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目  錄 考情最前線 ............................................ 第壹篇 行政學基礎理論 第一章 導 論 第二章 傳統理論時期(古典理論時期)

考情最前線1

1-1 1-3 1-86

第三章 行為科學時期(修正理論時期)(人群關係時期) 1-106 第四章 系統權變的整合時期

1-145

第五章 組織理論編年表

1-159

第貳篇 組織理論

2-1

第一章 組織意涵與設計

2-3

第二章 組織目標與結構

2-22

第三章 組織分類與類型

2-50

第四章 組織氣候與組織文化

2-72

第五章 人際溝通與組織溝通

2-83

第六章 組織發展與非正式組織

2-101

第七章 非營利組織

2-116

第八章 學習型組織

2-135

第九章 組織變革

2-146

第參篇 行政行為與運作

3-1

第一章 行政計畫與決策

3-3

第二章 行政領導與監督

3-16

第三章 行政授權與分權

3-43

第四章 行政組織之病象與改進

3-48

第五章 府際關係

3-67

第六章 衝突管理

3-89

第七章 政府公眾關係

3-106


第八章 行政生產力

第肆篇 行政輔助

3-124

4-1

第一章 人事行政

4-3

第二章 財務行政

4-99

第三章 公務管理

4-150

第伍篇 行政管理技術

5-1

第一章 無缺點計畫

5-3

第二章 工作簡化與彈性工時

5-4

第三章 團隊建立

5-6

第四章 危機管理

5-10

第五章 全面品質管理

5-15

第六章 各種管理技術(觀念)彙編

5-23

第陸篇 行政專題研究

6-1

第一章 行政革新與政府再造

6-3

第二章 行政生態學

6-42

第三章 公共政策

6-58

第四章 邁向 21 世紀的公共行政

6-147


《第壹篇》第一章 導 論 1-3

Chapter1

導  論 考情指南  本章內容為歷年考試重點所在,典範、公共行政的定義、研究途徑、行政國; 尤其新公共行政、新公共管理與新公共服務之討論更是必考重點!  一、行政學的起源  1886 年 11 月 3 日威爾遜(W. Wilson)受邀在美國康乃爾大學對「歷史 與政治學學會」會員作專題演講,反應熱烈因而聲名遠播。  1887 年 6 月威爾遜將演講稿加以整理補充,以〈行政的研究〉為題,發 表於《政治學季刊》。 主張行政學應自政治學領域中獨立出來,此後行政學開始受到重視。 其主要觀點為:政治與行政應當分立不相隸屬、行政是政府最明顯的一部 分、行憲比制憲愈來愈困難、行政學研究應該美國化(亦即所謂本土化)。 〈行政的研究〉在定名以前,分別稱為〈行政要點〉、〈政府管理的藝術 〉。 威爾遜因為首先發表〈行政的研究〉,所以稱之為「行政學之父」,其後 來更成為美國第 28 任總統(任期為 1913~1921 年)。 二、行政學的意義 又稱公共行政學或行政管理學,《對行政最廣義的定義是:公務的推行》。 對行政現象作有組織有系統之研究而獲致之學問與知識。 賽門(Herbert A. Simon, 1957):強調效率(Efficiency),公共行政是有 關於如何建構與操作一組織,以便有效率地完成工作。 歐斯洞(Ostrom)與丹哈特(Denhardt, 1984):強調回應(Responsiveness ),公共行政即關於社會大眾在追求各種價值之變遷過程中的管理。 全鍾燮(Jong S. Jun, 1986):強調前瞻(Proactive),公共行政不僅是執 行公共政策之工具而已,公共行政現已扮演設計與執行經濟、技術、政治 和社會變遷之主導因素,注重策略性規劃之特質。 三、行政的意義  政治觀點:政府中行政機關所管轄之事務。 政府組織論: 行政者乃政府中行政機關所管轄之事務,代表人物如魏勞畢(W. F.


1-4 行 政 學

Willoughby)。 《辭源》:凡國家立法司法以外的政務,總稱為行政。 政治運用論:古德諾(F. Goodnow):政治即國家意志之表示,行政即 國家意志之執行。

古德諾所著《政治與行政》(1900),乃為政治行政二元分立之代表。

管理觀點:行政乃事務處理之方法與技術。 古立克(L. Gulick, 1937):於其與尤偉克(Urwick)合編之《行政科 學論文集》一書中提出著名的行政原則「POSDCORB」。

精確而言,「POSDCORB」乃出自論文集中古立克所撰《組織理論要點》 ;是以古立克乃為提出組織理論此一名詞的第一人。 「P」:即 Planning,為計畫或方案之制定。 「」:即 Organizing,為執行計畫之機關組織及結構。 「」:即 Staffing,為人員之選用與管理。 「」:即 Directing,指機關上級人員對其部屬之指揮與監督。 「CO」:即 Coordinating,指機關各單位、人員之間的協調聯繫。 「」:即 Reporting,指下對上之工作報告。 「B」:即 Budgeting,指一切有關金錢、財政方面之事務。

尤偉克(C. Urwick):行政是一種藝術,同時也是一種技術。 懷特(L. D. White):行政乃是為完成某種目的,對許多人所作之指揮 、監督、協調與控制。

懷特著有《公共行政研究導論》(1926),為美國公共行政第一本教科書。

費堯(H. Fayol):行政就是計畫(To Plan)、組織(To Organize)、 指揮(To Command)、協調(To Coordinate)、監督考核(To Control )五大項目所構成之功能表現。


《第壹篇》第一章 導 論 1-5

此即所謂 POCCC。

賽門(H. A. Simon):行政即為達共同目的時,合作的集體行動。 我國「行政學之父」張金鑑先生所提出之十五 M: 目的(Aim)。 計畫(Program)。 人員(Men)。 金錢(Money)。 物料(Materials)。 組織(Machinery)。 方法(Method)。 領導(Command)。 激勵(Motivation)。 溝通(Communication)。 士氣(Morale)。 協調(Harmony)。 時間(Time)。 改進(Improvement)。 空間(Room)。 公共政策觀點:行政即是政策之規劃與執行的過程。因為公共政策就如同 戴依(T. Dye)所界定:「政府選擇作為或不作為之行動」,或伊斯頓( D. Easton)所界定:「政府對社會價值所做的權威性分配」;因此公共政 策即行政也。 公共性的觀點:公共性的觀點和 1968 年在美國發展的「新公共行政運動 」有著密不可分的關係: 「公共性」作為公共行政的獨具特質,在於為公共福祉與公共利益服務 ,其目標在實現公共目的,也就是對公眾的願望與需求負起積極的責任。 所以公共性指的是公共行政為彰顯公益、實踐公共目的,並積極負責的 一種特性;這項特性不僅使行政的學科、專業與實務具備了「正當性」 ,有其固有的存在價值,更成為評判行政機關是否具有效能的唯一標準。 所以行政人員一方面要考慮管理的效率和效能,另一方面更要關注公眾 的需求與願望,積極發揮「效率」、「回應」及「前瞻」三種角色功能。


1-6 行 政 學

綜合觀點解釋行政:如果要獲得完整的行政意義,宜採綜合的觀點。張潤 書教授將「行政」的含義歸納為: 與公眾有關的事務,須由政府或公共團體來處理者。 涉及政府部門的組織與人員。 政策的形成、執行與評估。 運用管理的方法以完成政府機關(構)的任務與使命。 以公法為基礎的管理藝術。 以達成公共福祉與公共利益為目的。

公共行政界說新解: 羅聖朋(D. Rosenbloom)的三途徑:公共行政就是使用管理、政治、法 律的理論和過程與實現國會、總統和司法部門的命令,來為社會整體或部 分提供服務和管制。 夏福利茲和羅素(Shafritz & Russell)的四途徑:除上述管理、政治、法 律途徑外,加上職業觀點。 公共行政的政治界說: 公共行政是指政府的作為。 公共行政涉及直接和間接的向民眾提供服務。 公共行政為公共政策制定循環的一個階段。 公共行政是在執行公共利益。 公共行政係指集體的力量去完成個人無法單獨為之的事情。 公共行政的管理界說: 公共行政涉及政府中行政部門的作為。 公共行政是種管理專業。 公共行政是種官樣文章的米老鼠。 公共行政是種藝術,而非科學;反之亦然。 公共行政的法律界說: 公共行政是指法律的運作。 公共行政是種管制。 公共行政是國王的恩典。 公共行政是竊盜行為。 公共行政的職業界說: 公共行政是種職業類別。


《第壹篇》第一章 導 論 1-7

公共行政是文稿競賽。 公共行政是行動中的理想主義。 公共行政是種學術領域。 公共行政是種專業活動。

公共行政的不同途徑: 途

經濟、效率、效能 成本效能、對顧 代表性、回應性 合憲性、正當程 值 客的回應 、課責 序、實質權利、 平等保障、公正

構 理念型的官僚體制 競爭、形同廠商 組織多元論

傳 統 的 管 理新 公 共 管 理政

對個人的 對事不對人的案 顧客 觀 點 例、理性的行為者 理性─科學的 認知途徑

預算理性

團體成員

治法

裁決(抗辯) 個別成員或階級 成員、合理人格

理論、觀察、測 合意與民意論辯 歸納的案例分析 量、實驗 、演繹的法律分 析、規範的推理 、抗辯程序

理性的(成本─ 績效取向、市場 漸進的(利潤和 權利基金 利益) 取向 成本的分配)

決策理性 理性─廣博的

分權的、撙節開支 漸進調適

先例的漸進主義

政府功能 行政部門 的 特 色

行政部門

司法部門

立法部門

資料來源:Rosenbloom, 1998:39;轉引自:林鍾沂,民 90:241

四、行政學的特性  根據上述定義,行政學有以下六項特性: 行政學是方法的、工具的:行政學是就複雜的行政現象與事實來探尋共通 的條理與法則,即所謂「執簡以馭繁,據一以止亂」。 行政學是系統的、組織的:行政學是以科學方法為基礎,即對各種的行政 現象與事實作有組織的觀察、實驗、比較、分析所得到之系統知識。 行政學是實在的、客觀的:行政學所研究的問題都是各機關之常見問題, 而其所提出之解決方法亦經過詳盡之分析與客觀之驗證。


1-8 行 政 學

行政學是進步的、創新的:行政現象乃隨時代之進步而改變,因而行政學 亦是跟著在日新月異的進步與創新。 行政學是綜合的、科際的:行政學是一門包羅萬象之學問,研究行政學必 須通曉社會科學之各種學科的科際性知識。 行政學是正義的、公平的:行政學所追求的目的是在尋求公共利益與全民 福祉之充分實現,其所運用之手段都是為達成此目的所設計者。 五、行政學研究趨勢  理論(或法則)的研究到事實的研究:從「應如何」(應然/規範性)到 「是什麼」(實然/實證性),所以包括個案研究、計量分析與電腦應用 皆屬事實的研究。 靜態的研究到動態的研究:動態的行政學研究主題是組織功能不是結構, 主體是人員不是法規,注重心理層面與非正式組織之研究。 比較的研究到生態的研究:由橫向的國家比較到注重生態觀點的比較。

所謂「橘逾淮為枳」、「制度(或組織)是生長的,不是移植的」即是指生 態研究而言。

生理的研究到心理的研究:研究重點從動作、效率、工作環境轉為心理、 激勵、領導與溝通。 間接的研究到直接的研究:從「秀才不出門」的應用現有資料研究(第二 手資料/次級資料)到實地調查訪問的研究(第一手資料/初級資料)。 詮釋理論的研究(Interpretive Theory Approach): 社會科學基本上是「詮釋的」,是一種揭露或建構某一特定行動意義之 科學。其運用的方法為:從發現行動者的意向和欲求出發,賦予行動者 實踐內容的意義,而社會學家把觀察到的行動和經驗安排到適當的詮釋 架構中,說明其與人類生活本質及目的之關係。 詮釋研究的目的在促進人類相互溝通對話的可能性,說明人類行動與其 生活各層面的關係,而這種整體性的觀點可以使人類更加瞭解自己和他 人行動之真正意義。 詮釋研究的特點: 詮釋研究將行動與行為加以區分,行動具有特定的意識與意向;而行 為則是單純的剌激反應動作。 詮釋研究主張一種以「理解」為基礎的研究方法,亦即同理心(


《第壹篇》第一章 導 論 1-9

Empathy)。 詮釋研究致力於瞭解個人如何賦予自身行動、他人行動,及所處社會 情境之意義。 詮釋研究希望引導行動者從自己的觀點來界定行動、價值、規範、所 處情境的意義,並自行尋找改變現狀的方式。 詮釋研究並不追求社會的通則性規律,而是嚮往「個例性」的知識。 詮釋研究特別強調語言在社會互動過程中的重要性。 詮釋理論最早可追溯自古希臘時代柏拉圖與康德的「觀念論」( Idealism),認為知識的基礎在於觀念而非感官經驗。 批判理論的研究法(Critical Theory Approach): 批判理論和詮釋理論相同,認為知識的基礎在於觀念而非感官經驗,二 者主要差異在於後者較強調「理解」的知識過程,而前者則偏重在「批 判」的知識過程。簡言之,社會理論的工作就是透過批判去揭露妨礙自 由發展的社會現狀,而理論不僅是解釋社會現象的工具,更應該是改變 社會現象的工具。 批判理論對公共行政研究的影響,大約是 1970 年代以後的事,截至目 前為止出現了許多相關論著,歸納而言其研究之精神有三: 將重點放在各種研究方法限制的討論。 著重於分析組織理論學術社群與其成員間的互動關係。 同等看待所有研究方法的有效性。 綜合而言,批判研究途徑特別重視理論和實務之間的關係,意圖透過批 判質疑的方法、多樣的研究,找尋弊端和偏見,從而促進現狀之改善, 拉近理論與實務二者間之距離。 行動理論的研究法(Action Theory Approach): 行政學者哈蒙(M. M. Harmon)認為,公共行政的研究必須從基本的 信念與假定著手,才能真正瞭解公共行政此一理論與實務的真正本質; 這些基本假定為: 人類自我的本質是主動的、社會的。 應該以人與人之間「面對面的遭逢情境」(Face-to-face Encounter) 做為研究的分析單元。 需特別注意人們在建構事物意義時的「交互主觀性」(Inter Subjectivity )。 在實務上應重視道德與倫理的考量,以發揚人文主義的關懷。 行動理論研究從人性的基本假定出發,認為人的本性是「主動」而非被


1-10 行 政 學

動反應,人類的行動必須在社會互動的系絡中,才能找到真正的意義。 所以人是管理制度的主人,而非被動受控制的對象;人是一切行政制度 設計所必須考量的首要因素,行政制度透過人群之實際運作始能展現其 價值。 六、現代行政學之新趨勢 行政效率思想之改變: 由「效率重於民主」到「效率與民主的一致」。 由「機械的效率觀」(傳統)到「社會的效率觀」(修正)到「層次的 效率觀」(系統論)。 行政學研究方法之改變: 由「定則性研究」(應然)到「實證研究」(實然)。 由「事實性研究」(邏輯實證論)到「事實與價值並重之研究」(後邏 輯實證論)。 行政學關心焦點之改變: 由「關心效率」到「關心公平與正義」。 由「關心效能」到「關心顧客滿意度」(品質)。 七、行政學理論之演進 傳統理論時期(又稱古典理論):又稱 X 理論,時間約為 1887~1930 年。 行為科學時期(又稱修正理論):又稱 Y 理論,時間約為 1930~1960 年。 系統權變時期:又稱 Z 理論,時間約為 1960 年至今。 組織文化改革運動時期:時間約為 1980 年至今。 資訊科技與後現代主義時期:時間約為 1990 年至今。 八、政府行政暨行政權之發展 部落國家時代之迷信(神權)行政。 封建國家時代之貴族(宗法)行政。 專制國家時代之君權(刑罰)行政。 民主國家時代之法益(保障)行政。 福利國家時代之服務(科學)行政。 九、現代政府行政的功能 保衛功能(政府的第一個功能)。 輔助功能。 管制功能。 服務功能。


《第壹篇》第一章 導 論 1-11

行政學者顧塞爾(C. T. Goodsell)指出,公共利益具有四項功能: 凝聚功能。 合法化功能。 授權功能。 代表功能。

十、政府行政  現代政府行政的精神: 積極性:政府應積極回應民眾需求,改正「多做多錯,少做少錯」之弊 病。 主動性:防患未然、未雨綢繆,勿臨渴而掘井。如我國的「十大建設」 或美國詹森總統的「大社會」計畫皆屬主動性的表現。 效率性:即時而有效解決問題,以最小投入獲取最大產出。 創造性:打破墨守成規、閉門造車之陋習,精益求精。 行政功能的特性: 基礎性:政府如無行政功能則非政府。 服務性:行政工作就是服務,如公車、電信、水。 強制性:公權力的執行者,如違反法令則依法處分。 行動性:行政人員是行動家而非理論家,是問題的解決。 完整性:政府為一整體;從縱向的層級或從橫向的部門而言皆然。 藝術性:能將行政技術與知識作巧妙運用。 十一、研究行政學之目的何在 提高行政效率: 技術與經濟的觀點:凡是能夠以最少的投入獲得最大的產出者,就是效 率。 管理與計畫的觀點:凡是能夠按機關或組織原定計畫完成或是在既定情 勢下作最佳抉擇,能夠即時而有效的解決問題者,就是效率。 組織與系統的觀點:對社會有貢獻或凡是能迅速而適當的因應外界變化 的組織,即為有效率之組織。 建立管理科學。 提高行政學術水準。 培養行政通才:救治「知偏不知全、見樹不見林」的本位主義缺失。

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