14.2 到 2020 年,對海洋和沿海生態系進行永續管理和保護,包括加強災後復原能 力。 水下生物

永續管理生態系需要有好的科學資訊、資料、知識和方法。在推動海域空 間規劃及綜合沿岸和海洋管理方面,許多國家仍缺乏強有力的權責機構, 立法及有效管理,監測的系統,資料的蒐集分享,及社區的參與。劃設完 全 禁 漁 區 (Exclusively No-Take Zone) 可 達 到 生 態 系 取 向 管 理 (Ecosystem Approach Management) 的目標,也對加強災後或已劣化棲地的復原力有所 助益;此外,改變海鮮文化,少吃食物網高層的魚類,可以減緩生態系營養 層級 (Trophic Level) 數目的下降。

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14.3 減少並解決海洋酸化的影響。 科學家研究發現,如果大氣中 CO2 的濃度太高使海洋酸化嚴重時,許多有碳 酸鈣介殼的海洋生物,包括浮游動物都會因為外殼的溶解或無法成殼而死亡, 導致整個海洋生態系的崩盤 (IPCC, 2014)。但這部分的研究以及對社會經濟 影響的研究尚不足,故依據預防原則應大幅減少向大氣中排放的 CO2。因此,

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如何有效執行「聯合國氣候變化綱要公約」下的「巴黎協定」或落實國家自 主減排目標的承諾即十分重要。目前,國際上並沒有一項國際文書來減輕酸 化對海洋的影響,但可從加強保護珊瑚礁、以及海岸的紅樹林、海草床、沼 澤等沿海溼地來努力,這些濕地可以增加「藍碳」(Blue Carbon),藉碳匯功 能來減輕氣候變遷的衝擊。 14.4 到 2020 年,能有效監管過度漁撈,以及非法的、未報告的、未受監管的 (IUU), 或毀滅性漁法。 各國改善過漁的努力往往因為欠缺科學管理、資料未公開及治理不力而受 阻。 公 海 資 源 的 管 理 雖 有「 聯 合 國 海 洋 法 公 約 」、「 聯 合 國 魚 類 種 群 協 定」、聯合國糧農組織 (FAO) 的「預防、阻止和消除非法丶未報告及未受規 範 的 漁 業 (Illegal, Unreported and Unregulated Fishing, IUU) 的 捕 撈 活 動 港口國措施協議」,以及區域型國際組織 (Regional Fisheries Management Organization, RFMO) 等,來規範在公海上捕魚的秩序,或是對若干大型魚 類資源有訂定捕撈的配額 ( 責任制漁業 )。但由於訂的配額太高,以及在公海 上難以有效監管的情況下,大型魚類的資源仍在持續下滑。因此除了要加強 各國漁業管理,提高罰則之外,也有必要從改變消費行為,亦即永續消費的 方向來著手,如推動生態標章或海鮮指南。2003-2015 年全球經過認證的海 產品產量已增加了 40 倍,達全球產量的 14%。此外,減少棄獲及誤捕、淘 汰破壞性大的漁法也很重要。改進漁業管理可能代價高昂,但資源恢復的收 益遠遠大於管理成本,平均收益–成本比率超過 10:1(Costello and Mangin, 2015)。 14.5 到 2020 年,依照國內和國際法,並根據現有的最佳科學資料,至少應保護 10% 的沿海和海洋區域。 挽救海洋生物多樣性以劃設海洋保護區最為簡單、經濟、有效。此乃因生物 多樣性涵蓋基因、物種及生態系三個不同的層次;基因由生物個體或物種所 承載,而物種又是生態系的基本成員,因此若要保護基因的遺傳多樣性,便 要從保護物種開始;保護物種則必須加強生態系的保護,所以,棲地保護仍 是防止生物多樣性喪失最有效的工具 ( 圖 14-1)。

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圖 14-1、棲地保護是治本較物種保育的治標更為重要

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過去 20 年,全球海洋保護區的數量和面積正急劇增加;目前有超過一萬五千 個海洋保護區,涵蓋近 2,300 萬平方公里。但大部分海洋保護區面積均甚小, 少數幾個大海洋保護區(>10 萬 km2)所劃設位置偏遠,代表性及有效性可 能不足 (Jones and Santo, 2016)。目前全球海洋保護區雖已佔了各國可管轄 的專屬經濟海域面積的 15.9%,但各國的海洋保護區的面積比差異很大,如 果將公海或國家管轄範圍以外 (Area Beyond Jurisdiction,簡稱 ABNJ) 的面 積計入,則海洋保護區面積比只剩 6.3%,離 2020 年的 10% 的目標仍遠;此 外,在海洋保護區總面積中僅約 1.89% 是完全禁漁區。管理無效更是海洋保 護區目前面臨的最大問題 (Edgar et al., 2014),其原因包括:認知不足、多 重管轄和決策各自為政、不同使用者間互相衝突、治理不力;各權益方,包 括地方社區,往往未能充分參與海洋保護區的劃設和管理 (Sumaila, 2010)。

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14.6 到 2020 年,禁止會造成生產過剩及過度漁撈的補助,消除會助長 IUU 漁撈 的補助。 負面的補貼只會助長破壞生物多樣性,並使過漁更為嚴重。雖然世界貿易組 織對此議題已討論十多年,但漁業補貼與貿易、生態永續性和社會經濟發展 的關係複雜,特別在以選票至上的國家,不易取消漁業補貼的政策。迄今國 際上仍然沒有形成多邊架構來制約漁業補貼,但漁業補貼如改為正面,則會 帶來許多的好處。近年來,已有一些國家開始推動這項改革。

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14.7 到 2030 年,利用永續管理漁撈業、水產養殖業與觀光業來提高海洋資源永續 利用對小島國 (SIDS) 與低度開發國 (LDCs) 的經濟利益。 所有小島嶼開發中國家都是「聯合國海洋法公約」的締約國。小島嶼開發中 國家面臨一些特殊的挑戰,包括:人口少、資源有限等,易受自然災害和外 部的衝擊,高度依賴外國進口,且本身難有機會創造規模經濟,而海運是通 向全球市場的生命線。因此在小島國中,漁業和旅遊業是主要賴以為生的行 業。在許多小島嶼開發中國家,旅遊業占國內生產總值的四分之一以上。不 過,旅遊業的快速增長,往往也會造成脆弱的棲地和生物多樣性消失、海洋 污染、廢物管理不當、資源消耗和競爭等,都已威脅到小島嶼開發中國家未 來漁業的永續發展。 14.8 提高科學知識,發展研究能力,轉移海洋科技,以改善海洋的健康,促進海 洋生物多樣性對開發中國家的發展貢獻。 大多數國家都設立了一些科研機構,來推動海洋科學的活動或計畫。但目前 的進展仍然不足。特別是在生態系的服務功能、生態系保護和恢復、生態極 限、臨界點、社會 - 生態復原力等課題。海洋科學需要設法加強海洋監測網 以瞭解各種威脅,例如:氣候變化、污染、海岸侵蝕和過度捕撈等帶來的累 積影響。在各層級均需要有開放的資料庫來彼此交流分享經驗與成果。「聯 合國海洋法公約」中有明確支持海洋的技轉,但沒有促進技轉移的全球機制。 目前技轉的途徑是透過國家間的雙邊合作,或通過聯合國機構和國際組織, 例如:政府間海洋學委員會、國際海事組織、糧農組織和國際海底管理局等 來進行。 14.9 提供小規模人工漁撈業者取得海洋資源與進入市場的管道。 據估計,個體漁民和勞工人數占全球漁撈業和相關活動就業人口的 90% 以 上,但其漁獲量卻不到全球漁獲量的 35%。在一些開發中國家、包括小島嶼 開發中國家,小規模漁業 (Artisanal Fisheries) 提供 60% 以上的蛋白質攝取 量。許多原住民及其社區也依賴小規模漁業。但個體漁業在糧食安全和營養 方面的作用往往被低估或忽視。過去有些國家的政策多半在發展大資本的遠 洋漁業,反而會產生過漁、耗油、危險、能養活的人口有限的問題。因此有 必要恢復傳統小規模或家計型的漁業。這也符合日本正在推動人與海和諧共 處,「生產、生活、生態」三生一體的「里海」倡議 (Satoumi Initiative)。

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14.10 確保「聯合國海洋法公約」(UNCLOS) 簽約國全面落實國際法。 在執行國際海洋海域法律架構方面這幾年來,已取得了令人鼓舞的進展。目 前聯合國正在修訂「聯合國海洋法公約」及其執行的相關協定,包括關於永 續漁業、船舶污染、海上安全、大氣污染、危險物質釋入環境、保護某些物 種或棲地,和生物多樣性保護和永續利用等。此外聯合國大會已決定根據「聯 合國海洋法公約」制定一項關於公海海洋生物多樣性的保護和永續利用的法 律文書。國際海底管理局也已著手制定規章,來管理在海床和其底土開採活 動的影響。

三、國際發展情勢與成功經驗 科學家根據資料庫作進一步的分析後,發現全球每年真正的漁獲量要遠比 FAO 根據各國政府所呈報的統計數字要高出甚多。如果此一頹勢無法改善,預估到 了本世紀中期,我們的下一代將面臨無魚可捕、無魚可賞,科學家也將面臨無魚可 供研究材料的窘境。到時候如果還想要吃海鮮,大概只能買到養殖的種類。換言之, 海洋漁業之產業也將正式走入歷史。此種不永續的現象,正是我們這一代,不論您 是 30 歲、50 歲或 70 歲都應要肩負的責任。在各項破壞海洋生物多樣性的人為因 子中,又以: 水下生物

(1) 過度捕撈:過度捕撈最為嚴重,過漁的結果使海洋生態系營養層級以每 十年下降 0.1 的速度在減少,食物網頂層的掠食者的 70% 到 80% 均已 呈現過度捕撈的狀態。野生魚類的產量已有一半被養殖的種類所替代。 海洋魚類的體型也愈來愈小,此即所謂的「體型小型化」的問題。因此 全球各國政府均在其管轄水域陸續推出許多「限漁」或是「慢魚」的措 施,或是利用各種新科技來加強對漁船作業的監控以及提高罰則;或是 朝發展外海養殖及對環境友善的永續養殖方向來努力,以減少捕撈野生 魚類的壓力。中國大陸在東海、臺灣海峽及南海已施行多年的季節性全 面休漁的政策也已發揮一定的成效。在國家管轄以外的公海,聯合國正 在修訂「海洋法公約」,未來應可有效地加強對於公海資源的保護。 美國阿拉斯加的漁業管理可說是全球的典範,因為他們只能捕撈資源

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量的 10%,而並非過去所謂的最大持續生產量 (Maximum Sustainable Yield,簡稱 MSY) 的 50%。此外,阿拉斯加早在六十年前在立州的州法 中即已明示:「魚群為全民共同財產、永續管理方式、禁止漁業專有權。」 同時採取七項措施來管理漁業:(1) 用科學數據捕魚、(2) 漁船行蹤摸透 透、(3) 執法密不通風、(4) 限量分配、(5) 規定捕魚工具、(6) 魚的來歷 全揭露、(7) 消費者憑證安心買等,使得該州的漁業資源得以永續利用。 (2) 棲地破壞:主要發生在沿近海域,因為許多沿海國家的濕地不斷地被開 發利用,不是填海造地,就是與海爭地,推動大型的臨海工業區、闢建 淺海養殖池、漁港、道路、新市鎮、機場、垃圾掩埋場、海邊遊憩區等 開發案。又,為了防止海岸侵蝕、海潮侵襲、海水入侵,以及人民生命 財產的安全,又投置了許多消波塊及興建海堤,逐漸將自然海岸變成了 人工海岸,不但剝奪了人民親海的機會,海洋生物更因為喪失了天然潮 間帶的棲地環境,而使其族群的存活率大大降低,譬如:鱟、椰子蟹、 海蛇、海龜、海星、各種貝介類及魚類的稚魚等。在海邊過量且毫無管 制的遊憩活動,特別是對珊瑚礁、潮間帶破壞最烈。亞潮帶海底棲地, 因底拖網及珊瑚漁業所帶來之破壞更有如砍伐海底的熱帶雨林。在海岸 或陸地高山上的濫墾濫伐,或是在河床上盜採砂石等,每逢下雨,沙泥 或是土石流所夾帶入海的泥砂,亦對岩礁生物造成衝擊。因人為活動所 造成的海岸棲地破壞問題,各國的情況差異很大。許多先進的國家乃至 於一些大洋洲的島國都十分重視海岸棲地的保護。鮮少與海爭地,或將 海岸水泥化。底拖網亦被視為不永續的漁法,而被逐漸淘汰或完全禁止。 劃設海洋保護區是防止過漁及棲地被破壞最簡單的方法。近五年來,全 球海洋保護區的數目及面積正快速地增加。澳洲則是全球推動海洋保護 區的典範,澳洲政府近年來增設了 40 幾處的海洋保護區,使全澳洲海 洋保護區總面積達到 361 萬 km2,幾乎佔該國專屬經濟海域 (EEZ) 面積 的一半。

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(3) 海洋污染:來源主要包括來自河川、農業和工業廢水、城市下水道的污 水、都市或工業廢水、大氣沉降、非法或任意傾棄、事故 ( 如洩油 )、 廢棄的漁具漁網、海上運輸和近岸活動 ( 如海底採礦 ) 等。由農業排放 水 所 造 成 沿 海 死 亡 區 (Dead Zone) 的 數 目, 自 1990 年 起 已 經 倍 增。 80% 是源自陸地的海洋垃圾中,又以無法分解的塑料的問題最為嚴重。 塑膠碎片的量以每 10 年增加一倍的速度在快速累積,分解的塑膠微粒 (Microplastics) 更是充斥在海灘及海洋之中,許多被海洋生物所誤食, 最終進入食物鏈,不但危及海洋生物的生存,也會影響人類的健康。廢 棄的魚網也會讓許多的海洋哺乳類、海龜、海鳥以及魚類因為不幸纏繞, 無法脫身而造成死亡。因此近年來「世界海洋日」的主題都是以減少海 廢為訴求。在這幾屆的 CBD 締約方會議以及聯合國大會的 SDG-14 討論 時,海廢及塑膠微粒均為重要的議題。在美國 5 Gyres Institute 的努力 調查下,已促使美國政府在 2015 年簽署「無柔珠水域法」。國際淨灘 的活動,在這幾年來更是在全球各地如火如荼地展開。

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(4) 外來入侵種嚴重影響原生生態系:入侵種主要來自許多跨洋航行的商船 或遠洋漁船的船底所攜帶附著生物 (Biofouling Organisms)、貨櫃輪的 壓艙水 (Ballast Waters)、為發展水產養殖或水族觀賞業所引入的外來 種、有意或無意的逸出或宗教放生行為,以及旅遊業等帶來的外來入侵 物種。澳洲及紐西蘭甚為重視壓艙水引入外來入侵種的問題,故不但有 完整詳細的調查監測計劃,也早已立法不准壓艙水在近岸水域排放。新 加坡的科技部亦正大力支持利用生物科技方法來防治壓艙水帶來的入侵 生物的研究計劃。 (5) 氣候變遷:對海洋生物多樣性的影響主要包括五方面:水溫升高、海水 酸化、海流改變、海平面上升、及颱風增強之效應。過去大家只注意到 海水升溫,會引起珊瑚白化、漁場或時空分布的改變;但近年研究發現, 人類活動排放的全部 CO2 中,有四分之一會被海洋吸收,提高了海水的 酸度 (pH 值降低 ),造成海洋酸化 (Ocean Acidification)。研究結果顯示, 人類自工業革命開始以來,海洋的酸度已增加 27%,據預測,到 2050

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年,海洋酸度可能會增加 150%,這將對生態系的服務功能產生嚴重影 響。

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四、臺灣特色與國內實例 臺灣由於特殊的地理位置及海洋環境條件優越,造就了臺灣豐富的海洋生物 多樣性。根據 TaiBNET(=TaiCOL) 上的登錄 (http://taicol.tw),臺灣的海洋生物應 有約 13,000 種,占臺灣本土 58,900+ 的四分之一。臺灣的土地面積只占全球的 0.025%,兩百浬經濟海域 (EEZ) 只占全球 0.32%。標準化後,臺灣的海洋生物物 種數如分別以土地及 EEZ 的面積比來計算,則我國較他國平均分別高出了 411 倍及 31 倍。因此臺灣可說是「生物多樣性之島」,非常值得我們慶幸與驕傲。譬如臺 灣的魚類總種數,現已累計近 3,200 種,占了全球約十分之一。臺灣海洋生物多樣 性高的主要原因,是因臺灣位於全球海洋生物多樣性最高之「東印度群島」區 ( 或 稱珊瑚三角 ) 之北緣,地處全球最大歐亞大陸板塊及陸棚區的邊緣,同時具有深海 及陸棚的海洋環境;以及位在東海、南海及菲律賓海三個「大海洋生態系」(Large Marine Ecosystem) 或「生態地理區」之交會處,故有「生態交會區」(Ecotone) 之效應。此外,臺灣本島,含離島的海岸線總長度不過 1,600 公里長,但因海流、 底質、水溫、深度及地形多變化,使棲地 ( 生態系 ) 十分多樣化,造就出珊瑚礁、 藻礁、岩岸、河口、紅樹林、沙灘、潟湖、沙泥底、大洋、深海、熱泉、冷泉、海 底山等各種不同海岸或海洋生態系,提供各種不同海洋生物棲息、繁衍與生長的環 境。 在「棲地保護」方面,1984 年 -2014 年內政部陸續成立墾丁國家公園、東沙 海洋國家公園、台江國家公園、澎湖南方四島海洋國家公園等,以及由各種不同法 令所劃設的「海洋保護區」共有七、八十處以上。如將一個魚種、一個漁期、一種 漁具漁法的限漁管制均視為海洋保護區的面積,則我國海洋保護區的面積比高達 47%(以含「內水」在內之臺灣領海面積為分母,並非以國際標準的專屬經濟海域 (EEZ) 當分母)。因此海洋保護區所占的面積比的高低,應不如有效管理來得重要。 在「物種保育」方面,從 2008 年起也陸續有鯨鯊、龍王鯛及隆頭鸚哥魚等三種海 水魚被列入禁捕名單,種數雖少,但多少也發揮海洋保育教育的效果。又為了積極 復育魚類資源,政府早在 1980 年代即已在全省各地海域設置人工魚礁,實施種苗 放流,惟其成效仍然有限。2000 年代起政府亦開始積極調整漁業政策,期望漁業 經營型態由「獵捕型」轉為「放牧型」,漁業不再追求增產而改為重質不重量的零

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成長,蒐購老舊漁船,漁船限建,獎勵休魚,輔導漁民轉業,發展娛樂漁業,推動 淺海養殖,並開始推動多項「限漁」措施,包括漁具、漁法、漁期 ( 季 )、魚種、 体長大小、總量 ( 責任制漁業 )、船數、漁場 ( 區 ) 的限制,以及保育宣導及取締非 法捕魚等。 照理說經過這幾十年來的努力,臺灣的漁業資源應會漸有起色,但是實際上卻 非如此。其原因除了全球海洋環境的惡化,以及氣候變遷之外,人為因素應更難辭 其疚。但因各種因素交互作用,不易釐清,因此各部常易相互卸責,無法對症下藥。

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為配合 CBD 締約方大會通過之「行動策略計畫」,2001 年行政院推出「生物 多樣性推動方案」,永續會生物多樣性組依據推動方案再制定行動計畫。計畫中列 有許多量化與非量化指標。2003 年在行政院永續會制定的「永續發展指標」中, 與海洋有關的有海洋污染、自然海岸線的比例、海洋保護區面積比及過漁指標等四 項。2011 年「生物多樣性行動計畫」再依據愛知目標作滾動修訂,2015 年依聯合 國的永續發展目標,以及未來 15 年的國際發展進程再作滾動修訂。但我國生物多 樣性行動計畫執行迄今已十餘年,仍缺少可量化指標的趨勢圖,以致無法掌握生物 多樣性變化的趨勢究竟是變好或變壞,以及各相關部會所實施的管理措施是否有 效。因此,林務局乃在 2015-2018 年推動「建置國家生物多樣性監測與報告系統計 畫」(Taiwan Biodiversity Observation Network, TaiBON) 計畫,目前正在草擬多 項海域監測指標,期望未來各部會均能積極主動、認真負責來執行,則臺灣的海洋 才會有永續利用的可能。

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五、結語 臺灣四面環海,海域面積是陸域的 4-5 倍,但國土規劃、資源保育、國際事務、 環境保護乃至於環境教育,均因過去重陸輕海、重經濟輕環保、重選票輕永續而被 輕忽。目前與海洋保育相關工作仍分散在十多個不同的部會局署之中,例如:過漁 ( 漁業署 )、棲地破壞 ( 水利局 )、污染及氣候變遷 ( 環保署 )、外來種及保育類 ( 林 務局 )、研究 ( 科技部 )、教育宣導 ( 教育部 ) 等。在各機關仍有本位主義,事權不 統一,公權力不足,管理不夠落實,以及民眾海洋保育觀念與守法精神落後的情況 下,臺灣的海洋生態及漁業資源仍會每況愈下。此外,若干海洋的政策並不永續, 如補貼漁船用油、外籍漁工或遠洋漁船船員薪資等會造成過漁的負面補貼。種苗放 流和人工魚礁雖受到漁民歡迎,但種苗放流的成效因追蹤評估不易,其成效迄今仍 有爭議;人工魚礁雖有成效,但有變成副漁具的疑慮,難以達到培育資源的目的。 限漁、禁漁 ( 保護區 ) 或休漁是正確的方向,但卻不易推動。展望未來,期盼政府 能夠加強 IUU 的管理取締,以及減船、減港、加強輔導漁民轉業及推廣娛樂漁業或 休閒漁業,仿效日本的里海推動尋回臺灣的「里海」行動;建立釣魚之證照及稅制, 以及釣魚守則;加強調查研究及建立正確且可公開的資料庫;加強海洋保育的教育 宣導、推動生態標章及海鮮指南來改變只有海鮮文化的海洋文化等。 保育工作有三帖藥:研究、教育及立法。唯有靠研究才能了解如何保育在海洋 相關的立法工作上,近年來已有一些突破性的進展,如 2011 年通過「環境教育法」; 2015 年「濕地保育法」、「海岸管理法草案」、「海洋四法」,包括:「海洋保育署」 及「國家海洋研究院」,及「國土計畫法」均已通過立法。但「海洋保育法」、「海 洋基本法」或「海域管理法」等均尚未立法。目前遭政府擱置的海洋保育的專責單 位在正式成立之後,如能有足夠的人力、物力來推動,則臺灣才能真正成為一個永 續海洋的國家。

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10. UN-GA Secretary-General, 2017. “Preparatory process of the United Nations Conference to support the implementation of sustainable development goal 14: Conserve and sustainably use the oceans, seas and marine resources for sustainable development.” UN-GA 71 Sustainable development Oceans and the law of the sea: Session Agenda items 19 and 73 (a), A/71/733.

11. World Bank, 2014. “Trade in Fishing Services: Emerging Perspectives on Foreign Fishing Arrangements”, Environmental and Natural Resources Global Practice Discussion Paper, No. 1.

239


第十四章: 水 下 生 物

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第十五章

陸地生物 李培芬 教授/國立臺灣大學生態學與演化生物學研究所

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第十五章: 陸 地 生 物

陸地生物 一、前言 聯 合 國 2015 年 所 提 出 的 永 續 發 展 目 標 (SDSN Secretariat, 2015;UN Sustainable Development Goals, 2017) 中的第 15 項:陸地生物(Life on Land, 簡稱 SDG-15),「Life」一詞可以用生物多樣性和生態系來詮釋,涵蓋陸域生態 系 ( 含淡水域 ) 與生物資源,或直接以陸域生態來代表。生物資源為可再生性,只 要取之有節制,可確保其生生不息,被人類永續利用,此即為「保育」。在陸地生 物中,森林生態系與其內的自然資源是關注的重點之一,森林提供生物棲息的空間 和資源,約有 80% 的陸地生物依賴森林,16 億人類的生活也仰賴森林。農業的生 產需求是造成森林被破壞的主因,畜牧的牛、羊、豬等養殖、農作物 ( 例如:稻米、 玉米、各種豆類、棕櫚油、蔗糖等 ) 生產、非法性的砍伐或盜採,林火的發生,均 可能造成森林生態系的破壞、減少或消失。 生物多樣性是指地球上的生物與其相關的連結,項目眾多,且互相串連,一般 常區分成基因、物種與個體和生態系三個層面。對人類而言,森林的伐除造成生物 多樣性 ( 基因、物種和生態系與其功能 ) 的喪失,降低土壤的肥沃度,衝擊氣候變 遷的調適能力,也加速土地的劣化,更可能促成外來入侵種的危害。對於仰賴這些 資源維生的人類,由於生態系內營養鹽的流失,影響巨大,尤其是一些經濟面稍差 的國家。而土地的劣化將更進一步衝擊到民生的各項課題,例如:居住品質、糧食 生產等,加速生存條件的崩壞。21 世紀的人類面臨許多的生態課題,尤其是土地和 資源的不當利用、污染、外來種和氣候變遷等課題,更是嚴峻。這些課題對於人類 的永續發展非常關鍵,維持陸域生態良好品質不僅有助於野生動植物的存活,更因 為這些生物多樣性的支持,提供人類許多的生態系服務,包括:吸收二氧化碳、釋 放氧氣、提供食物、土壤改良、污水淨化、垃圾分解、生態旅遊、氣候調適等。因此, SDG-15 希望在 2030 年前,藉陸地生物的維護與保育,提供人類永續發展的基礎。

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聯合國永續發展目標 策略、埋論與實踐

二、永續發展目標、標的與策略 ( 一 ) 目標與子目標 SDG-15 是:保護、復育並促進陸地生態系的永續利用,以永續的理念 經營森林,對抗土地的沙漠化、制止並扭轉土地的劣化,終止生物多樣性的 喪失。依此目標,提出 12 項執行子目標,分別是: 15.1 遵守國際公約的要求下,在 2020 年前,確保陸地生態系和淡水生態系與 其生態系服務的保育、復育和永續利用,尤其森林、濕地、山區和乾旱 地。 15.2 在 2020 年前,提倡並執行各類型森林資源的永續經營措施,停止森林砍 伐,復育受損的森林,大量地增加造林、育林、復林面積。 15.3 在 2030 年前,復育劣化土地和其土壤,包括因為沙漠化、乾旱化、淹水 而受損的土地,努力達成一個沒有土地劣化的世界。 15.4 在 2030 年前,確保山區生態系 ( 包括生物多樣性 ) 的保育,進而增強其 能力,提供人類永續發展所需的利益。 15.5 使用緊急和重要的行動方案來減少自然棲地的劣化,達成在 2020 年前, 可以防護受威脅物種免於滅絕的命運。 15.6 在遵守國際公約的要求下,針對遺傳資源的利用,提倡公平、公正的共 享機制,並提倡接觸這些資源的適當作法。

15.8 到 2020 年前,針對陸域生態系和淡水生態系的外來種課題,制定策略, 防止外來種的引進,顯著的降低外來入侵種的危害與衝擊,控制並根除 優先處理的外來種。 15.9 到 2020 年前,將生態系和生物多樣性的價值整合,納入國家和區域性的 土地規劃、開發過程、脫貧策略和造林作為內。

陸地生物

15.7 採取緊急的行動方案,制止保護性野生動物的狩獵和販賣行為,針對這 些非法的作為在需求面和來源面上提出改善措施。

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15.a 為了要保育並永續的利用生物多樣性和生態系資源與服務,應竭盡所能 動員並顯著的增加財務資源,進行改善作為。 15.b 從所有來源和各個層面調集大量資源,提供資金於森林永續經營,提供 適當獎勵給開發中國家,推動類似的經營管理,包括:促進保育和造林。 15.c 加強全球支持的力度,致力於打擊偷獵和販運受保護物種,包括增強地方 社區的能力,以追求永續性生計的機會。 243


第十五章: 陸 地 生 物

( 二 ) 評估指標 目標之施行必須有指標作為檢驗成效之驗證,在 SDG-15 中,也有一 些可以使用的評估指標,例如:世界銀行採用保護區的面積與受威脅物種 數目作為指標 (World Bank, 2016),SDG 指標的機構間專家群(The InterAgency and Expert Group on SDG Indicators,簡稱 IAEG-SDGs)建議 14 項評估指標 (IAEG-SDGs, 2016),這些指標也被用來評鑑各國在 SDG 的達成 度 ( 表 15-1)。 事實上,評估指標可以使用各區域之現有指標為內容,例如:歐盟在 SDG-15 的評估指標就與表 15-1 中的 IAEG-SDGs 建議的內容不同,採用陸域 保護區的完整度 (Sufficiency of Protected Terrestrial Sites)、常見鳥類指標 (Common Bird Index)、人工化土地覆蓋 (Artificial Land Cover) 等 (European Union, 2016)。因此,SDG-15 若施用於臺灣,亦可以依據資料的狀態做適度 的修改 ( 表 15-1)。

表 15-1、IAEG-SDGs 建議之 SDG-15 評估指標與臺灣可採行的評估指標

子指標

IAEG-SDGs 建議評估指標

臺灣可採用評估指標

15.1 遵守國際公約的要求下,在 15.1.1 森林面積與國家面積比 15.1.1 可以採用 2020 年前,確保陸地生態 率 15.1.2 可以採用 系和淡水生態系與其生態 15.1.2 以生態系區分,陸域生 系 服 務 的 保 育、 復 育 和 永 態系和淡水域生態系的 續利用,尤其森林、濕地、 重要區域被納入保護區 山區和乾旱地 的比率 15.2 在 2020 年前,提倡並執行 15.2.1 永續森林經營的進展 各類型森林資源的永續經 營措施,停止森林砍伐,復 育 受 損 的 森 林, 大 量 地 增 加造林、育林、復林面積

15.2.1 可以採用

15.3 在 2030 年前,復育劣化土 15.3.1 劣化地面積與國家面積 15.3.1 可以採用,但須定義劣化 地 和 其 土 壤, 包 括 因 為 沙 比率 地 漠 化、 乾 旱 化、 淹 水 而 受 損 的 土 地, 努 力 達 成 一 個 沒有土地劣化的世界

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聯合國永續發展目標 策略、埋論與實踐

子指標

IAEG-SDGs 建議評估指標

臺灣可採用評估指標

15.4 在 2030 年前,確保山區生 15.4.1 山區生物多樣性區域被 15.4.1 可以採用 態系 ( 包括生物多樣性 ) 的 保護的狀態 15.4.2 可以採用 保 育, 進 而 增 強 其 能 力, 15.4.2 山區的植物覆蓋指標 15.5.3 建議可以增加臺灣繁殖鳥 提供人類永續發展所需的 類大調查的成果的繁殖鳥 利益 類數量 15.5 使用緊急和重要的行動方案 15.5.1 紅皮書名錄 來 減 少 自 然 棲 地 的 劣 化, 達成在 2020 年前,可以防 護受威脅物種免於滅絕的 命運

15.5.1 本項修正為保育類野生動 物名錄,至於植物部分可 以採用臺灣植物紅皮書中 所建議的名錄。 15.5.2 建議可以增加臺灣繁殖鳥 類大調查 ( 繁殖鳥類 ) 與 新年鳥類調查 ( 遷移性鳥 類 ) 的成果

15.6 在遵守國際公約的要求下, 15.6.1 採行立法、行政與政策 15.6.1 本項可修訂為我國是否有 針 對 遺 傳 資 源 的 利 用, 提 架構於遺傳資源的公 採行遺傳資源的公平、公 倡公平、公正的共享機制, 平、公正的共享機制的 正的共享機制的政策或立 並提倡接觸這些資源的適 國家數目 法 當作法 15.7 採取緊急的行動方案,制止 15.7.1 野生動物貿易中的非法 15.7.1 本項可能會因為相關資料 保護性野生動物的狩獵和 狩獵野生動物的比率 不足而有無法執行的困 販 賣 行 為, 針 對 這 些 非 法 擾,建議以查獲之非法走 的作為在需求面和來源面 私保育類野生動物數量作 上提出改善措施 為評估 陸地生物

15.8 到 2020 年前,針對陸域生 15.8.1 採行國家立法與投注資 15.8.1 本項建議修改為我國是否 態系和淡水生態系的外來 源於防止或控制外來入 有立法或投注資金於外來 種課題,制定策略,防止外 侵種的國家比率 入侵種的防止或控制,並 來 種 的 引 進, 顯 著 的 降 低 統計相關的移除或防制、 外來入侵種的危害與衝擊, 改善計畫 控制並根除優先處理的外 來種

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第十五章: 陸 地 生 物

子指標

IAEG-SDGs 建議評估指標

臺灣可採用評估指標

15.9 到 2020 年前,將生態系和 15.9.1 愛知目標所提出的生物 15.9.1 可以執行。 生 物 多 樣 性 的 價 值 整 合, 多樣性策略計畫中目標 15.9.2 建議可以統計環境教育內 納入國家和區域性的土地 2 ( 將生物多樣性的價 有關生態系與生物多樣性 規 劃、 開 發 過 程、 脫 貧 策 值整合到國家和地方發 的課程與參與人數。 略和造林作為內。 展、消除貧窮策略與規 劃過程,並納入國家財 務會計報告系統 ) 的進 展。 15.a 為了要保育並永續的利用生 15.a.1 官方在生物多樣性和生 15.a.1 可以執行。 物多樣性和生態系資源與 態系保育與永續利用上 服 務, 應 竭 盡 所 能 動 員 並 對於大眾的宣導、協助 顯 著 的 增 加 財 物 資 源, 進 與基金投注。 行改善作為。 15.b 從所有來源和各個層面調集 15.b.1 官方在生物多樣性和生 15.b.1 可 以 執 行, 本 項 與 15.a.1 大 量 資 源, 提 供 資 金 於 森 態系保育與永續利用上 的評估指標內容相同。 林 永 續 經 營, 提 供 適 當 獎 對於大眾的宣導、協助 勵 給 開 發 中 國 家, 推 動 類 與基金投注。 似 的 經 營 管 理, 包 括 促 進 保育和造林。 15.c 加強全球支持的力度,努力 15.c.1 野生動物貿易中的非法 15.c.1 本項與 15.7.1 的評估指標 打擊偷獵和販運保護性物 狩獵野生動物的比率。 內容相同。建議以查獲非 種, 包 括 增 強 地 方 社 區 的 法走私保育類野生動物數 能 力, 以 追 求 永 續 性 生 計 量作為評估內容。 的機會。

三、國際發展情勢 2010 年,在日本愛知縣名古屋舉行的第十屆生物多樣性公約締約方大會,訂 定「愛知目標」(Aichi Targets),制定新的生物多樣性保育與永續利用目標,作為 2020 年達成的目標 (Aichi Biodiversity Targets, 2017)。SDG-15 與愛知目標雖然推 出時間並不相同,但卻有許多的相似性與關聯性,達成的目的是相似的,這也是國 際的發展趨勢。 愛知目標包含五大策略目標,其下再細分 20 項執行目標 ( 中華民國自然生態 保育協會,2011):

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聯合國永續發展目標 策略、埋論與實踐

策略目標 A:透過將生物多樣性納入政府和社會的主流,解決生物多樣性喪失的根 本原因。 其下有 4 項執行目標,重點在於:讓所有人認識生物多樣性的價值, 並了解可以採取的永續性保育作為。將生物多樣性的價值整合到國家 和地方發展或規劃過程,並納入國家財務會計系統。在兼顧國家社會 經濟條件下,遵守生物多樣性公約與相關的國際責任,致力於生物多 樣性的保育和永續利用或降低負面衝擊。採取步驟或計畫,執行永續 的生產和消費作為。 策略目標 B:減輕生物多樣性的直接壓力,並促進永續利用。 有 4 項執行目標,重點是:至少減半自然棲息地 ( 包括森林 ) 的喪失, 並顯著的減少棲息地的劣化和破碎化。針對人類利用的農業、水產養 殖及林業的區域都實施永續性的經營管理,以保育生物多樣性,將 農業利用和污染 ( 包括過度營養鹽 ) 控制在生態安全的範圍內。針對 外來入侵種,確定其入侵管道,控制或根除高優先處理的物種。對於 脆弱的生態系,降低人類對其之壓力,以維持其生態系的完整性和功 能。 策略目標 C:透過保護生態系、物種和基因多樣性,改善生物多樣性的狀況。 有 3 項執行目標,重點包括:有效而公平地經營管理一定面積的陸地 和淡水域區域,尤其是那些具有生態系服務特殊重要的區域。針對已 知瀕危物種防止其遭受滅絕,或改善這些物種的族群下滑狀況。保護 農業動植物和其野生親緣物種的基因,制定基因多樣性的保育策略。

共有 3 項執行目標,重點是:復原與並保育生態系,以確保其為人類 提供服務,透過這行行動,強化生態系的韌性,貢獻於對氣候變遷的 減輕與適應。透過國家立法程序,讓「名古屋議定書」有效運作,共 享遺傳資源。

陸地生物

策略目標 D:提昇生物多樣性和生態系服務為人類所帶來的利益。

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策略目標 E:透過參與性規劃、知識管理和基礎能力建設,強化執行工作。 其下有四項執行目標,主要是:發展政策工具,執行有效的國家生物 多樣性策略與行動計畫。針對生物多樣性的保育與永續利用,讓原住 民和地方社區人士有效且完全的參與,改善、共享、傳遞並應用有關 生物多樣性的科學與技術知識。在各層級機構中,顯著地增加執行策 略計畫的資金。

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第十五章: 陸 地 生 物

SDG-15 與愛知目標所提出的內容有全面性,但因為過於策略性、指標化,沒 有考量各國的特色與發展狀態,無法涵蓋各國所面對的特定、區域性問題,必須作 一些適度的修正。以臺灣為例,保護區的類型多,許多重要生態區域獲得適當的保 育。原始林已不執行伐除,土地也較少有沙漠化或劣化,但在陸域生態系中因為地 狹人稠,山地多,可用的土地有限,必需更為合理的利用和保育。在淡水生態系部 份,山高水急,淡水資源保存不易,雖然已有濕地保育政策,但在人口集中、工廠 林立的河段,也有污水排放的問題,在河川中下游到出海口的區域,水質受到污染, 造成水域品質下降,生物多樣性減少,生態系服務不佳。

四、臺灣特色與國內實例 ( 一 ) 生態特色 臺灣的生態系類型複雜,可再生的自然資源 ( 即生物資源 ) 豐富,生物 種數並非特別多,已有紀錄者達五萬六千多種,但特有種數量高,單位面積 所蘊含的物種密度,或森林佔臺灣陸地面積 ( 佔 60%),在地球上均是名列 前茅 ( 李培芬,2012)。臺灣是個島嶼,擁有多樣化的生態,北回歸線橫貫 臺灣中南部,使得北部地處亞熱帶,而南部則接近熱帶。加上島上高山林立, 山區氣溫隨海拔高度升高而降低,高山上因而形成了接近高緯度溫、寒帶的 氣候型態。因此臺灣島上兼具有熱、暖、溫、寒帶的四大氣候類型,提供適 應不同氣候的生物生存空間。高山林立的地形,也增加了許多生物棲息空間。 這種高度與地形的起伏變化,形成許多微棲地。這些條件促成臺灣多樣化的 物種、多樣化的生態系與生態系服務。 臺灣的植物從高山到海岸,正好可以比擬植物從高緯度的寒帶地區到赤 道區域的分布情形,因此臺灣的植物分布,可說是北半球植物分布的縮影。 臺灣位居東亞大陸邊緣,處在東亞候鳥棲移的路線上,使得臺灣成為候鳥遷 移路徑上的中繼站。每年的秋季與春季,都有大批候鳥路過臺灣,在臺灣短 暫停留歇息後,繼續旅程,如「國慶鳥」—灰面鵟鷹、赤腹鷹…等;有些候 鳥也會留在臺灣過冬,如黑面琵鷺。而春、夏之際,也有一批夏候鳥從南方 前來繁殖育幼,如八色鳥、黑嘴端鳳頭燕鷗等。 臺灣島上生物多樣性高,擁有許多獨特的特有種,牠們僅出現在臺灣。 特有種經常被列為保育的重點,因為這些物種常會反應出牠們所在區域的生 態特色;另外,有些分布範圍狹小的特有種,只要當地的生態環境受到威脅,

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聯合國永續發展目標 策略、埋論與實踐

就可能從地球上消失,需要特別的關注。放眼世界,臺灣的特有種比例高, 在臺灣的生物多樣性中,相當具有特色。

( 二 ) 生態問題 臺灣在不同時期的開發程度差異頗大。大致而言,以日治時期與光復至 今,臺灣森林所遭受的破壞最嚴重。當時許多的作為,沒有保育的理念,更 也無永續的概念,也沒有兼顧保育,導致許多自然資源遭受破壞,土地發展 史幾乎等同於生態破壞史(李培芬,2012)。臺灣生態呈現脆弱、易受擾動 的特性,比起大陸型的相似區域,在國土維護或復育工作上要困難許多。而 且,許多的生態環境、生物多樣性與自然資源,一旦遭受破壞,便很難再將 它復原。在氣候變遷的壓力下,島嶼生態系所受到的衝擊更為顯著,能採取 的因應對策,也因為腹地有限,而越困難。臺灣的人口眾多,土地資源有限, 一旦發生巨大衝擊,生態系欠缺緩衝區,脆弱度甚高,過去有許多的例子, 如梅花鹿、雲豹的野外滅絕與蝴蝶王國的消失,均已清楚地呈現這種情形。 1. 漠視生態的重要性

陸地生物

對於自然生態的漠視與破壞,是造成臺灣生態破壞的主因。在過去,由 於缺乏適當的生態教育,保育新聞得不到應有的重視。因此,大多數的人沒 有生態保育的概念,對於自然環境也缺乏永續利用的想法。政治上,缺乏高 瞻遠矚的政治家和理想者,僅著重於短期的經濟利益,對於環境保護的主張, 常認為是阻礙經濟發展,影響所及,社會上充斥了急功近利的想法。 2. 土地資源的不當開發 過去強調「人定勝天」,加上經濟發展優先的要求,沒有考慮到與自然 和諧共存,許多重要的生態環境,在不知不覺中遭到破壞,加上人口增加, 對土地的需求提高,改變了土地利用的型態,使得許多生物的棲息地受到破 壞或縮小,許多種野生動、植物因而瀕臨滅絕。

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3. 環境污染嚴重 陸域環境中農藥和殺蟲劑的大量使用,廢棄物、廢水的不當處置,造成 空氣、土壤與河川嚴重污染,許多生物的棲息環境遭受毒害。臺灣的主要和 次要河川中,半數以上充斥著各式各樣的污染,這些遭受中度以上污染的水 域,僅有少數生物或外來種可以生存。

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第十五章: 陸 地 生 物

4. 放生與外來種問題 放生可分為宗教性放生,以及育養的動物被有意或無意的放生兩大類。 宗教性放生從原有立意來看,是一件美事。但實際上,放生卻會對被放生的 動物,以及被放生的地區,造成很大的威脅。過去許多放生,常由某個地區 購買大量動物,將牠們帶到另一個地區放生,這些存活的動物常成為地區的 外來種。另一種放生是民眾刻意將所飼養的動物棄養,或不小心讓動物逃到 野外。無論有意或無意,其結果都是造成豢養動物進入自然的生態系,成為 外來種,不僅常常讓放生行為變成「放死」,喪失放生的美意,更會破壞生 態系的平衡,最後危及人類。 外來物種所造成的問題頗多,如排他性、危害經濟作物、和本土物種產 生競爭、雜交而造成本土種基因的污染等,這些物種出現的區域大多是遭受 破壞的環境,也常會變成這些區域的優勢種,所造成的為害將更為嚴重。最 有名的例子,如水域四處可見的福壽螺、埃及聖 和布袋蓮、南臺灣與澎湖 的銀合歡、都會區的白尾八哥和家八哥、森林中的小花蔓澤蘭、溪流與湖泊 中的琵琶鼠等。 5. 氣候變遷的衝擊 生態系是一個複雜的系統,在各個層級內,以及層級與層級之間都具有 錯綜複雜的交互作用關係。而且生態系屬於開放性,與環境因子和氣候產生 連結,並互相影響。氣候變遷對於生態系的衝擊,藉由這些交互作用在各層 級造成影響。而在生態系產生的改變,也會反向回饋,影響大氣的組成與氣 候狀況。氣候變遷已產生影響,這些變化有逐漸加速與漸趨嚴重的態勢。因 氣候變遷而造成生態系改變的環境因子,主要是二氧化碳濃度增加所造成的 改變,包括溫度上升、降雨型態與分布的改變、海平面上升、水質的改變、 極端氣候頻率與嚴重性的增加等。 在溫度方面,20 世紀全球平均氣溫上升,地表受冰雪覆蓋的區域因而減 少。海平面上升成為嚴重威脅,過去一百年,全球平均海平面已升高了 0.100.25 公尺。這些改變造成生態系的變遷,超過 80% 的物種,從無脊椎動物到 哺乳動物、禾草到樹木,均有一些明顯的改變,顯示氣候變遷對生態系已產 生影響,且範圍廣大。在氣候變遷的衝擊下,生態系功能的喪失、產品與服 務的減少,影響到人類的永續發展。

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聯合國永續發展目標 策略、埋論與實踐

臺灣有關氣候變遷對生態的衝擊研究,仍不夠完整,但以下幾個現象可 能與氣候變遷有關:熱帶蝴蝶種類和數量增多,原屬於菲律賓與東南亞地區 的熱帶蝴蝶,在臺灣出現的紀錄有增加的趨勢,而且這些蝶種在臺灣定居的 案例也逐漸增加;相對的,一些臺灣本土的蝶類,有向北部和中、高海拔擴 散的現象。臺灣的繁殖鳥類也有向更高海拔分布移動的現象;此外,海平面 上升也逐漸威脅臨海的陸地,威脅到一些重要生物的棲息地,例如:黑面琵 鷺。

( 三 ) 臺灣的發展 臺灣的自然保育,從 1970 年代開始萌芽,在 1984 年墾丁國家公園成立 後,邁入新的里程碑。隨著法令的新增或修改,民間保育意識的抬頭,保育 工作也如火如荼地展開。臺灣雖然不是聯合國的會員國,但也走上永續發展 的道路。隨著國際潮流的發展、民間意識的覺醒,永續發展的概念和需求, 逐漸進入政府的施政內容。

陸地生物

1997 年,行政院成立「國家永續發展委員會」。2002 年,行政院長游 錫堃有感於永續發展對臺灣的重要,親自兼任主委,任務擴展到各部會。國 家永續發展委員會陸續推動法規的制定與行動,配合國際間的發展,訂定了 「廿一世紀議程-中華民國永續發展策略網領」(2000 年 )、「永續發展行 動計畫」(2002 年 )、「臺灣永續發展宣言」(2003 年 ) 與建立「臺灣永續 發展指標系統」(2003 年 ),持續推動地方永續發展的規劃,進一步落實永 續發展工作。 1. 現況 國家永續發展委員會有關生物多樣性推動小組,由林務局擔綱,藉由多 次年度檢討會議,研擬實施策略,並持續推動生物多樣性的永續發展行動計 畫。從棲地保育、外來入侵種與監測、社區保育與棲地復育、物種保育與生 物技術等重點進行推動。2012 年後更將愛知目標納入並修訂行動計畫,為了 落實愛知目標主流化,更新增多項工作項目,2016 年開始施行。這些推動項 目,主要包括:

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第十五章: 陸 地 生 物

 國土規劃與生態系服務:建立兼具三生一體 ( 生產、生態、生活 ) 的永續 社區。  因應氣候變遷:進行陸域生態系脆弱度評估,確認易受人為及氣候變遷衝 擊的生態系、壓力來源,並研擬因應策略。將脆弱生態系納入保護區系 統,建立長期監測及預警系統,落實管理。  傳統生物多性知識:彙整關於生態系所提供的服務功能、價值和在地及原 住民社區所得益的資訊,鼓勵原住民 / 地方社區參與生物多樣性的保育與 永續利用,完成原住民族及地方社區傳統知識調查整理,並建置資料庫。  建立溝通平台及合作關係:確保有足夠之資源協助民間企業、社區及保育 團體,參與生物多樣性的維護工作。 臺灣的自然保育已有許多進展,不過相關之管理分散在農委會、內政部、 環保署、經濟部水利署、原民會,而與 SDG-15 所關聯者涵蓋各部會、企業 與全民。可以預期的是,距離 SDG-15 目標的達成,仍有許多努力的空間, 尤其是各部會間合作,更是重要,未來這些努力也可以採用表 15-1 的評估指 標來檢視其成效。

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聯合國永續發展目標 策略、埋論與實踐

五、結語 1992 年時,聯合國在巴西舉行的「地球高峰會議」中,通過「廿一世紀 議程」作為推動全球永續發展的行動方案,發表「里約宣言」,並提出「全 球考量,在地行動」的概念,呼籲各國共同行動,追求人類的永續發展。在 氣候變遷的壓力下,永續發展的理念與執行達成度,更是重要。隨著氣候變 遷的問題日益嚴重,永續發展的課題越加明顯,陸域生態的維護也變得更重 要。「變」是生態中的常態,過去人類的影響力小,生態的變化緩慢也可以 容忍。但是,現在人類的行為大幅改變了自然生態,造成生態上的急遽變化, 就值得特別關切了。21 世紀初,過去一百多年來的「變」,引發了大眾的關注, 影片「不願面對的真相」、「看見臺灣」與 2015 年「巴黎協定」所引起的熱 潮與討論,代表人類願意面對這個課題。隨著二氧化碳濃度的持續上升,現 在想要停止地球暖化,為時已晚,僅能採行一些調適策略來減輕可能的衝擊。 不過,目前能做的減輕措施,都需要耗費很長的時間。在臺灣,我們的條件 相對嚴苛,所需的努力也要更多。政府、企業和個人都能為減輕地球暖化、 保育生物多樣性盡一份努力,致力於愛知目標和 SDG-15 的完成,對臺灣的 永續發展絕對有正面的貢獻!

陸地生物

陸地生物的保育需要全面性的考量,臺灣的相關法令已趨向於完整,但 是在政府機構與民間企業的實際作為和行動上,仍顯保守,需要有更多的政 策與決心。臺灣豐富的綠資源,對減少大氣中的二氧化碳有一定的貢獻,但 這僅是被動的因應作為,如果無法進一步的降低二氧化碳排放量,未來仍有 許多潛在的威脅。與氣候暖化相關的永續發展和生物多樣性研究,應該成為 未來研究的主流。累積科技研發實力,展現臺灣的競爭力;而長期生物多樣 性研究成果的應用,更是臺灣得以安身立命、永續發展的基礎。更多的環境 教育措施讓全民覺醒與身體力行,去維護這塊「婆娑之洋,美麗之島」,讓 陸域生態系維持在良好的狀態,不僅是我們這一代的責任,更是後代子孫重 要的資產。

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第十五章: 陸 地 生 物

參考資料 1. 中華民國自然生態保育協會。2011。愛知目標在臺灣:你能為生物多樣性做什 麼?。農業委員會林務局,臺北市。

2. 李培芬。2012。臺灣的生態系,第二版。遠足出版社,新北市。 3. 林務局。2017。生物多樣性。http://conservation.forest.gov.tw/biodiversity 4. Aichi Biodiversity Targets. 2017. https://www.cbd.int/sp/targets/ 5. European Union. 2016. Sustainable development in the European Union: A Statistical Glance from the Viewpoint of the UN Sustainable Development Goals, 2016 edition. Eurostat, European Union, Luxembourg.

6. SDSN Secretariat. 2015. Getting Started with the Sustainable Development Goals: A Guide for Stakeholders. Sustainable Development Solutions Network, New York.

7. IAEG-SDGs (The Inter-Agency and Expert Group on SDG Indicators). 2016. Final list of proposed Sustainable Development Goal indicators. Report of IAEG-SDGs (E/CN.3/2016/2/Rev.1)

8. UN Sustainable Development Goals. 2017. https://sustainabledevelopment. un.org/?menu=1300

9. World Bank. 2016. World Development Indicators 2016. Washington, DC. World Bank.

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第十六章

和平、正義與強大機構 詹火生 教授/國立暨南大學社會政策與社會工作學系

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第十六章: 和 平 、 正 義 與 強 大 機 構

和平、正義與強大機構 一、前言 聯合國永續發展目標 16(SDG-16):創建和平、包容的社會,究其核心內涵, 可說是屬於社會權 (Social Rights) 中對公民權利保障的重要核心,另方面也強調國 家機制 (State Establishments) 對社會權與公民權利的保障機制與國家治理 (State Governance) 的透明和效能。因此,目標的核心理念在「尊重人權、依法治理及建 立透明、有效且負責機構的基礎上,推動社會的和平與包容」,其目標則是促進永 續發展,讓所有人都能訴諸司法,在各級建立有效、負責和包容的機構。所以「2016 年聯合國永續發展目標報告」中,特別指出「近幾十年來,一些地區一直享有不斷 增加的和平與安全,然而,一些國家仍面臨著持久的暴力和武裝衝擊,很多人因為 機構能力薄弱,獲得支持不足而無法享有司法、信息及其他基本自由,人們正在努 力增強國家和國際機構的能力、包容性及透明度。」( 聯合國,2016)。因此,目 前世界上超過一半的地方擁有國際認可的人權機構,但是,仍有一半以上的地方, 缺乏針對兒童及其他弱勢群體各種暴力行為的數據,無法訴諸司法和公開獲取信息 等。

二、永續發展目標、標的及策略 SDG-16 的核心主旨為「創建和平、包容的社會」,一方面有機制(包括政府 與非營利組織)促進此永續發展目標的實現,促進社會整合;另方面,針對社會 弱勢群體或人口制訂「加強措施」(Affirmative Actions) 來消除這些弱勢群體或人 口的「相對剝奪感」(Relative Deprivation)。前者屬於積極性的發展目標,後者則 屬於消極性的目的。因此,參考聯合國「2016 永續發展目標報告」所揭櫫的基礎 理念,同時也參考聯合國 1966 年通過的兩重要人權基準的公約:「International Covenant on Civil and Political Rights( 公 民 與 政 治 權 利 國 際 公 約 )」 和 「International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights(經濟社會文

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聯合國永續發展目標 策略、埋論與實踐

化權利國際公約)」兩大「國際人權法典」( 該兩大國際人權公約分別於 1976 年 3 月 23 日及同年 1 月 3 日生效 ),成為國際社會共同遵守的人權準則。我國雖在 1967 年簽署此兩公約,但從 1967 年迄 20 世紀結束前,政府對此兩公約都未批准。 一直到 2009 年行政院提請立法院審議批准兩公約,旋於當年 3 月 31 日立法院通 過審議兩公約。政府批准兩公約成為國內法,具有特殊重要的意義,除彰顯我國國 內人權保障的落實與提升,加上適當的配套立法,可使該兩公約的國際人權規範在 我國有法律效力。國內現有法令與兩公約內容不一致者,有必要進行修正,或另訂 新法,透過相關立法與修法,以及法院直接或間接通用國際人權標準,將加強我國 對人權的保障 ( 邱晃泉,2009)。 我國監察院歷年來即針對國內人權保障工作,出版「監察院人權工作實錄」, 針對相關國內人權保障議題,提出實錄與分析報告。即以 2015 年「監察院人權工 作實錄」為例,以前述兩公約內容為基礎,將人權保障的內容,區分為下列 12 項 政治公民與社會人權:

1. 公民與政治權利

和平、正義與強大機構

(1) 自由權 (2) 平等權 (3) 參政權 (4) 生存權 ➀ 生命權 ➁ 人身安全 (5) 司法正義

2. 經濟社會文化權利 (1) 健康權 (2) 工作權 (3) 財產權 (4) 文化權 (5) 教育權 (6) 環境權

16

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第十六章: 和 平 、 正 義 與 強 大 機 構

(7) 社會保障權 歸納前述兩公約的人權項目,有些項目在「2016 永續發展目標報告」中已有 包含,例如「無貧窮」、「良好健康與福祉」、「優質教育」、「體面工作與經濟 成長」、「減少不平等」等。因此與「目標 16:創建和平、包容的社會」有相關 的項目,最主要的可說是「自由權」、「平等權」、「生存權」和「司法正義」等 四大人權項目。本章針對前述四大人權項目的目標、標的及策略,並參考我國監察 院人權報告的相關資料,加以敘述如次:

( 一 ) 自由權 1966 年聯合國大會所通過的「公民與政治權利國際公約」揭櫫了人身、 宗教、集會、結社等自由權。其目標在於保障「人人有權享有生命、自由與 人身安全」。在「公民與政治權利國際公約」中的「前文」更強調「各國 負有義務,必須促進人權及自由之普遍尊重及遵守」。該公約第 9 條第 1 項 更明確規定:「人人有權享有身體自由及人身安全,任何人不得無理予以 逮捕或拘禁。非依法定理由及程序,不得剝奪任何人之自由。」(監察院, 2010、2015)。因此,自由權的目標在於保障每一個人「不得無理予以逮捕 或拘禁,非依法定理由及程序,不得剝奪任何人之自由」。至於自由權的標 的應是全體國民。其保障自由權的策略在於司法制度的獨立性,以及對自由 權受害者的扶助與補償。

( 二 ) 平等權 平等權係基於天賦人權所稱「人生而平等」的理念所發展而來;為人類 自由、正義和和平的基礎。對平等權的保障,依其拘束對象的不同,可區分 為法律執行的平等及法律制定的平等兩種(監察院,2010)。前者「法律執 行的平等」指的是「法律之前,人人平等」,執法者不應區分適用者之對象, 而應完全依照法律之規定來作判斷。至於「法律制定的平等」強調「人人在 法律上一律平等」。不論是法律執行上的平等,抑或是法律制定的平等,都 要求:「相同者,相同對待之;不同者,應不同對待之。」(引自陳新民, 2008)。更具體地說,世界人權宣言指出「平等權是人在尊嚴和權利上一律 平等」,平等的原則是「人人有資格享受本 ( 世界人權 ) 宣言所載的一切權利

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聯合國永續發展目標 策略、埋論與實踐

和自由,不分種族、膚色、性別、語言、宗教、政治或其他見解,國籍或社 會出身、財產、出生或其他身分等任何區別。」至於兩公約亦有對平等權有 清楚的明示:「人人在法律上一律平等,且應受法律平等保護,無所歧視。 在此方面,法律應禁止任何歧視,並保證人人享有平等而有效的保護」。因 此,平等權和自由權相同,均是以全體國民為對象,其標的在建立一個無歧 視的社會。

( 三 ) 生存權

和平、正義與強大機構

生存權係指人民有維持其最低生活的要件,合於人性尊嚴,以延續其生 命的權利。生存權又可分為兩種權利及三種保障類型 ( 監察院,2010)。兩 種權利指的是生命權及生活權,三種保障類型包括一般保障、對弱勢者保障 及改善國民生活的保障。「世界人權宣言」指出「人人有權享有生命、自由 和人身安全」視為基本的公民與政治權利,其中生命及人身安全即屬人民的 生存權。「公民與政治權利國際公約」更明確規定:「人人皆有天賦之生存權, 此種權利應受法律保障,任何人之生命不得無法剝奪」。因此生命權乃首要 的人權,一旦得不到有效保護,則所有其他權利都不再具有意義。由此可知, 生存權、平等權和自由權乃保障人權的最重要三項權利,在永續發展的目標 中,如何保障此三項基本人權,方能建立和平、包容的社會。因此,政府和 民間的共同責任在於透過司法制度保障人人在法律前平等,法律執行時是人 人平等。

( 四 ) 司法正義 司法正義的核心理念,強調每個人在一個正義的社會裡,平等的公民自 由是確定不移的,由正義所保障的權利不受制於政治的交易或社會利益的權 衡 ( 引自 John Rawls, 1972)。司法制度的最高價值在於「確保人權,實現 正義」,並將業已受到損害的正義恢復到原有狀態。因此所謂「司法正義」 包括程序正義的實質正義 ( 監察院,2010)。程序正義指的是審判過程中要 符合公平性、合理性、正當性、人道性等原則;而實質正義指的是司法機關 對案件的判決,要判得正確、公平、符合實體法的規定和精神。

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依「世界人權宣言」揭示:「人人完全平等地有權由一個獨立而無偏倚 的法庭進行公正和公開的審訊,以確定他的權利和義務,並判定對他提出的 任何刑事指控」;同時,「公民與政治權利國際公約」也規定:「人人在法 院或法庭之前,悉屬平等。任何人受刑事控告或因其權利義務涉須予判定時,

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第十六章: 和 平 、 正 義 與 強 大 機 構

應有權受獨立無利之法定管轄法庭公正公開審問。」司法正義的具體作為, 乃在保障前述人民的自由、平等、生存等三大項相關的人權。而透過司法正 義對這些人權的保障與維護,讓所有人都能訴諸司法,每個人的自由、平等、 生存等基本人權獲得保障,進而達成一個和平、包容社會的目標,促進社會 的永續性的發展。

三、臺灣特色與國內實例 若以第二節中所述的四大人權的保障,做為「創建和平、包容的社會」的目標, 並考量其涵蓋的標的、實施的策略等要項,做為臺灣永續發展的目標之一。以下將 分別針對這四大項基本人權的保障與實施情形,加以說明:

( 一 ) 自由權 根據我國憲法第 2 章「人民之權利義務」明文規定人民享有人身自由 ( 第 8 條 )、居住及遷徙自由 ( 第 10 條 )、言論、講學、著作及出版自由 ( 第 11 條 )、 秘密通訊自由 ( 第 12 條 )、信仰宗教自由 ( 第 13 條 )、集會及結社自由 ( 第 14 條 )。另於第 22 條規定:「凡人民之其他自由及權利,不妨礙社會秩序公共 利益者,均受憲法之保障。」第 23 條更規定:「以上各條列舉之自由權利, 除為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序,或增進公共利益所 必要者外,不得以法律限制之。」由此可知,我國憲法關於自由權的保障, 不僅為我國制憲之基本理念,亦符合國際人權準則及世界人權潮流。 1. 實例:對自由權受侵害者的國家賠償 依據「國家賠償法」規定,國家應付損害賠償責任,其一為人的因素, 即公務員 ( 指依法令從事公務之人員 ) 故意、過失或怠於執行職務造成人民自 由或權利受損害之國家賠償責任 ( 國家賠償法第 2 條 );其二為物的因素,即 公有公共設施因設置或管理有欠缺,致人民生命、身體或財產受損害者,國 家負損害賠償責任 ( 國家賠償法第 3 條 )。2016 年全國政府機關新收請求國 家賠償事件計 2,198 件 ( 中央機關占 862 件 ),較 2015 年 2,887 件減少 689 件或 23.9%。經協議成立賠償 194 件 ( 中央機關 5 件 ) 與訴訟判決賠償 72 件 ( 中央機關 15 件 ),兩者合計獲賠償 266 件 ( 中央機關 20 件 ),其中 48 件屬 國家賠償法第 2 條規定之賠償,餘 2,018 件屬國家賠償法第 3 條規定之賠償。 賠償總金額計新臺幣 1 億 7,637 萬元 ( 中央機關 9,993 萬元 )。

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32 23 27 26 20

292 259 252

2015 2,887 1,083 256 266

676

2014 2,176

862

601

2013 1,951

2016 2,198

643

2012 2,220

218

203

211

224

211

17,637

13,366

14,722

12,605

21,022

新臺幣 萬元

9,993

7,377

5,017

2,548

6,022

新臺幣 萬元

資料來源:法務部 2016 年法務統計年報。

48

53

41

35

81

中央 機關

賠償總金額

65

26

18

34

65

5

9

3

4

13

中央 機關

行使求償權 件數

130

64

57

71

52

1,464

1,164

437

1,980

2,993

新臺幣 萬元

金額

求償獲賠情形

件數

明:國家賠償詳細資料請參閱法務部全球資訊網 http://www.moj.gov.tw 法治視窗 \ 法律 資源 \ 國家賠償。

年別

依國家 賠償法 第3條 成立者

和平、正義與強大機構

中央 機關

依國家 賠償法 第2條 成立者

賠償件數

中央 機關

新收件數

總 計

項目 別

表 16-1、近年全國政府機關國家賠償事件辦理情形

聯合國永續發展目標 策略、埋論與實踐

16

261


第十六章: 和 平 、 正 義 與 強 大 機 構

2. 實例:對自由權受侵害者的法律扶助 法律扶助乃指對於需要專業性法律幫助而又無力負擔訴訟費用及律師 報酬之人民,予以制度性之援助,以維護其憲法所保障之訴訟權及平等權等 基本人權。「法律扶助法」在 2003 年 12 月 23 日由立法院三讀通過,並在 2004 年 1 月 7 日公布,對於勞工、婦幼、原住民等弱勢窮人如有法律上之需 求,諸如法律諮詢、法律文件的撰寫,或者是請律師代理民事、刑事或行政 訴訟,將不再求助無門。由國家 ( 司法院 ) 所捐助設立的「財團法人法律扶助 基金會」予以協助。 法律扶助基金會的使命在於:(1) 法律扶助普及全國各地;(2) 積極宣導 法律扶助資訊;(3) 方便人民使用法律扶助;(4) 提升法律扶助品質;(5) 鼓勵 律師參與法扶及社會改革;(6) 加強推動弱勢者法治教育;(7) 惕勵自省追求 改革健全法扶制度。依照「法律扶助法」規定,2004 年在臺北、臺中、臺南、 高雄、花蓮等 5 個高等法院所在地成立分會,而 2005 年增設基隆、桃園、 新竹、苗栗、南投、彰化、雲林、嘉義、屏東、宜蘭、臺東、澎湖、金門及 馬祖等 14 個分會,2006、2009 年分設板橋、士林分會,目前共有 21 個分 會分布於全國為經濟弱勢民眾服務。

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聯合國永續發展目標 策略、埋論與實踐

表 16-2、2016 年接受法律扶助基金會扶助分析 性別

低 / 中低收入 戶

外籍人士

20,280 人

6,721 件

5,448 件 / 3,666 件

1,970 件

57.82%

42.18%

13.43%

18.21%

69.39%

第1

刑事毒品 案件 13.88%

民事消費者 債務清理條例 14.99%

第2

民事消費者 債務清理條例 10.96%

民事侵權行為 案件 12.33%

該年度一般案 件 50,054 件 中,受扶助人 為身心障礙者 6,721 件,占 一般案件的比 例為 1 成 3。

第3

刑事傷害案件 9.02%

家事扶養事件 8.51%

該年度有 1,970 件為 受扶助人為國 外人士身分, 以國籍區分為 越南、中國大 陸及印尼籍 最多,占近 7 成。

第4

民事侵權行為 案件 8.36%

刑事傷害 案件 7.69%

該年度一般案 件 50,054 件 中,受扶助人 為低收入戶身 分 5,448 件、 中低收入戶身 分 3,666 件, 共占一般案件 的比例為 1 成 8。

第5

刑事妨害 性自主案件 5.03%

家事離婚 案件 6.79%

女性

人 / 件數

27,804 人

比例

案 由 類 型 / 占 比

和平、正義與強大機構

身心障礙者

男性

資料來源:法律扶助基金會 2016 年年報。

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第十六章: 和 平 、 正 義 與 強 大 機 構

( 二 ) 平等權 我國憲法第 5 條規定:「中華民國各民族一律平等。」第 7 條規定:「中華民 國人民,無分男女、宗教、種族、階級、黨派,在法律上一律平等。」第 159 條規定: 「國民受教育之機會,一律平等。」憲法增修條文第 10 條第 6 項也規定:國家應「消 除性別歧視,促進兩性地位之實質平等」。由此可知,平等權乃我國行憲以來之重 要課題,深受國人重視。惟上述中華民國人民在法律上一律平等,乃憲法明文保障 之平等權,其內涵並非指絕對、機械之形式上平等,而係保障人民在法律地位上之 質實平等。基於憲法之價值體系及立法目的,自得斟酌規範事物性質之差異而為合 理之差別對待。 1. 實例:外籍勞工基本權益案 我國自 1980 年代末期就業市場基層勞動力開始短缺,自 1989 年開放泰 國、菲律賓、印尼、馬來西亞及越南等地外籍 ( 藍領 ) 勞工來臺工作,暫時減 緩產業及家計單位勞力不足的問題。監察院報告指出:在 2000 年 9 月 30 日 發生國道 6 號北山交流道工安意外,造成 6 名外籍勞工和 1 名本國籍領班死 亡情事,而部分非法外籍勞工客死異鄉,卻連其身分都查不出來,暴露臺灣 外籍勞工之人權問題,有待改善 ( 監察院,2010)。 從初期引進以補充國內重大工程及三 K 行業 ( 骯髒、辛苦、危險 ) 基層 勞動力,多來自泰國、菲律賓等國家,1991 年約開放引進 3,000 產業外籍勞 工,迄 2017 年 9 月底止,在臺外籍勞工已達 666,820 人 ( 產業和社福類分占 63% 和 37%),以印尼籍最多 ( 約 39%),越南籍和菲律賓籍次之(勞動部, 2017)。衡諸國際間將「平等對待」與「國民待遇」作為普世的人權基本原則, 我國的移民移工政策,自應遵循此基本精神,對外籍勞工提供適當的保障。 不論從國際人權角度或守護人權的立場,移民移工均應與本國勞工享有相同 的權利。對於外籍勞工的基本權益以公平正義原則,不容剝削與歧視之外, 來臺工作與生活的權益,也以國民待遇一視同仁原則,享有我國勞動法令的 保障。

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聯合國永續發展目標 策略、埋論與實踐

( 三 ) 生存權 我國憲法第 15 條將人民的生存權,與工作權及財產權,並列為應予保障 之重要人權。第 155 條具體規定:「人民之老弱殘廢,無力生活,及受非常 災害者,國家應予以適當之扶助與救濟。」第 156 條也規定:「國家為奠定 民族生存發展之基礎,應保護母性,並實施婦女兒童福利政策。」憲法增修 條文第 10 條第 8 項進一步規定:「國家應重視社會救助、福利服務、國民就 業、社會保險及醫療保健等社會福利工作,對於社會救助和國民就業等救濟 性支出應優先編列。」我國憲法與憲法增修條文的上開規定亦被稱為「社會 保障權」。蓋生存權與社會保障權本是直接且密切相關的兩項人權,要真正 享有生存權,就必須享有社會保障權,因社會保障權乃生存權的重要保障。 1. 實例:八八風災重創南臺灣造成數百人死亡

和平、正義與強大機構

根據報告指出,莫拉克颱風於 2009 年 8 月 6 日至 9 日期間,在高雄山 區降下近 2,000 毫米的大豪雨,以致甲仙鄉崩山、斷橋、路不通、通訊全失, 災區鄉與鄉、村與村形若孤島,甲仙鄉共計 439 人死亡、21 人失蹤,而 8 月 9 日早上 6 時 9 分小林村旁之獻肚山大規模山崩,碎石和泥流將小林村 9-18 鄰 169 戶掩埋,造成 381 人死亡、16 人失蹤,在臺灣史上為最嚴重天災、悲 慘事件之一。 莫拉克颱風龐大且快速的降雨,災區涵蓋臺南、高雄、屏東、臺東等縣 市,鐵路公路多處路基流失,中南部多處嚴重土石流災害,農業損失逾 195 億新臺幣。其中高雄小林村倖存村民與罹難者家屬認為高雄市政府與甲仙區 公所未執行撤離,提告國賠近 6 億元臺幣,最高法院 2017 年 6 月判決,「非 潛勢區」滅村家屬 123 人聲請國賠部分,判決敗訴定讞,而另 15 名罹難家屬 住在土石流潛勢區,最高法院認為高雄市政府需負舉證責任,發回更審。這 讓政府部門記取災害防救的教訓,人民生命財產安全影響民眾對政府施政的 信心與信任。

16

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第十六章: 和 平 、 正 義 與 強 大 機 構

( 四 ) 司法正義 我國憲法第 8 條保障人身自由,明定人民在何種情況下被逮捕之要件, 以及如何救濟之程序,乃憲法全部條文中使用字數最多,內容也最詳盡的條 文,可見制憲者對人身自由保障之重視。依憲法第 8 條詳盡之規定可知,人 身自由是一種「加重保障」的人權,其內容涵括逮捕、拘禁、審問與處罰機 關應限定於司法或警察機關;逮捕、拘禁機關應以書面告知逮捕、拘禁之理 由與地點;對於非法逮捕、拘禁、審問與處罰,人民得拒絕之,以及逮捕、 拘禁機關應於 24 小時內移送法院之義務;另外,人身自由亦衍生出「刑求禁 止」、「苛刑禁止」及「正當法律程序的保障」等原則,分別明定於相關法律。 至於憲法第 16 條規定人民有「訴訟之權」,旨在保障人民之權益於遭受侵害 時,得請求法院依正當法律程序公正審判,以獲得及時有效之救濟。 1. 實例:蘇建和案 蘇建和案,又稱三死囚案,或以受害者姓名稱為吳銘漢夫婦命案,是 1990 年代蘇建和、劉秉郎及莊林勳 3 人被以「結夥強盜、強姦、殺人」等罪 名宣判死刑的重大刑事案件。3 人在 2003 年 1 月 13 日曾一度被臺灣高等法 院由死刑改判無罪,但在 2007 年 6 月 29 日臺灣高等法院又改判死刑。最高 法院於 2007 年 11 月 1 日撤銷死刑判決,發回更審。高等法院於 2010 年 11 月 12 日的再更二審再度判決無罪,但最高法院於 2011 年 4 月 21 日撤銷無罪 判決,發回高等法院更審。2012 年 8 月 31 日,高等法院的再更三審判決無罪, 依刑事妥速審判法的規定,檢察官不得上訴,本案定讞。 這個案件促使許多人重視中華民國刑事訴訟制度及警察制度的改善。另 外,本案也堪稱中華民國司法史上最受矚目及最具爭議性的案件之一,歷經 多任法務部長均未批准死刑執行令,是首件由檢察總長提起 3 次非常上訴及 死刑判決再審後改判無罪,但經上訴發回又改判死刑的刑事案件,也是首件 判處死刑後未收押被告的案件(維基百科)。

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聯合國永續發展目標 策略、埋論與實踐

四、結語

和平、正義與強大機構

「創建和平、包容的社會」是一項普世價值的目標,其核心精神立基於政府對 基本人權的保障範圍。一個和平包容的社會,一方面是對普世人民權益的無差別保 障,另方面是對經濟上、政治上和社會上諸多弱勢群體的積極性策略,藉以消除或 縮短社會的剝奪感。由此觀之,SDG-16 所涵蓋的內容和範圍所指涉的項目十分廣 泛,不同社會對人民權益的價值層次彼此差異甚大,難以進行不同社會或不同國家 之間的相互比較,因此本項目並未針對國際之間的差異,加以比較。僅就我國而言, 一個和平、包容的社會建構在對普世基本人權的保障之上,尤其是以聯合國「公民 與政治權利國際公約」及「經濟社會文化權利國際公約」二大公約所臚列的基本人 權項目,實可引為一個社會永續發展的核心目標,因其項目已散見永續發展報告的 其他目標,因此本節僅針對「自由權」、「平等權」、「生存權」和「司法正義」 等四項,提出其永續發展的目標、標的及策略,並分別列舉一項實例,扼要說明政 府在保障前述四項基本人權的實例。持平而論,近十年來,政府持續積極推動此四 項基本人權的保障措施,除通過相關法案,作為行政與司法機關保障人權依法行政 之依據,更設立各項行政機構。此外監察院設立人權保障委員會,定期針對人權工 作提出調查與檢討報告,讓我國的人權保障漸能符合國際目標。這些努力,從長遠 發展來看,均有助於創建一個「和平、包容的社會」。

16

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第十六章: 和 平 、 正 義 與 強 大 機 構

參考資料 1. 法律扶助基金會 (2017),2016 年年報。 2. 法務部 (2017),2016 年法務統計年報。 3. 邱晃泉 (2009),「公民與政治權利國際公約」與「經濟、社會與文化權利國際 公約」 及其批准與施行的背景。高雄市政府公務人力發展中心「人權教育講習 班」授課講稿。

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第十七章

促進 目 標 實 現 的 夥 伴 關 係 嚴德芬 創辨人/ CSRone 永續報告平台 江惠櫻 協理/ HPE 慧與科技企業永續環境部

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第十七章: 促 進 目 標 實 現 的 夥 伴 關 係

促進目 標 實 現的 夥 伴 關 係 一、前言 根據聯合國統計,目前全球每 5 人中就有 1 人每天以不到臺幣 60 元的金額在 過活,他們生活在貧窮的環境中,缺少食物與乾淨的飲水,無法擁有基本的衛生醫 療和教育。而隨著全球化的經濟發展,企業於其供應鏈地方所從事的原料取得與生 產和銷售過程中,對環境與自然資源的耗損與衝擊,更使得開發中國家的人民生活 環境愈加惡劣。2000 年聯合國啟動了 MDGs 計畫,到 2016 年啟動 SDGs 計畫, 主要的目的就是不放棄世界上任何一個人 (Leaving No One Behind),希望透過各 國政府、區域、組織、企業與民間的力量,實踐人類互助的精神,善用地球自然資 源,以達共存共榮之目標。根據國內最完整的 CSR 永續報告平台,CSRone 的統計, 截至 2017 年 3 月臺灣已有 40 家企業在 2016 年度出版的「企業社會責任報告書」 (CSR report) 中應用 SDGs 並將其連結,由此看出臺灣企業就全球議題的關注。 檢視「SDG-17」目標的內容,可以瞭解此目標旨在動員已開發國家的經濟 與資源,協助開發中國家及人民能建置其國家自有之能力。身為全球之一員,並 為協助臺灣政府、企業或民間組織分析與訂定於此目標,本文從企業的角度檢視 「SDG-17」的發展目標與執行內涵,並希望能夠透過國際組織與國際企業既有之 實際作為,來說明實踐 SDG-17 可能途徑與作法,提供臺灣企業參考,以能順利接 軌國際。

二、永續發展目標、標的及策略 以目標內容來看,聯合國永續發展目標「目標 17:強化永續發展執行方法及活化 永續發展全球夥伴關係」,旨在於財務、技術、能力建置、貿易、制度議題–政策與 制度連貫、多邊合作、資料及監督和責任等各項層面,啟動全球夥伴合作關係,促 進多邊國家尤其是中低度發展國家達到永續之目標。

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聯合國永續發展目標 策略、埋論與實踐

以執行面來說,聯合國的 17 項 SDGs 是環環相扣的,難以截然劃分。相較於 其它 16 項 SDGs 較單一、明確的具體實踐內容,「SDG-17」兼具了「政府/民間 組織/企業」、國際夥伴「合作平台」與「具體實踐內容」的三重意義。也就是說, 面對全球有這麼多需要幫助的國家、對象、及需求,SDG-17 站在全球的高度,明 確地突顯出全球即時最需要救援的標的。同時,如要完成聯合國的 17 項 SDGs 則 更需要集結各方之力量。「SDG-17」所建立與維護的平台,以及其所延伸出來的 周邊連結,亦是實踐其它 16 項 SDGs 的有效率管道,為此,「SDG-17」的建置與 維護乃顯得意義重大。

由於 SDGs 任務艱鉅、範圍寬廣、資金需求鉅額,亟需企業強大金融、彈性 多元的營運治理經驗加入,始能達成任務。前聯合國秘書長潘基文 (Ban Ki-moon) 即曾表示,在各國達成承諾的同時,需要仰賴企業的支持,永續發展目標才能成 功。「聯合國開發計劃署」(United Nations Development Programme, UNDP) 主席柯菈克 (Helen Clark) 更直接指出,「無企業的參與,將無法達成永續發展目 標」。從企業端來看,企業參與「SDG-17」具有許多層次的意義與功能。根據聯 合國統計,2010 年跨國企業所形成的全球價值鏈之商品與服務出口總值,約占全 球出口總值的 80%,可見全球價值鏈對於全球經濟的貢獻和鉅大影響力 ( 蘇怡文, 2013)。當跨國企業資產額,遠遠超過許多開發中國家的總資產時,跨國企業於其 整體供應鏈廠區所串連起的人員、資金、製造、物流、產品、運送、銷售的綿密網 絡,使得跨國企業於其供應鏈廠區所實踐的 SDGs 力道變得更為強大。透過跨國企

促進目標實現的夥伴關係

檢視「SDG-17」,我們可以瞭解此目標旨在提供國際支助給予開發中國家, 希望能透過雙邊的資源與各方之動員,協助受援國家建置財務能力,以及減緩受援 國家的負債壓力。其中條文明確指出,已開發國家應該全面落實其「官方發展援 助」(Official Development Assistance, ODA) 的承諾。包括,提供「國民所得毛 額」(Gross National Income, GNI) 的 0.7% 給開發中國家;以及其中的 0.15-0.20% 應提供給「低度開發國家」(Least Developed Countries, LDCs);然而,要求已 開發國家拿出那麼多的資金投入開發援助工作,非屬易事。根據統計,2015 年至 2030 年全球「永續發展目標」,開發中國家每年需要 3.3 兆至 4.5 兆美元的投資。 以 2005 年為例,當時 16 個國家承諾願意提撥 0.7% 金援,實際上到 2015 年僅有 5 個國家實現 ( 梁嘉桓,2016)。「SDG-17」援助善意受挫或者是執行緩不濟急, 最主要是因為涉及援助國與受援國間雙邊冗長的議會立法程式、行政與執行環節、 受援國的基礎建設之配合程度、救援管道的透明與效率等等。

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第十七章: 促 進 目 標 實 現 的 夥 伴 關 係

業執行 SDGs,將會使執行區域更寬廣、內容更具體多元、更直接增進員工福祉, 以及更有效率;同時,跨國企業營運過程中所產生的廢棄物及排放溫室效應氣體, 亦需要妥善處理,才能符合現今永續發展的訴求。除此之外,對企業來說,參與 SDGs 也是一個嶄新的商業契機,值得投入。 至於 SDG-17 的執行方向,聯合國亦已歸納 MDGs 的經驗。不論是聯合國官 方的檢討報告或者是學術界大量的研究文獻,都已經指出「改善女性能力」至為關 鍵,培養女性增進能力,對於增進她個人、姊妹群體、孩童、家庭、工廠、社區、 國家甚至區域的福祉,都有著無可限量的貢獻。因此,近幾年國際上對於 SDG-17 的實踐,不約而同地齊力著重在提升女性的經濟、健康、地位與生活條件上。目前 全球夥伴關係的聚焦任務,包括:性別平等、數位落差、建置國家能力。值得特別 注意的是全球夥伴關係已從早期的「援助效果」轉換到「開發效果」,國際不約而 同採取停止慈善援助的侷限性方式,改採用永續開發與共創價值的作法,以達符合 善用自然資源的加乘經濟發展效應 ( 金泰均,2012)。

三、國際發展情勢:國際組織與國際企業實踐成效 我們檢視各國政府與企業間,實踐 SDG-17 的作為是非常多元而複雜的。同時 在數位經濟蓬勃興盛的今日,去中心化、扁平化、平權化的網路空間,讓各式各樣 的民間新創企業擁有無限的發展機會,大小企業都可以直接相連。本文僅扼要說明 幾個與實踐 SDG-17 有密切相關、其組織歷史和功能性質卻互有差異的國際組織平 台做介紹,以供企業實踐 SDG-17 目標時之參考。

( 一 ) 聯合國永續發展基金 (SDG Fund) SDG Fund 是 聯 合 國 於 2014 年 為 了 強 化 全 球 夥 伴 關 係, 專 職 為 達 成 SDGs 目標所設立的專款平台。這個平台串起聯合國機構、各國政府、學術界、 民間社會和企業,由西班牙政府率先捐款,現有 20 個捐助機構。SDG Fund 目前以「永續」、「性別平等」、「政府企業夥伴關係」為 3 項規劃主軸, 當今的目標是幫助 22 個開發中國家募得 7 千萬美元,以改善當地生活。SDG Fund 為能更好地協調政府與企業的夥伴關係,還邀請重量級跨國企業領袖, 成立顧問小組協助發展業務。同時 SDG Fund 目前設有 2 個訊息場域,促進 全球夥伴對話與經驗交流。

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聯合國永續發展目標 策略、埋論與實踐

• 「15i 對話平台」(15i Dialogues):提供公開辯論場域,讓專家、活動者、 企業家、學者對永續議題的積極討論與經驗分享。

• 「SDG 知識管理平台」(SDGs Knowledge Management):累積以往 150 個合作計畫的豐富經驗,積極散播 SDGs 全球夥伴間的見解與經驗交流。 此平台目前已可以查閱到 17 個 SDGs 的即時進展。 更多企業參與 SDG Fund 的合作機制與流程之內容,可參閱「私人部門 夥伴關係架構與指南」(Framework and Guidance for Partnerships with the Private Sector)。

( 二 ) 加拿大「SDG 知識中心」(SDG Knowledge Hub)

促進目標實現的夥伴關係

長年來關注聯合國永續發展政策的「加拿大永續發展國際研究中心」 (International Institute for Sustainable Development, Canada, IISD) 於 2016 年成立「SDG 知識中心」。SDG Knowledge Hub 把聯合國與國際間以往既 有的永續發展實踐的豐富文件,作成資料庫,並即時蒐集與刊播每一項永續 目標的訊息,對於企業擬訂其 SDGs 策略與實踐,甚有參考助益。以 SDG-17 為例,截至 2017 年 6 月下旬 SDG Knowledge Hub 已列出與此目標相關的 1618 則新聞、33 篇專家文章、30 篇政策說明以及 365 項活動。(參考網站 資料:http://sdg.iisd.org/sdgs/goal-17-partnerships-for-the-goals/)

( 三 )「企業社會責任協會」(Business for Social Responsibility, BSR) BSR 是由 250 家企業於 1992 年所共同成立非營利組織,旨在以結合企 業的力量協助全球建立一個公義與永續的世界,25 年來該組織的永續作為, 向來為企業界所推崇。BSR 總部在美國舊金山,並於哥本哈根、廣州、香港、 紐約、巴黎、上海、東京設有辦事處。BSR 的 250 家企業會員大多數是跨國 企業;BSR 透過諮詢、研究、跨範疇合作等方式,為企業提出永續策略和解 決方案之建言。賦權婦女 (Empowered Women) 是目前 BSR 推展的重點任 務之一。 截至目前為止,BSR 已經為 8 家以上的企業提供客製化的供應鏈廠投 資永續策略,其中包括礦業、能源和健康醫療產業。BSR 並開發了一套工

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第十七章: 促 進 目 標 實 現 的 夥 伴 關 係

具,幫助企業從特設慈善捐贈轉向對企業和社區做出有意義的戰略投資。 BSR 並 整 合 珍 貴 經 驗 與 心 得, 提 供 企 業 參 考。(https://www.bsr.org/en/ our-insights/case-study-view/a-tool-for-companies-to-make-strategicinclusive-community-investments) 1. 「女性計畫」(HERproject) HERproject 是 BSR 於 2007 年即已啟動的主力計畫。目前在中國大陸、 巴基斯坦、埃及、越南、印度、孟加拉、印尼、肯亞、緬甸、海地、柬埔寨、 墨西哥、衣索匹亞和巴西等 14 個國家執行,已超過 50 家跨國企業 420 個工 廠加入,計畫執行至今已成功協助超過 50 萬名婦女。HERproject 於全球不 同地區彈性執行 3 項子計畫,包括 :「女性健康計畫」(HERhealth)、「女性 財務計畫」(HERfinance) 以及「女性尊嚴計畫」(HERrespect),以下摘要說明: (1) 「女性財務計畫」(HERfinance) HERfinance 是 BSR 與迪士尼公司於 2012 年起共同啟動的計畫,依靠跨 國企業、供應鏈廠商、當地組織等機構合作推動。他們採用符合當地文化的 工作坊討論形式,教育低收入的婦女如何增進自己財務狀況,以改善生活。 例如,在印度實施的「夥伴教育」(Peer Educator) 的課程包括教導婦女財務 規畫、預算、儲蓄、貸款的重要性與知識技巧,讓在全球供應鏈廠區工作的 低收入印度婦女們,可以互相學習如何儲蓄、規劃財務、銀行開戶、貸款、 小額投資,分享經驗。同時,HERfinance 也與比爾蓋茲夫婦基金會合作推行 數位現金的計畫,讓這些低收入婦女可以擁有自己的銀行帳戶,不僅減少現 鈔遺失或損害的風險,同時也可以建立銀行貸款信用。財務的獨立讓這些印 度婦女獲得尊敬與成就感,以及在廠區中結交到可以學習財務,一起分享生 活的好女性夥伴。截至目前為止,HERfinance 計畫在印度與孟加拉執行。供 應鏈廠商中已經有超過 1 萬名員工接受此計畫訓練,77% 的參加者已經與其 他人分享所學。 (2) 「女性健康計畫」(HERhealth) 現今全球仍有數千萬的跨國企業供應鏈廠商的勞工,仍然在為最低工資 血汗工作,他們在擁擠、高度污染的環境中超時工作。在全球供應鏈廠區上 班的女性多數是年輕、未受教育的移民工。她們缺乏對自我身體的重視與健

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聯合國永續發展目標 策略、埋論與實踐

康的知識,也沒有管道可以接受醫療服務或產品,更深受迷信或汙名而遭致 身心痛苦。低收入婦女尤其容易罹患貧血、性病、愛滋病、B 型肝炎、肺結 核等疾病。HERhealth 的作法分為 2 個方向 : 增進婦女個人健康管理能力, 改善廠區工作環境。在增進婦女個人能力方面,他們鼓勵婦女勇敢討論健康 問題、積極打破導致婦女身心痛苦的迷信和錯誤觀念、鼓勵婦女自我乳房檢 測事先預防疾病、以及提升婦女於衛生習慣的認知與營養知識的養成。在改 善廠區工作環境方面,他們倡議設立廠區診所,並與當地醫院合作,以及督 促供應鏈廠商改善工作環境。目前 HERhealth 已於孟加拉、柬埔寨、中國、 埃及、衣索匹亞、海地、印度、印尼、肯亞、緬甸、巴基斯坦、越南等 12 個 國家中執行此計畫。 (3) 「女性尊嚴計畫」(HERrespect) HERrespect 計畫旨在促進兩性平等以及阻絕對婦女的暴力。在供應鏈廠 區工作的婦女飽受性騷擾和暴力的威脅,常見的婦女暴力包括經濟、情緒、 身體、性侵害等各種形式。HERrespect 作法包括讓婦女重新檢視性別規範、 有能力拒絕暴力、並與同事和管理階層建立連結,督促供應鏈廠區加強與警 方和社區合作防止暴力、舉辦及宣導拒絕暴力活動,設置監測系統保護婦女, 並與當地組織合作等等。目前在孟加拉與印度共有 8 家供應鏈廠商加入這個 計畫。 促進目標實現的夥伴關係

2. BSR 成功協助供應鏈工廠賦權女性計畫案例 成立於 1954 年母公司員工 2 萬人的美國女裝品牌 ANN Inc.,其龐大 的海外供應鏈廠商員工約 70% 是女性。公司領導人希望能夠把美國母公司 的女性策略,延伸到供應鏈的女性員工,ANN Inc. 於 2012 年加入 BSR 的 HERproject 計 畫, 探 討 學 習 如 何 深 化 此 項 投 資 (https://www.bsr.org/en/ our-insights/case-study-view/improving-the-lives-of-100000-womenworkers-in-the-supply-chain)。 BSR 於 2014 年在協助開發該計劃時,評估了 ANN 公司現有的承諾和優 勢,包括公司核心產品符合道德規範以及與供應鏈的牢固關係。同時 BSR 還 順利協助企業鑑別出阻礙供應鏈婦女發展的主要障礙,並據以擬定公司的三 個主要行動領域:健康和福祉,金融素養和職業賦權。BSR 同時建議 ANN

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第十七章: 促 進 目 標 實 現 的 夥 伴 關 係

簽署「聯合國賦權婦女原則」(UN's Women's Empowerment Principles), 並建議公司擴大目前在 BSR 的 HERproject 項目中的投資,以確保參與製造 ANN 產品的供應鏈女性員工有機會接受健康和金融素養的培訓。ANN 允諾 將與其供應鏈廠商合作推展 HERproject 以改善女工福祉,並為供應鏈廠商 創造出更多商業利益。ANN 確保至少有 10 萬名婦女得以發揮能力與潛力, 延伸成效到家庭和社區。2014 年秋天,Ann 旗下品牌所引進的圍巾就是由 HERhealth 計畫培訓出來的手工合作社所製造的。

( 四 )KIVA 組織 Kiva 於 2004 年創立,是目前全球最大的微型信貸平台,它結合微型信 貸 (Microfinance) 與群眾募資 (Crowdfunding) 的概念,並且運用網路連結 與手機金融科技的便利性與滲透力,把遠在地球兩端的借貸雙方迅速地連 結起來。Kiva 目前有 110 名員工以及 6,346 個在地協作夥伴 (Field Partners and Trustee)。全世界的企業或個人都可透過 Kiva 平台投資約新臺幣 750 元 (25 美金)給全球需要的個人或企業。Kiva 的投資者通常是通過網絡,瀏覽 各類小型企業或個人的貸款申請內容,確認自己的投資意向後,透過線上付 款給在地協作夥伴,通常是當地的 NGO/NPO 或是小額貸款機構,協作夥伴 再將款項發放給貸款者,這種方式非常直接且具即時效果。任何一個使用電 子郵件的人,都可以自由創建一個 Kiva 的帳戶;任何一個可以通過信用卡或 PayPal 帳戶進行支付的人,都可以成為一個 Kiva 的借貸者。

( 五 ) 跨國公司由 CSR 經驗連結至 SDGs 國際企業大多數是基於他們已經執行了將近 20 年的企業 CSR 策略的豐 富經驗,以之審慎地連結聯合國的 SDGs 目標。國際權威認證企業「立恩威 國際驗證公司」(DNV GL)2015 年度報告即說明,許多跨國企業已經透過推 動創新的全球夥伴關係,來調整企業的商業模式,例如:塔塔集團 (Tata)、達 能集團 (Danone)、馬莎百貨 (Marks & Spencer),及聯合利華 (Unilever) 等 ((https://www.dnvgl.com/technology-innovation/spaceship-earth/index. html)

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聯合國永續發展目標 策略、埋論與實踐

1. HPE「產品新生計畫」 惠 普 公 司 於 2015 年 11 月 正 式 拆 分 為 HP Inc.(HPI) 與 Hewlett Packard Enterprise (HPE) 兩家獨立公司。HPI 專門銷售個人電腦與印表機,HPE 則鎖 定雲端及伺服器等企業軟/硬體解決方案。HPE 的電腦設備回收及循環再造 計劃起於 1987 年,HPE 回收各種品牌的硬體伺服器、儲存設備、網路設備 等。目前 HPE 已在全球 65 個國家執行,以 2016 年為例,HPE 即回收超過 2 萬 7 千 噸 資 訊 產 品。(https://www.hpe.com/us/en/about/environment/ product-recycling.html)

促進目標實現的夥伴關係

而「HPE 產品新生計畫」(HPE Renew Program) 目前是在歐洲、中東 與非洲等地區執行,這個計畫讓回收或廢棄的資訊產品,得以再製創造出新 的經濟價值。許多國家把廢棄的資訊產品當作廢棄物運送到非洲,HPE 與 當地 NGO 以及回收業者合作,由 HPE 提供資金與人員,提供技術訓練, 教導當地人將使用過之產品進行整理修復、重新組合、再製造、對於無法重 新再使用與再利用之零部件以環境友善之方式進行回收再處理。 HPE 希望 可以透過充分重製的過程,創造資源新價值,除了協助教育當地居民建置生 存能力,讓當地居民獲得工作並可貢獻社會外,這個計劃同時為企業節省成 本善用有效之資源延長產品使用生命週期真正符合循環經濟及全球資源永續 再造之精神,最終並兼具環境保護,進而避免造成環境污染影響開發中國家 生 態 與 生 存 危 機 (http://www8.hp.com/uk/en/hpe/hpe-renew/program. html#.WVCEQo9OJjq)。HPE 同 時 積 極 促 進 兩 性 平 等,HPE 參 與 BSR 的 HERproject 計 畫, 提 升 女 性 經 濟 力 HERfinance (http://www8.hp.com/us/ en/hpe/hp-information/livingprogress/fairness.html) 2. 臺灣微軟公司 微軟公司成立於 1975 年,並於 1989 年進入臺灣市場,深耕臺灣 28 年 微軟結合其企業核心價值與專長,成功協助臺灣民眾建置數位能力,尤其是 建置女性數位能力與鼓勵數位創新為主要目標。臺灣微軟公司為了扶助資訊 弱勢婦女,自 2005 年啟動公益的「數位鳳凰計畫」(Women Up),計畫執行 的 7 年期間內曾經和 150 個 NGO 單位合作,幫助超過 5 萬名女性,是一個

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非常成功的女性創業輔導計畫。「數位鳳凰計畫」希望能培訓婦女基礎資訊 種子志工、再經由線上學習擴散,再協助形成婦女社群與網路扶助體系,以 及提供就業機會、提升能力與信心。臺灣微軟提供資訊課程,提升資深女性 的數位競爭力,曾經輔導的對象從中高齡、外籍配偶、弱勢婦女、最後推展 到女性更生人族群 (https://www.microsoft.com/taiwan/citizenship/people/ women/women_wp.aspx)。

四、臺灣特色與國內實踐:相關組織與企業實踐成效 臺灣自接受國際援助到對援助其他國家,這是一段充滿艱辛奮鬥的歷史歲 月。1951 年至 1965 年臺灣每年約獲得 1 億美元國際金援以建置國力。(http:// www.mh.sinica.edu.tw/MHDocument/PublicationDetail/PublicationDetail_88. pdf)。接受援助為臺灣帶來許多正面的效果,然而亦有負面評論出現, 批評接受援 助將使臺灣於政治與經濟層面太過依賴援助國。臺灣的援助其他國家的全球夥伴關 係是從農業技術開始,再延伸到數位資通訊科技,以及醫療公衛等領域。國內大型 企業也都曾經應邀共同參與。

( 一 )「台灣企業永續研訓中心」(CCS) 「 台 灣 企 業 永 續 研 訓 中 心 」(Center for Corporate Sustainability, CCS),係由臺灣長期關注永續能源、綠色經濟、低碳社會、氣候變遷與企 業永續等五大面向議題的「台灣永續能源研究基金會」(Taiwan Institute for Sustainable Energy, TAISE) 簡又新董事長邀請國內企業及菁英領袖於 2015 年 7 月贊助成立。該中心設立宗旨為善盡企業社會責任、推動企業永續發展, 結合產業經營者共同孕育標竿企業、引領社會核心、傳承永續志業。 秉持長期推展臺灣 CSR 專業知識與培育人才為基礎,CCS 結合臺灣 40 餘家績優企業力量,並持續推廣增加中,以共同推動臺灣邁向永續發展目標 (SDGs),會員企業 2016 年度總營收達新台幣 8 兆餘元;CCS 已深獲各界的 支持與肯定,已躍昇成為臺灣推動 SDGs 的主力民間組織,貢獻卓著。該中 心定期召開理事會議暨 CEO 講堂,以及各委員會共同召集委員會議外,辦理 如「CEO 講堂」、「CSR 大學講堂」、「提升企業永續競爭力研習系列課程」、 「CSR 企業永續診所」、「CSR 專案諮詢暨交流座談」、「企業永續菁英培

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聯合國永續發展目標 策略、埋論與實踐

訓班」與「企業永續專題演講」等諸多活動,致力推動台灣企業營運與 SDG 各目標進行跨域對接;同時並多次出席國際 SDG 相關會議、出版永續發展出 版品等。為鼓勵企業善盡企業社會責任、推動企業永續發展,CCS 後於 2016 年設立「臺灣企業永續學院」(Taiwan Academy of Corporate Sustainability, TACS),專責辦理「TCSA 臺灣企業永續獎」、「CSR 學術論文獎」及「台北 金雕微電影展」等獎項,持續推廣企業永續發展,為臺灣樹立最優秀的企業 典範! CCS 在台灣樹立了符合 SDG 17 精神的最佳典範,其會員涵蓋了臺灣最 具影響力的績優企業群,含括來自製造業、服務業、金融與保險業,以及大 型會計師事務所的支持 ( 會員名單請參閱 CCS 官網 ),同時其共同協力單位 更網羅了國內頂尖的顧問公司團隊群。除此之外,並邀請國內外在 SDGs 相 關領域裡最優秀的智庫團隊、產業代表、政府與非政府組織成員,共同分享 CCS 所建立的平台,落實並發揮臺灣在 SDG 17 策略夥伴的實質意義;未來 並朝建構永續發展目標聯盟,擴大其社會影響力邁進。 CCS 自 2015 年 成 立 迄 今 二 年 以 來, 共 辦 理 超 過 250 項 活 動, 逾 2 萬 人次參與,整合並運用跨界資源為國內各界企業、會員及社會大眾所提倡與 SDGs 相關的知識與訊息,已成為國內引介國際永續潮流之先行者與傳播平 台,深遠的影響了臺灣企業的永續組織文化及帶動企業永續浪潮。 促進目標實現的夥伴關係

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( 二 )「臺灣數位機會中心計畫」(TDOC) 「 臺 灣 數 位 機 會 中 心 」(Taiwan Digital Opportunity Center Project, TDOC) 前身為「APEC 數位機會中心」(APEC Digital Opportunity Center, ADOC),於 2015 年改為現名。ADOC 始於 2003 年在曼谷舉行的「亞太經 濟合作會議」(Asia Pacific Economic Cooperation, APEC),當時我國提出 成立「APEC 數位機會中心」(APEC Digital Opportunity Center, ADOC) 計 畫,目的在協助 APEC 會員體提升資通訊應用能力,縮短數位落差。此構想 獲得各國領袖們一致認同和支持,2004 年這項跨國合作的 10 年計畫於焉誕 生 ( 網路資料: http://www.iii.org.tw/Focus/FocusDtl.aspx?fm_sqno=13&f_ sqno=QEplZnIey/BLiy955it4lQ)。 2007 年我國再度倡議推動「第二階段 APEC 數位機會中心」(ADOC 2.0) 計畫。採用企業、NPO 與政府共同合作模式,以照顧婦女、兒童與中小企業 等團體為優先,共同積極協助開發中會員體建構數位能力,使 APEC 會員體 人民能享受資通訊科技所帶來之機會。從 2004 年至今 TDOC 於 10 個成員經 濟體約 300 個夥伴合作,成功建立 101 個數位機會中心 (ADOC),共培訓超 過 74 萬人,幫助 3,200 多家中小企業開展新業務,以及超過 4 千多名街頭 兒童上學。TDOC 計畫是臺灣國際參與及回饋國際社會歷時最長、地理範圍 最廣、且受惠人數最多之最重要國際參與之代表性數位計畫。 TDOC 計畫並曾於 2013 年榮獲聯合國周邊組織 AFACT 肯定,獲得縮 短 數 位 落 差 類 獎 項 之 首 獎, 亦 連 續 於 2004 年、2005 年、2006 年、2008 年、2009 年、2010 年 與 2014 年 共 7 次 納 入 APEC 部 長 會 議 聯 合 宣 言, 可 見 ADOC 計 畫 有 效 提 升 臺 灣 之 國 際 能 見 度, 善 盡 國 際 義 務 與 人 道 支 持 善 舉。TDOC 並 於 2016 年 與「 緬 甸 電 腦 工 業 總 會 」(Myanmar Computer Federation, MCF) 合作推出第一輛太陽能行動貨櫃電腦學習中心。這個中心 係由 20 呎長的貨櫃改裝而成,包括由國內 4 家電腦通訊公司捐贈太陽能面板 及儲電設備、電腦、雲端伺服器和無線教學廣播軟體等,再由 MCF 負責師資、 貨櫃車整體營運。這部臺緬雙邊合作的移動學習車,搭配當地提供的電力與 教師餐宿,巡迴仰光省各地鄉鎮,提供民眾學習電腦基礎技能並學習上網 ( 蕭 美麗,2017)。

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聯合國永續發展目標 策略、埋論與實踐

( 三 )「財團法人國際合作發展基金會」(國合會) 台灣政府係於 1959 年,開始派農耕團赴越南揭開對外援助序幕。其中歷 經「中非技術合作委員會」、「海外技術合作委員會」(海合會)、「海外 經濟合作發展基金管理委員會」(海外會) 等階段,1996 年「財團法人國際 合作發展基金會」(國合會) 正式成立,積極發展海外農業、公衛醫療與金 融等援助。國合會成立以來,績效極高,為我國贏得許多邦交國的讚許和支 持。目前國合會在亞東太平洋、亞非、拉丁美洲及加勒比海、中亞及中東歐 等共 33 個國家地區,推出各項農業、技術、金融、醫療等援助服務。此處僅 摘取 2016 年數據為例,國合會已經成功地在西南太平洋礁島友邦國吐瓦魯, 促進當地生產蔬果,協助尼泊爾廓爾克縣地區居民糧食安全及生計支援,以 及協助史瓦濟蘭居民種植主食馬鈴薯健康繁殖計畫。 2016 年國合會成立 20 周年,特別依據基金會核心業務鑑別出 5 SDGs, 作為發展指南,包括:「目標 2 消除飢餓」、「目標 3 健康與福祉」、「目 標 4 教育品質」、「目標 8 就業與經濟成長」與「目標 17 全球夥伴關係」。 國合會並配合我國政府「新南向政策」,於 2016 年 12 月正式成立「台灣國 際農業開發公司」,希望充分運用臺灣的農業、科技及文化等軟實力,強化 在東南亞區域場域中所扮演的角色,並與合作夥伴建立「經濟共同體意識」。 促進目標實現的夥伴關係

( 四 ) 臺灣企業實踐 SDG-17 之意義與管道 臺灣愛心向來不落人後,企業亦然。早在 MDGs, SDGs, CSR, Corporate Citizen 等名詞出現之前,就已經有許多臺灣企業在實踐社會慈善或公益,而 且是長期有效率地實踐。90 年代崛起形成臺灣第二階段經濟奇蹟的電腦與資 通訊 (ICT) 產業,這些電腦科技產業從立足臺灣、放眼天下的發展過程中,開 始學習改善供應鏈廠商員工待遇與環境,亦有了初步的 CSR 經驗,例如:趨 勢科技在菲律賓設有防毒監測中心聘用當地居民,乃因緣際會於 2007 年起 協助馬尼拉近郊貧民重建屋舍與社區,受到當地居民感激。以及,聯發科技 於印度設有研發中心,乃於 2016 年共同召集 12 家供應鏈廠商,參與印度政 府計畫 Make it India,召募印度資通訊產業主管來臺接受手機設計訓練。

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至於聯合國正式啟動 SDGs 後,筆者認為臺灣企業應能透過前面章節介 紹的管道與內容,選擇適合企業核心商業價值的方式,以實踐 SDG-17,包括:

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第十七章: 促 進 目 標 實 現 的 夥 伴 關 係

• 透過國際夥伴管道進行捐款或投資。 • 與全球夥伴關係建立合作模式,共同執行。 • 參考國際標竿企業作法,由企業基金會直接實踐。 企業在實現 SDGs 中具有不可取代的角色,企業擁有足以改變世界 (Rock the World) 的資源、人力、技術等的能力,企業可直接影響 SDGs 行動與實 踐規模。同時,面對未來的瞬息萬變,企業必須採取有別與以往社會慈善支 援的作為,開始推動創新的永續發展夥伴關係,共創商業價值。

五、結語 人類正處於快速變化的時代,來自環境、社會與經濟的三層面的快速變遷, 全球政府、企業與民眾無所遁逃,對企業來說既是挑戰也是商機。在環境層面中, 人類面臨全球氣候急遽變遷、自然消耗殆盡、水資源可用能源枯竭,企業營運風險 增加。在社會層面中,人類面臨種族不平等、人文價值衝突、人道關懷普世盛行、 企業公民意識崛起,企業治理的挑戰遽增。至於,在經濟層面中,我們更面臨雲端 (Cloud)、物聯網 (IoT)、大數據 (Big Data)、行動支付、數位金融 (FinTech)、人工 智慧 (Artificial Intelligence) 等各式各樣新創的商業模式,正以一股最強大的驅動 力推動企業前行。 SDGs 的鞭策下,我們面臨的是一個新的時代:政府與企業的界線已然模糊, 援助者與受助者的界線已然模糊,大企業與小企業的界線已然模糊,慈善捐助與共 創經濟的界線已然模糊,人與我的差異亦已逐漸融合。原來我們都生活在同一個 地球,我們都是命運與共,我們都是永續的夥伴。誠如本文卷首所言,聯合國的 17 項 SDGs 是環環相扣、互相呼應的,無法截然分割,而且需要各國政府、民間 組織與企業齊力完成。「SDG-17 全球夥伴」兼具「政府 / 民間組織 / 企業」、國 際夥伴「合作平台」與「具體實踐內容」三重的執行意義與功效。企業導入與實踐 SDG-17,積極建置或維護此全球夥伴關係的機制,將可對於實踐其他 16 項 SDGs 發揮如虎添翼的效果,加速達成全球共同發展永續的最終目標。

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聯合國永續發展目標 策略、埋論與實踐

參考資料 1. 蘇怡文,2013。「全球價值鏈發展對開發中國家的影響」,「經濟前瞻」 雙 月 刊 第 150 期,2013 年 11 月 12 日。http://web.wtocenter.org.tw/file/ newsletter/OrderNewsletter/wtoepaper/article390-1.htm

2. 梁嘉桓,2016。「【SDGs 元年專題之二】SDGs 能否達標,私部門是關鍵 !」, 國合會網站「國際開發救援現場」專欄,2016 年 1 月 22 日。https://icdfblog. org/2016/01/22/development-focus-vol-77/

3. 金泰均,2012。「釜山大會以後國際開發援助體制的變化與韓國」,EAI 評論 第 23 號,2012-04-02。

4. 蕭 美 麗,2017。「 科 技 外 交 拓 展 資 通 訊 商 機 」, 資 策 會 網 站,2017 年 1 月 18 日。http://www.iii.org.tw/Focus/FocusDtl.aspx?fm_sqno=12&f_ sqno=F4Ujw/9udD3+Jjew1TTMng__

5. 「聯合國永續發展知識平台」 https://sustainabledevelopment.un.org/sdg17 6. 「15i 對話平台」(15i Dialogues) http://www.sdgfund.org/insight 7. 「聯合國永續發展基金」(SDG Fund) http://www.sdgfund.org/about-us 8. 「企業社會責任協會」(Business for Social Responsibility, BSR) https://www. bsr.org/

9. 「KIVA 組織」 http://www.kiva.org/live 10. 「台灣企業研訓中心」(CCS) http://www.ccstw.net 促進目標實現的夥伴關係

11. 「財團法人國際合作發展基金會」( 國合會 ) http://www.icdf.org.tw 12. 「 臺 灣 數 位 機 會 中 心 計 畫 」(TDOC) http://www.apecdoc.org/site/adocvision/

13. SDG Knowledge Hub,http://sdg.iisd.org/sdgs/goal-17-partnerships-forthe-goals/

14. https://www.bsr.org/en/our-insights/case-study-view/a-tool-forcompanies-to-make-strategic-inclusive-community-investments

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發行人暨主編 | 簡又新 總

輯 | 蔣本基

部 | 王彬墀、曾佑暉、廖世榮、龍薇、余曉婕

者 | 財團法人中鼎教育基金會

 

址 | 10571 台北市松山區南京東路 5 段 188 號 2 樓之 2

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聯合國永續發展目標:策略、理論與實踐 / 蔣本基總編輯 . -- 臺北市 : 中鼎教育基金會 , 2017.12 面 ;  公分 ISBN 978-986-95781-0-3( 平裝 ) 1. 教育 2. 永續發展 520    106021910

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