Revista
Derecho Comunitario Internacional y Derechos Humanos
Octubre 2010
Universidad de Costa Rica Maestría Derecho Comunitario y Derechos Humanos
Miembros Fundadores Dr. José Miguel Alfaro Ruíz MSc. Max Fernández López Dr. Rafael González Ballar Dr. José Luis Molina Quesada Dr. Enrique Ulate Chacón
Consejo Directivo Dr. Jaime Delgado Rojas MSc. Max Fernández López Dra. Vanessa Fisher González Dra. Isabel Montero Mora MSc. Haideer Miranda Bonilla Lic. Ricardo Rodríguez Vargas Dr. Enrique Ulate Chacón
Consejo Científico Dr. Lucas Abreu Barroso, Brasil Dra. Angelines Cano Linares, España Dr. Estuardo De León Sandoval, Guatemala Dra. Alessandra Di Lauro, Italia Dr. Orlando Guerrero Mayorga, Nicaragua Dra. María Belén Olmos Giupponi, Argentina Dr. Luis Ortega Álvarez, España Dr. Alejandro Perotti, Argentina Dr. Olivier Remy Gassiot, Francia Dr. Cesar Salazar Grande, Salvador
Programación y diagramación de la revista www.ticographics.com
© Prohibida la reproducción total o parcial de esta obra.
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Editorial
El 14 de octubre del 2010, representa una fecha conmemorativa para el Derecho Comunitario Centroamericano; al haberse declarado Día la Integración Centroamericana, además porque la Universidad de Costa Rica y la Corte Centroamericana de Justicia suscriben un Acuerdo de Cooperación, que constituye un acercamiento institucional que enriquecerá el intercambio académico y proyectará una de las áreas del Derecho que ha estado un poco reprimida, pero que se viene consolidando paulatina y progresivamente con estas iniciativas y con el reciente Acuerdo de Asociación suscrito entre los Estados de América Central la Unión Europea.
Nos sentimos sumamente complacidos que se haya escogido la Ciudad de San Ramón de Alajuela, donde tiene la Sede de Occidente la Universidad de Costa Rica, para concretizar este doble evento, por ser precisamente esta campiña un asidero de forjadores de la Segunda República y refugio intelectual de hombres como Julián Volio Llorente en el siglo antepasado.
Este cantón se ha caracterizado por ser un enjambre rural de uno de los más consistentes fermentarios de cultura de nuestro país. Por lo tanto, nos permitimos recordar con sobrada justificación, la reforma parcial a la Carta Política que se inició en 1966, cuando los parlamentarios proverbialmente se adelantaron en el tiempo y decidieron darle cabida al Derecho Comunitario dentro de nuestro ordenamiento jurídico, cuando este todavía estaba en ciernes en América Central.
La reforma constitucional tuvo varios ejes de discusión y uno de los debates giró profundamente sobre el tema de los Derechos Humanos y el principio de igualdad del hombre. Emergieron las experiencias nacionales de discriminación en razón del origen étnico y de los estigmas tan propios de nuestra cultura. El tema de las desigualdades abarcó desde lo religioso, hasta las limitaciones para optar por ciertos empleos.
Otro
tema
que
se
debatió fue
el
relacionado
con
los
artículos
constitucionales que tocaban nuestras regulaciones sobre el Derecho Internacional [3]
o de “gentes” y las categorías de sus instrumentos y sus trámites, un tanto agravados a lo interno de nuestro país.
En todos estos debates se puso de manifiesto la actitud incuestionable de Costa Rica, sobre la impostergable necesidad de revitalizar y reorientar la integración regional. Ocasión en que se presenta un texto sustitutivo al artículo 121 inciso 4°, donde por primera vez en nuestra historia constitucional se propone incorporar la figura jurídica comunitaria y se logra su inclusión, tal y como aparece hoy en la Constitución Política.
Resulta interesante resaltar que el término “Comunitario”, le era desconocido a casi la totalidad de los diputados. No obstante, afloraron voces no esperadas que ahondaron en la supranacionalidad explicada en aquel momento, como la delegación de competencias a órganos supranacionales que vendrían a emitir normativa con rango superior a la ley ordinaria de los Estados miembros, cuando alcanzáramos aquel estatus comunitario.
Nuestros parlamentarios, cuando esgrimieron sus argumentos para los cambios constitucionales planteados, no dejaban de reiterar que eran para propiciar la integración en el ámbito económico, pero extendiéndose a lo social y cultural. Su idea de integración iba más allá de la América Central, coincidiendo con el ensueño de Bolívar de una “Patria Grande”, de una América Latina comunitaria pujante en la diversidad; allanadora, competitiva y no relegada, como el ejemplo que nos llegaba de una Europa solidaria, que supo cohesionarse en las diferencias para imponer al mundo un modelo comunitario propio, cuyas bases son el binomio democracia y respeto por los Derechos Humanos; cimientos que recogen y fraguan los Estados Centroamericanos, en el artículo 2 del Protocolo de Tegucigalpa, cuando en 1991 deciden readecuar el Sistema de Integración Centroamericano.
Creemos que esta Revista de Derecho Comunitario, Internacional y Derechos Humanos, constituye una plataforma académica de divulgación, dialogo y reflexión de tres áreas del Derecho que tienen una conexidad intrínseca y que constituyen un trípode indisoluble a la hora de que los Estados miembros de un [4]
sistema supranacional quieran diseñar una política comunitaria.
Con mucha efusividad aprovechamos esta coyuntura para hacer el lanzamiento oficial de la primera edición de la Revista de Derecho Comunitario, Internacional y Derechos Humanos, concebida dentro de la Maestría de Derecho Comunitario y Derechos Humanos de la Facultad de Derecho de la Universidad de Costa Rica; la cual recoge algunas de las ponencias que nos enviaron los expositores del Seminario de Integración Regional y Derecho Comunitario celebrado el 16, 17 y 18 de setiembre del 2009; donde unieron esfuerzos: la Escuela de Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional, la Maestría en Estudios Europeos e Integración de la Universidad Estatal a Distancia; la Maestría de Derecho Comunitario y Derechos Humanos, de la Facultad de Derecho de la Universidad de Costa Rica y que contó con el patrocinio financiero, logístico y organizativo de la Corte Suprema de Justicia, el Colegio de Abogados, la Corporación Centroamericana de Navegación Aérea y la Asociación de Agentes de Aduana de Costa Rica.
Invitamos a profesores, estudiantes e investigadores que nos envíen sus artículos relacionados con estas tres áreas del derecho para enriquecer futuras ediciones de nuestra revista.
Max Fernández López Director Consejo Editorial
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Presentación
La “Revista de Derecho Comunitario, Derecho Internacional y Derechos Humanos” (RDC, DI y DH) representa la culminación de un esfuerzo académico y científico por consolidar una materia que había sido olvidada en las Cátedras Universitarias. Al mismo tiempo, es el espacio óptimo para el debate científico sobre la existencia del Derecho Comunitario Centroamericano y su necesaria coexistencia con los Derechos Humanos.
Es la primera en su género en América Latina y en Centroamérica. Tiene su razón de ser y su nacimiento, en el seno del Programa de Maestría en Derecho comunitario y Derechos Humanos (2010), del Posgrado en Derecho de la Universidad de Costa Rica, que tiene una proyección a nivel regional, por medio de su página Web la cual alberga en su seno el Aula Virtual y la Revista (www.derechocomunitario.ucr.ac.cr).
La Comisión fundadora de la Maestría, originalmente compuesta por los Profesores José Luis Molina Quesada, José Miguel Alfaro Rodríguez, Rafael González Ballar y Enrique Ulate Chacón (coordinador), mantuvo dentro de sus expectativas la creación de un Centro de Documentación especializado, ante la inminente necesidad de fortalecer la investigación.
Sin embargo, en las vísperas del inicio del Programa, bajo la iniciativa de Max Fernández López, quien regresaba de España con un Máster en Derecho Comunitario, de la Universidad de Castilla - La Mancha y el entusiasmo ulterior de Haideer Miranda Bonilla, quien había cursado su Máster en “Diritto Comunitario”, en la Universidad de Trento, en Italia, ambos profesores de la Maestría, entusiasmaron con la idea de crear la RDC, DI y DH.
La doctrina científica para el estudio comparado (método por excelencia para el análisis) del Derecho Comunitario y los Derechos Humanos ha sido introducida en el ámbito de la Unión Europea a través de las Revistas, que otorgan un espacio óptimo a estudiantes, profesores, y jueces, para debatir sobre los más diversos temas que contiene la materia. [7]
El objeto de la disciplina comprende tanto el estudio del Derecho Institucional, como el Derecho Material y el Derecho Procesal Comunitario y de los Derechos Humanos. Por ello se pretende fortalecer la enseñanza y la construcción de cada uno de sus Institutos particulares, estableciendo su individualización, y también tejer las relaciones de cooperación entre el Derecho Comunitario y el Derecho Interno.
La revista traza el “horizonte común” de los ciudadanos y pueblos centroamericanos, así como sus Estados, de aspirar a la consolidación de esa Comunidad de Estados, regida por relaciones de solidaridad regional, para alcanzar el bien común, bajo el respeto y fortalecimiento de la Paz, la Democracia, el Desarrollo Sostenible, y el respeto de los Derechos Humanos, como presupuestos esenciales de todo proceso integracionista.
Dr. Enrique Ulate Chacón
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INDICE 1. ACTO INAUGURAL ................................................................................................. 11 1.1. Palabras del Dr. Enrique Ulate Chacón ....................................................................... 11 1.2. Palabras del Dr. Luis Paulino Mora Mora .................................................................. 14 1.3. Ponencia del Dr. Edgar Ugalde Álvarez. ..................................................................... 17 1.4 Ponencia del Dr. José Luis Molina Quesada ............................................................... 23 Tema: “La Reforma Constitucional y el Proceso de Integración” ...................................... 23 2. PRIMERA MESA REDONDA ................................................................................... 32 NORMATIVA JURIDICA DEL SICA y DERECHO COMUNITARIO ........................... 32 2.1 Ponencia del Dr. Alejandro Perotti ............................................................................. 32 Tema: “Los tribunales comunitarios y sus retos”. ............................................................... 32 2.2. Ponencia del Lic. José M. Alfaro Rodríguez ............................................................... 49 Tema: “El derecho comunitario y la integración social” .................................................... 49 3. SEGUNDA MESA REDONDA ................................................................................. 60 ESTADO ACTUAL Y PERSPECTIVAS DE LA INTEGRACIÓN ECONÓMICA ...................................................................................................................... 60 3.1. Saludo del Sr. Max Sáurez Ulloa en representación del................................................ 60 Dr. Alexander López. ........................................................................................................... 60 3.2. Ponencia del Dr. Willy Soto Acosta ............................................................................ 61 Tema: “Perspectivas de la integración Centroamericana en el marco del Acuerdo de Asociación UE-CA. Desafíos y retos desde Costa Rica”. ................................ 61 4. TERCERA MESA REDONDA ................................................................................ 110 ESTADO ACTUAL Y PERSPECTIVAS DE LA INTEGRACIÓN ECONÓMICA .................................................................................................................... 110 4.1. Ponencia del Sr. Oscar Ramos Valverde ..................................................................... 110 Tema: “El proceso de Unión Aduanera y el Convenio Marco para el Establecimiento de la Unión Aduanera Centroamericana” .............................................. 110 4.2 Ponencia Dr. Jorge Barboza. ..................................................................................... 124 Tema: “Proceso de Unión Económica y Monetaria en Centroamérica” .......................... 124 4.3 Ponencia del Lic. Ricardo Rodríguez ....................................................................... 135 Tema: “Tratado de Sistema de Pagos en Centroamérica y su importancia para la integración financiera de la región”.............................................................................. 135 5. CUARTA MESA....................................................................................................... 149 POLITICAS COMUNES EN AREAS GLOBALES ......................................................... 149 5.1. Ponencia del Sr. Jorge Cabrera Hidalgo ...................................................................... 149 Tema: “La gestión ambiental y el Proceso de Integración Centroamericano” ................ 149 5.2. Ponencia del Dr. Ricardo Ulate Chacón ...................................................................... 157 Tema: “Los retos del cambio climático para la región centroamericana” ....................... 157 5.3 Ponencia del Dr. Jaime Delgado Rojas ..................................................................... 181 Tema: “Supranacionalidad y políticas comunes” ............................................................... 181 6. QUINTA MESA REDONDA ................................................................................... 198 EDUCACION PARA LA INTEGRACIÓN ...................................................................... 198 6.1. Ponencia del Sr. Francisco Alarcón Alba .................................................................. 198 Tema: “El CSUCA, en la educación para la integración” ................................................ 198 7. SEXTA MESA REDONDA...................................................................................... 211 SOCIEDAD CIVIL E INTEGRACIÓN ............................................................................ 211 7.1. Ponencia del Dr. Matthias Vogl ................................................................................. 211 Tema: “El uso de la tecnología de la información y comunicación en el proceso de integración”. .................................................................................................... 211 7.2. Ponencia de la Dra. María Belén Olmos Giupponi. .................................................. 226 [9]
Tema: “Seguridad democrática y derechos humanos”. .................................................... 226 8. SETIMA MESA REDONDA .................................................................................... 249 DERECHO COMUNITARIO, POLITICAS PÚBLICAS Y DERECHO INTERNO........................................................................................................................... 249 8.1. Ponencia de la Dra. Francoise Frayssé. ....................................................................... 249 Tema: “Las políticas públicas en el Derecho comunitario europeo”. .............................. 249 8.2. Ponencia del Dr. Olivier Rémy Gassiot. ................................................................... 257 Tema: “El derecho constitucional estatal frente al derecho de la Unión Europea”. ........................................................................................................................... 257 9. VIII MESA REDONDA ............................................................................................ 285 DERECHO COMUNITARIO, DERECHO CONSTITUCIONAL ................................... 285 Y DERECHOS HUMANOS .............................................................................................. 285 9.1. Ponencia de la Doctoranda Karla Blanco Rojas. ........................................................ 285 Tema: “La evolución del Derecho de Voto en Francia, un ejemplo de los desafíos políticos comunitarios que enfrentan las democracias europeas”. ..................... 285 9.2. Ponencia del MS.c. Max Fernández López ............................................................... 308 Tema: “La Jurisdicción de la Corte Centroamericana de Justicia ................................... 308 (Análisis de la demanda contra el Estado de Costa Rica)” ............................................... 308 9.3. Ponencia del MS.c. Haideer Miranda. ....................................................................... 338 Tema: “El reconocimiento del Derecho Comunitario en la Jurisprudencia de la Sala Constitucional: Límites a su supremacía”. ............................................................ 338 10. RELACION DE SINTESIS Y CONCLUSIONES GENERALES Dr. Enrique Ulate Chacón ......................................................................................................... 364
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1. ACTO INAUGURAL 1.1. Palabras del Dr. Enrique Ulate Chacón 1.- La Comunidad Centroamericana, como Comunidad de Derecho, aspira a la integración global, no solo de los Estados (en relaciones simples de cooperación), sino sobre todo de los Pueblos, y de los ciudadanos.
La construcción de esa comunidad solo se puede lograr mediante la “integración basada en la solidaridad”, para alcanzar el bien común de nuestros pueblos. El bienestar general, no solo en lo económico (para unos cuantos), sino sobre todo, en lo social, en lo cultural, en lo ambiental, en lo humano.
Es necesario luchar por la globalización de la “SOLIDARIDAD”, decía Juan Pablo Segundo.
Tenemos que comenzar por nuestra propia Comunidad Centroamericana, a la cual todos queremos y deseamos ver unida.
Este Seminario Internacional sobre “Integración Regional y Derecho Comunitario”, ha reunido la Academia Universitaria, el Derecho y la Justicia. Serán los tres pilares sobre los cuales construiremos, en común esa aspiración. En la academia Universitaria está el germen del lema “Educación para la integración”, en el Derecho el reconocimiento y desarrollo del “Derecho comunitario” como instrumento vinculante de la integración, y en la Justicia la “…garantía de acceso a la justicia comunitaria”, si la cual ningún proceso de integración verdadero puede avanzar.
2.- Este seminario, logrado con el apoyo de la Escuela de Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional (bajo la idea y digna representación de don Max Sáurez), la Maestría en Estudios Europeos e Integración (bajo la dirección del maestro Don Arnoldo Rubio), y la Maestría de Derecho Comunitario y Derechos Humanos, de la Facultad de Derecho, ha contado con el patrocinio financiero, logístico y organizativo de la Corte Suprema de Justicia (con don José Luis [ 11 ]
Calderón, del Despacho de la Presidencia), el Colegio de Abogados (en su Dirección Académica, con la Msc. Patricia Arias y su Presidente, don Gilberto Corella), la Corporación Centroamericana de Navegación Aérea y la Asociación de Agentes de Aduana de Costa Rica. Serían incontables las personas a las cuales debemos agradecer por este evento, y sobre todo la presencia de Ustedes. No tengo la menor duda, de que este Congreso marcará un hito histórico en el compromiso de Costa Rica con la construcción de la Comunidad regional.
3.- Es un evento interdisciplinario, donde contaremos con conferencias de 32 especialistas en diferentes áreas, sobre temas de integración regional. De ellos 12 expertos provienen de Nicaragua, El Salvador, Guatemala, Argentina, Francia, España y Alemania, habiéndose invitado también a destacados especialistas nacionales, que no solo conocen, sino que contribuyen con sus aportes profesionales al fortalecimiento de la Institucionalidad Regional.
Tendremos ocho mesas redondas, y estaremos en todas las sedes. La integración regional y el estudio comparado, no es posible sin hacer un esfuerzo común de intercambio en cada una de nuestras Instituciones.
El método comparado, nos lleva a descubrir, problemas comunes, desarrollar estrategias, pero sobre todo, políticas comunes que se traduzcan, a su vez, en normas comunes, para alcanzar la mejor solución posible a nuestros problemas comunes y globales. Y eso solo se logra fortaleciendo los órganos de la Comunidad Centroamericana.
4.- Por eso, la primera mesa redonda, en la Facultad de Derecho, está destinada a tratar el tema de La normativa jurídica del Sistema de la Integración Centroamericana y el Derecho comunitario, donde contamos, entre otros, con la presencia del máximo representante de la comunidad centroamericana, cual es el Secretario General del SICA, don Juan Daniel Alemán Gurdián. En la tarde de hoy, tendremos un homenaje al Jurista y Maestro de todos, don José Luis Molina Quesada, a quien tanto admiro por su humildad, sabiduría y sentimiento humano. Muchas Gracias, don José Luis, por estar aquí con nosotros.
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En la sede de la Escuela de Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional, se desarrollarán dos mesas redondas, que permitirán conocer mejor el “Estado actual y perspectivas de la integración económica centroamericana”, en temas que giran en torno a la integración económica, el acuerdo de asociación, las normas técnicas armonizadas de seguridad aeronáutica, la unión económica y monetaria, el sistema de pagos en Centroamérica. Pero además, para romper el paradigma, se desarrollará una mesa sobre “Políticas comunes en áreas globales”, relacionada con nuevas políticas de acompañamiento derivados de Convenios Regionales de tercera generación. Culminando con una mesa sobre “Educación para la Integración”.
El último día, nos recibirá la Universidad Estatal a Distancia, en donde la Maestría de Estudios Europeos e Integración, con destacados expertos Europeos y Centroamericanos se abordará el tema de “Sociedad civil e integración Regional”.
Culminaremos el evento en el Colegio de Abogados, con dos mesas redondas, una sobre “Derecho Comunitario, Políticas Públicas y Derecho Interno”, con dos destacados juristas de Francia, y otra sobre “Derecho Comunitario, justicia constitucional y Derecho Comunitario”.
Al finalizar, tendremos la presentación de una obra jurídica denominada “Manual de Derecho Comunitario Centroamericano”, que ha sido fruto de un esfuerzo común, entre dos colegas centroamericanos, César Salazar Grande y un servidor, que busca promover la enseñanza y aplicación del Derecho Comunitario regional. Difundir el conocimiento para alcanzar una verdadera integración regional, en lo jurídico, pero sobre todo, en lo social, en lo económico, en lo cultural, en lo ambiental y en lo humano.
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1.2. Palabras del Dr. Luis Paulino Mora Mora 1 Es sin duda un honor participar en la inauguración de este evento de tanta trascendencia para el mundo jurídico. Además, es de particular relevancia que sea en este mes de la patria, en el que celebramos nuestra independencia, porque eso nos ayuda a poner en perspectiva cómo el paso del tiempo nos obliga a remozar nuestras instituciones políticas y nuestros puntos de vista y darles un enfoque de siglo 21, es decir de acuerdo a la realidad de los tiempos. Hay que recordar que para la visión de Aristóteles en sus libro “La Política”, la democracia y la política no eran inclusivas de las mujeres, pues no se les reconocía ningún derecho de participación ni mucho menos a la igualdad, concepto que hoy en día está totalmente superado. Lo mismo debe decirse de la transformación que el concepto de independencia y por lo tanto de soberanía de los estados, ha tenido a través del tiempo. Puede que nuestras instituciones políticas tengan una base histórica innegable, pero también es innegable que éstas se renuevan constantemente. Así, hace cerca de dos siglos predominaba la visión de que la forma en que los países sobrevivían era bajo un concepto de independencia basado en un excesivo aislamiento. Ahora los tiempos nos obligan a ser interdependientes, y por eso el mundo se mueve cada vez con mayor fuerza hacia grandes bloques políticos y económicos. Las fronteras se desdibujan cada vez más en este mundo globalizado y ello naturalmente que impacta el derecho y transforma las relaciones políticas y jurídicas entre los Estados. El derecho comunitario y la integración son una necesidad para todos los países, especialmente para los que compartimos un origen cultural común e intereses comunes. Como ha dicho nuestro Ministro de Relaciones Exteriores, Bruno Stagno, en estos tiempos, “la soledad del unilateralismo es como una calle sin salida”.
No siempre hemos tenido esta visión tan clara. Sin duda nuestros esfuerzos de integración han pasado por distintas etapas, con sus avances y retrocesos. Sin embargo soy un optimista, no creo en retrocesos cuando se trata de explorar las distintas opciones que se nos plantean para lograr nuestras metas, como
1
Presidente de la Corte Suprema de Justicia de Costa Rica
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pueblos que comparten un destino, estoy seguro de que poco a poco sabremos ir buscando los causes que nos permitan acercarnos más, superar los límites que nos separan y emprender tareas comunes en beneficio de nuestros pueblos.
En materia de integración centroamericana por ejemplo, quien quiera puede ver hacia atrás en el tiempo para que constate que sí hemos avanzado en propiciar condiciones aptas para obtener logros concretos en integración.
Sólo como
ejemplo, hace veinte años se hacía difícil hablar en serio de una integración en medio de guerras y dictaduras que ponían en entredicho valores esenciales del ser humano. Tales épocas han cambiado para mejor, y hoy en día tenemos en la región centroamericana un creciente intercambio comercial y una unión aduanera bastante consolidada.
Tenemos también una Corte Centroamericana de Justicia como órgano judicial del Sistema de Integración Centroamericana, como encargada de interpretar y velar por el cumplimiento y aplicación del Derecho Comunitario, tanto por parte de los Estados como de las Instituciones Regionales y los derechos de los ciudadanos. Por ser derecho comunitario es complementario con nuestra normativa interna, y en el caso de nuestro país, vinculante según sentencias de la Sala Constitucional.
Es innegable que los retos que tenemos actualmente a nivel mundial, en casi todos los campos, tienen una base común. Por lo tanto, debemos unirnos para buscar soluciones integradas a estos retos, o de lo contrario resignarnos a quedar reducidos a
minúsculos fragmentos del una escenario mundial convulso y
desarticulado, que desde este punto de vista resulta mucho más difícil de enfrentar.
No se vale bajarse del mundo o refugiarse en la identidad inmóvil, en el miedo a no perder la identidad propia. Hoy día la vida es una doble vía: modernización entendida como globalización, participación creciente en el mundo, e identidad entendida como pertenencia a una comunidad en que se ejercen lazos afectivos, ambos son los dos polos de la cuestión cultural de hoy que pueden y deben complementarse. [ 15 ]
Sin duda alguna el derecho comunitario es parte esencial de ese proceso de armonización de intereses comunes y de fortalecimiento de alianzas, por lo tanto, el que existan espacios de discusión como el que en esta ocasión promueven las Universidades de Costa Rica, Nacional, Estatal a Distancia con el copatrocinio del Consejo Nacional de Rectores, la Corte Suprema de Justicia, y el Colegio de Abogados de Costa Rica, es un acierto que simboliza el progreso hacia nuevas formas de entendimiento y abordaje de retos y problemas comunes.
Les auguro la mejor de las jornadas y les reitero nuestra satisfacción por su presencia el día de hoy aquí en la sede principal de la Corte Suprema de Justicia.
Muchas Gracias,
Luis Paulino Mora Mora
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1.3. Ponencia del Dr. Edgar Ugalde Álvarez.2 Me complace saludarles de la manera más calurosa, así como transmitirles el saludo del señor Ministro de Relaciones Exteriores y Culto, don Bruno Stagno, quien por razones de fuerza mayor, no ha podido estar aquí, como era su ferviente deseo. En su ausencia, me honro en representarlo.
Los organizadores de esta actividad, merecen una sincera felicitación; estoy seguro de que en un marco eminentemente académico, se analizará con realismo la situación actual de la integración centroamericana, su grado de presencia en la población, la conciencia que ésta tenga de los beneficios que le ha producido y en su defecto, qué hay que hacer para que la integración cumpla con los objetivos fijados en el artículo 3 del Protocolo de Tegucigalpa, particularmente en el inciso b), que como saben, se refiere a la "superación de la pobreza extrema, la promoción del desarrollo sostenido, la protección del medio ambiente, la erradicación de la violencia, la corrupción, el terrorismo, el narcotráfico y el tráfico de armas " .
Personalmente, creo en la integración. Todos los procesos de integración, han sido concebidos para mejorar el nivel de vida de los pueblos, especialmente de los sectores más pobres. En el caso del proceso de integración de la región centroamericana, se despertaron grandes expectativas, que en criterio de este servidor, no corresponden a la realidad que viven los sectores más desposeídos, y
que, en el caso de nuestra región, dieron origen a los pasos iniciales de su
integración.
Espero que estas observaciones y planteamientos inspirados en las
mejores intenciones y que buscan no dejar de lado objetivos fundamentales, sean correctamente interpretados.
Considero, que en nuestra región, se trató de poner en práctica, un esquema similar al iniciado en Europa, con la Declaración Schuman del 9 de mayo de 1950 que, recogiendo el Plan Monnet, dio origen a la CECA, que fue la primera
2 Vicecanciller General de la República de Costa Rica
[ 17 ]
Comunidad Europea , fundada por medio del Tratado de París, que entró en vigencia en 1952.
Un análisis rápido, lleva a la conclusión de que cronológicamente hablando, entre el inicio de la integración en Europa y en Centroamérica, sólo hay una diferencia de pocos meses. En agosto de 1952, se reunió por primera vez el Comité de Cooperación Económica, órgano técnico del Movimiento de Integración Económica, que lo formaban los Ministros de Economía. El Secretariado lo desempeñaba la CEPAL. En el Tratado de Managua, que se firmó ocho años después, el 13 de diciembre de 1960, se hace mención de otros instrumentos que estaban vigentes en la región.
Surge entonces lo inevitable, la comparación del grado de incidencia y presencia de la integración en cada región. En Europa, el objetivo que dio origen a la integración, fue la búsqueda del control de los elementos que permitían la fabricación de armas, para evitar la guerra. En el caso de Centroamérica, según lo narra el Dr. Raúl Hess, fue la pobreza que llevó a los presidentes del área a consultar a la CEPAL, qué hacer para combatirla. La CEPAL, recomendó la organización de un mercado común. Dejo a Uds. la evaluación de los resultados en cada caso.
En el plano jurídico, en concordancia con los fines de este Seminario, ruego se me permita hacer un repaso rápido sobre la creación de tres tribunales. La Corte de Justicia Europea, la Corte Internacional de Justicia y La Corte Centroamericana de Justicia.
Sobre el tribunal europeo, El tratado de la CECA, en su artículo 31, el tratado de la CEE en su artículo 164 y el tratado de la CEEA en su artículo 136, disponen:
"El Tribunal de Justicia garantizará el respeto del Derecho en la interpretación y aplicación del presente tratado".
[ 18 ]
En los artículos posteriores, los tres tratados europeos, establecen la composición de la Corte, su organización, su competencia, los requisitos para ser juez, abogado general y la forma en que, tanto los jueces, como los abogados generales, son nombrados por los gobiernos.
La función del abogado general se define en los artículos 32 bis de la CECA; 166 de la CEE y 138 de la CEEA (Presentar públicamente, con toda imparcialidad e independencia, las conclusiones motivadas, sobre los asuntos sometidos a la Corte, con miras a asistirla en el cumplimiento de su misión, conforme lo definen los artículos correspondientes). El Dr. Enrique Ulate Chacón, en su obra "Integración Regional y Derecho Comunitario Europeo y Centroamericano", trata estos aspectos. Cuando se publicó esta obra, los jueces eran 15, ahora, los jueces son 27. Los abogados generales siguen siendo ocho.
En el caso de la Corte Internacional de Justicia, la establece la Carta de las Naciones Unidas en su Capítulo XIV, artículos del 92 al 96. Disponen esos artículos: "Que la Corte Internacional de Justicia, será el órgano judicial principal de las Naciones Unidas; funcionará de conformidad con el Estatuto anexo... que forma parte integrante de esta Carta; que "Todos los Miembros de las Naciones Unidas son ipso facto partes en el Estatuto de la Corte Internacional de Justicia..." y que cada Miembro de las Naciones Unidas se compromete a cumplir la decisión de la Corte Internacional de Justicia en todo litigio en que sea parte...".
No obstante la claridad de esas disposiciones, la ratificación de la Carta no significa, en absoluto, que los Estados se someten de inmediato a la jurisdicción de la Corte Internacional de Justicia. Para que esto suceda, debe darse lo que dispone el artículo 36 del Estatuto, en su inciso 2): " Los Estados partes en el presente Estatuto podrán declarar en cualquier momento que reconocen como obligatoria ipso facto y sin convenio especial, respecto a cualquier otro Estado que acepte la misma obligación, la jurisdicción de la Corte en todas las controversias de orden jurídico...".
Se trata de la denominada " cláusula facultativa de la jurisdicción
obligatoria". En el caso de Centroamérica, el Protocolo de Tegucigalpa a la Carta de la Organización de los Estados Centroamericanos (ODECA), en su artículo 12, [ 19 ]
establece con claridad meridiana cuatro órganos: La Reunión de Presidentes, el Consejo de Ministros, el Comité Ejecutivo y la Secretaría General.
Agrega luego, "forman parte de este Sistema: La Reunión de Vicepresidentes y Designados a la Presidencia, el Parlamento Centroamericano y "la Corte Centroamericana de Justicia, que garantizará el respeto del derecho, en la interpretación
y
ejecución
del
presente
Protocolo
y
sus
instrumentos
complementarios o actos derivados del mismo. La integración, funcionamiento y atribuciones de la Corte Centroamericana de Justicia deberán regularse en el Estatuto de la misma, el cual deberá ser negociado y suscrito por los Estados Miembros dentro de los noventa días posteriores a la entrada en vigor del presente Protocolo".
El artículo 35 del Protocolo, dispone: " Este protocolo y sus instrumentos complementarios y derivados prevalecerán sobre cualquier Convenio, Acuerdo o Protocolo suscrito entre los Estados Miembros, bilateral o multilateralmente, sobre las materias relacionadas con la integración centroamericana. No obstante quedan vigentes entre dichos Estados las disposiciones de aquellos convenios, Acuerdos o Tratados, siempre que las mismas no se opongan al presente instrumento u obstaculicen el logro de sus propósitos y objetivos. "Salvo lo dispuesto en el párrafo siguiente, las controversias sobre la aplicación o interpretación de las disposiciones contenidas en el presente Protocolo y demás instrumentos a que se refiere el párrafo anterior, deberán someterse a la Corte Centroamericana de Justicia..."
De lo expuesto, se deduce el contraste innegable que se presenta en los tres casos. En los tratados europeos, queda claro que su ratificación conlleva el reconocimiento de la jurisdicción del tribunal que se crea.
En la Carta de las Naciones Unidas, no obstante que el Estatuto de la Corte Internacional de Justicia es parte integrante de aquella, se establece claramente el procedimiento por el cual se aplica la "Cláusula facultativa de la jurisdicción
obligatoria.
Es
decir,
el
consentimiento
del
manifestación de su soberanía, para someterse a su jurisdicción. [ 20 ]
Estado,
como
En nuestra región, en el caso de Costa Rica, cuyo poder legislativo ha rechazado la ratificación del Estatuto de la Corte Centroamericana de Justicia y que ha dicho públicamente que no es parte de dicho Tribunal, la Corte insiste en que Costa Rica, al haber ratificado el Protocolo de Tegucigalpa, aceptó su jurisdicción. En opinión de Costa Rica, el Protocolo de Tegucigalpa, enuncia la Corte, no la crea.
El propio
artículo 12,
del Protocolo definió que : "La integración,
funcionamiento y atribuciones de la Corte Centroamericana de Justicia deberán regularse en el Estatuto de la misma, el cual deberá ser negociado y suscrito por los Estados Miembros dentro de los noventa días posteriores a la entrada en vigor del presente Protocolo".
Es el artículo 1 del Estatuto que dispone: “La Corte Centroamericana de Justicia, establecida por el Artículo 12 del "Protocolo de Tegucigalpa a la carta de la Organización de Estados Centroamericanos (ODECA) queda constituida y funcionará conforme a las disposiciones del presente Estatuto, reglamentos y resoluciones que emita ella misma".
Es por medio del artículo 28 del Estatuto que "la Corte tendrá personalidad jurídica, y gozará en
todos los Estados miembros de los privilegios e
inmunidades...". Se desprende, al abrigo de toda duda, que es el Estatuto el que da vida a la Corte, no el enunciado contenido en el artículo 12 del Protocolo de Tegucigalpa.
Costa Rica, no reconoce ni la
jurisdicción, ni la legitimidad de la Corte
Centroamericana de Justicia para conocer casos en los que sea parte. Costa Rica, invita a la reflexión que permita un proceso de revisión y cambio profundos.
Personalmente he argumentado
que los esfuerzos deben orientarse a
fortalecer los sistemas nacionales de justicia. Mientras priven las deficiencias imperantes, no se podrá llevar adelante un proceso de integración serio. Abrigo la esperanza de que de este Seminario, broten conclusiones que orienten el proceso de integración y sus instituciones por los senderos del mejoramiento y de proyección efectiva hacía los sectores que, como dije, inspiraron [ 21 ]
su nacimiento.
Corte Suprema de Justicia, 16 de setiembre de 2009.
Edgar Ugalde Ă lvarez
[ 22 ]
1.4 Ponencia del Dr. José Luis Molina Quesada1 Tema: “La Reforma Constitucional y el Proceso de Integración”
SUMARIO: 1.- Importancia de la constitución y sus finalidades en nuestra época; 2.-
Constitución, integración y derecho internacional; 3.- Por una
democracia regional con justicia social; 4.- Reflexión Final.
1.-Importancia de la Constitución y sus finalidades en nuestra época
Existe en el Estado moderno el principio de primacía de la Constitución para consagrar, en lo jurídico, que en la cúspide de la organización estatal, se encuentra la constitución como autoridad suprema de la que derivan los órganos, principios y valores que rigen el funcionamiento del gobierno, de las personas y de la sociedad, dentro de un régimen de derecho que haga posible una relación del poder y la libertad y evite el ejercicio abusivo de ese poder.
Debemos tener presente que este precepto de primacía de la Constitución debe aplicarse en nuestro mundo en plena transformación, influenciado y afectado por actos de grupos con gran poder económico, político y en algunos casos militar, que no aceptan que esta transformación es inevitable y debe conducir a un desarrollo con sentido humano, que contenga, entre otros, el respeto de las características propias de cada comunidad humana.
En la nueva organización que deberá producirse existirán, como lo expresa Robert Muller, dos preocupaciones prioritarias: “el cuidado y preservación de nuestro hogar planetario y el cuidado y satisfacción de la totalidad de la familia
1 Representante permanente de Costa Rica ante las Naciones Unidas 1970/1973 y Profesor Universitario.
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humana”2. Por eso se afirma que debe educarse para crear una civilización mundial, y esa nueva educación debe ser una educación para la paz, porque la paz es una vía que lleva al desarrollo con sentido humano para lograr: evitar la destrucción de vidas y bienes indispensables, declara la lucha permanente para vencer a la pobreza y miseria extrema que acompaña a millones de personas en este mundo globalizado en que vivimos y liberar recursos públicos para que no se destinen y desperdicien en armamento y ejércitos que crean una clase parasitaria financiada por los Estados.
En la búsqueda de la paz, en forma muy gráfica, un excelente internacionalista de nuestros días, Luis Fernando Álvarez Londoño, S.J. de la Pontificia Universidad Javeriana, nos hace una descripción muy certera al afirmarnos: “…y lo primero que tienen que hacer los pueblos es darse cuenta de lo que pasa en su política externa, reconocer que efectivamente la humanidad está mal organizada y que en virtud de esa mala organización, hay potencias que intervienen en la política interna de los países subdesarrollados.
Se trata de comprender ante todo, que la paz no se consigue haciendo llamamientos a la buena voluntad de los hombres, porque no es cuestión de buenas o malas voluntades, sino de un problema de buenas o malas estructuras. La verdadera causa de la tensión mundial no está en la mala intención de los hombres, sino en la perversión de las estructuras socioeconómicas y políticas. Porque esas estructuras funcionan de tal manera que, sean cuales sean las intenciones de los pueblos, el hecho patente es que las potencias dominan bajo el signo de la protección hasta el exceso de lo inconcebible, mientras que los países subdesarrollados deben contentarse con los intereses externos, y eso a costa de un equilibrio interno y de incontables sufrimientos”3.
El examen es terminante y refleja en su más exigente realidad lo que ocurre en el mundo globalizado, y lo lejos que estamos de un transcurrir de la vida más humano y más justo, pues por lo contrario se fomenta en la realidad el
2
Robert Muller. El nacimiento de una civilización mundial. Pág. 9Luis Fernando Álvarez Londoño, S.J. Un nuevo orden internacional. Pontificia Universidad Javeriana, páginas 10 y 11.
3
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enfrentamiento entre los pueblos y la lucha existente no es para protección de derechos civiles y políticos, así como tampoco económicos, sociales y culturales. Ese fenómeno negativo de cultivar el enfrentamiento es empujado por los intereses de la carrera armamentista mundial.
Álvarez Londoño expresa, que en las condiciones descritas, la paz será siempre juego de la diplomacia armada, a lo que agrego que a lo escrito hay que adicionar lo que puntualiza el Proyecto del milenio de la ONU en el documento titulado “Las Caras de la Pobreza”: cada 3.6 segundos una persona muere de hambre, y la gran mayoría son niños menores de cinco años.
No cabe duda, hay que cambiar de rumbo y la integración debe contribuir a la creación de un nuevo horizonte para la humanidad.
Debemos tener presente a la vez que en el largo camino, en la búsqueda de ese nuevo horizonte, la paz, la dignidad del ser humano y sus derechos y deberes fundamentales al igual que la subordinación del hombre y de los pueblos al bien común… “son la única garantía insustituible de paz entre los pueblos, una paz que debe ser indivisible y solidaria, una paz construida con la cooperación de la humanidad entera y dirigida hacia un nuevo orden internacional”4.
En ese nuevo orden, las disposiciones de la Constitución en los Estados tienen un papel fundamental, pues, no solo deben señalar un camino, sino, ser a la vez un compromiso para el futuro, para la regeneración de la individualidad, de la libertad, de la comunidad y de la ética, o sea un compromiso para lograr una verdadera paz en las comunidades y al interior del ser humano y lograr así que la Carta Fundamental de un Estado no sea tan solo una enunciación de preceptos jurídicos, sino preceptos propagadores de la vida en que la educación transforme internamente a la persona y lograr el pleno desarrollo humano en la hoy denominada sociedad global.
4
Luis Fernando Álvarez Londoño, op.cit, página 143.
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Por ello, como la Constitución regula la vida y las actividades de las comunidades y de las personas, debe adaptarse a sus requerimientos y necesidades y no debe ser un obstáculo que frene los cambios sociales necesarios. Debe por consiguiente tener la flexibilidad necesaria para actuar en forma pronta, justa y adecuada. Debe vivir dentro del tiempo, ser apropiada al tiempo que se vive, el que debe ser creativo. A la vez la Constitución debe expresar la solidaridad con todo el universo y que los humanos no somos fragmentos inconexos. La Constitución debe responder activamente al fenómeno de movilidad de la vida social para romper la brecha que ha existido entre la realidad social, el Derecho y el contenido de la constitución y que ésta no siga siendo un cuerpo sin alma que no ha vibrado con las necesidades, las aspiraciones, las frustraciones, la solidaridad y el amor que han movido al pueblo.
Para lograr las finalidades expuestas es exigida la transformación del derecho para la creación de una organización con paz, justicia social y libertad, como lo requiere la humanidad y en la que la integración de pueblos y Estados sea un camino indispensable que deberán originar e impulsar las Constituciones, creadas desde abajo, desde el propio pueblo.
De lo expuesto deducimos la importancia de los procesos de integración.
2.- Constitución, Integración y Derecho Internacional
Los procesos de integración se producen como consecuencia de un acuerdo de voluntad de los Estados, regulado por el Derecho Internacional. A la vez, en la constitución se le otorga a ese acuerdo un valor jurídico que lo considera supranacional, supra legal o legal en relación con el ordenamiento jurídico existente.
En nuestra Constitución en el artículo 7ª, párrafo primero, se afirma: “Los
tratados públicos,
los
convenios internacionales
debidamente aprobados por la Asamblea Legislativa,
y los
concordatos
tendrán desde su
promulgación o desde el día que ellos designen, autoridad superior a las leyes”.
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Se concede por lo tanto a dichos documentos internacionales, un valor supra legal.
Además en el párrafo segundo del precitado artículo 7ª leemos:
“Los tratados públicos y los convenios internacionales referentes a la integridad territorial o la organización política del país, requerirán de la aprobación de la Asamblea Legislativa, por votación no menor de las tres cuartas partes de la totalidad de sus miembros y la de los dos tercios de una Asamblea Constituyente convocada al efecto”.
O sea, que por tratados públicos y convenios internacionales se puede modificar la integridad territorial o la organización política del país, naturalmente con el cumplimiento de lo establecido en la Constitución Política. Otro caso que requiere una votación calificada es el contemplado en el párrafo 2°, del inciso 4, del artículo 121 de la Carta Fundamental, que dice:
“Los tratados públicos y convenios internacionales, que atribuyan o transfieran determinadas competencias a un ordenamiento jurídico comunitario, con el propósito de realizar objetivos regionales y comunes, requerirán la aprobación de la Asamblea Legislativa, por votación no menor de los dos tercios de la totalidad de sus miembros”.
En el párrafo siguiente de ese inciso se indica que no requieren aprobación legislativa los protocolos de menor rango, derivados de tratados públicos o convenios internacionales aprobados por la Asamblea, cuando estos instrumentos autoricen de modo expreso tal derivación.
Por otra parte en el artículo 48 Constitucional, al señalar las finalidades y existencia de los Recursos de hábeas corpus y de amparo, determina en lo que nos interesa para esta exposición, que el recurso de amparo protegerá los derechos
“de
internacionales
carácter sobre
fundamental
derechos
establecidos
humanos,
en
aplicables
los en
la
instrumentos República”,
correspondiendo el ejercicio de esa protección a la Sala Constitucional de la Corte [ 27 ]
Suprema de Justicia, de conformidad con lo ordenado por el artículo 10 de la constitución.
Debo agregar algo de la mayor importancia al recordar que la Sala Constitucional, al examinar la importancia de los instrumentos internacionales de Derechos Humanos vigentes en el país, resolvió en la sentencia Nª 3435-92 y su aclaración Nª5759-93, que en los instrumentos internacionales mencionados: “no se aplica lo dispuesto por el Artículo 7 de la Constitución Política, ya que el 48 Constitucional tiene norma especial para los que se refieren a derechos humanos, otorgándoles una fuerza normativa del propio nivel constitucional. Al punto de que, como lo ha reconocido la jurisprudencia de esta Sala, los instrumentos de Derechos Humanos vigentes en Costa Rica, tienen no solamente un valor similar a la Constitución Política, sino que en la medida en que otorguen mayores derechos o garantías a las personas, privan por sobre la Constitución”.
Como vemos, a las disposiciones del Derecho Internacional sobre los Derechos Humanos se les otorga un valor supranacional y a los demás instrumentos internacionales un valor supra legal. Un importante ejemplo relacionado con la aplicación de lo expuesto en las líneas que anteceden, lo es el hecho de la ausencia de disposición expresa en nuestra Constitución Política del derecho de rectificación o respuesta, derecho que en cambio se contiene en el artículo 14 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, firmada en nuestra capital el 22 de noviembre de 1969 y ratificada por Costa Rica el 8 de abril de 1970. Con posterioridad, en la Ley de la Jurisdicción Constitucional, Nª 7135 de 11 de octubre de 1989, – artículos 66, 67, 68, 69 y 70 – se contiene la protección de ese derecho y el procedimiento a seguir para su ejercicio, teniéndose por adicionada nuestra Constitución con ese derecho fundamental.
Se deduce de lo expuesto que en nuestro ordenamiento constitucional se le otorga
al
derecho
Internacional
un
lugar
preponderante
para
lograr
la
transformación del mundo actual en una civilización universal que afiance y fortalezca la libertad y la justicia social que, como lo afirma la Carta de la Tierra, promueva una cultura de tolerancia, no violencia y paz, o sea a buscar un nuevo comienzo en este inicio del Siglo XXI, que en primer término enfrente el reto de la [ 28 ]
pobreza y de las economías subdesarrolladas o en vías de desarrollo – como se desee llamarlas – para dirigir la conducta de las personas y de las naciones hacia la Tierra y hacia los demás.
Por otra parte, encontrándose en nuestro mundo amenazada la vida por el odio, la indiferencia, la frustración, la desesperación, la violencia, la ausencia de solidaridad y la miseria, el papel de la Constitución Política en una sociedad planetaria como la existente y en un ordenamiento jurídico comunitario, es la de establecer la solidaridad, la concordia, la justicia social y la paz. Para ello debemos reafirmarnos en el precepto de que el poder real pertenece al Pueblo, y en él reside por lo que la Constitución debe construirse desde abajo, desde el Pueblo y desarrollar una democracia social, ecológica, cósmica. Eso es lo que en el Siglo XXI significa la definición de Abraham Lincoln de Gobierno Del Pueblo, por el Pueblo y para el Pueblo.
3.- Por una democracia regional con justicia social.
Esa es la gran tarea que debe hacer realidad un ordenamiento jurídico comunitario para lograr objetivos regionales y comunes. Eso es construir una Democracia y esa es función permanente de generaciones, pues como lo afirma Humberto Maturana – un prestigioso biólogo de Chile:
“Una democracia es una obra de arte que se crea cotidianamente. No es un estado estacionario. Es algo que se configura día a día en el convivir. Se fundamenta en el mutuo respeto”.
El modelo de Seguridad Democrática consagrado en Centroamérica, es fruto del proceso de madurez alcanzado dentro de los esfuerzos de la integración global, y
constituye
una
respuesta
original,
sistémica
y
orgánica
orientada
al
fortalecimiento de la paz, el respeto de los derechos humanos, el mantenimiento las estructuras democráticas del Estado de Derecho y, en fin, a garantizar la seguridad humana bajo la visión integral del desarrollo sostenible.
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En el Protocolo de Tegucigalpa, se plasmó la intención de las Reuniones de Presidentes de “Concretar un nuevo modelo de seguridad regional sustentado en un balance razonable de fuerzas, el fortalecimiento del poder civil, la superación de la pobreza extrema, la promoción del desarrollo sostenido, la protección del medio ambiente, la erradicación de la violencia, la corrupción, el terrorismo, el narcotráfico y el tráfico de armas.” (PT, 3 b). Tal concepto de seguridad regional, al ser ratificado el tratado constitutivo del SICA, es jurídicamente vinculante para todos los Estados centroamericanos. Desde su origen, prevalece la visión humanista de la seguridad basada en el desarrollo sostenible y no en la fuerza militar.
En el esfuerzo por consagrar el Modelo, se elabora y aprueba el Tratado Marco de Seguridad Democrática en Centroamérica, suscrito el 15 de diciembre de 1995, en cuya exposición de motivos se explica con toda claridad que este instrumento deriva del SICA, reafirmando todos los países su compromiso con la democracia, basada en el Estado de Derecho, y en las garantías de las libertades fundamentales, la libertad económica, la justicia social, afianzados en una comunidad de valores democráticos entre los Estados.
Si bien es cierto todos los países concurrieron a la suscripción del Tratado, porque era el deber jurídico vinculante del Protocolo de Tegucigalpa, Panamá y Costa Rica hicieron reserva expresa de varios artículos relacionados con las fuerzas armadas o militares (artículo 75), al tener estos países la previsión expresa constitucional de abolición del ejército. Por ese motivo, tales países no lo han ratificado.
Este Tratado, es fruto de la comparación jurídica del patrimonio constitucional centroamericano, inspirados en regímenes democráticos, pluralistas, de tutela y respeto de los derechos humanos, y de la garantía del desarrollo sostenible con justicia social, que ponen al centro del sistema a la persona humana, subordinando el poder militar al poder civil del Estado. Desde esta perspectiva, se convierte en un modelo originario y único en el mundo, porque establece que la subsistencia de la pobreza y la pobreza extrema es una amenaza a la seguridad regional.
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4.- Reflexión final:
Como una relación final, considero que en el mundo en transformación en que estamos, la Constitución Política que dirige, orienta y gobierna a la sociedad debe ser una Constitución que irradie vida a los gobernados a través de su contenido y de su aplicación, que despierte esperanzas y que a través de una nueva educación – propia de nuestra época – contribuya a transformar a la persona y a la sociedad para lograr una organización en la que exista un estilo de desarrollo que esté orientado a la satisfacción de las necesidades humanas y pueda asumir el postergado desafío de hacer participar a la persona y a todas las personas en un proyecto político democrático, des concentrador y descentralizador, para potenciar los recursos indispensables para la obtención de un desarrollo a la medida del ser humano, como lo define la Fundación Dag Hammarskjöld, de Uppsala, Suecia, en su libro “Desarrollo a Escala Humana, una opción para el futuro, del año 1986.
Existe por lo expuesto, el camino propio del Siglo XXI, para construir un eficiente y justo sistema de integración que tenga como objetivo crear un orden basado en la articulación de la democracia política con la activa participación de la justicia social.
Eso es lo que significa Desarrollo a Escala Humana y hacia el logro de esa tarea es que deben unirse el Nuevo Desarrollo, el Derecho Comunitario y los Derechos Fundamentales, pues son indispensables e insustituibles para todas las personas y por consiguiente para la humanidad.
Pongamos mano a la obra!
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2. PRIMERA MESA REDONDA NORMATIVA JURIDICA DEL SICA y DERECHO COMUNITARIO 2.1 Ponencia del Dr. Alejandro Perotti 1 Tema: “Los tribunales comunitarios y sus retos”.
Sumario: I. Introducción. II. Creación y funcionamiento del tribunal de justicia. III. Actividad del tribunal de justicia. IV. Las decisiones del tribunal de justicia. VII. Conclusión
I.
Introducción
El presente artículo está referido (sólo) a algunos desafíos que suelen presentarse para los diferentes tribunales de justicia que actúan en los procesos de integración regional.
Una primera precisión técnica debe hacerse en relación al título dado a esa obra. Nos referiremos principalmente a los tribunales de justicia regionales y no, en particular, a los jueces nacionales de los Estados miembros de los procesos de integración. Ello se menciona dado que ambos órganos judiciales, los de la comunidad regional y los de los Estados partícipes, cumplen el rol de ser “jueces comunitarios”. En efecto, cada uno, en el ámbito de sus competencias, está encargado de interpretar y aplicar el Derecho comunitario, existiendo además ocasiones en las cuales ambos pueden llegar a participar en las diferentes etapas de un mismo proceso judicial. Si bien la nominación de “juez comunitario” se suele
1 Profesor de Derecho Comunitario en la Universidad Austral, de Argentina, Consultor internacional en temas comunitarios y de integración.
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atribuir, en general, al órgano judicial de la Comunidad, éste se ha encargado de explicitar que el “juez comunitario” por excelencia es el juez nacional, y ello ha tenido lugar en los diferentes procesos: CE (Comunidad Europea)2, CAN (Comunidad Andina)3 y SICA (Sistema de la Integración Centroamericana)4. 2
Ver Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas (TJCE), sentencias de 4 de noviembre de 1997, Parfums Christian Dior, asunto C-337/95, Rec. I-6013, considerando 25; de 22 de noviembre de 2001, Gomes Valente, asunto C-393/98, Rec. I-1327, considerando 17, y de 4 de junio de 2002, Roland Lyckeskog, asunto C-99/00, Rec. I-4839, considerando 14. Así también, auto del presidente del Tribunal de Primera Instancia, de 22 de diciembre de 1995, Danielsson y otros/Comisión, asunto T-219/95 R, Rec. II-3051, considerando 77. 3 En la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina (TJCA) pueden verse, entre muchas, las sentencias de 3 de diciembre de 1987, proceso 1-IP-87, marca: Aktiebolaget Volvo, GOAC (Gaceta Oficial del Acuerdo de Cartagena) Nº 28, 15/02/88, considerando 1º; de 26 de febrero de 1991, proceso 2-IP-91, Kadoch, GOAC Nº 78, 18/03/91, considerando 1º; de 17 de marzo de 1995, proceso 10-IP-94, Nombres de publicaciones periódicas, programas de radio y televisión y estaciones de radio difusión, GOAC Nº 177, 20/04/95, considerando 5º; de 9 de diciembre de 1996, proceso 1-IP-96, Convenio de París para la Protección de la Propiedad Industrial, GOAC Nº 257, 14/04/97, considerando III.a, párrafo 5º; de 29 de agosto de 1997, proceso 11-IP-96, marca: Belmont, GOAC Nº 299, 17/10/97, considerando II, párrafo 5º; de 3 de marzo de 1999, proceso 25-IP-98, marca: Pintubler, GOAC Nº 428, 16/04/99, considerando I; de 18 de junio de 1999, marca: Hollywood Lights, proceso 6-IP-99, GOAC Nº 468, 12/08/99, considerando 3, párrafo 3º; de 27 de octubre de 1999, Cigarrera Bigott, proceso 15-IP-99, GOAC Nº 528, 26/01/00, considerando I, párrafo 3º; de 26 de noviembre de 1999, proceso 40IP-99, marca: Laurel, GOAC Nº 528, 26/01/00, vistos párrafo 2º; de 16 de junio de 2000, proceso 16 36-IP-00, marca: American Star Quality, GOAC Nº 583, 17/07/00, vistos párrafo 2º; de 21 de marzo de 2001, proceso 62-IP-2000, marca: Douglets, GOAC Nº 663, 30/04/01, vistos párrafo 2º; de 27 de junio de 2001, proceso 19-IP-2001, marca: diseño Sanduche, GOAC Nº 696, 19/08/01, considerandos párrafo 2º; de 30 de enero de 2002, proceso 74-IP-2001, lema comercial: Nadie vende mas barato que Elektra, GOAC Nº 765, 27/02/02, vistos párrafo 2º; de 30 de abril de 2003, proceso 44-IP-02, marca: Belmont Extra Suave, GOAC Nº 945, 14/07/03, considerandos párrafo 1º; de 5 de noviembre de 2003, proceso 98-IP-03, marca: Tinox, GOAC Nº 1017, 04/12/03, considerandos párrafo 2º, y proceso 101-IP-03, marca: Hard Rider, GOAC Nº 1019, 05/12/03, considerandos párrafo 2º; de 12 de noviembre de 2003, proceso 110-IP-03, Pfizer, GOAC Nº 1020, 12/12/03, considerando IV; de 19 de noviembre de 2003, proceso 108IP-03, marca: Colt, GOAC Nº 1029, 16/01/04, considerando VI, párrafo 2º; de 10 de diciembre de 2003, proceso 104-IP-03, Basf, considerando IV, párrafo 2º, y proceso 112-IP-03, Plop, considerando VII, párrafo 2º, ambas en GOAC Nº 1034, 12/02/04; de 13 de julio de 2005, marca: Herbax, proceso 85-IP-2005, GOAC Nº 1238, 06/09/05, considerandos párrafo 1º; de 27 de julio de 2005, proceso 87-IP-05, marca: Cyclo, GOAC Nº 1240, 07/09/05, considerando párrafo 2º; de 10 de agosto de 2005, proceso 58-IP-05, marca: Logotipo con la Letra S y nombre comercial Senatinos, GOAC Nº 1302, 02/03/06, considerandos párrafo 2º; de 25 de noviembre de 2005, proceso 127-AI-2004, Vivax/Venezuela, GOAC Nº 1294, 08/02/06, considerando H, párrafo 3º; de 14 de febrero de 2006, proceso 188-IP-05, Enaca, GOAC Nº 1331, 24/04/06, considerando IV, párrafo 2º; de 24 de mayo de 2006, proceso 49-IP-06, Curtimbre Renaciente, GOAC Nº 1369, 12/07/06, considerando III, párrafo 2º; de 10 de enero de 2008, proceso 133IP-07, Rutas de América Cía. Ltda., GOAC Nº 1599, 19/03/08, considerandos párrafo 3º; de 8 de octubre de 2008, INAEXPO C.A., proceso 93-IP-2008, GOAC Nº 1674, 27/11/08, considerando 2, párrafo 2º; de 28 de octubre de 2008, proceso 91-IP-2008, marca: Fresh Up, GOAC Nº 1674, 27/11/08, considerando 2, párrafo 2º; de 19 de marzo de 2009, proceso 7-IP2009, Schering Corporation y Pharmacopeia, Inc., GOAC Nº 1729, 03/07/09, considerando 1; de 7 de mayo de 2009, proceso 12-IP-2009, marca: El Macho, GOAC Nº 1732, 14/07/09, considerando 1; así como providencias de 25 de abril de 1989, Vivas Martínez, GOAC Nº 43, 30/05/89, considerando I, párrafo 5º, y de 9 de diciembre de 1993, INDECOPI, GOAC Nº 146, 31/01/94, punto II.2. 4 Corte Centroamericana de Justicia (CCJ), sentencias de 5 de marzo de 1998, caso Nº 10, Coto Ugarte/El Salvador (Consejo Superior Universitario de la Universidad de El Salvador,
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En primer lugar debe aclararse que los desafíos a los que se ven enfrentados los tribunales de justicia suelen variar a medida que el proceso de integración evoluciona, en otras palabras, no son los mismos en todas las etapas. En este sentido, puede decirse que durante los primeros años, los tribunales de justicia necesitan consolidarse como los órganos judiciales, y para ello se requiere, no sólo su reconocimiento por las autoridades de los Estados miembros, en especial los respectivos poderes judiciales nacionales, y por las instituciones regionales, sino también la estricta observancia, por los mismos sujetos, de sus resoluciones y sentencias.
Por otro lado, los retos de los citados tribunales de justicia suelen variar según el proceso de integración que se analice. Es decir, cada esquema regional tiene su propia dinámica, lo que también individualiza el desarrollo de su órgano judicial.
Finalmente, pueden visualizarse distinciones entre los tribunales de justicia resultantes de su diferente constitución, estructura, competencias asignadas, integración, forma de actuación, volumen de trabajo, etc. El objetivo de este trabajo, decididamente, no será explicar todos los desafíos mencionados sino, acaso, los más importantes.
CSU-USA), expte. Nº 5-11-96, Gaceta Oficial de la CCJ Nº 7, 01/04/98, pág. 6, considerando III; de 30 de octubre de 2002, caso Nº 37, Muñoz/Nicaragua (Aduana), expte. Nº 3-3-4-2001, Gaceta Oficial de la CCJ Nº 14, 05/12/02, pág. 24-35, punto “c”, párrafo 1º, del voto razonado del magistrado Trejo Somarriba; de 27 de enero de 2003, caso Nº 59, medida cautelar, Alemán Lacayo/Nicaragua – violación de la normativa comunitaria sobre inmunidades y privilegios de un Diputado centroamericano, expte. Nº 1-8-1-2003, 27/01/03, Gaceta Oficial de la CCJ Nº 15, 05/12/03, pág. 3-7, considerandos, apartados “a” y “c.3”, del voto en disidencia del magistrado Trejos Somarriba; de 22 de noviembre de 2004, caso Nº 61, Bendeck Ramírez/Honduras – violación de la normativa comunitaria referente a la inmunidad parlamentaria establecida en el Tratado Constitutivo del PARLACEN, expte. Nº 3-18-2-2003, Gaceta Oficial de la CCJ Nº 18, 01/02/05, pág. 18, puntos “a”, párrafo 2º, y “c”, párrafo 3º, del voto razonado del magistrado Trejo Somarriba, y de 13 de enero de 2005, caso Nº 66, Reyes Wyld/Guatemala – violación del PT y otros instrumentos derivados referentes a la inmunidad de un Diputado del PARLACEN, expte. Nº 1-30-4-2004, Gaceta Oficial de la CCJ Nº 18, 01/02/05, considerando B.1 del voto razonado del magistrado Trejo Somarriba.
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II.
Creación y funcionamiento del tribunal de justicia
La manera en que el tribunal de justicia es conformado es uno de los elementos definitorios de su propio desarrollo.
1. Las competencias que le sean asignadas deben guardar relación con el resto de la estructura institucional del proceso. De cualquier manera, dichas competencias deben ser adecuadas para garantizar la debida uniformidad en la interpretación y aplicación del Derecho comunitario. En concreto, debe serle atribuido al tribunal de justicia el poder para asegurar que los Estados miembros y los órganos de la comunidad respeten el ordenamiento jurídico regional y, en especial, que los particulares vean salvaguardados los derechos que el sistema normativo comunitario les confiere.
2. Resulta imprescindible que se asegure que el tribunal de justicia esté conformado por jueces idóneos y capacitados para la función especial que se le confiere al órgano. En este sentido, los diferentes tratados suelen exigir, como requisito, que los candidatos sean “personalidades que ofrezcan absolutas garantías de independencia”, y además “reúnan las condiciones requeridas para el ejercicio, en sus respectivos países, de las más altas funciones jurisdiccionales o que sean jurisconsultos de reconocida competencia”5. La alta capacidad y capacitación de los miembros del tribunal de justicia, como así también su férrea independencia de los respectivos Gobiernos, son conditio sine quo non para el éxito de las tareas del órgano y la efectiva función que tiene asignada.
5
En la CE, artículo 223 CE [Tratado de la Comunidad Europea; DOUE (Diario Oficial de la Unión Europea) Nº C 321, 29/12/06, pág. 1] para los jueces del Tribunal de Justicia, y de forma similar, artículo 224 CE para los magistrados del Tribunal de Primera Instancia (TPI). En la CAN, artículo 6 del Tratado Constitutivo del TJCA (TCTJCA; codificado mediante la Decisión de la Comisión Nº 472, 16/09/99, GOAC Nº 483, 17/09/99). En el SICA, artículo 9 del Estatutos de la CCJ (ECCJ).
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3. Una cuestión íntimamente relacionada con la imprescindible independencia de los jueces se refiere a la forma de elección de los magistrados. Así, en la CE6 y en la CAN7, los jueces son elegidos de común acuerdo por los propios Gobiernos, mientras que en el SICA son las propias Cortes Supremas de Justicia nacionales las que llevan a cabo dicha elección8.
Resulta sumamente necesario que los Estados miembros asuman el carácter independiente de los jueces del tribunal de justicia, respetando fielmente dicho atributo9. Como todo órgano que debe impartir justicia, la independencia e imparcialidad de los miembros, hace a la legitimidad, validez y efectividad de los fallos que dicte, y ello, en el marco de un proceso de integración, adquiere un valor superlativo, difícil de ser minimizado, dado la participación de diferentes Estados. La equidistancia de los magistrados en relación a todos los Gobiernos constituye un elemento básico para la consolidación del tribunal de justicia.
Asimismo debe resaltarse que la independencia impone deberes de actuación y abstención, según sea el caso, tanto a los miembros del tribunal de justicia como a las autoridades de los Gobiernos.
6
Artículos 223 CE y 224 CE, TJCE y TPI, respectivamente. A partir del nuevo Tratado de Lisboa (aún pendiente de entrar en vigor; DOUE Nº C 115, 09/05/08, pág. 1), el artículo 19 UE (Tratado de la Unión Europea) dispone que “[e]l Tribunal de Justicia de la Unión Europea comprenderá el Tribunal de Justicia [TJue], el Tribunal General [TGue] y los tribunales especializados”. Si bien se reitera que los jueces del TJue y del TGue (artículos 253 TFUE – Tratado de Funcionamiento de la UE – y 254 TFUE, respectivamente) serán designados por los Gobiernos de los Estados miembros, a partir de la reforma, “[s]e constituirá un comité para que se pronuncie sobre la idoneidad de los candidatos para el ejercicio de las funciones de juez y abogado general del [TJue] y del [TGue], antes de que los Gobiernos de los Estados miembros procedan a los nombramientos… El comité estará compuesto por siete personalidades elegidas de entre antiguos miembros del [TJue] y del [TGue], miembros de los órganos jurisdiccionales nacionales superiores y juristas de reconocida competencia, uno de los cuales será propuesto por el Parlamento Europeo”. 7 Artículo 7 TCTJCA. Así también, en el MERCOSUR, artículo 5 del Proyecto de Protocolo Constitutivo de la Corte de Justicia del MERCOSUR (ingresado al Parlamento del MERCOSUR, como expediente Nº 134/09, 20/04/09, disponible en http://www.parlamentodelmercosur.org/archivos/25%202009%20PN%20SO%20XVIII%20%20MEP%20134%202009.PDF). 8 Artículo 10 ECCJ. 9 CAN, artículo 6 TCTJCA, y SICA, artículos 10, 14 y 28 ECCJ.
[ 36 ]
4. No puede negarse que una importante cuota del éxito del órgano judicial de la Comunidad se vincula decididamente con las capacidades y cualidades, en todo sentido, de los magistrados que allí ocupen un cargo.
5. Desde el punto de vista organizativo, el tribunal de justicia debe contar con los medios necesarios para el adecuado cumplimiento de sus tareas. Por ello, debe estar dotado de una planta funcionarial acorde a la magnitud de sus funciones, de lo contrario, podría convertirse en una institución inoperante.
6. Estrechamente vinculado a lo anterior, son la debida autonomía y adecuada solidez presupuestal, que deben serles reconocidas al tribunal de justicia, dado que ello, al igual que lo mencionado en el punto precedente, garantiza la operatividad del órgano, asegurándole además una grado de independencia adicional.
7. El tribunal de justicia requiere asimismo, consistencia interna y espíritu de cuerpo, lo cual redundará en su propia consolidación y respeto tanto por los Estados como por los demás órganos regionales. En los supuestos en los que esté prevista la posibilidad de votos disidentes o concurrentes10, lo mencionado se traduce en la exigencia de evitar dichos votos en las decisiones y alcanzar la unanimidad.
8. Desde el punto de vista externo, el tribunal de justicia debe lograr el más absoluto respeto de los Estados, o lo que es mejor de todas las autoridades de dichos Estados.
9. El mismo respeto debe lograr el tribunal de la Comunidad de parte de los demás órganos del proceso de integración.
10
Como es el caso del Tribunal Permanente de Revisión (TPR) del MERCOSUR [Protocolo de Olivos (PO), artículo 25; Reglamento del Protocolo de Olivos (RPO; Decisión CMC Nº 37/03), artículo 9, inciso 1, literal “c”, y Reglas de Procedimiento del Tribunal Permanente de Revisión (Decisión CMC Nº 30/05), artículo 27, último párrafo] y de la CCJ [ECCJ, artículo 36, y Ordenanza de Procedimientos (vigente desde el 01/01/95), artículo 24, último párrafo].
[ 37 ]
En esta dirección, una opción posible es lograr apoyos y colaboraciones recíprocos con las demás instituciones regionales, en especial con aquellas que, al igual que el tribunal de justicia, representan el interés de la Comunidad11.
10.
Una alianza que el tribunal de justicia debe solidificar es con los particulares,
transformándose en el órgano que salvaguarde los derechos que el sistema les confiere. Si los ciudadanos ven en aquel órgano un ámbito de garantía de sus derechos, que otorgue seguridad jurídica al proceso de integración, constituirán, para el tribunal de justicia, un apoyo y sostén para nada desdeñable.
III.
Actividad del Tribunal de Justicia
1. Se dijo ya que, dada su función de garantizar la observancia y cumplimiento del Derecho comunitario, el tribunal de justicia debe ser especialmente respetado por los Estados miembros.
2. Esta afirmación, que podría entenderse como sobreentendida, no puede ser, por ello, minimizada. En efecto, dado que el sistema jurisdiccional comunitario carece en todos los casos del auxilio de la fuerza pública – ante la inexistencia de una tal fuerza comunitaria –, el respeto del órgano judicial regional exige un voluntario sometimiento por parte de las autoridades de los Gobiernos.
El respeto al que se hace referencia no se agota en el sólo acatamiento de las resoluciones y determinaciones del tribunal de justicia, sino que debe estar 11
Esta herramienta ha sido utilizada, entre otros, por la CCJ; ver “Acuerdo entre el Parlamento Centroamericano, la Secretaría General del Sistema de la Integración Centroamericana y la Corte Centroamericana de Justicia” del 23 de mayo de 1995, por el que se crea la “Comisión Permanente de órganos comunitarios del Sistema de la Integración Centroamericana”, disponible en http://www.sica.int/busqueda/busqueda_archivo.aspx?Archivo=acue_1371_2_15062005.htm, o, más recientemente, el “Acuerdo marco de cooperación entre el Parlamento Centroamericano, la Corte Centroamericana de Justicia y la Secretaría General del Sistema de la Integración Centroamericana” del 25 de mayo de 2009, disponible en http://www.sica.int/busqueda/busqueda_archivo.aspx?Archivo=acue_36899_1_15062009.pdf.
[ 38 ]
acompañado de un debido respeto que puede calificarse de institucional. De esta forma, los Estados miembros se encuentran compelidos a conceder y garantizar al órgano judicial una posición de máximo nivel en la estructura orgánica del proceso de integración, con las consecuencias que de ello se deriva.
El deber de respeto institucional hacia el tribunal de justicia incluye a los demás órganos de la Comunidad.
3. Va de suyo que el cumplimiento de los mandatos y fallos del tribunal de justicia, en especial por parte de los Estados miembros, resulta medular para su consolidación. No puede ocultarse que el no acatamiento de una sentencia regional provoca un descrédito particular, el cual afecta al propio órgano judicial como también al proceso mismo. Bien ha dicho el TJCA, en referencia al incumplimiento de una de sus sentencias por un País miembro, que «cuando se desacata una sentencia no sólo se causa un daño particular o concreto, que puede ser reparado con una medida compensatoria en favor de quien sufre el daño, sino que se agravia de manera superlativa a todo el orden jurídico comunitario, convirtiéndose en un hecho que afecta a todos los Países Miembros, así como a los Órganos del Sistema al lesionar el proceso de integración»12.
4. En todo proceso de integración, la interacción entre el órgano jurisdiccional de la Comunidad y los órganos judiciales de los Estados miembros, principalmente a través de la denominada “cuestión prejudicial”13 – esto es, las consultas que pueden, y en algunos casos deben, elevarle los tribunales nacionales en el marco 12
TJCA, auto del 6 de marzo de 2002, en el marco del sumario por incumplimiento de la sentencia dictada en el proceso 53-AI-99, Secretaría General/Ecuador, GOAC Nº 778, 02/04/02, considerando 2º. La sentencia incumplida fue dictada por el TJCA, el 14 de marzo de 2001, GOAC Nº 673, 29/05/01. En igual sentido, en el MERCOSUR, puede verse TPR, laudo de 8 de junio de 2007, Solicitud de pronunciamiento sobre exceso en la aplicación de medidas compensatorias – controversia entre Uruguay y Argentina sobre prohibición de importación de neumáticos remoldeados procedentes del Uruguay, Laudo Nº 01/07, BOM (Boletín Oficial del MERCOSUR) Nº 40, 2007, considerando 8. 13 Cuestión prejudicial en el CE (artículos 234 CE y 267 TFUE); interpretación prejudicial en la CAN (capítulo III, sección III, TCTJCA); consulta prejudicial en el SICA (artículo 22, inciso “k”, ECCJ), y opiniones consultivas en el MERCOSUR (artículo 4 RPO y Decisión CMC Nº 02/07, Reglamento del procedimiento para la solicitud de opiniones consultivas al TPR por los Tribunales Superiores de Justicia de los Estados Partes).
[ 39 ]
de una causa en el cual se halla en discusión normativa comunitaria –, reviste una importancia fundamental para la uniforme interpretación y aplicación del Derecho comunitario.
5. La trascendencia del instituto de la cuestión prejudicial se explica al observarse, por un lado, que, tanto en la CE como en la CAN, comporta el grueso del trabajo realizado por los respectivos tribunales de justicia y, por el otro, tal como lo demuestra
la
experiencia,
al
percibirse
claramente
que
los
principios
conformadores del Derecho comunitario han sido creados por los órganos judiciales regionales a partir de los referidos reenvíos prejudiciales que les realizan los jueces internos de los Estados miembros.
Desde esta perspectiva, el respeto que deben observar los jueces nacionales, y en especial los tribunales supremos de los Estados miembros, no es posible de ser minimizado. Por ello, el cumplimiento de la obligación de remitir la cuestión prejudicial en los casos en los que ello es obligatorio, como así también el acatamiento de la respuesta dada por el tribunal de justicia, son determinantes para la efectividad de este importante instituto procesal – y con ello, de la uniformidad del Derecho comunitario.
6. A fin de lograr un adecuado relacionamiento entre la justicia comunitaria y la justicia nacional pueden desarrollarse diferentes iniciativas.
En el MERCOSUR, han tenido muy buen resultados los encuentros de trabajo entre los jueces de las Cortes Supremas nacionales para debatir asuntos vinculados al derecho mercosureño, juntamente con los miembros del TPR y representantes del mundo académico. Ello se ha llevado a cabo en las reuniones del Foro Permanente de Cortes Supremas del MERCOSUR, el cual fue creado en ocasión del 2do Encuentro de Cortes Supremas del MERCOSUR, a través de la aprobación de la “Carta de Brasilia”. Mediante dicha Carta, los Presidentes de los tribunales supremos acordaron “[i]nstitucionalizar, en Brasilia, el Foro Permanente [ 40 ]
de Cortes Supremas del MERCOSUR para cuestiones jurídicas de relevancia para la
integración
latinoamericana en
general,
con particular énfasis en el
MERCOSUR”14. El citado Foro Permanente, que ha nacido merced a que los propios Presidentes de las Cortes Supremas decidieran autoconvocarse, ha pasado a convertirse en un protagonista de invalorable importancia para la consolidación y profundización jurídica y judicial del bloque, y ello a pesar de que el mismo no forma parte de la estructura institucional mercosureña, sin perjuicio de guardar con ella una vinculación más que interesante15.
Bien señala Alonso García que aquel 2º Encuentro de Presidentes de las Cortes Supremas del MERCOSUR es digno de ser mencionado, ya que “se adoptó una iniciativa de trascendental importancia para el futuro de la integración latinoamericana: por vez primera, y sin parangón siquiera en el modelo europeo de integración, los Presidentes de los Tribunales Supremos de Brasil, Paraguay y Uruguay, más la representante del Presidente de la Suprema Corte de la Nación Argentina, así como el Presidente del TCN [tribunal constitucional] de Chile, y los Presidentes de las Cortes Supremas de Bolivia y de Chile, asumieron el compromiso formal de respaldar el proceso de integración continental, con especial énfasis en el MERCOSUR”16.
El suceso del papel que ha venido a desarrollar el mencionado cónclave de Presidentes de las Cortes Supremas del MERCOSUR, ha sido también puesto de
14
El mismo documento destaca que su suscripción se apoyó principalmente en dos circunstancias, en primer lugar, en el hecho de que “[l]os Poderes Judiciales nacionales son imprescindibles en la estructura funcional del MERCOSUR, en su condición de aplicadores de sus normas, decidiendo en el ámbito de sus respectivas jurisdicciones, con autoridad de cosa juzgada”, y en segundo término, teniendo en cuenta que “[l]a evolución del proceso de integración es compromiso del Estado y, como tal, debe ser compartido por todos los poderes constituidos” (párrafos sexto y séptimo). Su texto puede verse en la página del STF (Supremo Tribunal Federal) de Brasil, http://www.stf.gov.br/noticias/imprensa/ultimas/ler.asp?CODIGO=115384&t, visitada el 23/12/04. 15 Sobre el rol del Foro Permanente y de los Tribunales Supremos nacionales en el MERCOSUR puede verse, DREYZIN DE KLOR, Adriana–PEROTTI, Alejandro D., “El rol de los tribunales nacionales de los Estados del MERCOSUR”, ed. Advocatus, Córdoba, 2009, capítulo I. 16 ALONSO GARCÍA, Ricardo, “Hacia una Corte Suprema Latinoamericana”, en “Progreso sostenible e integración regional en América Latina” (José Vidal–Beneyto, coordinador), ed. Fundación Amela (Área Mediterráneo–Latinoamericana), Valencia, España, 2006, pág. 137.
[ 41 ]
resalto por la entonces Presidente del Supremo Tribunal Federal de Brasil, ministra Ellen Gracie – hoy en la vicepresidencia del alto tribunal –, quien al hacer alusión al Vº Encuentro de aquel Foro Permanente (Brasilia, 09/11/07), señaló que dicho “Fórum tem o objetivo de marcar, de forma muito clara, a adesão dos judiciários nacionais aos ideais de integração, estabelecendo o exemplo para nossas magistraturas e preparando-as para a aplicação, o mais homogênea possível, do novo direito que deverá reger uma etapa de maior progresso e bem estar para nossos povos, e de inserção, em condições privilegiadas, nos mercados mundiais para nossos países”, agregando a continuación – en franca alusión al papel del juez nacional como juez comunitario – que “[a]creditamos que é o Direito e a aplicação do Direito, tal como compete aos Poderes Judiciários nacionais, que haverão de servir de conduto às iniciativas de superação dos desafios inerentes ao processo de integração”17.
7. En términos generales, el tribunal de justicia necesitará – sin distinción de jerarquías en cuanto a los órganos jurisdiccionales nacionales – la complicidad del juez interno. En efecto, la corte de justicia regional debe seducir a los tribunales estatales a fin de hacerlos partícipes en la tarea que implica la aplicación uniforme del Derecho comunitario.
Bien es cierto que un proceso de integración requiere inexorablemente un derecho “único”, y que este derecho, en cierta medida, pierde su carácter de “único” al no ser uniformemente interpretado y aplicado en todo el territorio comunitario. Para mantener dicha unicidad y uniformidad se ha erigido un tribunal que tenga la última palabra a la hora de desentrañar el sentido auténtico de la normativa regional. Sin embargo, siendo – como lo es – que el órgano que regularmente se enfrenta a la aplicación concreta del Derecho comunitario es el juez interno, resulta imprescindible que dicho juez trabe una auténtica y profunda relación de cooperación con el tribunal de justicia, a fin de que ambos, cada uno en el marco de sus competencias, garantice el cumplimiento efectivo del ordenamiento 17
Discurso pronunciado por la Presidente del STF, Min. Ellen Gracie, en ocasión de la “Sessão solene de Instalação ao Ano Judiciário de 2008”, publicado en DJe (Diário Judicial eletrônico) Nº 41/08, divulgação 06/03/08, publicação 07/03/08, pág. 34, http://www.stf.jus.br/.
[ 42 ]
jurídico regional, de manera uniforme.
Por tal razón, y siendo el juez interno “preexistente” al tribunal de justicia – con la carga institucional que ello implica –, éste necesita convencer y seducir a los órganos jurisdiccionales nacionales para que perciban en él un elemento que viene a contribuir en su tarea cotidiana.
No parecería aventurado afirmar que, al menos en el comienzo del proceso de integración, el tribunal de justicia requiere más del juez nacional que a la inversa.
8. Por otro lado, la justicia regional necesita además volverse “conocida” y “popularizarse” entre los juristas nacionales (léase, jueces, abogados, académicos, etc.). No puede olvidarse, en primer lugar, que el fenómeno jurídico de los procesos de
integración
resulta
sumamente
complejo,
intrincado
y
en
ocasiones
excesivamente técnico. A su vez, por si ello no fuera suficiente, en general, las universidades suelen tardar un tiempo considerable (en ocasiones excesivamente) en dedicarse al estudio y la preparación de los futuros profesionales – en particular, las facultades de derecho – en temas vinculados a los aspectos jurídicos e institucionales de la integración regional.
Por tal razón, el tribunal de justicia necesitará “salir” de sus estrados y desarrollar una comprometida actividad “docente” tanto del proceso propiamente dicho, como de las herramientas y beneficios que ofrece para el acceso a la justicia comunitaria.
En tal dirección, la realización de seminarios y congresos entre los jueces del tribunal de justicia y los poderes judiciales, los colegios de abogados y las asociaciones profesionales volcadas al derecho, suelen ser una interesante herramienta de difusión y de concientización acerca del fenómeno jurídico comunitario, sin olvidar el valor superlativo que en estos ámbitos ofrece el contacto [ 43 ]
personal.
9. La mentada ausencia del auxilio de una fuerza pública comunitaria, que auxilie al cumplimiento forzado de las sentencias regionales, exige del tribunal de justicia un esfuerzo mayor para convencer y lograr el acatamiento de sus fallos. En otras palabras, sus decisiones judiciales se impondrán por la fuerza de la convicción, antes que por la utilización de elementos de coerción – de los cuales carece de por sí –.
Bien es cierto que la consolidación jurídica del proceso de integración, desde la perspectiva judicial, no puede alcanzarse, únicamente, a partir de las buenas intenciones que demuestre el tribunal de justicia respectivo para “conquistar” la complicidad del juez estatal. En efecto, cabrá también al Poder Judicial nacional participar, y en cierta medida ser protagonista de la nueva realidad. Como bien apunta Petracchi18 – haciendo referencia al papel del juez nacional en el MERCOSUR –, “[e]n nuestro ámbito habrá que idear soluciones acordes con la realidad de la región, idiosincrasia y cultura de sus pueblos y disponer de instrumentos procesales y sustanciales para la solución de los problemas que se susciten. Los jueces han de ser conscientes de su responsabilidad en el conocimiento y difusión de las normas de derecho internacional y comunitario imperante en la región, en la problemática que puede involucrarse, interpretación y aplicación, su coordinación y compatibilidad con el derecho interno, que puede plantear cuestiones de legalidad, constitucionalidad, vigencia o derogación, su efectivo cumplimiento o su conversión en letra muerta. El desafío para los jueces consistirá en la aplicación de las normas del área para el mejor desarrollo del proceso de integración. Este desafío implica para el Juez Nacional el reto de convertirse en partícipe activo del proceso de integración y de la tutela de los derechos que de su ordenamiento resulten para los justiciables de la región, sin que por ello se desdibuje su legítimo actuar nacional en lo regional”19. 18
Al momento Ministro de la Corte Suprema de Justicia de la Nación Argentina. PETRACCHI, Enrique, entrevista “Derecho Comunitario debe regular la integración”, del 16/02/06, publicada en “Del ABC al Mercado Común Sudamericano: mercosur & abc”, extraído de http://www.mercosurabc.com.ar/nota.asp?IdNota=654&IdSeccion=7, visitado el 12/04/06. La cursiva no es del original. 19
[ 44 ]
Coincidencias
de
intereses
y
responsabilidades
coordinadamente
compartidas y repartidas, resumen en pocas palabras el rol que debe esperarse del tribunal de justicia y de los jueces nacionales, en la respectiva función de ambos como “jueces comunitarios”.
10.
Existe un aspecto que requiere un constante análisis por el tribunal de
justicia, y es el vinculado a la distribución de tareas con el juez nacional. En efecto, el criterio que separa ambos ámbitos de actuación está dado por el hecho de que corresponde al primero interpretar (determinar el sentido y alcance) del Derecho comunitario, mientras que el último está encargado de aplicar dicho ordenamiento, siempre en base a la hermenéutica suministrada por el tribunal de justicia. Asimismo, el límite de la respuesta del tribunal de la Comunidad está dado por la consulta encaminada por el juez estatal, debiendo ser tal respuesta, a su vez, adecuada y servir para el expediente en el cual se enmarca. Como refiere, con razón Lecourt, el tribunal de justicia se halla aquí frente al “frágil equilibrio” entre su rol de intérprete general y su función de dar al juez consultante una respuesta útil 20.
11.
Finalmente, no podría concluirse este apartado sin hacer una referencia
expresa al método de interpretación que por antonomasia requiere el Derecho comunitario a fin de ser debidamente comprendido y explicado, el cual no es otro que el criterio finalista.
En primer lugar, este abordaje hermenéutico implica conferir a la finalidad última de la norma, y en cierta medida del ordenamiento en su conjunto, una importancia sustancial en la tarea de desentrañar el sentido que cabe asignar a una disposición en concreto. El método finalista – a pesar de los desarrollos de los últimos años – se halla poco presente en la práctica de los sistemas de base continental romanista, en los cuales el juez acostumbra hallar la solución del asunto, principalmente, a partir de una norma presente en algún código o ley, en cambio con aquel método la norma escrita es el elemento inicial a partir del cual
20
LECOURT, Robert, “Le juge devant le Marché commun”, ed. Droz, Ginebra, Suiza, 1970, págs. 55 y 56.
[ 45 ]
comienza la tarea de extraer todas las potencialidades de la misma, otorgando a sus objetivos la función de “guiar” su alcance, cuando fuera necesario, más allá de su literalidad21.
En particular, durante las primeras etapas del proceso cabe al tribunal de justicia resaltar la trascendencia de este método interpretativo, haciendo desplegar a la norma todo su contenido y alcance, dado que es en tales momentos iniciales en los que se sientan las bases de sistema normativo regional.
En segundo término, con el criterio bajo análisis, se logra que las finalidades del Derecho comunitario se conviertan en medios para la acción comunitaria, “de forma que cada aplicación e interpretación de la normativa es, en sí misma, una manera de poner en práctica, las metas que los Estados se han obligado a cumplir a la hora de iniciar el proceso”; ello resulta sumamente valioso si se tiene en cuenta “que la regulación contenida tanto en el [D]erecho [comunitario] originario como en el derecho derivado, lejos de presentarse como autosuficiente, no está exenta de lagunas y carencias, propias de las complejas materias objeto de la regulación comunitaria”22. Frente a ello, bien dirá Pescatore, que “el esfuerzo creativo necesario para dar a la ley comunitaria su efecto es mayor que la actitud análoga en un ámbito de Derecho nacional”23, y en este contexto el método finalista otorga 21
Uno de los principales expositores de esta herramienta ha sido el TJCE, quien lo ha utilizado a fin de encontrar el “espíritu” de la normativa comunitaria más allá del tenor literal de las disposiciones de los tratados [ver LOUIS, Jean-Víctor, “El ordenamiento jurídico comunitario”, 5ª edición, ed. Oficina de Publicaciones Oficiales de las Comunidades Europeas, Bruselas– Luxemburgo, 1995, págs. 65 y 70; RASMUSSEN, Hjalte, “El Tribunal de Justicia”, en “Treinta años de Derecho comunitario” (AA.VV.), ed. Oficina de Publicaciones Oficiales de las Comunidades Europeas, Bruselas–Luxemburgo, 1984, pág. 204]. 22 PEROTTI, Alejandro D., “El segundo fallo arbitral del MERCOSUR. O el amargo despertar de nuestro sistema de solución de controversias”, Revista Derecho del Mercosur Nº 2, abril 2000, ed. La Ley, Buenos Aires, págs. 130. 23 En su párrafo completo, Pescatore señala que “[a]unque el Derecho comunitario debe considerarse como un sistema completo, coherente y autónomo, no podemos ignorar que sus discontinuidades son, relativamente, mucho más importantes que las lagunas que el juez nacional puede encontrar en la interpretación de su ley nacional. En otras palabras, el esfuerzo creativo necesario para dar a la ley comunitaria su efecto es mayor que la actitud análoga en un ámbito de Derecho nacional. Por esta razón, es posible que el juez nacional sienta como mala conciencia cuando deba hacer por el Derecho comunitario lo que, en el marco de su Derecho nacional, podría ser considerado como una acción ultra vires”; y ello tiene explicación dado a) que proceso legislativo a nivel comunitario “es mucho más penoso y complicado que en los Estados miembros”, lo cual se complejiza si se tienen en cuenta la situación endémica de incumplimiento por parte de los Estados miembros, tanto a nivel nacional como comunitario,
[ 46 ]
un marco referencial propicio y adecuado24. IV.
Las decisiones del tribunal de justicia
1. Para comenzar debe resaltarse que el tribunal de justicia debe tratar de emitir resoluciones que, sin perjuicio del tecnicismo y la complejidad del Derecho comunitario, sean de fácil abordaje y comprensión, en especial para el juez nacional que lo consulta.
Sus sentencias han de ser simples, concretas, claras y precisas. Y a la vez, teniendo en cuenta la novedad que el ordenamiento comunitario implica para los tribunales de los Estados, deben tener una cuota de docencia sobre el proceso de integración, esto es tener un contenido didáctico al respecto.
El tribunal de justicia debe recordar, como bien señala Lecourt, que su resolución debe facilitar la tarea del juez nacional encargado de aplicar el Derecho comunitario al caso que le ha sido planteado, y en cuyo marco ha decidido consultar al tribunal de justicia25. Es decir, la decisión del tribunal de la Comunidad debe auxiliar a la tarea del magistrado nacional.
2. De cualquier manera, lo mencionado no implica que el tribunal de justicia, cuando ello fuera necesario, no deba determinar, fehacientemente, los “límites” que en las áreas pertinentes el Derecho comunitario impone a los Estados miembros, incluyendo las obligaciones que, como juez comunitario, cabe al juez nacional
y b) el carácter técnico del Derecho comunitario (PESCATORE, Pierre, “La Interpretación del Derecho comunitario por el Juez nacional”, Revista de las Instituciones Europeas Nº 1, vol. 23, 1996, ed. Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, págs. 24 a 25). 24 Al referirse al “marco institucional en el que se inscribe el proceso interpretativo”, Pescatore destaca que desde perspectiva del método de interpretación en el ámbito comunitario “se trata de reconocer la incidencia, omnipresente, del orden constitucional de una Comunidad «de Estados y de pueblos», basada en la separación de los poderes, el anhelo democrático del proceso legislativo, el principio del «Estado de Derecho» y el respeto debido a los derechos humanos. Cada uno de estos principios constitucionales bien definidos proporciona, según las circunstancias, directivas para nuestro esfuerzo interpretativo” (PESCATORE, Pierre, op. cit., págs. 16 y 18). 25 LECOURT, Robert, op. cit., pág. 55.
[ 47 ]
observar, en especial aquellas destinadas a salvaguardar los derechos que el sistema jurídico regional confiere a los particulares.
3. Por otro lado, el tribunal de justicia debe saber auto controlar (self-restraint) su capacidad creadora del derecho, es decir su capacidad de innovación por la vía pretoriana en materia de interpretación del sistema normativa de la Comunidad. No ha de perderse de vista la cualidad marcadamente evolutiva de los principios conformadores del Derecho comunitario, que por lo mismo deben ir creándose y afianzándose de manera firme pero a la vez gradual.
VII. Conclusión
La creación y funcionamiento de un tribunal de justicia para un proceso de integración requiere actitudes comprometidas y esfuerzos en varios ámbitos. La superación de los desafíos que se presentan para un tribunal de justicia requiere de actos propios, como así también de acciones (y abstenciones) de otros sujetos, a saber los Gobiernos de los Estados miembros, el Poder Judicial de tales Estados, las instituciones regionales y los particulares.
[ 48 ]
2.2. Ponencia del Lic. José M. Alfaro Rodríguez1 Tema: “El derecho comunitario y la integración social”
Derecho Comunitario Centroamericano
Presento a consideración del lector, un resumen esquemático y guía somera de aspectos fundamentales de esta rama del Derecho.
El Derecho Comunitario Centroamericano es el derecho de la “comunidad económico-política que aspira a la integración de Centroamérica”. (Art. 1 del Protocolo de Tegucigalpa en lo conducente)
Es el derecho que crea y regula el Sistema de la Integración Centroamericana (SICA), sus órganos e instituciones.
El Sistema fue creado por Guatemala, El Salvador, Honduras, Nicaragua, Costa Rica y Panamá. Hoy también forman parte de éste, Belice y República Dominicana.
El Sistema funciona dentro de un orden sistémico compuesto de cuatro subsistemas: político, social, cultural y económico y varias áreas transversales.
El orden sistémico está conformado por varias normas:
El Inc. b) del artículo 4 del Protocolo de Tegucigalpa, dispone: “Paz, Democracia, Desarrollo y Libertad, son un todo armónico e indivisible que orientará las actuaciones de los Países Miembros del Sistema de la Integración Centroamericana.” El artículo 8, determina: “El presente Protocolo modifica la estructura 1 Experto en Derecho Comunitario.
[ 49 ]
institucional de Centroamérica, regulada anteriormente como ODECA, y a ella estarán vinculados los órganos e instituciones de integración, los que gozarán de autonomía funcional en el marco de una necesaria y coherente coordinación intersectorial que asegure la ejecución eficiente y el seguimiento constante de las decisiones emanadas de las Reuniones de Presidentes.
El funcionamiento de la estructura institucional deberá garantizar el desarrollo, equilibrado y armónico, de los sectores económico, social, cultural y político.”
Entrelazados y entrelazando a los Sub Sistemas existen una serie importante de ejes transversales, tales como: ambiente, seguridad alimentaria y nutricional, agropecuario, recursos hídricos, turismo, riesgos y desastres naturales
Son sujetos de derecho del Sistema:
El Sistema de Integración Centroamericana (SICA) que es persona jurídica y centro universal de imputación normativa; los Estados Miembros; los organismos e instituciones
del
Sistema
que
tienen
personería
jurídica
propia;
los
centroamericanos y sus organizaciones.
El objetivo fundamental del Sistema es “ la realización de la integración de Centroamérica, para constituirla como Región de Paz, Libertad, Democracia y Desarrollo.” (Art. 3 del P. de T.)
Los propósitos del Sistema son:
a) Consolidar la democracia y fortalecer sus instituciones sobre la base de la existencia de Gobiernos electos por sufragio universal y secreto, y del irrestricto respeto a los Derechos Humanos.
b) Concretar un nuevo modelo de seguridad regional sustentado en un balance razonable de fuerzas, el fortalecimiento del poder civil, la superación de la pobreza [ 50 ]
extrema, la promoción del desarrollo sostenido, la protección del medio ambiente, la erradicación de la violencia, la corrupción, el terrorismo, el narcotráfico y el tráfico de armas.
c) Impulsar un régimen amplio de libertad que asegure el desarrollo pleno y armonioso del individuo y de la sociedad en su conjunto.
d) Lograr un sistema regional de bienestar y justicia económica y social para los pueblos centroamericanos.
e) Alcanzar
una
unión
económica
y
fortalecer
el
sistema
financiero
centroamericano.
f) Fortalecer la región como bloque económico para insertarlo exitosamente en la economía internacional.
g) Reafirmar y consolidar la autodeterminación de Centroamérica en sus relaciones externas, mediante una estrategia única que fortalezca y amplíe la participación de la región, en su conjunto en el ámbito internacional.
h) Promover, en forma armónica y equilibrada, el desarrollo sostenido económico, social, cultural y político de los Estados miembros y de la región en su conjunto.
i) Establecer acciones concertadas dirigidas a la preservación del medio ambiente por medio del respeto y armonía con la naturaleza, asegurando el equilibrado desarrollo y explotación racional de los recursos naturales del área, con miras al establecimiento de un Nuevo Orden Ecológico en la región.
j) Conformar el Sistema de la Integración Centroamericana sustentado en un ordenamiento institucional y jurídico, y fundamentado asimismo en el respeto mutuo entre los Estados Miembros.” (Art. 3 P. de T.)
El Subsistema de Integración Económica tiene como objetivo básico “alcanzar el desarrollo económico y social equitativo y sostenible de los países [ 51 ]
centroamericanos, que se traduzca en el bienestar de sus pueblos y el crecimiento de todos los países miembros, mediante un proceso que permita la transformación y modernización de sus estructuras productivas, sociales y tecnológicas, eleve la competitividad y logre una reinserción eficiente y dinámica de Centroamérica en la economía internacional.” (Art. 3 P. de G.) “Para la consecución de este objetivo básico, los Estados se comprometen a buscar consistentemente el equilibrio macroeconómico y la estabilidad interna y externa de sus economías, mediante la aplicación de políticas macroeconómicas congruentes y convergentes.” (Art. 4 P. de G.) El Subsistema de Integración Social se guía por los siguientes principios: “a) El respeto a la vida en todas sus manifestaciones y el reconocimiento del desarrollo social como un derecho universal. b) El concepto de la persona humana, como centro y sujeto del desarrollo, lo cual demanda una visión integral y articulada entre los diversos aspectos del mismo, de manera que se potencie el desarrollo social sostenible. c) La consideración de la familia como núcleo esencial de la sociedad y eje de la política social. d) El estímulo a la paz y a la democracia, como formas básicas de la convivencia humana. e) La no discriminación por razones de nacionalidad, raza, etnia, edad, enfermedad, discapacidad, religión, sexo, ideología, estado civil o familiar o cualesquiera otros tipos de exclusión social. f) La convivencia armónica con el ambiente y el respeto a los recursos naturales. g) La condena a toda forma de violencia. h) La promoción del acceso universal a la salud, la educación, la vivienda, la sana recreación, así como a una actividad económica digna y justamente remunerada. [ 52 ]
i) La conservación y el rescate del pluralismo cultural y la diversidad étnica de la Región, en el marco del respeto a los derechos humanos. j) El respaldo activo y la inclusión de la participación comunitaria en la gestión del desarrollo social.” (Art. 6 del Tratado de Integración Social) “En observancia y cumplimiento de los objetivos que se han establecido en el Protocolo de Tegucigalpa, los Estados Partes observarán además, los que se detallan a continuación: a) Alcanzar el desarrollo de la población centroamericana de manera integral y sostenible, en un marco de equidad, subsidiariedad, corresponsabilidad y autogestión, a través del fomento de la solidaridad entre sociedades, así como de la cooperación entre personas, familias, comunidades y pueblos de la región. b) Lograr condiciones regionales de bienestar, justicia social y económica para los pueblos, en un régimen amplio de libertad, que asegure el desarrollo pleno de la persona y de la sociedad. c) Propiciar en forma armónica y equilibrada el desarrollo social sostenible de los Estados Partes y de la Región en su conjunto, sustentado en la superación de la pobreza, la participación social y la protección del ambiente. d) Estimular la descentralización y desconcentración económica y administrativa, en el diseño y aplicación de las políticas sociales. e) Promover la igualdad de oportunidades entre todas las personas, eliminando las prácticas de discriminación legal o de hecho. f) Fomentar prioritariamente la inversión en la persona humana para su desarrollo integral.” (Art. 7 TIS) “Los Estados Partes se comprometen a: a) La consecución del desarrollo sostenible de la población centroamericana, que combine la tolerancia política, la convivencia democrática y el crecimiento [ 53 ]
económico con el progreso social, garantizando el sano funcionamiento de los ecosistemas vitales para la vida humana, a partir de un diálogo efectivo, que permita a los gobiernos y a otros sectores de la sociedad actuar solidariamente. b) Identificar y tratar conjuntamente los problemas sociales de naturaleza regional, en el marco de un desarrollo sostenible. c) Propiciar la armonización gradual y progresiva de sus políticas sociales, con el objeto de establecer las bases de la Comunidad del Istmo Centroamericano. d) Aprovechar las economías de escala y fortalezas diversas en lo social, propiciando la cooperación horizontal. e) Mejorar y fortalecer la asignación de recursos en el área de gasto e inversión social para superar los factores estructurales de la pobreza, priorizando en los grupos menos favorecidos. f) Plantear políticas de mediano y largo plazo, para garantizar el cumplimiento de los objetivos y metas de los programas del Subsistema Social. g) Establecer mecanismos de cooperación e intercambio de metodologías, recursos y tecnologías entre los países miembros. h) Propiciar el fortalecimiento de los gobiernos locales y promover la organización de las comunidades.” (Art. 8 del TIS) Las
normas
citadas
contienen
las
aspiraciones
más
nobles
de
los
centroamericanos traducidas en enunciados de valor. Los tratados que crearon y regulan el Sistema fueron suscritos por los Presidentes Constitucionales y ratificados sin reservas por los Congresos de los países miembros.
En tanto que normas fundamentales constitutivas de la Comunidad, son de aplicación directa en todo su territorio. Y, como parte de tratados ratificados por los Países Miembros, son normas de jerarquía superior a las leyes ordinarias.
[ 54 ]
El Protocolo de Tegucigalpa a la Carta Constitutiva de la Organización de Estados Centroamericanos (ODECA), el Protocolo de Guatemala al
Tratado
General de Integración Económica Centroamericana, el Tratado de Integración Social Centroamericana, Tratado de San Salvador, el Estatuto de la Corte Centroamericana de Justicia y normas fundamentales contenidas en otros Tratados, constituyen el Derecho Primario del Sistema.
El Derecho Secundario o Derivado está integrado por los Actos Administrativos de los órganos u organismos del Sistema, las Sentencias de la Corte Centroamericana de Justicia y las opiniones o dictámenes de las Secretarías o Direcciones Ejecutivas emitidas en las materias de su respectiva competencia.
Los órganos más importantes del Sistema son:
La Reunión de Presidentes, el Consejo de Ministros, las Secretarías o Direcciones Ejecutivas del Consejo y de los organismos, el Comité Ejecutivo, el Comité Consultivo, la Corte Centroamericana de Justicia y el Parlamento Centroamericano.
“Le corresponde a la Reunión de Presidentes conocer de los asuntos de la región que requieran de sus decisiones, en materia de democracia, desarrollo, libertad, paz y seguridad.
Corresponde particularmente a la Reunión de Presidentes:
a) Definir y dirigir la política centroamericana, estableciendo las directrices sobre la integración de la región, así como las disposiciones necesarias para garantizar la coordinación y armonización de las actividades de los órganos e instituciones del área y la verificación, control y seguimiento de sus mandatos y decisiones. b) Armonizar las políticas exteriores de sus Estados. c) Fortalecer la identidad regional dentro de la dinámica de la consolidación de una Centroamérica unida. d) Aprobar, en su caso, las reformas a este Instrumento que se planteen de conformidad con el Artículo 37 del mismo [ 55 ]
e) Asegurar el cumplimiento de las obligaciones contenidas en el presente Instrumento y en los demás Acuerdos, Convenios y Protocolos que constituyen el ordenamiento jurídico del Sistema de la Integración Centroamericana. f) Decidir sobre la admisión de nuevos miembros al Sistema de la Integración Centroamericana. (Artículo 15 P. de T.)
“El Consejo de Ministros estará integrado por los Ministros del Ramo y, en caso extraordinario, por un Viceministro debidamente facultado. El Ministro del Ramo del Estado Miembro que sea el Vocero de Centroamérica, según el Artículo 14 del presente Protocolo, presidirá en ese mismo semestre el Consejo de Ministros respectivo.
Corresponde al Consejo de Ministros dar el seguimiento que asegure la ejecución eficiente de las decisiones adoptadas por la Reunión de Presidentes en lo que concierne a su ramo y preparar los temas que pueden ser objeto de la mencionada Reunión.
Por la naturaleza de los temas a tratar, los Ministros podrán celebrar reuniones intersectoriales. El Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores es el Órgano Principal de Coordinación. (Art. 16 del P. de T.)
“…-. Sin perjuicio de lo establecido en al Artículo 4 de las Disposiciones Transitorias, el Parlamento Centroamericano (PARLACEN) como Órgano de Planteamiento, Análisis y Recomendación, cuyas funciones y atribuciones son las que establecen su Tratado Constitutivo y Protocolos vigentes.
La Corte Centroamericana de Justicia, que garantizará el respeto del derecho, en la interpretación y ejecución del presente Protocolo y sus instrumentos complementarios o actos derivados del mismo. La integración, funcionamiento y atribuciones de la Corte Centroamericana de Justicia deberán regularse en el Estatuto de la misma, el cual deberá ser negociado y suscrito por los Estados Miembros dentro de los noventa días posteriores a la entrada en vigor del presente Protocolo.” (Artículo 12 del P. de T.) [ 56 ]
“El Comité Ejecutivo se integra con un representante de cada uno de los Estados Miembros. Estos serán nombrados por sus Presidentes, por intermedio de los Ministros de Relaciones Exteriores.
El Comité Ejecutivo será presidido por el representante del Estado sede de la última Reunión Ordinaria de Presidentes. El Comité se reunirá ordinariamente una vez por semana y extraordinariamente cuando sea convocado por su Presidente.
El Comité Ejecutivo tendrá las atribuciones siguientes:
a) Asegurar la ejecución eficiente, por intermedio de la Secretaría General, de las decisiones adoptadas en las Reuniones de Presidentes;
b) Velar por que se cumplan las disposiciones del presente Protocolo y de sus instrumentos complementarios o actos derivados;
c) Establecer las políticas sectoriales y presentar por conducto de su Presidente, al Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores, las propuestas que sean necesarias en concordancia con las directrices generales emanadas de las Reuniones de Presidentes;
d) Someter, por conducto de su Presidente, al Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores, el Proyecto de Presupuesto de la organización central del Sistema de la Integración Centroamericana;
e) Proponer al Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores, el establecimiento de las Secretarías órganos subsidiarios que estime convenientes para el efectivo cumplimiento de los objetivos el Sistema de la Integración Centroamericana, especialmente para hacer posible la participación de todos los sectores vinculados con el desarrollo integral de la región y el proceso global de integración;
f) Aprobar los Reglamentos e Instrumentos que se elaboren por las Secretarías u [ 57 ]
otros órganos Secretarías del Sistema de la Integración Centroamericana;
g) Revisar los informes semestrales de actividades de la Secretaría General y demás Secretarías trasladarlos, con las observaciones y recomendaciones de los Consejos de Ministros respectivos, al Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores, por lo menos un mes antes de la celebración de su última reunión previa a la Reunión de Presidentes, para que este último las eleve a dicha Reunión.
h) Las demás que señale el Presente Protocolo y sus instrumentos derivados o complementarios.” (Art. 24 del P. de T)
“El Comité Consultivo estará integrado por los sectores empresariales, laboral, académico y otras principales fuerzas vivas del Istmo Centroamericano representativas de los sectores económicos, sociales y culturales, comprometidos con el esfuerzo de integración ístmica.
Este Comité tendrá como función asesorar a la Secretaría General sobre la política de la organización en el desarrollo de los programas que lleva a cabo.” (Art. 12 P. de T.)
El Sistema de la Integración Centroamericana es la última etapa del proceso de integración regional que ha formado parte de la historia regional desde la independencia.
Ha sido una larga búsqueda para encontrar una fórmula que permita la unidad en la diversidad. Centroamérica busca la integración como instrumento para un desarrollo pacífico, justo, libre y democrático.
De manera similar a la integración de las familias y comunidades de personas; la integración presupone y se enriquece de las particularidades y especificidades de sus integrantes, hermanados y unificados por grandes ideales y metas comunes.
El patrimonio histórico común de las cinco repúblicas se enriquece hoy con [ 58 ]
la presencia de los otros dos estados del Istmo: Belice y Panamá.
Esta presencia se da en reconocimiento de que el Istmo es un factor de unión por razones geográficas, sociales, económicas, culturales y políticas.
República Dominicana se adhirió por razones de afinidad social, económica, cultural y política.
El Derecho Comunitario y los Derechos Nacionales coexisten en el territorio de los Países Miembros.
Su razón de ser es regular el proceso de desarrollo integral de los pueblos para que mejoren su nivel y calidad de vida, en armonía, paz, justicia, libertad y democracia.
El cumplimiento de estas normas es fundamental para que los pueblos en proceso de integración superen los estados inaceptables e inconcebibles de exclusión y miseria extrema.
A lo largo de su historia cada pueblo ha demostrado de manera indubitable su vocación a la Paz, la Justicia, la Libertad y la Democracia.
La decisión soberana de los Estados ha creado el marco normativo para orientar ese proceso.
Corresponde ahora a gobernantes y gobernados cumplir lo pactado.
[ 59 ]
3. SEGUNDA MESA REDONDA ESTADO ACTUAL Y PERSPECTIVAS DE LA INTEGRACIÓN ECONÓMICA 3.1. Saludo del Sr. Max Sáurez Ulloa en representación del Dr. Alexander López.1 La integración centroamericana y el derecho que la cobija no es un proyecto. Es una realidad que debe ser mejorada día a día. Entendida como un paso necesario para alcanzar mayores niveles de desarrollo económico y social. La integración centroamericana deviene en una necesidad que compromete a los Gobiernos de los
países del istmo a profundizarla y ampliarla. Es imposible
enfrentar los desafíos de la globalización y el actual desarrollo tecnológico generado desde los Estados industrializados, sin la coordinación y unión de las estrategias políticas y económicas de los pequeños y pobres países de la región centroamericana. Enfrentar este cambio trepidante aislado y solo es un suicidio social.
Este Seminario internacional sobre integración centroamericana y derecho comunitario ahondará en las debilidades y fortalezas de la integración y el derecho regional, para caminar juntos como región en busca de un mejor mañana para nuestros pueblos.
Nuestro ferviente deseo de que estas jornadas de reflexión sean exitosas y satisfactorias para beneficio de todos y todas.
Muchas gracias y buenos días.
1 Director de la Escuela de Relaciones Internacionales, Universidad Nacional.
[ 60 ]
3.2. Ponencia del Dr. Willy Soto Acosta1
Tema: “Perspectivas de la integración Centroamericana en el marco del Acuerdo de Asociación UE-CA. Desafíos y retos desde Costa Rica”.
Introducción
Este trabajo constituye un examen de cómo el interés nacional ha definido la posición de Costa Rica en materia de integración regional, centrándose en los retos que significa el Acuerdo de Asociación Unión Europea-Centroamericana (AA UE-CA).
Lo particular del AA UE-CA es que exige que Centroamérica actúe como un bloque regional, muy a pesar del deseo costarricense de negociar individualmente. Este anhelo se fundamenta en su histórica postura “aislacionista”, que parte de auto-percibirse diferente a Centroamérica.
El Acuerdo de Asociación es acorde con la era actual de la globalidad y la globalización: los Estados, no solamente los que tiene una continuidad geográfica (los que comparten una “casa común”) sino también los ubicados en latitudes diferentes, tienen que negociar y pactar entre sí para resolver sus problemas “domésticos”.
En tiempos de estabilidad, de orden, de previsión, cuando se podía pronosticar las cosas, cuando se sabía con relativa certitud lo que iba a pasar, el Estado-nacional era un buen refugio: a mayor aislacionismo, mayor seguridad, mayor protección. La política tradicional de Costa Rica de protegerse del “caos
1 Profesor de la Escuela de Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional.
[ 61 ]
centroamericano” ensimismándose y aliándose a una potencia “homóloga” extraregional no era disparatada, era más bien coherente con su “realidad” (real y autoconstruida).
En la “sociedad del riesgo” (Beck, 1988 b) el Estado muestra severas limitaciones pues las amenazas son globales (terrorismo, escasez de alimentos, sequías, inundaciones, calentamiento global, migraciones, peligro nuclear, pandemias) y los Estados necesitan, para sobrevivir, entremezclarse con otros Estados y actores transnacionales para hacerles frente mediante estrategias regionales y multi-nacionales. Las decisiones sobre aspectos o fenómenos que determinarán su permanencia o extinción tienen que tomarse/negociarse con otros Estados y actores: la “soberanía” ya no es local/nacional sino que opera a múltiples niveles, en donde lo “interno” es tan solo uno de ellos.
El Estado aislado resulta incapaz de hacerle frente a una amenaza global, mucho menos al encadenamiento entre varios de estos riesgos planetarios.
Una opción para enfrentar estos riesgos lo constituyen los procesos de integración entre Estados.
Este es el gran desafío que el AA UE-CA plantea para Costa Rica: re-pensar la integración centroamericana como continuación de su ser, de su individualidad, para, en tanto parte del bloque centroamericano, interactuar con otros procesos integracionistas, en este caso la Unión Europea. Esto significa re-plantearse su interés nacional: como la serpiente, debe mudar de piel para poder crecer.
I. El legado colonial
El aislacionismo experimentado por la provincia de Costa Rica durante la época colonial dentro del Reino de Guatemala engendró una “independencia” dentro de la dependencia colonial. La consecuencia político-administrativa de la posición geográfica de Costa Rica dentro del Reino de Guatemala, a saber su relativa autonomía, va a determinar una actitud aislacionista en relación con los procesos de integración en Centroamérica (Soto, 1991). [ 62 ]
Disuelto el lazo con España en 1821, en El Salvador y en Guatemala surge la idea de formar un gobierno regional compuesto por las provincias centroamericanas. La actitud de Costa Rica frente a este proyecto será fiel presagio de la posición que en adelante este país tendrá acerca del tema de la integración regional:
“De
este
modo
–manifestó
el
ayuntamiento
de
Cartago-
comprometeremos jamás al numeroso vecindario que representamos a
no los
caprichos de aquellas provincias (Guatemala y León), cuyos fines son conocidos, y asimismo, mientras que el tiempo decide la suerte, seremos nosotros unos pacíficos espectadores de sus resultados… es claro que de nuestra indiferencia ahora ninguna responsabilidad
puede resultarnos, y de tomar partido, mucha”
(Citado por Obregón, 1979: 62).
No obstante esta declaración, Costa Rica se incorpora a las “Provincias Unidas de Centroamérica”
o República Federal, conformada en julio de 1823.
Caracterizada por un serio conflicto entre quienes sostenían una formula centralista de gobierno y los que luchaban por un federalismo, aquélla es fiel a la “autonomía” disfrutada durante el periodo colonialista:
“Ninguna provincia está tan obligada a sostener el federalismo –manifestaba Pablo Alvarado, uno de los constituyentes costarricenses ante la asamblea que creará el gobierno centroamericano- como la nuestra, porque ninguna es tan independiente de las demás, por la naturaleza y su interés propio como la nuestra” (Citado por Obregón, 1979: 161).
Para asegurar su especificidad, Costa Rica había escogido el “menor mal”, la fórmula federal, frente al centralismo. Pero aún así, la República Federal se volvió una maraña de conflictos y había que salirse de ella. El primer paso en esta dirección lo constituyó la carta enviada el 8 de octubre de 1827 a las autoridades federales, de parte del gobierno provincial costarricense. Verdadero ultimátum a la Federación, en ella se manifiesta que “si se desechasen sus temores” en busca de orden, Costa Rica:
[ 63 ]
“… buscará el asilo y protección de un gobierno sólido, análogo, fuerte y poderoso, bajo cuya sombra pueda reposar libre de los asaltos de la tiranía y de los ataques de las facciones que alternativamente parece amenazar a Centroamérica” (Carta reproducida por Obregón, 1979: 195-198).
El desenlace se produce el 15 de noviembre de 1838, cuando se emite el decreto de separación de la Federación.
En dicha misiva están presentes los tres elementos sobre los que han reposado, desde esa época hasta la actualidad, la actitud de Costa Rica frente a los intentos y experiencias integracionistas en Centroamérica:
1) Primero, el “interés nacional”, es decir, ese país participa si puede obtener ventajas y por eso conserva el derecho de secesión y de anexión a un “gobierno sólido, análogo y poderoso”.
2) La idea de superioridad con respecto a los otros países cuatro estados centroamericanos: en éstos, percibe el país, reina el caos, en Costa Rica la estabilidad.
En 1833, el que será presidente en tres oportunidades (1910-1914, 19241928, 1932-1936), hijo del que fuera también presidente en dos ocasiones (Jesús Jiménez: 1863-1866, 1868-1870), manifiesta el riesgo que Costa Rica percibe en participar en un gobierno regional. Refiriéndose a una de las tentativas del presidente guatemalteco Rufino Barrios, de lograr la unión centroamericana (las cuales el 28 de febrero de 1885 tomarán la forma de un proyecto coercitivo hacia los otros cuatro países), Jiménez manifiesta:
“… en Guatemala, Salvador y Honduras no tiene asiento todavía las instituciones democráticas; los gobiernos que las rigen no son ni con mucho, los mandatarios libremente escogidos de aquellos pueblos, y tan sólo se sostienen por la increíble audacia de los unos y por la indiferencia y debilidad de los otros (…). Si la federación se efectúa llegarán hasta nosotros –parte integrante de ella-, las violentas perturbaciones que han de agitar sin duda a aquellas sociedades y nos [ 64 ]
veremos sujetos a seguir las oscilaciones de una política trastornada, en que directamente no estaremos interesados, y a contribuir con nuestro dinero y nuestra sangre para apoyar incendios revolucionarios, de los que no hemos de reportar sino discutibles males. “Todas estas razones que ahora hacen imposible la unión, indican una política de reserva y abstención…”
“Con Barrios la unión de las cinco Repúblicas sería la unión de los presidiarios, que van unidos por cuanto van sujetos de la misma cadena” (Citado por Vargas, 1986: 63-66).
Casi siglo y medio después, en el contexto de los conflictos político-militares centroamericanos, el entonces presidente guatemalteco Vinicio Cerezo propone, en enero de 1986, la idea de creación del Parlamento Centroamericano, entidad que a la postre será aprobada por los países de la región, excepto Costa Rica. El entonces viceministro de Relaciones Exteriores del primer gobierno de Arias expresa al respecto que “…la creación del Parlamento centroamericano, está lejos de ser una vuelta a los ideales morazánicos, propios de un tiempo pasado y que no responden a la realidad geopolítica centroamericana” (Rivera, 1989: 6 A). En relación con este punto, uno de los principales periódicos del país llega a presentar la no aprobación del Parlamento Centroamericano como prueba de la superioridad costarricense:
“El proyecto de creación del Parlamento Centroamericano se ha sometido, en Costa
Rica, a un intenso debate. En el resto de los países del área fue
aprobado sin dilación ni discusión. Esta actitud nacional no es signo de tardanza, sino de madurez política y solidez institucional” (La Nación, 29/03/1989:14A).
El actual presidente de Costa Rica, en su primer mandato (1986-1990), expresará la idea de la diferencia cristalinamente, a tal punto de casi separar al país de la región:
“El norte de Costa Rica constituye desde hace muchos años la frontera de la opresión y de la violencia. Mi país no forma parte de los problemas de [ 65 ]
Centroamérica, pero estos problemas son los nuestros” (Arias, 1989).
3) El privilegiar una alianza con un “socio” extra-centroamericano (Inglaterra, en el Siglo XIX, Estados Unidos en el Siglo XX) antes que una integración regional centroamericana, es decir, una alianza con gobiernos “análogos”.
Desde el momento mismo de la independencia, Costa Rica comienza a definirse como Estado-nación en constante oposición al resto de Centroamérica. No es de extrañar que a partir de ese momento, mientras que las otras provincias de la antigua Capitanía General de Guatemala querían unirse entre sí, Costa Rica busque federarse a Colombia. Y es por ello que el 14 de marzo de 1823 decide que:
“…creyendo el Congreso que es una medida de seguridad de las más importantes el que Costa Rica se ponga bajo la protección y garantía de alguna potencia respetable a consecuencia de indicación hecha se discutió si se debía solicitar y poner la Provincia bajo la de Colombia y quedé aprobado afirmativamente en la proposición por quince votos contra cinco” (Iglesias, 1900: 358).
Después del declive de Inglaterra como potencia, la alianza extra-regional que establecerá Costa Rica será con Estados Unidos. En 1985, en la campaña electoral en la que será electo para su primer mandato, Oscar Arias justifica la alianza con ese país a partir del hecho de que “Costa Rica no es parte de Centroamérica”:
“Muchas veces se nos acusa injustamente a los costarricenses de que renunciamos a nuestra autonomía política, para seguir las directrices de naciones más poderosas. Quienes nos acusan no entienden que tenemos un papel legítimo que desempeñar en la historia de la libertad y que la libertad está profundamente arraigada en nuestro pueblo. Lo que no quieren entender es que los problemas de Centroamérica son parte de los problemas de Costa Rica, de América Latina y de Occidente, pero que Costa Rica no es parte de los problemas de Centroamérica” (Arias, 1989: 84). [ 66 ]
II. La compleja adhesión al Mercado Común Centroamericano
2.1. Una iniciativa más modesta: integración económica
La formación del Mercado Común Centroamericano (MCCA) a principios de los años 1960, después de casi una década de gestación, no
constituye un nuevo
fenómeno, distinto de las tentativas de integración política practicadas en la región desde 1823. El cuadro Nº 1 sintetiza los principales intentos de integración política ocurridos en el intervalo entre la República Federal (1823-1838) y el MCCA.
La palabra adecuada que hay que utilizar es la de continum. Precisamente, el "Pacto de Unión Confederado de los Estados Centroamericanos" suscrito por Guatemala y El Salvador (junio de 1945-diciembre de 1948), tenía como uno de sus principales objetivos el lograr paulatinamente una federación comenzando con una coordinación económica. Aún más, ya en 1918 existía un tratado bilateral de libre comercio entre El Salvador y Honduras (Delgado, 1981: 65).
Tres años después, en octubre de 1951, se crea la "Organización de Estados Centroamericanos" (ODECA), como instancia de estudio y formuladora de soluciones a los problemas centroamericanos, de suerte tal que creara una identidad regional. No obstante sus buenas intenciones, por varias razones la ODECA será opacada y de cierta manera absorbida por el MCCA.
Cuadro No.1
Intentos de integración centroamericana 1842 – 1948 Intento
Causas
de
su Países
creación Convención
de -Presencia
participantes inglesa Honduras,
Chinandega:
en la región
Salvador
Confederación
-Conflicto
Nicaragua
[ 67 ]
Causas
de su
fracaso El -No aplicación del y pacto por parte de los Estados
Centroamericana (17
Marzo
guatemalteco-
(Guatemala
se miembros
1842- mexicano en torno a adhiere
1845)
Soconusco
posteriormente
de
Francisco
de cuando la unión Morazán.
-Intento
Francisco Morazán confederal de
-Muerte
se
la transforma en un
establecer
Federal pacto defensivo)
República por la fuerza
Pactos Nacaome
de -Presencia (7
Inglesa Honduras,
de en la región
Salvador
Octubre)
Nicaragua
El -Inestabilidad de y la
región
no
permite
la
ratificación de la confederación -Deseo
de
El
Salvador de que la
parte
guatemalteca conocida “Los
como
Altos”
se
transformara
en
un
estado
independiente. Representación
-Presencia
Nacional
de en
Centroamérica
(6 comienzo
de
injerencia
de
Noviembre, 1849)
la
inglesa Honduras,
región
El -Lucha al interior
y Salvador
y de Nicaragua.
la Nicaragua
-Problemas
los
relacionados con
Estados Unidos de
la ratificación de
Centroamérica
esta confederación -Falta
de
reconocimiento de
[ 68 ]
parte
de
EEUU
y
Gran
Bretaña. -Guerra Guatemala
y
Honduras. Decreto de Unión -Deseo
del Guatemala
Centroamérica (28 presidente Febrero, 1885)
Honduras
y -Oposición de El Salvador,
guatemalteco Justo
Nicaragua
y
Rufino B. de un
Costa Rica.
gobierno
-Muerte
centroamericano,
Barrios al intentar
para lo cual recurre
conquistar por la
a la fuerza.
fuerza el resto de
de
Centroamérica. Pacto
de
Unión -Iniciativa
de Guatemala,
Provisional de los Guatemala
de Honduras,
Estados
unificar la república Salvador,
Centroamericanos
diplomática
(15
de Nicaragua
Setiembre, países
1889)
Costa Rica
entre
y Guatemala y El Salvador entre
Luego
Honduras
y
avanzaría
en la región
El
Salvador
Salvador
República Mayor o EEUU
-Conflicto
-Lucha
de -Propuesta inglesa Honduras,
Amapala:
El en El Salvador
centroamericanos.
hacia la unificación. Proyecto
-Golpe de estado
Nicaragua
de
El - Conflicto en El y Salvador conduce
que a
su
separación de la
Centroamérica (20
federación.
jun. 1895 – 30 nov.
Nicaragua recurre
1898)(*)
también
a
la
sucesión. Pacto de Unión de -Propuesta 1921:
Federación Salvador
de Centroamérica o celebrar
de
El Guatemala,
-Cambio
de
de Honduras y El gobierno
en
una Salvador.
[ 69 ]
Guatemala a raíz
República
de conferencia
de
un
Centroamérica. (24 los países de la
movimiento.
El
jun 1920 – 7 feb región.
nuevo
1922).
entre
-Re-establecer “Patria
decreta
la
centenario
de
el
federación;
la
que
de
acto
después
imita Honduras.
independencia. Pacto
de
ese país de la
de
celebrar
la
separación
Grande”
como manera
gobierno
Unión -Acción del Partido Guatemala y El -Problemas
Confederado de los Unionista
Salvador.
políticos internos
Estados
Centroamericano
a El Salvador y a
Centroamericanos
en pro de la unión
Guatemala.
(jun. 1945 – 14 dic. general. 1948)
-Plan
-Derrocamiento Pdte.
Guatemalteco
de
del
presidente
salvadoreño.
lograr paulatinamente una federación comenzando una
con
coordinación
económica.
(*) El 28 de setiembre de 1896, Costa Rica y Guatemala firman un tratado para "competir" con la República Mayor.
Posteriormente, el 15 de junio de 1897, la
República Mayor, Costa Rica y Guatemala suscriben el "Tratado de Unión de Centroamérica". Sin embargo, éste no se aplica, de tal modo que Guatemala y Costa Rica no participan en este intento unionista.
Notas:
1) Este cuadro presenta algunos de los intentos integracionistas que tuvieron alguna aplicación práctica en el período 1842-1948. Se excluyen por lo tanto los ensayos [ 70 ]
que no fueron más allá de ser simples deseos.
Algunas de las experiencias
unionistas que aparecen mencionadas en el cuerpo del trabajo no se retoman en este cuadro.
La primera fecha indicada en los paréntesis corresponde a la de la gestión o firma del pacto en cuestión, la cual no coincide necesariamente con su puesta en vigor. Igualmente, la segunda fecha no corresponde en todos los casos a su expiración jurídica sino, principalmente, al hecho social (golpes de Estados, por ejemplo) que provoca el fin de la experiencia unionista.
2) Más que intentos aislados en el tiempo, las experiencias integracionistas en Centroamérica se inscriben en un continum. Esto hace muy difícil identificar cuándo se inicia y cuándo termina un intento de este tipo. Así, algunas de las experiencias presentadas en el cuadro pueden resumir varios intentos unionistas.
Fuentes: Gallardo (1958); García (1988); Herrarte (1963); Karnes (1982); Moreno (1929).
Paralelo al desarrollo de la ODECA, en agosto de 1952 se produce el primer encuentro del "Comité de Cooperación Económica del Istmo Centroamericano" (CEE), en Honduras, en donde se comienza a vislumbrar la importancia de la integración económica regional. Este movimiento se venía gestando desde marzo de 1951, en una reunión de la "Comisión Económica para América Latina" (CEPAL) celebrada en México. Pero de manera simultánea se da el fenómeno de los tratados bilaterales de libre comercio en la década de los años '50; iniciados por el suscrito entre El Salvador y Nicaragua en marzo de 1951. Estos funcionan en gran medida alentados por la idea de la integración regional como etapa superior del bilaterismo y al mismo tiempo posibilitan el libre comercio y la unión aduanera a escala multilateral (Delgado, 1981: 39-58).
A mediados de 1956 existían en la región seis tratados bilaterales de libre comercio: 1) Guatemala-El Salvador, 2)Guatemala-Honduras, 3) Guatemala-Costa Rica, 4) El Salvador-Honduras, 5) El Salvador-Nicaragua, 6) El Salvador-Costa Rica (Fuentes, 1973: 44). [ 71 ]
Otro antecedente fundamental del MCCA lo constituye el "Tratado de Asociación Económica", rubricado en febrero de 1960 por Guatemala, El Salvador y Honduras. Aunque en un principio aparecía como una barrera a la integración económica de los cincos países - ya se había firmado, en junio de 1958, el "Tratado Multilateral de Libre Comercio" así como el "Régimen de Industrias de Integración" -, a la larga más bien el acuerdo tripartito facilitó la constitución del Mercomún(Fuentes, 1973).
En todo caso, lo que posibilita el surgimiento de la integración económica centroamericana - primero bajo la forma de tratados bilaterales, después como acuerdo tripartito, y finalmente a nivel multilateral -, es el reconocimiento de que las economías centroamericanas no podían seguir dependiendo de los productos agrícolas tradicionales de exportación (café y banano principalmente), caracterizados por sus inestables precios. Se llega a un estado de conciencia de que es necesario un nuevo modelo de desarrollo. La CEPAL propone la industrialización basada en un proceso de sustitución de importaciones, pero esa estrategia choca contra la pequeñez de las economías locales; por ende se vuelve necesario un mercado regional (Fuentes, 1973: 35-41).
Según Fuentes Mohr, los cambios políticos y los gobiernos reformistas o de transición que se implantan en Centroamérica -con excepción de Nicaragua- a partir de los años 1940, los grupos burocráticos proclives a la integración económica, y el viejo pensamiento unionista, son tres condiciones que coadyuvan a esa toma de conciencia.
Para otros autores, además de factores internos, el programa de integración responde a la necesidad de una articulación entre las burguesías locales (principalmente sus nacientes fracciones industriales) de las sociedades periféricas centroamericanas y el capital extranjero de las economías centrales (Torres Rivas, 1981:.246-247; Bodenheimer, 1981).
En relación con el MCCA, nos parece de capital importancia subrayar cuatro aspectos:
1) Esta institución viene a formalizar algo que ya existía: las relaciones comerciales [ 72 ]
entre los países del norte de la región (Guatemala, El Salvador, Honduras, y en menor medida Nicaragua).
Lo que será en buena parte novedoso, es el ligamen comercial que el MCCA establecerá entre Costa Rica y los otros cuatro países; aunque ya se daban relaciones de ese tipo con Guatemala y El Salvador.
2) En el mismo sentido, los tratados bilaterales de libre comercio firmados en la década de los años 1950 traducen las relaciones económicas establecidas entre pares de países. Pero al mismo tiempo, las dificultades que se presentaron para pasar del bilaterismo a la integración regional, es prueba de la fuerte presencia del localismo heredado de de iniciar un proceso de integración que el romanticismo; y esto en un doble sentido. Primero, lo que permite la conformación de esa experiencia es la necesidad de una nueva estrategia de desarrollo, no el triunfo de la idea de la hermandad centroamericana. Segundo, el Mercado Común se concibe como un medio para el desarrollo individual de cada uno de los cinco Estados, no como el primer paso de una nueva entidad política.
4) No obstante lo anterior, el hecho de que el MCCA se vislumbre como un mecanismo para fortalecer económicamente a los Estados tomados separadamente, es innegable la interdependencia que esa institución ha creado entre ellos.
El resultado palpable y sorprendente del MCCA lo constituye la interdependencia económica entre los cinco países de la región.
Solamente en sus inicios y funcionando parcialmente, el Mercomún contribuye a que el comercio intra-centroamericano crezca en un 38% de 1961 a 1962 y en un 42% de 1962 a 1963. (Fuentes, 1973 : 268). Antes del inicio de MCCA, el comercio regional no superaba el 5% del valor de las exportaciones de la región al resto del mundo (Hess, 1961: 26).
[ 73 ]
2.2. El proceso de adhesión de Costa Rica
Los cinco Estados centroamericanos, incluido Costa Rica, firman en junio de 1958, en la ciudad de Tegucigalpa, los dos instrumentos iníciales del programa de integración económica regional, a saber, el "Tratado Multilateral de Libre Comercio" y el "Régimen de Industrias de Integración". Pero a pesar de ello, ese país no deseaba ratificarlos pues aún no había definido un criterio claro en esa materia (Fuentes, 1981: 176).
La firma del acuerdo tripartito ("Tratado de Asociación Económica") entre Guatemala, El Salvador y Honduras en 1959, constituye la excusa perfecta para que Costa Rica no participe en la integración regional; argumentando que aquél representaba un cambio acelerado y no la forma paulatina y gradual que inicialmente se había convenido. El entonces Ministro de Economía, Jorge Borbón, lo dirá cristalinamente:
"Si tenía dudas en relación con un proceso de integración paulatino y lento, la norma acelerada que se ha adoptado ahora ha convertido esas dudas en la certeza de que se ha equivocado el camino y que ahora, más que nunca, peligran nuestras hermosas conquistas políticas, económicas y sociales".
"... la misma es perjudicial para Costa Rica" (Borbón, en ANFE, 1961: 3, 7)..
En criterio de ese alto funcionario del gobierno del Presidente Mario Echandi (1958-1962), Costa Rica presentaba razones estructurales para no participar en una integración regional. Sin embargo, en su opinión, muchas veces los gobernantes no han sido fieles intérpretes de ese "destino aislacionista" nacional:
"No obstante que nuestra posición geográfica en el Istmo y la distribución de la población en el mismo nos son
desventajosas; que la subdivisión de nuestra propiedad y,
consecuentemente, de nuestros capitales, reduce casi al mínimo la posibilidad de inversión nacional en grandes empresas industriales; que es tradicional el temperamento individualista de nuestros hombres de negocios y que, el sentimiento de satisfacción que anida en el corazón de todo costarricense por lo que es Costa [ 74 ]
Rica, no obstante sus deficiencias y defectos, dificulta la aceptación por nuestro país de ideas que implican cambios violentos de nuestra estructura política, económica y social, nuestros hombres de gobierno mantuvieron en épocas pasadas y mantienen ahora, la convicción de que es conveniente la integración económica de Centroamérica" (Borbón, en ANFE, 1961: 5).
A partir de ese marco general de oposición a la integración económica regional, Borbón Castro esbozaba cinco elementos específicos por los cuales el MCCA perjudicaría a Costa Rica:
1) Las economías de los cinco Estados lejos de ser complementarias, son competitivas. Entonces, en un mercado común se tendría que competir con los otros países miembros, que económicamente están en una situación ventajosa en relación con Costa Rica.
2) Las exenciones de impuestos para la importación y/o protección arancelaria que conllevarían las industrias de integración, conducirían a una merma considerable los ingresos ordinarios anuales del país.
3) Las llamadas "industrias de integración" - uno de los principales beneficios del MCCA - no se establecerían en Costa Rica sino en Guatemala y en El Salvador; al contar estos dos últimos países con mayor población, menor costo de la mano de obra, así como con una mayor capacidad de capital disponible.
4) Los pequeños industriales costarricenses desaparecerían absorbidos por los capitalistas guatemaltecos y salvadoreños. Esto por cuanto Costa Rica, en el plano económico, ha sido víctima de su democracia: la distribución de la riqueza ha imposibilitado la formación de capitales capaces de competir con los existentes en esos países centroamericanos. La consecuencia última de ese fenómeno sería el fin de la democracia, pues al ser absorbidos los pequeños industriales de Costa Rica, desaparecería la clase media, pivote de ese régimen.
5) El proceso de integración regional conduciría a un "compás de espera" en el plano [ 75 ]
social, es decir, un estancamiento con consecuencias negativas para la clase asalariada; esto mientras los otros países centroamericanos alcanzan el desarrollo en esa materia existente en Costa Rica(Borbón, en ANFE, 1961: 3-36)
Es cierto que más allá de la cuestión de régimen político, el rechazo inicial del gobierno costarricense a la adhesión al Mercomún obedecía, entre otras razones, a que se trataba de salvaguardar los intereses de los agro-exportadores (Lizano, 1982: 347-348). Pero en el fondo, subyace un elemento que explican esa oposición: el peso del pasado no-integracionista, que el país arrastraba como un grillete. Casi 140 años de resaltar la diferencia entre la democrática y civilizada Costa Rica y sus caóticos vecinos del norte, constituían una barrera psicológica para reconocer que existía la necesidad económica de ingresar al MCCA.
Sin embargo, a inicios de 1962 se producirá un cambio. En las elecciones presidenciales y legislativas del mes de febrero es electo presidente Francisco J. Orlich, del Partido Liberación Nacional, quien ya había manifestado su decisión, en caso de resultar ganador, de incorporar a Costa Rica al MCCA. No es de extrañar que la designación como nuevo Ministro de Economía y Hacienda recayera en la persona de Raúl Hess, uno de los más fervientes defensores de la integración económica regional (Hess, en ANFE, 1961). El 23 de julio el país se adhiere al "Tratado General de Integración Económica Centroamericana" y en noviembre el país suscribe el protocolo correspondiente, el cual entrará en vigencia un año después, el 9 de noviembre de 1963.
Desde su ingreso al MCCA, se produce una inserción comercial de Costa Rica en la región centroamericana.
¿Qué es lo que motiva que Costa Rica, no obstante las reticencias que muestra en un primer momento, en cierta ruptura con su comportamiento histórico en materia de integración centroamericana, negara su tradición y se adhiriera al MCCA?.Los beneficios económicos y socio-políticos que el país obtiene, sobre todo en las primeras dos décadas, nos orientan hacia la respuesta de esa interrogante.
Uno de los principales factores que conduce a ese cambio es, sin dudas, la toma [ 76 ]
de conciencia en ciertos sectores sociales de las limitaciones del denominado modelo agroexportador (Hess, en ANFE: 1961). Para mantener el tipo de sociedad de la que tanto se jacta, el país requiere de cierto crecimiento económico. Aún más, la propia burguesía agro-exportadora simpatizará más adelante con
la estrategia de
industrialización por sustitución de importaciones - la cual requería del mercado regional -, en la que ve una oportunidad de diversificación y una nueva fuente de acumulación
Un segundo elemento sería el reconocimiento de que, desde la partida, el país presentaba una situación más ventajosa en relación con los otros cuatro, lo que potencialmente podría traducirse en mayores ganancias económicas. A este respecto, Raúl Hess es claro:
"El peligro de una concentración industrial en una zona específica del área es hasta cierto punto remoto. La principal razón que se da para pensar así es que el mercado más grande está situado en el extremo noroeste del Istmo. Pero si se recuerda... el prevaleciente desnivel del ingreso por habitante, y la mala distribución del ingreso total, se cae en la cuenta de que el mercado efectivo de la zona de Guatemala - Honduras - El Salvador estaría equilibrado con el del extremo sur, que es de mayor poder adquisitivo por habitante. También de acuerdo con la cuantía del ingreso por persona, debe esperarse que la zona sur del Istmo presente un mercado mucho más diversificado que en el noroeste, pues allí se empieza a salir de los tramos de ingreso en que éste apenas alcanza para suplir las necesidades más perentorias de la población “ (Hess, en ANFE, 1961: 28).
Tercero y corolario de los dos anteriores aspectos, existía por lo menos la sospecha de que el aislamiento no era la mejor medida para mantener lo que internamente se percibía como "superioridad" costarricense en Centroamérica y que, tomando en cuenta el factor anterior, más bien el país -amparado en el MCCApodría potencializar su situación ventajosa y ejercer un liderazgo económico en la región.
[ 77 ]
Además de los que acabamos de mencionar, hay otros dos factores que apuntan a dar respuesta a esa cuestión. Lo que Costa Rica firmaba era su ingreso a un programa de integración económica, no a una unión política. Lo otro es que el país ya mantenía dos tratados de libre comercio con Estados centroamericanos: el suscrito con El Salvador en octubre de 1953 y el firmado con Guatemala en diciembre de 1955. Es decir, el país ya mantenía un libre comercio con los dos vecinos que consideraba como los más potentes económicamente de Centroamérica. En este sentido, los temores de los sectores agro exportadores costarricenses, según los cuales dentro del Mercomún el país sería absorbido por los capitales de Guatemala y El Salvador, carecía de fundamento, en la medida en que ya existía el libre comercio con ellos. Para el caso costarricense, el mercado regional lo que viene a hacer es básicamente extender lo existente a Nicaragua y a Honduras.
III. Entre los Estados Unidos y Centroamérica
3.1. Crónica de un regreso anunciado
No obstante el fuerte vínculo establecido con Centroamérica desde su ingreso al MCCA, Costa Rica ha privilegiado históricamente sus nexos con Estados Unidos. Las relaciones diplomáticas y comerciales entre Costa Rica y los Estados Unidos han sido tradicionalmente, con algunas excepciones, de un "alto perfil".
El "Informe
Kissinger" reconoce, a principios de 1984, que:
"... no constituye un accidente el hecho de que Costa Rica sea la sociedad menos violenta, la nación de la región más libre de la región y aquella cuyas relaciones con los Estados Unidos son particularmente amistosas”(Informe Kissinger, en La Nación Internacional: 1984: 6).
A partir de 1980, se produce un fenómeno que en cierta medida marca un retorno a una situación parecida a la existente con anterioridad a los años '60: acontece un debilitamiento del MCCA provocado por la crisis económica internacional de los años 1974-1975, a la cual se sumará en el periodo 1978-1980 la segunda alza en los precios mundiales de los combustibles y la elevación de las tasas internacionales de interés, así como la caída de los precios de las exportaciones agrícolas tradicionales y [ 78 ]
el déficit en la balanza de pagos. Ello afecta de manera negativa tanto la producción industrial como los niveles de comercio interregional. Costa Rica, por su parte, experimenta serias dificultades económicas provocadas por las repercusiones internas que tiene la crisis económica internacional, así como por las limitaciones del patrón de desarrollo que se conforma a partir de 1940 y la política económica "contradictoria" adoptada durante el gobierno del presidente Rodrigo Carazo (19781982) (Rovira, 1987: 48; Pérez y Baires, 1987: 85).
A todo esto se agrega un segundo factor: los conflictos político-militares en Nicaragua, El Salvador y Guatemala, que además de desbordar poco a poco los Estados-nacionales para tener consecuencias regionales, repercuten negativamente en la producción y en el comercio interregional.
Un dato ilustra este panorama: el intercambio interregional decreció de 1,100 millones de dólares en 1980 a 466 millones en 1986 (CEPAL, 1989: 7).
Los conflictos político-militares inciden en la reducción de los niveles de producción en países como Nicaragua y El Salvador y el consecuente ritmo de intercambio. Además, los Estados deciden voluntariamente no importar o exportar de y hacia sus vecinos de la región a causa de los problemas de pagos. Como resultado se llega a un fenómeno de bilateralización: de ser un tratado regional multilateral, el MCCA degenera en "micro-acuerdos" de país a país (Fuentes, 1987:23). Se produce entonces un panorama semejante al existente en la década de los años '50, caracterizado por los acuerdos bilaterales de libre comercio.
Los tres elementos entremezclados (la situación económica internacional, el conflicto regional y la crisis interna) hacen que Costa Rica, ante el debilitamiento del MCCA, desplace hacia los Estados Unidos el interés económico que había depositado en esa instancia.
Mas que de un abandono total del MCCA de parte de Costa Rica, hay que hablar de una sumatoria de mercados. En efecto, se trata de agregar a la exportación tradicional (café, banano y otros productos) y al comercio de productos industriales al interior de Centroamérica, un tercer aspecto: la exportación de nuevos productos a [ 79 ]
mercados extra regionales. Por supuesto, ello implica cierto orden de prioridades y el consiguiente desplazamiento relativo, sobre todo a nivel de exportaciones, del MCCA a los Estados Unidos.
De 1981 a 1986 se produce una reducción progresiva del intercambio comercial de Costa Rica con los países centroamericanos, destacándose dos características. Primero, un decrecimiento paulatino de las exportaciones tradicionales costarricenses (café, banano, carne, azúcar), las cuales representaban un 75% en 1965 y un 55% en 1987. Esta baja se realiza en favor de las exportaciones no-tradicionales (flores, verduras, textiles, cemento, tubos plásticos). Segundo, a partir de 1984 las exportaciones no-tradicionales "abandonan" poco a poco Centroamérica para conquistar "otros mercados" (el estadounidense principalmente y en segundo plano el europeo).
Es así como "...de 1983 a 1987 las exportaciones no-tradicionales a mercados fuera de Centroamérica aumentaron en un 177%, llegando a representar en 1987 un 35% de las exportaciones totales" (Colburn, 1989: 24).
3.2. El camino hacia el libre comercio continental
Desde la fundación del MCA, los Estados Unidos lo cooptan por medio de la inversión extranjera. El establecimiento de una economía de escala -el Mercomúnvuelve atractiva la región ante los ojos de las corporaciones transnacionales, que a la postre se beneficiarán enormemente de la experiencia integracionista (Bodenheimer, 1981: 144-145).
A partir de 1984, con la "Iniciativa para la Cuenca del Caribe" (ICC), se produce otro tipo de influencia sobre el MCCA por parte de los Estados Unidos, acorde con las nuevas transformaciones de la economía internacional: se promueve, en los países centroamericanos y del Caribe, una serie de medidas económicas tendientes a abandonar la sustitución de importaciones (pivote de la integración regional) y a adoptar la promoción de exportaciones destinadas a terceros mercados (el estadounidense principalmente).
[ 80 ]
Este nuevo modelo presenta un objetivo político paralelamente al económico: aislar al gobierno sandinista, que en 1979 había logrado derrocar a la dictadura de Anastasio Somoza. Si el MCCA había producido un nivel tal de interdependencia económica que era imposible excluir a Nicaragua, los Estados Unidos intentan fomentar este proyecto de promoción de exportaciones para, entre otros intereses, hacer a los países centroamericanos menos dependientes del tipo imperante de integración (y por lo tanto, menos dependientes de Nicaragua). Sin embargo, no se trata de que el gobierno norteamericano procure romper los acuerdos económicos entre los países de la región para sujetar a cada uno de ellos, de manera bilateral. La prueba es que el propio "Informe Kissinger" recomienda "...que los Estados Unidos de América otorguen un crédito de emergencia al Central American Common Market Fund (CACMF)", al mismo tiempo que señala implícitamente su debilidad (beneficiar a Nicaragua) y propone una solución a este problema:
"Reconocemos que el apoyo a las instituciones del Mercado Común beneficia a todos los países miembros, sin considerar su orientación social ni sus logros económicos. No existe forma de aislar uno o dos países miembros (...).
"Sin embargo, estamos convencidos de que el Mercado Común debe cambiar hacia una postura comercial más abierta. Esto requerirá, como muchos expertos centroamericanos han sugerido, una reorientación básica del comercio regional y las políticas industriales" (Informe Kissinger, en La Nación Internacional, 1984:12).
Entonces, más bien se trataba de reemplazar, utilizando la infraestructura del MCCA, la estrategia de sustitución de importaciones - la cual ligaba a Nicaragua con sus vecinos - por una "integración hacia terceros mercados".
El programa denominado "Iniciativa para la Cuenca del Caribe" (ICC) promueve este cambio. Formulado en 1982 por el presidente Ronald Reagan ante la "Organización de Estados Americanos", el mismo es discutido -bajo la forma de proyecto de ley- por el Congreso de los Estados Unidos, de marzo de 1982 a julio de 1983. El 18 de este último mes se le aprueba con el nombre de "Caribbean Basin Economic Recovery Act-CBERA" o "Ley para la recuperación económica de la Cuenca del Caribe". El 5 de agosto de 1983 se promulga como Ley de la Nación, [ 81 ]
entrando a regir a partir del 1 de enero del año siguiente por un período de 12 años. Además del libre comercio para productos determinados de antemano, provenientes de los países seleccionados de la Cuenca del Caribe con destino al mercado norteamericano, el programa incluye la inversión y la ayuda económica de los Estados Unidos, así como la asistencia técnica y el adiestramiento los sectores privados (Gallardo, 1988: 5-9).
A partir de 1983 en Costa Rica, los "otros productos" (en su mayoría artículos de exportación no tradicionales) comienzan a superar a los productos tradicionales, si estos se toman separadamente.
Para el Ministerio de Planificación Nacional y
Política Económica (MIDEPLAN), "... este cambio en las estructuras de las exportaciones costarricenses es ya un claro indicio de que los objetivos expuestos en el Plan Nacional de Desarrollo y en el Programa de Ajuste Estructural, empiezan a alcanzarse"(MIDEPLAN, 1989: 18).
En efecto, la puesta en marcha de un
proceso consciente y racional para
"reordenar la economía" comienza en 1983 con la firma de los llamados "Programas de Ajuste Estructural" (PAE), entre Costa Rica y el Banco Mundial (BM). Entre 1984 y 1985 se aplica el PAE I, cuyo objetivo fundamental es transformar la producción, de manera tal que sea guiada no por la estrategia de sustitución de importaciones sino por la exportación de nuevos productos a mercados extra regionales. El Estado se compromete a facilitar este proceso, reduciendo -entre otras medidas- los impuestos sobre las exportaciones y sobre las importaciones de materias primas necesarias para la fabricación de ese tipo de artículos. El BM otorga un financiamiento de 80 millones de dólares para llevar a cabo este propósito.
El PAE II se aplica en el período 1987-1990 y esta vez los entes financieros son dos: el BM que proporciona 100 millones de dólares y el gobierno de Japón la misma cantidad, para totalizar un financiamiento de 200 millones de dólares. El objetivo general de este segundo programa es similar al primero, pero ahora, después del "despegue", se pone el acento en la eficiencia de los empresarios costarricenses para poder competir en terceros mercados, así como en una profunda reforma estatal que comprende varios aspectos: modernización del sistema financiero, programación de la inversión estatal, reducción del desequilibrio en las finanzas públicas, etc. (La [ 82 ]
Nación, 29/01/90: 8 A).
Esta intervención de los Estados Unidos, vía los organismos financieros internacionales, para modelar la economía costarricense constituía un elemento de un proceso mucho más global en el cual Costa Rica y en general Centroamérica y el Caribe, eran elementos subordinados: la conformación del tratado de libre comercio entre Estados Unidos, Canadá y México.
La ICC vislumbra este fenómeno y la "Iniciativa para las Américas" propuesta por el entonces presidente George Bush en junio 1990, oficializa este proceso de creación de una zona americana de libre comercio, teniendo a los Estados Unidos como locomotora.
Un paso más firme en esta dirección lo constituye la decisión de los presidentes americanos tomada en diciembre de 1994, de crear el "Área de Libre Comercio de las Américas". Este acuerdo de la llamada "Cumbre de la Américas" pretendía eliminar las barreras al comercio y a la inversión en el continente, a más tardar en el año 2005. Sin embargo, este proyecto naufragará ante la oposición de países suramericanos como Venezuela, quienes le contraponen la “Alternativa Bolivariana de las Américas” (ALBA).
IV. La paz de las exportaciones no tradicionales
4.1.
Ajuste estructural interno, cooperación regional: la nueva fase del
MCCA
En la declaración final de la VIII Cumbre Presidencial (Antigua) realizada en junio de 1990, se define lo que en adelante va a ser la integración regional. En efecto, los jefes de Estado centroamericanos se comprometen a:
"Impulsar el desarrollo sostenible de Centroamérica mediante una estrategia conjunta hacia afuera, estableciendo mecanismos de consulta y coordinación para fortalecer la participación de nuestras economías en el comercio internacional". "Reestructurar, fortalecer y reactivar el proceso de integración, así como los [ 83 ]
organismos regionales centroamericanos, adecuando o rediseñando su marco jurídico e institucional para imprimirles renovado dinamismo y facilitar su adaptación a las nuevas estrategias de apertura externa y modernización productiva que emprenden
los
países
centroamericanos,
aspirando
a
la
conformación
y
consolidación de la Comunidad Económica del Istmo Centroamericano".
En esta cumbre se adopta el "Plan de Acción Económica para Centroamérica" (PAECA) como parte integrante de la declaración final, el cual operacionaliza esta etapa del MCCA, a la cual se le califica como "... la nueva estrategia conjunta hacia terceros mercados".
Antes de adaptarse el "Protocolo de Guatemala", específicamente en la XI Reunión Presidencial realizada el 12 y 13 de diciembre de 1991 en Tegucigalpa, se da un paso importante en esta dirección. Es en esta cumbre donde los presidentes aprueban el "Protocolo
de
Tegucigalpa
a
la
Carta
de
la
Organización
de
Estados
Centroamericanos (ODECA)", que constituye lo que en adelante se denominará "Sistema de Integración Centroamericana (SICA)"; conformado por los cinco países integrantes de MCCA más Panamá. Dos características sobresalen del texto del "Protocolo de Tegucigalpa":
a) En principio, su orientación no es estrictamente económica teniendo más bien como fundamento principios políticos, puesto que el principal propósito del SICA es: "Consolidar la democracia y fortalecer sus instituciones sobre la base de la existencia de Gobiernos electos por sufragio universal, libre y secreto y del irrestricto respecto a los Derechos Humanos".
b) No obstante lo anterior y a pesar de que se establecen órganos "políticos" como rectores del SICA (Reunión de Presidentes, Consejo de Ministros, Comité Ejecutivo, Secretario General, además de la Reunión de Vicepresidentes, el Parlamento Centroamericano, la Corte Centroamericana de Justicia, y el Comité Consultivo), la dimensión económica del Sistema es regulado aparte. De lo que se deduce que, más allá de la buena intención de darle un carácter global, la integración - como lo confirmará el "Protocolo de Guatemala" - sigue siendo fundamentalmente económica. Esto llega a tal punto que, a pesar de que se crea una Secretaría General de SICA, el [ 84 ]
artículo 28 del Protocolo de Tegucigalpa establece que:
"La Secretaría que se ocupará de los asuntos económicos será la Secretaría Permanente del Tratado General de Integración Económica Centroamericana (SIECA), la cual conservará su personería jurídica, atribuciones y funciones que le asigna dicho tratado".
Será con el "Protocolo al Tratado General de Integración Económica Centroamericana" o "Protocolo de Guatemala", suscrito en la XIV Reunión Presidencial realizada en octubre de 1993, en donde tomará forma definitivamente la "nueva" integración económica regional. En este otro documento, se plantea que ésta constituye un subsistema dentro del SICA. El objetivo principal del "Protocolo de Guatemala" es el de crear una "unión económica Centroamericana" pero para vincular a los países de la región de manera "... más provechosa y efectivamente a la economía internacional" (Artículo 1). Se trata, como lo estipula el artículo 3, de lograr "... una reinserción eficiente y dinámica de Centroamérica en la economía internacional".
Para lograr esa meta se proponen dos mecanismos:
- La unión económica, que se alcanzará "... mediante la coordinación, armonización y convergencia de las políticas económicas, negociaciones comerciales extra regionales, infraestructura y servicios, con el fin de lograr la concreción de las diferentes etapas de la integración" (Artículo 1).
- Para exportar a terceros mercados, "...los Estados parte se comprometen en forma gradual y flexible a coordinar y armonizar sus relaciones comerciales externas, hasta llegar a adaptar una política conjunta de relaciones comerciales con terceros países que contribuya a mejorar el acceso a mercados, desarrollar y diversificar la producción exportable, y fortalecer la capacidad de negociación" (Artículo 11). Además, se establece que "...los Estados parte convienen en propiciar la convergencia y la armonización gradual de las políticas nacionales de desarrollo de exportaciones a nivel regional" (Artículo 14).
[ 85 ]
La nueva carta constitutiva del MCCA, el "Protocolo de Guatemala", establece pues dos modalidades de integración: la unión económica y el bloque comercial regional. Pero: a) si la producción de nuevos bienes de exportación comienza a sobrepasar a las exportaciones tradicionales y se abandona progresivamente la industria sustitutiva, y además b) si el destino de los bienes no tradicionales no es Centroamérica sino Estados Unidos y Europa Occidental (Vega, 1994: 5), pareciera entonces que el mecanismo de "unión económica" sirve de “mampara” para el otro, que es lo que en fondo se busca: un bloque comercial centroamericano.
4.2. Del ajuste estructural al plan de paz
A partir de 1984, con el primer Programa de Ajuste Estructural (PAE I), Costa Rica oficializa la estrategia de promoción de exportaciones, concebida como el pivote de un nuevo modelo de desarrollo. El plan de paz regional de Oscar Arias -quien toma el poder en febrero de 1986, vale decir, después de la aplicación del PAE I- no es ajeno al proceso de cambio estructural interno en Costa Rica.
A pesar de que los otros países centroamericanos firman también programas de ajuste estructural, no alcanzan los resultados deseados obtenidos en Costa Rica. El mérito de Arias consiste en comprender esto, lo cual le conduce a enmarcar el proceso de pacificación centroamericana en esta dirección.
Para profundizar el
cambio estructural en Costa Rica, éste país necesita una Centroamérica estable políticamente. Así, la estrategia de promoción de exportaciones y el plan de paz se convierten en dos caras de una misma moneda.
Como ya se ha indicado, en los años setenta el MCCA entra en una crisis aguda, y en la década siguiente se va a debilitar aún más, puesto que las transacciones entre países disminuyen considerablemente a causa de los conflictos políticos regionales. Otro golpe le es dado por el contexto económico internacional adverso. Es en buena parte por ello que Costa Rica busca la salida en la producción de nuevos productos de exportación destinados a mercados fuera de Centroamérica.
Después del proceso de Esquipulas II (1987-1990) se comienza a diseñar la "nueva" etapa del MCCA, específicamente a partir de la cumbre de jefes de Estados [ 86 ]
centroamericanos realizada el 2 y 3 de abril de 1990 en Montelimar (Nicaragua). Esta nueva fase
comienza a concretizarse con el "sommet" realizado en Antigua
(Guatemala) el 16 y 17 de junio del mismo año, con la elaboración del PAECA, y cobrará cuerpo definitivamente con el "Protocolo al Tratado General de Integración Económica Centroamericana" o "Protocolo de Guatemala", rubricado por los presidentes centroamericanos el 29 de octubre de 1993.
Esta etapa de MCCA conlleva dos elementos: a nivel nacional, los países adoptan como estrategia la producción de nuevos productos de exportación. A escala regional, los países centroamericanos actúan en bloque para colocar esos bienes no tradicionales en terceros mercados, en condiciones que les sean favorables.
El interés de Costa Rica en promover el proceso de pacificación en Centroamérica radicaba en que, además de reforzar su papel de país "superior" de la región, busca la integración centroamericana perfecta para ese país: una orientada hacia afuera, o mejor dicho, una cooperación centroamericana en la búsqueda de mercados extraregionales.
En este tipo de integración, ese país realiza la síntesis entre su
aislamiento, su oposición histórica para integrarse políticamente con los otros Estados centroamericanos, y su necesidad en ese momento de trabajar conjuntamente con ellos para tratar de resolver sus problemas económicos.
El ajuste estructural en Costa Rica y en los otros países centroamericanos tenía necesidad de un "ajuste estructural" regional: es decir, hacer que el MCCA girara alrededor ya no tanto de la sustitución de importaciones sino principalmente de la producción de bienes no tradicionales destinados a terceros mercados.
Tomando en cuenta que la competencia en la economía internacional se desarrolla ahora más entre "bloques" que entre Estados individuales, Costa Rica ha comprende que debe darle un carácter regional a su aislacionismo tradicional en Centroamérica: para protegerse económicamente (es decir, colocar su nuevas exportaciones, mejorar los precios de los productos tradicionales y no-tradicionales, etc.), se ve obligado a cooperar con los otros Estados centroamericanos.
"Región" y "aislacionismo"
parecieran ser dos palabras opuestas. Pero el país quiere resolver esta contradicción actuando como líder de ese "bloque" centroamericano. [ 87 ]
V. El replanteamiento de la integración centroamericana como externalidad: el Acuerdo de Asociación UE-CA
Hemos visto como, desde la Independencia hasta el proceso de Esquipulas II, factores externos han influido en la profundización o desaceleración de la integración centroamericana: Gran Bretaña, Estados Unidos, guerra fría, tipos de inserción de las economías locales en la economía internacional y el comercio mundial, etc.
Pero quizás nunca antes como ahora una “externalidad” empuja tan abiertamente la integración regional como la propuesta del AA UE-CA: Europa propone un tratado de bloque a bloque, un acuerdo que presupone la integración centroamericana. Del lado centroamericano, los países que participen deben hacerlo en cuanto región integrada, no en cuanto país.
Eso no sucedió siquiera con el antecedente más inmediato, a saber el Tratado de Libre Comercio entre Centroamérica, República Dominicana y los Estados Unidos, en donde cada país de la región negoció y firmó bilateralmente el acuerdo con la potencia norteamericana.
5.1. ¿Un tipo particular de integración o un tratado de libre comercio bien maquillado?
Esta figura particular de integración denominada “Acuerdo de Asociación” (AA) comprende tres componentes:
Diálogo y Concertación Política: área que abarca tópicos tales como gobernabilidad, seguridad, narcotráfico, desarrollo sostenible, migraciones.
Cooperación: que comprende la entrega de aproximadamente 1100 millones de dólares estadounidenses de parte de la UE a CA, para destinar a problemas sensibles de las sociedades civiles centroamericanas, tal como la lucha contra la pobreza.
[ 88 ]
Tratado de Libre Comercio: incluye el establecimiento de una zona de libre intercambio de bienes y servicios, estrategias de inversión, propiedad intelectual, etc.
La “ruta crítica” de este tratado ha estado trazada de la siguiente manera: del 22 al 26 de octubre 2007, en San José, se celebró la primera ronda de negociaciones. Del 25 al 29 de febrero 2008 se llevó a cabo la segunda ronda en Bruselas. Del 14 al 18 de abril del 2008 se realizó la tercera ronda en El Salvador. Una cuarta ronda se realizó del 14 al 18 de julio 2008, en Bruselas (Bélgica). La V ronda se llevó a cabo del 6 al 10 de octubre 2008 en Guatemala. La VI Ronda se volvió a realizar en Bruselas del 26 al 30 de enero del 2009 y la última, la VII, en Honduras del 30 de marzo al 03 de abril del mismo año.
Si, las relaciones comerciales, políticas y de cooperación existen de facto entre la Unión Europea y Centroamérica desde los años ´80, ¿qué vendría a cambiar el “AA”?:
Primero, viene a dar un marco jurídico a lo existente. Segundo, otorgará un carácter estrictamente regional a las relaciones: ya no se tratará de las relaciones de un país de la UE con la región centroamericana o con un país de ésta; ni siquiera de la relación de la UE como comunidad con un país particular de Centroamérica. Se tratará, en adelante, de relaciones comerciales, políticas y de cooperación de región a región.
Tercero, según la manera en que sea negociado e implementado, se podrían maximizar los beneficios. Pensemos, por ejemplo, el caso de Costa Rica en materia de cooperación internacional: desde hace muchos años este país no es sujeto de grandes flujos de cooperación al ser considerado un país de “renta media”. Si la ayuda europea es captada por el Sistema de Integración Centroamericana (SICA) y no por países individuales, podría ser re-distribuida a éstos atendiendo otros criterios que no sea solo el ingreso per cápita (la distribución del ingreso al interior de los países, por ejemplo). Siendo Costa Rica el principal importador y exportador de la región desde y hacia la UE, un manejo inteligente de las negociaciones del Acuerdo podría optimizar esta situación. [ 89 ]
5.2. Los intereses de los bloques participantes
5.2.1. Los intereses de la Unión Europea
Dentro de los intereses que la Unión Europea tiene en el Acuerdo de Asociación se pueden mencionar:
1.
La creación de una Zona de Libre Comercio, espacio sumamente atractivo
para los europeos, en la medida en que promueve la reducción de aranceles de aquellas mercancías europeas que en la actualidad no gozan de este privilegio.
2.
La privatización de algunos servicios en Centroamérica, que contempla el
AA en su dimensión o pilar comercial, permitiría a ciertas transnacionales europeas invertir en sectores como telecomunicaciones y energía, entre otros. Esto reviste importancia mayúscula si tomamos en cuenta que hoy en día, en algunas regiones geográficas, es el comercio de servicio y no el de bienes el más rentable en el intercambio comercial. Y no debemos dejar de lado las fortalezas de la Unión Europea en el sector servicios, debido entre otros factores, al hecho de posee capital humano altamente calificado.
3.
La ventajas que representaría el AA en cuanto a la disminución de costos,
localizando factorías de producción de empresas europeas en los países centroamericanos para posteriormente exportar a la misma
Europa (amén de
también hacerlo hacia Estados Unidos y otros lugares del continente americano (Cañas, 2007).
4.
El AA permitiría el acceso a empresas europeas a importantes recursos
naturales de la región centroamericana, tales como minerales, petróleo, energía, biodiversidad, recursos hídricos. Además les podría dar una presencia en sectores tales como construcción y obras públicas.
5.
El Acuerdo de Asociación constituye también para Europa, un mecanismo
para contrarrestar el impacto del TLC Centroamérica-Estados Unidos. El AA le [ 90 ]
permitiría a las empresas e inversiones europeas obtener ventajas similares a las que obtienen sus homologas estadounidenses a partir del TLC CA-EE.UU. 6.
Conviene
apuntar el doble papel contradictorio del CAFTA:
puede
debilitar, vía privilegios, las empresas europeas que operan en CA a favor de las norteamericanas; pero al mismo tiempo el CAFTA posibilitaría a las empresas europeas expandirse en Estados Unidos a partir de Centroamérica gracias al AA. 7.
Relacionado con la expansión comercial en el continente americano, el
AA le permitiría profundizar su presencia en el mercado americano, que recibió un gran impulso inicial con los AA firmados Chile y México
(FDCL- Centro de
Investigación y Documentación Chile Latinoamérica, 2007).
8.
Los intereses políticos europeos también se defienden, o al menos se
protegen en este acuerdo. Recordemos que el AA presenta explícitamente una dimensión política, que establece cómo debe ser el sistema político de los países centroamericanos. Con ello, entre otras cosas, la
UE busca competir con
la
influencia política que los Estados Unidos tiene en el mundo, tratando de balancear la hegemonía norteamericana estadounidense.
9.
La “exportación” del modelo integracionista o comunitario y esto tanto en
cuanto proyecto ideológico como en tanto mecanismo que le es funcional a sus intereses comerciales. En cuanto a lo primero, la
UE quisiera ver en CA un
“pequeña UE”. En cuanto a lo segundo, la integración comercial centroamericana le es funcional para sus intereses comerciales.
10.
De ahí que la UE haya puesto como uno de los requisitos para el AA, el
que se establezca una Unión Aduanera en Centroamérica, que permitiría, entre otras cosas, un mejor tránsito de capitales e inversiones europeas. Entonces doble beneficio para la UE de una Centroamérica integrada económicamente: tener un solo “socio” comercial en lugar de cinco o seis; y aprovechar el espacio centroamericano como plataforma para terceros mercados en América.
[ 91 ]
5.2.2. Los intereses de Centroamérica
Entre los intereses de CA en el AA se encuentran:
1. Los sectores empresariales centroamericanos, principalmente los grandes exportadores o élites económicas, ven el AA una oportunidad para ampliar sus exportaciones a la UE, no solo en cantidad e lo exportado, sino en mejores condiciones de acceso. Recordemos que algunos productos agrícolas, tal como el banano, están en desventaja en relación con las preferencias de que gozan esos mismos productos provenientes de los países Asia-Caribe-Pacífico (ACP).
En esto hay tanto un interés económico sectorial de las élites (beneficiarse “personalmente” en cuanto clase, como una ideología: esos grupos creen que producir más para exportar más (en este caso a la UE) produce el desarrollo (el libre comercio como solución a los eternos problemas de pobreza, desempleo, etc.).
2. El AA es visto por los gobiernos y sectores empresariales centroamericanos como un imán para atraer inversión europea, o mejor dicho, para aumentarlas pues ya existe una importante presencia de inversiones en CA provenientes del Viejo Continente. Aquí de nuevo aparece la ideología de que la apertura en comercio e inversiones es sinónimo de desarrollo: lejos de ello, sabemos que un alto crecimiento económico puede estar acompañado de un bajo desarrollo humano. Recordemos a este propósito la experiencia de la inversión estadounidense en el marco del MCCA en los años 1960-1970, que no significó desarrollo socioeconómico.
3. Una tercera razón para apostar al AA, proveniente principalmente de los gobiernos centroamericanos y de algunos sectores de las sociedades civiles, consiste no solamente en seguir siendo receptores de la cooperación europea sino además, en la medida de lo posible, aumentarla. Europa es el principal cooperante de CA (EE.UU. brinda poca cooperación) y si bien es cierto los mismos europeos se benefician de esta cooperación (parte de los dineros de la cooperación
se
devuelven hacia el Viejo Continente bajo la forma de remesas y compra de [ 92 ]
productos y servicios), también lo hacen algunos sectores centroamericanos.
4.Desde el punto de vista geo-político el AA, que sería un tratado internacional, sujeto del Derecho Internacional, es percibido por algunos grupos como un instrumento que daría a CA cierta autonomía en relación con su vecino “natural”: los EE.UU. Recordemos que el AA tiene un explícito contenido político, uno de cuyos puntos es el respeto a los derechos humanos, materia en que los EE.UU. ha mostrado sus reservas en cuanto a su aplicación (los derechos humanos se pueden violar si es para luchar contra el terrorismo) como en cuanto a la suscripción de convenios internacionales (caso del Tribunal Penal Internacional).
En este mismo punto de diversificación de antiguas “fidelidades”, para los sectores empresariales centroamericanos “un mercado es un mercado” y sin descuidar el mercado estadounidense, el europeo es sumamente tentador.
5. Sea puro discurso, sea una práctica real, el AA ha interpelado, a diferencia del TLC con los EE.UU, un actor generalmente ignorado y subordinado: las sociedades civiles de los países centroamericanos. Desde antes del proceso de negociación, la UE ha insistido en no solamente darle voz a la sociedad civil sino en que, en el AA, se debe tocar temas sensibles a ella: pobreza, desigualdad social, exclusión, desarrollo sostenible, derechos humanos. De ahí que este actor un tanto difuso, la sociedad civil, haya mostrado intereses en el AA.
Por supuesto, las asimetrías que se manifiestan entre Estados en un proceso de integración, también se expresan entre los actores de un mismo Estado: no es lo mismo los recursos de poder con que dispone la sociedad civil que los recursos con que cuenta el gobierno y el sector empresarial del mismo país. Estos tres actores pueden hacerse escuchar de manera diferente.
6. Aunque parezca un tanto contradictorio, algunos sectores centroamericanos ven en el AA una oportunidad de reforzar la integración centroamericana. El AA es el factor externo que faltaba para “empujar” la integración regional. EE.UU. nunca jugó, ni quiso desempeñar ese papel, pues más bien le interesaba una Centroamérica que no fuera una región, sino cinco o seis estados yuxtapuestos e [ 93 ]
incluso con conflictos entre sí.
5.3. La encrucijada de Costa Rica: llegar a Europa a través de Centroamérica
5.3.I. Los desafíos para Costa Rica en el AA
Primero que todo, dos datos fundamentales:
La Unión Europea constituye para Centroamérica
el segundo socio
comercial y de inversiones en importancia después de los Estados Unidos.
Hay que resaltar el papel protagónico que juega Costa Rica conjunto centroamericano, tanto como importador y exportador
en el
desde y hacia
Europa. En efecto, la mayoría de las exportaciones centroamericanas hacia Europa se originan en Costa Rica. Es así que para el 2007 se estima que Costa Rica exportó casi el 60% e hizo compras que representan aproximadamente el 44% del total del intercambio comercial centroamericano con la UE.
Hasta el momento, el comercio entre las dos regiones se regula, para la mayoría de productos, mediante el Sistema Generalizado de Preferencias (SGP), que otorga acceso libre de impuestos a los mercados europeos a los productos industrializados, así como también acceso libre de impuesto para algunos productos agrícolas centroamericanos.
Aquí hay que destacar que, en el plano comercial, el SGP plus ha sido la manzana de la discordia en las primeras tres primeras rondas de negociaciones del AA entre ambos bloques. Antes de explicar esto digamos que el SGP plus es al AA lo que la “Iniciativa para la Cuenca del Caribe” era para el TLC CA-EE.UU.
En la primera ronda la posición de Centroamérica, mejor dicho de Costa Rica
por la razón ya apuntada, era que el SGP era debía ser
el piso de la
negociación; la UE sostenía una posición completamente opuesta: negociación del AA había que hacer “borrón y cuenta nueva”.
[ 94 ]
en la
Después de la tercera ronda recién acabada y antes de iniciar la cuarta ronda, la posición europea varía en cuanto a la forma no así en cuanto a su apetito comercial: la UE está de acuerdo en mantener el SGP-plus pero a condición de que CA libere el 90% de su comercio. La UE justifica esta pretensión en el hecho de que en el marco del TLC CA-EE.UU, la región centroamericana liberó el 94% de su comercio.
El contra-argumento centroamericano es que efectivamente con EE.UU. se liberó el 94% del comercio, pero ello es así porque la ICC era más generosa que el SGP-plus, puesto que este último sistema no incluye productos importantísimos para CA, tales como banano, azúcar, atún, yuca y otras raíces tropicales, etc.
El caso del banano es quizás el más crítico: este producto, si procede de América Latina, paga un arancel de 176 euros por tonelada, mientras que el mismo producto proveniente de los países ACP no paga nada.
Independientemente de cómo terminará la negociación comercial, lo que si es cierto es así que, si hay un país centroamericano que se verá afectado positiva o negativamente con el AA, ese es Costa Rica.
El AA
CA-UE presenta grandes retos para Costa Rica, que se pueden
englobar en los siguientes puntos:
1. A diferencia de los tradicionales tratados de libre comercio que Costa Rica ha firmado o está en proceso de suscribir con varios países (Chile, Canadá, Panamá, Estados Unidos, etc.), el denominado “AA” es un tipo sui generis de integración regional, que sobrepasa el aspecto puramente comercial: al incluir la dimensión política, este acuerdo repercute en las funciones tradicionales del Estado costarricense. Por ejemplo, en la dimensión política uno de los aspectos que se toca es el referente al “buen gobierno”.
En la misma dirección, al comprender una importante ayuda económica en materia de cooperación internacional, los potenciales beneficios para el país van más allá del intercambio comercial. [ 95 ]
2. Se trata de un proceso de integración regional entre bloques de países y no entre Estados individuales. Corolario de esto, el AA “obliga” a Costa Rica a redefinir su participación históricamente reticente en el proceso de integración centroamericana, toda vez que la UE ha insistido en que la institucionalidad de la integración regional será uno de los pilares fundamentales. Esto, sin lugar a dudas, replantea la tradicional posición “aislacionista” costarricense respecto al tema de la integración centroamericana. En efecto, en Viena los países centroamericanos adquirieron el compromiso, como condición para la firma del Acuerdo, de implementar la Unión Aduanera, Inversiones y Servicios, y
ratificar el Tratado Centroamericano sobre
desarrollar
un mecanismo jurisdiccional para la
aplicación de la legislación económica.
No obstante que, a regañadientes
(no así el sector empresarial
costarricense) el gobierno de Costa Rica estuvo de acuerdo en suscribir la Unión Aduanera, dejó bien claro que ello no significa establecer una política comercial común centroamericana.
Recordemos que desde el principio Costa Rica no vio con buenos ojos el firmar el AA como bloque, como “uno más” de Centroamérica.
Entonces el reto de Costa Rica es no solamente abandonar su posición “aislacionista” en CA sino convertirse en el líder de las negociaciones, en cuanto principal socio comercial de los europeos en la región centroamericana.
3. Un tercer reto para Costa Rica (y también para los otros países centroamericanos) es el de darle cabida a la sociedad civil. La UE demanda que en el proceso de negociación del Acuerdo participen organizaciones sociales. Aún más: una vez que sea aprobado el Acuerdo, se crea la figura o instancia del “Comité Consultivo” bi-regional, compuesto por el “Consejo Consultivo” (CC) del SICA (CC-SICA) y, de parte de la UE, el “Consejo Económico y Social”. ¿Estarán dispuestos la clase política y el sector empresarial costarricense a compartir la negociación y la gestión del AA?
[ 96 ]
Mencionemos que tampoco los actores de la sociedad civil costarricense han reclamada una gran participación, esto quizás como consecuencia del resultado del referéndum de noviembre del 2007, tendiente a la aprobación del TLC con los EE.UU.
4. La UE ha insistido en la importancia de que los países centroamericanos ratifiquen el tratado de libre comercio con Estados Unidos, con el interés obvio de tomar a la región como placa geográfica para que las empresas europeas instaladas en Centroamérica o que inviertan en la región aprovechen los beneficios comerciales del TLC. Esta condición ya se superó en todos los países centroamericanos.
El desafío ahora tanto para Costa Rica como para los otros países centroamericanos, es cómo
armonizar las prácticas productivas y comerciales
derivadas del TLC con las medidas “proteccionistas”
que demanda la UE en
materia de derechos laborales, sociales y ambientales.
A guisa de conclusión: Los desafíos para Costa Rica más allá del AA
Más allá de la coyuntura del AA con Europa, Costa Rica tiene grandes desafíos en cuanto a su participación en la integración centroamericana.
La realidad que vivió Costa Rica en siglo XIX y un poco más de la mitad del siglo XX cambió radicalmente. Si el aislacionismo de Centroamérica era su respuesta “natural” a su situación en ese periodo histórico, la globalidad y la globalización viene a poner en entredicho este comportamiento histórico y a mostrar que ahora más bien su actitud debe ser la de salir del “autismo” para poder sobrevivir en Centroamérica y en el mundo.
Como acertadamente lo apunta Ulrich Beck, “la
globalidad significa lo
siguiente: hace ya bastante tiempo que vivimos en una sociedad mundial, de manera que la tesis de los espacios cerrados es ficticia” (1988 a: 28). Esto significa que “…a partir de ahora, nada de cuanto ocurra en nuestro planeta podrá ser un suceso localmente delimitado, sino que todos los descubrimientos, victorias y [ 97 ]
catástrofes afectarán a todo el mundo y que todos debemos reorientar y reorganizar nuestras vidas y quehaceres, así como nuestras organizaciones e instituciones, a lo largo del eje ¨local-global´” (Beck,1988 a: 30).
La globalización constituye la materialización de la globalidad, es decir, “…significa los procesos en virtud de los cuales los Estados nacionales soberanos se entremezclan e imbrican mediante actores transnacionales y sus respectivas probabilidades de poder, orientaciones, identidades y entramados varios” (Beck,1988 a: 29).
Cuando Beck utiliza la frase “bienvenidos a la política interior mundial” quiere decir que lo externo se convierte en interno y lo interno, lo local, lo doméstico puede influir a nivel regional y mundial. Se quiera
o no, Centroamérica (al igual
que Panamá) constituye el espacio “nacional” natural de Costa Rica: este país debe darle la bienvenida a la política interior centroamericana.
De lo anteriormente expuesto, del pasado aislacionista y de un presente caracterizado por la sociedad global, podemos extraer algunos retos que tiene Costa Rica en materia de integración regional:
1. Aprender a vivir en condominio
La seguridad –en términos de Karl Deutsch (1966), la ganancia que reporta la integración- ya no se puede gestionar en el marco estrecho del Estado-nación. Cuestiones como la seguridad alimentaria, la seguridad ambiental, y la seguridad energética escapan al tradicional modelo de país individual y requieren espacios regionales mancomunados.
Vivir en una casa independiente reporta ganancias. Pero hoy en día no se puede (ante la escasez de espacio geográfico) o no se quiere una propiedad vertical: muchas familias prefieren vivir en condominio pues perciben ganancias en la propiedad horizontal: resuelven el problema de la seguridad (robos), de mantenimiento de áreas verdes, entre otras. Obviamente, a cambio de estas nuevas y/o mejores ganancias han de dejar de lado [ 98 ]
viejas costumbres (fiestas a
altas horas de la noche, tener mascotas grandes, entre otras).
Costa Rica tiene dos espacios “naturales” en donde ejercer la “propiedad horizontal”: Centroamérica y Panamá. Aún más, el país tiene la ventaja de poder convertirse en el puente natural de la integración entre Panamá y Centroamericana. Estos dos espacios geográficos contribuirían a gestionar mejor su soberanía, pero para ello el país no puede encerarse a sí mismo, menos argumentando razones de superioridad.
2. Actuar regionalmente para ejercer la soberanía
Los espacios regionales Costa Rica-Centroamérica y Costa Rica-Panamá deben ser enfocados como escenario superior al espacio nacional para gestionar los riesgos (Beck) naturales y socio-económicos. Hay que retomar el concepto de Deustch de integración como una comunidad de seguridad.
Se debe entender la integración no como “una pérdida de soberanía” sino más bien como una nueva forma de gestionarla que traerá mayores ganancias, en algunas dimensiones o casos específicos,
que el esquema nacional clásico.
Cuando los países de la actual Unión Europea decidieron “renunciar” a sus soberanías nacionales en materia de política agrícola y pusieron ésta bajo una autoridad comunitaria, no lo hicieron por hermandad ni para perder nacionalmente: lo hicieron bajo un cálculo económico racional, “egoísta”, de que actuando bajo el esquema integracionista iban a obtener mayores dividendos individual y regionalmente .
Hay que explicar a las poblaciones y a los grupos de interés de que la en la sociedad global hay un mayor riesgo de “perdida de soberanía” (discapacidades inherentes a la naturaleza de Estado) actuando aisladamente que haciéndolos en esquemas regionales. En un mundo en donde los principales problemas (riesgos alimentarios, energéticos, naturales) son regionales y/o mundiales y no nacionales, aferrarse a la idea de creer resolverlos en el marco nacional es condenarse a desaparecer o, por o menos, a pasar desapercibido en la escena internacional.
[ 99 ]
3. Enfocar la política en materia de integración como continuación de las políticas internas
No se necesita una política exterior en materia de integración regional (hacia el Norte y con Panamá). Simplemente debe enfocarse la integración como una extensión de nuestra política doméstica, pues esos espacios regionales (Centroamérica y Panamá) son vitales (no opcionales), en el sentido de que para vivir ocupamos de ellos. “Chaque État fait la politique de sa géographie” decía Charles De Gaulle: la política nuestra debe ser considerar a América Central como nuestro hábitat natural.
4. Promover la integración en tanto proceso (las estructuras llegarán por añadidura)
Tal como lo establece Carl Friedrich, debemos diferenciar entre integración en cuanto estructura política e integración en cuanto proceso. El primer tipo hace referencia a los órganos formales de un proceso de integración (sea federalismo, comunitarismo, un mercado común, etc), tales como: una comisión, un senado, una estructura intergubernamental (Consejo Andino, Consejo Nórdico, etc), un parlamento regional, un banco regional, etc. La integración en cuanto proceso estudia, más allá de las instituciones, las transacciones entre países: influencias políticas, intercambios comerciales, cooperación entre fuerzas sociales de varios Estados, corrientes de migración, hermandad de ciudades, nexos históricos-culturales, etc. (Citado por Laursen, 1976: 185-188).
Dicho lo anterior, la integración debe ser primero “en cuanto proceso” y solamente después, “en cuanto estructura”.
Si hay espacios geográficos binacionales o tri-nacionales integrados por naturaleza (cuando deberían ser separados por excelencia dada su condición limítrofe), son las zonas fronterizas: la gente de uno y otro lado “irrespeta” los límites en materia de comercio, salud, educación, recreación. Viven de un lado de la frontera pero los niños asisten a escuelas y centros de salud ubicados en el “otro” país. Viven en un país pero todos los días se desplazan a trabajar en el [ 100 ]
Estado vecino.
La integración debe girar en torno a la vida cotidiana de la gente, no en torno a ideas sumamente ambiciosas, elevadas, de una élite intelectual y política que promueve
el proyecto integracionista. Lo que “integra” a la gente de países
“diferentes” (es decir, lo que les provoca un sentimiento de seguridad, un sentido de comunidad en la acepción de Deutsch, de estar en “su propia casa”, un sentido de pertenencia) es el ambiente, el deporte, la recreación, el comercio, el pasar la frontera de su país para comprar cerveza o ropa a un menor precio al que se vende en su propio país. Lo que integra a la gente de Estados vecinos es comer platillos que no se degustan en el país de origen, es disfrutar de un partido de fútbol entre un equipo de su país y uno del Estado anfitrión.
Intercambios culturales, deportivos, educativos, ferias gastronómicas y comerciales, hermandad de ciudades y municipios, encuentros de jóvenes y de mujeres, intercambios de experiencias de campesinos y empresarios: esto es lo que realmente integra. Se podrá idear e instalar “desde arriba” un parlamento o un poder ejecutivo regional pero sino existe un tejido, una red “desde abajo”, sus esperanzas de permanencia y de éxito son casi nulas. El camino inverso es más prometedor: llega el momento en que los intercambios son de tal magnitud, que los mismos grupos que actúan
“ desde abajo” piden la creación de normas
(“Derecho
instituciones
Comunitario”)
y de
políticas
que
regulen
dichos
intercambios.
5. Pasar del sentimiento de superioridad al reconocimiento de la “otredad del otro” La “superioridad” en matera socioeconómica y en materia de desarrollo humano, que muestra el país no debería ser para aislarse. Costa Rica debe dejar de ser el niño autista que ha venido siendo y compartir con los otros sus fortalezas para que los otros compartan con él sus fortalezas. Actuar autistamente en la sociedad global puede ser tipificado como tentativa de suicidio: en el caso extremo, el país tendrá éxito en su propio
auto-aniquilamiento. Debe reconocer la “la
otredad de los otros” (Beck, 2004) para que los “otros” le reconozcan su propia [ 101 ]
otredad, su propia identidad.
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[ 109 ]
4. TERCERA MESA REDONDA ESTADO ACTUAL Y PERSPECTIVAS DE LA INTEGRACIÓN ECONÓMICA
4.1. Ponencia del Sr. Oscar Ramos Valverde1
Tema: “El proceso de Unión Aduanera y el Convenio Marco para el Establecimiento de la Unión Aduanera Centroamericana”
I. Antecedentes históricos de la Unión Aduanera Centroamericana:
Es necesario y oportuno recordar los orígenes de la Unión Aduanera Centroamericana, la cual se remonta al año 1951 cuando los países centroamericanos acuerdan crear la Organización de Estados Centroamericanos ODECA a través de la Carta del Salvador el 14 de octubre de 1951 en la ciudad de San Salvador.
Dentro del texto aprobado nos encontramos con los siguientes artículos: Articulo 16 Tratados de Libre Comercio; Articulo 18 Normas para el establecimiento del Consejo Económico y para determinar sus funciones.
En la reunión ordinaria del Consejo Económico realizada en la ciudad de Antigua, Guatemala, entre el 17 y el 24 de agosto de 1955, en el Acuerdo No. 23 se establece la Unión Aduanera.
1 Presidente de la Asociación de Agentes de Aduana de Costa Rica.
[ 110 ]
En la reunión preliminar de Ministros de Relaciones Exteriores de San Salvador, que adoptan la resolución número 16 mediante la cual se recomienda a los gobiernos centroamericanos lo siguiente: “En la medida compatible con su estructura económico, procedan a celebrar tratados bilaterales o multilaterales de libre comercio que faciliten el intercambio de productos originarios de sus territorios y la expansión del comercio internacional”.
Como se indicó, la reunión de Antigua, Guatemala de 1955, acogió los deseos del Consejo Económico y amplió sus funciones de 1955 en este sentido: “d) armonizar y coordinar los trabajos y estudios tendientes a la integración de las economías de los países centroamericanos, entre ellos, lo que se refiere a la unificación arancelaria y posibles unión aduanera (…)”.
Tratados Bilaterales y Tripartitos:
Siguiendo las recomendaciones de que los países centroamericanos buscasen tratados bilaterales o multilaterales, se inician distintos tratados entre los países: El Salvador y Nicaragua en 1951; Guatemala y El Salvador en 1951; El Salvador y Costa Rica en 1953; Guatemala y Costa Rica en 1955; Tratado de Libre Comercio e Integración Económica entre Guatemala y Honduras en 1956; Tratado de Libre Comercio e Integración Económica entre El Salvador y Honduras en 1957; en estos tratados bilaterales entre los diferentes países el caso El Salvador y Nicaragua antes señalado, en el punto c): “discutir y recomendar los aumentos, reducciones o modificaciones de la lista Anexa y las disposiciones que sean aconsejables para promover la integración económica de ambos países y la unificación de sus aranceles con el objeto de llegar gradualmente a la Unión Aduanera que tienen el propósito de establecer”.
En el caso de tratado de libre comercio e integración económica entre Guatemala y El Salvador de 1951, en su artículo numero 16: “la Comisión Mixta de Comercio tendrá las siguientes funciones: c) estudiar las actividades de producción y de comercio de ambos estados, y recomendar aumentos, reducciones y modificaciones a la lista Anexa, así como las gestiones conducentes a: 5. La Unión Aduanera y la Integración Económica General de ambos países”. [ 111 ]
El tratado de Libre Comercio e Integración Económica entre el Salvador y Costa Rica de 1953, en su artículo numero 16: “la Comisión Mixta de Comercio tendrá las siguientes funciones: c) estudiar las actividades de producción y de comercio
de
ambos
estados,
y
recomendar
aumentos,
reducciones
y
modificaciones a la lista Anexa, así como las gestiones conducentes a: 5. La Unión Aduanera y la Integración Económica General de ambos países”.
El tratado de libre comercio e integración económica entre Guatemala y Honduras de 1956, en su artículo numero 16: “ la Comisión Mixta de Comercio tendrá las siguientes funciones: c) estudiar las actividades de producción y de comercio
de
ambos
estados,
y
recomendar
aumentos,
reducciones
y
modificaciones a la lista Anexa, así como las gestiones conducentes a: 5. La Unión Aduanera y la Integración Económica coordinadas con la Unión Aduanera que forman la Confederación Centroamericana y orientados hacia ese fin”.
El tratado de libre comercio e integración económica entre El Salvador y Honduras de 1957, en su artículo numero 16: “la Comisión Mixta de Comercio tendrá las siguientes funciones: c) estudiar las actividades de producción y de comercio
de
ambos
estados,
y
recomendar
aumentos,
reducciones
y
modificaciones a la lista Anexa, así como las gestiones conducentes a: 5. La Unión Aduanera y la Integración Económica General de los países que formaron la Confederación Centroamericana”.
El 09 de enero de 1960, los presidentes del Salvador, Guatemala y Honduras emitieron una declaración conjunta donde tras reafirmar la necesidad para favorecer el desarrollo industrial y el comercio, se comprometen a firmar en el plazo de un mes un tratado de integración económica; eso motiva que los tres Ministros de Economía de los Estados antes citados se reúnan en la ciudad de Guatemala, el 06 de febrero de 1960 y suscriben el Tratado de Asociación Económica, conocido como el Tratado Tripartita. La unión aduanera y el mercado común son las metas de esa asociación.
El
tratado
multilateral
de
libre
comercio
[ 112 ]
e
integración
económica
centroamericana suscrito por los estados de Guatemala, El Salvador, Honduras, Nicaragua y Costa Rica en el capítulo I, que es el régimen de intercambio, articulo I señala lo siguiente: “los estados contratantes, con el propósito de constituir, tan pronto como las condiciones sean propicias, una unión aduanera dentro de sus territorios acuerdan establecer un régimen de libre intercambio que se comprometen a perfeccionar en un periodo de 10 años a partir de la fecha inicial de vigencia de este tratado (…)”
El Convenio centroamericano sobre equiparación de gravámenes a la importación de 1959. Los gobiernos de las Repúblicas de Guatemala, El Salvador, Honduras, Nicaragua y Costa Rica acuerdan: Articulo VII: Párrafo III: “Los estados signatarios, en virtud de que este convenio es de carácter específicamente centroamericano y constituye una de las bases de la unión aduanera de los países contratantes, (…)”
El Tratado General de Integración Económica Centroamericano, suscrito el 13 de diciembre de 1960, por los gobiernos de Guatemala, El Salvador, Honduras y Nicaragua y posteriormente se adhiere Costa Rica en 1962. Capítulo I, Mercado Centroamericano, Articulo I: “Los Estados Contratantes acuerdan establecer entre ellos un mercado común que deberá quedar perfeccionado en un plazo máximo de cinco años a partir de la fecha de entrada en vigencia de este tratado. Se comprometen además a constituir una unión aduanera entre sus territorios.”
El Protocolo General de Integración Económica Centroamericano (Protocolo de Guatemala) suscrito por los gobiernos de las Repúblicas de Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua y Panamá. La sección tercera del Protocolo de Guatemala define la unión aduanera centroamericana, en el artículo 15 así: “Los Estados partes se comprometen a constituir una unión aduanera entre sus territorios, con el propósito de dar libertad de tránsito a las mercancías independientemente del origen de las mismas, previa nacionalización en alguno de los estados miembros, de los productos procedentes de terceros países. Dicha unión aduanera se alcanzara de manera gradual y progresiva, sobre la base de programas que se establecerán al efecto aprobado por consenso.” Artículo 16: Para los fines del artículo anterior, los estados partes convienen en establecer un [ 113 ]
servicio aduanero común, que aplique procedimientos, sistemas administratorios y pautas uniformes. Artículo 17: Los estados partes en forma flexible y gradual coordinaran y armonizaran sus políticas para eliminar divergencias, particularmente en el campo de los impuestos, tasas y otros cobros que afecten el comercio interregional.
Comentario:
Ha quedado evidentemente demostrado que desde el año 1951, los Estados centroamericanos por medio de distintos instrumentos comunitarios que han suscrito, han venido buscando la fórmula de integrarse por medio de la unión aduanera centroamericana. Han pasado varias décadas y seguimos esperando que de verdad exista una unión aduanera centroamericana para que beneficie a todos los pueblos del istmo centroamericano. Podemos afirmar que a la fecha no se ha conseguido.
II. El Convenio Marco para el establecimiento de la Unión Aduanera Centroamericana suscrito entre los gobiernos de las Repúblicas de Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua, buscan en verdad la Unión Aduanera?
Este Convenio fue suscrito por los representantes de los Estados Centroamericanos en la Ciudad de Guatemala el día 12 de diciembre de 2007 y actualmente se tramita su aprobación en la Asamblea Legislativa bajo el Expediente No. 17.274 “Ley de Aprobación del Convenio Marco para el Establecimiento de la Unión Aduanera Centroamericana”.
Antes de iniciar el análisis del Convenio Marco cabe recordar, desde el punto de vista doctrinario, cómo debe darse una unión aduanera y con ese objetivo recordemos al economista Bela Balassa en sus libros: “Teoría de la Integración Económica” y “Conferencias sobre el desarrollo económico y la integración”. En el capítulo II, del libro en referencia sobre el movimiento de mercancías y aspectos de la producción, define: “una de las formas básicas de la integración económica es la unión aduanera, la cual según la definición del acuerdo general sobre tarifas y [ 114 ]
comercios (GATT) debe de satisfacer los siguientes requisitos: a) la eliminación sustancial de todas las tarifas y otras formas de restricción al comercio entre los países participantes y b) el establecimiento de tarifas uniformes y otros reglamentos relativos al comercio exterior en relación con las economías que no son participantes”, agrega en la nota 1: “una unión aduanera debe de entenderse como la sustitución de dos o más territorios aduaneros por uno solo, para que (i) los aranceles y otras restricciones al comercio sean eliminadas en cuanto a la sustancial del comercio, entre los territorios que constituyen la unión…, y (ii) se aplique, en lo general, los mismos aranceles y otras regulaciones al comercio, por cada uno de los miembros de la unión, al comercio de aquellos territorios que no pertenecen a la misma” y
Por su parte el
artículo XXIV8A.del Acuerdo General de Aranceles y
Comercio de 1994 (GATT), establece lo siguiente:
8. A los efectos de aplicación del presente Acuerdo, a) se entenderá por unión aduanera, la substitución de dos o más territorios aduaneros por un solo territorio aduanero, de manera:
i) que los derechos de aduana y las demás reglamentaciones comerciales restrictivas (excepto, en la medida en que sea necesario, las restricciones autorizadas en virtud de los artículos XI, XII, XIII, XIV, XV y XX) sean eliminados con respecto a lo esencial de los intercambios comerciales entre los territorios constitutivos de la unión o, al menos, en lo que concierne a lo esencial de los intercambios comerciales de los productos originarios de dichos territorios; y
ii) que, a reserva de las disposiciones del párrafo 9, cada uno de los miembros de la unión aplique al comercio con los territorios que no estén comprendidos en ella derechos de aduana y demás reglamentaciones del comercio que, en substancia, sean idénticos;
Los anteriores antecedentes históricos y legales son de gran importancia en razón de que Costa Rica es garante del GATT y forma parte del la Organización Mundial de Comercio (OMC) al suscribir dichos tratados. [ 115 ]
III.Definido lo anterior procedo a continuación a comentar el contenido del Convenio
Marco
para
el
Establecimiento
de
la
Unión
Aduanera
Centroamericana:
1. El considerando número 3 dice: “que el perfeccionamiento de su sistema de integración económico centroamericano requiere avanzar en nuevas etapas del proceso de integración y por lo tanto es de vital importancia establecer la Unión Aduanera de conformidad al artículo 15 al Protocolo al Tratado General de Integración Económica Centroamericana (Protocolo de Guatemala).
Conclusiones:
Primera: De la simple lectura tanto del título, del considerando tercero y del por tanto, sin equivocación alguna esperamos que el articulado busque de verdad una unión aduanera entre los países centroamericanos de conformidad con los principios doctrinarios del señor Bela Balassa así como del articulo XXIV8a del GATT.
El capitulo único de disposiciones generales en su artículo 1 señala lo siguiente: “Los Estados Parte reafirman su voluntad de conformar una Unión Aduanera entre sus territorios. La Unión Aduanera se fundamentara en los objetivos y principios de los instrumentos de integración regional vigentes y conforme a los establecido en el Articulo XXIV8a del Acuerdo General de Aranceles Aduaneros y Comercio de 1994, GATT, que forman parte del Acuerdo sobre la Organización Mundial de Comercio, OMC.”
Segunda: El artículo 1 antes señalado confirma la primera conclusión en el sentido de que efectivamente vamos en un verdadero proceso de unión aduanera porque según se basa este artículo, es el artículo 15 del Protocolo de Guatemala al Tratado General de Integración Económica y al artículo XXIV8a del GATT que definen que en una unión aduanera debe existir un arancel interno, cero gravámenes para todos los productos originarios de los miembros de la unión aduanera, un arancel externo igual para todos los países que no son miembros de la Unión Aduanera, un territorio único aduanero para los países miembros de la [ 116 ]
unión, la libre circulación de las mercancías tanto originarias de los países miembros como de terceros países que han pagado los impuestos en alguna de las aduanas de la Unión Aduanera, procedimientos y trámites iguales para la nacionalización de mercancías de terceros países y un servicio aduanero comunitario.
El artículo segundo define “que la unión aduanera se constituirá de forma gradual y progresiva, su establecimiento será el resultado del desarrollo de las siguientes tres etapas: a) promoción de la libre circulación de bienes y facilitación del comercio, b) modernización y convergencia formativa y c) desarrollo institucional”
Tercera: El artículo antes citado viene en forma clara a negar el artículo 1, el por tanto y el considerando tercero, en razón de que no es porque sea gradual y progresiva, sino que no se fija plazo, ya hemos visto históricamente, desde el año 1951 la Unión Aduanera ha venido siendo en forma gradual y aún no la tenemos.
Artículo 3: “Son objetivos de la etapa de promoción de la libre circulación de bienes y facilitación del comercio: a) establecer y garantizar el cumplimiento de medidas de facilitación de comercio a perfeccionar el libre comercio interregional y agilizar la circulación en el territorio aduanera de las mercancías originarias y no originarias. b) establecer y garantizar el perfeccionamiento de los mecanismos legales, facilidades informáticas, logísticas y de infraestructura que permitan a cada estado parte administrar y recaudar de manera eficiente los derechos arancelarios a la importación, tributos y otros gravámenes al comercio exterior y c) garantizar que las aduanas intrafronterizas entre los estados partes continúen operando y promuevan gradualmente y en forma coordinada la facilitación y agilización del comercio y el cobro de los gravámenes correspondientes.
Cuarta: El presente artículo confirma que estamos lejos de una unión aduanera centroamericana por las siguientes razones: (i) el inciso a) dice: “(…) agilizar la circulación en el territorio aduanero de las mercancías originarias y no originarias;”. En primer lugar en todo el texto del convenio marco para el establecimiento de la unión aduanera centroamericana no se define el territorio [ 117 ]
aduanero de la unión aduanera que por definición y por el articulo XXIV8a del GATT se debe de entender que es el territorio de todos y cada uno de los países que han suscrito la unión aduanera. Sobre este particular se guarda extraño silencio en consecuencia, como se puede agilizar la circulación de las mercancías originarias o no, en un territorio inexistente.
El inciso c) del artículo tercero establece: “(…) que permitan a cada estado parte administrar y recaudar de manera eficiente y efectiva los derechos arancelarios a la importación, tributos y otros gravámenes al comercio exterior;” Quinta:
Este
inciso
confirma
la
inexistencia
de
una
Unión
Aduanera
centroamericana porque lo que se pretende es que sean las aduanas de los estados partes y no las aduanas comunitarias quienes cobren los tributos y cargas sin importar el origen de las mismas.
El inciso c) del artículo tercero dice lo siguiente: garantizar que las aduanas intrafronterizas entre los estados parte continúen operando y promuevan gradualmente y en forma coordinada la facilitación y agilización del comercio y el cobro de los gravámenes correspondientes.
Sexta: En primer lugar viene a confirmar la inexistencia de un territorio aduanero centroamericano, en razón que indica que los Estados que han suscrito el Convenio Marco para el Establecimiento de la Unión Aduanera Centroamericana garantizan que las aduanas entre las fronteras de los Estados partes continúen operando y que garanticen el cobro de los gravámenes correspondientes, con lo cual no existe la libre circulación de las mercancías originarias y no originarias en razón que la aduana fronteriza cobrará los impuestos a las mercancías aún cuando las mismas hayan pagado los impuestos en alguna otra de las aduanas centroamericanas.
Si querían una prueba de que este proyecto no es más que una absurda irracionalidad, que pretende hacer creer que estamos creando una verdadera unión aduanera centroamericana que beneficie a todos los pueblos de nuestra área.
Artículo 7: a) alcanzar la armonización en la totalidad el arancel externo [ 118 ]
común.
Sétima: Que no existe un arancel externo común dado que en virtud de los distintos tratados que han suscrito los Estados centroamericanos con terceros países, se ha convertido en un arancel que tiene aproximadamente un cuarenta por ciento de posiciones arancelarias que no están uniformados y es importante señalar aquí que del arancel interno hay un 4.5% de productos centroamericanos que no están libres del pago de los impuestos arancelarios, el inciso c del artículo en análisis define lo siguiente: “establecer aduanas periféricas de mercancías procedentes de terceros estados al territorio aduanero, las que operaran sin perjuicio del funcionamiento de las aduanas intrafronterizas entre los estados partes…”
Octava: Debemos preguntarnos quién va a dirigir y coordinar estas aduanas periféricas en razón de que como ya hemos establecido no existe la definición del territorio aduanero centroamericano y tampoco existe un servicio aduanero comunitario, quedando desprotegida la sociedad civil centroamericana al no existir el órgano comunitario aduanero que regule todo este sistema.
El punto c establece lo siguiente: Armonizar la normativa regional en todas la áreas contenidas en este instrumento tomando en consideración todos los compromisos existentes internacionales; y” Novena: Este inciso c) confirma lo expresado en el punto octavo en razón que dice que se debe de armonizar la normativa regional, es decir, no hay armonización, en consecuencia confirma que existe un peligro para la sociedad civil centroamericana.
El inciso c) establece: promover la convergencia paulatina de los diferentes tratados de libre comercio (TLCs) y acuerdos de alcance parcial suscritos por los estados partes con terceros estados. Decima: Manifestamos cuando nos referimos al inciso a) del artículo sétimo que no existía ni un arancel interno para los países de la unión con gravámenes de cero por ciento y que para terceros países tampoco existía un arancel uniforme en razón de los tratados de libre comercio que cada país del área ha suscrito con terceros [ 119 ]
países y este inciso c) confirma nuestra afirmación al decir: “promover la convergencia paulatina de los diferentes tratados de libre comercio y acuerdos suscritos por los estados partes con terceros estados”.
El capítulo tercero del régimen aduanero está compuesto de tres artículos, vamos a referirnos al artículo once que dice: “el régimen aduanero de la unión aduanera será el establecido por el convenio sobre el régimen arancelario aduanero centroamericano y se regulara por las normas en el contenidas y por lo dispuesto en este capítulo”.
Decima primera: De la lectura del Convenio sobre el Régimen Arancelario y Aduanero Centroamericano, se observa que las únicas citas que hace en relación con aduanas se da en el artículo tercero, inciso c) que define el código aduanero uniforme centroamericano y su reglamento, el inciso ch) que dice: las decisiones y demás disposiciones arancelarais y aduaneras que se deriven de este convenio; el artículo 5, inciso a) el consejo arancelario y aduanero centroamericano; el artículo 10, inciso b) comité aduanero y el transitorio séptimo, compromiso de adoptar un nuevo código aduanero (adoptado ya, CAUCA II). Es decir, que no existe ninguna disposición sobre el régimen aduanero para la unión aduanera en el Convenio sobre el Régimen arancelario y aduanero centroamericano. Por esa razón es que nos hemos venido preguntando, al no establecerse el servicio aduanero común que tipifica el artículo 16 del Protocolo de Guatemala al tratado general de integración centroamericana, de qué régimen aduanero se está definiendo en este Convenio marco para el establecimiento de una Unión Aduanera Centroamericana.
Artículo 12: Define: Los Estados partes coordinarán sus servicios aduaneros con el fin de aplicar normas idénticas, documentación en forma, clase, requerimientos; mismos procedimientos y plazos; (…)”
Decimosegunda: Nuevamente el articulo 12 nos da la razón de que no existe un régimen aduanero dentro de la unión aduanera porque este articulo 12 dice: “los estados partes coordinaran sus servicios aduaneros con el fin de aplicar normas idénticas, documentación en forma, clase, requerimientos; mismos procedimientos y plazos”, es decir no hay un órgano aduanero comunitario ni mucho menos un [ 120 ]
servicio aduanero comunitario que sea quien regule a las aduanas comunitarias.
Artículo 14: 1. Al constituirse la unión aduanera, los estados partes no aplicaran requisitos de normas de origen al comercio de mercancías dentro del territorio aduanero creado por el presente instrumento, indistintamente de su procedencia.
Decimotercera: El numeral 1afirma lo siguiente: “territorio aduanero creado por el presente instrumento”. Afirma una vez más, que en los treinta artículos del presente convenio, en ninguno de ellos, se define cual es el territorio aduanero centroamericano.
Artículo 28: “Se deroga el articulo 24 sobre el régimen arancelario aduanero centroamericano.
Decimocuarta: Dentro del derecho comunitario y el derecho internacional público, un convenio como en el presente caso el Convenio marco para el establecimiento de la Unión Aduanera centroamericana no puede derogar un artículo de otro convenio como lo es el Convenio sobre el Régimen arancelario y aduanero centroamericano. Para derogar el artículo 24 sobre el régimen arancelario y aduanero centroamericano se tiene que
hacer por medio de un
Protocolo a ese convenio como se hizo con la legislación centroamericana sobre el valor de las mercancías y su reglamento que corresponden al inciso b del artículo tercero.
Artículo 29: El COMIECO es el responsable de asegurar el cumplimiento de las disposiciones contenidas en este instrumento, en coordinación con los Consejos Sectoriales en sus respectivas áreas de competencia.
Decimoquinta: De conformidad con el artículo 38 reformado del Protocolo de Guatemala al tratado general de integración económica, las funciones y competencias de COMIECO están definidas, en consecuencia si quieren asumir la dirección de la unión aduanera centroamericana, deberá hacerse un protocolo de modificación al protocolo de Guatemala para otorgarle esas funciones y no como [ 121 ]
se pretende ahora.
Artículo 30: Nada de este convenio se entenderá como una modificación a las disposiciones del tratado general de de integración económica centroamericana y protocolo de Guatemala del 29 de octubre de 1993.
Decimosexta: Este artículo confirma nuestra afirmación de que a través de este Convenio no se le pueden otorgar funciones al Consejo de Ministros de Integración Centroamericana (COMIECO) como se pretende hacerlo en el artículo 29.
Conclusión Final:
Del análisis jurídico del presente Convenio Marco para el Establecimiento de la Unión Aduanera centroamericana, podemos finalizar manifestando que el mismo no se ajusta a los principios doctrinarios de lo que debe de ser una unión aduanera, que tampoco se ajusta a los principios establecidos en el articulo XXIV8a del GATT y mucho menos a los principios fundamentales del derecho comunitario centroamericano contenidos en el Protocolo de Guatemala en sus artículos 15, 16 y 17 fundamentalmente. Que nos parece más bien una forma grotesca de pretender engañar a la sociedad civil centroamericana de que se está buscando una unión aduanera centroamericana, cuando en realidad se mantiene la imposibilidad de hacerse desde el año 1951 como se ha venido detallando en la etapa histórica; pero si todavía quedara alguna duda me voy a referir al Convenio Marco para el Establecimiento de una Unión Aduanera entre los territorios de las Repúblicas de El Salvador y Guatemala, suscrito el 13 de enero del 2000 y a su protocolo de modificación suscrito el 22 de enero del 2009, al cual se ha adherido la República de Honduras el 27 de mayo del 2009 y que el gobierno de Nicaragua ha anunciado su compromiso de adherirse al mismo.
Para los efectos correspondientes me permito citar el artículo 1 el Anexo B del Protocolo de modificación al Convenio Marco para el establecimiento de una Unión Aduanera de los territorios de las Repúblicas de El Salvador y Guatemala, el cual reza: “El presente convenio tiene por objeto establecer el marco jurídico que [ 122 ]
permita a los estados contratantes (…) una unión aduanera entre sus territorios mediante la constitución de un territorio aduanero único (…)”. Del convenio marco para el establecimiento de una unión aduanera de la república del Salvador y la república de Guatemala, el artículo séptimo establece: “los estados contratantes se comprometen a que una vez establecida la unión aduanera, se eliminen los puestos fronterizos entre sus territorios (…)”
En el presente caso ya existe una realidad que es la Unión Aduanera entre Guatemala, El Salvador, Honduras y posiblemente Nicaragua, la cual es totalmente distinta al presente convenio que estudia la Asamblea Legislativa, es decir, tendríamos en el istmo centroamericano dos uniones aduaneras, una mejor conformada y con mayor pensamiento integracionista y otra que no alcanza ninguna condición para considerarse que es una Unión Aduanera. La primera suscrita por cuatro países y la segunda solo por Costa Rica.
[ 123 ]
4.2 Ponencia Dr. Jorge Barboza.1
Tema: “Proceso de Unión Económica y Monetaria en Centroamérica”
Resumen Ejecutivo Políticas de desarrollo monetario y financiero
El Consejo Monetario Centroamericano (CMCA) tiene la Misión de “Propiciar el proceso de integración monetaria y financiera regional, dentro de un marco de estabilidad macroeconómica”. En ese contexto, está trabajando en las siguientes tres áreas de desarrollo monetario y financiero regional: a)
Integración
Monetaria
y
Coordinación
Macroeconómica:
dándole
seguimiento permanente a la situación económica y financiera de la región, a fin de propiciar la coordinación, armonización y convergencia de las políticas monetaria, cambiaria
y
financiera
de
los
países
miembros;
b) Integración Financiera: promoviendo la conformación de un espacio financiero único;
y,
c) Armonización Estadística: impulsando la producción y divulgación de estadísticas económicas y financieras armonizadas.
Proceso de Unión Económica y Monetaria en Centroamérica La adopción de una moneda centroamericana o unión monetaria es un proceso complejo y de largo alcance para que la moneda común sea convertible y estable y se constituya en un factor de estabilidad monetaria, que permita mantener una tasa de inflación baja, aspecto fundamental para el desarrollo de las actividades productivas y el mantenimiento del poder adquisitivo de los ingresos de la población. Además, es indispensable un amplio consenso de los principales
1 Economista, Consultor en Mercados de Capitales en el Consejo Monetario Centroamericano.
[ 124 ]
sectores políticos de los países, para poder aprobar los Tratados Regionales que al final de ese largo proceso requiere su instrumentación.
Aún no existen las condiciones económicas necesarias para la unión monetaria de la región. Para avanzar en esa dirección es necesario continuar reduciendo las diferencias macroeconómicas entre los países. Asimismo, es fundamental completar varias etapas hacia la Unión Económica, incluyendo, entre otras, la culminación del proceso de unión aduanera con la adopción de un arancel externo común; la integración financiera regional; y en su oportunidad, la libre movilidad de personas.
INTRODUCCION
1.
El Consejo Monetario Centroamericano (CMCA) en junio de 2006 aprobó
tres objetivos estratégicos que están orientando su accionar en el quinquenio 20072011: a)
Propiciar la coordinación, armonización y convergencia de las políticas
monetaria, cambiaria y financiera de los países miembros; b)
Promover en la región la conformación de un espacio financiero único; y,
c)
Impulsar la producción y divulgación de estadísticas económicas y
financieras armonizadas.
2.
Dichos objetivos ponen énfasis en aquellas áreas directamente vinculadas
a la Misión del CMCA de “Propiciar el proceso de integración monetaria y financiera regional, dentro de un marco de estabilidad macroeconómica”, y a su posición como institución líder del proceso de integración monetaria y financiera de Centroamérica y República Dominicana. A cada uno de esos objetivos se asocian actividades concretas de responsabilidad directa de la banca central y, por consiguiente, del CMCA, con el propósito de darles contenido específico, en el marco de la integración económica de la región.
[ 125 ]
3.
Es relevante resaltar que realizar tareas en el área monetaria y financiera
es complejo y normalmente tiene un horizonte de largo alcance. En ese contexto, las principales actividades que se realizan en el marco de los objetivos estratégicos señalados, directamente relacionados con las políticas de desarrollo monetario y financiero regional, se presentan en los siguientes párrafos.
4.
Integración Monetaria y Coordinación Macroeconómica: se hace
seguimiento permanente a la situación económica y financiera de la región. En este sentido, el CMCA ha funcionado como un foro permanente de análisis y discusión de las políticas monetarias y financieras instrumentadas por los bancos centrales de los países miembros, lo cual permitirá propiciar su coordinación, armonización y convergencia. Con ese propósito, se da seguimiento permanente a la situación económica y financiera de la región. Además, se elaboran y publican en la web informes económicos regionales periódicos comparativos, como los Informes Anuales; los Informes de Coyuntura; el Reporte Ejecutivo Mensual de Indicadores Económicos; documentos con las políticas monetaria y cambiaria adoptadas y vigentes; e investigaciones regionales específicas sobre la materia de competencia de los bancos centrales.
5.
Integración Financiera: se está impulsando: (i) el fortalecimiento,
armonización e interconexión de los sistemas de pagos, tema que se desarrolla con detalle más adelante; (ii) la organización y desarrollo de los mercados nacionales de deuda pública bonificada, con miras a lograr en el largo plazo la conformación de un mercado regional, sobre la base de la instrumentación de un conjunto de estándares regionales, labor que se realiza en estrecha coordinación con el Consejo de Ministros de Hacienda o Finanzas de la región; y (iii) la elaboración de un Informe periódico de Estabilidad Financiera Regional (IEFR), como parte de la función de monitoreo macro-prudencial de los bancos centrales, en estrecha coordinación con el Consejo Centroamericano de Superintendentes de Bancos, Seguros y Otras Instituciones Financieras. 6.
Armonización Estadística: se está desarrollando un Plan de Largo Plazo
tendiente a la armonización regional de las estadísticas macroeconómicas, que incluye las estadísticas monetarias y financieras, cuya primera fase se concluyó el [ 126 ]
año anterior; la integración entre el Sistema de Cuentas Nacionales Base 1993 (SCN93) con la política económica y la modelación econométrica; y las estadísticas de balanza de pagos y fiscales, todo conforme a los nuevos manuales internacionales en cada materia. Además, se recopila y publica en la página web de la Secretaría Ejecutiva (www.secmca.org) una amplia gama de información e indicadores macroeconómicos y financieros, así como legislación financiera actualizada de los países de la región.
PROCESO DE UNIÓN ECONÓMICA Y MONETARIA EN CENTROAMERICANA
A.
Antecedentes de la unión monetaria centroamericana
7.
La moneda única centroamericana o unión monetaria fue una intención que
surgió en la década de los 60 en el contexto del proceso de integración económica regional y como un complemento conveniente para el eficiente funcionamiento de la Zona de Libre Comercio que se estaba organizando. En el curso de 1962 y 1963 el ambiente político de Centroamérica se tornó más propicio al proceso de integración económica, dando lugar a que el Consejo Económico Centroamericano y la Reunión de Presidentes se pronunciaran pública y abiertamente en favor de la unión monetaria.
8.
En respuesta a ese acontecer político y económico de la época, los
representantes de la banca central centroamericana suscribieron en febrero de 1964 el "Acuerdo para el Establecimiento de la Unión Monetaria Centroamericana", el cual tenía por objeto "promover la coordinación y armonización de las políticas monetarias, cambiarias y crediticias de los países centroamericanos y crear progresivamente las bases de la Unión Monetaria Centroamericana" (Artículo I). En el Artículo II de ese Acuerdo se prescribía que sería un proceso gradual y de largo plazo, debido a la complejidad para crear las condiciones monetarias y financieras necesarias para la constitución y funcionamiento de la Unión Monetaria Centroamericana.
[ 127 ]
9.
En la práctica, la intención de avanzar hacia la moneda única
centroamericana no prosperó, debido, fundamentalmente, a que las condiciones macroeconómicas no fueron propicias para alcanzar esa meta y, además, tampoco existió la suficiente voluntad y el respaldo político indispensable para viabilizar esa iniciativa.
10.
Con la reactivación del proceso de integración económica a principios de
los años 90, después de los Acuerdos de Paz de Esquipulas, el Protocolo de Guatemala al Tratado General de Integración Económica Centroamericana de octubre de 2003 (Protocolo de Guatemala), fundamento económico básico de la nueva integración regional, excluyó el objetivo de la unión monetaria e incluyó el de integración
monetaria.
Ello
significa
que
la
adopción
de
una
moneda
centroamericana requiere la suscripción y aprobación de un Tratado Regional de Unión Monetaria.
B. Etapas para la unión monetaria
11.
Avanzar hacia la unión monetaria es un proceso gradual que requiere pasar
por distintas etapas de integración económica, tal y como lo hizo la Unión Europea en su oportunidad. Las etapas “teóricas” que deben completarse para avanzar en esa dirección se presentan en el siguiente cuadro: Etapas hacia la Unión Monetaria Zona Libre Unión
Mercado
Unión
Unión
Comercio
Aduanera
Común
Económica
Monetaria
Libre
Libre
Libre
Libre comercio de Libre comercio de
comercio
comercio de comercio de bienes y servicios
de bienes y bienes servicios
y bienes
bienes y servicios
y
servicios
servicios
Arancel
Arancel
Arancel
externo
externo
común
común
común
[ 128 ]
externo Arancel común
externo
Libre
Libre movilidad de Libre movilidad de
movilidad de personas personas
y personas
y capitales
y
capitales
capitales Coordinación las
de Coordinación
políticas las
macroeconómicas
de
políticas
macroeconócon micas
con
convergencia
convergencia
macroeconómica
macroeconómica
vinculante.
vinculante. Fijación
de
los
tipos de cambio y sustitución
de
monedas nacionales
por
moneda común.
12.
Como se puede observar, al perfeccionamiento de la Zona de Libre
Comercio debe seguirle la conformación de una Unión Aduanera; luego establecer la libre movilidad de personas y capitales para construir un Mercado Común. De éste se pasaría a la Unión Económica mediante el seguimiento de un proceso vinculante u obligatorio de coordinación de las políticas macroeconómicas, centrado en metas de cumplimiento obligatorio, en un horizonte predefinido, para variables como tasa de inflación, tipo de cambio, tasa de interés, déficit fiscal y endeudamiento público, que permita alcanzar el nivel mínimo necesario de convergencia macroeconómica y de sostenibilidad fiscal entre los países participantes. Simultáneamente se deberá trabajar en completar la organización institucional indispensable, que consiste básicamente en un sistema de bancos centrales y de un banco central regional. Finalmente, se procedería a la fijación irrevocable entre sí de las monedas nacionales y su sustitución por la moneda común. [ 129 ]
13.
De lo anterior se deduce que la adopción de una moneda centroamericana
o unión monetaria es un proceso complejo y de largo alcance para que la moneda común sea convertible y estable y se constituya en un factor de estabilidad monetaria, que permita mantener una tasa de inflación baja y estable, aspecto fundamental para el desarrollo de las actividades productivas y el mantenimiento del poder adquisitivo de los ingresos de la población. Además, es indispensable un amplio consenso de los principales sectores políticos de los países para poder aprobar el Tratado Regional que requiere su instrumentación.
C.
Estado actual del proceso de Integración Económica Regional
14.
En el siguiente cuadro se presenta, en forma de síntesis, la situación en
que se encuentra la región, con referencia a las etapas señaladas en la sección anterior. Situación Actual del Proceso de Integración Económica en Centroamérica y República Dominicana Etapas
Grado
de Estado actual
Integración Zona
de
Libre Alto
¾ Libre
comercio de bienes originarios de
la región (bienes producidos en la región),
Comercio
con
algunas
excepciones
poco
significativas contenidas en el Anexo A de Arancel Externo Común. ¾ Cierto
grado
de
integración
(armonizadas el 95% de las partidas Unión Aduanera
Mediano
arancelarias). ¾ Convenio
suscrito
Marco de Unión Aduanera en
2007
(pendiente
de
ratificación). La Unión Aduanera es un
[ 130 ]
prerrequisito para Convenio de Asociación con la Unión Europea. ¾ Convenio
Marco de Unión Aduanera
entre El Salvador y Guatemala suscrito en 2009 (pendiente de ratificación). Integración Bajo
¾ Alto
Bancaria
(los
grado de regionalización bancaria grupos
bancarios
regionales
ya
representan más del 50% de los activos Mercado
bancario de la región) y se prevé que siga
Común
aumentando en el futuro. ¾ Normativa
Mercado Regional
Bajo
¾ En
regulatoria no armonizada.
proceso supervisión consolidada
transfronteriza.
de Capitales
¾ Se
la
ha avanzado en los últimos años en
organización
y
desarrollo
de
los
mercados internos de deuda pública, lo que coadyuvará en el futuro a construir paulatinamente un Mercado Regional de Deuda
Pública
Interna
Bonificada
y
apoyar la conformación del Mercado Regional de Capitales. Integración Bajo
¾ Migraciones
del
países pero con mecanismos engorrosos
Mercado
(permisos temporales de trabajo) o de
de Trabajo
carácter ilegal. ¾ Coordinación
de
trabajadores
entre
económica y financiera
regional en conferencias anuales de presidentes de bancos centrales, de ministros de hacienda o finanzas y de superintendentes del sistema financiero. ¾ Convergencia
[ 131 ]
Macroeconómica
Unión Económica
Bajo
indicativa, no vinculante periódico
del
CMCA).
(seguimiento Discrepancias
macroeconómicas entre países son muy relevantes. ¾ El
Grupo de Trabajo Macroeconómico,
integrado por economistas jefe de los bancos centrales y sus contrapartes de los ministerios de hacienda o finanzas, inició
sus
labores
de
análisis
y
coordinación. ¾ Es
de
necesario lograr un estado avanzado armonización
regional
de
las
estadísticas macroeconómicas. El CMCA está en esto desde hace muchos años, pero falta mucho por hacer. ¾ La
adopción de una moneda única no
forma parte de los actuales Tratados de la Integración Económica. Unión Monetaria
Nulo
¾ De
ser
considerada
su
adopción,
también requeriría la suscripción de un Tratado por parte de los Estados, el cual debería
recibir
aprobación
por
los
Congresos de los países e incluso, eventualmente, ser objeto de consulta popular. ¾ Complementariamente
requiere
un
Convenio Regional de Responsabilidad Fiscal, que permita la sostenibilidad fiscal de mediano y largo plazo que apoye la estabilidad y convertibilidad de la moneda centroamericana.
[ 132 ]
15.
Del cuadro anterior se deduce que el avance de la región en el
cumplimiento de las acciones de las distintas etapas es, en general, bajo. En efecto, a lo largo de los casi cincuenta años de haberse iniciado el proceso de integración económica centroamericana, la región ha pasado por muy diversas etapas, con avances y retrocesos significativos, debido a diversas causas, algunas políticas y otras económicas, tanto internas como externas. Eso ha incidido en que se encuentren avances que pueden ubicarse en las distintas etapas, pero realmente ninguna ha sido completada conforme a los requerimientos técnicos de las mismas, ni siquiera la “Zona de Libre Comercio”, que es la primera.
16.
No obstante, en términos generales, se podría concluir que la región está
en una fase intermedia hacia la “Unión Aduanera”, aunque algunos países se encuentran más avanzados que otros o sus gobiernos quieren lograr un avance más acelerado en ese campo, como es el caso de Guatemala y El Salvador, que suscribieron un Acuerdo de Unión Aduanera en enero de 2009.
D.
Ventajas y desventajas de la Unión Monetaria
17.
Los principales beneficios de la Unión Monetaria son los siguientes:
a)
Consolida la estabilidad macroeconómica de los países;
b)
Reduce el riesgo de transmisión y contagio de los desequilibrios entre los
países; c)
Disminuye significativamente el riesgo cambiario y la volatilidad del tipo de
cambio y de las tasas de interés (mejora clima para la inversión); d)
Reduce los costos de operación y de transacción asociados al
funcionamiento de varias monedas inestables; y, e)
Mejora la transparencia e integración de los mercados nacionales,
reduciendo los diferenciales de precios y la necesidad del uso de divisas en las transacciones intrarregionales.
18.
Los costos más importantes son los siguientes: [ 133 ]
a)
Renunciar a la moneda propia significa seguir una política monetaria y
cambiaria regional y aceptar compromisos regionales para la política fiscal; y, b)
La política cambiaria es un poderoso mecanismo de ajuste ante choques
externos (variación en términos de intercambio, cambios en flujos de capital, alzas en tasas de interés, etc.) y ante choques internos (especialmente por desequilibrios fiscales);
CONCLUSIONES 19.
Aún no existen las condiciones económicas necesarias para la unión
monetaria de la región. Para avanzar en esa dirección es necesario continuar reduciendo las diferencias macroeconómicas entre los países. Asimismo, es fundamental completar varias etapas hacia la Unión Económica, incluyendo, entre otras, la culminación del proceso de unión aduanera con la adopción de un arancel externo común; la integración financiera regional; y en su oportunidad, la libre movilidad de personas.
[ 134 ]
4.3 Ponencia del Lic. Ricardo Rodríguez 1 Tema: “Tratado de Sistema de Pagos en Centroamérica y su importancia para la integración financiera de la región”
El Protocolo al Tratado General de Integración Económica Centroamericana (Protocolo de Guatemala) conceptualiza la integración económica como un proceso voluntario, gradual, complementario, flexible y progresivo, que busca avances que respondan a las necesidades de nuestros países, y que sea un medio para lograr el desarrollo de nuestros pueblos. Este proceso se impulsa mediante “la coordinación, armonización y convergencia de las políticas económicas, negociaciones comerciales extra regionales, infraestructura y servicios, con el fin de lograr la concreción de las diferentes etapas de la integración” y puede ser desarrollado “mediante
instrumentos
complementarios
o
derivados”2/.
Dicha
normativa
establece, además, diversos objetivos y áreas para la integración económica, tales como la zona de libre comercio, el comercio exterior, la unión aduanera, la movilidad de factores productivos, la integración monetaria y financiera y las políticas sectoriales. Como órgano del Subsistema de Integración Económica Centroamericana, el Consejo Monetario Centroamericano (CMCA), integrado por los Presidentes de los bancos centrales de seis países de la región 3, tiene a su cargo proponer y ejecutar “las acciones necesarias para lograr la coordinación, armonización, convergencia o unificación de las políticas monetaria, cambiaria, crediticia y financiera de los
1 Asesor Legal del Consejo Monetario Centroamericano. 2
/ Protocolo al Tratado General de Integración Económica Centroamericana (Protocolo de Guatemala, artículo 1.
3
/ El CMCA está formado por los Presidentes de los bancos centrales de Guatemala, Honduras, El Salvador, Nicaragua y Costa Rica y el Gobernador del Banco Central de República Dominicana. Su origen se encuentra en el “Acuerdo para el Establecimiento de la Unión Monetaria Centroamericana” suscrito por los bancos centrales de la región en febrero de 1964.
[ 135 ]
Estados Parte”4/. Para cumplir estas importantes funciones, el CMCA cuenta con una Secretaría Ejecutiva5/ y con comités de consulta encargados de asesorarlo en diferentes materias: política monetaria, mercado de capitales y estudios jurídicos. También, funcionan en su seno otros grupos de trabajo (ad hoc o permanentes), necesarios para la ejecución de sus proyectos.
En relación con el Comité de Estudios Jurídicos (CEJ), es relevante indicar que dicho comité está integrado por los directores de los departamentos legales de los bancos centrales miembros, y que tiene funciones de asesoría jurídica muy importantes, tales como estudiar y recomendar al CMCA sobre asuntos jurídicos relativos a la integración centroamericana; analizar y proponer la armonización de las legislaciones monetarias, cambiarias, crediticias y financieras de los países centroamericanos; dar seguimiento a los instrumentos jurídicos de la integración monetaria y financiera, proponer nuevos instrumentos o reformas cuando sea necesario; evacuar consultas jurídicas relacionadas con los instrumentos internacionales que regulan la integración; y analizar las materias que le sean encargadas por el CMCA o le solicite la SECMCA6/. La experiencia de la organización y trabajo del CEJ es algo digno de ser conocido y, en su caso, emulado en otros ámbitos de la integración, pues su existencia y funciones han sido de enorme ayuda para el trabajo del Consejo Monetario. El Comité se reúne al menos dos veces al año, y lo ha hecho en forma ininterrumpida por décadas 7, creando durante este tiempo un acervo de estudios, opiniones y dictámenes jurídicos en temas relevantes para la integración centroamericana y para los
4
/ Artículo 47 del Protocolo de Guatemala. El artículo 41 otorga al CMCA el carácter de Consejo Sectorial de Ministros. 5
/ Según lo dispone el artículo 50 del Protocolo de Guatemala, la Secretaría Ejecutiva del Consejo Monetario Centroamericano (SECMCA) posee personalidad jurídica internacional y, en cuanto a sus atribuciones y funciones, se rige por sus propias normas y su acuerdo constitutivo, denominado “Acuerdo Monetario Centroamericano” (AMCA). Su sede está en la ciudad de San José de Costa Rica (vid. Artículo 2 de la Ley No. 7860, “Convenio de sede entre el Gobierno de Costa Rica y la Secretaria Ejecutiva del Consejo Monetario Centroamericano”). 6
/ AMCA, artículo 34.
7
/ En octubre 2009 el CEJ tiene programada su 50 Reunión Ordinaria.
[ 136 ]
proyectos impulsados por el CMCA en su carácter de órgano rector del sector monetario y financiero del Subsistema de Integración Económica. Para el periodo 2007-2011, el Consejo Monetario definió cinco objetivos estratégicos con el fin de guiar su plan de actividades y el de sus comités. Uno de esos objetivos consiste en promover en la región la conformación de un espacio financiero único. Esto ha llevado al CMCA, entre otras acciones, a impulsar el fortalecimiento y armonización de los sistemas de pagos en cada país; previendo, además, la aparición de sistemas regionales, dada la naturaleza transfronteriza de la banca comercial privada presente hoy en Centroamérica así como el incremento en el número de transferencias de fondos y valores entre entidades de los países centroamericanos y del resto del mundo. ¿De qué estamos hablando cuando nos referimos a la armonización y fortalecimiento de los sistemas de pagos? Los sistemas de pagos y los sistemas de liquidación de valores tienen por objeto principal la ejecución de órdenes de transferencia de fondos o de valores entre sus entidades participantes. El Banco de Pagos Internacionales (BIS, por sus siglas en inglés) 8/ explica que un sistema de pagos consta de una serie de instrumentos, procedimientos bancarios y, por lo general, sistemas interbancarios de transferencia de fondos que aseguran la circulación del dinero9/. El tema es relevante para todos, pues en última instancia, todos somos usuarios de los sistemas de pagos: las empresas los utilizan para comprar a sus proveedores y cobrar a sus clientes; los ciudadanos, para recibir salarios y realizar compras o pagos recurrentes; el gobierno, para recaudar impuestos, pagar planillas y realizar inversiones…
Por ello, los sistemas de pagos deben permitir la
realización segura y rápida de todo tipo de transacciones, pues, en caso contrario, la vida cotidiana se vería afectada seriamente. 8
/ El Banco de Pagos Internacionales (Bank for International Settlements o BIS) es una organización internacional con sede en Basilea (Suiza) que fomenta la cooperación financiera y monetaria internacionales y sirve de banco para los bancos centrales. Fue fundado por los Acuerdos de La Haya de 1930. Por medio de sus comités, el BIS es una fuente importante de actividades, investigaciones y estadísticas.
9
/ BIS, Comité de Sistemas de Pago y Liquidación (CPSS), Glosario de términos utilizados en los sistemas de pago y liquidación, marzo 2003.
[ 137 ]
Se considera que un sistema (sea de pagos o de liquidación de valores) es “sistémicamente importante” cuando su correcto funcionamiento es fundamental para la eficacia de los mercados financieros y, además, cuando es susceptible de transmitir sus eventuales perturbaciones a los participantes y a otros sistemas, incluso internacionalmente. En caso de que no esté suficientemente protegido contra riesgos, una alteración en un sistema con importancia sistémica –causada, por ejemplo, por la insolvencia de un participante– podría provocar o transmitir efectos negativos a gran escala entre sus participantes o hasta crear alteraciones sistémicas en el conjunto del sector financiero o en la sociedad en general. Los medios, instrumentos y canales de pago han ido evolucionando con el fin de obtener mayores índices de seguridad y eficiencia. En ese sentido, las nuevas tecnologías han permitido un crecimiento y diversificación de los sistemas de pagos hacia esquemas modernos, rápidos y seguros, en beneficio de sus usuarios, creando productos y servicios adecuados a las necesidades de la sociedad moderna. Existe una amplia tipología de los sistemas de pagos, atendiendo a diversos criterios: en función del tipo de liquidación, se clasifican en brutos o netos10/, cada uno de ellos con riesgos y necesidades de liquidez muy diversas; en función del momento de liquidación, se clasifican en sistemas que liquidan en tiempo real o diferido11/; en función del importe de las operaciones, pueden ser de alto o bajo valor; en función de su ámbito geográfico de operación, pueden ser nacionales, regionales o internacionales. En los últimos años, los sistemas internacionales han adquirido mayor protagonismo a causa de la creciente internacionalización de los mercados reales y financieros y el desarrollo de las tecnologías de la información. Ello ha impuesto la necesidad de contar con sistemas nacionales sólidos, eficientes y, en la medida de lo posible, compatibles entre sí (armonizados). 10
/ Un sistema bruto es aquel en el que las órdenes de pago que se introducen se van procesando una a una (por su importe individual). Un sistema neto es aquel en el que antes de realizar la liquidación tiene lugar una compensación entre las órdenes de los distintos participantes.
11
/ La liquidación puede producirse inmediatamente (liquidación en tiempo real), o en uno o varios momentos posteriores, a lo largo o al final del día (liquidación diferida). Normalmente, los sistemas de liquidación en tiempo real suelen liquidarse de forma bruta mientras que los sistemas netos se liquidan de forma diferida. [ 138 ]
Por otro lado, los sistemas de pagos, al igual que los sistemas de liquidación de valores, están expuestos a una serie de riesgos, entre los que se incluyen el riesgo operativo (mal funcionamiento de factores funcionales –tales como fallos técnicos o errores de operación–), el riesgo de crédito (que una parte del sistema incumpla sus obligaciones financieras dentro del mismo), el riesgo de liquidez (que una parte del sistema no cuente con fondos suficientes para cumplir sus obligaciones financieras en la forma y momento debidos, aunque pueda hacerlo en algún momento futuro), el riesgo legal (que un marco legal deficiente o inseguro cause o exacerbe los demás riesgos), y el riesgo sistémico (que la incapacidad de un participante para cumplir sus obligaciones o una alteración en el sistema pueda resultar en la incapacidad de otros participantes o de instituciones financieras en otras partes del sistema financiero para cumplir sus obligaciones, causando problemas crediticios o de liquidez generalizados que podrían amenazar, a su vez, la estabilidad del sistema o de los mercados financieros, lo cual puede verse agravado por el alto grado de interrelación que existe entre los sistemas). Lo expuesto revela cómo el funcionamiento de los sistemas de pagos con importancia sistémica afecta, en forma positiva o negativa, la estabilidad financiera de un país o región. La estabilidad financiera es un bien público que requiere continuo cuidado y atención, pues puede verse afectada por múltiples causas (por ejemplo, dificultades de las entidades, ausencia de operación adecuada de los mercados, pérdida de confianza del público o aparición de otras perturbaciones interiores o exteriores- económicas, sociales o políticas). Un sistema de pagos podría ser un factor desestabilizador si, a causa de un diseño inadecuado, carece de mecanismos oportunos para controlar sus riesgos. Un fallo en el sistema, producido por cualquiera de los riesgos señalados, podría provocar una especie de epidemia o efecto dominó (sistémico) que, si se propaga a través del sistema, puede afectar a otros mercados y, por tanto, a la economía real en su conjunto. Si los sistemas son inconsistentes, débiles o poco seguros, las entidades terminarán enfrentándose a problemas de liquidación que podrían comprometer la estabilidad financiera general. Por otro lado, unos sistemas seguros y eficientes son fundamentales para la eficacia de la política monetaria, pues a través de ellos los bancos centrales [ 139 ]
ejecutan las operaciones de intervención monetaria y transmiten los ajustes de liquidez a los mercados monetarios, contribuyendo así a la consecución del objetivo de estabilidad de precios propio de la banca central. Lo anterior justifica que los bancos centrales sean los responsables de promover la estabilidad y el buen funcionamiento de los sistemas de pagos, a veces gestionando o administrando directamente un sistema, pero siempre regulándolos, vigilándolos 12/ y actuando como agente liquidador De ahí la relevancia de otorgar a los sistemas un régimen jurídico adecuado, con el fin de velar por su buen funcionamiento, seguridad y eficiencia, en consonancia con el primero de los principios básicos propuestos por el BIS: “El sistema deberá contar con una base jurídica sólida en todas las jurisdicciones pertinentes” 13. Teniendo en consideración lo anterior, el CMCA se dio a la tarea de estudiar los sistemas de pagos y de liquidación de valores de Centroamérica y República Dominicana, con el fin de propiciar su desarrollo y fortalecimiento, teniendo como marco de referencia los estándares internacionales y la normativa más moderna sobre la materia. Como ya se indicó, el interés del CMCA sobre el desarrollo y fortalecimiento de estos sistemas radica en la relación que estos tienen con los mecanismos de política monetaria y con la estabilidad financiera de nuestras sociedades; pero su importancia se recalca aún más considerando algunos proyectos regionales en proceso, como la Unión Aduanera o el Acuerdo de Asociación con la Unión Europea. Para ello, con el apoyo financiero del BID/Fomin, a partir del año 2004 comenzó la ejecución del “Proyecto de Armonización y Fortalecimiento de los
12
/ La vigilancia del sistema implica, entre otras actividades, vigilar su funcionamiento, recabar informaciones y estadísticas, y promover innovaciones y mejoras, con el fin de valorar su eficiencia y seguridad. En relación con el tema, véase BIS, Comité de Sistemas de Pago y Liquidación (CPSS), Vigilancia de sistemas de pago y liquidación por el banco central, mayo de 2005. 13
/ El BIS ha propuesto a la comunidad internacional diez Principios Básicos para los sistemas de pago de importancia sistémica y ha definido las responsabilidades de los bancos centrales en la aplicación de esos Principios Básicos. Véase BIS, Comité de Sistemas de Pago y Liquidación (CPSS), Principios Básicos para los sistemas de pago de importancia sistémica, enero de 2001
[ 140 ]
Sistemas de Pagos de Centroamérica y República Dominicana” cuyo objetivo general fue fortalecer los sistemas de los seis países miembros del CMCA y crear las condiciones para desarrollar un sistema regional. El proyecto tuvo varios componentes: jurídico, tecnológico, financiero y de capacitación y asesoría directa. Algunos análisis técnicos realizados previamente14/ habían detectado problemas significativos: falta de un marco jurídico adecuado para los pagos nacionales y regionales; disparidad en el grado de desarrollo de los sistemas de la región; y debilidad en los mecanismos de gestión de riesgos, entre otros. Frente a ello, la realidad presentaba un creciente número de operaciones, nacionales o transfronterizas, y una banca comercial regionalizada. Como parte del primer componente del proyecto (normativo), durante el 2004 el CMCA definió –con ayuda de expertos en la materia–, un conjunto de estándares necesarios para una adecuada seguridad jurídica de los sistemas de la región, sobre todo en momentos de crisis de alguna de sus entidades financieras participantes; buscando que fueran aplicables a todo tipo de sistemas y que sirvieran como modelo para proyectos normativos en cada país y, a la vez, como mecanismo de armonización normativa en la región. Estos estándares quedaron contenidos en un documento llamado “Ley Modelo sobre Sistemas de Pagos y de Liquidación de Valores de Centroamérica y República Dominicana”, la que el mismo Consejo valoró como un “instrumento adecuado para establecer un estándar regional de normativa relativa a esta materia”15/. Considerando que los estándares propuestos por la Ley Modelo podían ser incorporados a los ordenamientos jurídicos nacionales de diversa manera (mediante normas de rango reglamentario, legal o supralegal), al aprobar la Ley Modelo el CMCA encomendó a la SECMCA “continuar con el estudio de los temas relevantes en materia de sistemas de pagos y liquidación de valores que pudieran requerir de normativa regional bajo la forma de tratado”. Las muchas ventajas de procurar la suscripción y aprobación de una 14
/ Estudios elaborados por el Foro de Liquidación de Pagos y Valores del Hemisferio Occidental, conocidos como “Libro amarillo” (iniciativa del Banco Mundial y CEMLA); por los bancos centrales miembros del CMCA y por la SECMCA.
15
/ CMCA, Resolución CMCA/RE-04-240-04 de 12 de noviembre de 2004.
[ 141 ]
normativa internacional fueron visibles desde el principio, ya que no sólo se requería promulgar normas que otorgasen seguridad jurídica a los sistemas y a sus operaciones, sino que además se debía procurar su armonización en la región. Es de común conocimiento que los parlamentos de nuestros países tardan mucho en la aprobación de las leyes, aparte de que no siempre el producto final responde a los criterios técnicos que le dieron origen, riesgo que no existe en relación a un instrumento internacional, ya que los diputados pueden aprobarlo o improbarlo, pero no modificarlo. Cumpliendo con este mandato, la SECMCA y el CEJ se dieron a la tarea de redactar un proyecto de tratado que pudiese ser propuesto por el CMCA a los gobiernos de los Estados centroamericanos, con base en la competencia que, para ese efecto, le otorga el inciso c) del artículo 5 del Acuerdo Monetario Centroamericano16/. Para su elaboración se tuvieron en cuenta una gran cantidad de fuentes, incluyendo las normas de la integración centroamericana, el ordenamiento vigente en los seis Estados Parte, el contenido propuesto en la Ley Modelo del 2004, las normas del Derecho de los Tratados, los “Principios Básicos” propuestos por el BIS para los sistemas de pagos sistémicamente importantes; la normativa vigente en otros países y regiones (como la Directiva Europea 98/26/CE del Parlamento Europeo y del Consejo sobre la firmeza de la liquidación en los sistemas de pagos y de liquidación de valores, la legislación española y la legislación mexicana, entre otras), así como los estudios del Comité de Estudios Jurídicos del CMCA. El proyecto de Tratado se trabajó durante el año 2005, y en noviembre de ese año el CMCA, mediante una resolución, recomendó a los países de la región la suscripción del Tratado de Pagos, e instó a sus miembros a efectuar las gestiones necesarias para lograr ese objetivo17. Gracias a un trabajo coordinado, el Tratado fue suscrito por los seis países miembros durante el segundo semestre de 2006 y depositado ante la Secretaría General del SICA en enero de 2007, comenzando así los procesos de aprobación legislativa en cada país.
16
/ AMCA, artículo 5.- “El Consejo tendrá las atribuciones siguientes: (…) c) Proponer a los Gobiernos de los Estados centroamericanos la adopción de los convenios internacionales que fueren necesarios para lograr la integración monetaria y financiera regional”. 17 CMCA, Resolución CMCA/RE-06-244-05 de 18 de noviembre de 2005.
[ 142 ]
A la fecha, el Tratado ya fue aprobado y ratificado en cinco Estados Parte (Guatemala, El Salvador, Honduras Nicaragua y República Dominicana), en los cuales está vigente. En Costa Rica se encuentra en trámite legislativo, en el orden del día de la comisión legislativa correspondiente. La meta es impulsar ese proceso con el fin de que esté vigente en toda la región a la brevedad posible. Además, el CMCA ha encargado a su Secretaria una labor de divulgación de su contenido y trascendencia. Los beneficios que se derivan del Tratado son muchos. El principal es, por supuesto, garantizar la necesaria seguridad jurídica de los sistemas (tanto de pagos como de liquidación de valores) que funcionan en cada uno de los Estados de la región así como de los sistemas regionales que existan o llegasen a existir, y de las transferencias de fondos y valores que se cursan por medio de ellos, incluso en momentos de crisis de alguno de los bancos participantes, evitando así la propagación de efectos negativos al sistema. Otros beneficios derivados del Tratado son los siguientes: a)
impulsa la integración financiera de Centroamérica;
b)
mejora las condiciones para el intercambio comercial y financiero de la
región; c)
disminuye los riesgos de hacer transacciones entre nuestros países, y sus
costos, al garantizar la seguridad jurídica necesaria para el desarrollo de sistemas regionales propios; d)
completa la normativa interna de los sistemas nacionales, reforzando sus
marcos legales y reglamentarios; e)
fortalece las competencias de los bancos centrales para la vigilancia de los
sistemas de pagos de cada país; f)
fortalece las competencias del CMCA para la vigilancia de los sistemas de
naturaleza regional; g)
regula adecuadamente las cuestiones de derecho internacional privado
cuando en un sistema participen entidades de diversas nacionalidades; y h)
estimula el desarrollo del Derecho Comunitario Centroamericano y el trato
supranacional que podrá darse en el futuro a otras áreas relevantes. El Tratado sobre sistemas de pagos y de liquidación de valores se estructura [ 143 ]
en cinco capítulos: disposiciones generales; reconocimiento y protección jurídica de los sistemas; normas de derecho internacional privado; vigilancia de los sistemas de pagos; y disposiciones finales. Su contenido esencial lo constituye lo relativo a la irrevocabilidad y firmeza de las órdenes de pago o de transferencia de valores válidamente aceptadas, el reconocimiento del neteo o compensación, la protección de las garantías ofrecidas a favor del sistema y la protección jurídica a las cuentas de liquidación en el Banco Central. A la vez, el Tratado refuerza las competencias de los bancos centrales y supervisores de valores para regular y vigilar los sistemas de pagos y los sistemas de liquidación de valores, respectivamente; así como las competencias del CMCA en relación con los sistemas de pagos de naturaleza regional. Cara al desarrollo y fortalecimiento de los sistemas de la región, propone un régimen de cooperación entre bancos centrales y de coordinación con otras entidades supervisoras, tanto a nivel local como regional. Además, regula adecuadamente algunas cuestiones de derecho internacional privado (en caso de que en un sistema participen entidades de diversa nacionalidad, lo cual es probable en la región debido al grado de integración financiera actual). El contenido del Tratado se complementa con un glosario de términos relevantes, para clarificar su contenido y armonizar su uso. Se trata de una normativa de rango superior que cumple los altos estándares internacionales sobre la materia, crea un sistema jurídico sólido, coherente y armónico a nivel nacional y regional en beneficio de los sistemas con importancia sistémica, facilitando su desarrollo, garantizando una adecuada administración del riesgo sistémico, otorgando seguridad jurídica a los sistemas existentes y futuros, nacionales o regionales, facilitando su desarrollo, reglamentación y adecuada vigilancia y potenciando su posible interconexión futura. Ahora bien: la implementación del Tratado requiere que en cada país se emitan algunas normas que concreten ciertos aspectos señalados en el mismo instrumento, las cuales se han denominado “normativa derivada”. Para guiar a los bancos centrales y para que durante ese proceso se logre la mayor armonización posible a nivel regional (algo especialmente importante con miras a la interconexión de los sistemas), el CMCA emitió una serie de recomendaciones normativas y ha definido otros parámetros regionales esenciales: [ 144 ]
a) Mediante Resolución CMCA-RE-09-251-08 de febrero de 2008, el Consejo aprobó una propuesta de estándar de cuentas bancarias para la región y recomendó que cada banco central elaborase un plan para implementarlo, teniendo en cuenta las características de su propio sistema de pagos y del sistema financiero de cada país, así como el ordenamiento jurídico vigente. El estándar de cuenta bancaria regional propuesto, que coincide con el IBAN (International Bank Account Number) usado en Europa, cumple con estándares ISO y facilitará la automatización total de los servicios de pagos nacionales o regionales, contribuyendo así a la integración financiera de nuestra región, así como, en su momento, de ésta con la Unión Europea.
b) Mediante Resolución CMCA-RE-10-252-08 de junio de 2008, el Consejo emitió recomendaciones para la definición de los momentos de irrevocabilidad y firmeza de las órdenes de pagos de los sistemas. Esto es de especial importancia, ya que constituye el núcleo central de la protección jurídica que el Tratado define a favor de los sistemas de pagos. Las recomendaciones del CMCA procuran servir de guía a los bancos centrales miembros para que la definición de esos dos momentos se haga de modo armonizado a nivel regional, según se trate de sistemas de liquidación neta diferida o sistemas de liquidación bruta en tiempo real. El CMCA incluyó, además, algunas recomendaciones especificas para las cámaras de cheques, para el tratamiento de los cobros revertidos, pagos en cola, y otras.
c) Mediante Resolución CMCA-RE-11-253-08 de diciembre de 2008, el Consejo emitió una serie de recomendaciones para la definición de requisitos y procedimiento para el reconocimiento de los sistemas de pagos, como guía para elaborar la normativa derivada del artículo 3 del Tratado. Esto también es de gran importancia, debido a que la protección jurídica prevista en éste se aplica a los sistemas de pagos que hayan sido reconocidos por el respectivo banco central como “sistémicamente importantes”.
[ 145 ]
Por último, en relación con el proyecto de interconexión de sistemas a nivel regional, es relevante señalar que este es un proyecto estratégico del CMCA que se encuentra un pleno desarrollo por parte de los comités y grupos de trabajo del Consejo. La interconexión de sistemas de pagos de los bancos centrales de la región, la cual presupone su armonización y modernización, permitiría realizar operaciones transfronterizas entre agentes económicos de nuestros países en un esquema de liquidación bruta, bajo estándares internacionales, utilizando las modernas plataformas tecnológicas de pagos existentes y con la vigilancia tanto de los bancos centrales como del CMCA. Dicha plataforma regional podrá canalizar los pagos intrarregionales en forma competitiva en relación con los servicios que ofrece la banca regional para pagos transfronterizos (así lo concluye un estudio de mercado elaborado como parte del proyecto). Actualmente se trabaja en el diseño del sistema (denominado “Sistema de Interconexión de Pagos” o SIP) para que el Consejo lo conozca a fines del presente año. Es importante señalar que la protección jurídica del Tratado será también aplicable a este y a cualquier otro sistema de naturaleza regional creado por el CMCA o reconocido por este, lo cual evitará la transmisión de riesgos entre países. En conclusión, la vigencia del Tratado trae importantes beneficios para los sistemas de los países miembros del Consejo, pues los armoniza y fortalece, brindando seguridad jurídica a sus operaciones incluso en momentos de crisis de alguno de sus participantes, y fortaleciendo también las competencias para su vigilancia, a la vez que otorga fundamento para la eventual creación de sistemas de naturaleza regional. Por lo anterior, es correcto afirmar que el “Tratado sobre sistemas de pagos y de liquidación de valores de Centroamérica y República Dominicana” es un poderoso instrumento para la integración financiera de la región centroamericana, que resuelve los temas jurídicos esenciales relacionados con la seguridad jurídica y vigilancia de los sistemas, y que demuestra la capacidad de Centroamérica de actuar como un bloque, como una comunidad de intereses y objetivos. Constituye, además, un sólido apoyo al proceso de apertura comercial y a la eficiencia y seguridad de los sistemas financieros, como elementos que coadyuven al desarrollo económico de nuestros países, y en definitiva, al bienestar [ 146 ]
de la población. Bibliografía Protocolo
de
Tegucigalpa
a
la
Carta
de
la
Organización
de
Estados
Centroamericanos, 1991 Protocolo al Tratado General de Integración Económica Centroamericana (“Protocolo de Guatemala”), 1993 Acuerdo Monetario Centroamericano (Resolución CMCA-RE-3/217/99 de 22 enero 1999). Acuerdo para el Establecimiento de la Unión Monetaria Centroamericana, febrero 1964 Asamblea Legislativa de Costa Rica, Ley No. 7860, Aprobación del Convenio de sede entre el Gobierno de Costa Rica y la Secretaria Ejecutiva del Consejo Monetario Centroamericano. Tratado sobre sistemas de pagos y de liquidación de valores de Centroamérica y República Dominicana, 2006 Ley Modelo sobre sistemas de pagos y de liquidación de valores de Centroamérica y República Dominicana (Resolución CMCA-RE-04-240-04 de 12 noviembre 2004) Banco de Pagos Internacionales, Comité de Sistemas de Pago y Liquidación (CPSS), Principios Básicos para los sistemas de pago de importancia sistémica, enero 2001 Banco de Pagos Internacionales, Comité de Sistemas de Pago y Liquidación (CPSS), Glosario de términos utilizados en los sistemas de pago y liquidación, marzo 2003 CMCA, Resolución CMCA/RE-04-240-04 de 12 de noviembre de 2004 CMCA, Resolución CMCA/RE-06-244-05 de 18 de noviembre de 2005
[ 147 ]
CMCA, Resoluci贸n CMCA-RE-09-251-08 de 22 febrero 2008 CMCA, Resoluci贸n CMCA-RE-10-252-08 de 26 junio 2008 CMCA, Resoluci贸n CMCA-RE-11-253-08 de 9 diciembre 2008
[ 148 ]
5. CUARTA MESA POLITICAS COMUNES EN AREAS GLOBALES
5.1. Ponencia del Sr. Jorge Cabrera Hidalgo1 Tema: “La gestión ambiental y el Proceso de Integración Centroamericano”
La región Centroamericana como entidad geográfica y política ha vivido diferentes etapas históricas, desde cuando constituía una sola Unión, pasando por su fragmentación a estados independientes, hasta los modernos procesos de integración que se reiniciaron en los años 60 y que cobraron mayor relevancia en la década de los 80 con el Plan de Paz de Esquipulas II. Centroamérica ha cambiado. En el breve tiempo transcurrido desde los primeros acuerdos de Esquipulas, los centroamericanos hemos logrado contener casi por completo la violencia política que arrastraba a varios países de la región; se han establecido y renovado las democracias; se ha fortalecido el respeto a los derechos humanos y se ha definido el nuevo sistema de integración regional. En las postrimerías del siglo XX, la región centroamericana experimentó crisis que alteraron los entendimientos históricos que caracterizaron la vida del istmo en los cien años anteriores. Tras décadas de violencia, por causas internas y la búsqueda de la
hegemonía de parte de potencias externas, Se transitó de
sociedades aletargadas gobernadas por el caudillismo, el militarismo y el autoritarismo a
sociedades que han venido fortaleciendo sus procesos
democráticos y de inserción en las corrientes mundiales de la globalización.
Mucho se puede discutir sobre la naturaleza y la profundidad del cambio
1 Asesor en materia de Cambio climático en el Sistema de Integración Centroamericana.
[ 149 ]
ocurrido en Centroamérica durante este periodo. Habría razón para cuestionar, por ejemplo, la supuesta democratización regional tras el fin de los conflictos armados internos, la cual, si bien se ha producido formalmente, no ha logrado resolver las inequidades que todavía imperan en nuestros países. También podríamos decir que con más de un 50 % de la población viviendo bajo la línea de pobreza, Centroamérica difícilmente puede proclamarse exitosa en el ámbito del crecimiento, y menos aún, en el del desarrollo humano sostenible. No obstante, las crisis han sido tan profundas que estar a salvo del naufragio es un hecho trascendental.
El panorama adquiere relevancia si se considera que la degradación ambiental es directamente proporcional a las desigualdades en la distribución del poder y la riqueza.
Cada vez está más claro que los beneficios que la democracia política pueden producir en la región centroamericana dependen en buena medida de la disminución de las inequidades imperantes. Si bien es cierto se han hecho esfuerzos importantes en este campo, hay desafíos por cumplir en materia económica, social y ambiental, ya que a lo interno de la región se observan aún diferencias importantes que deben ser superadas. Los avances en la integración política entre nuestros países son sustanciales, pero no obstante las brechas internas aún son muy preocupantes.
El escepticismo frente a la supuesta transformación de Centroamérica podría extenderse a otros ámbitos. En materia de prestación de servicios sociales básicos, las estadísticas continúan mostrando la existencia de demandas por satisfacer. Miles de centroamericanos y centroamericanas emigran hacia Norteamérica cada año buscando un espacio en el mercado laboral y el sustento para sus familias.
Prevalecen las asimetrías y las diferencias entre distintos colectivos sociales. Las turbulencias son recurrentes, generadas por las presiones provenientes tanto de las fuerzas de la naturaleza, producto de nuestra singular posición geográfica, y de fuerzas humanas que aún no concuerdan por enrumbar en una sola dirección. Aún prevalece al interno de la mayoría de nuestros países [ 150 ]
visiones muy diferenciadas para establecer una agenda de nación y esto constituye un obstáculo para tener una visión y una agenda como región.
También podemos hacer una lectura más optimista, una lectura que tome en cuenta los logros alcanzados en corto tiempo en una región donde hasta hace poco predominaba la fuerza como medio de resolución de conflictos. pese a esas condiciones adversas, la región Centroamericana fue capaz de establecer las condiciones políticas para negociar y alcanzar la paz, y hasta obtener dos Premios Nóbel como reconocimiento a este anhelo de los Centroamericanos; y por primera vez en casi dos siglos de existencia, contar con gobiernos civiles sucesivos, electos en comicios libres, buscando la transparencia y supervisados internacionalmente.
En el plano económico, y pese a los obstáculos recurrentes, Centroamérica también ha experimentado avances, mayor estabilidad macro económica, una creciente demanda de espacios de participación ciudadana y por nuevas actitudes en las relaciones con el entorno, así como también por nuevas amenazas. Incluyendo los riesgos de que la agenda económica bajo la influencia de los tratados de libre comercio, eclipse la agenda social y ambiental de la región.
En otro orden, el Sistema de la Integración Centroamericana también experimentó cambios positivos a finales de los ochenta con la suscripción del Convenio Centroamericano de Ambiente y Desarrollo, a principios de los noventas con la firma del Protocolo de Tegucigalpa ,el Tratado de Integración Social y el Protocolo de Guatemala y en 1994 durante el proceso de tres cumbres Presidenciales consecutivas , Centroamérica fundó un nuevo marco de referencia con la suscripción de la Alianza Centroamericana para el Desarrollo Sostenible (ALIDES),
orientada a construir un modelo de desarrollo sostenible desde un
enfoque integral que conjuga los componentes político, económico, social y ambiental. ALIDES es paradigmática en varios sentidos.
Por una parte, fue la
primera iniciativa en el mundo que recogió y articuló en una propuesta admitida por los estados Centroamericanos la visión y principios emanados de la Conferencia de Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo de 1992 (Cumbre de la Tierra).
Y se constituyó en
la “plataforma principal para el desarrollo de
Centroamérica”, una estrategia para lograr en la región un modelo de crecimiento [ 151 ]
“balanceado y armonioso”, capaz de concentrar los esfuerzos de los países en la búsqueda de respuestas integrales y creativas a los problemas históricos del área, fomentando el ejercicio de la Democracia participativa.
La iniciativa de ALIDES fue presentada por los Presidentes de la región en la primera Cumbre de las Américas celebrada en Miami y en la cual se estableció un acuerdo marco sin precedentes con los Estados Unidos mediante el cual se convirtió en el primer socio extra regional de ALIDES, (Declaración conjunta CONCAUSA). De la misma manera otros países amigos y agencias de cooperación que nos han acompañado en este esfuerzo y a quienes aprovechamos hoy para manifestarles nuestro profundo agradecimiento.
No está demás mencionar que en momentos críticos que ha vivido la integración Centroamericana, la cooperación internacional ha estado presente para ofrecernos su mano amiga y solidaria, así como en momentos de crisis ante la presencia de fenómenos extremos de la naturaleza que han golpeado severamente a nuestra gente y nuestras economías Estos escenarios han permitido que una buena proporción de los recursos de la cooperación internacional se canalicen a organizaciones sociales no gubernamentales sin la intermediación tradicional de los gobiernos. Semejante dinámica, que no ha estado exenta de polémica denota una madurez creciente de la sociedad civil, a nivel regional en el Comité Consultivo del SICA que continuará jugando un papel de primer orden en los procesos de toma de decisiones de acuerdo a la voluntad política que se ponga de manifiesto de parte de los gobiernos de la región. La riqueza y el valor de la Alianza Centroamericana para el Desarrollo Sostenible es que además de ofrecernos una visión integral del Desarrollo enfocado en el ser humano y no exclusivamente en las visiones de la economía, busca fortalecer los mecanismos de participación ciudadana a todos los niveles, convirtiéndonos no solo en actores , sino también en artífices del desarrollo que queremos y necesitamos
[ 152 ]
Debido a las
características propias de la región centroamericana, el
concepto de desarrollo sostenible se definió como un proceso de cambio progresivo en la calidad de vida del ser humano, que lo coloca como centro y sujeto primordial del desarrollo, por medio del crecimiento económico con equidad social y la transformación de los métodos de producción y de los patrones de consumo y que se sustenta en el equilibrio ecológico y el soporte vital de la región. Este proceso implica el respeto a la diversidad étnica y cultural regional, nacional y local, así como el fortalecimiento y la plena participación ciudadana, en convivencia pacífica y en armonía con la naturaleza, sin comprometer y garantizando la calidad de vida de las generaciones futuras. En contraposición con la visión de ALIDES tenemos perspectivas centradas en criterios propiamente económicos que además que incluyen sus propias visiones de la vida en sociedad, postulando al mercado como el escenario social perfecto. Su funcionamiento se basa en la aceptación voluntaria de los individuos, a partir de sus intereses particulares, sin atender a los fines colectivos. Las interacciones sociales quedan reducidas a relaciones de mercado. El centro se pone en el individuo, y la sociedad deja de ser una categoría con características propias, reflejando en cambio un mero agregado de personas distintas, cada una atendiendo sus propios fines.
Breve reseña cronológica
El 12 de diciembre de 1989, los presidentes de Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua, con el fin de establecer "un régimen regional de cooperación para la utilización óptima y racional de los recursos naturales del área, el control de la contaminación, y el restablecimiento del equilibrio ecológico", buscando garantizar una mejor calidad de vida a la población centroamericana, deciden firmar el Convenio Constitutivo de la Comisión Centroamericana de Ambiente y Desarrollo (CCAD). Posteriormente en 1991 se suscribe un adendum al Convenio para incorporar a Belice y Panamá. En el año 2005, República Dominicana se une a la CCAD como organismo asociado. La CCAD nace en el marco de los Acuerdos de Paz de Esquipulas II. En [ 153 ]
1991 los Presidentes Centroamericanos suscriben el Protocolo de Tegucigalpa, mediante el cual se renovó el Sistema de la Integración Centroamericana (SICA). El protocolo propone dentro de sus postulados un “nuevo orden ecológico en la región”.
En 1992 Centroamérica asiste como un bloque integrado a la Cumbre de la Tierra, celebrada en Río de Janeiro, con una propuesta conjunta denominada Agenda Centroamericana de Ambiente y Desarrollo, presentada oficialmente por los Presidentes de la región, constituyéndose como un hecho sin precedentes en la historia centroamericana.
En 1993 Entra en vigor el Protocolo de Tegucigalpa, estableciéndose la Secretaría General del Sistema de la Integración Centroamericana (SG-SICA).
En 1994 Los gobiernos de la región firman la “Alianza Centroamericana para el Desarrollo Sostenible” (ALIDES), donde adquieren compromisos en materia política, social, cultural, económica y medio ambiente y recursos naturales.
Centroamérica fue la primera región en que un conjunto de países asumió como propios la visión y los principios emanados de la Cumbre de la Tierra, promovida en 1992 por Naciones Unidas que se celebrara en Río de Janeiro, por medio de la suscripción de la Alianza Centroamericana para el Desarrollo Sostenible (ALIDES) en 1994. A partir de entonces la región se dispuso a promover el desarrollo sostenible desde una perspectiva democrática participativa, respetuosa de la diversidad étnica, social y cultural, enfocada en la búsqueda del mejoramiento de la calidad de vida en armonía con la naturaleza, contribuyendo a conservar el medio ambiente para garantizar la calidad de la vida de las generaciones futuras.
El cumplimiento de los compromisos de la ALIDES en materia de medio ambiente compete a la Comisión Centroamericana de Ambiente y Desarrollo (CCAD), la cual desde entonces se ha dedicado, con el apoyo de gobiernos, organismos y agencias de cooperación, a impulsar programas y proyectos enfocados a promover la conservación del patrimonio natural, la cooperación [ 154 ]
ambiental y la integración.
En 1994 Los Estados Unidos se convierten en el primer socio extraregional de la ALIDES, al suscribir junto a los gobiernos centroamericanos, la Declaración Conjunta Centroamérica-USA, CONCAUSA, cuyos objetivos son: la promoción del uso limpio y eficiente de la energía; la identificación, preservación y el uso sostenible de la incomparable biodiversidad de la región; y el fortalecimiento de los marcos legales e institucionales, los mecanismos de cumplimiento, y el mejoramiento y
armonización de las normas de protección ambiental, para
contribuir al cumplimiento de los compromisos de la ALIDES. 1995-1996 Se desarrolla un ejercicio participativo con el propósito de identificar y priorizar las áreas de mayor impacto en la región, en el marco de CONCAUSA, el cual se denominó Evaluación Comparada de Riesgo.
En 1997 Se realiza la Cumbre de Panamá II, donde se acuerda fortalecer el Sistema de la Integración Centroamericana y se aprueban los "Lineamientos para el Fortalecimiento y Racionalización de la Institucionalidad Regional", que plantea la unificación de las secretarías en una sola Secretaría General Unificada con sede en El Salvador, la cual garantizará el soporte especializado a los diversos foros sectoriales de integración y cooperación regional.
En 1999 Se elabora y aprueba el Primer Plan Ambiental de la Región Centroamericana (PARCA) siendo éste el instrumento para el cumplimento de los mandatos de la ALIDES en el tema ambiental y de los compromisos internacionales ambientales asumidos por los países de la región.
En el 2002 Se realiza en Johannesburgo la Cumbre de la Tierra Río + 10 y se establecen los Objetivos de Desarrollo del Milenio.
En el 2004 El Consejo de Ministros de la CCAD solicita la revisión y actualización del primer PARCA, tendiente a la formulación de un nuevo plan para el período 2005-2010 (PARCA Actualizado). Se aprueba el Reglamento Interno de la CCAD y se solicita la reforma de la estructura organizativa de los Comités Técnicos. [ 155 ]
En el 2005 Incorporación de República Dominicana a la CCAD y para alcanzar los objetivos de la Conservación y utilización sustentable de los recursos naturales y el mejoramiento de la calidad ambiental, la CCAD dispone del Plan Ambiental de la Región Centroamericana (PARCA), una estrategia de mediano y largo plazo que para el período 2005-2010, se desarrolla a través de tres áreas estratégicas: 1) Prevención y Control de la Contaminación. 2) Conservación y Uso Sostenible del Patrimonio Natural. 3) Fortalecimiento Institucional de la Comisión Centroamericana de Ambiente y Desarrollo. La
CCAD
busca
encontrar
la
vía
adecuada
para
auspiciar
la
compatibilización de los grandes lineamientos de política y legislación nacionales con las estrategias, con el fin de establecer la colaboración entre los países de la región para buscar conjuntamente la adopción de estilos de desarrollo sostenible buscando la participación de todas las instancias concernidas por el desarrollo.
Dentro de algunos de los logros alcanzados a nivel regional se incluyen:
1) Ratificación mayoritaria de los principales acuerdos regionales y multilaterales en materia de ambiente y recursos naturales, adicionalmente la CCAD ha promovido la suscripción de diferentes Convenios Ambientales Regionales entre los que se citan:
a) El Convenio para la Conservación de la Biodiversidad y Protección de Áreas Silvestres Prioritarias en América Central b) El Convenio Regional para el Manejo y Conservación de Ecosistemas Naturales Forestales y el Desarrollo de Plantaciones Forestales c) El Acuerdo Regional sobre el movimiento transfronterizo de desechos peligrosos d)
El
Convenio
Regional
[ 156 ]
sobre
Cambio
Climático
5.2. Ponencia del Dr. Ricardo Ulate Chacón1 Tema: “Los retos del cambio climático para la región centroamericana” Luego de que el Informe Stern sobre la economía del cambio climático y el IV Informe del Panel Intergubernamental sobre Cambio Climático (IPCC) salieron a la luz pública durante el 2007, no queda duda de que el abordaje del cambio climático como tema de política pública debe variarse radicalmente. No se trata ya de seguir debatiendo sobre los fundamentos científicos de los impactos ambientales,
económicos
y sociales
que
se
derivan
de un
irreversible
calentamiento del planeta, sino de tomar las acciones apropiadas en el menor plazo posible, para mitigar las emisiones de gases de efecto invernadero y adaptarse a las nuevas condiciones, a la vez que se continúan los esfuerzos nacionales por mejorar el desarrollo humano.
El IPCC ha confirmado en su informe del 2007 que el proceso continuo de calentamiento global ha sido inducido por las actividades humanas, y que en los últimos cien años ha causado un aumento en el promedio de las temperaturas globales de ~0,74ºC. Esto ya está produciendo cambios significativos en todos los ecosistemas, las economías y las sociedades del mundo. De confirmarse las predicciones del Panel, de un aumento entre 2 ºC y 3 ºC en los próximos 50 años 2, los costos económicos y humanos resultan incalculables.
En ambos informes se pone de manifiesto que entre más se posterguen las decisiones para combatir el calentamiento global, más costosas serán esas medidas desde el punto de vista social, ambiental y económico. Social, porque se reducen las posibilidades de avanzar en forma sostenida hacia el logro de los objetivos de reducción de la pobreza, al tener que desviarse esfuerzos de inversión pública hacia la atención de los retos de adaptación y mitigación; ambiental porque muchas especies habrán desaparecido irremediablemente y con ellas fuentes -en
1 2
Consultor de Conservación Internacional. Esta proyección implica una pérdida económica permanente de hasta un 3% del PIB global;
[ 157 ]
muchos casos desconocidas- de bienes y servicios ambientales vitales para mantener las funciones ecológicas que se desarrollan en el planeta y, económico; porque las inversiones públicas y privadas deberán responder a condiciones de mayor urgencia y exigencia conforme los plazos avanzan y su encarecimiento será inminente.
Centroamérica no se libra de estos impactos y más bien ha sido una “víctima temprana” de este proceso que ya ha dado inicio y que viene a sumarse a las dificultades que de por sí enfrentan las frágiles sociedades de la región para adaptarse a las exigencias de las economías de mercado en el rápido proceso de globalización. Los escenarios regionales de cambio climático indican un aumento de la temperatura de entre 0,3 en 2010 y 3,4 ºC en 2100; la magnitud del cambio en la temperatura sería levemente mayor en el sur de la región (Sur de Costa Rica y Panamá) que en el norte (del norte de CR hasta Belice), (especialmente hacia 2050). En cuanto a las precipitaciones, se prevé una disminución hacia el norte de Costa Rica y aumentos hacia el sur de este país, si bien se proyecta un aumento promedio en la magnitud de la precipitación en toda la región.
Los eventos climáticos extremos representan un factor importante que afecta el desarrollo y bienestar en Centroamérica y el cambio climático contribuye a aumentar las posibilidades de sufrir mayores impactos en sectores clave de la economía regional como son los recursos hídricos,
la energía, el turismo y la
agricultura, particularmente la seguridad alimentaria. Un posible aumento en la magnitud y la frecuencia de desastres de origen hidrometeorológico: huracanes, inundaciones, deslizamientos y sequías - como ya ha sido pronosticado según los escenarios producidos para la región-, por ejemplo, completaría un escenario de crisis regional con resultados, sociales, económicos y políticos impredecibles.
A este respecto, la Comisión para la Prevención de Desastres CEPREDENAC- nos indica que “Los desastres en la región centroamericana, lejos de disminuir han aumentado progresivamente durante las tres últimas décadas con un crecimiento anual estimado en el 5%; de 101 eventos catastróficos en la década de 1970 a 1980, ocurrieron 418 eventos en el período de 1980 al 2000. Siguiendo las
estimaciones
económicas
realizadas [ 158 ]
por
instituciones
regionales
e
internacionales, entre 1970 y 2002, las pérdidas económicas generadas por los desastres en el región han superado los 10 mil millones de dólares, lo que equivale a decir que en los últimos 32 años la región ha perdido un promedio anual superior a los 318 millones de dólares.”3
Por otra parte, si bien la generalidad de la población puede tener una idea aproximada de la presencia y posibles consecuencias del cambio climático, ese conocimiento no es sistemático y localizado; es decir, se entiende el efecto global pero hay carencia de estudios específicos que permitan identificar riesgos actuales o potenciales en las zonas geográficas inmediatas y en consecuencia eso reduce las posibilidades de las personas, individual y colectivamente, para participar activamente en las soluciones, con la consecuente exacerbación del problema y la profundización de la crisis regional actual y potencial, con lo cual se obstaculiza el avance de la región en sus objetivos de desarrollo humano sostenible.
La bipolaridad climática, de distintas temporadas lluviosas y secas bajo la influencia de los dos océanos, el efecto intermitente del Fenómeno de El Niño y el movimiento constante de la Línea de Convergencia Intertropical, combinada con una morfología de pendientes altas, numerosas cuencas hidrográficas y extensas planicies ofrecen condiciones en que las inundaciones, deslizamientos y sequías son fenómenos regulares. Además, la ubicación de la mayoría de los países dentro de la Cuenca del Caribe los sujeta a la amenaza permanente del impacto directo e indirecto de huracanes y depresiones tropicales que año tras año se generan en el Mar Caribe u Océano Atlántico durante la temporada de junio a noviembre.
Más allá de las amenazas propiamente naturales, los rápidos procesos de transformación sufridos en los paisajes y ecosistemas locales y regionales tipificados, por la deforestación comercial, de subsistencia, y a raíz de la transformación en el uso agrícola del suelo, particularmente en las zonas de trópico húmedo, condujeron a una aceleración en los procesos de erosión, pérdida de nutrientes, evapo - transpiración y sedimentación fluvial con notorios impactos en términos de la incidencia e intensidad de las inundaciones, deslizamientos y
3
CEPREDENAC. Información publicada en su página web. 2008
[ 159 ]
sequías en particular.
En el área urbana, el proceso acelerado de urbanización sin adecuadas medidas de gestión ambiental, suficientes dotaciones de infraestructuras de drenaje fluvial, doméstico o industrial e insuficientes sistemas de distribución de agua potable han contribuido a la incidencia creciente de este tipo de amenaza "socio natural" en las ciudades de la región. También, la creciente influencia de la acción humana en la generación de amenazas puede percatarse en el aumento en el número de incidencias de conflagraciones urbanas y rurales, de contaminaciones de aire, agua y tierra, y de explosiones a raíz de "accidentes" o fallas tecnológicas.
Por otra parte en la región centroamericana, en su conjunto, se concentran los más altos niveles de pobreza relativa en el continente americano, situación agudizada a lo largo de los 80s por la crisis económica y los conflictos internos que atravesaron los países de Nicaragua, El Salvador y Guatemala, en particular, que contaban con niveles de pobreza absolutos cercanos al 70%. Estos niveles de pobreza, en condiciones de dependencia y falta de autonomía se reflejan en diversos tipos de vulnerabilidad a los desastres. Las condiciones físicas de la vivienda y la ubicación de múltiples comunidades en zonas de riesgo, por falta de opciones
de
acceso
a
tierras
seguras
les
imponen
una
vulnerabilidad
física/estructural y local de grandes proporciones.
La marginación económica y las pobres condiciones de empleo, educación y salud constituyen componentes importantes de una vulnerabilidad social aguda. Frente al riesgo y amenaza de la vida cotidiana y la necesidad de gastar energías, tiempo y escasos recursos en la búsqueda para la sobrevivencia diaria, existe poca atención por la prevención o mitigación de los riesgos de desastre, lo cual fue interpretado a veces como una falta de "cultura preventiva", con altos niveles de fatalismo y resignación frente a los embates de una naturaleza, interpretada como hostil.
Aún entre los sectores más favorecidos de la sociedad, los sectores formales, y los gobiernos mismos, existen grandes deficiencias en cuanto a las técnicas y niveles de seguridad constructiva y la ubicación de muchas edificaciones [ 160 ]
e infraestructura, como ha sido demostrado con cada gran evento físico que ha asolado la región durante los últimos 25 años. La falta de una conciencia o cálculo adecuado en cuanto a los niveles de amenaza y riesgo existente; la falta de adecuadas normas o controles sobre la construcción o de regulaciones sobre el uso del suelo, o la falta de aplicación de éstos, ponía en una condición de alta vulnerabilidad a amplios sectores de la sociedad más acomodada.
El marco institucional y legal sobre el CC en CA
Los países de la región centroamericana son signatarios de la CMNUCC y han ratificado el Protocolo de Kioto. Esta región fue pionera en crear un mecanismo financiero para el comercio de carbono a nivel mundial: los Certificados de Carbono o CTO´s, que funcionan como una “moneda” para transar en los mercados el carbono no emitido o capturado. Estos países también fueron de los primeros en incursionar en el mercado de carbono, como parte de la fase piloto de la Convención Marco de Cambio Climático, a través de las Iniciativas de Implementación Conjunta, desarrollando varios proyectos en áreas variadas de mitigación, adaptación, eficiencia energética y energía renovable.
A la vez, la región ha venido haciendo esfuerzos para participar con éxito en los mercados internacionales de carbono, particularmente con las oportunidades que se abrieron dentro del marco del Mecanismo de Desarrollo Limpio (MDL) para el carbono forestal, entre ellos: la realización de estudios sobre el potencial para desarrollar actividades de aforestación y reforestación, que fueron aceptadas como generadoras de créditos por reducción de emisiones dentro del marco del MDL y ha participado en los esfuerzos para lograr beneficios similares en lo referente a la reducción de emisiones por deforestación y degradación de bosques, conservación de cobertura forestal, manejo sostenible de los bosques y mejoramiento de las existencias de carbono, hoy conocido como REDD plus en las negociaciones internacionales. Esta área se considera clave dado que los bosques constituyen la base de capital natural (bienes y servicios ecosistémicos) sobre la que se cifran las esperanzas de continuar en el logro de los objetivos de desarrollo humano en nuestra región y que a su vez es generadora del 20% de las emisiones globales. Desafortunadamente el MDL no ha logrado satisfacer las aspiraciones de [ 161 ]
muchos países en desarrollo, particularmente los centroamericanos debido principalmente a la complejidad de los mecanismos y los altos costos de transacción (diseño, metodología, acceso a información geoespacial a bajo costo) y a la inexistencia de instrumentos eficientes para dotar a estos países con recursos de pre-inversión para el desarrollo de proyectos, la gran mayoría de los cuales se han desarrollado en el sector energético. Para el sector forestal, que constituye una de las fortalezas de la región ha resultado frustrante que a la fecha únicamente un proyecto
de
MDL
se
haya
registrado
para
aprobación
del
MDL,
y
consecuentemente genera gran cantidad de inquietudes el hecho de que los eventuales proyectos de reducción de emisiones por deforestación y degradación de bosques (REDD+) sufran la misma suerte, con lo cual se truncaría seriamente otra esperanza de movilización de recursos financieros hacia la región.
Recién concluida la Primera Cumbre de la Tierra en Rio de Janeiro en 1992, la región se abocó, dentro del marco del Sistema de Integración Centroamericana (SICA), a generar un instrumento jurídicamente vinculante en materia de cambio climático, que cristaliza con la firma y ratificación del “Convenio regional sobre cambios climáticos”, que data de 1993, el cual establece
orientaciones para
integrar en las Políticas y los Planes de Desarrollo las variables climáticas e hidrometeorológicas4, el cual contiene un marco general para la acción política que incorpora los siguientes elementos:
1. Parte del reconocimiento de que las respuestas al cambio climático deberían “coordinarse de manera integrada con el desarrollo social y económico con miras a evitar efectos adversos sobre estos, y teniendo plenamente en cuenta las necesidades prioritarias legítimas de nuestros Estados para el logro de un crecimiento económico sostenido y la erradicación de la pobreza”.
2. Incorpora
los
principios
de
responsabilidad
común,
responsabilidad
intergeneracional, equidad, soberanía, solidaridad y circunstancias nacionales.
3. Establece obligaciones para los Estados Parte, incluyendo:
4
Convenio Regional sobre Cambios Climáticos, firmado en Guatemala en Octubre de 1993
[ 162 ]
a. Tomar todas las medidas para lograr la conservación del clima; b. Incorporar lineamientos en las políticas y los planes nacionales para el monitoreo de la variabilidad climática; c. Cooperar para el desarrollo regional de medidas, procedimientos, tecnología, prácticas y estándares, para la implementación del Convenio; d. Implementar medidas económicas y legales e incentivos para favorecer la investigación de los cambios climáticos y la conservación del clima. e. Promover fondos nuevos y adicionales para el desarrollo e implementación de programas nacionales y regionales de cambio climático; promover la investigación científica, el intercambio de información y la conciencia ciudadana sobre el cambio climático; f. Incorporación de la conservación del clima en las estrategias de desarrollo sostenible y en las política sectoriales pertinentes; g. Promover legislación de conservación del clima; h. Desarrollar estrategias nacionales de cambio climático; i. Consolidar un Plan de Acción 1993-2005 para la creación y fortalecimiento del sistema centroamericano del control del cambio climático de la región; j. Se crea el Consejo Centroamericano de Cambio Climático y se asignan responsabilidades a la Comisión Centroamericana de Ambiente y Desarrollo y al Comité Regional de Recursos Hidráulicos;
4. Se deberá promover y estimular el desarrollo y difusión de nuevas tecnologías para la conservación y uso sostenible de los recursos naturales, y el correcto uso de los suelos y manejo de las cuencas hidrográficas, con el propósito de crear y consolidar opciones para una agricultura sostenible y una seguridad alimentaria regional que no riña con la conservación del sistema climático.
5. Se señala como responsable de vigilar la implementación de dicho Convenio a las instituciones nacionales que conforman el Consejo Centroamericano de Cambios Climáticos y la Comisión Centroamericana de Ambiente y Desarrollo, quedando el primero responsabilizado de brindar informes anuales de avance a la Cumbre de Presidentes de Centroamérica.
[ 163 ]
La situación actual en los países de la región Los países centroamericanos han cumplido con los compromisos adquiridos dentro del marco de la CMNUCC: todos han elaborado sus Primeras Comunicaciones Nacionales, documento que informa sobre los avances de implementación de la Convención y base para iniciar el trabajo de mitigación y adaptación. En las mismas, se incluyeron inventarios de gases de efecto invernadero (GEI) conforme las metodologías recomendadas por el IPCC y se identificaron escenarios climáticos correspondientes a diferentes concentraciones de éstos, cartografiando las zonas cuyas temperaturas e hidrologías serían más propensas a sufrir diversos impactos con el calentamiento global y la elevación del nivel del mar. Igualmente, han sido identificados aquellos sectores productivos y de la economía que podrían mostrarse más sensibles en estos escenarios, como la agricultura de granos básicos en El Salvador, el manejo de los RRHH en Guatemala, o el manejo de las zonas costeras en Belice, fueron identificados con cierta precisión, con el fin de proponer medidas de adaptación preliminares.
Por otra parte, algunos esfuerzos nacionales e internacionales se han enfocado en la profundización de análisis particulares y preparación de estrategias en diversas áreas: incendios forestales y agrarios, prevención de desastres y atención de riesgos, áreas protegidas y bosques, política energética, desarrollo agroambiental, etc. Sin embargo, se carece de una estrategia que aborde el tema del cambo climático desde una perspectiva integral e intersectorial, como su propia naturaleza lo requiere. Pero por otra parte, los marcos generales si bien permitirán la emisión de lineamientos de política general, no serán suficientes para atender las necesidades de acciones en especies, ecosistemas o regiones particulares, sobre lo que se requiere aún mayor nivel de investigación y el desarrollo de modelos climáticos específicos que consideren los escenarios posibles y permitan analizar el potencial de afectación de manera más precisa, para reorientar el proceso de toma de decisiones tanto individuales, como por parte de comunidades y gobiernos locales o instancias regionales dentro de cada país, según corresponda.
El Consejo Intersectorial de Ministros de Ambiente, Agricultura y Salud, en su primera sesión tomó la decisión de “promover políticas y líneas de acciones con estrategias comunes de los sectores agropecuario, energético y forestal, en temas [ 164 ]
relacionados con bosques y cambio climático.”5 Por otra parte, los esfuerzos del Comité Regional de Recursos Hidráulicos, la UICN y GWP, en el marco del proyecto Diálogo sobre Agua y Clima, produjeron un documento técnico de propuesta de un Marco Regional de Adaptación al Cambio Climático para los Recursos Hídricos, en el cual se aborda la adaptación como un proceso que debe fortalecer las capacidades nacionales y locales para la gestión del riesgo ante desastres hidrometeorológicos y la vulnerabilidad ante el cambio climático.
En el ámbito nacional, cada uno de los países de la región ha impulsado variadas acciones de política, algunas vinculada con procesos orientados regionalmente y otras respondiendo a intereses particulares de cada país, pero sigue estando ausente un marco integral de análisis y desarrollo de políticas con enfoque multiescalar e inclusivo; sino que la iniciativa en la realización de los diagnósticos y el diseño de propuestas de acción continúa siendo principalmente gubernamental, con escasa o nula participación de los sectores sociales y productivos, que por otra parte serán los que tengan la mayor parte de la responsabilidad en lo que respecta a la aplicación de las medidas de adaptación y mitigación.
Hacia una Estrategia Regional de Cambio Climático
En nuestro criterio, la Estrategia Regional de Cambio Climático, como marco orientador de la acción regional (y consecuentemente nacional en este campo, si partimos del principio de la obligatoriedad de observancia de las normas regionales formalmente adoptadas por los órganos de la integración), ya ha sido ya suficientemente debatida y consultada con los sectores relevantes de la sociedad centroamericana y ha facilitado la participación de una gran cantidad de actores tanto gubernamentales como no gubernamentales. La aprobación de los Lineamientos de la Estrategia Regional por parte de los Presidentes de la región, está imbuida dentro de una serie de mandatos formales para impulsar acciones que permitan cumplir los objetivos trazados, es decir, un Plan de Acción en el que se establezcan los roles y responsabilidades concretas de los actores pertinentes
5
CCAD-PNUMA-ODD UCR. Geo Centroamérica 2004: Perspectivas del medio ambiente. 2004
[ 165 ]
en cada una de las áreas de trabajo comprendidas en los lineamientos; y no necesariamente implica regresar a un proceso de planeación sustantivo que, a nuestro juicio, culminó en la Cumbre de San Pedro Sula.
En efecto, sin perjuicio de otras decisiones adoptadas por otros órganos del Sistema de Integración Centroamericana, para efectos del presente análisis, el antecedente inmediato y de mayor jerarquía jurídico-política corresponde a la Declaración de la Reunión Extraordinaria de Presidentes y Jefes de Estado de los países del SICA, conocida como “Declaración de San Pedro Sula”, de Mayo del 2008, así como los documentos debidamente aprobados en dicha Reunión de Presidentes –órgano Supremo del Sistema-, en particular los “Lineamientos de la Estrategia Regional de Cambio Climático” aprobados según el inciso 2.) de dicha Declaración.
De manera complementaria, constituyen antecedentes otras decisiones y acuerdos de otros órganos del SICA, previos y posteriores a dicha Declaración Presidencial relacionados directamente con el tema de la construcción de la Estrategia Regional de Cambio Climático, en particular aquellos que constituyen parte del ordenamiento jurídico regional, tales y como las decisiones de los Consejos de Ministros y los Comités Técnicos debidamente establecidos.
Alcances jurídico-políticos de la Declaración de San Pedro Sula.
Para definir acciones a seguir en relación con la puesta en ejecución de las decisiones de la Cumbre de Presidentes en materia de Cambio Climático, debemos partir de la clarificación de su naturaleza jurídico-política. Es así como la Declaración de San Pedro Sula, al constituir una decisión formal de la Reunión de Presidentes como máximo órgano de autoridad del SICA (Art. 13, Protocolo de Tegucigalpa) debe interpretarse como un mandato de cumplimiento obligatorio tanto para los gobiernos de los países de la región, en sentido amplio, como para los diferentes órganos del Sistema de Integración Regional, de conformidad con los Art. 10 y 15 del Protocolo de Tegucigalpa.
Consecuentemente, tanto los Gobiernos de los países miembros del SICA – [ 166 ]
en sentido amplio, es decir, alcanzando todos los órganos de autoridad nacional, como los órganos ejecutivos (Consejos de Ministros y otros órganos de autoridad) y administrativos de la institucionalidad regional (Secretaría General del SICA ) tienen la obligación de tomar las acciones que les correspondan de conformidad con sus respectivos ámbitos de competencia, para velar por el adecuado cumplimiento de dichos mandatos, independientemente de cuáles sean sus planes de trabajo actuales.
Ahora bien, en virtud de las competencias propias de los órganos de la integración, corresponde una responsabilidad especial en la implementación de las decisiones de la Reunión de Presidentes, al Consejo de Ministros de la CCAD dado que de conformidad con el Art. 16 del Protocolo de Tegucigalpa, a dicho Consejo le corresponde “…dar el seguimiento que asegure la ejecución eficiente de las decisiones adoptadas por la REUNION DE PRESIDENTES en lo que concierne a su ramo y preparar los temas que pueden ser objeto de la mencionada Reunión”, al igual que al Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores, en tanto coordinador del Sistema de Integración. Una situación similar se presenta en el caso de la Secretaría General del SICA, en tanto
tiene entre sus atribuciones principales
“Ejecutar o coordinar la ejecución de los mandatos que deriven de las Reuniones de Presidentes…” (Art. 26 inciso b del Protocolo de Tegucigalpa) y el Comité Ejecutivo, como órganos permanentes del sistema. Lo anterior es particularmente relevante en aquellos casos en que no se hayan incorporado mandatos dirigidos a algún órgano o autoridad específica por parte de la Reunión de Presidentes para la ejecución de sus decisiones en el acuerdo formal.
En virtud de lo anterior, es claro que ninguna autoridad de país u órgano de la integración puede definir posiciones o realizar acciones contrarias a las vertidas en dichas decisiones presidenciales, en cuyo caso dichas acciones o decisiones estarían viciadas de nulidad. Lo anterior de conformidad con el Art. 6, del Protocolo de Tegucigalpa, en el que se establece que los países miembros del SICA “…se obligan a abstenerse de adoptar medidas unilaterales que pongan en peligro la consecución
de
los
propósitos
y
el
cumplimiento
de
los
principios
fundamentales…”, siendo que el medio ambiente y su preservación es parte fundamental de dichos propósitos (Art. 3 inciso j.), principio que es aplicable [ 167 ]
también a los órganos de la integración en virtud del Art. 10.
En este sentido, ninguna posición definida individualmente por un país, grupo de países de la región o incluso, la reunión de todos los países miembros, sin que formalmente estén constituidos en un órgano competente del Sistema de Integración, puede ser asumida formalmente como una decisión regional. Este es el caso, por ejemplo, de las comunicaciones (“submissions”) que los países han remitido a la Secretaría de la Convención de Naciones Unidas sobre Cambio Climático como aportes a las discusiones que se desarrollan en torno a los temas de la agenda de turno; pues dichas comunicaciones no ha seguido un formalismo de remitirse como decisiones adoptadas por el Comité de Cambio Climático!!!
Partir de una apropiada interpretación jurídica de la Declaración de San Pedro Sula como mandato Presidencial formal y reconocer la más alta autoridad jurídica y política de las decisiones allí contenidas, es fundamental para la definición posterior de los roles y responsabilidades de los diversos actores en el proceso de puesta en marcha de las acciones tendientes a lograr la concreción de dicho mandato. En este sentido, tanto la Secretaría General del SICA como el Consejo de Ministros de la CCAD, deben reconocer su rol estratégico pero no exclusivo en el cumplimiento de los mandatos derivados de la Declaración de San Pedro Sula, y por otra parte, requerir de la participación de las demás instancias pertinentes, en este esfuerzo. La Cumbre de Presidentes de San Pedro Sula adoptó fundamentalmente tres6 decisiones directamente relacionadas con el proceso de construcción e implementación de la Estrategia Regional de Cambio Climático, cuyos elementos y alcance son los siguientes7:
a)
Incorporar el cambio climático como un tema transversal y de alta
prioridad en los Planes Nacionales de Desarrollo y en los planes estratégicos y operativos de las instituciones que conforman los gobiernos de nuestros países. 6
Nos referimos a los incisos 1 al 3 de la Declaración. Las decisiones restantes contenidas en la Declaración deben ser consideradas como complementarias a la decisión central de ordenar la elaboración de la estrategia regional de cambio climático. 7 No se incorporan literalmente, sino el contenido central.
[ 168 ]
Claramente se puede identificar tres niveles de mandato en esta decisión de los Presidentes, que involucra respectivamente a: i) los gobiernos de cada uno de los países en sentido general; ii) las instituciones nacionales relevantes (sectores e instituciones), y, iii) las instituciones u órganos del SICA. A todas estas autoridades se les da el mandato de incorporar el cambio climático como tema transversal y prioritario en sus sistemas o procesos de planificación y reflejarlos en el instrumento de planificación estratégica de más alto rango: el Plan Nacional de Desarrollo; y no simplemente desarrollar un proceso sectorial o institucional. Los alcances de esta disposición se detallan a continuación, en sus tres niveles:
a.1) La incorporación de un tema como prioridad en el Plan Nacional de Desarrollo es el paso fundamental para desarrollar acciones o iniciativas de inversión pública que abarquen todo el aparato del Estado y no únicamente una institución o sector. La Reunión de Presidentes de esta manera reafirma su preocupación por tratar el tema del cambio climático como un desafío al desarrollo y no simplemente un tema ambiental, y busca brindar a los actores la herramienta idónea (los Planes Nacionales y Estratégicos) para posteriormente facilitar el logro de acuerdos en las decisiones específicas sobre prioridades de inversión pública, tanto a nivel sectorial como institucional;
a la vez que establecen una indicación política para la
asignación de presupuestos públicos a un tema de prioridad, lo cual es igualmente relevante en las negociaciones con el Poder Legislativo. Este es un gran valor agregado que prácticamente no ha tenido ningún tema de la agenda Presidencial de la región en el pasado, a partir de la Alianza para el Desarrollo Sostenible.
Si bien es cierto la elaboración de los Planes Nacionales de Desarrollo, en cuanto a su procedimiento y órganos competentes, es una materia regulada por cada país, con el objeto de cumplir con las decisiones de la Reunión de Presidentes, dicho proceso de planeación debería aprovechar la primera oportunidad de su revisión, para insertar este mandato presidencial en su contenido. A nuestro juicio, al menos deben reconocerlas las áreas de trabajo identificadas en los Lineamientos para la Estrategia e incorporarlas como parte de los temas de interés para desarrollar políticas públicas, o bien fortalecerlas en aquellos casos en los que dichos Planes contengan previsiones en este sentido.
[ 169 ]
A la fecha no tenemos conocimiento de alguna iniciativa regional orientada específicamente al tema de los Planes Nacionales de Desarrollo y su armonización con las estrategias regionales de desarrollo. Tradicionalmente el tema de la planificación nacional ha sido visto como parte del sector económico, lo cual es discutible en la actualidad dada la multisectorialidad de los temas tratados en dichos planes. La Alianza para el Desarrollo Sostenible fue un intento en esta dirección, pero no estamos seguros de la participación de las entidades de planificación en el mismo, lo cual puede incluso reconocerse como una de las principales debilidades de los procesos de planificación que son por naturaleza transversales; es decir, la ausencia de las entidades responsables de esta materia en los países y la persistencia de enfoques sectoriales técnicos (ambiente, energía, etc.), en donde el único caso que queda a salvo es la Estrategia Regional de Ambiente, Agricultura y Salud (ERAS). Sin duda alguna, el tema del cambio climático, particularmente por sus potenciales impactos sociales, ambientales y económicos, brinda la gran oportunidad de allegar una modalidad diferente de trabajar a nivel regional, con la plena incorporación y liderazgo de las unidades de planificación nacional (Ministerios u oficinas) en los aspectos metodológicos y técnicos, tema que debería ser considerado por parte de las autoridades responsables de la implementación de la estrategia.
a.2) Por otra parte, en cuanto la decisión abarca a los diferentes sectores e instituciones relevantes para el abordaje del cambio climático, más allá del tradicional enfoque como un tema ambiental; la Declaración Presidencial brinda elementos políticos –además de los jurídicos- para apoyar la incorporación de acciones tendientes a abordar el cambio climático en los planes sectoriales e institucionales en cada uno de los países miembros, independientemente o en adición a aquellas que hayan sido previamente incluidas en tales planes. Nótese que en este caso, los Presidentes se refieren “a las instituciones que conforman nuestros gobiernos” y no solamente a las propias del Poder Ejecutivo; lo cual significa, de conformidad con el principio de separación de poderes, que hay un interés político de que los restantes Poderes del Estado participen de esta iniciativa, y en este caso, la instrucción debe interpretarse como una invitación a proceder conforme se solicita.
[ 170 ]
Al respecto es importante entonces reconocer la validez de incorporar como parte de la estrategia de implementación, acciones concertadas con otros entes o actores de la integración (formales o no) que, como en el caso de las Cortes de Justicia o los Congresos o Asambleas Legislativas, también han emitido decisiones y recomendaciones sobre el tema del cambio climático; aunque la experiencia regional en materia de trabajo entre los diversos Poderes de Gobierno es bastante limitado; pero no deja de ser una gran oportunidad.
Las orientaciones de los Presidentes sobre la incorporación de este tema en los Planes Nacionales de Desarrollo deben ser debidamente aquilatadas en un intento por atender una de las principales debilidades del sistema de integración regional, cual es la relativamente poca efectividad de las decisiones adoptadas a nivel regional, en virtud de la ausencia de mecanismos concretos para implementarlas a nivel nacional. Los procesos de planificación brindan esa gran oportunidad de abordar de una vez por todas temas transversales (como el desarrollo sostenible) de una manera más práctica y con posibilidades de éxito. Los sectores e instituciones que tradicionalmente se han ocupado de esta temática deben reconocer esta limitación histórica y aceptar la necesidad y conveniencia de una participación dinámica de las entidades de planificación en este tema.
c.3) Finalmente tenemos el mandato a las diversas instancias técnicas y administrativas de la Integración Regional, que si bien es cierto no utilizan el Plan Nacional de Desarrollo como su herramienta de planificación, sí cuentan con instrumentos de planeación estratégica que son equivalentes a tales planes; como es el caso de los Planes y Programas Estratégicos Regionales de la CCAD (PERFOR, PROMEBIO, PERTAP, ERAS, etc.). En este sentido, la instrucción de los Presidentes debe interpretarse en el sentido de incorporar el tema del cambio climático como prioritario tanto en los planes estratégicos más comprensivos del Sistema de Integración Centroamericano (Plan General del SICA o su equivalente) y sus diferentes órganos sectoriales (Consejos) e institucionales (PREVDA, CHHRH, etc.). En este caso, la legitimación jurídico política derivada de una decisión del más alto nivel de autoridad regional hace innecesaria una decisión específica de parte de los órganos y autoridades subordinadas del Sistema, aunque podría fortalecer su implementación brindando orientaciones específicas y [ 171 ]
clarificando responsabilidades internas en cada uno de ellos.
Dentro de este ámbito deben reconocerse también los aportes que puedan brindar al proceso otros entes, órganos e iniciativas (Congreso, Cortes Supremas) que han tratado el tema y emitido conclusiones, decisiones o recomendaciones. En este caso, la armonización debe darse en dos vías, dada la autonomía que eventualmente tienen dichos órganos.
Dada su competencia en los temas objeto de esta decisión, los actores relevantes para la puesta en operación de acciones con miras a implementar las decisiones presidenciales, en este caso son: a) Los
Ministerios u Oficinas
responsables de los procesos de elaboración e implementación de los Planes Nacionales de Desarrollo; b) Las instituciones nacionales responsables o relacionadas con los diversos componentes del tema de Cambio Climático -que son muchas, por cierto-; c) Las instituciones nacionales sectoriales (en los casos que éstas existan, o aprovechando mecanismos; d) la Secretaría General del SICA como ente responsable de la planificación estratégica general de la Integración y finalmente, e) las demás instancias y órganos de la integración, en particular el Comité Ejecutivo y el Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores.
Como consecuencia de este mandato, es claro que los Presidentes no se limitaron a ordenar la necesidad de una estrategia regional de cambio climático, sino que más allá de eso, crean un marco de disposiciones para que los países procedan a actualizar sus Planes Nacionales y Sectoriales de Desarrollo e incorporen el tema de cambio climático como prioritario y transversal en los procesos de planificación nacional, sectorial e institucional. La visión que se refleja en esta decisión es particularmente relevante, pues claramente indica la voluntad de los Presidentes de que el tema de cambio climático y consecuentemente las respuestas de política pública, no se aborden simplemente desde una perspectiva sectorial o institucional, sino como un tema de desarrollo nacional y regional, de manera que se evite seguir atendiendo el tema solamente desde la “agenda ambiental”.
[ 172 ]
b. Aprobación de los “Lineamientos de la Estrategia Regional de Cambio Climático” como base para la construcción de una Estrategia Regional de Cambio Climático, con el propósito de enfrentar con éxito los impactos y efectos de este fenómeno global y considerando las realidades nacionales.
Los Presidentes de la región aprobaron los “Lineamientos de la Estrategia Regional de Cambio Climático” que fueron adoptados por parte del Consejo de Ministros de Ambiente y Recursos Naturales en sesión previa a la Cumbre Presidencial. La consecuencia más significativa e inmediata de esta decisión estriba en la voluntad de los Presidentes de elevar al mayor rango de autoridad los Lineamientos mencionados, no quedando éstos simplemente como una decisión del Consejo de Ministros, sino propiamente de la Reunión de Presidentes, reafirmando el carácter jurídico y político vinculante de los mismos para todo el sistema de integración regional y los mismos países.
De esta manera, estos lineamientos se convierte en normativa de acatamiento obligatorio no sólo para el sector ambiental del SICA, sino de todo el Sistema – incluyendo a los países- y por tanto todos los órganos deben adoptarlos dentro de sus propios marcos de trabajo, según corresponda. Los mandatos específicos que se derivan de los mismos, deben entonces entenderse también como decisiones presidenciales y no únicamente como decisiones de un Consejo de2 Ministros.
Desde la perspectiva política, los lineamientos constituyen asimismo un marco orientador contra el cual los países no deben definir posiciones contrapuestas pues corren el riesgo de que las actuaciones y consecuencias sean nulas y eventualmente sujetas de responsabilidades jurídicas y políticas.
En este sentido, es claro que ni los mismos Consejos de Ministros pueden modificar los mandatos presidenciales contenidos en los Lineamientos, salvo que se utilice el mismo procedimiento de aprobación de dichas modificaciones por parte de la Reunión de Presidentes. Lo anterior es particularmente relevante a la hora de definir posiciones regionales ante las negociaciones internacionales en curso en esta materia dentro del marco de la Convención de Cambio Climático, dado que marcan orientaciones concretas para los Comités Técnicos o el Consejo de [ 173 ]
Ministros de la CCAD en dichas actuaciones.
Conforme con la decisión misma, se establece como objetivo de la estrategia “enfrentar con éxito los impactos y efectos” del cambio climático, considerando las condiciones nacionales; lo cual se articula apropiadamente con la orientación de las negociaciones internacionales.
c. Formulación y coordinación de la puesta en marcha de una Estrategia Regional de Cambio Climático sustentada en los Principios y Áreas Programáticas incluidas en los lineamientos, por parte de las instituciones de gobierno de los países y del SICA.
Esta tercera decisión confirma plenamente le visión de los Presidentes sobre la naturaleza transversal del tema de cambio climático y la necesidad de involucrar a todos los órganos políticos y técnicos nacionales y regionales en su atención, de conformidad con las propias competencias de cada uno de ellos. La instrucción precisa de los Presidentes está dirigida a “todas las instituciones de gobierno en nuestros países y a todas las instituciones del SICA”. Es claro entonces, que al no existir un mandato concreto a ninguna autoridad en particular, sino al establecerla en forma genérica, debe recurrirse a las competencias que legalmente están asignadas a cada órgano de la integración para asumir la responsabilidad en la dirección de esta iniciativa, y a las respectivas autoridades de sus propios gobiernos, demostrando una clara comprensión del alcance del mandato que estaban adoptando.
Con fundamento en lo anterior, corresponde entonces en forma conjunta a la Secretaría General del SICA y al Consejo de Ministros de Ambiente y Recursos Naturales (CCAD), el liderazgo en la puesta en ejecución de la decisión presidencial dentro del marco de la institucionalidad regional, para lo cual pueden y deben incorporar a las diferentes instancias regionales conforme con sus propias responsabilidades. En lo concerniente a los países de la región, cada uno debe identificar los mecanismos y competencias legales para cumplir con dicho mandato.
Los
lineamientos,
como
consecuencia [ 174 ]
de
su
naturaleza
jurídica
de
ordenamiento vigente a nivel regional y en cada uno de los países miembros del Sistema, deben ser el marco orientador de las Políticas y Estrategias Nacionales de Cambio Climático, al cual no deben oponerse salvo en los casos calificados previstos por el mismo Protocolo de Tegucigalpa (Art. 22: La obligatoriedad de las decisiones de los Consejos de Ministros sólo podrá ser opuesta por los países miembros por disposiciones de carácter legal).
Debe notarse que la decisión de los Presidentes indica que se debe “formular y coordinar la puesta en marcha de una estrategia”; es decir, empezar a implementar. No se desprende de éste enunciado que se trate de todo un proceso nuevo de preparación de la estrategia que deba ser objeto de nuevas aprobaciones posteriores, sino que las acciones deben estar orientadas a buscar el cumplimiento de los objetivos planeados.
d. Considerar en la elaboración de la Estrategia Regional de Cambio Climático, los planteamientos expresados en el Programa Estratégico Regional para el Manejo de los Ecosistemas Forestales (PERFOR), aprobado por los consejos de Ministros de Agricultura, Salud y Ambiente, el 25 de abril de 2008 en la República de Panamá.
En este apartado se emite una indicación precisa para que en la elaboración de la Estrategia Regional se consideren los alcances del PERFOR, lo que en términos prácticos implica la realización de un análisis de consistencia entre ambos instrumentos, de manera que no contengan disposiciones contradictorias sino que se complementen mutuamente. Al respecto debe destacarse que el PERFOR “parte de reconocer la relevancia del manejo sostenible de los ecosistemas forestales, como fuentes productoras de riqueza y de combate a la pobreza, como aporte a la reducción de la vulnerabilidad ambiental y social, contribuyendo a disminuir las amenazas sobre su fragmentación. Además reconoce la importancia de este manejo en la estrategia de adaptación al cambio climático, potenciando así las ofertas de bienes y servicios que estos ecosistemas ofrecen a la sociedad, no solo en materia económica, sino también en el bienestar y la calidad de vida de manera integral.” (P. 33) Por otra parte, el objetivo específico 3.) de PERFOR está vinculado directamente con el tema (Posicionar la agenda forestal en la agenda intersectorial de la Estrategia Regional Agroambiental (ERA), contribuyendo a la [ 175 ]
reducción de la pobreza, de la vulnerabilidad, y la mitigación y adaptación al cambio climático. P. 48)
e. Fortalecer los programas nacionales de reforestación, reducción de emisiones por deforestación y degradación, así como otros mecanismos, que contribuyan a ampliar la cobertura boscosa de nuestros países.
Si bien es cierto el contenido de esta decisión es típicamente orientada a acciones nacionales, no deja de tener relevancia, en tanto permite dar pie al desarrollo de acciones regionales que tienden a la consecución del fin perseguido, es decir, ampliar la cobertura boscosa. En este sentido, se fortalecen las acciones de PERFOR relacionados con esfuerzos por aumentar reforestación y restauración de bosques, las iniciativas de países orientadas a mejorar capacidades para reducir emisiones por deforestación y degradación de bosques y mantenimiento de áreas protegidas y bosques en general, temas sobre los que valdrá la pena identificar acciones regionales de respaldo a los esfuerzos nacionales.
f. Otras decisiones complementarias a la elaboración de la Estrategia de Cambio Climático.
a) Decisiones relacionadas con el seguimiento de las negociaciones internacionales de Cambio Climático:
En relación con este tema, los Presidentes emitieron mandatos relacionados con:
i) Apoyo al Plan de Acción de Bali 2007 para lograr antes del 2009 un nuevo acuerdo sobre el calentamiento global en el cual se alcance un verdadero compromiso, especialmente en los países desarrollados que son los principales emisores de GEI y de implementar el uso de tecnologías respetuosas de la naturaleza.
En esta decisión básicamente se define un interés particular de participación en el proceso para lograr a la mayor brevedad un acuerdo de reducción de GEI sobre la base de compromisos especialmente por los países desarrollados. Aún y cuando la fecha esperada para lograr el nuevo acuerdo se establece para el 2009, debe [ 176 ]
entenderse que los alcances de la decisión no expiran en esa fecha, sino que ésta es meramente referencial y hace alusión a una intención expresada por parte de la comunidad internacional, de lograr dichos acuerdos antes o durante la próxima Conferencia de las Partes de la CMNUCC a celebrarse en Copenhague en diciembre del 2009.
Por otra parte, los alcances del Plan de Acción de Bali van más allá del acuerdo de largo plazo sobre reducción de emisiones y en consecuencia, debe entenderse que las acciones van más allá del 2009 en todos aquellos temas o acciones que así lo ameriten, en particular lo referente a la promoción del uso de tecnologías respetuosas de la naturaleza, tema que de igual manera debe incorporarse como parte del contenido de la Estrategia Regional, en caso de estar ausente.
ii) Participación activa de la región en las negociaciones de la Convención Marco de Cambio Climático con miras a lograr el establecimiento de un marco para que, más allá del 2012, “todos los principales emisores participen de manera responsable y efectiva para reducir las emisiones de gases de efecto invernadero”.
Esta decisión claramente establece que los Presidentes de la región han acordado que “todos los países emisores más importantes” deben asumir compromisos responsables y efectivos, y no solamente los países parte del Anexo I del Protocolo de Kioto, quebrando la línea de lo que históricamente ha sido la posición de los países del G77 y los países del No Anexo I, con sus implicaciones en materia de seguimiento de dichas negociaciones. Acá el tema pendiente es cuál es el límite o criterio para considerar a un país como “emisor importante” y cuáles las formas de asumir una posición de responsabilidad “responsable y efectiva”, asunto que deberá trabajarse en más detalle por parte de los órganos pertinentes a efecto de afinar la posición regional.
Por otra parte, participación activa involucra, sin lugar a dudas, al menos la presencia de los países de la región en la preparación de puntos de vista (submissions) sobre los temas que la Convención y sus órganos (SBSSTA y SBI) están discutiendo en sus sesiones regulares. Las implicaciones de esta decisión deben considerarse de corto-mediano plazo, en tanto perduran hasta que se [ 177 ]
cumpla con el objetivo de crear el nuevo marco regulatorio Post-Kioto, y consecuentemente, deben alimentar el área 6) de la Estrategia Regional, correspondiente al tema de “Gestión Internacional”, que no tiene lenguaje específico en el tema abordado en esta decisión. Pero en este caso, para que dichas submissions se consideren fuente de
derecho para el Sistema de
Integración, deben ser emitidas por el Comité de Cambio Climático o algún otro órgano competente, y no simplemente en una reunión de coordinación o de búsqueda de consenso.
Dada la naturaleza de la Reunión de Presidentes como ente máximo que vela por la consolidación y vigencia de los objetivos de la integración regional, debe interpretarse que en este caso la participación activa a que se refiere esta decisión se refiere concretamente al ámbito de incidencia como grupo de países, con el objeto de avanzar los temas que interesan de conformidad con los lineamientos y las instrucciones precisas de los Presidentes en otros temas. De tal manera que el cumplimiento de esta decisión requiere de la definición y defensa de posiciones sobre los temas en negociación en la agenda de la Convención de Cambio Climático y sus diversos órganos, con la participación activa de todos los actores políticos y técnicos, como una sola voz en representación de la región y dejando de lado los intereses de país, salvo en aquellos aspectos en los que no se hayan definido posiciones regionales en los lineamientos o en otras normas regionales.
iii) Implementar mecanismos flexibles para acceder a un mercado de carbono con equidad y justicia ambiental. Nuestros países unirán sus esfuerzos para que se creen instrumentos financieros y económicos para compensar las emisiones de GEI, garantizando un acceso amplio y equitativo a esos instrumentos a los países receptores del daño.
Esta decisión define un punto de vista regional en torno a la discusión sobre los mecanismos financieros para atender las necesidades de mitigación de GEI, dando pie a la promoción tanto de mecanismos o instrumentos de mercado como de no mercado; discusión que está aún viva en los foros internacionales de negociación. Es claro que el interés de nuestros gobernantes es dejar el espacio abierto para cobijar el mayor número de posibilidades relacionadas con el acceso a [ 178 ]
mecanismos de financiamiento por parte de los países de la región. Estas decisiones deben igualmente alimentar la construcción de la Estrategia Regional en los capítulos pertinentes, particularmente en lo que se refiere a la promoción de actividades que generen créditos que puedan ser financiados mediante los mecanismos financieros definidos.
El concepto de justicia ambiental a que se adhieren los Presidentes debe ser también objeto de atención, dado que está directamente vinculado con la responsabilidad histórica de los grandes emisores de GEI que han generado un daño ambiental global y que por tanto les corresponde un mayor grado de responsabilidad en la atención de dicho daño, como bien es recogido por la misma Convención.
iv) Establecer un grupo de países amigos de la propuesta mexicana de creación de un Fondo Verde (Fondo Mundial contra el Cambio Climático) con el objetivo de impulsar su análisis a nivel nacional y regional y de promover una iniciativa conjunta en el marco de las negociaciones al amparo del Plan de Acción de Bali y de la Estrategia Regional Centroamericana de Cambio Climático.
Este compromiso asumido con el Gobierno de México, está asociado con la estrategia general de negociación de una multiplicidad de mecanismos que generen recursos para atender las necesidades de cambio climático y eventualmente compite con otros mecanismos similares que se discuten dentro del marco de la CMNUCC. Evidentemente antes de pasar al tema de la iniciativa conjunta para impulsarlo en las negociaciones globales, se requiere un análisis por parte de los entes técnicos y políticos del SICA, y posteriormente definir un curso de acción a ser negociado con el Gobierno de México.
Desafíos derivados de los temas emergentes en las negociaciones de cambio climático
En el marco de las negociaciones internacionales de cambio climático se están presentando una serie de elementos que apuntan hacia la necesidad de procesos profundos de revisión de los marcos jurídicos nacionales y de la [ 179 ]
integración regional. Claramente el medio ambiente como bien jurídico tutelado asume
una preeminencia que no ha tenido en los marcos legales vigentes,
particularmente por las amenazas que se ciernen sobre la vida en el planeta, aunque aún haya algunos que no las quieren entender en su grave dimensión.
Podríamos preguntarnos qué ha sucedido durante los últimos 17 años, tanto a nivel global como regional, que nuestros países han sido incapaces de desarrollar estrategias de cambio climático que aporten a las políticas públicas y generen la acción de gobierno y de la sociedad en consecuencia con la magnitud de la respuesta que se requiere para atender un problema tan grave.
Las siguientes son algunas consideraciones al respecto, que requieren una reflexión que nos lleve a nuevos cursos de acción, tanto desde la perspectiva jurídica como de las políticas públicas, a nivel regional, nacional y global:
1.
El cambio climático se sigue asumiendo como un tema ambiental y no como un
tema de desarrollo humano. 2.
Los marcos regulatorios vigentes construidos sobre premisas “desarrollistas”
siguen privilegiando la productividad sin cuidar las consideraciones ambientales y las políticas vigentes se convierten en incentivos perversos que premian la ineficiencia ambiental y no promueven la sostenibilidad. 3.
Los criterios de política fiscal siguen sin responder adecuadamente al viraje en
las prioridades de los bienes jurídicos tutelados. 4.
Los nuevos “derechos” relacionados con los servicios ambientales no están clara
y explícitamente desarrollados en nuestros marcos normativos y tienen el potencial de generar grandes conflictos sociales y económicos. Se requiere desarrollo normativo nacional, regional y global. (p.ej. carbono en bosques) 5.
La participación de la sociedad civil en la toma de decisiones en materia de
política ambiental global y nacional es un imperativo que debe llevar a una revisión de la naturaleza intergubernamental del actual sistema internacional, a la luz de la evolución de los derechos humanos. 6.
La acción regional puede servir como catapulta para mejorar los marcos
regionales y nacionales en esta materia, si se aceptan plenamente los principios de la integración regional. [ 180 ]
5.3 Ponencia del Dr. Jaime Delgado Rojas1 Tema: “Supranacionalidad y políticas comunes”
Algunas definiciones El concepto “supranacionalidad” es confuso: el supra alude a la gestión pública por encima del Estado y, por ende, a la governance sobre la base de la soberanía transferida por los Estados fundantes. Sin embargo, en la medida que esa transferencia es de atribuciones que el Estado ha adquirido de la sociedad civil en su proceso fundacional, el resultado no puede ser generalizable. Lo supranacional puede ser norma o institución y matizado por el interés en la integración y en la profundización de interdependencias entre las sociedades y las economías involucradas; además, las áreas de competencia transferidas no son necesariamente las mismas para los esquemas y experiencias, ni tampoco en su intensidad. En todo caso, lo supranacional pone en evidencia, incluso en las naciones con normas constitucionales rígidas, que hay transferencia de soberanía con funciones que tradicionalmente eran asumidas por el Estado. Es un nuevo orden jurídico, pues la supranacionalidad es construida mediante negociaciones con Estados vecinos, sobre la base de su historia compartida e intereses comunes, para profundizar su interdependencia (du Bois, sf.). Pero no se agota en esa traslación de funciones, aunque la implique, sobre todo cuando se hace referencia a la institución burocrático-administrativa; y no culmina con esta funcionalidad por cuanto responde a una lógica de derecho que, en cuanto ordenamiento jurídico asume un conjunto de principios que lo diferencian del derecho internacional: eficacia directa, aplicabilidad inmediata, primacía del derecho comunitario, responsabilidad estatal por incumplimiento, tutela judicial efectiva y respeto de los derechos humanos (Ulate Chacón 2004: 285).
1 Profesor Universitario.
[ 181 ]
A saber, los acuerdos quedan, por la transferencia de la competencia y su especificidad, por encima de la legislación nacional del Estado fundarte y hacen posible, como en tradición funcionalista, un nuevo actor. De ahí que podemos resumir las particularidades, ya sea de la norma o de la institución supranacional (Sobrino, en SGCAN y PCAB julio 2001): acuerdos fundacionales, principio de especialidad, principio de primacía, principio de subsidiariedad, el derecho derivado vinculante, representatividad comunitaria, regla de mayoría. En la medida en que lo que nace es algo nuevo: ese resultado retrata, por la transferencia de soberanía hecha, al Estado que participa en el proceso fundacional y la legitimidad de su clase política. Hay una apuesta a favor del respeto al estado de derecho, en tanto la transferencia de parcelas de soberanía implica grados de madurez estatal y seguridad jurídica por el carácter irreversible de las instituciones constituidas, el impacto en la sociedad y la institucionalidad y la legitimidad social y política de los personeros que asumen la tarea de la negociación. Naturalmente hay (debe haber) transparencia. Entre los europeos, la condición democrática y la exigencia de respeto al estado de derecho han sido mecanismos de garantía de la legitimidad de lo pactado, lo cual se acompaña de políticas públicas y transferencias de recursos de compensación orientados a paliar asimetrías y evitar la profundización de desigualdades socioeconómicas (cf. Delgado 2009). Por tanto, no es sólo la institucionalidad ni se reduce a ello: más bien, lo sustantivo de la supranacionalidad es el derecho que se crea y la autoridad vinculante que se otorga gracias a la soberanía que se transfiere. De ahí que un análisis de las políticas comunes regionales y de su destino, es primordial para la evaluación de la supranacionalidad centroamericana. Las políticas comunes tienen que ser vistas en ese sentido estricto de la transferencia de soberanía. No son coincidencias, ni paralelismos, ni analogías políticas negociadas. Son la expresión de una voluntad expresada en la mesa de negociaciones en torno a hacer comunes programas y proyectos sectoriales y a armonizar políticas regionales en torno a temas que tienen atingencia directa con la decisión de compartir un futuro común. [ 182 ]
Esas políticas comunes, por tanto no son las coincidencias políticas que se dan en el plano regional, ni las simultaneidades de visiones del mundo en torno a temas particulares, ni tampoco las decisiones paralelas aunque compartan espacios de simetría; no obstante esto pueda ser importante. Lo común es lo que se pacta, negocia, decide, define y proyecta comunitariamente en el ámbito regional. Por ello es que tiene que ver con la transferencia o traslación de soberanía, en tanto, la puesta en marcha de lo común implica dejar entre paréntesis la aplicación el ejercicio soberano nacional. En Europa son políticas comunes, entre otras, la Agraria, la Pesquera, las de Transportes, Medio Ambiente, la Social y la Regional, y se las diferencia de otras políticas estatales coordinadas. Políticas comunes: La cláusula centroamericana de excepción De hecho, para nuestra región, la política comercial común se acopla con el compromiso asumido mediante la Cláusula Centroamericana de Excepción y le es sustancial al proceso de la integración regional que tiene larga data. Si quisiéramos ser precisos tendríamos que ubicar su origen en la propia acta de la independencia de 1821, o bien en la definitiva de 1823. Desde ahí se empiezan a pactar, con ilusiones y realidades, los compromisos económicos, de tal forma que en 1887 la intención unitaria rebasa los marcos de la teoría clásica. En lo específico, la referida cláusula, según señala Salazar Grande tiene su origen en el libre comercio establecido en 1918 entre El Salvador y Honduras. A ella se hace referencia expresa
en
el
Tratado
de
Confraternidad
Centroamericana
suscrito
por
plenipotenciarios de los gobiernos del istmo en Guatemala el 12 de abril de 1934, cuando aun no se había creado el GATT. Sin embargo, no es sino en el año de 1958 cuando se pacta, de manera vinculante, en el artículo XXIV del Tratado Multilateral de Libre Comercio e Integración de 1958 y su contenido se asume nuevamente en el art. VII del Convenio Centroamericano sobre Equiparación de Gravámenes a la Importación de 1959, suscrito por el Comité de Cooperación Económica. Luego es reiterado en el artículo XXV del Tratado General de 1960 en donde se dice:
[ 183 ]
Los Estados signatarios convienen en no suscribir unilateralmente con países no centroamericanos nuevos tratados que afecten los principios de la integración económica centroamericana. Asimismo convienen en mantener la “Cláusula Centroamericana de Excepción” en los tratados comerciales que celebren sobre la base del tratamiento de nación más favorecida con países distintos a los estados contratantes. Se constata, pues, que esa “cláusula centroamericana de excepción” es parte sustancial del Mercado Común que se pone en marcha a partir de aquel Tratado General de 1960. Que no quedó en el olvido, al menos en la letra de los Protocolos de 1991 y 1993. La misma cláusula se reitera en esos protocolos que son pilares de la integración más reciente: el Protocolo de Tegucigalpa de 1991, la formula como uno de los principios fundamentales de la integración regional: e) La gradualidad, especificidad y progresividad del proceso de integración económica, sustentado en el desarrollo regional armónico y equilibrado; y el tratamiento especial a países miembros de menor desarrollo relativo; la equidad y reciprocidad; y la Cláusula Centroamericana de Excepción. (Artículo 4, inciso 3). Más tarde, en el art. 13 del protocolo de Guatemala de 1993 la reitera con la expresión “convienen en mantener (…)” Otras Políticas Sectoriales En cuanto a las políticas comunes en ámbitos sectoriales, el primer esfuerzo declarativo fue hecho en el Protocolo de Tegucigalpa de 1991. En su artículo 24 se le atribuye al Comité Ejecutivo del Sistema de la Integración Centroamericana, la potestad de “establecer las políticas sectoriales (…)” (art. 24 c). De hecho, a la reunión de Presidentes se le da la atribución de “armonizar las políticas exteriores de sus Estados” (art. 15 b). A su vez, en el artículo 35 se subrayó la prevalencia del derecho comunitario sobre cualquier otro acuerdo o tratado, incluso multilateral. Es el mismo se le otorga a la Corte Centroamericana de Justicia la atribución de resolver las diferencias que surjan de la aplicación del tratado y sus instrumentos. Esta es la parte que es reformada, con una ampliación del artículo que se hace en el 2002.
[ 184 ]
En una reunión de Managua, en la que participaron los presidentes de Guatemala, El Salvador, Honduras y Nicaragua (1993) es usado el concepto de política común para definir una estrategia de atracción de inversiones extranjeras, establecer mecanismos financieros y procedimientos operativos adecuados para su incremento y extender el tratamiento nacional a las inversiones de capital de las personas naturales o jurídicas de los otros estados (Acuerdo de Managua de 22 de abril de 1993) Pero es en el Protocolo de Guatemala (1993), donde se estampan, explícitamente
compromisos
institucionales
y
comunitarios,
no
sólo
con
definiciones, sino en temas de integración. En su artículo 1, define la integración económica “como un proceso gradual, complementario y flexible de aproximación de voluntades y políticas” (inciso b), con lo que sume la herencia centenaria de los esfuerzos por la unidad que, en el plano económico fueron concretados en la década del 50, como resultado de negociaciones al amparo y estímulo de la CEPAL. En
la
sección
sobre
Relaciones
Comerciales
Externas
están
los
compromisos de perfeccionar el Arancel Centroamericano de Importación “para propiciar mayores niveles de eficiencia de los sectores productivos, y coadyuvar al logro de los objetivos de la política comercial común” (art. 10); el de “armonización de relaciones comerciales externas, hasta llegar a adoptar una política conjunta de relaciones comerciales con terceros países” (art. 11); y el de seguir las normas comunes (en el sentido de “habituales” y no de comunitarias) de comercio (reglas de origen, prácticas de comercio desleal, cláusulas de salvaguardia y normas especialmente técnicas) en la celebración de acuerdos comerciales con terceros países, que “no afecten el comercio intrarregional”. Subrayo esta expresión. También se autorizan a negociar unilateralmente acuerdos con terceros países, siempre que, informen previamente su intención al Comité Ejecutivo de Integración Económica y “acuerden un mecanismo de coordinación e información sobre los avances de las negociaciones, y que el resultado de dichos acuerdos respeten los compromisos contraídos en este Protocolo” (art. 12). A saber, interpretamos que lo que se dice es que los acuerdos comunitarios están por encima de cualquier otro acuerdo con terceros países, muy en condescendencia [ 185 ]
con el carácter del derecho comunitario. Además, en el artículo 13 se comprometen a mantener la “Cláusula Centroamericana de Excepción”, y en el siguiente, a propiciar la convergencia y la armonización gradual de las políticas nacionales de desarrollo de exportaciones a nivel regional (Art. 14). Se subraya, pues, la primacía de lo pactado en política comercial común. La tercera sección hace referencia a la unión aduanera regional y define prístinamente sus intenciones: “dar libertad de tránsito a las mercancías independientemente del origen de las mismas, previa nacionalización en alguno de los Estados Miembros, de los productos procedentes de terceros países”; la que “se alcanzará de manera gradual y progresiva, sobre la base de programas que se establecerán al efecto, aprobados por consenso” (art. 15);
con la puesta en
vigencia de un “Servicio Aduanero Común, que aplique procedimientos, sistemas administrativos y pautas uniformes” (art. 16) y con el compromiso de coordinar y armonizar, en forma flexible y gradual, “sus políticas para eliminar divergencias, particularmente en el campo de los impuestos, tasas y otros cobros que afecten el comercio intrarregional” (art. 17). Un plan muy preciso de unión aduanera, según los criterios de la teoría clásica. Estos compromisos políticos comunitarios se amplían en el capítulo de “perfeccionamiento de las políticas sectoriales” con las materias: turística (art. 20), agrícola (arts. 21, 22, 23) industrial (art. 24), comercial (art. 25), de infraestructura (art. 28) y de servicios (art. 30); en todos los cuales se apuntan a la definición de políticas comunes en relación con “un sistema de precios agrícolas de mercado” (art. 22) en la adopción, “mientras sea necesario” (…) de “medidas para contrarrestar la competencia desleal derivada de las políticas agrícolas y comerciales de terceros países” (art. 23); como también, en la modernización del aparato productivo (at. 24) o en la cautela hacia “las actividades monopólicas y promover la libre competencia en los países de la región” (art. 25); la adopción de “normas y reglamentos técnicos comunes de mercado” dirigidas a satisfacer “los requerimientos para la protección de la salud humana, animal y vegetal, el medio ambiente, la seguridad y el cumplimiento de estándares mínimos de calidad” (Art. 26); mecanismos para la protección de los derechos del consumidor (Art. 27). En el artículo 28 se comprometen comunitariamente en promover “el [ 186 ]
desarrollo de la infraestructura física y los servicios, particularmente energía, transporte y telecomunicaciones, para incrementar la eficiencia y la competitividad de los sectores productivos, tanto a nivel nacional y regional, como internacional” y en mantener “plena libertad de tránsito a través de sus territorios para las mercancías destinadas a cualquiera de los otros Estados Parte o procedentes de ellos, así como para los vehículos que transporten tales mercancías”. Esta norma hereda el artículo XV del Tratado Multilateral de 1958, que profundizaba el libre tránsito no sólo de mercancías pues daba un trato nacional a los pasajeros y tripulantes en los medios de transporte. Por último, el artículo 31 del Protocolo de 1993 establece el compromiso hacia la armonización de legislaciones para promover el libre ejercicio de las profesiones universitarias, según el Convenio sobre el Ejercicio de Profesiones Universitarias y Reconocimiento de Estudios Universitarios, suscrito el 22 de junio de 1962. Este compromiso, a la postre, según nosotros es, todavía hoy, el más avanzado en el tema, a nivel hemisférico (Protocolo de Guatemala, 29/10/1993). Al año siguiente, en los acuerdos orientados hacia la Alianza para el Desarrollo Sostenible, se hacen otras definiciones sobre políticas comunes: en el campo de los carburantes (XV Reunión de Presidentes Centroamericanos, Guácimo, Limón, Costa Rica, 20/08/1994, Programa de Acciones Concretas para el Desarrollo Sostenible). Más tarde, entre los objetivos específicos de la Alianza Para El Desarrollo Sostenible (Managua y Masaya, Nicaragua, en octubre 1994), se pacta la armonización regional de políticas macroeconómicas y sectoriales y en ambiente, el “fomentar la discusión regional de políticas comunes sobre nuevos productos ambientalmente compatibles, sellos verdes y estudios de impacto ambiental”. Estos pues, son los compromisos comunitarios que están a la base de las políticas comunes centroamericanas. La deuda pendiente es su implementación. Las adhesiones al GATT En el ámbito, puramente comercial este recorrido de acuerdos lleva una ruta paralela y en buena parte coincidente con las negociaciones forjadas por estos países para su ingreso al Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y [ 187 ]
Comercio, GATT. Valga decir que al final de la década de los 80 solo el estado nicaragüense formaba parte del Acuerdo, por suscripción del mismo desde su origen (su ingreso se dio el 28 de mayo de 1950). Sin embargo, en el contexto de la Ronda Uruguay los países restantes fueron adhiriéndose, cada uno por su cuenta y a su ritmo, al Acuerdo General y al final de dicha ronda (1994) todos estaban adheridos: Costa Rica lo hizo en 1990, El Salvador y Guatemala en 1991 y más tardíamente, Honduras en 1994. Una marcha, creemos, sin retorno de abandono del esquema comunitario, hacia un multilateralismo con marco regional: lo que denominara la CEPAL como regionalismo abierto. Los acuerdos de adhesión al GATT de los cuatro países centroamericanos son notables por su simetría y similitud. Podría decirse que la piedra de toque se da en cuanto a la clásica “cláusula centroamericana de excepción” que es olímpicamente evadida por Costa Rica y Honduras, aunque se pueda argumentar, en contrario, que el artículo XXIV del GATT habilita las excepciones y que la participación de los Estados centroamericanos en el esquema comunitario ha estado permitida gracias a esa “excepción”; en ese sentido, la existencia de la referida “cláusula centroamericana de excepción” sería inútil, por cuanto en 1958 ya existía el GATT: ¿Para qué entonces se reitera hasta 1993? Nuestra interpretación, si bien no responde, abona reflexiones en otra ruta. Los Protocolos de Adhesión al GATT resumen las posiciones nacionales y los debates relacionados al ingreso puesto en la agenda. Primero, en el caso de Costa Rica (se adhirió el 24 de noviembre de 1990), hay pocas referencias a los acuerdos comunitarios regionales, pero sí anotan la importancia del GATT en el fortalecimiento del Mercado Común (§§ 4, 6, 14, 17) (protocolo de adhesión (L/6626): “el sistema de comercio multilateral instituido en el GATT ha sido un factor esencial para el desarrollo económico en el mundo moderno”. Además se destaca que “su régimen de comercio exterior (de Costa Rica) es básicamente consistente con el GATT”, por lo que el país “espera que una participación en el Acuerdo General traerá beneficios significativos para sus intereses comerciales” (§ 4); anotan el papel de esta nación por “su continua participación en la modernización del Mercado Común Centroamericano” (§ 6), pues está “firmemente comprometido con el fortalecimiento de ambas, el sistema de comercio multilateral y el principio de trato especial más favorable y diferenciado para los países en [ 188 ]
desarrollo” (§ 14, subrayo la expresión), de tal forma que el equipo de Trabajo que analizaba el ingreso de este país esperaba que su participación en el GATT fortaleciera “la integración regional en el contexto del Mercado Común Centroamericano” (§ 16). No vemos, en lugar alguno, alusión a la clásica cláusula centroamericana, ni el artículo 25 del Tratado General de 1960 en donde se reitera el compromiso de respetarla. La representación de El Salvador (protocolo de adhesión (L/6795), que se adhirió el 22 de mayo de 1991, señala, expresamente el compromiso de la cláusula centroamericana, no sólo por su cita expresa (§ 6), sino por la referencia directa al artículo 25 del Tratado General de 1960 (§ 56) en donde se la asume como parte del MERCOMUN. Sin embargo, indica que “Esta cláusula era compatible con el artículo XXIV del Acuerdo General. Habida cuenta de los compromisos contraídos en el marco del MCCA” (§ 6), con lo cual subsume lo pactado en la región, a la lógica jurídica multilateral. Además señala el compromiso de adecuar los instrumentos aduaneros a las disposiciones del Acuerdo General (§ 21). La representación guatemalteca también hace referencia expresa a la Cláusula en cuestión en el § 43 del Protocolo de Adhesión (L/6826). Guatemala, que se adhirió al Acuerdo General el 10 de octubre de 1991, se compromete a adecuar normas aduaneras del MERCOMÚN, como compromiso para adherirse a las negociaciones comerciales multilaterales (§ 20). Además señala, ante advertencia de que un trato preferencial dado a Honduras y Panamá hubiera violentado la cláusula centroamericana, que “las ventajas otorgadas por los Estados contratantes a cualquier país centroamericano quedaban expresamente excluidas de los acuerdos comerciales concertados con terceros países sobre la base del trato de la nación más favorecida”, y que, lo particular de las objeciones señaladas no tenían cabida por la compatibilidad plena con el GATT (§ 43) En el caso de Honduras (Protocolo de Adhesión L/7424), cuya adhesión fue el 10 de abril de 1994, en su § 4 señalan su participación en el MERCOMUN, su promoción de la integración y la cooperación en la zona y su “confianza plena en los principios y normas del Acuerdo General como instrumento para eliminar las prácticas comerciales restrictivas y desleales, garantizar el cumplimiento de los compromisos convenidos multilateralmente y resolver las diferencias comerciales [ 189 ]
pacíficamente”. En el § 5 se indica que algunos miembros del MERCOMUN, que participaban en los debates, “señalaron que Honduras había desplegado asimismo considerables esfuerzos en la promoción de la integración regional y destacaron la complementariedad de esos esfuerzos con la liberalización del régimen de comercio exterior de conformidad con los principios del Acuerdo General” (§ 5). Interpreto que una vez más, se subraya la primacía de los principios del GATT sobre los acuerdos regionales. Euforia multilateral Durante ese periodo, a saber, del acto de firma del Protocolo de Tegucigalpa (1991), un acto comunitario, al momento en que los países inician su proceso de ratificación del Acta de Marruecos de creación de la OMC (Costa Rica y Honduras ingresaron el 1/1/95), un acto multilateral, se desata la euforia por la negociación de los Tratados de Libre Comercio. Costa Rica abre negociaciones con México cuyo acuerdo culminó en abril de 1994 y entró a regir en enero de 1995. Estas negociaciones fueron acompañadas por otras similares del resto de países a partir del 6 de febrero de 1992, al amparo del Mecanismo de Concertación y Diálogo de Tuxtla, un proceso mesoamericano que había iniciado en enero de 1990 y sobre la base de un sinnúmero de acciones de cooperación a esta región por parte de la nación azteca (Larrea Torres, 1998). Durante ese periodo, también las naciones del norte negociaron y pusieron en vigencia su Tratado de Libre Comercio y a su vez, Estados Unidos hizo una invitación, muy formal, a gobiernos al sur del Río Bravo a crear una Área de Libre Comercio que daría su inicio en enero del 2005. Mientras tanto, en la región centroamericana se aplazaban los sueños del pasado, se le daba largas a la vigencia de las políticas comunes y se abrían nuevas mesas de negociación de TLCs, sobre todo con las naciones del Norte. Este es el contexto en el que se le quita a la Corte Centroamericana de Justicia el monopolio en la resolución de divergencias, mediante la reforma al artículo 35 del Protocolo de Tegucigalpa de 27/02/2002: como si, parafraseando a Guerra Borges, lo comunitario fuese una anomalía y lo multilateral la panacea (cf. Guerra Borges, 2008: 287). Eran solo señales de que, esto que llamó la CEPAL como regionalismo abierto, por cuanto los partícipes no abandonaban sus mesas de integración subregional, se establecía [ 190 ]
como moda en todo el continente. Hasta aquí la descripción de los acuerdos y una valoración de lo subrayado, más algunos señalamientos de la práctica política hacia la apertura y el libre comercio, Queda, pues, alguna reflexión teórica obligada. Reflexión teórica Claramente ambas rutas, la de lo comunitario, ejemplificado, para nuestro interés, en la cláusula centroamericana de excepción y de lo multilateral destacado en las adhesiones al GATT, señalan coincidencias, simetrías y paralelismos, por lo que se subrayan convergencias. Sin embargo, y en contrario, desde el ámbito comunitario y atendiendo a lo dicho en el Protocolo de Guatemala (art.12) y la jurisprudencia de la Corte Centroamericana de Justicia (Ulate Chacón 2004: 361), lo multilateral tendría que atenerse a lo regional. Desde el ámbito multilateral, y siguiendo las retóricas esbozadas en los protocolos de adhesión al GATT, la lectura es diferente: lo comunitario tiene sentido en la medida que el esquema multilateral lo faculta como condición excepcional de la NMF en el artículo XXIV: a saber, lo comunitario (lo excepcional) tiene sentido, porque lo legitima lo multilateral (la norma). Ello evidencia, a nivel teórico, una paradoja. Incluso las delegaciones nacionales en los paneles de adhesión al GATT, que expresamente hicieron referencia a la cláusula centroamericana, y por tanto más fieles al espíritu centroamericanista, no se escaparon de esta paradoja, pues apuntaron su promesa de adecuación de la parte comunitaria, en relación con el todo multilateral. El escape de esta paradoja, como de cualquiera otra, solo es posible saltando del nivel en donde el discurso que la torna evidente: para este caso, el jurídico. La paradoja no existe en la política, ni tampoco aludiendo a la teoría de las relaciones internacionales. En ese nivel de la teoría lo que se nos torna notorio es la confrontación de dos esquemas de negociación plantados en dos marcos teóricos referenciales distintos: uno orientado teóricamente hacia la profundización de la integración, sobre la base de las transferencias de soberanías desde los Estados parte, hacia el [ 191 ]
ente comunitario. En este espacio, la norma y, por extensión, la institucionalidad (sea jurídica o burocrática) que se forja, asume, como su sustancia la soberanía trasferida desde el Estado: y para este caso, la ubicación lógica del procedimiento de resolución de divergencias es la Corte Centroamericana de Justicia, por antonomasia un organismo supranacional. Como nos indicara Bulmer-Thomas y Kincaid El traspaso de la soberanía a instancias supranacionales es un acto voluntario que, desde un punto de vista político, es más fácil de aceptar cuando los Estados ejercen un control directo sobre las instancias en cuestión. Este es uno de los aspectos más atrayentes de los sistemas de integración regional, puesto que los Estados miembros -incluso los más pequeños- conservan un grado de control sobre las decisiones que se le quitan al Estado nación (2001: 50). Su sentido y razón de ser es el impulso de políticas comunes que, en regiones interdependientes como la nuestra, potencien desarrollos futuros y beneficios compartidos. Ello mediante la puesta en común de intereses y necesidades y la transferencia de esas parcelas de soberanía al ente comunitario. El otro es el espacio de lo multilateral. En este no hay una clara transferencia desde el Estado, pues, como lo indica Ulate Chacón para el NAFTA “se considera un instrumento de cooperación multilateral”, sus mecanismos no “generan políticas comunes”, ni “instauran instituciones comunes” capaces de producir una integración verdadera y propia (Ulate Chacón 2004: 93-94). De ahí que, el proceso, desde esta dinámica, se torna intergubernamental, aperturista y de libre comercio, con mecanismos de resolución de divergencias asentados en los paneles de la O.M.C. Sobre todo, sin pretensiones de profundidad en cuanto a las interdependencias, no sólo en lo económico, que la integración deba crear. En el ámbito de las realizaciones, imperan los criterios de coincidencias, competencias y ventajas comparativas: por tanto, no hay comunidad de intereses propiamente tales si no es por la vía de la coincidencia. En todo caso, la contraposición, o aparente paradoja no es más que lo que se da cuando se acoge el lenguaje del funcionalismo (o tal vez las tesis de la interdependencia), frente a los resultados de negociar cuando el marco teórico de referencia es el realismo.
[ 192 ]
A nivel político, la paradoja no existe. La voluntad política, siguiendo el sentido clásico de voluntad de poder y de soberanía estatal, no desplaza en absoluto “poder” o “atribuciones” a órganos comunitarios; al contrario, su asiento no es tan preciso, pues se ubica en las gerencias transnacionales y, por ende, en el espacio mediante el cual se defienden intereses corporativos. Es la voluntad de quien o quienes deciden y dicen de su política interna e internacional con el nombre de nación y como si así fuera, aunque lo hacen porque responden a las hegemonías internas y foráneas que tienen peso en esa “voluntad política”. Por ello, como en el lenguaje de los realistas, es una autoridad política de “hegemón” que no ostenta que le hagan transferencias de soberanía porque, en el choque de intereses múltiples, como en una mesa de billar (Barbé 1995), esta soberanía queda perdida en el espacio de la globalización (Held 1997).
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Comercio
(L/6826).
http://www.sieca.org.gt/publico/RelacionesComercialesExternas/CentroamericaYla OMC/AdhesionalGATT/AdjesiondeGTalGATT.htm Adhesión de Honduras al Acuerdo General Sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT). Protocolo de Adhesión de Honduras al Acuerdo General Sobre Aranceles
Aduaneros
y
Comercio
(L/7424).
http://www.sieca.org.gt/publico/RelacionesComercialesExternas/CentroamericaYla OMC/AdhesionalGATT/AdjesiondeHNalGATT.htm Alianza para el Desarrollo Sostenible, Cumbre Ecológica de Managua y Masaya, Nicaragua, 12 de octubre de 1994 Convenio sobre el Régimen de Industrias Centroamericanas de Integración, Tegucigalpa, 10 de junio de 1958. Enmienda al Protocolo de Tegucigalpa, a la Carta de la Organización de Estados Centroamericanos (ODECA), Managua, 27 de febrero de 2002 Estatuto de la Corte Centroamericana de Justicia, XIII Cumbre de Presidentes de Centroamérica, Ciudad de Panamá, 10 de Diciembre de 1992 Primera
Conferencia
Centroamericana.
Tratado
de
Confraternidad
Centroamericana, Guatemala, mayo de 1934. Protocolo al Tratado General de Integración Económica Centroamericana (Protocolo de Guatemala), Guatemala, 29 de octubre de 1993. [ 196 ]
Protocolo de Tegucigalpa, a la Carta de la Organización de Estados Centroamericanos (ODECA), Tegucigalpa, 13 de diciembre de 1991 Tratado de Integración Social, San Salvador, 30 de marzo de 1995. Tratado de Libre Comercio entre Centroamérica y los Estados Unidos (2004) Tratado de Paz, Amistad y Comercio entre las Repúblicas de Guatemala, Costa Rica, Honduras, Nicaragua y El Salvador (1887). (Revista de
Relaciones
Internacionales, 12: 71-79). Tratado General de Integración Económica Centroamericana, Managua, 13 de diciembre de 1960. Tratado Multilateral de Libre Comercio e Integración Económica Centroamericana Tegucigalpa, 10 de junio de 1958.
[ 197 ]
6. QUINTA MESA REDONDA EDUCACION PARA LA INTEGRACIÓN
6.1. Ponencia del Sr. Francisco Alarcón Alba1 Tema: “El CSUCA, en la educación para la integración”
La educación superior centroamericana puede jugar un papel de la mayor trascendencia para la integración regional de América Central. Los líderes y las personas más influyentes de los países de la región, tales como los dirigentes políticos, los funcionarios de los principales organismos de estado y los dirigentes empresariales, así como los educadores, los periodistas y los científicos, artistas e intelectuales, en su mayoría, se han formado y se formarán en los sistemas de educación superior de la región. Son las instituciones de educación superior las que educan a la gran mayoría de los que toman las decisiones más trascendentes y a los que contribuyen a formar la opinión pública en los países centroamericanos. Este es un hecho que muchas veces no es adecuadamente percibido.
La integración regional de América Central no avanzará de manera significativa hasta que los centroamericanos no tengamos arraigada a nuestra región en nuestras mentes y en nuestros corazones.
Cuando los guatemaltecos nos
sintamos tan centroamericanos como nos sentimos guatemaltecos, o los costarricenses se sientan tan centroamericanos como se sienten costarricenses, o los salvadoreños se sientan tan centroamericanos como se sienten salvadoreños, etc.
1
Entonces, tendremos una verdadera identidad regional centroamericana,
Secretario General Adjunto del Consejo Superior Universitario Centroamericano.
[ 198 ]
sobre la cual fundar los cimientos de la integración regional centroamericana. Para esto necesitamos que los centroamericanos comencemos a conocer y por tanto a apreciar e identificarnos con nuestra región. Es sorprendente el desconocimiento que tenemos unos de otros en los países de la región.
Y en esto, los sistemas
educativos en general, y los de educación superior en particular pueden hacer un aporte enorme.
Pero los sistemas de educación superior no pueden hacer un aporte serio y efectivo en esta materia si no parten de su propia integración regional. Por lo que un ángulo muy importante a considerar es el proceso de la integración regional de la misma educación superior centroamericana.
Por lo que en esta presentación trataré de abordar brevemente los aspectos siguientes: a) Antecedentes históricos de la armonización e integración regional de la educación superior centroamericana; b) La calidad como base para la armonización e integración académica regional centroamericana; y c) Estrategias 2010-2012 del CSUCA para la armonización e integración regional de la educación superior centroamericana y d) incorporación del tema de la integración regional centroamericana al currículo general universitario.
Algunos antecedentes históricos de la armonización e integración regional de la educación superior centroamericana:
En 1962 el CSUCA se plantea el primer Plan de Integración Regional de la Educación Superior Centroamericana PIRESC el cual incluyó los 5 ejes siguientes:
“Promover el Convenio para el ejercicio de profesiones universitarias y
reconocimiento de estudios.”
“Promover, en sus aspectos fundamentales la unificación de los planes de
estudio de las universidades centroamericanas, mediante definición conjunta de planes básicos mínimos de estudio”.
Promover el establecimiento de programas de estudios generales (estudios
básicos) en todas las universidades de la región”
“Promover la creación de institutos, organismos y carreras regionales.”
[ 199 ]
“Promover la movilidad y el intercambio de estudiantes, personal docente y
administrativo de las universidades que integran el CSUCA”. Un indicador medular de la integración regional de la educación superior centroamericana es el que a los estudiantes y graduados universitarios se les reconozca de manera expedita sus estudios, grados y títulos y puedan así moverse como tales por la región. Por esto nos centraremos en este elemento.
En mayo de 1959 en su IV Reunión Ordinaria celebrada en León Nicaragua, el Consejo Superior Universitario Centroamericano, mediante su resolución No. 4, acordó presentar a los gobiernos de los Estados centroamericanos el PROYECTO DE CONVENCION SOBRE EL EJERCICIO DE PROFESIONES UNIVERSITARIAS Y RECONOCIMIENTO DE ESTUDIOS UNIVERSITARIOS.
Este proyecto, sin cambios mayores fue finalmente acogido por los gobiernos centroamericanos y suscrito el 22 de junio de 1962 en San Salvador.
Más tarde, los gobiernos de Guatemala, El Salvador, Honduras y Costa Rica, depositaron en la Organización de Estados Centroamericanos (ODECA) sus respectivas ratificaciones.
Guatemala ratificó este convenio el 2 de febrero de
1966, El Salvador el 25 de mayo de 1964, Honduras el 21 de mayo de 1963 y Costa Rica el 17 de diciembre de 1965.
Hasta la fecha, no se tiene información que indique que Nicaragua lo haya ratificado, ni que la República de Panamá se haya adherido a este convenio, pese a haber sido explícitamente invitada.
Desde el punto de vista legal, este Convenio está vigente en Guatemala, El Salvador, Honduras y Costa Rica.
Según los especialistas consultados, por
tratarse de un Convenio Internacional debidamente firmado, ratificado y no denunciado, este instrumento tiene una jerarquía jurídica superior a las leyes y decretos nacionales existentes en esos países sobre la materia.
[ 200 ]
En su parte medular este Convenio establece que:
"El Centroamericano que haya obtenido en alguno de los Estados partes del presente Convenio, un Título Profesional o Diploma Académico equivalente, que lo habilite en forma legal para ejercer una profesión universitaria, será admitido al ejercicio de esas actividades en los otros países, siempre que cumpla con los mismos requisitos y formalidades que, para dicho ejercicio, exigen a sus nacionales graduados universitarios las leyes del Estado en donde desea ejercer la profesión de que se trate."
En el artículo 4, el Convenio establece que:
"Se reconoce la validez, en cada uno de los Estados partes del presente Convenio, de los estudios académicos aprobados en las Universidades de cualquiera de los otros estados."
El Convenio favorece explícitamente al Centroamericano por nacimiento y establece
en
esta materia
la
no
discriminación por nacionalidad
entre
centroamericanos. El texto del Convenio no hace distinción entre universidades públicas y privadas y no hace mención al papel de los colegios profesionales.
El texto del Convenio asume que los títulos universitarios análogos otorgados por las universidades centroamericanas tienen el mismo valor académico y profesional. El Convenio no aborda el problema de la evaluación y acreditación de la calidad de la formación universitaria recibida por los portadores de dichos títulos. Su texto se centra más en el problema de la acreditación de la identidad y nacionalidad del portador del título.
El CSUCA de los años 60 veía en los PLANES BASICOS Y MINIMOS DE ESTUDIO al mecanismo adecuado para obtener el respaldo de calidad y armonización académica que sustentaran la liberalización del ejercicio profesional en Centroamérica. En tal virtud, el Primer Plan de Integración Regional de la Educación Superior en Centroamérica PIRESC, aprobado en 1962, incluyó:
[ 201 ]
"...la realización de MESAS REDONDAS CENTROAMERICANAS DE EDUCACION UNIVERSITARIA, para la formulación estudio y discusión de los PLANES BASICO-MINIMOS de estudio, comunes para las facultades centroamericanas".
Durante la década del 60 se realizaron en Centroamérica numerosas mesas redondas de este tipo, a donde asistían los Decanos de las facultades de una misma área temática de las universidades miembros. Se formularon y aprobaron Planes
Básico-mínimos
para
muy
diversas
disciplinas
y
profesiones.
Como se indica en las actas del CSUCA en aquella época, “…lo que se persigue es la preparación de planes que señalen los requerimientos mínimos, los conocimientos básicos que las universidades centroamericanas deben exigir a sus graduados, a los efectos de que exista un mínimo común exigible, en todos los países centroamericanos, a los profesionales de las diferentes carreras que enseñan las universidades. Esto no cabe duda que facilita y justifica, por razones académicas y no simplemente políticas, los reconocimientos, equivalencias e incorporaciones para el ejercicio de las profesiones universitarias.”
A partir de los años 70, por diversas razones, el cumplimiento del Convenio comenzó a debilitarse.
El Consejo Superior Universitario Centroamericano acordó solicitar a las universidades miembros informes sobre el cumplimiento del Convenio y consideró la posibilidad de realizar una reunión extraordinaria sobre el tema.
La información no se llegó a completar y la reunión nunca se llevó a cabo. La última vez que se tocó el asunto fue en 1974 y en los años siguientes el tema desapareció por completo de la agenda y las discusiones del Consejo.
b). La calidad como base para la armonización e integración académica regional centroamericana
En octubre de 1993, los Presidentes de los estados de América Central suscribieron
el
Protocolo al Tratado General de
Integración
Económica
Centroamericana, conocido como "Protocolo de Guatemala". Mediante este [ 202 ]
Protocolo los presidentes firmaron el compromiso de procurar alcanzar la libre movilidad de los factores productivos en la región. En ese espíritu, dicho Protocolo establece en su artículo 31 que:
"Los estados parte acuerdan armonizar sus legislaciones para el libre ejercicio de las profesiones universitarias en cualquier país de la región, a efecto de hacer efectiva la aplicación del Convenio sobre el Ejercicio de Profesiones Universitarias y Reconocimiento de estudios universitarios, suscrito el 22 de junio de 1962, en la ciudad de San Salvador, República de El Salvador, el cual es de aplicación plena en los Estados Contratantes de ese Convenio".
En 1994, tras la firma por los presidentes del "Protocolo de Guatemala", la Secretaría de Integración Económica Centroamericana SIECA pidió oficialmente información al CSUCA sobre el grado de aplicación del Convenio centroamericano para el ejercicio de profesiones universitarias y reconocimiento de estudios universitarios y para pedir propuestas de acciones que permitieran al Consejo de Ministros de Integración Económica tomar las medidas necesarias a fin de que se cumpliera con los objetivos y propósitos que inspiraron la suscripción del Convenio.
Ante la solicitud de la SIECA, tras 20 años de silencio sobre el tema, el Consejo Superior Universitario Centroamericano en su 44 Reunión ordinaria realizada en Panamá en julio de 1994, decidió convocar a un Seminario-taller universitario Centroamericano sobre "El ejercicio de profesiones universitarias y reconocimiento de estudios universitarios en Centroamérica".
Los participantes de dicho taller coincidieron en que “la razón principal por la que el Convenio no se aplicaba adecuadamente era la generalizada desconfianza existente sobre la calidad de la formación académica y profesional que respalda el título, diploma o grado otorgado en los países vecinos de la región”.
El taller consideró “...necesario encontrar los medios para mejorar y asegurar la calidad y eficacia de la educación superior ofrecida en el Istmo Centroamericano, sin afectar el principio de autonomía universitaria”. [ 203 ]
Los participantes plantearon “la necesidad de una instancia de la comunidad académica centroamericana, con la autoridad, aceptación, independencia y credibilidad suficiente a nivel de la región que, sobre una base voluntaria y participativa, evalúe y acredite la calidad de los programas y carreras de educación superior de instituciones tanto públicas como privadas del Istmo Centroamericano”.
El SICEVAES fue formalmente constituido a finales de 1998 como sistema de las universidades miembros del CSUCA para impulsar y coordinar la evaluación con fines de mejorar la calidad de la educación ofrecida por las universidades miembros.
Desde 1998, con el establecimiento del SICEVAES, se ha realizado un amplio proceso de sensibilización y capacitación a centenares de académicos de las universidades miembros en materia de autoevaluación, evaluación externa por pares académicos, preparación de planes de mejoramiento y conceptos y métodos básicos de acreditación y gestión de la calidad de la educación superior.
Asimismo se ha consensuado a nivel regional criterios, indicadores y estándares de calidad de programas de educación superior. Y se ha evaluado a nivel regional la calidad de decenas de programas universitarios de la mayoría de las universidades miembros del CSUCA.
Desde el año 2003 a la fecha, mediante la iniciativa del CSUCA se ha venido estableciendo un amplio sistema regional de acreditación de la calidad de la educación superior, con el Consejo Centroamericano de Acreditación de la Educación Superior CCA, como su órgano clave.
Sistema que incluye organismos nacionales y organismos regionales especializados de acreditación, que a su vez han de ser evaluados y acreditados por el CCA. (Ver Esquema.)
[ 204 ]
SISTEMA CENTROAMERICANO DE ACREDITACION DE LA EDUCACION SUPERIOR FORO CENTROAMERICANO POR LA ACREDITACION DE LA EDUCACION SUPERIOR Sectores interesados de la accreditation región fundadores bodies del sistema: Universidades públicas y privadas, ministerios de educación, colegios profesionales, academias nacionales de ciencias, organismos nacionales de ciencia y tecnología y sector empresarial
CCA Acreditador de acreditadores
Regional
y
Nacional SINAES CdA
ACESAR
CONEAUPA
ACAAI
UNIVERSIDADES PUBLICAS Y SUS CARRERAS
CNEA
ACAP APPIA-CFIA
UNIVERSIDADES PRIVADAS Y SUS CARRERAS
AUPRICA
SUPRICORI
ADAAC
SICEVAES Eva
Evaluación para mejoramiento
CSUCA SICAR
Asignación Categoría Regional
UNIVERSIDADES PUBLICAS SOLAMENTE
[ 205 ]
2 2
CCA SICEVAES SICAR AUPRICA ACESAR ACAAI ACAP SINAES CdA AAPIA-CFIA CFIA/CEAB
SUPRICORI ADAAC
CONEAUPA CNAE
Regional Regional Regional Regional Regional Regional Regional Costa Rica El Salvador Costa Rica Costa Rica / Canadá Costa Rica República Dominicana Panamá Nicaragua TOTAL 31
5
14 12 -
-
IES ACRED
80
-
96
2
1
-
30
8 4
CARRERAS CARRERAS AGENCIA VISITA EVAL ACRED ACRED EVAL PROGMDA. 1 80 4 30 11 2 6 49 3 7 -
240
10 9
49 12 3 7
1 86 30 25 2 6
TOTAL
[ 206 ]
Nota: Además 6 carreras de URL-Guatemala han sido acreditadas por agencias mexicanas (ACCECISO, COMAEA y CACECA).
ORGANISMO IES EVAL
PAIS
Procesos de evaluación y acreditación realizados en la última década en la región.
La mayoría de estos organismos es de muy reciente creación, por lo que el número de carreras o programas y universidades que han sido acreditadas al día de hoy es aún muy pequeño en comparación al total existente en la región.
A la fecha los organismos de evaluación y acreditación que operan en la región, como conjunto han acreditado un total de 96 carreras o programas de estudio universitario (mediante SINAES, SICAR, ACAAI, ACESAR, CFIA/CEAB, SUPRICORI) y 31 universidades (mediante CdA, ADAAC y AUPRICA). En total solo 176 carreras o programas de estudio han realizado recientemente procesos completos de evaluación, ya sea con fines únicamente de mejoramiento (mediante SICEVAES) o con fines de acreditación (mediante SINAES, SICAR, ACAAI, ACESAR, CFIA/CEAB, SUPRICORI).
Como puede verse en el cuadro resumen, en total, durante la última década se han realizado 240 procesos sistemáticos de evaluación en la región. Esto de un total estimado de más de 5000 carreras o programas ofrecidos por 202 universidades formalmente establecidas en la región.
Es decir que se ha evaluado poco más del 4.6% de los programas o carreras ofrecidos en la región. Lo que indica que el sistema regional de evaluación y acreditación apenas comienza a tocar la superficie del conjunto de sistemas de educación superior de la región.
A la fecha solo 49 programas (acreditados por el SINAES de Costa Rica) podrían acogerse a la cláusula 6 del convenio de creación del CCA que literalmente dice: “Que las universidades miembros del CSUCA, los Ministerios de Educación u otras instituciones de educación superior parte de este Convenio que tengan la autorización legal para ello, darán un tratamiento especial expedito al reconocimiento, revalidación, o incorporación de diplomas, grados académicos y títulos de graduados de programas educativos acreditados por organismos reconocidos por el CCA.” [ 207 ]
c) Estrategias 2010-2012 del CSUCA para la armonización e integración regional de la educación superior centroamericana.
Las acciones para la armonización e integración académica regional que el CSUCA se propone realizar en los próximos 3 años se organizan en las 4 estrategias siguientes:
1. Definición de aspectos generales básicos de la educación superior que sirvan de referentes comunes para la región centroamericana tales como, nomenclatura de grados y títulos, definición de crédito, duración de planes de estudios por titulación, regulación de carga académica para estudiantes y glosario de términos.
2. Definición de elementos básicos de la currícula de carreras específicas que sirvan de referencia a las universidades de la región para armonizar los planes de estudio (competencias de referencia) y el impulso de programas académicos regionales.
3. Mejorar la transparencia de los diplomas (grados y títulos) universitarios otorgados por las universidades de la región mediante acciones como la emisión del complemento al diploma universitario y el establecimiento y desarrollo del Sistema Regional de Información sobre la Educación Superior Centroamericana, SIRESCA.
4. Suscribir Convenio de reconocimiento, equiparación y convalidación mutua de estudios, grados y títulos universitarios entre las universidades miembros del CSUCA.
5. Establecer un programa de movilidad académica regional.
d) incorporación del tema de la integración regional centroamericana al currículo general universitario.
Desde mi punto de vista, incorporar el tema de la integración regional centroamericana en el currículo general universitario va más allá de la inclusión de [ 208 ]
contenidos sobre el mismo. Implica introducir Centroamérica en el currículo. Es decir, introducir el contexto regional centroamericano en la información y conocimientos discutidos en las aulas universitarias en todas las disciplinas y materias de las distintas áreas de conocimiento y profesiones.
Esto debe reflejarse en la bibliografía utilizada,
en los casos presentados y estudiados, en las estadísticas y datos presentados en las clases, en los trabajos realizados, en las prácticas y visitas de campo realizadas, etc. La idea sería formar profesionales capaces de desempeñarse con éxito en cualquier país de la región.
No obstante, debemos comenzar por acciones más modestas. Por lo que con apoyo del Programa de Apoyo a la Integración Regional Centroamericana PAIRCA de la Unión Europea, una comisión académica regional preparó una propuesta de Curso común en integración centroamericana adecuado a las especificidades por carrera: Derecho, Economía, Historia, Antropología, Sociología, Geografía, Trabajo Social, Relaciones Internacionales, Ciencias Políticas, Ciencias de la Comunicación, Administración de Empresas y Turismo.
Curso que se sugiere
implementarlo en el tercer año de cada una de estas carreras.
El diseño del curso
incluye objetivos, temas, contenidos generales para todas estas carreras y bibliografía sugerida. Asimismo objetivos, temas y contenidos específicos a ser integrados con enfoque transversal en carreras específicas.
Finalmente, la propuesta incluye objetivos, temas, contenidos y referencias bibliográficas específicos a ser introducidos, a lo largo del currículo de carreras en las áreas de Educación, Salud, Agroalimentarias y recursos naturales, y las ingenierías y Arquitectura.
La propuesta pronto será conocida formalmente por el CSUCA y por los órganos directivos de sus universidades, a fin de decidir su adopción total o parcial en las universidades públicas de la región.
Asimismo, varias universidades privadas de
la región han manifestado su interés y disposición en también adoptar la propuesta, ya sea de manera total o parcial. [ 209 ]
Actualmente la Secretaría General del CSUCA negocia con la Unión Europea y la SG-SICA el contenido que le compete de la segunda fase del proyecto PAIRCA, y allí se prevén las acciones y recursos necesarios para capacitar a los profesores universitarios de la región para la implementación de esta propuesta curricular.
[ 210 ]
7. SEXTA MESA REDONDA SOCIEDAD CIVIL E INTEGRACIÓN
7.1. Ponencia del Dr. Matthias Vogl 1
Tema: “El uso de la tecnología de la información y comunicación en el proceso de integración”.
Las tecnologías de información y comunicación para la facilitación de la integración centroamericana, refiriéndose a la experiencia europea
Las tecnologías de información y comunicación (TIC) desempeñan un papel fundamental en el proceso de la integración europea. Su uso tiene tres dimensiones principales: El acceso a la infraestructura y a las múltiples aplicaciones de las TIC, la creación de una esfera pública en Europa con la ayuda de las TIC y finalmente la aplicación de las TIC para la facilitación del gobierno-electrónico.
Este ensayo tiene el objetivo de resumir los aspectos más relevantes del uso de las TIC en Europa y después deducir de esto algunas recomendaciones que podrían ser útiles, para su aplicación en Centroamérica.
1. Las TIC y el proceso de la integración tienen una característica muy importante en común. Ambas cruzan las fronteras geográficas y culturales y facilitan la cooperación. Por un lado de forma política y por el otro de forma técnica y económica.
1
Centro de Estudios de Integración Europeos de la Universidad de Bonn, Alemania.
[ 211 ]
En este proceso se agregan mutuamente. La Unión Europea o más precisamente la Comisión Europea influye en las condiciones generales del mercado. Además la UE quiere contribuir a una mejor calidad de vida de sus ciudadanos y crear más legitimidad para el proceso político. Las TIC por su parte son un vehículo para todo esto. Facilitan una comunicación rápida, independiente de la ubicación geográfica y bastante barata, hacen procesos económicos más eficientes y con esto fomentan el crecimiento y al mismo tiempo aumentan la calidad de vida al poner a disposición servicios electrónicos. Ninguno de estos aspectos se puede realizar sin la infraestructura, el hardware, el software y los conocimientos para su mejor aprovechamiento. Solamente con la combinación de estos cuatro factores se facilita el uso óptimo de las TIC, porque sin infraestructura no hay conexión, sin hardware no hay aplicación de software y sin los conocimientos no hay una aplicación correcta.
Para conseguir este uso ótpimo y utilizar las TIC para lograr objetivos de la integración regional como crecimiento econmómico y una mejor calidad de vida, la UE ha lanzado la inciativa, “i2010 – para un sociedad de información europea hasta 2010”2, que quiere instalar un espacio europeo de información integrador, o sea, para toda la gente de Europa, con los criterios de velocidad, contentos abundantes, interoperabilidad y seguridad. Con la variedad de aplicaciones y oportunidades que existen en el uso de las TIC, estas son las prioridades que la UE ha definido. La focalización donde hay mayor valor agregado grande para la UE porque es imperativo no gastar fuerza en proyectos demasiado exigentes que no tienen perspectiva de éxito. Por eso los “estudios de impacto” hoy son casi obligatorios para toda la legislación europea por que revelan si un proyecto tiene sentido o no. Los criterios nombrados se van a explicar paso a paso durante los próximos apartados.
2. Como ya mencionado, el acceso a las TIC es una condición básica para su uso y como el objetivo es crear un espacio integrador, la UE intenta lograr la participación más alta posible. Por eso se acordó ya en 2002 la directiva de servicio
2
http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2005:0229:FIN:DE:PDF
[ 212 ]
universal3 que regula el acceso general a las TIC en toda Europa. El servicio general se define como el: “El conjunto mínimo de servicios de comunicaciones electrónicas al que todos los usuarios finales tienen acceso previa solicitud razonable, a un precio asequible y con una calidad definida, independientemente de su ubicación geográfica en un estado miembro.”
En este respecto la directiva comprende cuatro elementos básicos:
1. El acceso desde una ubicación fija para llamadas de cualquier tantito, como comunicaciones por fax y transmisiones de datos a velocidades suficientes para acceder de forma funcional a la Internet. 2. La disponibilidad de por lo menos una guía general de abonados y un servicio de información general sobre números de abonados 3. La disponibilidad de teléfonos públicos de pago. 4. Las medidas específicas para garantizar la accesibilidad y asequibilidad de los servicios telefónicos disponibles al público para los usuarios con discapacidad o necesidades especiales, o con salarios bajos.
Sobre todo el último punto es de importancia en países en vías de desarrollo pero también en Europa para garantizar la integración de todos los grupos sociales. Hay que establecer mecanismos de participación para cumplir este reto. Por eso en el cuarto punto se debería también integrar el acceso al Internet, porque hoy día es sin duda el medio de comunicación más variable e importante.
La prensa opinó que con esto, la UE hubiera establecido el derecho fundamental al Internet.
El sistema funciona como una combinación de estado y mercado. Si una prestación de los servicios en alguna región no fuera rentable, el estado puede obligar 3
http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2002:108:0051:0077:DE:PDF
[ 213 ]
a la empresa a prestarlo y el estado tendría que pagar por este servicio con el dinero de un fondo especialmente creado para esta tarea.
Los objetivos generales de la directiva están orientados a la protección de los consumidores y el ajuste de las condiciones y oportunidades, sobre todo en regiones rezagadas donde se hace necesario. Lo que cuenta es que la directiva da una garantía de equidad que podría ser reclamada.
De momento, la discusión continua centrada en la discusión de si el acceso a la banda ancha hoy también es necesaria y aunque la banda ancha todavía no cumple las condiciones para una ampliación de la directiva esto constituye todavía una problemática. Muchas regiones rurales no tienen acceso a la banda ancha. Sobre todo para las empresas esto es una desventaja competitiva. Por eso una integración sería útil para poder cumplir el criterio de “velocidad” en el espacio europeo de información.
3. Basándose en el acceso general a las TIC, es el objetivo de la UE crear una esfera pública en Europa.4 Esto es un aspecto que muchas veces se olvida si se considera el uso de las TIC.
La esfera pública en Europa es algo que existe al nivel nacional pero todavía no a nivel regional, aunque la discusión más fuerte de temas europeos, aumentaría la legitimidad del proceso político de integración dentro de las poblaciones de los países miembros. La relación entre el proceso político de integración, la creación de una esfera pública y el uso de las TIC se puede explicar como un circuito. Primero el proceso político de integración a cierto nivel causa el interés del ciudadano. Con sus competencias dadas a este nivel, la organización regional puede fomentar el uso de las TIC con sus instrumentos como lo intenta la Comisión Europea. Esto, a su vez, facilita mejores condiciones para crear una esfera pública con las TIC como vehículo y brinda más legitimidad en el proceso político de integración.5 Con más legitimad, el proceso es más democrático y puede avanzar más fácilmente con el apoyo del pueblo. 4 5
Hagen, Lutz M. (Hrsg.): Europäische Union und mediale Öffentlichkeit, Köln 2004. Deter, Pascal: Europäische Öffentlichkeit. Online-Medien als mögliche Initialzündung, Saarbrücken, 2006, pp. 24 – 26.
[ 214 ]
Pero, sin embargo, hay tres obstáculos principales en Europa respecto a la creación de una esfera pública: 1. Los pocos conocimientos y los prejuicios de los ciudadanos respecto a la UE 2. La complejidad del sistema político de la UE. 3. Los diferentes espacios culturales y los diferentes idiomas que no facilitan una audiencia europea.
La UE quiere superar estos obstáculos, con instrumentos como una política de información de la Comisión Europea. Con esta política se quiere conseguir frugalidad, cercanía e identificación con lo que hace la UE. Michael Brüggemann ha concluido que para lograr esto una política de información y comunicación debe cumplir al menos con tres condiciones.6 Debe ser una política,
1. democrática 2. efectiva 3. y europea
Cada una de estas condiciones tiene sus características, como por ejemplo un mandato político para la realización de la política de información y su definición como objetivo fundamental dentro del organismo rector. Además, transparencia y diálogo, recursos financieros, humanos y técnicos para lograr un alcance amplio de las informaciones que transmiten las TIC. La Comisión Europea aspira la creación de una esfera pública de una manera progresiva o incremental. Esto significa la penetración horizontal y vertical de la formación de opiniones de los ciudadanos sobre temas europeos. De momento la integración europea no está en el centro de los programas de televisión o radio, pásmenos aún, en los pequeños países miembros. La Comisión quiere conseguir su centralización a través de una transmisión de temas europeos de forma descentralizada. Considerando como decisiva, la explicación mutua de las diferentes actitudes nacionales y las de las instituciones europeas respecto a ciertos 6 Brüggemann, Michael: Europäische Öffentlichkeit durch Öffentlichkeitsarbeit? Die Informationspolitik der Europäischen Kommission, Wiesbaden 2008, p. 90 et sq.
[ 215 ]
temas y su colocación en el centro de los programas, periódicos etc. Aquí la cooperación de la Comisión con los medios de comunicación es muy importante para animar la emisión de temas europeos como valores y noticias sobre, conflicto, acontecimientos y otros.
Los instrumentos que tiene y que usa la Comisión para facilitar esto son: ¾ Las páginas web, como medio de comunicación más importante. Entretanto, Europa como región tiene su propio dominio. El problema es que hay una variedad de temas y una cantidad de informaciones muy amplia. Por eso una configuración más estructurada de sus páginas sería recomendable y simplificaría la filtración de informaciones y la navegación en los buscadores. ¾ Los diferentes registros de documentos, con los que la UE ha creado mucho más transparencia que es un desarrollo positivo también para la ciencia porque se pueden seguir todos los procesos de decisión. ¾ El Europe Direct que es un servicio en línea y de teléfono para responder preguntas de ciudadanos acerca de la UE y el proceso de integración. ¾ Algunas plataformas como portales de discusión, que se llaman “Debate Europe” / ”Your voice in Europe”
donde los ciudadanos pueden participar en foros, blogs,
discusiones y compartir sus ideas con otros. ¾ Las Subvenciones. Aquí la Comisión ofrece dinero a emisoras de televisión nacionales para reportajes o documentaciones acerca de la UE o del proceso de integración. La Comisión no prescribe el contento o el tema concreto. Solo debe ser un tema europeo.
Además hay una gran cantidad de información independiente acerca de la integración regional.
[ 216 ]
En resumen, el déficit de comunicación de la UE, que sin duda todavía existe, puede ser reducido reforzando el uso de las TIC. La combinación de información y la oportunidad de participación en línea son necesarias en este respecto. El ciudadano debe sentirse afectado por los temas europeos que están transitando por medio de las TIC. La combinación entre contenidos abundantes, estructurados y profundos; y una transmisión moderna y variable debe causar interés al proceso de la integración.
4. Este capítulo se dedica al gobierno electrónico, que es el término para el uso de las TIC con el objetivo de mejorar la calidad de vida y de fomentar crecimiento económico en una cierta región. El plan de acción de la UE en este respecto tiene 5 premisas7: ¾
Gobierno electrónico inclusivo El objetivo aquí es que ningún ciudadano debe quedarse atrás y todos los grupos sociales deberían ser incluidos. El plan de acción quiere que en Europa exista una garantía de acceso a diferentes servicios y a la educación en el uso de las TIC. Además define el problema que muchas pequeñas y medianas empresas todavía no sacan provecho del uso de las TIC. Por eso la UE quiere informar de las ventajas y facilitar las condiciones para su uso. La Comisión apoya iniciativas nacionales, por ejemplo con dinero de los fondos. Se aplica muchas veces el instrumento de gasto compartido. Esto significa que la Comisión contribuye la mitad del dinero y la administración o el socio respectivo tiene que financiar la otra mitad. La UE usa esto para facilitar innovación y cooperación. Además la Comisión se encarga de estudios sobre las necesidades y la aplicabilidad de las TIC en Europa.
Si ahora un grupo individual no tiene acceso a las TIC y por eso no puede participar en la vida social u económica, debe ser la tarea del estado también con apoyo de la organización regional de garantizarlo. Si el mercado satura las necesidades y no presta por ejemplo el acceso al Internet en una cierta región, el 7
http://ec.europa.eu/information_society/tl/soccul/egov/index_en.htm - para todas informaciones acerca de este tema.
[ 217 ]
estado debe al menos facilitar el acceso al Internet utilizando ordenadores en las administraciones locales o posiblemente a través de la instalación de ciber-cafés con acceso gratuito. Así se puede fomentar el principio de “inclusión” que la UE quiere conseguir en su plan de acción. Pero, donde hay ordenadores para participar en ciertos servicios en línea, se necesita también gente que asesore en el uso correcto al ciudadano. Todo lo anterior se refiere también sobre todo a países en vías de desarrollo. ¾
Eficiencia y eficacia
La premisa “eficiencia y efectividad” incluye la eliminación de colas en oficinas administrativas por gran cantidad de trámites, si éstos se pueden hacer de la casa de forma más rápida y más confortable para el usuario. El objetivo de la UE aquí hasta 2012 es el de reducir de esa manera los gastos administrativos hasta en un cuarto. Esto significaría un ahorro de 150€ por contribuyente lo que se puede invertir en otro sector o en I+D.
Respecto a la eficiencia es importante fomentar entre los países regionales las mejores prácticas y el aprendizaje entre los delegados responsables para las TIC dentro de los países miembros. Aprender del otro es algo muy efectivo. Es claro que no todos mecanismos funcionarán en todas regiones, pero muchas veces es una ganancia. ¾
Más servicios
De la eficiencia y eficacia se puede hacer directamente un enlace a los servicios. Hay 20 servicios que la UE ha definido como servicios principales que las administraciones de los países miembros deberían disponer8.
8
http://europa.eu/rapid/pressReleasesAction.do?reference=IP/06/875&format=HTML&aged=1&language=DE&guiLangu age=en
[ 218 ]
Para los ciudadanos: -
Impuesto sobre la renta
-
Búsqueda de empleo -
Prestaciones sociales
-
Documentos personales
-
Registro de Vehículos
-
Permiso de construcción
-
Anuncio policial
-
Matricula en la universidad
-
Declaración de cambio de domicilio
-
Servicios en el sector sanitario
Para empresas: -
Impuesto de sociedades
-
Impuesto sobre el valor agregado
-
Registro de una nueva compañía
-
Transmisión de datos a las oficinas de estadísticas
-
Declaración de aduana
-
Permisos relacionados con cuestiones ambientales
-
Contratación y compras públicas
Asequibilidad de los servicios en línea: en octubre 2004 (violeta) y Abril 2006 (azul)
[ 219 ]
Respecto a la contratación pública la UE tiene como el objetivo que para el año 2010 el 100 % de la contratación pública estará disponible en forma electrónica, alcanzando el uso real del 50%.
Si por ejemplo una empresa polaca quiere participar en una contratación pública en Alemania, la administración local o regional alemana debe aceptar y poder leer la firma electrónica, y el formato de datos de todos los documentos que contiene la oferta de la empresa polaca. Para esto una interoperabilidad inter-europea es necesaria. ¾
“Key enabler”
Esta interoperabilidad es uno de los “key enablers”, o facilitadores del uso efectivo de las TIC para conseguir los objetivos nombrados anteriormente. Se refiere sobre todo a la identidad electrónica y el formato de datos y diferentes programas o diferentes versiones de programas que se usan en el tráfico comercial entre empresas, entre empresas y administraciones y entre administraciones de los diferentes países miembros. Aquí la Comisión quiere facilitar una aceptación mutua entre los países miembros y ha creado grupos de trabajo discutir como lograrlo.
Otro facilitador muy importante es la seguridad, porque con la variedad de oportunidades y aplicaciones hay también un gran peligro de manipulación, se pueden mencionar ataques a diferentes páginas de ministerios, bancos e universidades. La Comisión apoya I+D respecto a la seguridad de las TIC para evitar daño. ¾
Participación electrónica
La última premisa es la facilitación de participación en línea que quiere fomentar la conexión de ciudadanos con la política y el proceso de integración para facilitar un debate intensificado. Como ejemplo tenemos entre otros, las plataformas “Debate Europe” y “Your voice in Europe”. No obstante, el ejemplo más conocido y al mismo [ 220 ]
tiempo más avanzado de participación electrónica es el sufragio en línea. Durante las elecciones europeas en 2009, se votó por la primera vez por Internet en Estonia. Es un modelo para el futuro, porque este proceso, tiene el potencial de fomentar la motivación de votar.
Las ventajas del uso de las TIC siguiendo las 5 premisas se aclaran directamente: Reducción de burocracia, porque todo se hace con el ordenador. Ahorro de gastos y tiempo con más velocidad y efectividad en los procesos y con todo esto el fomento de crecimiento a consecuencia de ventajas competitivas y una mejor calidad de vida a consecuencia de servicios confortables. Con ese motivo la UE tiene la tarea de implementar todas sus premisas y al mismo tiempo informar al ciudadano de todas las oportunidades existen.
Aparte de las premisas hay otros sectores donde el uso de las TIC puede desempeñar un papel fundamental. La cultura, por el ejemplo de librerías digitales, el intercambio en general con bancos de datos y plataformas en línea en varios sectores y sobre todo la educación con el aprendizaje basándose en el uso de las TIC. 9 El uso de las TIC transforma la manera de aprender con la aplicación de fotos, de secuencias y otros instrumentos virtuales y hace contextos más fáciles de entender para todas edades, independientemente de los conocimientos previos. Sin embargo, aquí es muy importante de empezar muy temprano. Las TIC no solo mejoran la transmisión de contenidos de aprendizaje sino también los conocimientos de aplicación. Esto a su vez influye de manera positiva la educación de niños y jóvenes.
4.¿Cuáles de todas estas experiencias de Europa, pueden ser recomendables para Centroamérica? Tratamiento y la discusión más intensiva del tema al nivel regional, compromiso asumido además, en la Cumbre Extraordinaria de los Jefes de Estado del SICA en 2006: 9
http://ec.europa.eu/information_society/tl/edutra/inno/index_en.htm
[ 221 ]
“Reconocer que el sector de las tecnologías de la Información y la Comunicación (TIC) es estratégico para el desarrollo de una Sociedad de la Información, en ese sentido, apoyar a la Comisión Técnica Regional de Telecomunicaciones de Centroamérica (COMTELCA) como la institución regional responsable por la promoción de la integración y el desarrollo de dicho sector a nivel regional, instruyéndola para que presente una propuesta de plan de trabajo que posibilite el acceso universal a las nuevas tecnologías y contribuya a reducir la brecha digital”.10
Dos cosas en este sentido son muy importantes: Primero la determinación de objetivos e instrumentos al nivel centroamericano. Aquí se tiene con los planes de acción eLAC 2007 y 201011 y con el plan de acción del grupo de trabajo centroamericano sobre gobierno electrónico de 200312 ya un marco general de orientación que contiene muchas iniciativas que corresponden a lo de este ensayo. Pero, al menos tan importante es la actualización y evaluación continua de los objetivos definidos, y la discusión de como mejorar la situación. Europa como modelo aquí tiene una cultura de discusión y de intercambio, coordinado por la Comisión que integra todos los grupos de interés.
La segunda recomendación es de establecer al nivel regional la garantía al acceso a las TIC, ajustado a la situación de Centroamérica con un marco temporal más extenso y sobre todo con iniciativas para la gente o las regiones perjudicadas que se debería sobre todo referir al uso del Internet. Es indispensable que haya una voluntad política de todos países de trabajar juntos para cumplir los objetivos. Aunque hubiera problemas en Europa también, estas condiciones existenten en general en la UE. A pesar de negociaciones duras, casi siempre finalmente hay la disposición de hacer compromisos. Además la Comisión es una institución fuerte, independiente y con un cometido europeo y con influencia a la política nacional. El papel de la Comisión respecto a las TIC es una mezcla entre legislador como con la 10
http://www.sieca.org.gt/site/VisorDocs.aspx?IDDOC=Cache/17990000000977/17990000000977.swf http://www.eclac.org/socinfo/elac/default.asp?idioma=IN 12 http://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/un/unpan017951.pdf 11
[ 222 ]
directiva servicio universal y donador de impulsos con los diferentes planes de acción en el marco de la estrategia de Lisboa.
1.
Especialmente en este contexto es muy importante para Centroamérica
fortalecer plataforma institucional, como lo requiere también la 1ra declaración de la Cumbre de 2006. Esta plataforma se ocupa del uso de las TIC, con el objetivo de:
1. Impulsar y desarrollar iniciativas 2. Coordinar los esfuerzos nacionales y supervisar la implementación de iniciativas regionales
3. Evaluar periódicamente el progreso Esto debe ser tarea del SICA y de la COMTELCA13 que la declaración define como institución responsable. Seguramente un aumento de la capacidad financiera y humana podría ser útil. Obviamente según la experiencia europea el establecimiento de un fondo para el fomento de las TIC sería recomendable.
4. Además Centroamérica tiene que fijar prioridades. La falta de infraestructura es el problema más grave para que la facilitación de servicios. 14 Por eso la facilitación de infraestructura y hardware en tres sectores importantes podría ser la útil. ¾
Centros de educación como institutos o universidades. Si posible también
con acceso a la banda ancha, pero primero el acceso en general es necesario. ¾
Empresas, sobre todo las PYME. Esta necesidad es evidente cuando se
ve que solo entre 20 y 30 por cientos de las PYME o menos usan aplicaciones de las TIC para mejorar su comercio y eso muchas veces porque ni siquiera conocen las oportunidades, que existen o porque es demasiado caro.15 Aquí la política también podría intervenir. 13
http://www.comtelca.org/ http://207.42.179.84/documentos/e-government-2008.pdf 15 http://www.idrc.ca/openebooks/214-7/ - El libro electrónico es también una conquista positiva de las TIC. 14
[ 223 ]
¾
Administración (local, regional). Por un lado para los procesos de gestión
interno y por el otro lado para el ciudadano.
Respecto a la implementación de ciertos proyectos, parece muy importante identificarlos como proyectos regionales. La gente debe sentir el valor agregado de la integración regional. Eso todavía es un problema en Europa. Hay muchas cosas que no existirían sin el dinero y sin las ideas de la UE pero el pueblo no lo sabe. Solo piensa en la burocracia de la UE y en sus rasgos negativos.
5. Proyectos en ciertos otros sectores:
Cultura: Museo virtual de la historia centroamericana Educación:
Introducción del uso de las TIC como asignatura.
Introducción de una formación común, respecto al uso de las TIC, parecido al “Xpert European Comupter Passport” Gestión de catástrofes naturales16: Banco de datos con los recursos humanos y materiales para la gestión de catástrofes naturales para la ayuda mutua.
6. El SICA podría también ofrecer foros en línea y blogs sobre la integración regional con la posibilidad de participar para aumentar los conocimientos, reducir la complejidad y crear más cercanía respecto a la integración regional en la población. El “SICA@ e-servicios”17 ya es un desarrollo positivo pero solamente entre los instituciones del SICA y sin acceso individual y libre al Extranet18. Entonces se queda una cosa más exclusiva que inclusiva, aunque la página web del SICA está bastante bien estructurada y también hay acceso a los documentos.
7 Faltando a veces la voluntad política, la sociedad civil, las fundaciones, las ONG´s y universidades son aún más importante para la promoción de las TIC. Ya existen proyectos también con ayuda de la UE y su programa @LIS. Las TIC entonces 16
http://www.sica.int/busqueda/Noticias.aspx?IDItem=39246&IDCat=3&IdEnt=22&Idm=1&IdmStyle=1 http://www.sica.int/sica/e_services.aspx?IdEnt=401 18 www.sica.int/busqueda/busqueda_archivo.aspx?Archivo=odoc 17
[ 224 ]
ofrecen también la oportunidad de integrar las organizaciones de la sociedad civil. La creación de plataformas en varios sectores para fomentar el intercambio sería una medida de apoyo.
En general el intercambio de informaciones, de métodos etc. en el sentido del las mejores prácticas y las lecciones aprendidas siempre ayuda a entender el otro y de adquirir sus buenas ideas. Hay que conseguir una competencia de ideas. Aquí las TIC pueden ayudar mucho para mejorar el intercambio.
6.En resumen es importante notar que Centroamérica tiene algunas ventajas que no se debe abandonar. Centroamérica tiene una misma lengua y una misma identidad cultural en comparación con Europa. Se puede usar esta ventaja para la coordinación regional de iniciativas para el uso reforzado de las TIC. Con estas características parece realista no solo una aceptación mutua pero también una armonización de las aproximaciones políticas.
Las TIC contribuyen al crecimiento, a la transparencia democrática, a la participación, así como a una mejor calidad de vida. Parece que este facto es reconocido. Sobre todo en estos sectores importantes, la organización regional debe demostrar la capacidad de actuar para aumentar su aceptación en la población e impulsar el proceso de la integración. Por eso la facilitación del uso de las TIC es tan importante y contribuye a una integración más intensiva. Es un camino progresivo pero fructífero.
[ 225 ]
7.2.
Ponencia de la Dra. María Belén Olmos Giupponi.1
Tema: “Seguridad democrática y derechos humanos”.
i.
Introducción
La democracia se halla presente en el actual orden internacional y, con independencia de los diversos significados que se le puedan atribuir, hay que coincidir en que “la démocratisation a des répercussions importantes sur le droit international contemporain”2. En el orden internacional se ha producido el reconocimiento amplio de la democracia como “valor político (...) generalmente aceptado, asumido y promovido por la comunidad internacional”, aunque no puede decirse que lo sea con carácter de principio fundamental o estructural de Derecho Internacional3.
A su vez y a nivel universal, se ha ido afirmando cada vez más la estrecha y profunda vinculación entre democracia y derechos humanos en el seno de la Comunidad Internacional. A nivel regional, diversas han sido las manifestaciones jurídico-políticas sobre el binomio democracia y derechos humanos, el cual se ha ido configurando como un elemento central de la integración no sólo en Europa, sino también en la integración subregional latinoamericana y caribeña. El propósito del presente trabajo es el de ofrecer una visión comprensiva de la interrelación entre democracia y derechos humanos en la integración. En primer lugar 1
Profesora de Derecho Internacional y Comunitario de la Universidad Rey Juan Carlos de España. J. A. Pastor Ridruejo, Cours général de droit international public, R.C.A.D.I., 1998, p. 303. Este autor se mantiene aún prudente en relación con los efectos del principio de la democracia en el orden internacional, como cabría deducir cuando afirma que “la valeur démocratissation reencontré des résistances et des limites importantes chez certains Etats. Bref, la democratissation ne trouve q’une possibilité de réalisation incomplète et peu satisfaisante dans le droit international cotemporain”, ibid., p. 305. 3 Cfr., C. R. Fernández Liesa, Democracia y Desarrollo en el Ordenamiento Internacional, El Desarrollo y la Cooperación Internacional cit., p. 191. Vid., también, para observar el valor de la democracia en el orden universal: B. Boutros- Ghali, L’ONU et l’impératif de démocratisation, H. Gros Espiell Amicorum Liber, Bruselas, 1997, pp. 117 ss. 2
[ 226 ]
se aborda el análisis de la cuestión a nivel universal. En segundo lugar, se examina la integración latinoamericana-caribeña a la luz de la interrelación entre democracia y derechos humanos. En tercer lugar, se estudian los alcances de la seguridad democrática y derechos humanos en la integración centroamericana.
ii. La relación entre democracia y derechos humanos a nivel universal
En su conceptualización contemporánea, la democracia se haya estrechamente unida al respeto de los derechos humanos, por cuanto determinado régimen político no puede ser calificado como democrático si en el seno del mismo se producen violaciones graves y sistemáticas de los derechos humanos4. Se puede sostener, con C. Escobar Hernández, que “al menos resulta posible encontrar un ámbito en el que la proyección de valores democráticos resulta incuestionable: la progresiva potenciación de los sistemas internacionales de promoción y protección de los derechos humanos, y la más lenta, pero no por ello menos intensa, infiltración del componente de derechos humanos en los distintos ámbitos de la actividad internacional”5.
Es así que la democracia, tal como lo señala D. Beetham, comprende, en la actualidad, como uno de sus componentes, el reconocimiento y respeto de los derechos civiles y políticos y, asimismo y en igualdad de rango, el de los derechos económicos, sociales y culturales6. Para comprender, en todos sus efectos, estos dos aspectos en su conjunto habría que delimitar el contenido de los mismos en el orden internacional, algo que no resulta posible en este trabajo de investigación; por esto, nos parece de interés detenernos, de manera específica, y anotar que, en ámbitos jurídicos regionales, han cobrado vigencia legitimismos democráticos que ponen el acento en la identificación 4
Como se ha dicho “podemos resaltar que, quizá, sea el sector relativo a la protección de los derechos humanos donde la vinculación democracia-paz-desarrollo y derechos humanos hace que todos estos valores hayan adquirido un mayor significado o, por lo menos, que se proyecten con mayor intensidad; y que, de esta manera, se aprecie que no será posible prescindir del análisis de los mismos en los estudios jurídicos en torno al significado y funciones del ordenamiento jurídico internacional”, C. M. Díaz Barrado, El derecho internacional del tiempo presente, Madrid, 2005. 5 C. Escobar Hernández, Unión Europea, Democracia y Derechos humanos, La Unión Europea ante el siglo XXI: Los retos de Niza, A.E.P.D.I.R.I, Madrid, 2003, p. 25. 6 D. Bentham, Democracy and Human Rights, p. 94.
[ 227 ]
de los derechos constitutivos de la democracia. En particular, por lo que a nosotros nos interesa, en el sistema interamericano de reconocimiento y protección de los derechos humanos se ha expresado la clara vinculación que se establece entre derechos y sociedad democrática, como criterio de interpretación de la identificación de los límites de los derechos reconocidos en el Pacto Interamericano de Derechos Humanos. En este sentido, la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha indicado que “el concepto de derechos y libertades y, por ende, el de sus garantías, es también inseparable del sistema de valores y principios que lo inspira. En una sociedad democrática, los derechos y libertades inherentes a la persona, sus garantías y el Estado de Derecho constituyen una tríada de cada uno de cuyos componentes se define, completa y adquiere sentido en función de los otros”7.
En el sistema interamericano, la Organización de Estados Americanos ha establecido mecanismos para la defensa hemisférica de la democracia. De este modo, se ha ido pergeñando una “doctrina democrática” que reafirma la democracia y el respeto a los derechos humanos como elementos constitutivos de esta Organización 8. Cabría recordar, entonces, que, durante el vigésimo Primer Período Ordinario de Sesiones de la Asamblea de la Organización, celebrado en Santiago de Chile en 1991, se adoptó el denominado “Compromiso de Santiago”, en el cual se expresó la defensa de la democracia representativa como “forma de gobierno de la región”, declarando la Organización “su compromiso indeclinable con la defensa y promoción de la democracia representativa y de los derechos humanos de la región”, teniendo como objetivo el de “promover la observancia y defensa de los derechos humanos” 9. En dicha ocasión se aprobó, como se sabe, la Resolución 1080 sobre Democracia Representativa, con base en una iniciativa presentada por la República Argentina, que establece, de manera concreta, mecanismos de acción en el caso de “interrupción 7
C. R. Fernández Liesa, Democracia y Desarrollo cit. p. 192. Aunque no debemos olvidar, como se ha dicho, que “es bien sabido que el sistema interamericano se ha debatido entre los principios de la democracia representativa, entendido como derecho del pueblo, y el derecho de no intervención, entendido como derecho de los Estados. El primero encarece la dignidad humano y es un valor emergente del Derecho internacional; el segundo es un vector tradicional de este ordenamiento jurídico (…)”, J. Roldán Barbero, La Carta democrática interamericana aprobada el 11 de noviembre de 2001 por la Asamblea General de la OEA, R.E.D.I., 2002, 1, p. 459. 9 O.E.A. Documentos Oficiales (cursiva añadida). 8
[ 228 ]
brusca o intempestiva del proceso político institucional democrático” en un Estado miembro. En este supuesto la Organización debe brindar una respuesta rápida por medio de la Asamblea General o de la Reunión de Ministros de Relaciones Exteriores, quienes serán los encargados de decidir las medidas a adoptar de conformidad con la Carta de la Organización y el derecho internacional público10.
Algún tiempo después, en 1992, en Washington, se precisaron los términos de dicha resolución a través del Protocolo de Washington, al consagrarse en el mismo que “cuando un Miembro de la Organización cuyo gobierno democráticamente constituido sea derrocado por la fuerza podrá ser suspendido del ejercicio del derecho de participación en las sesiones e la Asamblea General, de la Reunión de Consulta, de los Consejos de la Organización y de las Conferencias Especializadas, así como de las comisiones, grupos de trabajo y demás cuerpos que se hayan creado”. En la Declaración de Managua, que data de 1993, se acentuó el ámbito de las acciones preventivas para preservar la democracia, dándose apoyo a la Unidad para la Democracia (UPD), creada por decisión de la Asamblea General en 1990, encargada de actividades de información, investigación, educación, apoyo institucional y a los procesos electorales11.
En síntesis y si bien se ha afirmado anteriormente que “no existe un principio democrático calificable de estructural en el orden jurídico internacional”, el principio de respeto a la democracia y su correlato necesario, el de defensa hemisférica de la misma, ha sido consagrado ampliamente en los instrumentos jurídicos regionales del 10
Sobre este tema cabría consultar el artículo de A. Bruno Bologna, La Democracia y la Organización de Estados Americanos, Revista Relaciones Internacionales, nº 5, La Plata, República Argentina, noviembre, 1995. También se puede consultar el trabajo de H. Díaz Hugo, Algunas reflexiones sobre la legitimidad democrática y el cuadro de sanciones de la Organización de Estados Americanos (OEA), en La condicionalidad en las Relaciones Internacionales: sirve para la protección de los derechos humanos, Instituto Latinoamericano de Servicios Legales Alternativos –ILSA-, Bogotá, 1996. 11 Sobre democracia y su vinculación con los derechos humanos en el ámbito de la OEA, pueden destacarse los siguientes documentos: “Programa de Apoyo para la Promoción de la Democracia” (AG/RES. 1063(XX-0/90), “Declaración de Montrouis: Una Nueva Visión de la OEA” (AG/Dec.8 (XXV-0/95). Así también puede consultarse la página de la Unidad para la Democracia: http://www.upd.oas.org.
[ 229 ]
continente americano12, bien sea a través de la reforma de la Carta de la OEA, como en las declaraciones e instrumentos adoptados en el seno de los espacios de dimensión subregional13. Pero lo realmente importante para nosotros es que dicha afirmación se hace en el marco de la estrecha vinculación de la democracia con la materia concerniente al reconocimiento y protección de los derechos humanos.
En este sentido, resulta de interés constatar cómo en la Carta interamericana sobre el compromiso democrático, adoptada el 11 de septiembre de 2001 una de las tres partes iniciales se denomina, precisamente: “La democracia y los derechos humanos”, con lo que se satisface lo establecido en el Preámbulo de la misma cuando se afirma que “la promoción y protección de los derechos humanos es condición fundamental para la existencia de una sociedad democrática, y reconociendo la importancia que tiene el continuo desarrollo y fortalecimiento del sistema interamericano de derechos humanos para la consolidación de la democracia”.
La Carta pone de manifiesto la vinculación entre democracia e integración, al señalar que “la solidaridad y la cooperación de los Estados americanos requieren la organización política de los mismos sobre la base del ejercicio efectivo de la democracia representativa y que el crecimiento económico y el desarrollo social basados en la justicia y la equidad y la democracia son interdependientes y se refuerzan mutuamente”, indicando la Carta, además como hemos señalado, que “(...) la promoción y la protección de los derechos humanos es condición fundamental para la existencia de una sociedad democrática (...)”.
12
Y ello sin olvidar, como muy bien se ha señalado que “esta incipiente proyección de la democracia y los valores democráticos en el sistema internacional no se produce de forma generalizada y uniforme. (….) no cabe duda de que los valores democráticos, directamente vinculados con los derechos humanos, hacen su aparición en el seno de las Organizaciones internacionales y, muy especialmente, en las organizaciones regionales europeas”, (C. Escobar Hernández, La unión Europea, Democracia y derechos humanos cit., pp. 25-26), a lo que habría que añadir que esto también sucede en el marco de la OEA, ya que es verdad que “al margen de la evolución experimentada por el sistema específico de protección de los derechos humanos, la democracia representativa, como sistema de gobierno, ha ido ganando enteros en el ordenamiento interamericano, así como en otros mecanismo s regionales y subregionales”, J. Roldán Barbero, La carta democrática interamericana cit., pp. 460-461. 13 C. M. Díaz Barrado, Iberoamérica ante los procesos de integración cit., p. 43.
[ 230 ]
En diversas partes del articulado de este instrumento existen más referencias a los derechos humanos. Así, en el artículo 3 se establece que “son elementos esenciales de la democracia representativa, entre otros, el respeto a los derechos humanos y las libertades fundamentales...”, y manifestándose, de manera específica, que “la democracia es indispensable para el ejercicio efectivo de las libertades fundamentales
y los derechos humanos, en su carácter, universal, indivisible e
interdependiente, consagrándose en las respectivas constituciones de los Estados y en los instrumentos interamericanos e internacionales de derechos humanos” y resaltando, de manera específica, el ejercicio “pleno y eficaz” de los derechos de los trabajadores.
En definitiva, cabe extraer dos conclusiones: Por un lado, la democracia se ha ido configurando progresivamente como un “principio” en el orden jurídico internacional y, aunque todavía no haya alcanzado la madurez suficiente, se aprecia, con nitidez, una clara tendencia a la afirmación general del mismo 14. Por otro lado, los ámbitos regionales, y en particular el continente americano, han contribuido a reforzar esta tendencia y a considerar que la democracia es un elemento y condición imprescindible para el desarrollo de la cooperación e integración entre los Estados. Todo ello acontece, además, tanto en el plano universal como en el plano regional americano mediante el establecimiento de la estrecha vinculación entre democracia y derechos humanos.
Luego de décadas de gobiernos autocráticos, un nuevo paradigma de democracia pareciera emerger en América Latina. En ese sentido, G. O’Donnell dentro del concepto régimen democrático, resalta el rol que en la teoría democrática contemporánea cumplen como agente dentro del desarrollo humano y la relación entre democracia y derechos humanos15. Desde esta perspectiva, la enorme inequidad social que acusan las brechas sociales existentes constituye uno de los principales 14
Por todos, para ver la evolución a este respecto, J. Roldán Barbero, Democracia y Derecho internacional cit. 15 G. O’Donnell, “Democracia, Desarrollo Humano y Derechos Humanos”, en Democracia, Desarrollo humano y Ciudadanía, pp. 25-147, Buenos Aires, 2003.
[ 231 ]
problemas que deben encarar las democracias latinoamericanas. Como indica F. Carrillo Flores “es innegable que la inequidad, la desigualdad y la pobreza constituyen el mayor obstáculo para la consolidación democrática” 16. Por ello, el principal desafío de las democracias consiste en garantizar la igualdad real de los ciudadanos, fortalecer su participación y las oportunidades económicas. Hay un cambio político sobre las concepciones acerca de la democracia a nivel estatal, que se ve transpuesto también al interior de los procesos de integración.
ii. Democracia, derechos humanos e integración
En lo que se refiere a la integración latinoamericana, la relación entre democracia y derechos humanos posee especial relevancia, ya que la democratización de América Latina y del Caribe en el decenio de los noventa propició el surgimiento de nuevos acuerdos de integración, como es el caso del Mercosur, y la renovación de procesos de integración emprendidos en decenios anteriores. O. Oszlak acertadamente ha puesto de manifiesto que “la integración regional en América Latina cobró particular impulso sólo después que los países que integran la región lograron construir sistemas democráticos relativamente estables y poner en marcha profundos procesos de ajuste y reforma del Estado”17.
El examen de la práctica de la integración permite observar que, durante el decenio de los noventa, los Estados de América Latina y el Caribe asumieron compromisos bilaterales, trilaterales y subregionales, adaptando los acuerdos preexistentes para hacerlos compatibles con una política de apertura y profundizando, y señalando, así, “los vínculos en áreas que van más allá de lo estrictamente
16
F. Carrillo Flores, Gobernabilidad, inclusión democrática y lucha contra la desigualdad, ponencia presentada en el IX Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Madrid, España, 2 - 5 Nov. 2004. 17 O. Oszlak, Estados capaces: Un desafío de la integración, Ponencia presentada Ponencia presentada para el Seminario-Taller “La Función Pública Nacional y la Integración Regional”, organizado por el Centro de Formación para la Integración Regional (CEFIR), Montevideo, 1996 extraído de: http://www.top.org.ar/Documentos/OSZLAK%20Oscar%20Estados%20capaces.pdf.
[ 232 ]
comercial”18. Este resurgimiento ha sido calificado como un modelo de “carácter pragmático, abierto y heterodoxo”, en el sentido de constituir una integración “más ambiciosa y profunda”, con metas realizables a corto plazo, y compatible con otras “iniciativas menos ambiciosas pero más amplias geográficamente” con objetivos a ser alcanzados en el largo plazo, como el Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA) o la Zona de Libre Comercio de América del Sur (ALCSA) propuesta por Brasil, lo cual se contrapone a los modelos “ortodoxos y excluyentes del pasado”19. A través del establecimiento de esta nueva modalidad de integración en la región se ha logrado diseñar, en todo caso, “un sistema institucional latinoamericano-caribeño” más centrado en los procesos subregionales. En efecto, es en el seno de estos procesos de integración donde se observan con mayor nitidez los cambios señalados.
Esta nueva proyección de la integración latinoamericana y caribeña que se ha plasmado en la adopción de instrumentos políticos y jurídicos en casi todos los ámbitos y dimensiones que perfilan la integración20 y ha supuesto que comiencen a abordarse, de manera directa o indirecta, las cuestiones referentes al reconocimiento y protección de los derechos humanos en el seno de cada uno de los acuerdos, esquemas o procesos de integración. El tratamiento de estas cuestiones se efectúa en este nuevo contexto normativo e institucional determinado por la democratización21.
18
SELA, Guía de la Integración de América Latina y el Caribe 1999, versión electrónica disponible en: http:// www.sela.org. 19 Cfr., J. Grandi, Déficit democrático y social en espacios integrados, documento del Cefir, disponible en: http:// www.cefir.org.uy, (cursiva añadida). 20 Lo que ha sucedido, de manera significativa en los espacios subregionales, ya que, como se ha dicho, “en el caso de la integración subregional, las dos últimas décadas mostraron un gran dinamismo y desarrollo institucional, aunque todavía quede mucho camino por recorrer en el plano de la institucionalización, especialmente para asegurar una mejor articulación y vinculación entre los foros consultivos y las instancias de toma de decisiones. El escenario subregional no agota la demanda por ámbitos de coordinación e integración mayores a los nacionales”, Líneas de acción y bases de un programa regional cit. 21 Como se ha indicado “más allá de cualquier consideración teórica sobre la institucionalidad de la integración, después de una larga experiencia de más de cuarenta años acumulada en diversos esquemas subregionales y regionales, nuestra región posee un conjunto de lecciones prácticas que son de gran utilidad para evaluar la funcionalidad de diversas estructuras institucionales a la luz de nuestras propias características políticas, sociales, económicas y culturales. Por lo tanto, es crucial profundizar el estudio de los efectos que las diversas estructuras institucionales han generado en el desarrollo de los distintos ámbitos de integración subregional en nuestra región. Es particularmente relevante analizar los nuevos desarrollos institucionales que se han producido durante la década del noventa, la cual ha sido testigo de un avance significativo de la integración
[ 233 ]
Ahora bien, con todos los matices que se quiera, estimamos que la afirmación del “principio democrático” y el objetivo del desarrollo social se constituyen en fundamentos de la integración latinoamericana y caribeña, en el seno de los cuales, y en perfecta armonía con ellos, se formulan y expresan las cuestiones concernientes a los derechos humanos. A decir verdad, la democracia, la paz, el desarrollo y los derechos humanos22 se han constituido en valores de la comunidad internacional contemporánea que han penetrado, de manera intensa, en el surgimiento, revitalización y profundización de los esquemas de integración en los que participan los Estados latinoamericanos y caribeños y que, de alguna forma, se deben entender como principios inspiradores de los mismos.
A comienzos de los noventa, los compromisos integracionistas sufrieron una aceleración en su desarrollo no sólo desde la perspectiva comercial, sino que, en ese mismo período, “el tema social pasó a formar parte de los nuevos esfuerzos de profundización y reestructuración de las modalidades de integración que habían venido imperando desde los años sesenta”. La integración estaría atravesando una fase subsiguiente en la que el objetivo central sería lograr una integración con equidad y con proyección positiva en las sociedades de los Estados involucrados23. Por esto, se han suscrito convenios dirigidos al reconocimiento de derechos humanos. Los nuevos regímenes democráticos de los Estados de Latinoamérica y el Caribe trajeron consigo la necesidad de desarrollar otras dimensiones de los procesos de integración, diferentes a la económica y a la política, tales como la dimensión social en la totalidad de la región, muy especialmente a nivel subregional. Este salto cualitativo se ha visto acompañado de reformas y modificaciones organizacionales, de asignación de nuevas funciones, de creación de nuevos ámbitos institucionales intergubernamentales, en algunos casos, con características –comunitarias-”, Institucionalidad e integración en América Latina y el Caribe (SP/CL/XXVI. /Di nº 6-2000), octubre 2000. 22 Como lo ha indicado C. M. Díaz Barrado, “la aparición de determinados valores tales como la paz, el desarrollo, los derechos humanos y la democracia estarán, sin duda, presentes en la configuración del sistema jurídico internacional en los próximos años”, El Derecho Internacional del Tiempo presente, Madrid, 2003. Vid., a este respecto, N. Valticos, Idéal o ideaux dans le monde actuel: la paix, le développment, la démocratie, Home. B. Ghali, Bruselas, 1998, pp. 1405-1416; I. F. Shihata, Démocratie et développpment. A propos de la notion de démocratie durable, ibid., pp. 1369-1382. Desde una perspectiva concreta, E. V. Iglesias, Paz, Desarrollo y Democracia: el camino de América Latina, ibid., pp. 1173-1179. En el ámbito de los derechos humanos: A. A. Cancado Trindade, El derecho internacional de los derechos humanos al alba del s. XXI, Cursos Euromediterráneos Bancaja de Derecho Internacional, vol. III -1999. 23 Cfr., T. Pulgar, La proyección social de la integración cit.
[ 234 ]
y la dimensión de seguridad. En este aspecto se señala como efecto positivo una mayor participación de los diversos sectores de las sociedades en el proceso de integración. Por esto, ha sido puesto de relieve que “son tantas las facetas de la integración y tan diversas sus temáticas que difícilmente puede concebirse la integración como un momento, como un objetivo concreto, definible y tangible. La integración supone un proceso anterior en el que se logran metas en distintos momentos temporales y en distintas dimensiones”24.
En concreto, el SICA ofrece un ejemplo claro de esta concepción amplia de integración. En efecto, la Declaración de Nicaragua sobre la Unión Centroamericana, de 2 de septiembre de 1997, sostiene que “Centroamérica es una Comunidad política, económica, social y cultural” que “constituye una unidad geográfica y ecológica indivisible, cuyos pueblos y naciones representan una extraordinaria diversidad cultural y étnica, con una lengua e historia común”25.
Como decimos, durante mucho tiempo, la integración fue reducida a su significado económico, aunque la revitalización del proceso ha identificado otras dimensiones de la integración, rescatando la importancia y necesidad de un diseño político del proyecto colectivo. Lo que subyace aquí es el reconocimiento de la integración como proceso de carácter político con un contenido económico, social y cultural, conformando un sustrato político de la integración.
En efecto, como bien se ha expresado, existe un “indiscutible trasfondo político que (...) condiciona y enmarca” al proceso de integración. La concepción de la integración como proceso político que se inserta y fundamenta en un marco democrático, basado en la concepción del Estado de Derecho,
que conduce a
fortalecer la protección de los derechos humanos. El apoyo político para la idea de la integración en América Latina se ha visto favorecido por el proceso de apertura democrática en la región. 24
A. Franco y F. Robles, Integración: Un marco teórico, Colombia Internacional, Centro de Estudios Internacionales de la Universidad de los Andes, n° 30, 1995. 25 SICA. Documentos Oficiales.
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La concepción política de la integración supone ciertas etapas y metas para los Estados en orden a constituir una verdadera unión política, entre las que se destacan
“(...) la capacidad de formación de la voluntad política, de modo de llevar
adelante la integración a pesar de los costos de la transición; (...) las facultades para reflexionar sobre la política de la integración, de modo de pensar profundamente sobre temas preferibles de la integración, mediante un aprendizaje constante; y (...) la capacidad para que la implantación sea efectiva, de modo que la integración realmente avance”26.
En este orden de ideas, reviste, asimismo, importancia la
incorporación a la dimensión política de entidades subestatales, como las divisiones estatales inferiores, cualquiera que sea su denominación, provincias y municipios.
Desde esta perspectiva, se señalan como rasgos o elementos fundamentales de la gestación del proceso político de la integración, los siguientes:“a) el proyecto político que tiende primariamente a garantizar la seguridad del medio a través de la integración política que es producto de la acción agregativa; b) el procedimiento político, que es decisivo desde el punto de vista genético del sistema, y que consiste en la adquisición del aparato especializado de mando y de coacción que politiza la sociedad dada, haciéndola traspasar el umbral de politización, umbral que no es otra cosa que el momento en que ciertos actores sociales pasan a ser actores políticos dentro de un proceso en gestación; el procedimiento político pone término al libre juego de las relaciones sociales seleccionando las conductas individuales tendientes a la realización del proyecto, y c) el proceso político que consiste en la interacción de las variables del sistema que se manifiestan en tres planos sociopolíticos, a saber, la “situación” vivida por los miembros del conjunto social, las ”actitudes” frente al poder así como las ideologías con que se pretende justificarlas y la “autoridad” política de los dirigentes”27.
El impulso recibido en el marco de la concertación política ha contribuido también a fortalecer el proceso de democratización, pues, como se ha enfatizado, los 26
Y. Ror, La conducción del Estado hacia la integración, Documento del CEFIR, disponible en: http:// www.cefir.org.uy. 27 Ibíd., p. 153.
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mecanismos que operan dentro de dicho contexto han llevado a cabo una labor de corte político en el desarrollo de las instancias de integración económica28.
En este sentido, la participación de los Estados en otros foros de carácter regional que poseen mecanismos de consulta y coordinación, como la Organización de los Estados Americanos, ha impulsado, asimismo, la concepción de una “integración política” que toma en consideración los elementos necesarios para la configuración de un espacio en el cual se sometan a regulación materias ajenas a la económica.
Pero, asimismo, el contexto político regional propició esta reconsideración de la integración en términos políticos, confluyendo ambos conceptos en el de “democracia política” que expresa la idea de que la democracia es el régimen sin el cual la integración es imposible y que evidencia que “en América Latina (...) crece el apoyo político para la idea de la integración, sobre todo entre los gobiernos que participan en el reciente proceso de apertura democrática en la región”29.
Se constata que existe una posición doctrinal, consolidada en América Latina, que coincide en afirmar que uno de los objetivos principales del proceso de integración en su conjunto es la consolidación de la democracia y el logro de la cohesión política entre los Estados miembros30. La idea de una concepción política de la integración entre los Estados latinoamericanos y caribeños ha llevado a la consolidación de un espacio de seguridad, no ya sólo en la tradicional concepción militar del término, sino con una connotación humana y democrática31. Lo cual genera, en la dimensión política, un 28
Cfr., W. Hummer, “El “Diálogo Político” y el Compromiso Democrático en las zonas de integración económica en América Latina”, en Libro Homenaje al Profesor Ernesto Rey Caro, Córdoba, República Argentina, 2002, p. 1272. 29 Cfr,. A. Tirado Mejía, Integración y democracia en América Latina y el Caribe, Documento de Divulgación INTAL Nº 1, noviembre de 1997, versión electrónica, extraído del sitio: http://www.iadb.org/intal, p. 14. 30 Ver, por ejemplo, F. Peña, New Approaches to Economic Integration in the Southern Cone, Washington Quaterly 1995, p. 115. 31 Cfr., E. Leal Sánchez, Problemas limítrofes e integración Centroamericana, en Cultura de Paz, nº. 24, 2000, pp. 39-46.
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marco de seguridad democrática integral, con los consecuentes aspectos políticos, legales e institucionales.
En otras palabras, se ha precisado que “la voluntad decidida de los Estados de crear un espacio de seguridad y estabilidad fundamenta también la creación y desarrollo de procesos de integración”32. Esta derivación se vincula con el objetivo de procurar la paz en el marco del proceso de integración, ya que en una situación vigente de paz consolidada, aún con los conflictos internos que pueden subsistir, la dimensión de la seguridad se ha ampliado y se ha dotado de un contenido más amplio que tiene implicancias en otras manifestaciones de la integración.
Desde otra perspectiva, la concepción política del proceso integrador lleva a considerar a dicho proceso como un medio de pacificación, vale decir “integrar como forma de pacificar”, lo que se verifica en las declaraciones de zona de paz de los territorios conformados por los Estados miembros. En este caso, podemos recordar cómo la paz ha sido el elemento primordial para el relanzamiento de la integración centroamericana, un área, como se conoce, sometida a conflictos en los años pasados, de tal modo que, en este caso, la paz está en las esencias de la integración centroamericana33.
Las implicancias de la concepción política se dejan notar, asimismo y en segundo término, en la faz institucional del proceso. Los órganos más relacionados con la dimensión política son, con toda seguridad, los parlamentarios, cabiendo citar, entre ellos, el Parlamento Andino y el Parlamento Centroamericano34. Como tales, 32
C. M. Díaz Barrado, Iberoamérica ante los procesos de integración cit., p. 41. C. M. Castillo, Integración económica de Centroamérica en la siguiente etapa: problemas y oportunidades, Buenos Aires, 1986. 34 Cabe recordar que el Parlamento Andino fue creado por el Tratado firmado en La Paz, el 25 de octubre de 1979 y tiene su sede permanente en la ciudad de Bogotá. Mientras que, el Parlacen, fue instituido a través de los acuerdos de Esquipulas I y II, su estatus quedó establecido con la firma del Tratado Constitutivo del Parlamento Centroamericano y Otras Instancias Políticas, en octubre de 1987 entró en vigor, el 28 de octubre de 1991, fecha en que su primera asamblea plenaria se instaló oficialmente en la Ciudad de Guatemala, dónde tiene establecida su sede. En el ámbito de Mercosur, opera la Comisión Parlamentaria Conjunta, cuya diferencia respecto de los anteriores órganos comentados es evidente, ya que se encuentra constituida por los representantes de las legislaturas nacionales de los Estados, y las funciones adjudicadas se relacionan con la 33
[ 238 ]
estos órganos constituyen instancias de carácter político en cuya conformación interviene una representación igualitaria de parte de los Estados participantes elegida a través del voto directo por los ciudadanos de los mismos. Estos Parlamentos han sido constituidos con la finalidad de controlar el proceso de integración y promover la democracia, los derechos humanos y la participación de los pueblos en el proceso de integración. Poseen, a estos efectos, facultades propositivas de normas y recomendatorias a otros órganos del proceso sobre materia política, económica, social, cultural y, asimismo, contribuyen a la armonización de la legislación de los Estados respectivos35.
Otro elemento trascendental de la agenda política es la adopción de políticas comunes, entre las que se destacan las políticas sociales. El reforzamiento de la concepción política de la integración resulta medular en orden a adoptar políticas comunes, fundadas en la existencia de problemas y de intereses comunes, para conseguir objetivos también comunes; como la base de la sustentación de todo proceso de integración. Esto propicia una integración flexible, con ritmos diferentes, que permite la integración de todos los Estados de manera más equitativa. Se requiere, en consecuencia, una cooperación y asistencia recíproca en la solución de los problemas subregionales.
Por último, cabe mencionar la participación de la sociedad civil se inserta como un elemento crucial de dicha agenda, y su necesaria inclusión en la toma de decisiones al interior de los acuerdos. En ello radica, también, la legitimidad democrática de los mismos. La participación de la sociedad civil ha recibido un
incorporación de la legislación mercosureña en el ámbito respectivo de cada uno de los Estados miembros, también posee una función consultiva sobre la marcha del proceso de integración, para constituir subcomisiones sobre temas preferentes de la integración y estudiar la viabilidad de la creación de un futuro Parlamento mercosureño, La Comisión Parlamentaria Conjunta estaba contemplada ya en el Tratado de Asunción, en el proceso de institucionalización encarado a través del Protocolo de Ouro Preto, en 1994, se ratificó su carácter de órgano del Mercosur. 35 No existe un órgano de carácter legislativo con proposición legislativa, e independiente de los gobiernos nacionales. La regla predominante para la adopción de las decisiones es la del consenso, no planteándose la posibilidad de que pudiera existir un sistema de votación calificado o ponderado, R. Barros Charlin, Capacidades legales-institucionales para la integración, Documento del CEFIR, DT01 03/93, 1993, disponible en: http://www.cefir.org.uy.
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tratamiento en el último período en los espacios subregionales, destacándose la necesidad de canalizar la participación de los distintos sectores de la sociedad hacia las diversas instancias de los procesos y cabría señalar que este aspecto de la dimensión social de los procesos de integración va a tener alguna relevancia en el marco de las cuestiones concernientes a los derechos humanos. Si bien se han producido avances y se han incorporado sectores de la sociedad civil todavía existen muchos desafíos como el de garantizar la institucionalización, especialmente para asegurar una mejor articulación y vinculación entre los foros consultivos y las instancias de toma de decisiones de los esquemas de integración.
Las consecuencias esbozadas anteriormente, dan cuenta de la relevancia de fortalecer el carácter político de la integración, como vía para incorporar a ese nivel la cuestión del respeto y defensa de los derechos humanos, sobre todo en el plano de la implementación de políticas comunes. Aunque hay indicios, como se aprecia, de que se está teniendo en cuenta esta faz del proceso de integración, lo importante sería que, en el futuro, se siguiera avanzando por la misma senda. Ello, desde luego, permite superar las restricciones que suponen la concepción económica y reduccionista de la integración.
En el último tiempo se observa una falta de voluntad política de los organismos e instancias de alcance regional, que, a su vez, ha ocasionado que se consolide “el rol protagónico de los ámbitos del máximo nivel político, con la participación institucionalizada de los Jefes de Estado, que han dado un gran impulso y protagonismo político y social al proceso de integración subregional”36.
Como se
indica, esta tendencia acarrea dos significativas consecuencias, que van en diferente sentido, ya que este aumento de la intervención de los Jefes de Estados significa, por un lado, un mayor compromiso político y, por supuesto, un avance del proceso de integración subregional, pero, por otro lado, ello no encuentra repercusión en un mayor
crecimiento
institucional,
con
lo
que
se
ha
intergubernamental de los procesos. 36
G. Noto, Una institucionalidad para la convergencia y el desarrollo cit.
[ 240 ]
reforzado
el
carácter
Una consideración especial merece, en el marco del estudio del principio de la democracia en el seno de los procesos de integración, la cuestión concerniente a la inclusión de las denominadas “cláusulas democráticas”, tanto en los tratados o acuerdos de carácter jurídico como en las declaraciones de contenido político adoptadas por los participantes de los esquemas de integración. Esto demuestra una fase de institucionalización más avanzada, por cuanto supone incorporar el concepto de democracia y de su respeto, como elemento, nos atreveríamos a decir, esencial del proceso integrador, ya que, en ocasiones, se condiciona la subsistencia del mismo al cumplimiento de la citada cláusula, haciendo peligrar en este supuesto su continuidad, mientras en otras ocasiones el no acatamiento del régimen democrático conllevaría diferentes consecuencias negativas para el Estado dentro del propio esquema que van, como se sabe, desde la aplicación de sanciones hasta la expulsión de éste37.
En este sentido, se ha afirmado que la mayoría de los Estados latinoamericanos “han coincidido igualmente en la necesidad de introducir ‘cláusulas democráticas’ en los nuevos instrumentos de cooperación que negocian con terceros países (...) Se trata así de condicionar los beneficios de la cooperación al mantenimiento de la democracia”; de esta manera una hipotética interrupción constitucional en un Estado parte pondría inmediatamente en riesgo este importante instrumento38. Pero lo más relevante, ahora, es que el fin de la autocracia en los Estados del continente ha representado la primacía del respeto por el Estado de Derecho, entre cuyas premisas se encuentra la garantía del respeto a los derechos y libertades fundamentales. De ahí que los Estados miembros hayan decidido incluir las cláusulas democráticas que determinan la exclusión de aquellos Estados en que esa
37
Vid., por todos, W. Hummer, El “diálogo político” y el “compromiso democrático” en las zonas de integración económica en América Latina cit. 38 A. V Klaveren, El apoyo a la democracia en América Latina. ¿Hacia un nuevo régimen internacional?”, Síntesis, n° 21, Madrid, julio-diciembre 1993, p. 30. La idea de “cláusula democrática” es acuñada, como ya se ha afirmado, a principios de los noventa, en el seno de la Organización de los Estados Americanos y puesta en aplicación a través de la Resolución 1080 de la Asamblea General, a propuesta de Argentina.
[ 241 ]
garantía desaparezca39.
En relación con la incorporación de la “Cláusula Democrática” en los procesos subregionales de integración y su incidencia en el ámbito de los derechos humanos hay quienes la identifican con “un principio de carácter supranacional”. Conforme a esa interpretación “su adopción generalizada tendría el efecto de mostrar que es posible avanzar hacia el tratamiento supranacional de temas de importancia para los países de la región en los cuales se cuente con criterios compartidos”40.
Este compromiso con la democracia de los procesos de integración subregional se verifica de diferentes maneras y se ha expresado en los instrumentos jurídicos que han ido emanando de cada uno de estos procesos. En el siguiente apartado se analizará cómo se ha desarrollado la cuestión de la seguridad democrática y derechos humanos en Centroamérica.
iii. Seguridad democrática y derechos humanos en Centroamérica
En Centroamérica se ha señalado que “la cooperación política y el diálogo integracionista ha contribuido, a promover o consolidar los regímenes democráticos de la subregión, o a ambas finalidades, dando, a su vez, un nuevo aliento al proceso integrador”41. Desde un comienzo, entre los objetivos fundamentales del SICA, figuró el de “constituirla como Región de Paz, Libertad, Democracia y Desarrollo” tal y como se establece en el Protocolo de Tegucigalpa que reforma la Carta de la Organización de Estados Centroamericanos (ODECA); así también entre sus propósitos concurrentes está el de “consolidar la democracia y fortalecer sus instituciones sobre a base de la existencia de gobiernos electos por sufragio universal, libre y secreto, y del
39
De manera similar, en la Unión Europea, el Tratado de Ámsterdam dispone que es indispensable para el ingreso a la misma el respeto a los derechos humanos, previendo un mecanismo para suspender los derechos dimanantes de la calidad de miembro de la Unión en el supuesto de violación grave y persistente de los derechos (artículos 6 y 7, en concordancia con el artículo 49). 40 G. Noto, loc. cit. 41 A. De Filippo y R. Franco, Aspectos Sociales de la integración regional cit., p. 30, (cursiva añadida).
[ 242 ]
irrestricto respeto a los derechos humanos”42.
El compromiso centroamericano con el establecimiento y fortalecimiento de los procesos democráticos datan de fecha anterior, y en ellos radica la pacificación encarada tras los graves conflictos que aquejaron a la subregión. En efecto, en la Declaración de Esquipulas firmada en 1986 al final de este convulsionado período, la paz se concibió como “fruto de un auténtico proceso democrático pluralista y participativo que implique la promoción de la justicia social, el respeto a los derechos humanos
y
la
autodeterminación
centroamericana”.
El
compromiso
de
democratización de los gobiernos, se manifestó, asimismo, en el “Procedimiento para establecer la Paz Firme y Duradera en Centroamérica” adoptado en 198743.
También puede citarse aquí la conocida como “Declaración de Puntarenas: Centroamérica como región de paz, libertad y democracia y desarrollo”, emitida durante la IX Reunión de Presidentes Centroamericanos, donde consta el compromiso con la tutela, defensa y promoción de los derechos humanos y la obligación de perfeccionar los mecanismos administrativos y judiciales destinados a garantizar la plena vigencia de los Derechos fundamentales del Hombre44. Con lo cual, como se observa, en las bases de la construcción de la nueva integración mesoamericana se encuentra el principio la defensa inexcusable del sistema democrático y la protección de los derechos humanos.
Las declaraciones presidenciales efectuadas en el proceso de integración centroamericano se orientan en idéntico sentido. La Declaración de Antigua, por caso, estableció “que la solución de los problemas del desarrollo es responsabilidad primaria de los pueblos y gobiernos centroamericanos; compenetrados de su compromiso de consolidar la paz y la democracia y de forjar individual y colectivamente un mejor 42
Ver también la Resolución 52/176 de la Asamblea General de la ONU, sobre “La situación en Centroamérica: procedimientos para establecer la paz firme y duradera, y progresos para la configuración de una región de paz, libertad, democracia y desarrollo”. 43 Consejo Superior Universitario Centroamericano. El Libro de Centroamérica: Un instrumento cívico de los pueblos, SICA. San José, 1996, p. 10. 44 SICA. Documentos Oficiales.
[ 243 ]
destino económico y social para Centroamérica”45.
En la nueva conformación del Istmo Centroamericano, la relación entre democracia y derechos humanos se evidencia mediante la adopción de instrumentos específicos que nos pone de manifiesto esta relación y que prueban cómo la integración hay que concebirla, necesariamente, desde la perspectiva de la afirmación democrática.
La Alianza para el Desarrollo Sostenible de Centroamérica (ALIDES), en cuanto perfila un concepto de desarrollo integral supone la asunción de la democracia como elemento imprescindible para el logro del mismo. Por lo demás, el Tratado de Integración Social, de 30 de marzo de 1995, expresa, con rotundidad, el principio de estímulo a la paz y a la democracia, como formas básicas de la convivencia humana, lo cual implica reconocer la democracia como requisito para el respeto de los derechos humanos en el marco general del proceso de integración regional.
La Declaración de Guácimo ratifica la vocación democrática e integracionista del proceso centroamericano. A través de la misma, los Estados partes reiteraron el compromiso por el fortalecimiento de los procesos democráticos, con el objeto de avanzar en los esfuerzos de paz, y afianzando así Estados de Derecho, “que hagan posible un escenario político que genere las condiciones para un mejor nivel de bienestar de la población centroamericana”. Dentro de este contexto, ocupa un lugar predominante el respeto por la dignidad humana y la promoción de los derechos de la persona humana46.
Pero, sobre todo, hay que recordar el Tratado Marco sobre Seguridad Democrática en Centroamérica de 15 de diciembre de 1995, que toma un concepto amplio de democracia, procurando garantizar la seguridad de los Estados centroamericanos y sus habitantes mediante la creación de condiciones que les
45 46
Ibíd. Ibíd.
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permita su desarrollo personal, familiar y social, participando y beneficiándose de las estrategias nacionales y regionales de desarrollo sostenible. Dentro del logro del desarrollo sostenible de Centroamérica este tratado expresa que “sólo podrá lograrse con la conformación de una comunidad jurídica regional, que proteja, tutele y promueva los Derechos Humanos y garantice la seguridad jurídica, y que asegure las relaciones pacíficas e integracionistas entre los Estados de la región”47.
Con todo ello, observamos cómo se manifiesta el compromiso del SICA con la democracia, basada en el Estado de Derecho y en la garantía de las libertades fundamentales, la libertad económica, la justicia social; y afianzando una comunidad de valores democráticos entre los Estados, vinculados por lazos históricos, geográficos, de hermandad y de cooperación. Se define, de esta manera, el “Modelo Centroamericano de Seguridad Democrática” (en adelante, TMSD), basado en el respeto irrestricto de los derechos humanos en el espacio mesoamericano, entre cuyos principios se cuentan, en particular: a) la vigencia del Estado de Derecho, b) el fortalecimiento y perfeccionamiento constante de las instituciones democráticas, c) la subordinación de las fuerzas armadas, de seguridad y policía a la autoridad civil, y d) el mantenimiento de un diálogo flexible sobre aspectos de seguridad.
El TMSD posee cuatro pilares centrales en torno a los cuales se estructura su contenidos: i. Estado de derecho; ii. Seguridad de las personas y de sus bienes; iii. Seguridad regional; iv. Organización e institucionalidad.
Dentro del primer pilar y en lo que se refiere al “Estado de Derecho”, se incluye: la limitación del papel de las fuerzas armadas; el fortalecimiento de la democracia; la limitación del papel de las instituciones de seguridad pública sus competencias constitucionales; el imperio de la ley, seguridad jurídica y efectivo ejercicio de las libertades ciudadanas; la protección de los derechos humanos; la institucionalidad de la defensa y doctrinas de seguridad; la promoción de la cultura de la paz; el combate a la corrupción pública y la privada así como reducción de la impunidad. 47
Ibíd.
[ 245 ]
En cuanto al segundo pilar, éste comprende lo referido a la “Seguridad de las personas y de sus bienes” incluyendo, entro otros temas relevantes para la protección de los derechos humanos, los siguientes: la pobreza como fuente de inseguridad de los habitantes; la necesidad de garantizar la equidad y condiciones adecuadas de vida; la lucha contra la delincuencia y criminalidad organizada; la necesidad de garantizar una condición ambiental adecuada y prevenir desastres naturales; cooperación en materia de migración y protección de desplazados y refugiados.
El tercer pilar abarca aspectos comprendidos dentro de la “Seguridad regional” entendida en sentido tradicional incluyendo lo que hace al respeto del principio de abstención del uso de la fuerza contra otro Estado signatario; la adopción de medidas de fomento de la confianza; la solución pacífica de las controversias y renuncia al uso de la fuerza; la limitación y control de fuerzas y armamentos; la seguridad de las fronteras y el fortalecimiento de la seguridad regional frente a la seguridad hemisférica e internacional.
El cuarto y último pilar agrupa las disposiciones vinculadas con las cuestiones de institucionalidad, previéndose que los tres órganos principales encargados de las cuestiones de seguridad en la región centroamericana serán: la Reunión de Presidentes, el Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores y la Comisión de Seguridad de Centroamérica (CSC) que es el órgano que se crea a través del tratado. Otro aspecto importante que debe destacarse es el de la participación de la sociedad civil en las cuestiones de seguridad, la cual se debería hacer efectiva a través del Comité Consultivo.
En aquello que se relaciona con la protección de la seguridad en la región, se habla de “establecer un mecanismo preventivo, de alerta temprana, frente a las amenazas a las seguridad en cualquiera de sus categorías y un programa permanente de medidas de fomento de la confianza entre los Estados de la región
[ 246 ]
centroamericana”48. Sin embargo hasta la actualidad no se cuenta con dicho mecanismo que se tornaría operativo ante un quebrantamiento real o inminente del orden democrático. Sí se organiza, no obstante, en el tratado comentado el control de armamentos debiendo los Estados presentar informes a la creada “Comisión de Seguridad”, aún cuando no se designen medidas tales como las incluidas en el ámbito mersosureño o andino49. Por lo demás y hasta el momento la Comisión de Seguridad posee carácter vice-ministerial.
iv. Consideraciones finales
En todos los procesos de integración latinoamericanos-caribeños se ha procedido a la afirmación de la democracia como un principio y “presupuesto” básico y esencial para el desarrollo y profundización de la integración y, además, se ha regulado desde el punto de vista jurídico la estrecha e íntima relación entre democracia y defensa y promoción de los derechos humanos.
En el seno del SICA la democracia ha desempeñado un rol esencial en la revitalización y avance de la integración regional. El modelo centroamericano de seguridad democrática adoptado a partir de los Acuerdos de Esquipulas y consagrado a través de diversos instrumentos jurídico-políticos define un nuevo marco para la democracia y los derechos humanos en la subregión. El Tratado Marco de Seguridad Democrática como piedra angular del sistema cristaliza toda la labor precedente en la materia proporcionando una nueva arquitectura jurídica para su tratamiento en el seno de la integración; dotando, asimismo, de una institucionalidad mínima al sistema.
La concepción de seguridad democrática centroamericana es ejemplar por cuanto abarca una serie de cuestiones que van más allá de lo estrictamente defensivo incorporando una dimensión humana en la concepción de seguridad. En lo que 48 49
Ibíd. Nos referimos a las cláusulas democráticas.
[ 247 ]
concierne a los derechos humanos, éstos constituyen junto con la democracia y el Estado de derecho los pilares en los que se asienta la integración centroamericana. Se constata, además, una atención particular hacia la tutela de los derechos sociales y de tercera generación.
Examinando la práctica y los diversos tratados e instrumentos jurídicos relevantes adoptados en la materia se puede afirmar que, a nivel centroamericano, el binomio seguridad democrática y derechos humanos contenido forma parte del acervo jurídico centroamericano irradiando sus efectos hacia toda la normativa de derecho derivado y acciones que se adopten en los ámbitos relacionados con estas cuestiones.
Como posibilidad de mejora para el futuro habría dos aspectos a ser reforzados. El primero consiste en la reafirmación del TMSD en su relación con otros instrumentos adoptados, en particular, con el Tratado de la Integración Social (1995) y la Alianza para el Desarrollo Sostenible (ALIDES). El segundo se vincula con la participación de la sociedad civil que hasta el momento ha tenido un rol marginal en las cuestiones de seguridad a nivel regional.
[ 248 ]
8. SETIMA MESA REDONDA DERECHO COMUNITARIO, POLITICAS PÚBLICAS Y DERECHO INTERNO
8.1. Ponencia de la Dra. Francoise Frayssé.1 Tema: “Las políticas públicas en el Derecho comunitario europeo”.
Los países de la unión europea están particularmente afectados por la crisis mundial. La búsqueda de soluciones crea oportunidades de mejoramiento de la construcción europea. No hay certitud sobre el hecho de que los países del viejo continente aprovechen la oportunidad ni que ellos logren estar todos de acuerdo como bloque en la importante cumbre del G20, prevista para el 19 y 20 de septiembre en Pittsburgh. Esta carencia es aún más lamentable cuando vemos que la Unión Europea había tomado una gran ventaja en la presentación de proposiciones particularmente innovadoras en el momento en que los Estados Unidos estaban apartados en recogimiento en virtud de la atmósfera de suspenso que reinaba al final del mandato del Presidente Georges Bush.
El intento de hacer avanzar la instauración de un gobierno económico europeo se comprende en miras de las dificultades encontradas (I). Si la vía que se ha elegido es, desde hace mucho tiempo, la de la coordinación amplia (II), ella se limita primero que todo a una política monetaria centrada sobre las de los Estados más avanzados en el proceso comunitario, por el Banco Central europeo. Es finalmente en el Euro-
1
Profesora de la Universidad de Toulouse I, Francia.
[ 249 ]
grupo que podemos observar una manifestación limitada de gobierno económico, tan necesario como para dar a la Unión Europea un peso mundial.
I. Las Consecuencias, en periodo de crisis, de la ausencia de un gobierno económico europeo.
Una mirada al calendario se hace necesaria. Lo mejor posible distinguiremos aquí, para tener una mayor claridad los aspectos económicos de los aspectos financieros, los cuales a pesar de estar íntimamente ligados entre sí, sufren de la misma manera de la ausencia de unidad.
A. La Carencia Europea en materia de Unidad
El proyecto, siempre dejado de lado, de construir “un gobierno económico europeo” conoció un periodo favorable cuando las autoridades americanas reconocieron la quiebra de Lehmann Brothers. Las crisis pueden ser la ocasión de avanzar. Las instituciones, de la misma forma que sucede con los hombres, son puestas a prueba por las crisis, lo que puede convertirse en una ocasión para desbloquear y avanzar.
Hubiera sido el primero de enero del 2009, que el Tratado de Lisboa hubiera entrado en vigor, de haber sido ratificado, y que la Unión Europea hubiera comenzado el año dotada de un Presidente, figura que le es particularmente necesaria frente a tales dificultades. Pero la situación que se dio fue otra completamente distinta en razón del rechazo irlandés, trayendo como consecuencia que se sucedan, como Presidentes de la Unión,
personalidades de convicciones muy diferentes. Para el
segundo semestre del 2008 le toco el turno a Sarkozy. Durante el año 2009 acceden a esta función dos Presidentes provenientes de países que no forman parte del Eurogrupo, corazón del dispositivo europeo, que es la instancia formal de los quince países que comparten el Euro y que se reúnen cada mes, a nivel de sus Ministros de Finanzas. El primer semestre del 2009 el puesto es ocupado por un Checo calificado [ 250 ]
de desconfiar del proyecto europeo y el segundo semestre por un Sueco.
El presidente de Francia se da ventajas particulares. Él es un personaje habitual del Euro-grupo a causa de su anterior puesto de Ministro de Finanzas y además se encontraba particularmente motivado por la desaparición de Georges Bush, quien afronta la crisis mundial. Él va a quedarse ejerciendo sus funciones dentro del cuadro de la Unión para el segundo semestre del 2008 en razón de los acuerdos tomado con ocasión del Tratado de Nice el 13 de septiembre y del Tratado de Bruselas el 15 de octubre y de Washington el 15 de noviembre del 2008, trayendo como consecuencia el correr los calendarios, los procedimientos y las personalidades. Él se va a apoyarse, sobre todo, en la Gran Bretaña y saca ventaja del calendario electoral americano. Pero él continúa a jugar el mismo rol, habiendo dejado ya de ser el Presidente de la Unión Europea, en 2009 en Berlín en febrero y el Londres a inicios de abril, para la preparación de esta importante reunión den G20. Frente al nuevo Presidente americano, es la Alianza tradicional con Alemania la que se soldó.
En realidad la oposición entre Paris y Berlín ha sido muy seria. Nicolás Sarkozy logró, como réplica a la crisis, reunir el 12 de octubre en el Eliseo la primera cumbre del Euro-grupo, reprochando a las reuniones efectuadas a nivel de los Ministros de Finanzas “no tener suficiente peso político”. La respuesta coordinada es seguidamente ratificada por el conjunto de los Estados miembros de la Unión. Esta manera de proceder había sido ya sugerida por Francia y rechazada por Alemania que no ha querido nunca un gobierno económico.
La crisis es entonces la ocasión de retomar esta controversia y Nicolás Sarkozy evoca el 21 de octubre del 2008 delante del Parlamento Europeo, la puesta en marcha “de un gobierno económico claramente identificado”. Una presidencia del Euro-grupo que se reunirá a nivel de los Jefes de Estado y de Gobierno le permitirá quedarse en primer rango después del 31 de diciembre del 2008.
[ 251 ]
Tanto los Checos como los Suecos están conmocionados con la sugestión. Alemania marcó una desaprobación tal que la proposición francesa no tomó rumbo oficial. El Presidente francés se echa para atrás y de hecho declara más tarde que él no podía acumular el mandato europeo con el mandato que él ya tenía. Los “observadores europeos” y los “medios informados” no se equivocaron y ellos no vacilan en hablar
incluso de su parte, de una tentativa de “putsch institucional
europeo”.
Paralelamente a esto, la campaña de los europeos que se desarrolla desde la mitad del mes de mayo hasta inicios del mes de junio, no hace aparecer la cooperación económica en el corazón de los debates concentrados en las diferentes formaciones políticas.
El voluntarismo que surgió con ocasión de la presidencia francesa de la Unión pareciera no haber dado frutos. Las intervenciones del Presidente de la república con ocasión de la campaña para las elecciones europeas aparecieron más en recogimiento que sus cuando él presidía la Unión: él abordaba poco ese problema que no correspondía más al interés del electorado. Además, la aparición de José Manuel Barroso a la cabeza de la Comisión Europea, de hecho él acaba de ser reelecto, aparece
como un signo de un intergubernamental ismo de buen gusto. En
consecuencia, se perdió la cita.
La oportunidad de hacer avanzar la instauración de un gobierno económico europeo pareciera entonces haberse quedado para más tarde.
Las diferentes cumbres internacionales liberan su no semejanza sobre el velo económico. En junio, en Lecce, con ocasión de la reunión de Ministros de finanzas del G8, estos últimos rechazan la proposición de Alemania y de Canadá pidiendo una estrategia para luchar contra el derrape inquietante de las finanzas públicas.
En julio, en la cumbre de Aquila, la gran novedad que se presenta es de asociar [ 252 ]
al G8los países del BRIC (Brasil, Rusia, India y China) y Egipto, lo que lleva a los Jefes de Estado a afirmar que hay que pasar a la fórmula del G13 para incluir a los países emergentes. Estos últimos, son en efecto, aquellos que tendrán mayor dificultad en restablecer o enderezar sus economías a causa de su fuerte endeudamiento.
Ya para éste momento la “reconstrucción del capitalismo” preconiza, en la reunión del G20 de Londres en abril, no ser más de actualidad. No se trata en este momento de cuestionar el sistema económico sino que se trata simplemente de encuadrarlo.
El Bloqueo de los británicos permitió a los Estados Unidos de suplantar Europa en la orquestación de las reformas. La cumbre del G8 ampliada no sirvió que para preparar la importante cumbre de Pittsburgh en septiembre. La pregunta es de saber si ¿Europa dejó ir una oportunidad? Otras oportunidades se perfilan, particularmente en el G2, Estados Unidos – China. Desde el mes de Julio del 2009, un encuentro que se realizó en Washington entre Barack Obama y Hu Jintao instaura un “diálogo estratégico y económico” que pone los fundamentos para la formación de un G2.
La ventana económica de la obra en curso acaba de arañar la ventana financiera. Dicho de forma técnica, él debía responder a la necesidad de reconstruir el sistema financiero mundial luego de la constatación de sus pasajes graves (la crisis tiene una ventana económica, pero también una ventana financiera).
B. La Carencia de la materia financiera
La primera corrección efectuada parecía concernir la erradicación de los paraísos fiscales, acusados por todo el mundo de ser los responsables del origen de ésta crisis bancaria mundial.
La cumbre del G20 en Londres va a convertirse en la ocasión para publicar la “lista [ 253 ]
Gris” de los países concernidos. Muchos de estos países deciden entonces firmar convenciones con la finalidad de levantar el secreto bancario que ellos practicaban hasta este momento: Luxemburgo y Suiza pasan un acuerdo de intercambio de información con Francia, y una decena de países siguen los mismos pasos y firman documentos similares con Gran Bretaña. Austria levanta su secreto bancario con tal de salir de la lista gris.
No todos los países desean recurrir a los mismos métodos. La conferencia de Berlín de los 18 países más industrializados, realizada en Junio, tiene como objetivo la puesta en marcha de un procedimiento de control del levantamiento del secreto bancario. El respeto de los compromisos por parte de los Estados que hubiesen suscrito acuerdos en este sentido, será objeto de seguimiento y respecto de los países recalcitrantes, ellos serán sancionados.
Pero los países emergentes (Brasil, Rusia, india y China: BRIC) condenados a sufrir con fuerza a causa de la crisis, se reunieron en la misma época, o en el mismo momento con ocasión de la cumbre en Ekaterinbourg. Su aparición marcada en la gobernabilidad mundial introduce planes radicales: el final del dólar-rey y de la gobernabilidad mundial, reforma del Fondo Monetario Internacional (FMI) y la toma en cuenta del cambio climático. Estas ideas, van a ser retomadas en parte, con ocasión de la cumbre
G8/ G15 reunido en Aquila. El Fondo Monetario Internacional, que
desde entonces desborda de dinero, percibe de hecho, cómo sus recursos se refuerzan notoriamente en el transcurso del verano.
Otra pista es visionada con ocasión de un Consejo europeo (18 y 19 de Junio). Los 27 prevén la creación de un Consejo encargado de controlar los riesgos sistemáticos (CERS) para el otoño. Ya para este momento, Gran Bretaña, que no forma parte del Euro-grupo, hizo saber que ella no desea que sea la Banca Central Europea la que presida éste Consejo. De manera general, ella intenta proteger a todo precio los intereses de la City. De esta forma, una vez celebrado el G20, la Comisión Europea presenta un proyecto de directiva para regular los fondos especulativos. Asistimos [ 254 ]
entonces a un “divorcio” entre el tándem franco-alemán y el Reino Unido. La necesidad de ampliar las medidas a un máximo de países es un aspecto esencial de la moralización de las reglas de gobernabilidad de las bancas. Es particularmente claro que durante el verano, la práctica nociva del Bonus - garantis resurge en el seno de los establecimientos bancarios. Muchos de entre ellos son por tanto un deuda o déficit en su Estado de liquidez de préstamo para evitar su quiebra. Los banqueros parecieran sobre todo haber retenido de la crisis que el Estado no puede permitirse hacerlos caer en quiebra. Ellos se creen seguros a través de los rescates futuros y toman partido en pro de una próxima “Burbuja financiera”.
Vemos de esta forma a Francia y a gran parte de Alemania poner en marcha principios virtuosos para la remuneración de las bancas. Esta política quiso servir de ejemplo como previsión de la cumbre de Pittsburgh. Por falta de la adopción de estas medidas por parte de los otros Estados, no serán otras sino las bancas británicas y americanas que verán los capitales ser transferidos en sus cajas, penalizando a los países que eligieron hacer operar sus reformas.
Inglaterra, frente al levantamiento de los escudos de la City, previó un encuadre de los Bonus al mínimo. Los americanos no ubican este problema en primer plano. Para ellos es obligación aumentar la reserva de capitales controlados por los bancos reduciendo las ventajas sobre las cuales son extraídas las primas, y reforzando al mismo tiempo la capacidad de las bancas de protegerse en caso de nuevas crisis. Los Canadienses tienen los mismos análisis.
Dos aproximaciones de desdibujan entonces de forma clara. Francia, tomó ya medidas esperando de esta forma obtener un efecto de entrenamiento. Estas son: el rechazo del Estado de trabajar con las bancas que no respeten sus compromisos, nombramiento de un supervisor de las 100 remuneraciones más importantes de los Traders (se trata de un antiguo director general del Fondo Monetario Internacional, Michel Camdessus) extendiendo el ingreso de bonus, instauración de un malus en [ 255 ]
caso de un mal récord, el abandono de las prácticas de garantía de pago de primas. De manera sorprendente la reunión de los Ministros de finanzas del G20 en Londres les días 5 y 6 de septiembre llegó a un acuerdo. Éste último servirá de pedestal a la reunión de Jefes de Estado del G20 en Pittsburg. El comunicado pide al Consejo de estabilidad financiera, órgano compuesto de los representantes de los Ministros de finanzas y de las bancas centrales, “de explorar las aproximaciones posibles para limitar el monto de las remuneraciones variables”.
Es necesario descifrar este acuerdo “providencial”. Él no podría llegar a buen término sin la cooperación de los americanos, quienes privilegian el reforzamiento de las reglas de prudencia en el control de las remuneraciones. En cuanto a la posición de Gran Bretaña, esta no es ejemplo de segundos pensamientos. El Canciller del Echiquier continúa en rechazar la proposición elaborada sobre todo por Francia y sostenida por Alemania. Para él, otras soluciones deben ser privilegiadas. En cuanto al primer Ministro Gordon Brown, la necesidad de hacer subir la cuota electoral de los trabajadores lo llevó a abandonar la City de forma provisional para adular a la opinión pública favorable a la limitación de las remuneraciones de los banqueros.
La posición estadounidense se retiene para la reunión realizada a inicios de septiembre en Bâle de los banqueros centrales y de los reguladores bajo la égida de la Banca de los Reglamentos Internacionales (BRI), representando 27 países. Ellos pretenden endurecer las reglas prudenciales a las cuales serán sometidos los bancos en materia de fondos propios. El reforzamiento de su capital, sobre el cual ellos basan sus préstamos, limitará entonces su endeudamiento respecto del capital, volviéndolos más sólidos. Pero este medio debe ser utilizado con precaución ya que reducir los préstamos puede contrariar el frágil rebote económico.
La cumbre de Pittsburgh parece estar condenada a ser un compromiso entre la virtud y el realismo.
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8.2. Ponencia del Dr. Olivier Rémy Gassiot.2 Tema: “El derecho constitucional estatal frente al derecho de la Unión Europea”.
¿La Unión Europea, una construcción constitucional?
“Me parecía y me sigue pareciendo que es necesario antes que todo rehacer la vieja Europa, reconstruirla solidaria, sobre todo en lo referente a su renacimiento económico de lo que todo el resto de cosas dependen, reconstruirla con todos aquellos que, de una parte querrán y podrán prestarse a hacerlo, y de otra parte continúan fieles a esta concepción de derecho de gentes y de los individuos de donde nació y sobre la que reposa nuestra civilización.”3
La cuestión de la constitucionalización de Europa fue ya tratada numerosas veces por eminentes autores tanto de la doctrina constitucional como de la doctrina comunitaria, bajo aristas diversas4. Sin embargo, la decisión tomada por el Consejo europeo, reunido en Laeken en diciembre del 2001, de iniciar una nueva construcción de Tratados que permitan “conducir a término la adopción de un texto constitucional” 5, llego finalmente al proyecto de “tratado que establece una constitución para Europa”, firmado por los jefes de Estado y de gobierno el 29 de octubre del 2004 en Roma, esto relanzó el debate cuyos orígenes remontan a la creación de las primeras
2
Profesor de la Universidad de Toulouse I, Francia y de la Universidad de Costa Rica. Charles de Gaulle 4 Ver : Flauss J.-F. (dir.), « Vers un droit constitutionnel européen, quel droit constitutionnel européen ? », Colloque des 18 et 19 juin 1993, publié à la RUDH 1995, p. 357 ; Gerkrath J., L’émergence d’un droit constitutionnel pour l’Europe, Presses Universitaires de Bruxelles, 1997, 425 pp. ; Gouaut C., « Le projet de constitution européenne », RFDC, 1995, pp. 287s. ; Grewe C et Ruiz Fabri H., Droits constitutionnels européens, PUF, 1995, 661 pp. ; Magnette P. (dir.), La constitution de l’Europe, 2e édition, 2003 ; Piris J.-C., « L’Union européenne a-t-elle une Constitution ? Lui en faut-il une ? », RTDE, 1999, pp. 599s. ; Rossi L.S., « Constitutionnalisation de l'Union européenne et des droits fondamentaux », RTDE, 2002, pp. 27 s. ; D. Rousseau, « Pour une Constitution européenne », Le Débat, 2000, n°108, pp. 54s. 5 Déclaration de Laeken du 15 décembre 2001 3
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comunidades6. La aparición de un texto cuyo intitulado une los términos “Constitución” y “Europa” provocó, en efecto, remover considerablemente el tema en el seno de la doctrina, demostrando la actualidad persistente de este tema y su capacidad de resurgir periódicamente.
La constitucionalización de Europa ha conocido recientemente una aceleración con la elaboración y la firma de este proyecto. Aceleración pero no logro definitivo, ya que si esta firma hubiera podido ser considerada como un logro, mejorando el desarrollo de la constitución material7, se hubiera adoptado una Constitución formal y marcado así el final del proceso de constitucionalización de la Unión Europea por la adopción de una Constitución en sentido pleno y entero del término. Dos argumentos se oponen más allá del rechazo de ratificación que hubo en diferentes países 8, que tuvieron como consecuencia la firma y ratificación9 del Tratado de Lisboa10. Hay que constatar primero, que la naturaleza real constitucional del texto adoptado por los Estados de la Unión, es al menos debate11. Es entonces prematuro anunciar así la “victoria
de
la
constitución
sobre
el
tratado”.
Proclamar
el
logro
de
la
constitucionalización de Europa significará en seguida, poner de lado una de sus dimensiones importantes, del que el Consejo de Europa, es decir, la Convención faro, la CEDH, participa innegablemente en la elaboración de un derecho constitucional europeo12, pero que no esta por tanto directamente concernida por la constitución
6
Esta cuestión es e efecto elevada en los artículos que se refieren al proyecto de comunidad política europeas de 1953 : Heraud G., « Nature juridique de la Communauté européenne d’après le projet de statut du 10 mars 1953 », RDP,1953, pp. 581s. ; et Pepy D., « Le projet de traité portant statut de la CE », Dalloz, 1953, Chronique XVI, pp. 79s. 7 Grewe C, « Existe-t-il un droit constitutionnel européen ? », in Grewe C. (dir.), « Questions sur le droit européen », Actes du colloque de Caen, Presses universitaires de Caen, 1996, pp. 29 et s. 8 Francia y los Países Bajos son los más simbólicos 9 Parlamentario en el caso francés 10 13 diciembre 2007. 11 Ver las remarcas críticas de Monjal P.-Y., « Le projet de traité établissant une Constitution pour l’Europe : quels fondements théoriques pour le droit constitutionnel de l’Union européenne ? », RTDE, 2004, pp. 443-475 ; également Grard L., « « Traité constitutionnel », une réalité juridique », RDP, 2003, pp. 1259-1263 ; et les discussions dans le cadre du forum des « écoles doctorales » de la RDP : Le traité instituant une Constitution européenne, RDP, 2004, pp. 609-631 12 Hay que recordar aquí la importancia de la sentencia de la CEDH Loizidou en este evolución (Cour EDH, 23 mars 1995, Loizidou c/ Turquie, A. 310, GACEDH n°1). Sur la place des droits fondamentaux et de la CEDH dans l’élaboration d’un droit constitutionnel européen voir Flauss J.F., « Les droits de l’homme comme élément d’une constitution de l’ordre européen », LPA, 30 avril
[ 258 ]
europea.
La aceleración de la constitucionalización de Europa es un fenómeno múltiple. Resulta del desarrollo de la Constitución material de las comunidades13, pero igualmente de la toma en cuenta creciente de la materia comunitaria, y en menor medida de la toma en cuenta de la CEDH por los derechos constitucionales nacionales. Este fenómeno constitucional viene así a aportar un esclarecimiento nuevo a la Europa concebida “no tanto como un escalón suplementario del edificio estatal que, como un principio de organización transnacional, altera la composición” 14. Es interesante subrayar que la progresión del fenómeno constitucional en Europa puede permitir una mejor estructuración de este espacio europeo.
Si podemos hacernos la pregunta
de saber si Europa es una construcción
constitucional, es que el término mismo de construcción europea15, aparte de su indeterminación, autoriza todas las hipótesis, comprendida la constitucional. Su originalidad reposa sobre el hecho de la construcción, que es primero hecho sobre la materia económica, sin que sea formalmente puesta la cuestión de la unión política. Es por ello que calificamos con frecuencia este proceso de invertido 16, en el sentido en que los Estados miembros comenzaron a trasladar múltiples competencias menores o esencialmente económicas, conservando sin embargo los poderes más importantes, que son habitualmente confiados en prioridad a las federaciones17.
Con el tiempo, las comunidades crecieron y reforzaron su competencia hasta el punto que podemos preguntarnos, antes que una constitución europea propiamente dicha sea adoptada, si el derecho de la Unión europea no es ya un derecho constitucional, al menos desde el punto de vista material. Y si la respuesta a esta 1995, n°52, pp. 8s. ; et Rossi L.S., « « Constitutionnalisation » de l'Union européenne et des droits fondamentaux », RTDE, 2002, pp. 27s 13 Que hubiera podido ser reforzado por el Tratado estableciendo una constitución para Europa 14 Ost F. et Van de Kerchove M., De la pyramide au réseau ? Pour une théorie dialectique du droit, Publications des facultés universitaires Saint-Louis, 2002, p. 76 15 Expresión forjada por Jean Monnet. 16 Le Pourhiet A.-M., Droit constitutionnel, Économica, 512 p., 2008, p. 29. 17 Defensa, Diplomacia, frontera, monedas
[ 259 ]
primera pregunta es positiva, a saber, que la Unión europea posee ya una constitución material, es necesario saber que tipo de régimen ha sido previsto por esta Carta constitucional europea. Es por esto que abordaremos en una primera parte que la Unión europea dispone bien de una constitución, pero simplemente desde el punto de vista material y que esta constitución establece un régimen parlamentario perfectible. En una segunda parte de este trabajo constataremos igualmente que la Unión europea instaura una separación vertical de poderes de tipo federal aún enmendable.
I. ¿Una Constitución europea material y Parlamentaria?
A. ¿Una Constitución europea material?
Un cierto número de países europeos han decidido asociarse por medio de tratados con el objetivo de ejercer en común un cierto número de prerrogativas de las cuales algunas son habitualmente consideradas como atributos de la Soberanía. Con el paso de los años las comunidades se ampliaron y reforzaron las competencias de sus órganos, a tal punto que podemos preguntarnos ahora si, antes incluso de la de la adopción de una Constitución europea propiamente dicha, el derecho de la Unión europea no se trataba ya de derecho constitucional. Ya que si el derecho de la Unión europea no es formalmente constitucional18 , puesto que él encuentra su fundamento en la Constitución de cada país miembro19, al menos se le considera generalmente como si fuera materialmente un derecho constitucional20.
En efecto, progresivamente, el derecho de la Unión europea se ha aproximado del derecho constitucional material21. Es decir, que el derecho de la Unión europea define los principios esenciales que deben de guiar la construcción de la Unión, es
18
Ardant P, Mathieu B., Institutions Politiques et droit constitutionnel, Lextenso éditions, 2008, p.56. Por ejemplo en los artículos 52 y siguientes de la Constitución política francesa. 20 Ver en este sentido, Manin P., Droit constitutionnel et l’Union européenne, Pédone, 2004. 21 Para profundizar esta noción ver: Cohendet M.-A., Droit constitutionnel, Montchretien, 2008. pp.84 y s. 19
[ 260 ]
decir, las normas que imponen las obligaciones22.
Paralelamente, los textos
esenciales de la Unión europea consagran las normas secundarias que, ellas, confieren de los poderes. Como por ejemplo, como pueden ser adoptadas las reglas europeas.
Incluso si no es un factor decisivo, puesto que la protección de los derechos fundamentales se desarrolla a nivel internacional, no es inocente el notar que al mismo momento en el que se habla de la adopción de una Constitución europea 23, fue finalmente adoptada la Carta de derechos fundamentales de la Unión europea. El procedimiento de adopción de la Carta tenía como finalidad el separar la consagración de los derechos fundamentales del poder del Juez y esto se ha traducido en la búsqueda de una mayor legitimidad.
A fin de volver a este último punto, participan de la convención, no solamente los 15 jefes de Estado o de gobierno de los países entonces miembros 24, sino también un representante del Presidente de la Comisión, dieciséis miembros del Parlamento europeo y treinta miembros de los parlamentos nacionales. La legitimidad de la Convención fue entonces “doblemente mixta”25 puesto que ella está a la vez arraigada en el orden jurídico comunitario, asociando los representantes de los Estados y de los diputados europeos, “representantes de los pueblos de los Estados”26, y por otra parte en el orden jurídico nacional con los representantes de los parlamentos nacionales. La búsqueda de una mayor legitimidad se acompaña de un procedimiento de escucha ampliamente abierto27. De esta forma, la Convención ha escuchado a los representantes de la CJCE, y de la CEDH y del Consejo de Europa, ella se ha mostrado igualmente disponible ante la sociedad civil ya que más de 70 asociaciones tuvieron audiencia. Podemos decir entonces, que la Convención ha buscado al mismo 22
Hart. H.L. A., Le concept du Droit, Publicaciones de la Faculté Universitaire de Saint- Louis, Bruxelles, 1988. 23 Desde el punto de vista formal. 24 Es el Consejo Europeo de Tampere quien decidió nombrar en 1999 una Convención donde su composición era novedosa frente a las convenciones hasta ese momento adoptadas. 25 Dutheil de la Rochère, « La Charte des droits fondamentaux de l’Unión européenne », J.CL. Europe, fasc. 160. 26 Artículo 189 del TCE 27 Cabrillac R., Frison-Roche M.-A., Revet T., Libertés et droits fondamentaux, Dalloz, 2008, p.66
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tiempo asegurar tanto la colaboración de las instituciones de la Unión europea como de los Estados miembros. Podemos ver con seguridad un índice fuerte, sino de la construcción de un Estado federal, al menos de un paso suplementario hacia este Estado federal, es decir, una construcción constitucional.
El preámbulo y los artículos de la Carta consagran clásicamente tanto los derechos civiles y políticos como los derechos económicos y sociales28. La originalidad de la Carta reside en su clasificación en siete capítulos que representan los principios mayores29, simbólicos de los valores de la Unión europea. Su redacción responde principalmente a dos objetivos interesantes para la puesta en perspectiva de este texto en un contexto constitucional. El primero fue el de ofrecer un documento que sea una referencia clara y fuerte, comprensible para cada ciudadano europeo. Por ello, la Carta, reúne derechos existentes pero hasta aquí diseminados entre varios textos 30 y por otra parte ella enriquece la lista de los derechos del hombre en Europa, en nuevas materias o dominios 31.
Ella tiene igualmente la función de mejorar la protección de los derechos fundamentales. En efecto, ninguna enumeración detallada de esos derechos estaba integrada en un tratado. El artículo 6 del tratado sobre la Unión europea proclama que “la Unión respeta los derecho fundamentales” y la jurisprudencia de la Corte de Justicia de las comunidades europeas se volvió la única base jurídica para su defensa. Sin embargo este último objetivo no ha sido alcanzado todavía ya que la cuestión del estatus jurídico de la Carta no ha sido aún resuelta. Ella no ha sido por el momento integrada a ningún tratado por lo tanto no tiene aún ninguna fuerza obligatoria. El tratado de Lisboa preveía el otorgar a la Carta el mismo valor jurídico que a los tratados, lo que le daría un valor obligatorio para los Estados miembros de la Unión. 28
Para profundizar sobre el contenido de la Carta ver el número especial de la revista : regards sur l’actualité, n° 264, 08/2000. Burgorgue-Larsen L., Levade A., Picod F. (Dir.), Traité établissant une Constitution pour L’Europe, Tome I, Bruylant, 2007. 29 La dignidad, las libertades, la igualdad, la solidaridad, la ciudadanía, la justicia y las disposiciones generales. 30 Convención europea de salvaguarda de los derechos del hombre (1950), Carta social europea (1962), etc. 31 Tales como la bioética o la protección de datos de carácter personal.
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Su campo de aplicación concierne el derecho de la Unión europea y las medidas nacionales de la puesta en obra de este derecho.
De esta forma entonces, la Unión europea, como todo Estado democrático – federal o no, ha consagrado un texto para reunir las poblaciones europeas alrededor de esos valores fundadores. Sin embargo, si los textos europeos tenían prevista esta consagración, no nos haremos la pregunta de saber si la Unión europea puede ser un objeto de derecho constitucional. En efecto, toda constitución consagra no solamente derechos fundamentales sino que consagra también las reglas de repartición de las competencias de los poderes constituidos. Es común constatar que la construcción de Europa fue hecha según un proceso que calificamos con frecuencia de “inverso”, en el sentido en que los Estados miembros comenzaron por transferir a las comunidades múltiples competencias menores o esencialmente económicas, conservando sin embargo los poderes de disfrute de la soberanía que son comúnmente confiados de primero a las federaciones (defensa, diplomacia, fronteras, moneda…) La idea inicial era que la Europa política no podía aparecer espontáneamente, era necesario, forzarla en alguna medida, creando primero las condiciones de una interdependencia económica que debería terminar por dar lugar al vínculo político. Se trata entonces de un proceso por etapas sucesivas que condujo a la situación actual, el reforzamiento sucesivo de la integración acompañándose paralelamente de una ampliación consecuente de la Unión, pasando de 6 Estados miembros fundadores a 27 en el 2007.
Bajo el efecto de los tratados sucesivos y de la jurisprudencia naturalmente centralizadora de la Corte de justicia de Luxemburgo, la construcción europea ha finamente sobrepasado el estadio de confederación de Estados. Si no podemos todavía afirmar que la Unión forma un Estado Federal, lo cierto es que las competencias transferidas a la Unión no han cesado de aumentar y de esperar, según el Consejo Constitucional francés “las condiciones esenciales de ejercicio de la soberanía nacional”32. Conforme a la voluntad de profundización de la Unión europea, 32
Décision n° 85-188 del 22 de mayo 1985
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los dominios donde las decisiones son tomadas por mayoría y no por unanimidad no paran de extenderse. Si bien es cierto, esta situación se justifica por la búsqueda de una mejor eficacidad, ella traduce igualmente el pasaje de la confederación, al seno de la cual las decisiones se toman por unanimidad, a la federación en las cual las decisiones se toman por mayoría. De la misma forma, los órganos comunitarios pueden tomar actos directamente aplicables en los Estados miembros sin necesitar la incorporación por medio de un acto interno. Además, ellos tienen la posibilidad de adoptar directivas cuya transposición en derecho nacional es obligatoria y que vinculan incluso a los legisladores nacionales.
¿Los tratados comunitarios pueden ser verdaderamente considerados como una Constitución? Si, indudablemente, los tratados comunitarios no pueden, en el mejor de los casos, ser vistos más que como “una Constitución incompleta e insuficiente”33, sin embargo ellos responden perfectamente a la definición material de constitución34. Sin embargo, falta mucho aún para tener una organización racional, puesto que ella es confusa y finalmente reunida en numerosos textos35. La Constitución
material de
la
Comunidades
y de
la
Unión
europea
deriva
incontestablemente del carácter constitucional de sus tratados constitutivos y de los procesos de constitucionalización progresiva a los cuales ellos han dado lugar 36. En efecto, el carácter constitucional esta mucho más desarrollado en los tratados constitutivos de las comunidades y de la Unión europea que en los de las otras organizaciones internacionales. Este fenómeno se explica esencialmente por la característica fundamental de la construcción europea: el ejercicio de competencias estatales en el cuadro internacional que son las comunidades37. Puesto que son los Estados miembros quienes transfieren sus competencias y que estas últimas interesan 33
Constantinesco V., in Gerkrath J., L’émergence d’un droit constitutionnel pour l’Europe, Bruxelles, éditions de l’Université de Bruxelles, 1997, p. 24. 34 Bieber P., Wiedmen P., L’espace constitutionnel européen, n°28, Zürich, Schultess Polygraphischer Verlag, 1995. 35 Duhamel O., Rapport sur la constitutionnalisation des traités, Exposé des motifs, n°A50289/2000, Commission des affaires institutionnelles du Parlement européen, 12 octobre 2000 36 Guillermin G., « Un système institutionnel sophistiqué », Cahiers du CUREI, n°16, 2002, http://webu2.upmf-grenoble.fr/curei/cahiers/16/guillermin.pdf 37 Guillermin G., Droit institutionnel de l’Union européenne : la nature juridique des communautés européennes, CUREI, 2000/2001
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a sus miembros38.
La segunda razón esencial de la existencia de esta Constitución material se refiere al análisis del contenido mismo de los tratados. Estos comportan “los elementos materiales de una Constitución, enunciación de los valores fundamentales y de los objetivos, una estructura institucional, reglas de ejercicio del poder y una definición de las competencias que forman el objeto de las políticas públicas”39.
Es innegable que la Unión europea posee una Constitución en sentido material, es innegable igualmente, que no existe Constitución en sentido formal. El argumento principal en esta materia es la ausencia de un poder constituyente propio a la Unión. El poder constituyente originario ha sido ejercido por los seis Estados fundadores bajo la forma de un acto complejo. En cuanto al procedimiento de revisión, incluso si ella asocia bien las instituciones comunitarias en materia de iniciativa, son los Estados miembros quienes deciden en última instancia. En consecuencia, la Unión europea no puede justificar un poder constituyente autónomo que se traduciría en la existencia de Estado aparte entero40. La Corte de justicia de la comunidades europeas es la institución jurisdiccional de las comunidades europeas41. Ella es la encarga de controlar el respeto del derecho de la Unión por parte de las instituciones europeas, por los Estados miembros y por las personas morales y físicas que tienen derechos pero que tienen también obligaciones sobre esos derechos. Es decir, que si consideramos que el derecho de la Unión europea forma una constitución material, la Corte es el juez constitucional. La Corte de justicia ha, de hecho, calificado desde 1986 el Tratado de Roma de “Carta constitucional de una Comunidad de derecho”42.
El derecho comunitario prima de esta forma sobre los derechos nacionales y una Corte de justicia es la encargada de asegurar el respeto escrupuloso de esta 38
Lebon V. Le Constitutionnalisme européen, Presses Universitaires de Limoges, 2007, p. 65 Magnette P., La Constitution et l’Europe, Bruxelles, Éditions de l’Université, 2000, p. 36. 40 Lebon V. Le Constitutionnalisme européen, op. cit., p. 66. 41 Ella comprende la Corte de Justicia, el Tribunal de la primera instancia y el Tribunal de la función pública 42 CJCE, 23 avril 1986, Parti écologiste « les Verts » contre Parlement européen 39
[ 265 ]
superioridad. A pesar de la pérdida de la soberanía interna evidente de los Estados miembros, estos conservan sin embargo su soberanía y su personalidad internacional así como su posibilidad teórica de salir de la Unión. Percibimos entonces muy bien la ambigüedad del objeto jurídico europeo que conduce a desproveer a los Estados miembros de la mayoría de sus competencias y por ende de su soberanía interna, quitándoles progresivamente su derecho de veto en las decisiones centrales mucho más numerosas e invasivas que en el caso de muchos Estados federales. Por otra parte ellos continúan siendo soberanos en la escena internacional y la estatalización completa de la Unión continúa siendo perfectible. Si hemos dejado ya el modelo de la confederación de Estados43, no nos queda más que pensar que estamos frente a una construcción original que debe llevarnos hacia un régimen parlamentario centrado alrededor de un Estado federal que todavía no ha llegado. Es seguramente por esta razón que las teorías tendientes a distinguir la federación del Estado federal tienen hoy suceso44. Sin embargo esta construcción es aún
ampliamente
perfectible45
principalmente
en
lo
que
concierne
su
46
democratización .
B. ¿Un Régimen Parlamentario europeo sin Pueblo pero con un Ejecutivo?
Sin bien es cierto, los tratados fundadores de la Unión europea disponen de características particulares de las que no gozan los tratados internacionales, les hace falta una particularidad esencial respecto de las constituciones. Si tomamos en cuenta los dos elementos a la base del constitucionalismo, a saber el Estado de derecho y el carácter democrático, importante es constatar que la ventana democrática es ampliamente subdesarrollada en el tratado constitutivo de la Unión europea. En efecto, contrariamente a las constituciones, el tratado que instituye la Unión europea, no 43
ème
Cohendet M.-A., Droit constitutionnel, Montchrestien, 4 édition, pp. 204 et s Beaud O., « Fédération et État fédéral », in Alland D., Rials S., Dictionnaire de la culture juridique, PUF, 2003, pp. 711 et s. 45 Gohin O., Pécheul A. (Dir.), La nouvelle Union européenne – Approches critiques de la Constitution européenne, Éditions François-Xavier de Guibert, 2005 46 Le Pourhiet A.-M., Droit constitutionnel, Économica, p. 30 44
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proviene del Pueblo y no le puede ser imputado a éste. La fuente y el sostén del poder político en el seno de la Unión europea no debe ser buscadas en su población. Estos roles son más bien propios de los Estados miembros, quienes han participado a la elaboración de los tratados y disponen ellos solos de la capacidad de modificarlos o residirlos. De alguna manera se tratará de un Estado federal fundado sobre sus Estados federados pero sin Pueblo europeo.
La democratización de la Unión es una necesidad que ha tardado en traducirse en hechos. La ciudadanía europea, esencial tanto para la democratización como para la edificación de un Estado federal, ha implicado mucho tiempo para volverse una preocupación central de la Unión europea47. Así, antes del Tratado de Maastricht48, la noción de ciudadano no figura en ninguna parte en los textos fundadores. Es una noción que concierne solamente “los pueblos europeos”, de los “pueblos democráticos europeos”49 o de los “pueblos de los Estados”. Si la voluntad no faltó, la realización concreta fue mucho más tardía50.
La ciudadanía europea se apoya sobre la soberanía nacional de los Estados miembros. Realmente, la superposición que se hace es necesaria puesto que la Unión europea no puede reposarse, ¿por el momento? Sobre una realidad sociológica que la trasciende.
Algunos consideran que un cuerpo político puede constituirse alrededor de una sumisión comunal a los mismos deberes y por el beneficio de los derechos similares. Así, “no es la noción de Pueblo etnológico, antropológico-cultural o histórica que esta determinada, sino una noción de Pueblo normativa, que proviene de la teoría general del Estado”51. Según esta teoría, el sentimiento de pertenencia resultará de la “relación formal de la ciudadanía común en el seno del mismo gobierno político”. 47
Cazals M. de, « Citoyenneté européenne, droits politiques et démocratie », Le Banquet, n°22, 2005, p. 351 48 Traité sur L’Union européenne, J.O.C.E., n°C 191 du 29 juillet 1992 49 Préambule de l’Acte unique européen 50 Cazals M. de, « Citoyenneté européenne, droits politiques et démocratie », op. cit., pp. 351 et s. 51 Schmitz T.
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Esta aproximación es por supuesto semejante a la concepción normativa del pueblo de Kelsen: “la unidad del pueblo, como la del territorio, no es natural sino más bien jurídica. Ella consiste en la unidad del orden jurídico válido para los individuos que forman el Pueblo del Estado”. Conviene entonces analizar la pertinencia de los derechos acordados a los ciudadanos europeos, con el fin de determinar si ellos son susceptibles de convertirse en instrumento suficiente para generar una unidad calificable de Pueblo. Convienen primero que todo, precisar que la ciudadanía esta constituida a la vez de derechos y deberes.
Los derechos acordados a los ciudadanos europeos no aparecen como totalmente uniformes. Conviene recordar, por ejemplo, la heterogeneidad de los derechos de la nacionalidad en el seno de los diferentes Estados miembros, determinantes para la adquisición del estatus de ciudadano europeo. Las diversas derogaciones acordadas a los Estados concernientes a la abertura del derecho de voto en las elecciones locales refuerzan esta constatación, de igual forma en que la ausencia de armonización de las legislaciones nacionales concernientes a las modalidades de voto a la elecciones europeas. Igual sucede con lo concerniente al beneficio de la protección diplomática.
Precisamente, esta heterogeneidad parece deberse al hecho de que la ciudadanía europea no trasciende la pertenencia nacional. Se trata entonces de una ciudadanía
de superposición que, conforme a los textos, completa la ciudadanía
nacional sin remplazarla52. Estos derechos se ejercen frecuentemente en el seno de los Estados miembros y son entonces sumisos a las legislaciones nacionales. “La comunidad de derecho”53 no parece entonces encontrar su fundamento en los derechos precitados.
Sin embargo, ciertos derechos no encuentran aplicación que a nivel de las instituciones comunitarias y no están entonces sumisos a los riesgos de las
52 53
Artículo 17 TCE CJCE, 23 avril 1986, Parti écologiste « les Verts » contre Parlement européen.
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legislaciones nacionales. Ellos están enumerados en el artículo 21 del TCE, consagrando el derecho de petición, el derecho de acudir al mediador europeo y la posibilidad de dirigirse a las instituciones en una de las lenguas de la Unión. Una paradoja nace entonces de la constatación de estos derechos, los únicos a ser aplicados uniformemente, independientemente de los Estados miembros, por ende los únicos realmente susceptibles de revelar la unidad del derecho, no son reservados solo a lo ciudadanos europeos. En efecto, ha sido precisado que estos derechos puedan ser ejercidos por “todo ciudadano de la Unión, así que toda persona física o moral residente o que tenga una posición estatutaria en un Estado miembro”54.
En este sentido los alcances de la ciudadanía europea, entendida aquí en sentido largo incluyendo el derecho de circular, de establecerse libremente sobre el conjunto del territorio europeo y de ver reconocidos para sí, casi los mismos derechos que los residentes del país de acogida, están lejos de ser rechazados. A la excepción de ciertos sectores protegidos, tales como el acceso a la alta función pública, el principio que prevalece de ahora en adelante es aquel de la igualdad del tratamiento entre los nacionales y los otros europeos ya sea que se trate del acceso al empleo, de la igualdad de los salarios y de las condiciones de trabajo, pero también de las diversas ventajas sociales y fiscales puestas en marcha por los Estados. Y, contrariamente a una idea concebida, podemos recordar que esta forma de ciudadanía no es el privilegio de una élite.
Fundarse sobre estos derechos para deducir la existencia de una comunidad política europea vendrá a integrar los residentes comunitarios provenientes de terceros Estados ajenos a la ciudadanía europea. En consecuencia, esta vía nos alejara
considerablemente
de
la
fundación
de
un
Pueblo
europeo,
base
sociológicamente necesaria a la fundación de un supra Estado europeo.
El estatus reconocido a quienes provienen de Estados miembros de la Unión europea, no conduce de primer momento a la formación de una nación europea. Él 54
Artículo 194 et art. 195 TCE.
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permite, sin embargo, el reparto de derechos y la instauración de un vínculo privilegiado entre los ciudadanos de diferentes países. El sentido de esta nueva solidaridad es fundamental puesto que ella se ejerce enseguida entre la Unión europea y los ciudadanos. Ella queda sin embargo condicionada a un cuadro preciso55.
Lo hemos visto, una de las problemáticas mayores de la Unión europea es su democratización. Es por ello que la cuestión de la forma del régimen adoptado a nivel de la Unión europea, y sus modalidades de funcionamiento son vitales para un análisis constitucional. Si pudiéramos hacernos la pregunta de la organización de la separación vertical de poderes, tal y como lo veremos en la segunda parte de este trabajo, innegablemente la separación horizontal de los poderes en el seno de las instituciones de la Unión hace pensar irresistiblemente en un régimen parlamentario. En efecto, la Comisión, un gobierno en desarrollo56, obtiene su legitimidad de la mayoría parlamentaria que vigila su composición y frente a la cual ella es políticamente responsable, como en todo régimen parlamentario, y de la voluntad de los Estados que se manifiesta por medio del Consejo y que determina igualmente su composición.
La formación de la Comisión es realizada en términos de un procedimiento un poco complicado que hace intervenir el Consejo (que estatuye en este caso bajo la mayoría calificada) y el Parlamento. Así, como para la mayor parte de los gobiernos en régimen parlamentario, la composición de la comisión debe ser aprobada por los diputados al momento de su formación. Los comisarios son 27, es decir, uno por Estado. Asistimos lógicamente a una sobrerrepresentación de los pequeños Estados57.
55
Blairon K., « La question démotique et la problématique d’une Constitution européenne », Réimaginer les frontières du droit constitutionnel, Congrès international de droit constitutionnelAssociation Internationale de Droit constitutionnel, 2007. 56 Cohendet M.-A., Droit constitutionnel, op. cit., p. 461 57 1 comisario por cada 82 millones de alemanes y un comisario igualmente por los 400 000 Maltes o los de Luxemburgo
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Lo que señala que la Comisión, puede ser considerada como el gobierno de un régimen parlamentario de la Unión europea, por lo que ella está dotada de poderes importantes y por lo que ella representa el interés general de la Unión. Ella tiene, prácticamente sola58, la iniciativa de las “leyes” europeas (reglamentos y directivas) 59. De la misma forma, los comisarios tienen la responsabilidad de preparar el presupuesto. Pero, lo que hace parecer más la Comisión como el gobierno de la Unión europea, es que ella es un órgano supranacional de ejecución 60. En efecto, por delegación del Consejo, la Comisión ponen en marcha los actos legislativos adoptados por el Parlamento europeo y el Consejo. Ella es, igualmente la encargada de la ejecución del presupuesto y de la gestión de ciertas políticas comunes, tales como el Fondo Social Europeo (FSE).
La Comisión vigila, junto con la Corte de Justicia de las comunidades europeas (CJCE), la aplicación de los tratados y de las decisiones tomadas para ponerlos en marcha. Ella es entonces, según la expresión “la guardiana de los tratados”. Bajo este título, ella puede adoptar sanciones frente a los Estados miembros que no respetan las obligaciones que les corresponden y, en caso contrario, acudir a la CJCE para que ella los obligue a hacerlo. La Comisión vigila igualmente la aplicación de las reglas de concurrencia y de las ayudas del Estado y puede tomar decisiones infligiendo sanciones a las empresas en infracción. Ellas pueden ser objeto de un recurso delante del Tribunal de primera instancia (TPI).
Si, como lo veremos, la Comisión es responsable políticamente de su política delante del Parlamento, ella es igualmente, responsable financieramente. Por ello la Corte de cuentas examina las cuentas de la totalidad de las recetas y de los gastos de la comunidad y da al Parlamento europeo y al Consejo una declaración de seguridad concerniente a la fiabilidad de las cuentas. Por otra parte, el Parlamento europeo, bajo recomendación del Consejo, da descargo a la Comisión de la ejecución del
58
er
En el cuadro de los políticos comunes (1 pilier),su derecho de iniciativa es exclusivo. E el cuadro de segundos (PESC) y terceros pilares (cooperación policiaca y judicial en materia penal), la comisión comparte el derecho de iniciativa con los Estados miembros 60 Mathieu J.-L., L’union européenne, PUF, 127 p., 2008, p. 45. 59
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presupuesto. A este efecto, él examina las cuentas y el balance financiero, el reporte anual de la Corte de cuentas, la declaración de seguro, etc.
Resulta innegable que, por sus poderes y responsabilidades políticas y financieras, la Comisión es el gobierno de la Unión europea. Queda aún por saber, ¿qué órgano puede ser considerado como el Jefe del Estado?
El Consejo europeo es el heredero de las conferencias cumbres que reúnen los Jefes de Estado o de gobierno de los Estados miembros de la comunidad. La primera de esas cumbres se realizó en Paris en 1961. Con ocasión de la cumbre europea de Paris de febrero de 1974, fue decidido que estas reuniones de Jefes de Estado o de gobierno se darían regularmente y tomarían el nombre de “Consejo europeo”, para permitir una aproximación global de los problemas de la construcción europea y asegurar la cohesión del conjunto de las actividades comunitarias. Él se reúne dos veces por año, en junio y diciembre, al final de cada presidencia semestral. La práctica, de un Consejo europeo intermediario se generalizó igualmente (marzo, octubre).
El Consejo europeo aparece como un verdadero Jefe de Estado, esta particularmente encargado del impulso y de la conciliación en el seno de la Unión europea. El consejo europeo tienen un rol mayor de impulsión y de orientación política, económica y social en el conjunto de dominios de actividades de la Unión europea.
Todas las grandes decisiones políticas concernientes a la construcción de Europa son tomadas por el Consejo europeo: reforma de los tratados y de las instituciones, financiamiento del presupuesto europeo, extensión de la Unión europea a otros países, las posiciones de Europa en la escena internacional, pasaje a la moneda única, etc. Él interviene para desbloquear una situación de crisis, aportar una solución en caso de desacuerdo entre Estados miembros. Él arbitra los conflictos entre las instituciones de la Unión europea. Políticamente, como los Jefes de Estado en los regímenes parlamentarios, el Consejo [ 272 ]
europeo no tiene responsabilidad política a nivel europeo. Es necesario sin embargo, señalar que los jefes de gobierno son frecuentemente políticamente responsables de su política europea delante de su parlamento nacional.
En este estado, importante es constatar que si la Unión europea no posee por el momento, una constitución formal, es igualmente indispensable constatar que ella está dotada de una Constitución material. Esta última parece instaurar un poder ejecutivo de tipo parlamentario. Veremos en la segunda parte de este trabajo que el “Parlamento europeo” confirma la hipótesis de un régimen parlamentario a nivel de la Unión europea pero que más allá, este “Parlamento” puede ser considerado, bajo ciertas reservas, como federal.
II-¿Un Parlamento europeo de tipo federal aún fragmentario?
A- El Consejo de la Unión europea: Una cámara alta poco legítima pero muy poderosa.
Una de las primeras apariciones remarcables del modelo de Estado federal para edificar Europa es el discurso pronunciado por Churchill en Zurich el 19 de septiembre de 1946, cuando él declara que era necesario crear una “especie de Estados Unidos de Europa”. Esta declaración política será seguida el 9 de mayo de 1950 por la proposición de Robert Schuman. El ministro francés de relaciones exteriores pronuncia en efecto una ambición similar respecto de Europa cuando declara:
“Para la puesta en común de producciones de base y la institución de una Alta autoridad nueva, cuyas decisiones vincularan a Francia, Alemania y los países que se adhieran a ella, esta proposición realizará los primeros cimientos concretos de una Federación europea61 indispensable a la preservación de la paz”.
61
Ciertos autores distinguen las nociones de Estado federal y de federación. Ver por ejemplo : l’entrée fédération et État fédéral : Alland D. et Rials S. (Dir.), Dictionnaire de culture juridique, PUF, 2004.
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Estas declaraciones manifiestan la atracción del modelo federal americano, que ha engendrado la famosa apelación de “los Estados Unidos de Europa”, que sino fue inventada, al menos fue popularizada por Churchill, en el cuadro de la Unión europea62
El modelo federal sirvió durante un tiempo de “patrón maestro” para apreciar los avances de la construcción comunitaria63. Así, el proyecto de estatuto del 10 de marzo de 1953 que debía instituir una comunidad europea fue analizado por la doctrina en la óptica de una construcción federal64 previendo el establecimiento de un verdadero Estado, a pesar de que este estatuto reconoce su naturaleza sui generis65.
Este proyecto que no llegara a realizarse en razón del fracaso de CED, será remplazado por el proyecto de CEE, netamente menos político. De hecho, el carácter esencialmente económico de las funciones que serán destinadas a la Comunidades explica probablemente la desaparición momentánea del paralelo con el Estado federal, y su acantonamiento a nivel de los proyectos. Desaparición momentánea ya que “el proyecto Spinelli”; adoptado el 14 de febrero de 1984 por el Parlamento europeo66; y el “projecto Herman” de 1994 fueron analizados como proyectos de inspiración federal, incluso sino preveían explícitamente el establecimiento de un Estado europeo67.
La construcción de Europa, siguiendo el método funcionalista ha, sin embargo constituido un freno importante al desarrollo de una concepción federal de Europa. En efecto, la integración por sector de actividad económica, después por dominio de competencias, está muy lejos del acto político y jurídico general necesariamente
62
El paralelismo establecido entre el modelo federalista y la experiencia americana no está, de hecho, enteramente justificado. Ver en este sentido: Zoller E., « Aspects internationaux du droit constitutionnel, contribution à la théorie de la fédération d’États », RCADI, 2002, t. 294, pp. 41 et s 63 Ver Réveillard C., Les premières tentatives de construction d’une Europe fédérale, des projets de la Résistance au traité de la CED, Guibert, 2001, 421 p. 64 Héraud G., « Nature juridique de la Communauté européenne d’après le projet de statut du 10 mars 1953 », RDP, 1953, pp. 581s. 65 Pepy D., « Le projet de traité portant statut de la CE », Dalloz, 1953, Chronique XVI, pp. 79s 66 JOCE, n° C 77 du 19 mars 1984, pp. 33 s 67 Louis J.-V., « Les projets de constitution dans l’histoire de la construction européenne », in P. Magnette (dir.), La Constitution de l’Europe, 2e édition, 2003, p. 49
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fundador de un Estado federal68. Así, la evolución de las comunidades, y después de la Unión misma, no fue directamente sumisa al modelo de Estado federal, incluso si las referencias a este modelo pueden aparecer en ciertos comentarios de los Tratados69.
La voluntad de los padres fundadores de construir una Europa federal no ha por tanto desaparecido. Un eminente constitucionalista francés ha podido escribir en 1998 “nosotros vamos, lo queramos o no, hacia una estructura que será cada vez más federal”70, la idea del Estado federal en Europa está en consecuencia siempre viva, incluso si ella se queda encerrada en los proyectos de largo plazo71 y es manifestada frecuentemente por la doctrina.
Las comunidades se desarrollaron, sobre todo en su aspecto económico pero la Europa política quedo en suspenso respecto de la económica. Es por ello que hoy día, tenemos frecuentemente la impresión que Europa fue fundada sobre los intereses más que sobre las grandes instituciones democráticas comunes a los diferentes países, a pesar incluso de hecho de que ella fue construida para ser política con la finalidad de garantizar la democracia y la paz.
68
La noción de integración tan extendida como un fenómeno « que consiste a incorporar en un conjunto amplio las relaciones inmediatas de relaciones jurídicas hasta ahora aisladas en su encuadre estatal » , Azoulay L., « La Constitution et l’intégration. Les deux sources de l’Union européenne en formation », RFDA, 2003, p. 862. 69 A propósito del tratado de Maastricht, Labouz M.-F. se interroga sobre el carácter federal de “la constitución de la Unión europea” (Labouz M.-F., Rapport introductif, in Les accords de Maastricht et la constitution de l’UE, Actes du colloque du 27 juin 1992, Monchrestien, 1992, pp. 42-43). Concerniente al Tratdo de Amsterdam, E de Smijter parece comparar el avance de la integración comunitaria a la progresión del federalismo (Smijter E. de, « Enrichissons le débat sur la réforme institutionnelle », in Y Lejeune (dir.), Le traité d’Amsterdam, espoirs et déceptions, Bruylant, 1998, p. 432). 70 Robert J., « Perspectives pour demain », in La constitution face à l’Europe, actes du colloque du 16 décembre 1998, La documentation française, 2000, p. 67 71 Ver la afirmación de N. Schmitt : « Quelles que soient les difficultés et les ambiguïtés que contient la définition même du fédéralisme, il apparaît incontestable que l’Europe s’engage sur une voie fédérale (…) » (Schmitt N., « L’Europe et les expériences fédérales », in T. Fleiner & N. Schmitt (dir.), Vers une Constitution européenne, l’Europe et les expériences fédérales, Institut du fédéralisme Fribourg Suisse, 1996, p. XIII). Il faut cependant noter que cette perspective n’est pas partagée par tout le monde ainsi que le montre le refus, lors de la négociation du traité de Maastricht, de considérer la constitution d’une fédération comme un objectif (Manin Ph., Droit constitutionnel de l’UE, Pedone, 2004, p. 66).
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El medio más simple de remediar este déficit democrático era el de crear un Estado federal. Sin embargo los hombres políticos nacionales no tienen realmente ganas de pasar la mano a un super Estado que les desprenderá de las cuestiones esenciales, por ende de los poderes esenciales. De la misma forma,
los Pueblos
europeos pueden temer que esta evolución les quite la influencia que ellos pueden tener en un conjunto menos vasto que es su Estado Nacional frente a un similar político mucho más extenso con una Europa de 27 miembros. Esto explica que la adopción de un Estado federal no podrá hacerse directamente, los Estados miembros han elegido el progresar paso a paso.
El mayor reproche que es habitualmente hecho a las instituciones comunitarias es la falta de carácter democrático. Esto se explica sobre todo por el hecho que los gobernantes de los Estados son bastante celosos de sus competencias y quieren, en consecuencia, guardar ellos mismos el control de las normas europeas, en lugar de delegar este poder a los miembros del Parlamento europeo que son por tanto elegidos directamente por los ciudadanos de la Unión y los otros órganos.
A diferencia de los comunitarios, que aman señalar el carácter original de las instituciones de la Unión europea , nosotros examinaremos aquí, con la mirada de los constitucionalistas, es decir, al interrogarnos sobre todo por el carácter democrático y comparándolo con los gobiernos habituales de los Estados. Si definimos el régimen Parlamentario72como un régimen de separación de poderes en el seno del cual el gobierno es responsable políticamente delante del Parlamento, innegablemente estamos en presencia de un régimen Parlamentario73. En efecto, existe una verdadera división de funciones, incluso si es necesario precisar inmediatamente que si los órganos no son especializados en funciones totalmente autónomas, lo esencial es que cada uno de entre ellos no domine acumulativamente los tres poderes. Además existe la responsabilidad del “gobierno” frente a Parlamento. 72
Ver: Cohendet M.-A., Droit constitutionnel, op. cit., pp. 374 et s. ; « La classification des régimes politiques », Mélanges M. Troper, Économica, 2006, pp 299-314. 73 Colliard J.-C., Les régimes parlementaires contemporains, FNSP, 1978 ; « L’élection du Premier ministre et la classification des régimes parlementaires », Mélanges P. Avril, LGDJ, 2001. Turpin D., Le régime parlementaire, Dalloz, 1997
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Al mismo tiempo, y es aquí que el régimen parlamentario europeo puede ser calificado de federal, la organización de las instituciones de la Unión europea refleja la voluntad de establecer relaciones de interdependencia y de contrapeso entre, de un lado, los órganos representantes del Pueblo europeo (el Parlamento), y del otro lado, los órganos representantes de los Estados miembros de la Europa (El Consejo Europeo y el Consejo de Ministros). La originalidad de la construcción europea reside en la institución al corazón de sus interacciones: la Comisión.
El Consejo de la Unión europea es comparable a una segunda cámara del Parlamento de un Estado federal. Él representa los Estados miembros. Un ministro de cada Estado miembro representa su país en su seno. La legitimidad de esta institución es mucho más débil que la del Parlamento tomando en cuenta que son los representantes de los gobiernos de los Estados de la Unión quienes lo forman y no elegidos designados con el fin de representar los intereses de los Estados, como es la tradición de los Estados federales. En efecto, sus 27 miembros son ministros de los Estados miembros, que cambian en función del asunto a tratar. La presidencia esta asegurada por turno de rol para cada uno de los Estados y es por 6 meses. Esta igualdad numérica, tienen por incidencia directa la creación de grandes desigualdades puesto que los pequeños Estados son enormemente representados respecto de los grandes Estados. Sin embargo, es necesario subrayar inmediatamente que esta desigualdad esta compensada puesto que por los votos de la mayoría calificada, el cálculo de las voces es hecho en función de la población74. De esta forma, Francia, que esta entre los países más poblados, dispone de 29 voces 75, contra 3 de Malta, por ejemplo.
Con el fin de proteger la soberanía de los Estados miembros, y tratándose de cuestiones delicadas, el Consejo de la Unión europea debe resolver por mayoría reforzada. Los tratados prevén los casos en los cuales el Consejo resuelve por mayoría simple o por mayoría calificada o bien por unanimidad. Incluso si la regla es
74 75
http://europa.eu/institutions/inst/council/index_fr.htm Como Alemania, Reino Unido e Italia
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normalmente la mayoría simple, con mayor frecuencia76, el Consejo decide por mayoría calificada, es decir, con al menos 255 voces sobre las 345 representantes de la aprobación de una mayoría de Estados miembros, y si un Estado miembro hace la solicitud, al menos el 62% de la población de la UE. La unanimidad no es utilizada que por una lista bien restringida de dominios, pero que conciernen las materias más importantes77. De igual forma, para modificar una proposición de la Comisión sin el consentimiento de la misma, la unanimidad de los miembros del Consejo es requerida. En la práctica, el Consejo se esfuerza siempre de encontrar el consenso más amplio posible antes de resolver. El voto por mayoría simple, no es utilizado sino por un pequeño número de cuestiones, con frecuencia concernientes al procedimiento 78. El Consejo muestra una tendencia a buscar la unanimidad incluso cuando ella no es obligatoria79.
Los poderes del Consejo de la Unión europea son sumamente importantes puesto que él comparte el Poder Legislativo con el Parlamento. Como este último, no tiene tampoco la iniciativa legislativa. Sin embargo el Consejo puede sobreponerse a la oposición del Parlamento por una decisión tomada por unanimidad. Así, en las relaciones entre las dos cámaras de la Unión europea en materia responsabilidad política, si el Parlamento no puede ser disuelto por la Comisión, el Parlamento si puede disolver la Comisión al contrario del Consejo de la Unión europea.
La falta de legitimidad del Consejo de la Unión europea se traduce por el hecho de que sus miembros son elegidos y modificados a voluntad por los gobiernos de los Estados. Los ciudadanos no pueden controlar sus ministros por sus acciones europeas sino por medio del derecho interno. Los gobernantes, donde los ministros hacen parte, son responsables al interior de cada Estado, frente al Parlamento del 76
Sobre todo las cuestiones que conciernen la agricultura, el mercado, el ambiente, transportes empleo y salud 77 Fiscalidad y política social 78 Reglamento interno del Consejo, organización del secretario general del consejo, estatus de los comités 79 Este fenómeno va hasta los compromisos de Luxemburgo de 1966, soldando u conflicto de más de seis meses entre Francia y otros Estados miembros, sobre el pasaje de la unanimidad a la mayoría calificada en ciertos dominios.
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Estado en cuestión80. Resulta entones esencial que los Parlamentos de los Estados controlen estrechamente la acción de sus gobernantes en el seno del Consejo para censurarlos en caso de falla.
Desde el punto de vista del Estado federal europeo, esta cámara alta carece indudablemente de legitimidad. Por tanto, desde el punto de vista de la construcción comunitaria sus modalidades de funcionamiento se explican perfectamente como su preeminencia sobre el Parlamento. En efecto, se trata de garantizar el ascenso de los Estados miembros bajo la adopción de las políticas de la Unión. En revancha, es un problema evidentemente de legitimidad política; el hecho de que la puesta en marcha de la responsabilidad política de la Comisión incumbe al Parlamento y no al Consejo de la Unión europea se comprende fácilmente.
B- El Parlamento: la Cámara baja legítima, pero aún poco poderosa dentro del régimen parlamentario europeo.
El Parlamento forma una primera cámara legítima y poco poderosa. Primero que todo, el Parlamento europeo es el órgano más democrático, ya que sus 736 miembros son elegidos a través de sufragio universal directo por 5 años, por el conjunto de los ciudadanos de la Unión81. Este representa el conjunto de la población de los países miembros de la Unión europea, es decir, más de 492 millones de habitantes. De hecho, corresponde a una primera cámara de un Parlamento clásico. Sin embargo, el sistema de representación de los ciudadanos de los Estados tiene por consecuencia de sobre representar los pequeños Estados en desfavor de los grandes Estados. Por ejemplo Malta y sus 400 000 habitantes se benefician de 5 puestos de diputados europeos, mientras que Francia con 66 millones de habitantes debe contentarse de 72 puestos, sea en la relación 1 contra 11 Lo cual provoca evidentemente problema frente al principio de igualdad.
80 81
Con excepción de Chipre que funciona con un régimen presidencial. http://europa.eu/institutions/inst/parliament/index_fr.htm
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Como todo Parlamento de un régimen parlamentario, los diputados se reúnen por grupos políticos82 frecuentemente la separación es ideológica: derecha – izquierda, aparecida después la Revolución francesa. Es un elemento interesante que los diputados antes de reunirse por afinidades nacionales, prefieran asociarse por tendencias políticas. Indudablemente podemos ver la voluntad de representar no a su país como tal, sino simplemente su identidad política. Exactamente como lo harían los parlamentarios de un Estado federal al seno de la cámara de representantes del pueblo83.
A pesar de esos puntos positivos, el Parlamento europeo es por tanto poco poderoso incluso si sus poderes aumentan regularmente. Al filo de los años, es él quien, cada vez más, legitima y controla el “gobierno”, puesto que ejerce una influencia sobre la composición de la Comisión84, aprobado precedentemente por el Consejo compuesto de los jefes de Estado y de gobierno. De la misma manera, cuando el Consejo debe presentar los candidatos comisarios, el Parlamento, en relación con el presidente de la Comisión que él acaba de nombrar, les da audiencia individualmente85 y aprueba colectivamente la Comisión en su conjunto.
Como en un régimen parlamentario, el parlamento puede hacer intervenir la responsabilidad política del Gobierno, es decir, en el caso de la Unión europea, la responsabilidad política de la Comisión. Los diputados europeos disponen de este derecho fundamental, el de poder forzar a la Comisión a renunciar, con el fin de asegurar sobre ella un eficaz control político. Esta moción de censura, para provocar la renuncia colectiva de la Comisión, debe ser aprobada por dos tercios de los diputados.
No podemos más que concluir que estos poderes traducen la existencia de un 82
http://www.europarl.europa.eu/parliament/public/staticDisplay.do?id=45&pageRank=4&language=F R 83 Con frecuencia la cámara baja 84 Lo que está pasando actualmente con el Presidente saliente José Manuel Durão Barroso. 85 Ha sucedido quelas audiencias tengan como consecuencia el rechazo de un candidato.
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mecanismo clásico y fundamental para todo régimen parlamentario, a nivel de las instituciones de la Unión Europea. En los hechos, el Parlamento logró ya llevar a la Comisión a la renuncia, sin haber logrado por tanto aprobar una moción de censura 86. Sin embargo, el control político no se limita a la censura política, puesto que él posee toda una carpeta de posibilidades de acción. Los parlamentarios pueden formular preguntas escritas o bien orales a la Comisión o al Consejo. Los diputados pueden también pedir, con el acuerdo de un cuarto de los diputados, el establecimiento de una Comisión temporal de investigación, que examina las eventuales infracciones en caso de mala administración en la aplicación del derecho comunitario87.
Con el fin de asegurar un control más estrecho de las acciones de la Unión Europea, el Parlamento tiene un derecho de recurso delante de la Corte de Justicia de las comunidades europeas. Después del Tratado de Nice, el Parlamento puede intentar un recurso de anulación por violación del Tratado de los actos de las instituciones, sin haber demostrado un interés particular o conseguir una opinión anticipada de la Corte de Justicia. Él puede igualmente acudir por consejo de la CJCE, con el fin de verificar la compatibilidad de un acuerdo internacional con el Tratado, antes de que este sea concluido por la Comunidad.
Al lado de sus poderes, que traducen de manera irrefutable la existencia de un régimen parlamentario a nivel de la Unión europea, hay que agregar, que el Parlamento aparece más como un simple contra-poder político88. En el plano legislativo sus poderes son limitados, puesto que él comparte este poder con el Consejo. Lo cual traduce la debilidad relativa del Parlamento en este dominio. Este señala igualmente, la resolución de conciliar la voluntad del órgano representante del Pueblo, es decir él mismo, y la voluntad del órgano que representa a los Estados 86
En 1999 cuando el reporte de expertos era crítico al encuentro de la Comisión, este fue obligado a la renuncia. 87 Este fue el caso de la gestión para la Unión europea de la « vaca loca » o con ocasión de la utilización alegada de países europeos por la CIA para el transporte y la detención ilegal de prisioneros 88 Para profundizar la distinción entre contra-poder y poder ver : Gassiot O., Du Conseil ème constitutionnel comme contre-pouvoir juridictionnel sous la V République, Thèse, Toulouse, 2006. Particulièrement l’introduction.
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miembros, el Consejo. Esta situación es clásica en los regímenes federales, siendo estos parlamentarios o no.
El Parlamento es igualmente débil, puesto que como los Parlamentos arcaicos, no dispone todavía de la iniciativa legislativa, ya que puede solamente pedir a la Comisión el someter una proposición al Consejo de la Unión europea. Además, tiene apenas la posibilidad de oponerse a una proposición, y todavía no tiene la última palabra en los dominios de cooperación; su oposición a la adopción de una norma puede ser superada por el Consejo si él logra reunir la unanimidad89.
El Parlamento participa en la elaboración de los actos legislativos comunitarios en grados diversos, en función de la base jurídica pertinente por cada uno de sus actos. Su rol ha evolucionado progresivamente, de una participación exclusivamente consultativa a una codecisión sobre un pie de igualdad con el Consejo.
El poder legislativo del Parlamento europeo se ejerce según cuatro procedimientos diferentes, en función de la naturaleza de la proposición: -la consulta simple: él da una opinión consultativa90, pero esta opinión no es jurídicamente vinculante;
-el procedimiento de codecisión: si el Consejo no ha tomado en cuenta la posición del Parlamento en su posición común91 este puede impedir la adopción de la proposición. El tratado de Ámsterdam ha extendido este procedimiento a unos cuarenta dominios, y ha simplificado el procedimiento con el fin de volverla más eficaz. Con el Tratado de Lisboa, cuarenta y un nuevos dominios seguirán estos procedimientos.
-avis conforme: en este caso, la opinión del Parlamento es jurídicamente vinculante y
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Lo que resulta cada vez más difícil desde el pasaje a 27 países. Por ejemplo sobre la fijación de los precios agrícolas. 91 Por ejemplo el transporte, el ambiente y la protección de los consumidores 90
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debe entonces respetarla92. Desde el tratado de Nice, la opinión conforme del Parlamento es igualmente necesaria para instaurar una cooperación reforzada en el dominio regido por la codecisión, y cuando pretende constatar la existencia de un riesgo claro de violación grave de los derechos fundamentales;
-procedimiento de cooperación: cuando la opinión del Parlamento en primera lectura no fue tomada en cuenta en la posición común del Consejo, el Parlamento puede rechazar la proposición en segunda lectura. El Consejo no puede entonces pasar otra posición diferente de la el Parlamento por unanimidad. Este procedimiento se volvió la excepción desde la puesta en marcha del Tratado de Ámsterdam, y se aplica en adelante exclusivamente al dominio de la Unión económica y monetaria.
En materia presupuestaria, dominio donde la historia ha mostrado que él fue responsable de su origen y continua en el corazón del poder de los Parlamentos, los poderes del Parlamento son limitados. Una vez más, sus capacidades están marcadas por la capacidad de impedir; puesto que el puede rechazar en bloque el presupuesto 93, lo que contribuye sin embargo a darle un peso político esencial, sobre todo porque él se pronuncia por mayoría simple.
El parlamento europeo se ve acordar igualmente el derecho de iniciar un procedimiento de revisión de tratados, y su aval será necesario para reunir una Convención. Para una institución hasta no hace mucho ausente de los procedimientos de modificaciones de los tratados, el crecimiento de los poderes es importante y simbólico.
Sin embargo, otro elemento señala la debilidad del régimen parlamentario de la Unión Europea: la responsabilidad política del Parlamento. Como sucede con todo aquel que resulte electo parlamentario, la responsabilidad de los diputados europeos
92
Es normalmente el caso para la conclusión de acuerdos de asociación con terceros países y para la adhesión de nuevos Estados. 93 Lo ha hecho ya dos veces
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es puesta en cuestionamiento al momento de terminar su mandato94 . No existe por el momento responsabilidad colectiva del Parlamento frente al ejecutivo europeo. En efecto, si los parlamentarios pueden echar abajo la Comisión, esta no tiene ningún derecho de disolución. Pasa lo mismo con el Consejo Europeo frente al Parlamento. No nos queda más que lamentar que el régimen parlamentario europeo este tan lejos de los estándares modernos de equilibrio, necesarios para la separación de los poderes ejecutivo y legislativo, y que en consecuencia, una posibilidad directa de acción política no sea posible para la Comisión frente al Parlamento. Este faltante es cada vez más importante, cuando se pone en paralelo con el crecimiento de las capacidades del Parlamento en término. Será necesario poner realmente en marcha el principio democrático de que: a todo poder político le corresponde una responsabilidad política. Hay que subrayar que los riesgos de inestabilidad gubernamental quedan, por el momento, limitados al hecho de que la moción de censura no puede ser adoptada más que por mayoría reforzada.
94
De una duración de cinco años
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9. VIII MESA REDONDA DERECHO COMUNITARIO, DERECHO CONSTITUCIONAL Y DERECHOS HUMANOS
9.1. Ponencia de la Doctoranda Karla Blanco Rojas. 1
Tema: “La evolución del Derecho de Voto en Francia, un ejemplo de los desafíos políticos comunitarios que enfrentan las democracias europeas”. Considerado como una función dentro de la lógica de la soberanía nacional, y como un derecho en la concepción de la soberanía popular, el voto es el instrumento utilizado por los ciudadanos para manifestar, hoy en día, una voluntad y designar a las personas que van a actuar en su lugar. Al inicio, acordado solamente a quienes pagaban un impuesto (sufragio censitario2), el voto fue extendido a los hombres3, luego a las mujeres4 y luego a los jóvenes5, pero ¿queda aún reservado a los nacionales? Desde hace algunos años, una pregunta viene a la mente de los juristas europeos y principalmente de los franceses de forma recurrente: ¿el voto es elemento suficiente para calificar un régimen (sea nacional o sea comunitario) de democrático? Al lado del origen electoral de los poderes, el control de los poderes, y en particular frente al respeto de los derechos fundamentales, el voto se convierte en un criterio
1
Profesora de Derecho Público de la Universidad de Costa Rica, Doctora en Derecho Constitucional, Universidad de Toulouse I, Francia. 2 En Francia, entre los años 1789 -1848, el voto era acordado solamente a quienes pagaran un cierto monto de impuesto que se llamaba en aquella época “cens”. 3 En Francia en el año de 1848 fue acordado el voto universal solo a los hombres. 4 En Francia 1944. 5 En Francia 1974.
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igualmente determinante de la sociedad democrática tanto nacional como regional. En Francia, algunos meses después del decreto del 5 de marzo de 1848 que establecía el sufragio universal para los hombres, una representación se volvió famosa en este país. Se trata de la imagen de un obrero abandonando su fusil para depositar un boletín de voto en la urna. Sin ir más allá de la simple imagen, cuando los artistas debieron simbolizar el derecho de voto, ellos lo hicieron inmediatamente a través de la idea de pacificación de la vida social que se introduce necesariamente, según ellos, con el derecho de voto. Esta representación es conmovedora, en la medida en que su mensaje nos dice que la satisfacción de las necesidades de los ciudadanos, de los electores, de las gentes, no necesita pasar por la insurrección y las barricadas, ya que puede manifestarse a través del sufragio universal en la papeleta de voto. Esta representación va a circular, a todo lo largo del siglo XIX. Ciento veinte años más tarde, en mayo de 1968, se publica un afiche que representa un adoquín parisino y que proclama, dirigiéndose a los menores de 20 años “este es su boletín de voto”. Entre estas dos representaciones, entre estas dos simbolizaciones, entre estos dos momentos históricos (1848-1968), se vislumbran dos representaciones del derecho de voto que manifiestan toda la historia del sufragio universal. El derecho de voto fue un derecho conquistado a través de luchas políticas y sociales, muchas de ellas violentas. El derecho de voto no es un derecho que fue dado espontáneamente a los individuos; no se trata de un derecho natural en el sentido en el que le pertenece al hombre por naturaleza, fue necesario que los hombre lucharan para conquistar ese derecho de manifestar sus opiniones y sus pensamientos a través de un boletín de voto. Ese derecho simboliza el poder y la fuerza potencial del pueblo, tal y como fue representado durante el siglo XIX, a través de la equiparación del sufragio a la fuerza imponente del león.
En las campañas electorales francesas del siglo XIX, para simbolizar la fuerza del sufragio universal se representa un león, fuerte pero tranquilo, en todo caso suficientemente imponente como para hacer retroceder las desigualdades. Sin embargo, desde inicios del siglo XX el elogio del voto como la fuerza del pueblo comienza a ceder terreno frente a la denuncia de la “ilusión electoral” que éste hace [ 286 ]
del ciudadano, según la expresión francesa de la época, “el soberano de un día cada cinco años”6. Esta denuncia de la “ilusión electoral” va a continuar a lo largo del siglo XX, y aún hoy día continua e incluso se ha profundizado con lo que hemos llamado más convenientemente la crisis de la democracia representativa, la crisis de la democracia electoral y la búsqueda de una nueva forma de democracia que algunos llaman democracia deliberativa o democracia participativa. En suma, un poco más de ciento cincuenta años después de la introducción del sufragio universal, la pregunta que se impone es simple: ¿Estamos viviendo un sofocamiento del derecho de voto? ¿El derecho de voto es aún un criterio suficiente para calificar un régimen político de democrático? ¿Es el derecho de voto criterio suficiente para legitimar nuestras instituciones comunitarias? Estas son las grandes preguntas filosóficas a las cuales se encuentran confrontadas la modernidad y la tendencia comunitarista y regionalista.
Este derecho de voto, que ha sido conquistado a través de luchas, este derecho por el cual los hombres han muerto y han luchado, ¿es hoy día, un criterio suficiente para distinguir las dictaduras de las democracias, para tener la garantía de que el régimen que se adopta a nivel nacional y comunitario es democrático?
Antes de responder a esta pregunta, hay otra pregunta que puede perecer paradoxal: ¿El derecho de voto existe verdaderamente en la sociedad democrática? La pregunta es frecuentemente empleada por los políticos, los periodistas, la doctrina, los juristas, y por los electores mismos. En el plano jurídico, la validez de una pregunta tal es discutible. En efecto, el voto se circunscribe dentro de una relación necesaria con las dos grandes teorías de la soberanía, es decir, la teoría de la soberanía nacional y la teoría de la soberanía popular, el sufragio toma entonces un sentido diferente según se trate de una o de otra teoría.
En la lógica de la soberanía nacional, el titular de la soberanía es la Nación, es decir, una persona abstracta. De hecho, ella posee el poder de designar a aquellos
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En Costa Rica sería “el soberano de un día cada cuatro años” [ 287 ]
que van a tener la responsabilidad de designar a su vez a quienes hablaran y actuaran en nombre de la Nación. Dentro de esta lógica, la Nación puede entonces elegir entre los individuos solamente a aquellos a los que ella considera capaces de representarla. El sufragio no es un derecho, es una función que la Nación otorga a ciertos individuos.
Por el contrario, en la lógica de la soberanía popular, quien dispone de todos los poderes, es el Pueblo, y cada uno de los individuos físicos que componen el Pueblo son entonces, necesariamente, titulares de una parte de la soberanía y en consecuencia del voto. Bajo esta lógica, el sufragio es un derecho que pertenece a cada ciudadano7.
Tenemos entonces dos teorías de la soberanía, dos doctrinas del sufragio: el sufragio como función y el sufragio como derecho. En Francia, en 1789, Sièyes impone su criterio contra Rousseau, se hace la elección de la soberanía nacional y en consecuencia del voto como función y este criterio va a ser constantemente retomado durante todo el siglo XIX. La elección de la soberanía nacional ¿es aún la doctrina practicada en Francia? La respuesta tiene sus matices delicados aplicables prácticamente al resto de los países que conforman la Unión Europea. En 1946, en efecto, la Constitución Política francesa (la cuarta República) proclama que la soberanía nacional pertenece al Pueblo y la Constitución de 1958 retoma palabra por palabra, en su artículo tres, este dispositivo constitucional. Se trata de una fórmula que pretende una síntesis entre la soberanía nacional y la soberanía popular, una especie de híbrido entre las dos teorías que merita numerosos comentarios. Resulta suficiente señalar que, detrás de esta fórmula de síntesis, muchos mecanismos jurídicos se deben aún a la noción de soberanía nacional como, por ejemplo, el mandato representativo: la Constitución política de 1958 de Francia, considera como nulo todo mandato imperativo, los diputados son totalmente libres frente a sus electores quienes no tienen el derecho de dar órdenes a sus elegidos, estos últimos tienen la obligación de deliberar libremente fuera de toda presión por parte del cuerpo electoral. Un
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La pregunta que se impone es ¿qué entendemos por ciudadano?, luego, en el transcurso del trabajo abordaremos esta problemática
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diputado representa a Francia, poco importa el lugar donde él es elegido. Él es el representante de la Nación y no de sus electores. Otro ejemplo es la cuestión del voto de los extranjeros, cuestión que retomaremos en el desarrollo de este trabajo, la cual puede entenderse como una función que la Nación soberana no quiso acordar a esta categoría de personas.
Esta discusión jurídica necesaria sobre el carácter del sufragio, derecho o función, no debe conducir a descuidar el hecho de que los electores representan el acto de votar como un derecho que les pertenece y no como una función que les es acordada. Esta representación del acto de votar, sea verdadera o falsa, es constitutiva de la realidad del ciudadano y de la democracia. Las gentes viven el acto de votar como si fuera un derecho, y a partir de este momento, la manera en la que ellos se representan el acto de votar influye sobre la realidad del acto mismo: incluso si jurídicamente es una función, el acto de votar deviene sociológicamente un derecho. Para cada uno, el voto es un derecho que pertenece al ciudadano y que al mismo tiempo define la democracia. Estas dos características deben ser discutidas, no por el simple placer de la crítica sino simplemente porque Descartes nos enseño la importancia de poner en duda lo que nos es dado como evidente, pero también porque las sociedades políticas modernas vacilan, hoy día sobre lo que consideran su fundamento democrático, testimonio de ello es un nivel de abstencionismo importante, la decadencia del ser militante político, la pérdida de los valores…Los puntos de referencia se borran, obligando hoy a tomar los dos atributos del derecho de voto ya no como afirmaciones sino más bien como preguntas. Además discutiremos estos aspectos desde el ejemplo francés por haber sido Francia un Estado que marco en muchos momentos la pauta en la evolución democrática de la mayoría de los países europeos.
Capítulo I: El derecho de Voto, la existencia de un vínculo entre el derecho de voto y la noción de ciudadano
La Revolución francesa de 1789 marcó un gran cambio en la historia política y [ 289 ]
constitucional, no solo de Francia sino del mundo, ella dio nacimiento a una nueva figura, y la estableó como tal, la figura del ciudadano. La figura del llamado antiguo régimen (monarquías) es la figura el sujeto, la figura de la sociedad que se crea a partir de 1789 es la del ciudadano. Esta figura va a evolucionar a lo largo del siglo XIX, modificándose a través de una extensión de los derechos, y sobre todo del derecho de voto a los individuos que hasta entonces estuvieron excluidos. Asistimos a una progresión paralela del derecho de voto y de la figura de ciudadano, ya que la extensión continua del derecho de voto implica paralelamente una extensión de la figura del ciudadano. La gran pregunta es: ¿ésta extensión continua del derecho de voto se ha terminado hoy día? , ¿Existe aún alguna categoría de personas a quien acordar el derecho de voto y en consecuencia a quien reconocerle la calidad de ciudadano?
Sección I: La ampliación progresiva de la noción de ciudadano Para efectos de éste análisis debemos distinguir dos periodos: Párrafo I: El periodo del voto percibido como una función (sufragio censitario)
Poniendo a parte algunas excepciones bastante cortas en el tiempo como la Constitución de 1793 francesa que afirma el carácter universal del sufragio y que reconoce el derecho de voto a todos los hombres, incluso a los extranjeros, siempre y cuando hayan nacido en Francia y estén domiciliados en éste país y que cuenten con 21 años cumplidos, el periodo de 1789 hasta 1848 aproximadamente, es el periodo del sufragio censitario, es decir, el sufragio acordado solamente a quienes pagaban un cierto monto con carácter de impuesto que será llamado en Francia en aquella época “cens”, de allí el nombre censitario. Esta atribución selectiva del sufragio se funda sobre la doctrina de la soberanía nacional, donde el voto es una función, la Nación, que es soberana, considera en 1789 que los más aptos para cumplir con la función electoral son aquellos que pagan un impuesto, ésta es la garantía del buen funcionamiento político del país, ya que las gentes que pagan impuestos son personas ricas, en consecuencia sus negocios privados marchan bien y por ende son quienes tienen todo el interés de que los asuntos públicos marchen bien igualmente. El [ 290 ]
sufragio censitario es una garantía de seguridad jurídica y de estabilidad. Pero la cuestión del electorado no fue fácilmente definida. En efecto, todo dependerá de la fijación del monto del impuesto (que sufrió cambios enormes en los diferentes regímenes) y también, todo dependerá de la fijación de la base del impuesto para acordar la función de votar. Si la base del impuesto es la tierra, la función de votar es dada a los aristócratas o a los propietarios de terrenos, si la base del impuesto es la patente, la función de votar es dada a los comerciantes y a los empresarios, a la burguesía. En el siglo 19, en Francia hasta 1848, va a vivirse una lucha política fuerte por la determinación de la naturaleza del impuesto. Estos son algunos ejemplos ilustrativos de la base de voto que fue utilizada en Francia: en la constitución de 1791: para poder votar en las asambleas primarias, era necesario pagar un impuesto equivalente a tres días de trabajo; y para poder designar los miembros de la Asamblea nacional era necesario pagar un “cens” correspondiente a aproximadamente dos meses de trabajo. En cifras claras la cantidad de electores registrados en este momento en Francia era de 43 000 electores. En las Constituciones napoleónicas, Sièyes inventó un sistema que combina la elección por la base pero la designación de representantes por el emperador. De esta forma, los electores designaban representantes bajo listas de confianza y luego Bonaparte elegía de esas listas a quienes iban a ejercer los cargos en las Asambleas parlamentarias. En este punto, se trata de mostrar como el voto no era considerado un derecho sino más bien una función que el soberano reconoce a tal categoría de personas. Con la restauración de la monarquía francesa (1814), la cámara de diputados es constituida a partir de elecciones organizadas de la siguiente forma: hay que pagar un impuesto de trescientos francos para ser elector y de mil francos para ser elegible. En 1830, Charles X dicta un decreto real pretendiendo modificar la base del impuesto acordando un privilegio al propietario de terrenos contra la burguesía industrial y comerciante. Este decreto va a provocar la revolución de 1830 y la partida de Charles X. el nuevo rey Louis-Philippe va a tener en cuenta este episodio revolucionario, bajando el “cens” electoral de trescientos a doscientos francos para ser elector y de mil a quinientos francos para ser elegible. Las cifras van a ascender, para 1840, a un total de 240 000 electores. Esta es la situación de 1789 hasta aproximadamente 1848: [ 291 ]
un sufragio censitario y una batalla política que versa sobre la determinación del “cens” a pagar para poder ejercer la función del voto.
Párrafo II: El voto percibido como derecho: La evolución hacia un Sufragio cada vez más Universal
Este periodo, es el periodo de la afirmación del sufragio universal. Tres fechas importantes marcan este largo periodo. Primero que todo el 5 de marzo de 1848 en Francia. Al final de la monarquía de Louis-Philippe, la burguesía va a solicitar nuevamente una baja del “cens” electoral con el fin de participar, aún más numerosos, al funcionamiento del Estado. Guizot, quien es en ese momento el primer ministro, va a rechazar constantemente esta apertura del derecho de voto. Para él, “el voto es una recompensa del éxito social, no es un derecho”. Este rechazo de modificar, de ampliar el derecho de voto va nuevamente a provocar, como en 1830, la revolución de 1848. En febrero de 1848, la revolución se desata y una de las grandes reivindicaciones de los revolucionarios es el derecho de voto, el sufragio universal, que se apresuraron a proclamar el 5 de marzo de 1848… para los hombres solamente. A partir de esta fecha, no se volverá jamás, en Francia, al antiguo sistema, ni se negara el sufragio universal de los hombres. El Segundo imperio no va a suprimir el sufragio universal, él intentará, más bien canalizarlo a través de las famosas candidaturas oficiales, pero el sufragio universal irá incluso a profundizarse, y será el origen de una transformación profunda del Segundo Imperio en el periodo de 1860 a 1869.
Una segunda fecha importante es la del 21 de abril de 1944 en Francia: la extensión del derecho de voto a las mujeres. Francia es uno de los últimos grandes países occidentales en haber acordado el derecho de voto a las mujeres. Dinamarca lo acordó en 1915, Gran Bretaña en 1918, Alemania en 1919… el retraso de la Francia se explica por varias razones: primero que todo, porque en el espíritu revolucionario (sea de 1789, 1830 o de 1848) no cabía la idea de dar el voto a un grupo de la población que por profesar un mayor arraigo a la iglesia católica, y por estar más [ 292 ]
claramente bajo la influencia de la iglesia, iba a abogar, con mayor seguridad, en pro de la restauración de la monarquía. Y segundo porque simplemente la función de la mujer no era la de participar en los asuntos de carácter público sino que su lugar era el de encargarse de los asuntos privados, pensamiento que calaba como anillo al dedo con la primera razón expuesta. Hay que agregar aún que durante la tercera República francesa la izquierda cayó en una terrible contradicción. Ella estaba, por sus concepciones filosóficas, favorable al derecho de voto para la mujer, sin embargo no quisieron nunca acordar este derecho a las mujeres bajo el motivo de que ellas estaban, “aún más que los hombres”, bajo la dominación de la iglesia y tenían miedo que al darles el voto a las mujeres, se crearan las condiciones favorables para una posterior victoria de la derecha. No fue sino con el gobierno de derecha del General Charles de Gaulle (histórico héroe nacional francés de la segunda guerra mundial) que el voto femenino fue concedido.
Finalmente el 5 de julio de 1974 fue votada en Francia la ley que hace bajar de 20 a 18 años la mayoría electoral. Es de hecho una de las primeras medidas tomadas por Giscard d’Estaing. El voto fue acordado a los jóvenes.
Tenemos entonces a través de estas fechas una muestra de la extensión continua del derecho de voto, fenómeno que se dio de igual forma en el resto de Europa (es decir el pasaje del voto “censitario”, al voto universal, extendiéndolo progresivamente a otros grupos de la población) y, cada vez, bajo la presión de las masas. La pregunta que nos hacemos ahora es ¿esta extensión ha terminado? ¿Llegamos ya al final de la categoría de ciudadanía, no existe grupo alguno de población a quien se pueda hacer entrar en la categoría de ciudadano? Sección II: El derecho de voto, ¿un derecho exclusivo para los nacionales? Según el artículo 3 de la Constitución francesa actual: “son electores todos los nacionales franceses”. La Constitución establece entonces, aparentemente, un vínculo de necesidad entre la nacionalidad y el hecho de ser ciudadano. Para poder votar tanto en Francia como en la mayoría de los países de Europa y el mundo, hay que ser nacional (ya sea francés en el caso de Francia, alemán en el caso de Alemania, etc) [ 293 ]
Este vínculo entre nacionalidad y ciudadanía conoce ciertas excepciones y puede ser que estemos pasando por una época que lo pone en cuestionamiento como nunca antes.
Párrafo I: El otorgamiento del derecho de voto a los extranjeros en Francia, un efecto del derecho comunitario.
Por excepción al principio, según el cual el derecho de voto es reservado a los nacionales franceses, se admite que los extranjeros puedan votar en Francia, en dos tipos de elecciones: las elecciones sociales y las elecciones europeas. En una sentencia del 12 de mayo de 1978, el Consejo de Estado permitió que los estudiantes extranjeros pudieran participar en la elección de los miembros del Consejo de Administración del CROUS (organismo encargado del regular los aspectos referidos al bienestar estudiantil), en específico, se trataba del CROUS de la academia de Nancy-Metz. Esta jurisprudencia se extendió rápidamente a todas las elecciones llamadas “profesionales” (elecciones sociales, mutuales…) y el Consejo Constitucional en una decisión del 14 de diciembre de 1982, juzgó que los extranjeros podían votar para elegir los representantes en el caso de aseguradoras sociales y a los consejeros de administración de las cajas de seguridad social.
El segundo caso son las elecciones europeas. El Consejo Constitucional, en su decisión del 9 de abril de 1992, respecto del examen del Tratado de Maastricht, juzgó que los extranjeros comunitarios podían ser electores en Francia.
Estas dos excepciones se explican por el carácter particular de las elecciones de las que se trata. En efecto, ni las elecciones sociales, ni las elecciones europeas conciernen la soberanía nacional. Estas dos elecciones no sirven para designar los titulares del ejercicio de la soberanía nacional. El argumento del Consejo Constitucional, en su decisión del 9 de abril de 1992, es particularmente claro e instructivo en este sentido. El Consejo admite la constitucionalidad del derecho de voto a los extranjeros comunitarios en Francia para las elecciones europeas porque el [ 294 ]
Parlamento europeo tiene por fundamento jurídico no la Constitución de 1958, sino los compromisos internacionales: el Tratado sobre la Unión, el Tratado de Roma, el Tratado de Maastricht. Estos compromisos internacionales definen sus atribuciones. Desde este punto de vista, el Parlamento europeo no pertenece al orden institucional de la República francesa, y, en consecuencia, las elecciones al Parlamento europeo no ponen en cuestionamiento el ejercicio de la soberanía nacional.
Sin embargo el Tratado de Maastricht va a imponer otra exigencia que va a vulnerar de forma considerable el vínculo entre nacionalidad y ciudadanía, tal y como lo hemos conocido hasta ahora.
Párrafo II: Evolución del vínculo entre nacionalidad y ciudadanía
¿Vamos hacia la desaparición del criterio de nacionalidad? Esta pregunta fue directamente formulada al Consejo Constitucional con ocasión del control de constitucionalidad del Tratado de Maastricht. Este Tratado preveía acordar el derecho de voto a los extranjeros comunitarios para las elecciones municipales nacionales, lo cual el Consejo Constitucional declaró contrario a la Constitución en la decisión del 9 de abril de 1992. ¿Según qué razonamiento? El Consejo Constitucional conjugó los artículos 3, 24 y 72 de la Constitución. Las elecciones municipales sirven para elegir los consejeros municipales que van a elegir los senadores. El Senado es una asamblea de la República que participa al ejercicio de la soberanía nacional, permitir a los extranjeros comunitarios de elegir a los consejeros municipales es permitirles, indirectamente, de elegir a los Senadores y, en consecuencia, de participar al ejercicio de la soberanía nacional, privilegio que el artículo 3 de la Constitución reserva solo a los nacionales. El Consejo Constitucional, con base en este razonamiento, declaró contrario a la Constitución la disposición del Tratado de Maastricht sobre el derecho de voto en las elecciones municipales de los extranjeros comunitarios.
El gobierno, en consecuencia, provocó una revisión constitucional, que fue adoptada el 25 de junio de 1992, al término de la cual se les reconoce a los [ 295 ]
extranjeros comunitarios el derecho de votar en las elecciones municipales. La nacionalidad no aparece entonces como una condición necesaria y suficiente para adquirir el derecho de voto en Francia. Para las elecciones municipales, que son elecciones políticas, el Consejo la afirmó claramente en su decisión del 18 de noviembre
de 1992, el cuerpo electoral puede estar compuesto de nacionales
franceses y de no nacionales. La oposición de la derecha presentó un nuevo recurso frente al Consejo Constitucional con el fin de pedirle declarar contrario a la Constitución la revisión del 25 de junio de 1992, en la que se acuerda el derecho de voto a los extranjeros comunitarios. Pero en su decisión del 2 de septiembre de 1992, el Consejo rechazó el hecho de pronunciarse con el argumento de que el constituyente era libre y soberano y en consecuencia podía decidir el adoptar cualquier dispositivo constitucional nuevo.
Con el Tratado de Maastricht, al lado de las dos excepciones que vimos (elecciones sociales, elecciones europeas), una brecha ha sido introducida por el derecho comunitario en este vínculo, hasta ahora perfecto, entre la nacionalidad y la ciudadanía. El Tratado de Maastricht quiso introducir una nueva concepción de ciudadanía, la ciudadanía europea. De hecho, la ciudadanía europea se asimila, solamente en parte, a la ciudadanía “clásica” caracterizada por tres elementos principales: un conjunto de derechos, eventualmente completado por un cierto número de deberes, la participación en la toma de decisiones (lo cual implica la existencia de un derecho de voto), y finalmente el sentimiento de pertenecer a una comunidad.
Respecto del primer elemento, el Tratado de la Unión reconoce a los ciudadanos europeos un cierto número de derechos. Algunos de ellos son novedosos (derecho de libre circulación de personas, libertad de residencia y trabajo en la Unión europea) y otros solo reafirman ciertos derechos ya consagrados en instrumentos de derecho comunitario (derecho de petición y queja frente a las instituciones de la Unión). Sin dejar de mencionar, por supuesto, la aprobación de Carta de los derecho fundamentales de la Unión. Sin embargo, los tratados comunitarios guardan silencio sobre los deberes comunes que podrían asumir los ciudadanos europeos. No existe [ 296 ]
por ejemplo un impuesto directo europeo, ni un servicio militar europeo. De forma general, el ciudadano europeo no tiene deberes cívicos a respetar frente a la Unión europea. Sin embargo hay que señalar que la originalidad de la ciudadanía europea es que sus atributos se inscriben en un cuadro supra-estatal.
Sobre el segundo elemento, constatamos que existe una evolución significativa de los derechos de participación política (en elecciones europeas y municipales para los ciudadanos de un país miembro de la Unión europea).
Sin embargo, respecto del tercer elemento, el sentimiento de pertenencia a un mismo grupo, a un conjunto europeo, es más lento en aparecer. Si bien es cierto, existen elementos creados que dan la impresión de la existencia de una nacionalidad europea: la adopción en 1985 de la bandera europea, la existencia de un pasaporte europeo, la elección en 1988 de un himno europeo (el himno de la alegría de Beethoven), la ciudadanía europea no tiene aún ninguna autonomía. El Tratado de Maastricht establece que: “Es ciudadano de la Unión toda persona que tenga la nacionalidad de un Estado miembro”. Este artículo unido a una especificación establecida por el Tratado de Ámsterdam, para evitar susceptibilidades estatales, viene a completar este mismo artículo, establece que “la ciudadanía de la Unión completa la ciudadanía nacional y no la remplaza”. De esta forma, la ciudadanía de la Unión viene simplemente a confundirse con la ciudadanía nacional.
La pregunta que se impone ahora es: ¿hasta donde esta brecha será abierta? ¿Por cuánto tiempo esta brecha será ampliada? Sobre esta cuestión cada país puede ampliarlo o cerrarlo de acuerdo a la presión más o menos fuerte que las exigencias del derecho comunitario ejerzan sobre él. Lo que si resulta cierto, es que a nivel del análisis, no es imposible que la construcción europea contribuya, aún más, a extender el derecho de voto y a modificar, en consecuencia, cada vez más la figura del ciudadano que no es más simplemente de carácter nacional sino que se ha convertido en europea. Esta es la gran particularidad de la Unión europea, sin tener un Estado (federal o unitario) europeo, se ha dado lugar a una ciudadanía europea (Tratado de [ 297 ]
Maastricht), que permite a los extranjeros comunitarios votar en las elecciones del Parlamento europeo, en países diferentes a su país de origen, del cual son nacionales, por tratarse de asuntos de carácter europeo; pero que además les permite, participar democráticamente8 de las elecciones municipales en el país de residencia aunque no tengan el carácter de nacionales sobrepasando la concepción de ciudadanía que conocíamos hasta hoy (vínculo nacionalidad-ciudadanía).
Capítulo II: El derecho de voto, ¿es aún criterio suficiente para definir la democracia?
La otra gran pregunta que se nos impone es si El derecho de voto, ¿es aún criterio suficiente para definir la democracia? Durante mucho tiempo, y sobre todo hoy en día, el paradigma democrático reposa bajo la asimilación de la democracia al voto: el régimen democrático es aquel en el cual los ciudadanos tienen el derecho de votar. Este paradigma es hoy un reflejo de las discusiones, en donde numerosos autores dan una ventajosa importancia, a la hora de calificar al régimen democrático, a las condiciones en las cuales el derecho de voto se ejerce en un país. El derecho de voto no es más un criterio suficiente, es necesario además que este derecho de voto respete un cierto número de condiciones para que podamos hablar de un ejercicio democrático del derecho de voto. Pero, incluso si las condiciones ideales del derecho de voto se reúnen, la gran pregunta que nos queda por hacer es: ¿hoy día este derecho, incluso perfecto en el cumplimiento de las condiciones necesarias de realización, es todavía un criterio suficiente para definir un régimen democrático?
Sección I: Requisitos para el ejercicio correcto del derecho de voto en las sociedades llamadas democráticas.
Podemos resumir en dos, las condiciones de un ejercicio democrático del derecho de voto: no existe un ejercicio democrático del derecho de voto que cuando el voto es libre y es sincero. 8
Nota al pie del comunicado de participación democrática
[ 298 ]
Párrafo I: El voto debe ser ejercido de forma libre La libertad del voto es considerada por todos los autores como el elemento capital de un régimen democrático y significa la posibilidad para los electores de elegir entre varias candidaturas, o bien, no elegir del todo, es decir, sentirse libre de no votar del todo (con las excepciones de los países que han establecido el voto obligatorio). Esta libertad, se manifiesta a través de varias características habitualmente reconocidas al voto.
La primera característica de la libertad de voto es la igualdad, que se traduce, por principio a través de la siguiente fórmula: un elector = una voz. Este principio suscita, en el plano jurídico, un cierto número de dificultades, como pudimos observarlo cuando el legislador francés quiso favorizar la participación política de las mujeres en las elecciones municipales. El Parlamento había, efectivamente, votado una ley que acordaba una cuota de 25% de plazas al sexo femenino en las listas de candidatura a las elecciones municipales. En su decisión del 18 de noviembre de 1982, el Consejo constitucional censuró esta disposición por motivo de que el principio de igualdad prohibía toda división de electores por categoría. Esta igualdad fue igualmente extendida a la cuestión de la delimitación de las circunscripciones electorales. El escrutinio mayoritario en dos vueltas obliga en efecto a cortar los departamentos en circunscripciones electorales. Para que el voto sea libre, para que el voto de cada ciudadano pese un peso igualitario, es necesario que un diputado represente el mismo número de electores. Si en una circunscripción hay 200 000 electores y en otra 70 000, la igualdad no será respetada, puesto que habrá en una un diputado por 200 000 electores y en la otra un diputado por 70 000 electores. El Consejo Constitucional verifica entonces, de forma atenta que la división de circunscripciones efectuada por el gobierno no procede de ninguna arbitrariedad política, a pesar de ese control, existe aún profundas desigualdades de representación entre las circunscripciones. Este principio de igualdad es por mucho un ideal, un objetivo a conseguir y no tanto una realidad. La libertad de voto implica igualmente, hoy día, en todo caso, el secreto de voto. Este es un elemento relativamente nuevo en el ejercicio del derecho de voto. En [ 299 ]
1789 y hasta 1793, el voto fue público y los revolucionarios consideraron el secreto de voto como un medio para los individuos, de esconder sus opiniones a los ojos de sus co-ciudadanos. Pero progresivamente, los revolucionarios se percibieron que el voto público era también un medio de presión sobre los electores para votar por un tal candidato, de forma tal que progresivamente el secreto de voto fue considerado como un elemento capital para manifestar la libertad política de los ciudadanos. Asî la cabina electoral se convierte en el símbolo del secreto de voto y el Consejo Constitucional anula regularmente los resultados en las comunidades donde el alcalde no instaló una cabina electoral. La libertad de voto implica que el elector, él mismo, en persona, vota, esta disposición fue reforzada recientemente por la limitación de las posibilidades de voto por procuración.
Queda aún un último carácter que es el carácter facultativo del voto, al menos en Francia y en un cierto número de países. Pero es necesario remarcar que en otros países (Dinamarca, Bélgica, Grecia…) el voto es obligatorio y la abstención se sanciona con una contravención.
La primera condición para que se pueda hablar de un ejercicio democrático del derecho de voto es entonces que el derecho pueda ejercerse libremente. Aún es necesario que el voto pueda manifestarse igualmente de forma sincera.
Párrafo II: El voto debe ser ejercido de forma sincera
Ella significa que la libertad de elección de los electores debe ser integralmente respetada, nada debe venir a alterar la expresión del sufragio. Este aspecto del derecho de voto es el más delicado ya que él conduce a entrar en una discusión sobre los factores determinantes del voto, sobre los factores sicológicos, culturales y económicos que conducen a un elector a votar por tal candidato y no por tal otro candidato. En efecto, las campañas electorales tienen efectivamente por objetivo influenciar al elector, influenciar su voto. Si esta situación es inevitable conviene que [ 300 ]
esa influencia no llegue al punto de truquear los resultados ya que en este caso el elector sería privado, al término de la campaña de una verdadera libertad de elección. Tomado en cuenta que las campañas electorales son siempre momentos un poco particulares, en donde los partidos políticos entran en una lucha encarnada por influenciar la elección de los electores, se pueden presentar una serie de irregularidades durante el desarrollo de la campaña, por ejemplo: tratos injuriosos, difusión falsa de información sobre la vida privada del otro candidato, cierre anticipado de la oficina de voto, o manipulación del electorado con falsos discursos, entre otros. Hay entonces una multiplicidad de hechos que pueden alterar la sinceridad del escrutinio por las influencias no leales sobre la libertad de elección del elector.
La posición del Consejo constitucional es sumamente delicada en estos asuntos ya que el juez no sabe bien hasta donde el elector ha podido ser influenciado por una irregularidad. El Consejo Constitucional francés, órgano competente para controlar la sinceridad de las elecciones políticas, ha tomado por punto de referencia para identificar irregularidades en la sinceridad del voto la diferencia de votos entre los candidatos, de forma tal que si esta es baja (35, 40, 50 votos), junto con otros indicios el Consejo Constitucional francés puede llegar a considerar que una irregularidad pudo llegar a alterar la sinceridad del voto. O bien si la diferencia de votos es fuerte (300, 400 o 500 votos), el Consejo Constitucional tienen tendencia a considerar que las irregularidades, por lamentables que sean, no alteraron la sinceridad del resultado. Para algunos juristas franceses como Dominique Rousseau, es una jurisprudencia criticable ya que consiste en decir: “si ustedes hacen fraude, vayan con todo, de esta forma ustedes estarán seguros que va a resultar”.
Lo cierto es que para evitar precisamente que los electores sean particularmente influenciados por el dinero en la elección de un candidato, el Parlamento voto varias leyes con el objetivo de poner un límite a los gastos electorales. En este sentido hay un caso bastante famoso, se trata de las elecciones legislativas de 1988 entre Bernard Tapie y su competencia Pierre Teissié. Este último reprocha al nuevo diputado de Bouches - du- Rhône el haber sobrepasado el límite de [ 301 ]
gastos para una campaña electoral autorizado por la ley. Efectivamente el Consejo Constitucional reconoce la falta (500 000 francos), pero al mismo tiempo él constata que Pierre Teissié sobrepasó también el límite por un margen comparable al de Bernard Tapie. En este caso la conclusión fue que la irregularidad financiera siendo igualmente compartida no pudo provocar atentado contra la libertad de escogencia de los electores. Este es un ejemplo que muestra que el control de la sinceridad del voto debe ser más firme y más exigente.
Estas historias que nos hacen sonreír, son a veces graves ya que la calidad democrática de un régimen, si ella depende del derecho de voto, este debe rodearse en su manifestación de toda garantía posible de rectitud y de rigor. La democracia puede morir a causa de una sucesión de elecciones truqueadas. La creencia y la confianza de los ciudadanos en la calidad de su régimen puede desmoronarse si el acto de voto ha sido muy manipulado por las diferentes técnicas financieras o de campañas electorales. La calidad del voto es un factor capital para la calidad y la legitimidad de la democracia.
Alcanzar este ideal en los diferentes sistemas electorales de los diferentes países de Europa, lograr cumplir con todas estas condiciones necesarias e irrenunciables, es un reto, una labor titánica para el proyecto de Unión europea y una nueva exigencia y cuidado y no una nueva intromisión para las soberanías nacionales.
Admitiendo que estas condiciones han sido reunidas, es decir, admitiendo que el voto se ejerce libremente y que el elector puede manifestarse sin que las campañas electorales vengan a alterar la sinceridad del sufragio, a pesar de esto, ¿el derecho de voto continúa siendo el criterio suficiente para calificar un régimen de democrático?
Sección II: el derecho de voto como criterio de calificación democrática Párrafo I: Las ambivalencias del derecho de voto
Varios autores de opinión política diferente, sin embargo apoyados sobre un [ 302 ]
método sociológico similar han podido observar ciertas ambivalencias políticas del derecho de voto.
La primera ambivalencia política es que existen dos fases contradictorias. El derecho de voto manifiesta, primero que todo, el poder del ciudadano, la participación del ciudadano en la vida política: él no da su opinión sino que él manifiesta su decisión. La soberanía se manifiesta a través del derecho al sufragio, este derecho de decisión electoral dado a los ciudadanos. Pero, al mismo tiempo que expresión del poder del ciudadano, el derecho de voto es también el instrumento por el cual el ciudadano delega su poder a los representantes, abandona su poder para elegir a los representantes que van a actuar en su lugar. El voto esta entonces en el origen de la forma representativa de la democracia, es decir, de una forma donde aquellos que van a tomar las decisiones son los representantes elegidos por el Pueblo, no los ciudadanos mismos. Esta primera ambivalencia es razón de muchas desilusiones políticas ya que con el tiempo, los representantes políticos tienen tendencia a olvidar las necesidades, las aspiraciones, las voluntades, los deseos de sus electores y a privilegiar la satisfacción de los intereses de representantes y de profesionales de la política, el ciudadano, al final del proceso se consideran como desprovisto del poder e incapaz a la vez de volverse a conectar con el cuerpo político de la nación. De allí la desafectación frente al voto, de allí la utilización de los ciudadanos del voto como manifestación de sus insatisfacciones y descontentos, de su exclusión del sistema político, porque la elección no es más un vínculo entre los electores y los elegidos. Los electores tienen tendencia a utilizar de cualquier manera su voto, es decir, a utilizarlo para manifestar su desaprobación frente a este cambio en la significación del voto. No existe más una estabilidad del cuerpo electoral ya que la elección ya no actúa como un vínculo social.
Una segunda ambivalencia más clásica es que el origen electoral del poder no garantiza necesariamente el carácter democrático de un régimen. La historia política enseña efectivamente, que el voto no permitió siempre el atribuir a los ciudadanos el conjunto de las libertades tradicionales que caracterizan también la democracia. [ 303 ]
Desde el final de la segunda República, Proudhon que al inicio se mostró favorable al sufragio universal, escribe: “el medio más seguro de hacer mentir un Pueblo es la institución del sufragio universal”. Es importante recordar que el sufragio universal, introducido en 1848, dio nacimiento, no a la democracia, sino al imperio, a la dictadura napoleónica (1851). Más generalmente, el derecho de voto es reconocido en casi todos los regímenes dictatoriales: había elecciones legislativas bajo en régimen de Franco, en la Grecia de los coroneles, y había elecciones legislativas a escrutinio mayoritario en dos vueltas en la Unión soviética hasta 1989. El origen electoral de los poderes no puede ser entonces, desde el punto de vista político, la garantía suficiente de un régimen democrático. Condorcet, se interrogaba desde aquel entonces sobre las relaciones entre la ley de nombre y la razón. ¿Debemos someter a votación el saber si es la tierra la que gira alrededor del sol o más bien el sol el que gira alrededor de la tierra? En un sondeo reciente en Italia, solo 33% de los italianos decían que era el sol quien giraba alrededor de la tierra. Entonces ¿Cuál es la relación que existe entre la ley de nombre y la democracia? ¿Es que la democracia puede definirse de otra forma que no sea el simple juego de la mayoría electoral?
Párrafo II: El voto y las nuevas exigencias democráticas
Estas dos ambivalencias políticas del derecho de voto conducen cada vez más a los filósofos que se interesan en la vida política, que se interesan en el derecho, a imaginar que podrá ser un nuevo paradigma democrático.
El paradigma clásico es la asimilación de la democracia al derecho de voto, y es una verdad indiscutible que el derecho de voto es un elemento necesario, indispensable de la clasificación de un régimen en la categoría de democrático. África del sur, por ejemplo, no pudo entrar en la categoría de regímenes democráticos que a partir del momento donde el derecho de voto fue acordado a cada uno de los ciudadanos de la República de África del sur, no se trata entonces de suprimir o de destruir el derecho de voto, se trata simplemente de cuestionarse la necesidad de completar la definición de la democracia moderna a partir de la afirmación de otros [ 304 ]
derechos tan necesarios e indispensables como el derecho de voto para que un régimen sea calificado de democrático. Estos derechos que formarían parte del nuevo paradigma democrático son los derechos fundamentales de la persona humana, particularmente, por ejemplo: la libertad de opinión, los derechos de defensa ya que son factores determinantes para distinguir una dictadura de una democracia. En la democracia existe una circulación ininterrumpida de la comunicación con el fin de establecer “las reglas de la vida plena”. Esta circulación ininterrumpida de la comunicación implica, en efecto, que cada uno pueda manifestar su opinión, que cada uno pueda argumentar su tesis (de allí la libertad de opinión), implica también que cada uno pueda defenderla sin ser perseguido, que cada uno pueda ser defendido por haber proclamado tal o tal tesis (de allí los derechos de defensa).
La modalidad específicamente democrática es la de la discusión, lo que nos lleva a encontrarnos con las viejas democracias atenienses. La democracia es la discusión, la deliberación, el intercambio de argumentos; no es necesariamente el voto o es el voto como conclusión no definitiva de un proceso de circulación de la comunicación entre los ciudadanos. De allí la tesis, revolucionaria en las sociedades políticas occidentales, que el juez cumple una función democrática, no porque él es más democrático que los demás actores institucionales sino porque su función de juez lo obliga a hacer respetar entre dos momentos electorales los derechos fundamentales que una mayoría política podía verse tentada a disminuir.
Este nuevo paradigma democrático pone en avance, al lado del derecho de voto, la necesidad de desarrollar los procedimientos de deliberación pública como medio de profundizar, de ir lo más cerca posible de la calidad de ciudadano activo, reduciendo la delegación del poder que es el principio del derecho de voto. El ciudadano vota el domingo, pero el lunes él continua su ocupación de ciudadano participando en los diferentes lugares a la deliberación que pesará sobre el diputado o el presidente en el momento en el que él tome una decisión. Esta nueva figura de la democracia que combina el derecho de voto con el necesario respeto de los derechos fundamentales viene a rencontrarse con la figura clásica de la democracia ateniense, [ 305 ]
viene a rencontrarse también con las reflexiones de los filósofos y en particular de un filósofo francés, Alain quien escribió en 1910 que después de haber buscado por mucho tiempo una definición para la democracia, él podía afirmar que: “su criterio es el control continuo y permanente que los gobernados ejercen sobre sus gobernantes”. Además el respeto de los derechos fundamentales y en consecuencia, el control de su respecto por parte del juez, son precisamente instrumentos que los ciudadanos pueden utilizar contra sus representantes entre dos momentos electorales. El derecho de voto, no es entonces ciertamente un derecho arcaico superado, es un derecho que debe renovarse encontrar un nuevo respiro, integrándose en un procedimiento más amplio de deliberación pública.
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[ 307 ]
9.2. Ponencia del MS.c. Max Fernández López1 Tema: “La Jurisdicción de la Corte Centroamericana de Justicia (Análisis de la demanda contra el Estado de Costa Rica)”
1. Introducción
La presente investigación tiene su motivación en un artículo publicado en el periódico La Nación2, donde el actual Canciller de la República de Costa Rica, Bruno Stagno, expresamente rechaza la jurisdicción de la Corte Centroamericana de Justicia (CCJ), por una reciente demanda de nulidad que interpuso la Asociación de Agentes Aduaneros de Costa Rica contra el Estado costarricense, ante ese Órgano Comunitario, activando su jurisdicción y notificando el emplazamiento ante la Procuraduría General de la República de Costa Rica.
Este hecho es de gran relevancia jurídica y política internacional, porque Costa Rica ha sido uno de los principales protagonistas de la Integración Centroamericana, fomentando activamente los acuerdos de Esquipulas I y Esquipulas II, que han reorientado los valores de la región hacia el fortalecimiento de la paz y el respeto por los Derechos Humanos.
Consecuencia de dichos acuerdos, los Estados miembros han consolidado el Sistema de Integración Centroamericano (SICA)3 y posteriormente el Sistema de Integración Económica Centroamericano (SIECA)4, creando jurídicamente un modelo regional de integración por medio del Protocolo de Tegucigalpa, de donde se desgaja
1
Abogado Consultor y Profesor Universitario. Periódico La Nación, 17 de mayo del 2009. 3 Suscrito en Tegucigalpa, Honduras el 13 diciembre de 1991 por los Presidentes de Centroamérica incluyendo el del Estado de Panamá. 4 Suscrito por los Presidente de los Estados centroamericanos el 29 de octubre de 1993 en Guatemala y vigente para todos los Estados miembros a partir del 19 de mayo de 1997. 2
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una vasta normativa derivada5 y se crean los órganos supranacionales que le dan vida al sistema, como la Corte Centroamericana de Justicia.
En el caso concreto, la constitución jurídica de CCJ se deriva del artículo 12 del Protocolo de Tegucigalpa,6 donde los Estados miembros al suscribir dicho Protocolo, se comprometieron en el plazo de 90 días a ratificar el Estatuto de la CCJ y fijarle sus atribuciones y competencias. Durante dicho plazo funcionó como su homólogo, el Consejo Judicial Centroamericano integrado por los Presidentes de las Cortes de los Estados miembros.7
A nuestro juicio, el hecho de someter el Estatuto de la Corte a una “doble ratificación” por parte de los Estados miembros, fue un error de oportunidad, porque se debió haber creado el Estatuto y definido sus competencias dentro del Protocolo de 5
Entre la normativa tenemos: Enmienda al Protocolo de Tegucigalpa a la Carta de la Organización de Estados Centroamericanos (ODECA), Nicaragua 27 febrero 2002; Acta de Manifestación de apoyo y Consenso, Nicaragua, 12 marzo 2002; Reglamento de los Actos Normativos del Sistema de Integración Centroamericana, Nicaragua, 1 diciembre del 2005; Acuerdo Creación del Organismo Superior de Control del Sistema de la Integración Centroamericana, Guatemala 11 diciembre 2007; Reglamento para la Admisión y Participación de los Estados Asociados al Sistema de Integración Centroamericana, Nicaragua 1 diciembre 2005; Acuerdo Asociación entre el Sistema de Integración Centroamericana y la República Dominicana, República Dominicana 10 diciembre 2003; Acuerdo Complementario sobre Participación de la República Dominicana en el Sistema de Integración Centroamericana, República Dominicana 2 junio 2006; Reglamento de Admisión y Participación de Observadores ante el Sistema de Integración Centroamericana, Nicaragua 1 diciembre 2005; Acuerdo sobre Admisión de la República de China al Sistema de Integración Centroamericana bajo la Categoría de Observador Extra regional, Nicaragua 24 abril 2002; Acuerdo de Admisión de los Estados Unidos Mexicanos al Sistema de Integración Centroamericana en Categoría de Observador Regional, México 11 noviembre 2004; Acuerdo sobre Admisión de España al Sistema de Integración Centroamericana en la Categoría de Observador Extra regional, 15 de octubre de 2005; Acuerdo entre el Parlamento Centroamericano y La Secretaría General del Sistema de la Integración Centroamericana y la Corte Centroamericana de Justicia, El Salvador 28 marzo 1995; Reglamento Permanente de Órganos Comunitarios del Sistema de Integración Centroamericana: Parlamento Centroamericano, Secretaría General del SICA y Corte Centroamericana de Justicia, Nicaragua 17 febrero 1999; XIX Cumbre de Presidentes Centroamericanos, Declaración de Panamá: 5, 6 de noviembre 1997; Lineamientos para el Fortalecimiento y Racionalización de la Institucionalidad Regional, Panamá 12 Julio 1997 y Acuerdo Centroamericano en Materia de Candidaturas, El Salvador 14 julio 1991. 6 En el considerando del Estatuto de la Corte Centroamericana de justicia dice: “El 13 de diciembre de 1991 los Presidentes del Istmo Centroamericano, firmaron el Protocolo de Tegucigalpa, que reforma la Carta de la Organización de los Estados Centroamericanos (ODECA) que constituye el Sistema de Integración Centroamericana y que en su artículo 12 entre otros Órganos de ese Sistema, estableció la Corte Centroamericana de Justicia, cuya Integración, funcionamiento y atribuciones deberán ser reguladas en su Estatuto.” 7 Artículos 45 y 46 del Capítulo IV, Disposiciones Generales, Transitorias y Vigencia del Estatuto de la Corte Centroamericana.
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Tegucigalpa y no someterlo a un trámite individual de ratificación interna en cada país.
Ahora bien, el problema medular radica en que Costa Rica ha ratificado el Protocolo de Tegucigalpa, instrumento que no acepta reservas, pero no ha ratificado el Estatuto de la CCJ, que tampoco permite reservas, y por lo tanto no acepta su jurisdicción y rechaza categóricamente cualquiera de las competencias establecidas en el artículo 22 del Estatuto.
Esta situación ha generado posiciones doctrinales encontradas a saber: quienes defienden la tesis de que la CCJ es competente para conocer de un conflicto en el que sea parte Costa Rica, porque este país ha ratificado el Protocolo de Tegucigalpa y se ha comprometido a ratificar el Estatuto de la Corte en un plazo preestablecido. Además sostienen que el país forma parte activamente del SICA, comunidad que ha emitido una abundante normativa comunitaria por parte de los órganos comunitarios, donde el Estado costarricense ha tenido participación y cuenta con representación; por lo tanto es un contrasentido y corresponde a la Corte ser garante y velar por el cumplimiento e interpretación de la normativa comunitaria.
También alegan que durante los tres meses que tenían los Estados miembros para aprobar el Estatuto de la Corte, se integró el Consejo Judicial Centroamericano, el cual operó con los Presidentes de las Cortes de los Estados miembros, incluyendo el Presidente de la Corte Suprema de Justicia de Costa Rica, lo que se puede interpretar como una aceptación tácita de la competencia de ese órgano.
Finalmente el hecho de rechazar la jurisdicción de la CCJ es una denegación a la justicia comunitaria y violenta el principio de tutela judicial efectiva, principio reconocido en el artículo 41 de la Constitución Política costarricense. A lo que se suma, que la Sala Constitucional ha advertido que el hecho que Costa Rica no reconozca la jurisdicción de la CCJ deja en desventaja a los costarricenses frente a los otros centroamericanos.8 8
Sala Constitucional Voto 4638-96.
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En contrapartida está la posición oficial por parte del Estado costarricense, la cual categóricamente no admite la competencia de la Corte, porque la Constitución Política establece que el Estatuto de la Corte debe ser ratificado por la Asamblea Legislativa para que forme parte del ordenamiento jurídico, entre otras razones que son el objeto del presente ensayo y serán analizadas con mayor detenimiento.
Es indudable que es un tema interesante y polémico, el cual genera una serie de interrogantes teóricas que dan mucho que discutir y como se dijo recientemente en un Seminario Internacional,9 le corresponderá a la CCJ decidir sobre su propia competencia. No obstante, lo ideal sería que el país se sometiera voluntariamente a su jurisdicción y así se afiance la integración y que no sea a contrapelo de su voluntad que se le someta a la jurisdicción de la Corte; lo cual generaría un distanciamiento e incumplimiento de cualquier sentencia por parte de Costa Rica.
Ahora bien, con el fin de ilustrar mejor la posición de Costa Rica con respecto a su reticencia en no aceptar la jurisdicción de la CCJ, nos centraremos en el análisis de cuatro instrumentos jurídicos oficiales que sentimos medulares para la temática y finalmente haremos algunas consideraciones conclusivas y recomendaciones.
Los documentos que se analizarán son: 1. El expediente N° 11854 de la Asamblea Legislativa que generó un dictamen de mayoría negativo, el cual dio como resultado el archivo del proyecto de aprobación del Estatuto de la Corte.10
9
Seminario Internacional: “Integración Centroamericana y Derecho Comunitario” organizado por la Universidad Nacional, la Universidad Estatal a Distancia y la Universidad de Costa Rica, celebrado en Costa Rica, del 16 al 18 de setiembre del 2009. 10 Expediente de Trámite Legislativo Nº 11854, abierto el 10 de febrero de 1994 y publicado Gaceta Nº 110 de 09 de junio de 1994 y delegado a la Comisión de Asuntos Jurídicos el 9 de junio de 1994, la cual rindió un dictamen de mayoría negativo el 05 de noviembre de 1995 y se remitió al archivo en forma definitiva el 13 de junio del 2000.
[ 311 ]
2. Contestación que envió el Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto a la Corte Centroamericana de Justicia para no aceptar su jurisdicción, ante la denuncia de la Asociación de Agentes de Aduana de Costa Rica.11 3. Expediente legislativo N° 11848 de la Asamblea Legislativa que ratificó La Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados.12 4. La sentencia de la Corte Centroamericana de Justicia en el caso de la Asociación de Agentes Aduaneros de Costa Rica contra el Estado costarricense.
2. Análisis del expediente 11854 de la Asamblea Legislativa que generó un dictamen de mayoría negativo y que dio como resultado el archivo del expediente del Estatuto de la Corte Centroamericana de Justicia
Este documento es de suma importancia por ser la fuente primaria de donde se extraen las razones de orden jurídico, por las cuales la Comisión Parlamentaria que se asignó para conocer el proyecto para aprobación del Estatuto de la Corte, lo desechó.
No está demás indicar, que al tratarse de una Comisión Parlamentaria a la que se le delegó un tema tan sensible, ésta cuenta con un equipo de asesores especializados en el Departamento Técnico, que teóricamente coadyuvan y orientan al legislador para que el proyecto no tenga vicios ni trasgresiones a la Carta Magna.
Asimismo existe una costumbre parlamentaria que se ha institucionalizado, la cual consiste en cursar invitaciones a instituciones y personas con conocimiento sobre la materia de la cual que trata el proyecto. Estas comparecencias han resultado de gran ayuda en la orientación general y puntual sobre el proyecto, porque tienden a 11
Comunicación emitida por el Ministerio Relaciones Exteriores y Culto de Costa Rica, mediante oficio DM-AM-306-09 de 30 de abril del 2009, suscrito por el Ministro del ramo: Bruno Stagno Ugarte. 12 Expediente de Trámite Legislativo Nº 11848, iniciado el 16 de febrero de 1994 y publicado en el Alcance Nº 18 de la Gaceta 124 de 30 de junio de 1994. Lo conoció la Comisión de Asuntos Jurídicos, que lo dictaminó el 3 de octubre de 1995 y dio origen al Decreto Legislativo Nº 7615 de 16 de julio de 1996. Sancionado el 24 julio de 1996 y publicado en la Gaceta 164 del 29 de agosto de 1996.
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mejorar las iniciativas.
Sin embargo el proyecto de análisis, sobre el cual recayó un único dictamen negativo de mayoría, fue determinante para que irremisiblemente se archivara, consecuencia de ello, no fue de conocimiento del Pleno legislativo ni fue objeto de la consulta preceptiva a la Sala Constitucional; lo que no sucedió cuando se conoció el Protocolo de Tegucigalpa, en que la Sala Constitucional lo eximió de vicios de inconstitucionalidad. 13
Por lo tanto, con el afán de no sobrecargar al lector, hemos obviado ahondar en explicar el trámite de aprobación de un Tratado Internacional, pese a que fue uno de los temas que afloraron y se discutieron dentro de la Comisión.
2.1 Sobre la parte procedimental del proyecto.
Uno de los primeros asuntos que se discutió en la Comisión, fue la parte procedimental o como se le dice, del trámite de aprobación de un Tratado Internacional; donde se determinó, -que con fundamento en el artículo 121 inciso 4, párrafo 1 de la Constitución Política,- recae únicamente en la Asamblea Legislativa la competencia para aprobar o improbar los tratados, pero este Poder del Estado está limitado a realizarle modificaciones al texto en trámite, aunque puede sugerirlas al Poder Ejecutivo, cuando el tratado lo permita.
Otro aspecto que causó discusión, fue el determinar la mayoría con que se debía aprobar el proyecto. En este aspecto algunos diputados llegaron a la conclusión que con base en el artículo 121 inciso 4, párrafo 2, el Tratado al transferir competencias a un órgano comunitario debe aprobarse por mayoría calificada de 2/3 partes de votos de la totalidad de los miembros del parlamento. 2.3. Sobre el fondo del proyecto. 13
Expediente Nº 11854 del 9 de junio de 1994 de trámite a la iniciativa remitida por el Poder Ejecutivo: Aprobación del Estatuto de la Corte Centroamericana de Justicia, suscrito en la Ciudad de Panamá, Panamá el 10 de diciembre de 1992. Archivado (desechado) en forma definitiva bajo el número 10262.
[ 313 ]
En el análisis propiamente del fondo del Estatuto de la Corte Centroamericana de Justicia, a los Diputados de la Comisión les surgieron varias dudas sobre posibles roces con la Constitución Política.
Una eventual inconstitucionalidad fue con respecto al artículo 8 del Estatuto, que se refiere al número de Magistrados que conforman la Corte, sintieron que deja abierta la puerta para que se elijan un número de magistrados sin límite.
Otra inquietud que surgió fue el artículo 15 del Estatuto, donde se establece que la Corte estará integrada por los Presidentes de la Cortes de Justicia de cada Estado miembro. Esta norma según el criterio de la Comisión genera una incompatibilidad para desempeñar el cargo de Magistrado dentro de la Corte Suprema de Justicia, debido a que el artículo 161 de la Constitución Política establece que no se puede ejercer otro cargo concomitantemente.
Por lo tanto esta incompatibilidad también era extensiva al Presidente de la Corte Suprema de Justicia para integrar el Consejo Judicial Centroamericano, cuando se conformó.
También se discutió sí el artículo 27 del Estatuto puede tener un roce de constitucionalidad, porque hace extensiva la inmunidad al Juez Comunitario una vez que haya cesado sus funciones, sea de manera perpetua. La Comisión sintió que podría violentar el principio de igualdad con otros funcionarios que gozan de inmunidad y que no se les otorgue ese beneficio de “perpetuidad”, además cuestionaron la proporcionalidad de la norma.
2.4 Audiencia a la Corte Suprema de Justicia
En la audiencia que se le otorgó a la Corte Suprema de Justica, este poder del Estado se adhiere prácticamente a las observaciones de la Comisión, en el sentido [ 314 ]
que también encuentra roce de constitucionalidad en el artículo 27 del Estatuto, porque hace extensiva la inmunidad al Juez Comunitario una vez que haya cesado sus funciones, sea de manera perpetua, lo cual podría violentar el principio de igualdad con otros funcionarios que gocen de inmunidad y el de proporcionalidad de dicha norma.
2.5 Audiencia a especialistas
La Comisión invitó a uno de los juristas más connotados de nuestro país, al profesor Carlos José Gutiérrez, quien publicó una obra, la cual fue su tesis de grado para optar al grado de Licenciado en Derecho denominada: La Corte Centroamericana de Justicia (Corte de Cartago). 14
La obra analiza la añeja controversia del caso del Río San Juan entre Costa Rica y Nicaragua, cuando este último país firmó dos Convenios con Estados Unidos de Norteamérica para la construcción de un canal interoceánico y una base militar, lo que causó recelo a Costa Rica y a El Salvador, quienes acudieron ante la Corte de Cartago para dirimir el conflicto. No obstante que la Corte se arrogó la competencia para conocer el caso y condenó a Nicaragua por violentar los derechos de Costa Rica establecidos en el Tratado Cañas Jerez; el, el gobierno de Nicaragua 9 de marzo de 1917 comunica a los países centroamericanos que denunciaba el Tratado mediante el cual se había creado la Corte, una vez vencido el plazo de los 10 años de vigencia de dicha convención.
Sentimos pertinente traer a colación dicho antecedente entre Costa Rica y Nicaragua, porque reúne ciertas semejantes con las del caso actual que estamos analizando, máxime que la CCJ tiene su origen inmediato en la Corte de Cartago y sus competencias son muy semejantes; además como se indicó, Nicaragua en ese momento no aceptó la competencia, a pesar de haber operado la Corte de Cartago
14
Gutiérrez, Carlos José: “La Corte de Justicia Centroamérica”, Editorial Juricentro, San José Costa Rica, 1978.
[ 315 ]
con jueces de todos los países, incluyendo nicaragüenses.
Retomando la comparecencia del profesor Gutiérrez ante la Comisión Parlamentaria, se le nota una profunda convicción integracionista y en todas sus intervenciones fue un defensor a ultranza de la aprobación del Estatuto y prácticamente no vio roces de inconstitucional. Incluso cuando el Diputado Constantino Orcuyo le consultó sobre la facultad de la Corte de dirimir conflictos entre los poderes u órganos de los Estados Partes, según el inciso f del artículo 22 del Estatuto de la Corte, él no vio mayor problema.
Básicamente indicó que los artículos 35 y 12 del Protocolo de Tegucigalpa se deben ver unitariamente y no por separado, en el sentido de que el Estatuto de la Corte es un desarrollo del artículo 12.
Una observación que transciende hasta el día de hoy, fue cuando la secretaria de la Comisión la diputada Carmen María Valverde, le preguntó al Dr. Gutiérrez si el hecho de que Costa Rica no ratifique el Estatuto de la Corte, deja en desventaja a los costarricenses en relación con los centroamericanos, a lo que él respondió que evidentemente sí los deja en desventaja.15
Lo curioso de este dato es que años más tarde la Sala Constitucional ha hecho propia la inquietud de la Secretaria de la Comisión, al indicar expresamente que el hecho de que Costa Rica no ratifique el Estatuto de la Corte, deja en desventaja a los costarricenses en relación con los centroamericanos.16
La Comisión también invitó al Especialista en Derecho Internacional Francisco José Aguilar Urbina, quien hizo observaciones muy puntuales y técnicas, indicando que a nivel general hay un problema de redacción de la normativa, porque debió ser más específica y contar con expertos en Derecho Internacional.
15 16
Acta de la Comisión de Asuntos Jurídicos Nº 46 del 16 de agosto de 1995, folio 115 Sala Constitucional Voto 4638-96.
[ 316 ]
Señaló que el plazo de 3 meses que se acordó en el Protocolo de Tegucigalpa para redactar el Estatuto es sumamente corto y no da tiempo de articular el Derecho Interno de todos los países centroamericanos.
Advirtió que el artículo 48 es difuso en cuanto a la entrada en vigencia del Estatuto y en determinar cuántos estados deben ratificarlo para que entre en vigencia, dando un plazo de 8 días después del depósito del instrumento.
Reiteró las posibles desventajas de la reticencia por parte de Costa Rica de no ratificar el Estatuto de la Corte, porque al no estar integrada con jueces costarricenses, no habría una orientación de primera mano ante cualquier inquietud con respecto a la normativa interna.
Criticó las competencias de los artículos 22 y 25 que le dan facultades mayores a la Corte de interpretar el Derecho Comunitario y Regional. En ese sentido indica que el artículo 22 inciso i, faculta a la Corte para hacer estudios comparativos de legislaciones de Centroamérica para lograr la armonización y elaborar proyectos, lo cual podría interpretarse de carácter obligatorio y los poderes del Estado tendrían que adoptar dicha legislación recomendada.
3. Análisis de la contestación del Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto a la CCJ donde no acepta la jurisdicción de la Corte Centroamericana de Justicia
Como se indicó líneas atrás, recientemente la Asociación de Agentes de Aduanas de Costa Rica, interpuso un juicio de nulidad contra el Estado costarricense ante la Corte Centroamérica de Justicia el cual se tramita bajo el expediente 6-8-92008, y se notificó en la Procuraduría General de la República de Costa Rica.
Este hecho generó una contestación por parte del Estado costarricense [ 317 ]
reiterando algunos de los fundamentos jurídicos por los cuales nunca ha aceptado la jurisdicción de la Corte, e incluyendo otros alegatos que analizaremos a continuación. 17
Un primer aspecto que atacó el Estado de Costa Rica de la demanda, fue la violación del procedimiento; indicando que la notificación es nula y no tiene efectos jurídicos, porque contraviene la Convención Interamericana sobre Comunicaciones y Exhortos, Cartas Rogatorias, al ser la vía diplomática la que corresponde y no la Procuraduría General de Republica, que no es el órgano competente para conocer sobre litigios internacionales, sino que es el Abogado del Estado únicamente para asuntos internos.
Otro de los alegatos, fue que la Corte debió haber revisado los requisitos formales de la demanda y no darle curso, porque la parte actora no ha agotado la vía interna, en el sentido de que el caso se encuentra trámite ante el Juzgado Contencioso en Costa Rica.
Luego la contestación se direcciona hacia la interpretación de las normas constitutivas del SICA, específicamente el Protocolo de Tegucigalpa donde la postura del Estado se centra en que el artículo 35 únicamente lo que hace es enunciar a la Corte como institución comunitaria, no la crea o la constituye, como lo hace con los otros órganos supranacionales.
Que el hecho que la Corte se arroje la competencia de conocer el conflicto contra el país con fundamento en el artículo 35 del Protocolo de Tegucigalpa, violenta el principio de legalidad, como lo hizo en el pasado con dos demandas contra Guatemala.
Indica que este artículo solo enuncia una atribución: garantizar el respeto del
17
Nota DM-AM- 306-09 del 30 abril de 2009, suscrita por Bruno Stagno Ugarte, Ministro de Relaciones Exteriores y Culto de la República de Costa Rica.
[ 318 ]
Derecho Comunitario en la interpretación y ejecución del Protocolo de Tegucigalpa; no establece la jurisdicción ni la competencia de la Corte, sino que será su Estatuto el que lo haga, el cual debe ser negociado y aprobado por los Estados miembros.
En esa misma dirección, apunta que el artículo 1 del Estatuto mediante el cual se crea la Corte y el artículo 28 le otorga la personería jurídica, no el Protocolo de Tegucigalpa, por lo tanto la Corte nace a la vida jurídica por el Estatuto, mediante el cual no ha sido ratificado por los procedimientos internos del Estado de Costa Rica.
Señala que el artículo 3 de la Ordenanza de Procedimientos de la CCJ, establece quienes son los sujetos procesales de la Corte y es el artículo 1 el que define “estado miembro”, sea el Estado que suscribió el Estatuto, por lo tanto sería una contradicción ser considerado Estado miembro sin haber ratificado el Estatuto.
Posteriormente la fundamentación de la contestación, se encamina a hacer un análisis muy semejante al que realizaron los diputados de la Comisión Legislativa referente a las competencias del artículo 22 del Estatuto.
Reitera la incompatibilidad de la competencia establecida en el artículo 22 inciso f del Estatuto, que le da la posibilidad a la Corte de dirimir conflictos entre Poderes del Estado u órganos; competencia que tiene la Sala Constitucional.
También muestra su inconformidad con la inmunidad perpetua que gozan los magistrados de la Corte e indica que el hecho de que Costa Rica no tenga magistrados, es una muestra de que no reconoce la jurisdicción ni competencia de la Corte; esto sumado a que existe un reconocimiento Centroamericano y por la propia Corte, que el país no reconoce ni forma parte de la Ésta.
Uno de los agravios contra el traslado de la demanda, fue que Costa Rica en la Convención de Viena estableció reservas, específicamente el derecho a obligarse por un Tratado Internacional, sino sería sometido a todos los trámites constitucionales [ 319 ]
internos para su validez. Por lo tanto, el hecho de querer obviar el trámite de aprobación parlamentario, violentaría el principio de soberanía y autodeterminación de los pueblos.
En otro orden de ideas, el Ministerio de Relaciones Exteriores de Costa Rica dice que la vincularidad y el carácter de cosa juzgada de las sentencias de la Corte, derivan del art 3 del Estatuto, el cual Costa Rica no lo reconoce porque no lo ha aprobado. Además que la Corte carece de competencia para resolver conflictos derivados de la normativa del SIECA.
Finalmente un aspecto que nos parece rescatable y abre la puerta a una aceptación voluntaria por parte de Costa Rica, al indicar que la Corte debió adherirse al artículo 34 de la Convención de Viena, habiendo informado a país sobre la demanda y solicitarle si aceptaba o no, su jurisdicción y su Estatuto.
4. Análisis del expediente legislativo N° 11848 por el cual se tramitó la aprobación a la Convención de Viena
Nos parece importante analizar brevemente las reservas que hizo Costa Rica a la Convención de Viena, porque esta es la norma de carácter general que regula el Derecho Internacional Público de los Estados signatarios, por lo tanto se aplica supletoriamente al caso concreto y forma parte de los alegatos jurídicos que ha mantenido el país para no aceptar la jurisdicción de la Corte, además que la sentencia de la CCJ desarrolla varios de los principios de dicha Convención en los considerandos.
Hay que tener presente que en materia internacional, muchas veces la intención política de suscribir un Tratado Internacional, puede contener muchos matices y estar inspirado de buenas intenciones, pero para que esa voluntad política se perfeccione jurídicamente y pase a formar parte del ordenamiento jurídico de un [ 320 ]
Estado, debe pasar por el trámite interno que establece cada Estado miembro, que normalmente tiene rango constitucional.
4.1.
Los dos trámites legislativos de aprobación de la Convención de Viena
Para tener una noción de lo sensible que ha sido para Costa Rica obligarse a nivel internacional, merece la pena explicar brevemente el espinoso trámite legislativo de aprobación de la propia Convención de Viena. Esta Convención fue suscrita por el Gobierno de Costa Rica el 23 de mayo de 1969, siendo aprobada la primera vez por la Asamblea Legislativa el 16 de abril de 1980, sea que entre el acto de suscripción y su primera aprobación había transcurrido once años. Cuando el Poder Ejecutivo envió por primera vez la Convención de Viena a la Asamblea Legislativa para su aprobación, el texto remitido no contenía por error de la Cancillería, las reservas con que se había suscrito. 18 Sin embargo pese a dicha omisión, el Plenario aprobó en tercer debate el 16 de abril de 1980 el texto y lo remitió al Ejecutivo para su sanción, el cual alertado del trámite de un texto mutilado, en vez de sancionarlo, lo vetó y devolvió el expediente de aprobación de dicha Convención a la Asamblea y ésta en vez de intentar resellarlo incluyendo las reservas omitidas, el expediente se archivó.
La segunda vez que la Convención de Viena es remitida para su aprobación legislativa, tiene un trámite más expedito y la Comisión de Jurídicos en esa oportunidad mejor orientada y con clara conciencia de la exactitud del texto suscrito por Costa Rica, (un anexo, reservas y un informe resumen de toda la experiencia anterior), el 3 de octubre de 1995 emite un dictamen de mayoría afirmativo a dicho
18
El Poder Ejecutivo remitió por primera vez la Convención de Viena a la Asamblea Legislativa para su aprobación, el 6 de octubre de 1975, abriéndosele el expediente 7413 sobre el cual recayó un Dictamen Afirmativo de Mayoría el 20 de enero de 1977. Emitiéndose el decreto una vez aprobado Nº 6441 de 1980, el cual fue vetado el 20 de mayo de 1980.
[ 321 ]
proyecto.
En esta segunda ocasión operaba la Sala Constitucional, la cual resolvió la consulta preceptiva,19 devolviendo el expediente el 8 de julio de 1996 y el 16 de ese mismo mes se emite el Decreto que contiene la Convención de Viena, sancionándolo el Ejecutivo el 24 de julio y publicitándose por medio de la gaceta 164 de 29 de agosto de 1996.
4.2.
Las reservas de Costa Rica a la Convención de Viena
Las reservas que Costa Rica le hizo a la Convención de Viena fueron de dos tipos: unas contra los artículos 11, 12 y 25 que se constituyen “declaraciones” y otras interpretativas a los artículos 27 y 38.
“reservas” o
20
Unas de las reservas al artículo 25, se refieren a las denominadas cláusulas de aplicación provisional, las cuales no surten efectos jurídicos a lo interno del país hasta que no sean aprobadas por la Asamblea Legislativa y luego promulgadas por el Poder Ejecutivo, con la respectiva publicación en el Diario Oficial, exceptuándose los protocolos de rango menor derivados de los Tratados Públicos o Convenios Internacionales que hayan pasado por ese procedimiento.
Y la otra reserva fue al artículo 27 de la Convención, donde defiende el Principio de Primacía de la Constitución Política, y faculta al país para invocar el incumplimiento de un Tratado que sea contrario a la Carta Magna, excluyendo a las leyes ordinarias que sí estarían sometidas al Tratado.
Resulta obligatorio mencionar que el proyecto de aprobación de la Convención de Viena, contó con el aval de la Sala Constitucional que no le encontró vicios de
19 20
Expediente Nº 1948-96 y voto 2474-96. Expediente Legislativo 11848, folios 44 y 45.
[ 322 ]
inconstitucionalidad.21
Ahora bien, teniendo en cuenta las reservas que el Estado costarricense hizo a ciertas normas de la Convención de Viena, a nuestro juicio, el análisis de la jurisdicción de la CCJ ante Costa Rica, se complica aún más y genera un contrasentido político que se arrastra a la esfera jurídica.
Porque desde el plano teórico, los Estados se obligan internacional hasta donde quieran, y en el caso que nos ocupa, Costa Rica ha manifestado su voluntad de formar parte del SICA, comunidad centroamericana que está dotada de una normativa comunitaria que le impone derechos y obligaciones a los Estados partes y a los particulares, pero a su vez no acepta la competencia del único órgano comunitario del propio sistema que puede dirimir o interpretar dichas normas.
Se podría argumentar que no es necesario que exista la CCJ, porque son precisamente a los jueces de los Estados miembros, los competentes de garantizar y aplicar el Derecho Comunitario. Sin embargo se ha visto en la experiencia europea, el rol medular que tiene el Tribunal de la Comunidad Europea al darle un alcance articulador y homogenizador en todos los Estados miembros, además de que interpreta las normas echando mano de las fuentes propias del sistema.
Por otro lado, hay que tener en cuenta que en el Derecho Comunitario rigen los principios de supremacía y aplicación directa, donde los jueces nacionales están en la obligación constitucional de conocer, interpretar y aplicar este Derecho directamente al caso concreto, a pesar de la raquítica formación académica que hay de esta rama en los programas universitarios, por no decir del todo ayuna.
Esto nos lleva a una interrogante: ¿puede un juez costarricense utilizar la consulta prejudicial del artículo 22 inciso k y acudir la CCJ al tener duda del alcance de una norma comunitaria o tendrá que acudir a la Sala Constitucional? Este ejercicio lo 21
Voto 2474-96 de Sala Constitucional de Costa Rica.
[ 323 ]
incentivamos porque en el país no hay una jurisdicción especializada en esta rama del Derecho.
Creemos que si un juez nacional acude a la CCJ y ésta evacua la consulta y el juez aplica la norma según la interpretación, se estaría generando una aceptación tácita de la jurisdicción de ese órgano supranacional; pero si se acude al Tribunal Constitucional pareciera que este tendría que recurrir inicialmente a los criterios jurisprudenciales de la CCJ antes de arrogarse como propia ninguna tesis, porque podría crear inseguridad jurídica y generar una reticencia en la inversión.
Por otro lado, sentimos que la Sala Constitucional ha percibido las debilidades que genera el hecho de que Costa Rica no haya aprobado el Estatuto de la Corte, al indicar que ese hecho pone en desventaja a los costarricenses frente al resto de los centroamericanos. No obstante como el expediente legislativo de aprobación del Estatuto se archivó, la Sala Constitucional no tuvo la oportunidad de pronunciarse sobre las competencias de la CCJ, específicamente la contenida en el artículo 22 inciso f, que le es propia según el artículo 2 inciso c de la Ley de la Jurisdicción Constitucional.
5. Análisis de la Sentencia de la Corte Centroamericana Justicia en la demanda contra Costa Rica
El 20 de octubre del 2009, la Corte Centroamericana de Justicia emite una sentencia condenando a Costa Rica, por una acción de nulidad que interpuso la Asociación de Agentes de Aduanas de Costa Rica contra la Circular del Servicio Nacional de Aduanas de Costa Rica, No. DGT 137-2007 del 12 de septiembre de 2007, según la cual establece un nuevo criterio clasificador para gravar los artículos con impuestos de importación mayores y distintos a los contenidos en el arancel de importación, lo cual violenta el artículo 4 literal f), del Protocolo de Tegucigalpa y los Artículos 3,6,7 y 13 del Convenio al Régimen Arancelario Aduanero Centroamericano, así como los principios de legalidad, de atribución expresa de competencia, de [ 324 ]
proporcionalidad y de seguridad jurídica. Además que el órgano competente para conocer y aprobar las modificaciones al arancel y los criterios de clasificación arancelaria es el Concejo Arancelario y Aduanero Centroamericano en virtud del principio de irreversibilidad de competencia comunitaria.
Previo a analizar los aspectos medulares de la sentencia, sentimos conveniente recordar que toda demanda ante la CJC se tramita al amparo de un procedimiento preestablecido, el cual guarda a grandes rasgos similitudes con la Teoría General del Proceso de corte Latinoamericano, procurando respetar el debido proceso. No entraremos a analizar la parte procesal, porque se desborda del objeto de la investigación y nos centraremos básicamente en los razonamientos que nos parecen medulares.
En ese orden de ideas, creemos que merece la pena indicar que Costa Rica contestó la demanda “bajo protesta”, si se puede utilizar ese término, y fue categórica en no aceptar la jurisdicción de la Corte, por lo que se limitó a presentar la contestación, pero no presentó ningún otro escrito ni se apersonó a la audiencia pública que se señaló para el 6 de agosto del 2009, como sí lo hizo la parte accionante.
5.1 Sobre la Competencia de la Corte Centroamericana de Justicia
La Corte fundamenta su competencia básicamente en el hecho que Costa Rica ha ratificado los Protocolos de Tegucigalpa y Guatemala, por lo tanto es un Estado miembro activo del SICA y del SIECA, que es una Comunidad de Estados de derecho, distinta a los Estados individualmente considerados. Esa posición ha sido reafirmada en la sentencia No. 4638-96 de la Sala Constitucional costarricense, que reconoce los principios de supremacía, aplicación inmediata y efecto directo del Derecho Comunitario Centroamericano.
En esa misma línea de pensamiento, según la normativa interna de Costa Rica, [ 325 ]
específicamente el artículo 1 de la Ley de Jurisdicción Constitucional; el artículo 8 la Ley Orgánica del Poder Judicial, y el artículo 4 de la Ley General de Administración Pública, el Derecho Comunitario es fuente del ordenamiento jurídico y genera derechos y obligaciones tanto para el Estado como para los particulares, por lo tanto la Corte es “el Tribunal de la Comunidad de Estados Centroamericanos, con competencia exclusiva y excluyente para la interpretación y la aplicación del Derecho de dicha Comunidad de Estados”.
Continúa indicando la sentencia que dentro del marco institucional de una Comunidad de Derecho creado por los Estados, la CCJ goza de un poder real y efectivo y sus decisiones son obligatorias y vinculantes para los Estados, los órganos e instituciones comunitarias y las propias personas naturales o jurídicas, públicas o privadas.
Luego dice que es una facultad de los Tribunales Internacionales conocer sobre su propia competencia, como lo regula el artículo 36 del Estatuto de la Corte Internacional de Justicia, norma que guarda similitud con artículo 30 del Estatuto de la CCJ, porque de no se así, serían los Estados lo que decidieran unilateralmente cuando se someten o no a la jurisdicción de las Cortes Internacionales y se dejaría un portillo abierto para los Estados eventualmente eludan sus compromisos adquiridos.
5.2. El agotamiento de la vía interna previo a acudir a la CCJ
Uno de los alegatos del Estado de Costa Rica en su contestación, fue que la Asociación de Agentes de Aduanas de Costa Rica acudió a la CCJ sin haber agotado la vía interna y el conflicto se estaba ventilando en la
jurisdicción interna
costarricense, por lo que se estaba incumpliendo dicho requisito. Sobre este alegato, la CCJ indicó que con base en su doctrina, que tiene carácter vinculante para los Estados miembros, el agotamiento de la vía interna debe ser racional y la exigencia del agotamiento no debe colocar al solicitante en una
[ 326 ]
situación de denegación de justicia. 22
En el caso concreto, indica la Corte, que la parte accionante demostró el agotamiento de la vía interna, lo cual a su criterio fue suficientemente racional y en caso de disconformidad, le correspondía al Estado costarricense revertir la carga de la prueba y ejercer su derecho de defensa, pero omitió hacerlo.
5.3. Las reservas a la Convención de Viena
La sentencia indica que para resolver el fondo de la litis utilizó las reglas de interpretación del Derecho Internacional Público, específicamente las contenidas en los artículos 31 y 32 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados; donde el primer artículo a grandes rasgos hace mención a que se debe interpretar el Tratado de buena fe dentro del contexto que se negoció y tratar de extraer objeto y fin. Y el artículo 32 hace referencia a la interpretación complementaria, la cual consiste en darle un valor a todos los documentos preparatorios y las circunstancias de la celebración del Tratado.
Pese a que la sentencia hace alusión a la entrada en vigor de la Convención de Viena en el ordenamiento jurídico costarricense y sustenta su interpretación en los dos artículos mencionados, sentimos que omite referirse puntualmente a las reservas que hizo Costa Rica a dicha Convención.
Únicamente indica que la Convención de Viena se ratificó con posterioridad al Protocolo de Tegucigalpa, por lo tanto las reservas no afectan esa norma; aparte que ese es el Tratado constitutivo del SICA el cual crea obligaciones y que en su artículo 35 se establece la competencia genérica de la Corte y luego por medio del Estatuto se desgajan las competencias específicas.
La sentencia hace mención a que el artículo 38 del Protocolo de Tegucigalpa no 22
Considerando VIII.
[ 327 ]
admite reservas “debido a su naturaleza especial de instrumento fundacional y constitutivo de una comunidad económico-política y en la cual todos los Estados, las instituciones y los ciudadanos deben estar sometidos a los mismos derechos y obligaciones para hacer realidad la integración de Centroamérica como se reconoce en su artículo 1”.23 En síntesis, que admitir las reservas al Protocolo atentaría contra el buen funcionamiento del sistema y del principio de igualdad entre Estados, dándole un trato privilegiado a un Estado miembro sobre los demás.
La Corte reitera que: “Costa Rica, al negociar, firmar, ratificar y depositar el Protocolo de Tegucigalpa manifestó de acuerdo a sus procedimientos constitucionales internos y a las del Derecho de los Tratados, su pleno y perfecto consentimiento a que toda controversia sobre la aplicación o interpretación de las disposiciones contenidas en el presente Protocolo y demás instrumentos a que se refiere el párrafo anterior, deberá someterse a la Corte Centroamericana de Justicia."
Abona a sus fundamentos que Costa Rica debe cumplir de buena fe sus obligaciones comunitarias y no puede invocar disposiciones de su derecho interno como justificación para incumplir el tratado, debido a que el artículo 27 de la Convención de Viena expresamente indica: “Una parte no podrá invocar las disposiciones de su derecho interno como justificación del incumplimiento de un tratado. Esta norma se entenderá sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 46." Pero en el caso de Costa Rica no se enmarca dentro de la excepción del artículo 46, porque no ha existido vicio del consentimiento para obligarse por el Protocolo de Tegucigalpa.
5.4. Sobre la reforma al artículo 35 del Protocolo de Tegucigalpa 11 años después de aprobado.
Un argumento interesante por parte de la Corte, consiste en que la aceptación por parte de Costa Rica se ha mantenido inalterada, en el sentido que el 27 de febrero del 2002, sea 11 años después de la firma del Protocolo de Tegucigalpa, los 23
Considerando XXII
[ 328 ]
Estados miembros del SICA reformaron el artículo 35 del mismo Protocolo y crearon un método de solución alterno de controversias comerciales entre Estados incluido el arbitraje, pero no modificaron la jurisdicción de la CCJ.
Resalta que esa coyuntura la pudo haber aprovechado Costa Rica para impulsar una reforma a la jurisdicción de la Corte, máxime que todavía la Asamblea Legislativa no había ratificado el Estatuto; no obstante no realizó gestión alguna, ni mostró inconformidad con la norma que se estaba reformando.
Para la CCJ resulta incoherente e inconsistente por parte de Costa Rica, que reconociera únicamente el párrafo tercero del artículo 35 (Reformado) del Protocolo de Tegucigalpa y no su párrafo segundo, y sí aceptara un método de solución alternativa de conflictos, pero no la jurisdicción de la CCJ.
5.5. El Consejo Judicial Centroamericano como Corte Ad Interim.
El fallo apunta que en todos los actos preparatorios de la CCJ, Costa Rica participó
activamente.
Incluso
cuando
se
constituyó
el
Consejo
Judicial
Centroamericano el 11 de Septiembre de 1992, el cual se concibió con competencias propias de una Corte Ad Interim mientras se integraba formalmente la CCJ. Este Consejo Judicial Centroamericano se le dotó de la facultad de elaborar sus propias ordenanzas y procedimientos y normas reglamentarias con el propósito “de conocer las controversias sobre la aplicación o interpretación de las disposiciones contenidas en los instrumentos del Sistema de Integración Centroamericana”.24
Agrega la sentencia, que un hecho que reafirma la intención de aceptación de la jurisdicción de la CCJ, fue que dentro de la conformación del Consejo Judicial Centroamericano, figurara el entonces Presidente de la Corte Suprema de Costa Rica, el Magistrado Edgar Cervantes Villalta, quien prestó juramento como Magistrado de la CCJ y prometió cumplir el cargo con honestidad, esfuerzo, diligencia, imparcialidad e 24
Considerando XIX.
[ 329 ]
independencia.
Abonado a todo lo anterior, sostiene que el Consejo Judicial Centroamericano, ejerció sus facultades jurisdiccionales en varias oportunidades; en un “primer caso fue una consulta presentada por el Presidente de la Comisión Preparatoria del Sistema de Integración Centroamericana (SICA) Doctor H. Roberto Herrera Cáceres relativa a los privilegios e inmunidades de una organización regional y a las actuaciones de los tribunales ordinarios en relación al derecho de legítima defensa de una organización internacional, consulta que La Corte respondió el once de noviembre de mil novecientos noventa y dos.”
5.6. Aprobación del Acuerdo entre Centro América y República Dominicana para la prevención y la represión de los delitos de lavado de dinero de activos, relacionados con el tráfico ilícito de drogas y delitos conexos.
Otro de los argumentos que esboza la sentencia para sostener que Costa Rica siempre ha aceptado la jurisdicción de la CCC, fue cuando el 6 de noviembre de 1997, suscribió el Acuerdo entre Centro América y República Dominicana para la prevención y la represión de los delitos de lavado de dinero de activos, relacionados con el tráfico ilícito de drogas y delitos conexos.
Dicho proyecto fue consultado a la Sala Constitucional, la cual no evidenció roces de inconstitucionalidad, ni incompatibilidades con las competencias de la Corte Suprema de Justicia, al establecer el artículo 20 del Acuerdo que: “En toda controversia sobre la aplicación o interpretación del presente Convenio se utilizarán los medios de solución pacífica de controversias, y en su caso serán sometidas al conocimiento de la Corte Centroamericana de Justicia”.
Sostiene el fallo, que pese a que este Acuerdo no está vigente en Costa Rica, se negoció por el Poder Ejecutivo, paso por el trámite parlamentario, incluyendo la [ 330 ]
consulta preceptiva a la Sala, donde se le otorgó la jurisdicción a la CCJ, sin que se oyera una voz disidente, lo que demuestra una aceptación a la jurisdicción de la Corte.
5.7. Consultas a la Corte Centroamerica na por parte de Costa Rica
El fallo indica que el Poder Ejecutivo de Costa Rica en varias oportunidades ha compulsado la jurisdicción a la CCJ por medio de la opinión consultiva; por ejemplo cuando el 23 de julio de 1997, el ex ministro de Relaciones Exteriores Luis Guillermo Solís Rivera, mediante oficio No. 441-97-ST-PE, requirió una opinión en relación al Convenio sobre el Régimen Arancelario y Aduanero Centroamericano el Director General de Política Exterior, he indicó: “Con instrucciones superiores…que una vez hecha la consulta al área de integración Económica del Ministerio de Economía, Industria y Comercio el Gobierno de la República de Costa Rica, considera que esta gestión es de gran interés para los gobiernos centroamericanos.” 25
5.8. El Tratado Marco de Seguridad Ciudadana y la jurisdicción de la CCJ
Indica la sentencia que cuando el Estado costarricense negoció el Tratado Marco de Seguridad Democrática, el 15 de diciembre de 1995, expresamente hizo una serie de reservas que constan en el artículo 75 de dicho instrumento, sin embargo no objetó ni hizo reservas al artículo 67 del Tratado Marco que reconoce jurisdicción a la CCJ, el cual expresamente dice: “Artículo 67. Toda controversia sobre la aplicación o interpretación del presente Tratado será elevada a conocimiento de la Reunión de Presidentes y en caso de no resolverse, se utilizarán los medios de solución pacífica de las controversias estipuladas en el artículo 45 y en su caso, serán sometidas a la Corte Centroamericana de Justicia”.
25
Considerando XXIV.
[ 331 ]
Sostiene la sentencia que esta es una prueba más de la aceptación de la jurisdicción de la CCJ por parte del Estado costarricense.
Finalmente la sentencia concluye que es competente para conocer la demanda y sobre el fondo, condena al Estado costarricense por contravenir la normativa comunitaria, específicamente porque el Servicio Aduanero Costarricense se dio atribuciones y facultades que corresponden al órgano comunitario, sea al Consejo Arancelario y Aduanero Centroamericano, lo cual va en contra de los principios de legalidad, atribución y seguridad jurídica y va en detrimento de la uniformidad regional arancelaria promovida en los instrumentos jurídicos regionales.
6. Consideraciones Conclusivas
Es un hecho innegable que el Sistema de Integración Centroamericana, jurídica y políticamente existe y opera como una comunidad de estados regido por sus Tratados Constitutivos y el derecho derivado que emiten sus Instituciones comunitarias. Dicha normativa que establece derechos y obligaciones, tanto para los Estados miembros como para los habitantes de los mismos.
Por lo tanto, al ser el SICA una comunidad de derecho, evidentemente fue visionaria y toma relevancia la inquietud que se generó en el seno de la Comisión de la Asamblea Legislativa, cuando se le preguntó al Dr. Gutiérrez sobre la desventaja que tendrían los costarricenses de no aprobarse el Estatuto de la Corte Centroamericana de Justicia por parte del Estado de Costa Rica.
Esta inquietud sobre la desventaja en que se encuentran los costarricenses frente a los demás ciudadanos de los otros país que sí han ratificado el Estatuto de la CCJ, lo advirtió la Sala Constitucional de Costa Rica y ha sido uno de los argumentos en que se sustenta la sentencia de la CCJ para condenar a Costa Rica por incumplimiento del Derecho Comunitario.
[ 332 ]
La polémica internacional que se ha suscitado en torno al hecho de que Costa Rica no acepte la jurisdicción de la CCJ, aparte de ser sensible, evidentemente lo tuvo que resolver la misma Corte, tal y como lo indiqué días antes del fallo en un Seminario Internacional de Derecho Comunitario26 y como la misma sentencia lo consigna haciendo referencia al artículo 36 de la Corte Internacional de Justicia y al artículo 30 de su Estatuto.
No obstante que la CCJ se haya arrogado la competencia para conocer el conflicto en donde el Estado de Costa Rica es parte, generó inmediatamente que haya reiterado, en no muy buenos términos, su categórica posición de no aceptar su jurisdicción y se haya abierto aún más la brecha de distanciamiento y reticencia para continuar con la integración.27
Esa posición enfática por parte del Gobierno de Costa Rica, deja entrever que no va a cumplir con la sentencia de la CCJ, producto de la demanda que interpuso la Asociación de Agentes Aduaneros de Costa Rica, ni ningún otro fallo que en el futuro recaiga en su contra.
La riqueza de la Ciencia del Derecho, radica en que ante un determinado conflicto se pueden defender varias tesis jurídicas con tesón y todas tener una lógica dentro del sistema normativo, no obstante corresponde a los órganos jurisdiccionales dirimir los conflictos interpretando y dimensionando las normas infringidas, no aplicadas o alegadas dentro de la litis.
Desde esa óptica de la concentración del poder por parte de los órganos jurisdiccionales para dirimir conflictos, sentimos conveniente que todo sistema supranacional cuente con su propio órgano especializado y autónomo para interpretar 26
Seminario Internacional de Derecho Comunitario realizado del 16 al 18 de octubre del 2009 organizado por la Universidad de Costa rica, la Universidad Nacional y la Universidad Estatal a Distancia, realizado en sus sedes centrales en Costa Rica. 27 Periódico La Nación, 11 de noviembre de 2009, p 27, San José, Costa Rica.
[ 333 ]
el derecho originario y derivado y resolver controversias; esa competencia exclusiva de un órgano jurisdiccional especializado permite ir fijando el derrotero comunitario, como lo ha logrado Unión Europea.
No obstante la construcción del acervo comunitario y su integración plena por parte de los Estados miembros, debe darse de manera voluntaria y con convicción de sus beneficios. Debe creerse firmemente que la asociación es beneficiosa para todos, tanto a lo interno como también en el plano internacional; donde cada vez las negociaciones internacionales se dan en bloques de países. También se debe creer en la transparencia e imparcialidad de sus órganos.
Sentimos que no es sano para el SICA, que se le quiera imponer la jurisdicción de la CCJ a Costa Rica, que a nuestro juicio, no ha cerrado plenamente las puertas para aceptar su Estatuto, sino que ha indicado que ciertas competencias establecidas en el artículo 22 rozan con su Carta Política. Aparte que el país, desde que negoció la Convención de Viena, hizo énfasis en no comprometerse con ningún Tratado hasta tanto no pase por el procedimiento de aprobación legislativo, hecho que no ocurrió con el Estatuto.
Si se analiza con objetividad los fundamentos jurídicos de la CCJ y del Estado costarricense, nos lleva a una encrucijada, porque ambas posiciones son muy sólidas desde el punto de vista jurídico y como aconteció fue la propia Corte la conoció sobre su propia competencia y pare de contar.
Sin embargo sentimos que el meollo del asunto se desborda de la esfera jurídica y se puede resolver en la esfera política, si se llegara a tener voluntad para hacerlo.
Creemos que todo este ejercicio teórico, nos lleva a la práctica de entender que el Derecho Comunitario expande el firmamento jurídico y que existen instituciones / órganos supranacionales que se desbordan de la esfera doméstica, los cuales tienen [ 334 ]
competencias preestablecidas con una vincularidad por encima de las autoridades de los Estados miembros.
6.1 Recomendaciones
Nos parece que una solución viable al caso que nos ocupa, sería que Costa Rica o alguno de los países miembros tomen la iniciativa de revisar y modificar ciertas competencias del artículo 22 del Estatuto de la Corte, específicamente el inciso F, que le otorga la competencia para dirimir conflictos entre poderes u órganos de un determinado Estado, lo cual es una peculiaridad muy propia del SICA y sobrepasa la esfera comunitaria para inmiscuirse en problemas internos de cada Estado.
Creemos que es medular la inclusión de la ciudadanía en el tema de la integración para que sea un elemento facilitador del proceso. Centroamericana se debe integrar de cara a la población por medio de la educación, porque uno de los baches de la integración es el desconocimiento de la existencia del propio sistema y su normativa, el cual pareciera que está dirigido a un limitado sector, especialmente el académico, lo cual está bien, pero debe introducirse desde la escuela y pasar por todas las etapas de formación académica, poniéndolo mayor énfasis a nivel universitario.
De la mano con la educación, está la capacitación de todos los actores y operadores del propio sistema, especialmente los jueces de los Estados miembros, quienes deben conocer los principios rectores de la normativa comunitaria, máxime que son los guardianes de esta rama del Derecho. También participar a todos los funcionarios públicos, para que conozcan el Derecho Comunitario Centroamericano y se familiaricen con los alcances de esta normativa.
La especialización de las distintas ramas del Derecho es una realidad, que a nuestro juicio, garantiza a las personas una tutela judicial efectiva y un debido proceso, donde el operador jurídico debe tener un claro conocimiento de las fuentes [ 335 ]
de donde se nutre cada área del derecho, sin tener que estar echando mano de otras áreas por desconocimiento o por aplicación mecánica.
Se debe ir pensando en la creación de una jurisdicción especializada en cada país centroamericano, con el fin de resolver conflictos donde se aplique el Derecho Comunitario; esto en aras de cumplir eficazmente con el artículo 22 del Estatuto de la Corte, el cual establece que para acudir a la Corte Centroamericana se debe agotar la vía interna.
Hay que aprovechar la plataforma jurídica e institucional con que cuenta el SICA y el SIECA, para tratar de cumplir los fines que se acordaron en el Protocolo de Tegucigalpa y el Protocolo de Guatemala, y así detectar las políticas comunes en que se puede ir generando una mayor integración con el resto de los Estados miembros, y dejar reposar las diferencias para irlas trabajando paulatina y progresivamente, según el método de integración que impulsada Jean Monnet.
Es importante no olvidar la experiencia de la UE, de la cual nos podemos nutrir, máxime que guarda muchas similitudes con el SICA, especialmente en los prepuestos esenciales para la integración como: la paz, la democracia y el respeto por los Derechos Humanos; además del método progresivo y mesurado para lograr una plena y voluntaria integración, que redunde en beneficios para los Estados miembros, pero principalmente para sus pueblos.
Bibliografía
Documentos Oficiales Expediente de Trámite Legislativo N° 1948-96. Expediente de Trámite Legislativo N° 11854. Expediente de Trámite Legislativo N° 11848. Comunicación emitida por el Ministerio Relaciones Exteriores y Culto de Costa Rica, mediante oficio DM-AM-306-09 de 30 de abril del 2009, suscrito por el Ministro del [ 336 ]
ramo Bruno Stagno Ugarte. Sentencia de la Corte Centroamérica de Justica, de las 11 horas del 20 de octubre del 2009, tramitada bajo el expediente 6-8-9-2008.
Sala Constitucional Sentencia 4638-96 Consulta Preceptiva N° 2037-95. Consulta Preceptiva N° 2474-96. Consulta Preceptiva N° 1389-C-95. Consulta Preceptiva N° 4213-C-96.
Periódicos Periódico La Nación, 17 de mayo del 2009, San José, Costa Rica. Periódico La Nación, 6 de noviembre del 2009, El Foro, San José, Costa Rica. Periódico La Nación, 11 de noviembre del 2009, p 27, San José, Costa Rica. Periódico La Nación, 20 de noviembre del 2009, El Foro, San José, Costa Rica. Periódico La Nación, 12 de diciembre del 2009, El Foro, San José, Costa Rica Comunicado de Prensa de la Corte Centroamericana de Justicia, “Costa Rica está sometida a la Corte Centroamericana”, 23 de octubre de 2009, Managua, Nicaragua.
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9.3. Ponencia del MS.c. Haideer Miranda.1
Tema: “El reconocimiento del Derecho Comunitario en la Jurisprudencia de la Sala Constitucional: Límites a su supremacía”. INDICE: i. Consideraciones Preliminares. ii. La relación entre la Jurisdicción Constitucional y el Derecho Comunitario. iii. El reconocimiento del Derecho Comunitario en la jurisprudencia de la Sala Constitucional. iv. El Derecho Comunitario como parámetro constitucional. v. La jurisprudencia de la Corte Constitucional Italiana y el Derecho Comunitario. vi. Límites a la primacía de la norma comunitaria. vii. Conclusiones.
i. Consideraciones Preliminares. Constitución, Derecho Comunitario y Derecho Internacional de los Derechos Humanos (DIDH) son en la actualidad parte de un sistema que se relaciona e interactúa entre sí, motivo por el cual en materia de protección de derechos fundamentales existe un ámbito de tutela multilevel o transaccional.2 Al respecto, en el ámbito nacional encontramos como norma fundamental la Constitución Política, en el orden internacional por ejemplo encontramos las Declaraciones, y con mayor grado de coercitividad las Convenciones o Tratados, como por ejemplo la Convención Interamericana de Derechos Humanos y 1
Letrado de la Sala Constitucional, Master en Derecho Europeo, Universidad de Trento, Italia. Al respecto, existe una vasta bibliografía, dentro de la cual se podría citar: Bronzini Giusseppe. La carta e le corti. I diritti fondamentali nella giurisprudenza europea multilivello. Editorial Chimienti. 2007. Cartabia Marta. I diritti in azione. Universalitá e pluralismo dei diritti fondamentali nelle Corti europee. Editorial Il Mulino, Milán, 2007. D'Atena Antonio. Tutela dei diritti fondamentali e costituzionalismo multilivello. Tra Europa e Stati nazionali. Editorial Giuffré, Roma, 2004. De Marco Eugenio. La tutela multilivello dei diritti. Punti di crisi, problemi aperti, momenti di stabilizzazione. Atti del Convegno (Milano, 4 aprile 2003). Editorial Giuffré, Roma, 2004. De Siervo Ugo. Costituzionalismo e diritto costituzionale negli Stati integrati d’Europa Una introduzione generale. En curso de publicación.
2
[ 338 ]
en el orden comunitario en particular modo en el Sistema de la Integración Centroamericano (SICA), el Protocolo de Tegucigalpa.
Lo anterior supone, un cambio del concepto tradicional de soberanía, pues los Estados paulatinamente han ido transfiriendo competencias que anteriormente le eran exclusivas, en favor de los ordenamientos internacional y comunitario. En el caso de éste último, para alcanzar los fines y propósitos comunes a la integración.
En particular modo, el derecho comunitario presupone una serie de principios fundamentales dentro de los que se destaca el principio de primautè o primacía que supone que las normas de derecho comunitario originario y derivado, se imponen siempre frente a las normas de derecho interno, a fin de garantizar una aplicación uniforme. Al respecto, la primacía denota la capacidad de que la norma de derecho comunitario prevalece sobre la norma de derecho interno contrastante en el procedimiento ante un tribunal nacional.3
Sino estuviera garantizada esta primacía del derecho comunitario sobre el derecho nacional, se consentiría a cada Estado miembro la posibilidad de sustraerse caso por caso al derecho comunitario y al vínculo recíproco al que se han sometido con la adhesión de los Tratados. 4
Por otra parte, el derecho comunitario presupone el principio del efecto directo del derecho comunitario en el ámbito del ordenamiento de los Estados miembros, el cual crea derechos y obligaciones para todos aquellos que pueden verse afectados, pudiendo ser invocados antes las autoridades públicas –administrativas y judicialeslas cuales tiene la obligación de salvaguardar esos derechos y obligaciones.5
3
Giovannetti Tommaso. L’Europa dei Giudici. La funzione giurisdizionale nell’integrazione comunitaria. Editorial Giappichelli, Torino, 2009, p. 149. 4 Sobre este tema, se puede consultar, Zagrebelsky Gustavo. Manuale di Diritto Costituzionale. Editorial Giapicchelli, Torino, 1987, p. 127 y Tesauro Giuseppe. Diritto Comunitario. Editorial Cedam, Padova, 2005, IV Edición, p. 160 y ss. 5 Cfr. Ulate Chacón Enrique, Salazar Grande César. Manual de Derecho Comunitario Centroamericano. Corte Centroamericana de Justicia, Nicaragua, 2009. p. 298 y ss.
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Sin embargo, existen problemas de qué norma aplicar cuando ambas se presentan igualmente válidas, pero se encuentran entre ellas en conflicto y pertenece una al derecho comunitario y la otra al derecho nacional.
En este sentido, el derecho comunitario –actos e instrumentos- no escapan del todo al control jurisdiccional y en particular modo a la jurisdicción constitucional, tesis que ha sido afirmada en su jurisprudencia por la Corte Constitucional Italiana a partir de la sentencia número 14 del año mil novecientos sesenta y cuatro y por el Tribunal Constitucional Alemán (Bundesverfassungsgericht) en la sentencia Solange Beschluss del veintinueve de mayo mil novecientos setenta y cuatro (ver en este sentido, la secciones II y IV).
El presente estudio tiene por objeto abordar la relación que existe entre la jurisdicción constitucional y el derecho comunitario, en particular a partir del reconocimiento que ha recibido éste último en la jurisprudencia de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia. Por otra parte, se pretende llevar a cabo un análisis de derecho comparado, a partir del estudio de la jurisprudencia de la Corte Constitucional Italiana, la cual fue una de las primeras jurisdicciones constitucionales que determinó que es posible un control de constitucionalidad sobre los actos de derecho comunitario, a través de la teoría de los “controlimites”. Lo anterior, con la finalidad de determinar si la primacía del derecho comunitario tiene límites y en caso afirmativo establecer cuales son.
ii. La relación entre la Jurisdicción Constitucional y el Derecho Comunitario. La intensidad del proceso de integración del derecho comunitario europeo con los distintos Estados miembros constituye uno de los rasgos mas característicos de la originalidad del fenómeno jurídico comunitario y determina el planteamiento de nuevos problemas de articulación entre ordenamientos jurídicos de diferente naturaleza que no pueden ser resueltos sobre la base de los métodos tradicionales de recepción del Derecho Internacional en el orden interno. Los principios fundamentales que rigen las relaciones entre el derecho [ 340 ]
comunitario y el derecho interno de los Estados –no solo en la Unión Europea-, por lo general no se encuentran expresados en los Tratados Constitutivos, sino que se requiere estudiar la jerarquía que les viene reconocida a los instrumentos internacionales en el orden interno, ya sea a nivel normativo en la propia Constitución Política o en la jurisprudencia de las Cortes o Salas Constitucionales.
En Italia, la jerarquía del derecho comunitario viene reconocida en la propia Constitución Política. Al respecto, con la entrada en vigencia de la reforma constitucional del año 2003, se introdujo el artículo 117, el cual dispone que: “La potestad legislativa es ejercida por el Estado y por las Regiones respetando la Constitución, así como los vínculos que se derivan del ordenamiento comunitario y de las obligaciones internacionales”. Por su parte en Costa Rica, el rango de los tratados internacionales viene reconocido por el artículo 7 de la Constitución Política, el cual dispone que “Los tratados públicos, los convenios internacionales y los concordatos, debidamente aprobados por la Asamblea Legislativa, tendrán desde su promulgación o desde el día que ellos designen, autoridad superior a las leyes”. No obstante, la jurisprudencia de la Sala Constitucional ha reconocido que los instrumentos de derechos humanos vigentes en Costa Rica, tienen no solamente un valor similar a la Constitución Política, sino que en la medida que otorguen mayores derechos o garantías a las personas, priman sobre la norma fundamental (ver en este sentido, las sentencias de la Sala Constitucional números 3435-92 y 2313-95). En este sentido, en el orden interno es indudable que el principal instrumento de tutela de los derechos fundamentales venga ofrecido por los institutos de naturaleza procesal y jurisdiccional: en particular, por la justicia constitucional. Lo anterior supone que la existencia de una jurisdicción constitucional se constituye en un elemento de particular relevancia en las relaciones entre el derecho comunitario y el ordenamiento jurídico interno.
[ 341 ]
La existencia de un órgano específicamente encargado de asegurar la primacía de la Constitución en la mayoría de ordenamientos jurídicos, confiere una especial tensión al eventual conflicto entre normas de derecho comunitario y normas constitucionales. El reconocimiento de la primacía del derecho comunitario sobre el derecho interno de los Estado no es absoluta e incondicional, pues puede existir un control por parte de las Cortes o Tribunales Constitucionales, tal y veremos a continuación.
Al respecto, la Corte Constitucional Italiana en la sentencia número 183-1973 determinó que con fundamento en el artículo 11 constitucional existe una imposibilidad de los órganos de la Comunidad Económica Europea (C.E.E.) de poder violar los principios fundamentales del orden constitucional o los derechos inalienables de la persona humana. En igual sentido, el Tribunal Federal Alemán en la sentencia Solange Beschluss del 29 de mayo 1974, se declaró competente para ejercer un control de constitucionalidad sobre actos de derecho comunitario derivado en el supuesto de que un tribunal alemán considerase que un precepto de derecho comunitario entre en conflicto con un derecho fundamental reconocidos en la Ley Fundamental.
Lo anterior, pone de manifiesto como en un primer momento histórico existió una clara reticencia de la jurisdicción constitucional en reconocer la primacía del derecho comunitario ampliamente desarrollada por la Corte de Justicia de las Comunidades Europeas (C.E.) desde las sentencias Costa/ENEL, del diecisiete de julio de mil novecientos sesenta y cuatro y Simmental del ocho de marzo de mil novecientos setenta y ocho y posteriormente positivizada en el artículo 249 Tratado de la Comunidad Europea (ex art. 189).
No obstante, con el pasar de los años los órganos de justicia constitucional –en particular modo en Italia- han reconocido paulatinamente dicha primacía, lo cual fue
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caracterizado por el jurista Paolo Barile como el “camino comunitario” de la Corte,6 o por Valerio Onida, expresidente de ese Tribunal, como la “Corte Constitucional como juez comunitario”. De forma transversal, la Corte de Justicia de las Comunidades Europeas (C.E.) 7 desde sus primeros años de funciones fue incorporando paulatinamente en su jurisprudencia el reconocimiento y tutela de derechos fundamentales en el derecho comunitario a través del reclamo de las tradiciones constitucionales de los Estados miembros. Así en la sentencia Nold, la Corte de Justicia afirmó que los derechos fundamentales son parte integrante de los principios generales del derecho, de los cuales ella garantiza su observancia.
Para el constitucionalista Alessandro Pizzorusso, la Corte de Justicia C.E. al garantizar la tutela de los derechos fundamentales tuvo que inspirarse en las tradiciones constitucionales comunes a los estados miembros y no podría, entonces, admitirse procedimientos incompatibles con los derechos reconocidos y garantizados por las constituciones de los Estados.8 En un primer momento, el reconocimiento de las tradiciones constitucionales comunes como fuente del derecho comunitario debe ser considerado como una regla jurisprudencial.
Posteriormente, dicha fórmula que fue incorporada a nivel normativo comunitario en el artículo 6 del Tratado de la Unión Europea (Tratado de Maastrich 1992) 9 y posteriormente en el artículo 8.1 del Tratado de Ámsterdam (1997)10 hasta que fue 6
Onida Valerio. Nuove prospettive per la giurisprudenza constituzionale in tema de applicazione del diritto comunitario. p. 63. Sorrentino Federico. Il diritto europeo nella giurisprudenza della Corte Costituzionale.Problemi e Prospettive.p 4. En Diritto Comunitario e Diritto Interno. Atti del Seminario. Roma, Palazzo della Consulta, 20 aprile 2007. Corte Costituzionale. Editorial Giuffre, Milano 2008. 7 Hasta la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, el 1º de diciembre de 2009, su denominación era la de “Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas”. 8 Pizzorusso Alessandro. Il patrimonio costituzionale europeo. Editorial Il Mulino, Bologna, 2002, p. 19. 9 Artículo 6: 1. “La Unión se basa en los principios de libertad, democracia, respeto de los derechos humanos y de las libertades fundamentales y el Estado de Derecho, principios que son comunes a los Estados miembros. 2. La Unión respetará los derechos fundamentales tal y como se garantizan en el Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales firmado en Roma el 4 de noviembre de 1950, y tal y como resultan de las tradiciones constitucionales comunes a los Estados miembros como principios generales del Derecho comunitario”. 10 Artículo 8.1. “La Unión se basa en los principios de libertad, democracia, respeto de los derechos humanos y de
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reconocida en la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea (Carta de Niza 2000), la cual estableció un catalogo de derechos fundamentales, la cual con la entrada en vigor el primero de diciembre de dos mil nueve del Tratado de Lisboa, es de acatamiento obligatorio para los Estados miembros.11 Lo anterior, ha sido denominado por un sector mayoritario de la doctrina como la constitucionalización del derecho comunitario.12
En síntesis, evidenciamos como la tutela de los derechos fundamentales fue reconocida paulatinamente en el derecho comunitario en la jurisprudencia de la Corte de Justicia C.E. a través del reclamo del patrimonio constitucional europeo –la cual contempla la tutela de los derechos fundamentales-. De forma transversal, en alguno ordenamientos nacionales la tutela de los derechos fundamentales se convirtió en un limite a la primacía del derecho comunitario, a partir de la formula de los “controlimites” utilizado por la Corte Constitucional Italiana, tal y como veremos mas adelante.
iii. El reconocimiento del Derecho Comunitario en la jurisprudencia de la Sala Constitucional. Es indudable que el principal instrumento de tutela de los derechos fundamentales venga ofrecido por los institutos de naturaleza procesal y jurisdiccional: en particular, por la justicia constitucional.
La experiencia del constitucionalismo contemporáneo registra una significativa difusión de la justicia constitucional: un desarrollo que ha interesado en manera homogénea los diversos ordenamientos jurídicos, transformando los tribunales constitucionales en la institución más difusa en las Constituciones más recientes y más típica en el constitucionalismo del siglo pasado.13 las libertades fundamentales y el Estado de Derecho, principios que son comunes a los Estados miembros”. 11 El artículo 6. 1 dispone: La Unión reconoce los derechos, libertades y principios enunciados en la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea de 7 de diciembre de 2000, tal como fue adaptada el 12 de diciembre de 2007 en Estrasburgo, la cual tendrá el mismo valor jurídico que los Tratados. 12 Sorrentino Federico. Il diritto europeo nella giurisprudenza della Corte Costituzionale. Problemi e Prospettive. En la doctrina española podemos hacer referencia al profesor y actualmente juez del Tribunal Constitucional Pérez Tremps Pablo. El Derecho Comunitario en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional. En http://www.upf.edu/constitucional/actualitat/PDFs/Pxrez_Trempsx_Pablo.pdf; 13 Rolla Giancarlo. Técnicas de Garantía y Cláusulas de Interpretación de los Derechos Fundamentales. Consideraciones sobre las Constituciones de América Latina y de la Unión Europea. El artículo puede ser consultado en la
[ 344 ]
La Constitución Política de nuestro país presenta importantes reformas constitucionales desde el año 1968, cuando se reformaron los artículos 7 y 121 (reformados por Ley número 4123 del 31 de mayo de 1968), a través de las cuales se contempla la existencia y vigencia de un ordenamiento comunitario. Al respecto, el artículo 7 de la Constitución Política reconoce que los Tratados Internacionales tienen autoridad superior a la ley y la jurisprudencia constitucional admite la supremacía de los instrumentos de derechos humanos sobre la misma Constitución (sentencia número 3435-1992)14
Por su parte el artículo 121 inciso 4 autoriza la posibilidad de atribuir o transferir competencias a un ordenamiento jurídico comunitario, con el propósito de realizar objetivos regionales y comunes para cuya aprobación se requiere de una mayoría calificada, de dos tercios de los votos del Parlamento.
No obstante el anterior cuadro normativo, una referencia expresa al derecho comunitario la encontramos en el artículo 1 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional el cual determina: “La presente ley tiene como fin regular la jurisdicción constitucional, cuyo objetivo es garantizar la supremacía de las normas y principios constitucionales y del Derecho Internacional o Comunitario vigente en la República, su uniforme interpretación y aplicación, así como los derechos y libertad fundamentales consagrados en la Constitucional o en los instrumentos internacionales de derechos humanos vigentes en Costa Rica”.
En este sentido, la Sala Constitucional –como interprete supremo de la Constitución- ha emitido varios fallos relevantes a lo largo de más de 20 años de funciones, en los que ha reconocido la supremacía del derecho comunitario, reconociendo su carácter supranacional, en cuanto capaz de imponer a los Estados partes obligaciones, deberes y cargas. Por ejemplo, en la sentencia número 1079199215, la Sala Constitucional indicó que la inclusión del concepto de ordenamiento siguiente dirección: http://www.panoptica.org/maio_junto2007/N.8_002_Rolla.p.3-47.pdf 14 Sala Constitucional. sentencia número 3435-1992 once de noviembre de 1992. 15 Sala Constitucional. sentencia número 1079-1992 del veinticuatro de abril de 1992.
[ 345 ]
comunitario se hizo por la Asamblea Legislativa en función constituyente, lo fue teniendo en mente el proceso de integración o Mercado Común Centroamericano.
El
primer
antecedente
de
derecho
comunitario
material
en
nuestro
ordenamiento data con anterioridad a la entrada en vigencia de la Sala Constitucional, cuando ese control lo llevaba a cabo la Corte Plena de la Corte Suprema de Justicia. En el caso Foto Sport 1973 (conocido como Doctrina Retana), resolvió una acción de inconstitucionalidad interpuesta contra varios artículos del Código Aduanero Uniforme Centroamericano (CAUCA).
La mayoría declaró sin lugar la acción de inconstitucionalidad interpuesta en contra de la norma centroamericana, a través de una interpretación teleológica de los artículos 7 y 121 inciso 4 de la Constitución Política.
16
No obstante, reviste de
particular importancia el voto salvado de los magistrados Retana y Bejarana, quiénes determinaron que si bien la Constitución permite la delegación de atribuciones estatales en el marco de los Tratados de Integración, dicha cesión no puede operar en forma irrestricta, sino sujeto a limitaciones generales y especiales. En efecto, tal y como se indicó en aquella opinión: “No es dable rebasar la Carta Política, en su letra o en su espíritu, visto que en ella se fijan los principios fundamentales del Estado y se establecen, por consecuencia, los límites de acción de los Poderes Públicos, así en lo sustancial como en lo formal y tanto en lo interno como en lo externo”17
Posteriormente, la Sala Constitucional en su jurisprudencia ha reconocido la supremacía del derecho comunitario, es decir, su carácter supranacional, en virtud de que impone a los Estados partes, una serie de deberes y obligaciones, aún en contra de su voluntad. Al respecto, la Sala Constitucional ha definido el derecho comunitario y sus límites características. En la sentencia 4638-1996 del seis de septiembre de mil novecientos noventa y seis, indicó en lo que interesa: 16
Un excelente análisis de dicha sentencia fue hecho por Perotti Alejandro Daniel. La autoridad de la doctrina de la Corte Centroamericana de Justicia, su aporte a la consolidación del bloque regional y la actitud al respeto de los Tribunales Constitucional Supremos de los Estados miembros. p. 10. En Revista de Relaciones Internacionales. No. 73-74. Editorial. Universidad Nacional, Escuela de Relaciones Internacionales, San José, pp. 55-115. 17 Ulate Chacón. op cit. p. 96.
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“Características del Derecho Comunitario: Doctrinalmente se le define como un conjunto organizado y estructurado de normas jurídicas, que posee sus propias fuentes, está dotado de órganos y procedimientos adecuados para emitirlas, interpretarlas, aplicarlas y hacerlas valer. En tanto el derecho internacional promueve la cooperación internacional, el Derecho Comunitario promueve la integración de los países involucrados, y por ello se ha dicho que conforma un nuevo orden jurídico de derecho internacional, caracterizado por su independencia y primacía, características consustanciales de su existencia.
El derecho comunitario posee una gran penetración en el orden jurídico interno de los Estados miembros, que se manifiesta en la aplicabilidad inmediata, su efecto directo y su primacía.
Y es que la Comunidad constituye un nuevo orden jurídico internacional, en cuyo beneficio los Estados partes han limitado, aunque de manera restringida, sus derechos soberanos. Del Derecho Comunitario surgen derechos y obligaciones, no sólo para los Estados miembros, sino también para sus ciudadanos.
Es precisamente por la trascendencia que tienen las normas que se pretenden aprobar -que como se indicó pueden transferir competencias-, que resulta deseable que especialistas en el tema analicen, de previo a la firma de los tratados que se pretenden suscribir en este campo, los alcances y la compatibilidad de esos instrumentos, con el orden y el sistema interno.
Ello es especialmente importante si se toma en cuenta que la consulta preceptiva llega a la Sala una vez que se ha negociado el tratado y cuando ya ha sido aprobado en primer debate, amén de que este Tribunal limita su análisis a aspectos de relevancia constitucional.
Sin ninguna duda, el centro medular de la integración son los tratados, que pueden ser de dos clases: los de carácter institucional, que articulan y estructuran el [ 347 ]
sistema y sus instituciones, y aquellos que las desarrollan de una manera uniforme, clara, concreta y que usualmente contienen las normas en las que los Estados transfieren competencias a la organización comunitaria, para el cumplimiento de los fines que les resultan de interés. En opinión de la Sala el convenio consultado es de carácter institucional. Valga indicar que la transferencia de competencias al ordenamiento jurídico comunitario debe ser expresa y mediante tratado, de modo que la atribución de la potestad reglamentaria (que en este caso se hace) a órganos comunitarios, sólo puede ejercerse sobre materias expresamente definidas o trazadas en un tratado. En el de naturaleza institucional aquella potestad no podría ejercitarse en tanto no se produzca una transferencia expresa de competencias mediante convenio que deberá ser aprobado por votación no menor de los dos tercios de la totalidad de miembros de la Asamblea Legislativa (artículo 121 inciso 4 de la Constitución Política), y sometido a consulta preceptiva de constitucionalidad (artículo 10 ibídem). Consecuentemente, resulta importante acotar que todas las normas aprobadas en el proceso de integración van constituyendo un auténtico ordenamiento jurídico, que por su naturaleza y los fines que persigue encuadra dentro de lo que se ha definido como Derecho Comunitario.”
Asimismo, la Sala Constitucional ha reconocido la supremacía del Derecho Comunitario, en este caso referido al Código Aduanero Centroamericano y su Reglamento, normas comunitarias cuya supremacía se impone al derecho interno 18. Al respecto, en la sentencia número 791-1994, la Sala Constitucional llevó a cabo una explicación sobre el proceso de Integración Económica Centroamericana y determinó que el Reglamento del Código Aduanero Uniforme Centroamericano (RECAUCA) fue aprobado y emitido conforme con el procedimiento autorizado en el artículo 182 (CAUCA), motivo por el cual no se vulneró ningún derecho contenido en la Constitución Política.
En tal sentido, la Sala indicó en aquella oportunidad que se trata de una norma comunitaria – el Reglamento al CAUCA-, que ocupa un sitio, dentro de las fuentes de 18
Sala Constitucional. sentencias números 4242-1993, 791-1994 y 7173-1997.
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derecho, superior al legal puesto que deriva de un cuerpo normativo que conforme al artículo 7 de la Constitución Política tiene rango superior a la ley. El acto de recepción o incorporación al derecho interno no le da calidad a la norma, sino que no se debe perder de vista que se trata de normas de derecho comunitario, y que su rango es supra legal. Por ende, no se viola el principio de reserva de ley consagrado en el numeral 39 de la Ley Fundamental. 19
Por otra parte, en dicha sentencia se indicó que “no debe perderse de vista que dentro del ordenamiento comunitario existe una jerarquía, y atribución de competencias normativas, y lo primero que llama la atención en el caso es que el tratado de la materia, que es el Código Aduanero Uniforme Centroamericano, delega en un reglamento el señalamiento de procedimientos y requisitos para obtener la autorización para ejercer como agente de aduanas. Asimismo el mismo Tratado regula el procedimiento de promulgación de los reglamentos al CAUCA, que en este caso, como se dijo, se cumple. (…) Queda claro, entonces, que la norma –CAUCA- tiene rango superior a la ley interna, y por ende no se incumple el principio de legalidad. En consecuencia, no lleva razón el accionante al señalar que el cuerpo normativo en cuestión está supeditado a la ley nacional y que tiene el mismo rango que un decreto ejecutivo. Tampoco lleva razón en cuanto alega que se trata de una sanción de índole penal, pues se trata de un efecto que debe aplicar un órgano administrativo, como manifestación de autotutela” (Lo subrayado no corresponde al original).
Posteriormente, en las sentencias números 4242-1993 del veintisiete de agosto de mil novecientos noventa y tres, y 7173-1997 del veintinueve de octubre de mil novecientos noventa y siete, la Sala Constitucional reconoció que el Código Aduanero Uniforme Centroamericano (en adelante el CAUCA) contiene normas de
derecho
comunitario, con rango superior a la ley según lo preceptuado por el artículo 7 de la Constitución Política.
19
Sala Constitucional. sentencia número 791-1994 del ocho de febrero de 1994.
[ 349 ]
En la sentencia número 11515-2002 del seis de diciembre del dos mil dos, la Sala reconoció dicha supremacía al determinar que el Convenio Centroamericano sobre Unificación Básica de la Educación, que establece la obligación de los 200 días lectivos, fue aprobado y promulgado mediante la ley número 3726 del 16 de agosto de 1966, motivo por el cual tiene rango superior a cualquier ley, reglamento o acuerdo administrativo. En dicha resolución, la Sala determinó que las actuaciones del Poder Ejecutivo –tendientes a suspender la obligación de los 200 días de clases- vulneran lo dispuesto los artículos 7°, párrafo 1°, 48 y 79 de la Constitución Política y el principio de la jerarquía de las fuentes del ordenamiento jurídico que recoge implícitamente esa norma suprema, puesto que, el artículo 176 de la Ley de Carrera Docente tiene un rango inferior al 25, inciso 7°, del Convenio Centroamericano sobre Unificación Básica de la Educción y le está vedado al Poder Ejecutivo, en aplicación del principio de legalidad -de profunda raigambre constitucional (artículos 11 y 28 de la Constitución Política)-, apartarse y, por consiguiente, suspender temporalmente la observancia y aplicación de uno de los componentes del parámetro de constitucionalidad –como lo es el Convenio- que debe orientar su gestión y el ejercicio de sus funciones. Conviene agregar, por último, que este instrumento comunitario no ha sido objeto de enmiendas, modificaciones, reservas o denuncias que justifiquen su inaplicación total o parcial (ver en igual sentido, la sentencia número 6582-2003).
Por otra parte, la Sala Constitucional en la sentencia número 4638-1996 del seis de septiembre de mil novecientos noventa y seis, indicó en lo que interesa: “la Corte Centroamericana de Justicia, organismo encargado de dirimir los conflictos relacionados con normas de carácter comunitario, y cuyas atribuciones, funcionamiento e integración se regulará por su propio Estatuto, que no ha sido aprobado por Costa Rica.
A
consecuencia de ello, el país y sus habitantes se encuentran en desventaja frente al órgano llamado a interpretar y aplicar el Derecho Comunitario, situación que puede resultar de relevancia constitucional, en tanto podría implicar denegación de justicia para los costarricenses, quienes, al igual que los nacionales de los otros países centroamericanos, derivan derechos y obligaciones de las normas comunitarias, y se ven colocados en un plano desigual al acudir a ese Tribunal, merced a la no aprobación de [ 350 ]
su convenio constitutivo”.
Igualmente,
en
la
sentencia
número
6616-1999
sobre
el
Acuerdo
Centroamericano para la prevención y represión de delitos de lavado de dinero, la Sala señaló que el mismo no es inconstitucional, dado que Costa Rica aprobó la creación de la Corte al ratificar el Protocolo de Tegucigalpa, independientemente de los reparos contra el Estatuto.
En virtud de lo anterior, es clara la existencia de una basta jurisprudencia constitucional que ha reconocido en primer lugar la supremacía del derecho comunitario en relación al derecho nacional, en segundo plano que la transferencias de competencias por parte del Estado a favor de un ordenamiento comunitario centroamericano no va en detrimento del principio de la soberanía nacional y en tercer plano la posibilidad de un control de constitucionalidad de los actos o instrumentos de derecho comunitario.
iv. El Derecho Comunitario como parámetro cnstitucional. El artículo 1 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional el cual indica: “La presente ley tiene como fin regular la jurisdicción constitucional, cuyo objetivo es garantizar la supremacía de las normas y principios constitucionales y del Derecho Internacional o Comunitario vigente en la República, su uniforme interpretación y aplicación, así como los derechos y libertad fundamentales consagrados en la Constitución o en los instrumentos internacionales de derechos humanos vigentes en Costa Rica”.
Asimismo, la Ley General de la Administración Pública en su artículo 6 determina la jerarquía de las fuentes del ordenamiento jurídico administrativo, las cuales se sujetará al siguiente orden: a) Constitución Política; b) Los tratados internacionales y las normas de la Comunidad Centroamericana; c) Las leyes y los demás actos con valor de ley (…)”. Ulterior, referencia al derecho comunitario la encontramos en el inciso 4 artículo 121 de la Constitución Política, el cual dispone: “Además de las otras atribuciones que [ 351 ]
le confiere la Constitución, corresponde exclusivamente a la Asamblea Legislativa: 4) Aprobar o improbar los convenios internacionales, tratados públicos y concordatos. Los tratados públicos y convenios internacionales, que atribuyan o transfieran determinadas competencias a un ordenamiento jurídico comunitario, con el propósito de realizar objetivos regionales y comunes, requerirán la aprobación de la Asamblea Legislativa, por votación no menor de los dos tercios de la totalidad de sus miembros”.
Así las cosas, el derecho comunitario tiene un rango en el sistema de las fuentes de nuestro ordenamiento, que lo ubica por encima de la ley. Lo anterior, presupone que la Sala podría declarar la inconstitucionalidad de una ley o un reglamento que este en contradicción de una norma de derecho comunitario – originario o derivado- plenamente vigente en nuestro ordenamiento.
v. El Derecho Comunitario en la jurisprudencia de la Corte Constitucional Italiana. El artículo 134 de la Constitución Política Italiana (1949) determina que la Corte Constitucional conocerá de: “1. Las controversias acerca de la legitimidad constitucional de las leyes y de los actos con fuerza de Ley del Estado y de las Regiones. 2. Los conflictos de atribuciones entre los poderes del Estado, entre el Estado y las Regiones y entre las Regiones. 3. Las acusaciones entre el Presidente de la Republica, según lo previsto por la Constitución”.
En el marco del primer ámbito de funciones referido al control de constitucionalidad es que la Corte Constitucional se ha pronunciado acerca del conflicto entre normas comunitarias y normas nacionales. En la sentencia número 141963, la Corte Constitucional –en adelante Corte- afrontó por primera vez el tema de la eficacia de los actos comunitario en el derecho interno, relativa a una cuestión de legitimidad constitucional de una ley de nacionalización de las empresas de energía eléctrica que presuntamente vulneraba el ex artículo 11 de la Constitución Política.20 La Corte determinó en esa resolución que es posible suscribir tratados internacionales con los cuales se asuman limitaciones a la soberanía nacional, dando 20
Corte Constitucional Italiana. sentencia número 14-1963 del 5 de marzo de 1963.
[ 352 ]
ejecución con una ley ordinaria y que tal ejecución no importa alguna desviación de las reglas vigentes en orden a la eficacia en el derecho interno de las obligaciones asumidas por el Estado en relación con los otros Estados. La ley ordinaria de ejecución del Tratado Constitutivo de la Comunidad Económica (C.E.E.) precisó la Corte, no tiene una fuerza formal superior en relación a las leyes ordinarias. La violación de una norma del Tratado por parte de una ley interna, si bien determina la responsabilidad del Estado en el ámbito internacional, no quita a la ley su plena eficacia.
Para los jueces constitucionales de ese entonces, tiene que prevalecer el imperio de la ley posterior, según los principios de la sucesión de las leyes en el tiempo y la hipótesis de conflicto entre una y la otra no puede dar lugar a cuestiones de constitucionalidad, pues ello es resuelto con el principio de la primacía de la ley posterior.
De este modo, se sanciona el criterio cronológico para resolver la contradicción entre la norma comunitaria y la norma interna: el derecho producido por las fuentes comunitarias, introducido en nuestro ordenamiento, viene asimilado a las normas nacionales y luego sometido a los principios comunes de la sucesión de las leyes en el tiempo. Consecuentemente, las leyes internas prevalecen sobre las normas comunitarias incompatibles y viceversa.21
Para Alfonso Celotto tal solución –que permitiría una derogación sistemática de las normas comunitarias, mediante la pura promulgación de normas internas sucesivas en el tiempo- parece del todo incompatible con la noción de Comunidad Europea, porque consienten a las normas estatales prevalecer –en base a la mera posterioridad temporal- arrebatando a la Comunidad su potestad normativa.22
21 Celotto Alfonso. Italia. p. 219. En Justicia Constitucional y Unión Europea. Un estudio comparado de las experiencias de Alemania, Austria, España, Francia, Italia y Portugal. Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, Madrid, 2008. 22 Ibid.
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Posteriormente, con la sentencia número 183-1973 la Corte Constitucional cambio de criterio y reconoció la inconstitucionalidad de la norma interna incompatible con el derecho comunitario –esta sentencia marca el inicio de lo que podríamos denominar como la segunda fase-. En dicha sentencia la Corte determinó algunos principios fundamentales en la relación entre el ordenamiento comunitario y el ordenamiento nacional.
Al respecto, basándose en las mismas premisas teóricas utilizadas en la sentencia número 14-1963, justifica la limitación de la soberanía del ordenamiento italiano en favor de las Comunidades Europeas, a través de lo dispuesto por el ex artículo 11 de la Constitución Política.
En segundo plano, determinó que el derecho de la Comunidad Europea y el derecho nacional no pueden configurarse como sistemas jurídicos autónomos y distintos, sino como coordinados según la repartición de competencias establecida y garantizada por los Tratados.
En tercer plano dispuso, que exigencias fundamentales de igualdad y certeza jurídica postulan que las normas comunitarias, - no calificables como fuente de derecho internacional, ni de derecho extranjero, ni de derecho interno de cada uno de los Estados –deben tener eficacia obligatoria y directa aplicación en todos los Estados miembros, sin la necesidad de leyes de recepción y desarrollo, como actos de fuerza y valor de ley en cada País de la Comunidad, de forma que entren simultáneamente en vigor y consigan aplicación idéntica y uniforme para todos los destinatarios. 23
En dicha sentencia, la Corte reconoció la primacía del derecho comunitario sobre el derecho interno, sin embargo, dispuso que con fundamento en el artículo 11 de la Constitución únicamente se han permitido limitaciones de la soberanía para conseguir las finalidades ivi indicadas; y tiene que excluirse luego que semejantes limitaciones, puntualizadas concretamente en el Tratado de Roma - suscrito de Países 23
Corte Constitucional. sentencia número 183-1973 del 18 de diciembre de 1973, párr 7.
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cuyo orden jurídico se inspira en los principios del Estado de Derecho y garantizan las libertades esenciales de los ciudadanos-, puedan comportar en todo caso para los órganos del C.E.E., la imposibilidad de poder de violar los principios fundamentales de nuestro orden constitucional o los derechos inalienables de la persona humana.
24
En virtud de lo anterior, podría existir un control de constitucionalidad de la Corte en la hipótesis en que una norma del Tratado vaya en detrimento de principios fundamentales. Lo anterior, presupone además que a la incorporación de las fuentes comunitarias en el ordenamiento nacional viene instaurado un “controlimite” que consiste en el respeto de los principios supremos del ordenamiento constitucional y de los derechos inalienables de la persona humana reconocidos en el artículo 2 de la Constitución Política, limites que incluso tienen que ser tomados en cuenta en relación al poder de revisión constitucional.25
La tercera etapa dentro del reconocimiento del derecho comunitario en la jurisprudencia de la Corte Constitucional lo enmarca la sentencia número 170-1984 La Pergola o Granital, en referencia al magistrado instructor que tuvo a cargo su redacción.26 En dicha sentencia, la Corte dispuso que el derecho comunitario debe ser inmediatamente aplicable sobre todas las disposiciones interna incompatibles tanto precedentes como sucesivas. El control sobre el contraste entre norma comunitaria e interna lo deben ejercer los jueces comunes, los cuales tienen el poder de negar el valor formal de una ley interna cuando esta entre en conflicto con una norma comunitaria auto aplicativa.
No obstante, la preferencia otorgada a la norma comunitaria no conlleva a la anulación de la norma interna incompatible, sino que la misma debe ser inaplicada por el juez en la resolución de una controversia.
En sustancia, frente a normas comunitarias directamente aplicables, en toda la 24
Corte Constitucional. sentencia número 183-1973 del 18 de diciembre de 1973, párr 9. Corte Constitucional. sentencia número 366-1991 del 11 de julio de 1991. 26 Corte Constitucional. sentencia número 170-1984 del 6 de diciembre de 1984. 25
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variedad de las formas en que el fenómeno puede presentarse: reglamentos, decisiones, directivas, etcétera, el operador jurídico nacional tiene que eventualmente omitir la aplicación de los normas interiores contradictorias, efectuando un tipo de control difuso de compatibilidad comunitaria, sobre lo cual es preciso hacer dos precisiones: la primera se relaciona con el hecho de que tal control se resuelve, casi siempre, con la elección de la norma aplicar en el caso en concreto, la segunda con el hecho de que, en el desarrollo de esta función, los jueces ordinarios, puede a través del reenvió prejudicial dispuesto en el artículo 234 del Tratado, pueden acudir a la Corte de Justicia, en aquellos casos en donde tengas dudas sobre la aplicación de una norma comunitaria.27
Posteriormente, en las sentencias números 389-1989 del siete de marzo de mil novecientos ochenta y nueve, 249-1995 del dos de mayo y 482-1995 del diecisiete de octubre, ambas de mil novecientos noventa y cinco, la Corte precisó que la inaplicación no produce efecto alguno sobre la existencia de las normas internas contradictorias, las cuales quedan vigor, con lo cual se convierte en una exigencia para el legislador realizar las necesarias modificaciones o anulaciones del derecho interno con el fin de depurarlo de eventuales incompatibilidades con las normas comunitarias, para garantizar tanto la primacía del derecho comunitario, como el principio de la certeza del derecho.28
La cuarta fase del camino comunitario en la jurisprudencia de la Corte Constitucional se enmarca en un determinado momento histórico a partir de la sentencia número 384-1994 del cinco de julio de mil novecientos noventa y cuatro En dicha oportunidad la Corte declaró inconstitucional una norma interna,
por ser
contraria a las normas comunitarias. La anterior, tesis es confirmada en la sentencia número 94-1995 del siete de febrero de mil novecientos noventa y cinco.
27
Giovanetti Tommaso. Riflessioni sul Controllo di Legalitá Comunitaria tra Corte Costituzionale, Giudice Comuni e Corte di Giustizia. p. 425. En Scritti dei Dottorandi. In Onore di Alessandro Pizzorusso. Editorial Giappichelli, Torino. 2005. 28 Celotto Alfonso. op cit. pag. 227.
[ 356 ]
En virtud de lo anterior, en el caso de que una ley nacional vulnere disposiciones comunitarias puede ser declarada su inconstitucionalidad por parte de la Corte Constitucional, máxime con la entrada en vigencia del artículo 117 párrafo 1 constitucional, el cual expresamente reconoce los vínculos constitucionales del ordenamiento comunitario.
En la sentencia número 406-2005 del veintisiete de septiembre de dos mil cinco, la Corte declaró la inconstitucional de una ley regional por violación al artículo 117 párrafo 1 de la Constitución Política. Lo anterior, en virtud de que la normativa nacional iba en detrimento de disposiciones fundamentales de la Directiva número 2000/75/CE del veinte de noviembre del año dos mil.
Así las cosas,
en su jurisprudencia la Corte Constitucional ha llegado ha
reconocer, no sin antes pasar por un tortuoso camino, que las normas comunitarias prevalecen sobre las internas, en virtud de la obligación de los jueces nacionales y de todos los operadores del derecho de aplicar el derecho comunitario –efecto directo- en lugar de la norma interna que eventualmente sea contrastante.
vi. Límites a la primacía de la norma comunitaria. Los límites al primauté del derecho comunitario pueden encontrarse en la Constitución Política o pueden ser el resultado de una creación de las Cortes Constitucionales, que se pueden atribuir el control de constitucionalidad de las normas de derecho comunitario.
En virtud de lo anterior, corresponde a los jueces constitucionales, controlar, en última instancia, la compatibilidad del derecho europeo –comunitario-, con los límites de orden constitucional, sin que exista la posibilidad de superar su decisión, a través de la reforma constitucional. Se trata en efecto de países que reconocen la existencia de principios constitucionales comunes, sustraídos a la revisión constitucional: al mismo modo, también los límites al primauté son directos a la garantía de un núcleo
[ 357 ]
duro, inmodificable de la constitución.29
Dentro de la primera categoría de países en donde los limites materiales al derecho comunitario se encuentran en la Carta Magna, podemos poner como ejemplo a Grecia y Portugal.30 Por otra parte, dentro de la segunda categoría en la cual los limites han sido creados a nivel jurisprudencial, podemos hacer referencia a Italia y Alemania.
En particular modo, el estudio de la jurisprudencia de la Corte Constitucional italiana nos permite determinar que la supremacía del derecho comunitario tiene límites. Lo anterior, en virtud de que la tutela de los derechos fundamentales no forma parte de las competencias transferidas al sistema comunitario, de forma tal que las limitaciones a la soberanía del Estado no puede ir en detrimento de los principios fundamentales del ordenamiento constitucional italiano o de los derechos inalienables de la persona humana (ver en este sentido las sentencias 183-1973 y 232-1989).
La Corte Constitucional ha reafirmado su poder para controlar normas de derecho comunitario, tan solo en relación al parámetro de los principios fundamentales y de los derechos inviolables de la persona humana, formula reconocida en el artículo 2 de su texto constitucional.31
En igual sentido, se pronunció el Tribunal Constitucional Alemán a partir de la sentencia Solange del veintinueve de mayo de mil novecientos setenta y cuatro, por medio de la cual, se declaró competente para ejercer un control de constitucionalidad sobre actos de Derecho comunitario derivado en el supuesto de que un tribunal alemán considerase que un precepto de Derecho comunitario, según la interpretación 29
Cfr. Groppi Tania. Il primauté del diritto europeo sul diritto costituzionale nazionale: un punto de vista comparato. p. 10. Publicado en Astrid. Rassegna No. 13 del 2005. 30 Ibid. 31 La fórmula derechos inviolables de la persona humana, se encuentran garantizada, en las modernas Constituciones y en las Declaraciones de derechos, en tanto sirven a la afirmación de la dignidad del hombre y de la garantía del plano desarrollo de su personalidad (…) en efecto el signo de la más alta evaluación que el Constituyente ha querido exprimir hacia los derechos que determinan la consistencia in se de la persona humana, que es propiamente la llamada dignidad humana. Ver al respecto. BALDASSARE A. Definición Diritti inviolabile, en Enciclopedia Giuridica, Treccani, vol, XI, Torino, 1989, p. 13.
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dada por el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, entra en conflicto con uno de los derechos fundamentales reconocidos en la Ley Fundamental.
Posteriormente, en la sentencia sobre el Tratado de Maastrich del doce de octubre de mil novecientos noventa y tres y más recientemente en la sentencia sobre el Tratado de Lisboa treinta de junio de dos mil nueve, en las que el Tribunal Constitucional se pronunció sobre su compatibilidad con la Ley Fundamental, dispuso que la transferencia de parte de la soberanía a la Comunidad Europea esta subordinado no solo a la exigencia de una adecuada tutela de los derechos, sino al respecto del principio democrático y del derecho reconocido en el artículo 38 de la Ley Fundamental, de participar en la legitimación del poder estatal y de ejercer influencia sobre eso, a través de las elecciones.
En síntesis, la jurisprudencia constitucional en Alemania e Italia han mantenido su competencia para controlar normas de derecho comunitario –derivadas- en aquellos casos en que éstas vulneren derechos fundamentales o derechos inviolables de la persona humana.
vii. Conclusiones. El presente estudio nos permite concluir que la jurisprudencia de la Sala Constitucional ha reconocido en diferentes pronunciamientos la supremacía del derecho comunitario centroamericano, el cual se conforma a través de la transferencia de competencias que realizan los Estados, la cual debe ser expresa y mediante un tratado, sin que se puedan transferirse competencias que resulten esenciales para el orden jurídico constitucional costarricense.32 Asimismo, la potestad reglamentaria que emana un órgano comunitario solo puede ejercerse sobre materias expresamente definidas en un tratado.
Por otra parte, el estudio de la jurisprudencia de la Corte Constitucional Italiana,
32
Mora Mora Luis Paulino. Derecho Comunitario y Derechos Humanos. p. 324. En Derecho Internacional, Derecho Comunitario y Derechos Humanos. En homenaje al profesor Dr. José Luis Molina Quesada. Maestría en Derecho Comunitario y Derechos Humanos. (Coordinador Dr. Enrique Ulate Chacon). Ed. Isolma. San José, 2009.
[ 359 ]
nos permite concluir como el derecho comunitario –originario y derivado- pues ser objeto de un control de constitucionalidad, en aquellos casos en que dichos instrumentos vulneren derechos fundamentales o derechos inviolables de la persona humana.
En particular modo, considero que la teoría de los controles y límites
desarrollada por la jurisprudencia constitucional italiana y recogida en el voto salvado de la sentencia Foto Sport (1973), podría ser implementada por la Sala Constitucional, en la medida en que un acto de derecho comunitario vaya en detrimento de derechos o principios fundamentales reconocidos en nuestra Constitución Política o en un instrumento de derechos humanos suscrito por nuestro país.
Finalmente, las fricciones que existen entre la jurisdicción constitucional y el derecho comunitario podrían ser resueltas a través del mecanismo del reenvió prejudicial, reconocido en la Unión Europea en el ex artículo 234 del Tratado C.E. y actualmente en el artículo 267 del Tratado sobre el funcionamiento de la Unión Europea. Dicho instrumento faculta a los jueces, incluso de la jurisdicción constitucional, - a pesar de que estos han sido muy reacios-, a presentar una consulta prejudicial ante el órgano jurisdiccional comunitario, en este caso ante la Corte de Justicia C.E. en aquellos casos en donde tengan serias dudas sobre la interpretación o validez de una norma de derecho comunitario en el ámbito de un proceso sobre el cual la jurisdicción nacional se debe pronunciar.
Lo anterior, tiene una relevancia particular con la entrada en vigencia del Tratado de Lisboa, el cual determino en su artículo 6 que la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea –Carta de Niza, tiene un carácter vinculante, no solo para los Estados sino para las Instituciones de la Unión Europea. En tal sentido, la Corte de Justicia U.E. en la sentencia del diecinueve de enero de dos mil diez (causa C-555/07), reconoció que la Carta de Derechos Fundamentales tiene el mismo valor jurídico que los Tratados.33 Esto presupone que dicho instrumento tiene que ser aplicado tanto por los jueces nacionales como comunitarios, lo que reafirma un ámbito
33
En la siguiente dirección se puede encontrar el texto integral de la sentencia: http://eurlex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:62007J0555:IT:HTML
[ 360 ]
de tutela multilevel de protección de los derechos fundamentales, el cual se complementa con la existencia del Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y Libertades Fundamentales (1950), el cual ha sido ratificado por los Estados que conforman la Unión Europea. Finalmente,
el reenvío prejudicial
permite garantizar la seguridad jurídica a través de una aplicación uniforme del derecho comunitario.
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JURISPRUDENCIA [ 362 ]
Corte Constitucional Italiana
sentencia número 14-1963 sentencia número 183-1973 sentencia número 170-1984 sentencia número 231-1989 sentencia número 389-1989 sentencia número 384-1994 sentencia número 94-1995 sentencia número 249-1995 sentencia número 406-2005 sentencia número 482-1995
Sala Constitucional de Costa Rica
sentencia número 3435-1992 sentencia número 4242-1993 sentencia número 791-1994 sentencia número 2313-1995 sentencia número 4638-1996 sentencia número 7173-1997 sentencia número 6616-1999 sentencia número 11515-2002 sentencia número 2003-6582
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10. RELACION DE SINTESIS Y CONCLUSIONES GENERALES Dr. Enrique Ulate Chacón1
I.-
Este Seminario Internacional sobre “Integración Regional y Derecho
Comunitario”, inaugurado el 16 de setiembre del 2009, en el Auditorio “Miguel Blanco Quirós”, de la Corte Suprema de Justicia, ha sido calificado por algunos de los invitados integracionistas como un “hito histórico” que ha unido la Academia Universitaria, el Derecho y la Justicia, para construir de manera conjunta y solidaria el bien común, como una de las grandes aspiraciones del proceso de la integración centroamericana. Siguiendo el objetivo de convertir a Centroamérica en una región de paz, desarrollo, libertad y democracia.
Uno de los debates más sentidos en los últimos días es, sin duda, el tema de la legitimación y acceso de los particulares a la Justicia comunitaria, la cual puede resultar nugatoria sin el reconocimiento de la Corte Centroamericana de Justicia, y la ratificación plena por parte de los Estados miembros del SICA, de su estatuto.
Nuestro máximo representante del Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto, ha reiterado la posición del Gobierno de Costa Rica de no reconocer a la Corte, lo cual coloca y mantiene a los ciudadanos costarricenses en una situación de desventaja, al tener diezmado su derecho de acudir a ese Alto tribunal que es portadora de la “conciencia centroamericana”.
En contraste, el Presidente de la Corte Suprema de Justicia, ha subrayado la importancia de la Corte Centroamericana de Justicia, como encargada de interpretar y velar por el cumplimiento y aplicación del Derecho Comunitario, materia que ha sido reconocida como vinculante según sentencias de la Sala 1
Coordinador de la Maestría en Derecho Comunitario y Derechos Humanos, UCR.
[ 364 ]
Constitucional.
II.-En el discurso inaugural sobre “La reforma constitucional y el proceso de integración”, nuestro Maestro José Luis Molina Quesada, ha recordado la importancia que tuvo en 1968, la reforma constitucional de los artículos 7 y 121 inciso 4) para que Costa Rica pudiera formar parte del proceso de integración regional, normas que autorizaron al legislador, a aprobar tratados para delegar competencias a órganos comunitarios, con fines de integración.
III.-
En la primer mesa Redonda, tenida en el Auditorio “Alberto Brenes
Córdoba”, de la Facultad de Derecho de la Universidad de Costa Rica, bajo el título “Normativa jurídica del SICA y Derecho comunitario”, los panelistas debatieron sobre
los antecedentes del proceso, el avance del método
intergubernamental al método comunitario y las desafíos de la Secretaría General del Sistema de Integración Centroamericana (SICA), analizando al SICA como persona jurídica y el sistema de instituciones comunitarias, especialmente el poder normativo constitutivo Reunión de Presidentes y poder normativo derivado del Consejo de Ministros. También se debatió sobre la dicotomía (en lo político), de aceptar la “supranacionalidad” o el sistema comunitario. La claridad, en lo jurídico de reconocer el Derecho comunitario, sus principios y sus efectos sobre el ordenamiento interno. La integración en lo social, refleja y es compatible con nuestras aspiraciones constitucionales.
El Secretario General del SICA
propuso la necesidad de lograr una
Reingeniería institucional y administrativa, así como lograr la ratificación del “acervo comunitario” por todos los Estados miembros, fortalecer la conciencia regional, seguridad regional, el mercado interior y unión aduanera, así como las políticas de acompañamiento. Subrayó la carencia de debate estratégico y permanente de negociación política, para lograr más efectividad de la integración económica y la identidad común. La representante del Ministerio de Relaciones Internacionales cuestionó si hay [ 365 ]
objetivos
comunes
o
competencias
vinculantes,
pese
al
reconocimiento
jurisprudencial y basamento Constitucional.
El rol de los tribunales comunitarios, según el Profesor argentino (A. Perotti) es fundamental, para garantizar la uniformidad y cumplimiento del D. comunitario (especialmente mediante mecanismos de Consulta prejudicial).
IV.- Mesa Redonda “Estado actual y perspectivas de la integración económica”, tenida en el Sala de Conferencias, Edificio II de Ciencias Sociales y la Escuela de Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional.
El Estado de la región pone en evidencia la necesidad y urgencia de integrarnos, para reducir las asimetrías, las disparidades sociales y combatir la pobreza, fortalecer la cohesión social y producir para la seguridad agroalimentaria.
El Acuerdo de Asociación con la Unión Europea ubica a nuestro país en otra posición frente a la integración, al tener que negociar de bloque a bloque, es una externalidad positiva que obliga a profundizar nuestro proceso, mediante los diversos pilares del negociado. Es necesario renunciar a actitudes aislacionistas, y trabajar en bloque, ejerciendo la soberanía de manera mancomunada o “en condominio”.
La seguridad aeronáutica es un espacio propicio para el desarrollo de normas comunitarias armonizada (ACSA - COCESNA) RAC, han sacado provecho de la competencia Consejo de Ministros de Transporte, para trabajar en reglamentos comunes.
Desde la perspectiva del Comex (A. Pacheco) se anuncia a Centroamérica como una de las regiones más integradas, pero solo en lo económico (con una armonización arancelaria y unión aduanera aún incompleta), negándose a veces la norma comunitaria. No se visualizan los efectos en las otras áreas, siendo que [ 366 ]
estamos frente a una integración global. Se cuestiona la debilidad del Estado de Derecho y de los compromisos adquiridos por los Estados. En lo relativo a controversias comerciales se exalta el Mecanismo eficiente de solución de controversias comerciales y se reitera el desconocimiento de la jurisdicción y competencias de la CCJ.
No hay una relación automática entre comercio y
beneficios sociales, porque no hemos sido exitosos en el alivio de la pobreza y socialmente.
El Consejo Monetario Centroamericano, como órgano originario de integración (J. Barboza), subraya la importancia de avanzar en el proceso de integración económica y los esfuerzos, que hay para que el mercado de capitales y financieros pueda ser armonizado y unificado. La integración financiera y la institucionalidad debe hacer algo para multiplicar los beneficios de la integración.
Un ejemplo concreto es el Tratado de Sistemas de pagos (R. Rodríguez), como garantía de la estabilidad y manejo seguro de los capitales y las finanzas. De dicho Tratado ya existen también normas derivadas, que permiten crear un sistema de interconexión de pagos.
V.- La temática general sobre “Políticas comunes en áreas globales”, también desarrollada en la Universidad Nacional, recoge a expertos desde una perspectiva interdisciplinaria.
Se concluye que la integración económica debe ir acompañada de un fortalecimiento de otras políticas globales, propicias para crear normas comunes: La política agrícola centroamericana (PACA), La Estrategia de desarrollo rural sostenible (ECADER), Cambio climático y seguridad alimentaria, el Manejo de recursos hídricos, pesqueros, etc.
Pero
para poder concretarlas, se requiere normativa concreta a nivel
comunitario para su desarrollo (resoluciones y reglamentos comunitarios, y se [ 367 ]
requieren fijar METAS, a plazos para avanzar en el proceso, que es una lógica histórica y real de la Comunidad Centroamericana.
Se concluyó con el tema de la supranacionalidad y la formación de políticas comunes en el ámbito Centroamericano (J. Delgado)
VI.- La mesa relativa al tema “Educación para la integración” se subrayó la necesidad de informar, formar y motivar a las personas para construir de manera responsable la Sociedad integrada.
El Consejo Superior Universitario Centroamericano (CSUCA), el Comité Consultivo (CC-SICA) y los Ministerios de Educación, tienen un papel fundamental. Y a lo interno, nuestras Universidades. El CC-SICA, busca formar en y para la integración, a fin de crear una conciencia regional, pues no solamente es educación formal. Los órganos regionales encargados de los aspectos culturales deben potenciarse más. La educación superior CA, a través del CSUCA, puede jugar un papel fundamental para construir una verdadera identidad regional, mediante el establecimiento del sistema regional para incorporar en cada carrera módulos sobre integración.
VII.- El debate sobre la “Sociedad Civil e integración”, celebrado en el Paraninfo “Daniel Oduber Quirós”, de la Universidad Estatal a Distancia.
La Sociedad Civil está integrada por organizaciones representativas de la comunidad centroamericana, en sus diversos sectores.
Es uno de los cuatro
órganos comunitarios, de participación y representación de la S.C. (CCJ,26-dic2008), es el canal legítimo de participación y creación de “conciencia regional”.
Se aboga por un reposicionamiento del CC-SICA en el Acuerdo de Asociación, y se plantean nuevos desafíos (informada, escuchada y atendida- CONSULTAS). [ 368 ]
Fortalecer relaciones birregionales.
Por otra parte, se analizó el uso de la Tecnología de información y comunicación para la facilitación de la integración regional. Instrumento fundamental para el crecimiento productivo y el comercio, pero también para aumentar la legitimación y conocimiento de la U.E. (política democrática, efectiva y de información).
En el tema también se analizó el proceso de Integración y la seguridad democrática. La condicionalidad democrática para los Estados y el déficit democrático (interna), nuevos E. miembros y terceros estados (externa).
Se
destacó la Importancia de la cláusula democrática y el Tratado Marco de Seguridad Democrática, para fortalecer el proceso, y los pilares de defensa de la misma.
El tratamiento de la cultura en la integración (industrias culturales y el turismo sostenible). La cultura hace referencia a la identidad de los ciudadanos para que estos se identifiquen los procesos de integración, así como a las necesidades del establecimiento de políticas de cooperación cultural, que casi no existen o no están institucionalizadas.
VIII.- Derecho comunitario, políticas públicas y derecho interno. Uno de los debates más apasionantes dentro del Derecho comunitario, lo es, sin duda, su relación con el Derecho interno, y el diseño de políticas públicas. En este sentido, se realiza, en un primer enfoque la posición de la Unión Europea, frente al fenómeno de la crisis económica y financiera, subrayando la necesidad de tomar medidas comunitarias que sirvan como mecanismos de alerta, pero también adoptar soluciones para la crisis que involucra gran cantidad de actores y de sectores públicos, y que implican de algún modo “volver la mira” hacia la intervención del Sector Público en la actividad bancaria. La existencia de un Patrimonio Constitucional Europeo, que se enriquece [ 369 ]
cada vez más, han llevado a los países miembros de la Unión Europea, a cuestionarse sobre la necesidad de una Constitución para Europa. Pero
es
evidente que tal intención encuentra posiciones contrapuestas, tanto en la doctrina como en los Estados miembros.
Una nueva Constitución para Europa, ha llevado a replantear no solo el tema de los Principios, sino sobre todo el tema de la Estructura Institucional, la repartición de competencias comunitarias, el plazo del ejercicio de la Presidencia de la Comisión, y los poderes del Parlamento y del Tribunal de Justicia, entre otros. Uno de los grandes desafíos sigue siendo la superación del déficit democrático, para garantizar la legitimidad de las Instituciones comunitarias.
Pero ha sido una experiencia viva de madurez democrática, y de ejercicio constitucional que puede dar luces, a través del mecanismo de la Convención, por ejemplo, para futuros intentos de reforma de los tratados institucionales del SICA.
X.- Derecho comunitario y derechos humanos. En esta última mesa, se realizaron reflexiones sobre tres temas puntuales. El primero, el derecho al voto, y el desafío político comunitario existente en la Unión europea y el fortalecimiento del régimen democrático, aspirando a una participación cada vez mayor de la Sociedad Civil para superar el déficit democrático.
El segundo tema se relaciona con la legitimación y competencias de la Corte Centroamericana de Justicia, en el cual se profundizó sobre la necesidad de formar parte de ese Tribunal Comunitario, pese a la posición del Gobierno, y dado el reconocimiento que Costa Rica ha realizado a través de sus sentencias del Derecho Comunitario Centroamericano.
La Comunidad Centroamericana, como Comunidad de Derecho, sin duda requiere completar uno de sus pilares, quizás el más importante, el pilar de la Justicia comunitaria, garante de la interpretación uniforme de las normas y su [ 370 ]
aplicación a nivel regional, pero también garante del acceso a la tutela judicial efectiva por parte de los ciudadanos centroamericanos.
A este tema se suma, además, la relación entre el Derecho Comunitario y el Derecho Constitucional, visto bajo la óptica de la “supremacía” Constitucional, lo cual ha sido muy debatido en Europa, y también en Centroamérica, no solo por las reformas constitucionales necesarias para el ingreso al Mercado Común Centroamericano, sino también por la defensa de los Principios y valores sobre los cuales cada Sociedad hace basar su régimen Democrático, y los mayores niveles de protección y tutela a los derechos humanos.
X.- Agradecimientos A la Universidad Nacional, en la persona de Don Max Sáurez y Alexander López, y todo el equipo de protocolo y prensa. A la Universidad Estatal a Distancia, en la persona de Don Arnoldo Rubio. A la Corte Suprema de Justicia, y al Despacho de la Presidencia, así como Prensa y Protocolo. Al Colegio de Abogados, su Presidente y la Dirección Académica, a cargo de Patricia Arias. Al SEP, de la UCR, y al Posgrado en Derecho y la Rectoría. Al Conare, en la persona de la Dra. Kattia Calderón. A toda la Institucionalidad Regional. Al SG-SICA, Don Juan Daniel Alemán Gurdián y a César Salazar, Asesor Legal. Al Consejo Monetario Centroamericano. Al Consejo Agropecuario Centroamericano. A la Comisión Centroamericana de Ambiente y Desarrollo. Al Consejo Superior Universitario Centroamericano (CSUCA). Al Comité Consultivo de la Sociedad Civil CC-SICA. A la Fundación Esquipulas para la Integración Centroamericana A Cocesna/Acsa. [ 371 ]
A Taca. La Asociación de Agentes de Aduana. En fin, a los EXPOSITORES, nacionales y extranjeros, a los Moderadores. A todos los miembros del Comité Organizador y equipos de apoyo. Y a todos Ustedes, a los estudiantes y profesores de todas las Universidades.
La Comunidad Centroamericana, como Comunidad de Derecho, sin duda requiere completar uno de sus pilares, quizás el más importante, el pilar de la Justicia comunitaria, garante de la interpretación uniforme de las normas y su aplicación a nivel regional, pero también garante del acceso a la tutela judicial efectiva por parte de los ciudadanos centroamericanos
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Derecho Internacional, Derecho Comunitario y Derechos Humanos. En homenaje al profesor Dr. José Luis Molina Quesada. Maestría en Derecho Comunitario y Derechos Humanos. Coordinador Dr. Enrique Ulate Chacón, 2009, pags. 546. La trascendencia de la presente obra jurídica es innegable pues aborda de forma sistemática diferentes estudios de Derecho Internacional, Derecho Comunitario y Derechos Humanos, con la finalidad de rendir homenaje al ilustre maestro don José Luis Molina. La existencia de una justicia transnacional refuerza la existencia de una tutela multilevel de los derechos humanos en el ámbito interno, comunitario e internacional, tal y como quedó evidenciado en los diferentes estudios que contiene ésta obra. Por otra parte, la difusión e importancia del derecho comparado como técnica de investigación que evidenció décadas atrás el jurista italiano Mario Cappelletti, nos permite tener una visión de una diversidad de temas relacionados con el derecho constitucional, derecho comunitario centroamericano y de la Unión Europea.
La presente obra se constituye en la primera publicación de la Maestría en Derecho Comunitario y Derechos Humanos, la cual surgió por el esfuerzo incansable del onorevole professore Enrique Ulate Chacón de llevar a cabo un sueño realidad y por ende de lectura obligatoria para los estudiantes, pues abarca diferentes temas que conforman el plan de estudios de la Maestría.
El libro que ahora nos ocupa se divide en X Capítulos. En el primer capítulo se lleva a cabo la presentación de la obra por el Dr. Rafael González Ballar, ex decano de la Facultad de Derecho de la Universidad de Costa Rica, así como una semblanza realizada por el Profesor Gonzalo Monge Núñez, Profesor de Derecho Internacional.
El capítulo segundo incorpora el discurso académico que dictó el Dr. José Luis Molina Quesada en el acto inaugural del Seminario Internacional “Integración regional y Derecho Comunitario”, referido a la Reforma Constitucional e [ 373 ]
Integración.”
Por su parte, el capítulo tercero abarca temas de derecho internacional. El Profesor José Thompson escribió un articulo relacionado con “La influencia del derecho de los derechos humanos en la transformación del Derecho Internacional” y el profesor Gonzalo Monge Núñez escribió sobre “La vigencia del principio de Justicia Universal.
En el capítulo cuarto encontramos una serie de estudios de derecho comparado relacionados con el Derecho Constitucional y el Derecho Comunitario. Don José Miguel Alfaro desarrollo el tema de “La reforma constitucional, Ley No. 4123 del 31 de mayo de 1968; El Profesor Olivier Remy Gassiot escribió sobre “El patrimonio constitucional europeo”, el Dr. Ronald Salazar hizo un aporte sobre “El recurso de amparo en Centroamérica, como mecanismo interno de tutela de los derechos humanos”. El Dr. Tommaso Giovanetti, Profesor en la Universidad de Pisa, desarrolló el tema de “Corte costituzionale e Corte di Giustizia della Comunità Europea, la Presidenta de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia trato un tema de gran trascendencia referido a “Constitución, Ambiente y Desarrollo” y el Director de la Escuela Judicial escribió sobre “Los sistemas de gobierno en America Latina”.
El capítulo quinto se encuentra referido al Derecho Comunitario. La Profesora de Derecho Internacional de la Universidad Rey Juan Carlos de Madrid escribió sobre “Las relaciones entre el Derecho Comunitario y los Derechos Nacionales: El caso español”. Posteriormente, encontramos una serie de investigaciones sobre: “La Unión Europea y Centroamérica: algunas semejanzas y diferencias” del Msc Michael Charthier Fuscaldo, “La negociación del Acuerdo de Asociación entre Centroamérica y la Unión Europea como un reto a la integración centroamericana” de la Msc. Carolina Palma y el Dr. Cesar Salazar desarrollo el tema de “La cláusula Centroamérica de excepción a la cláusula de la nación mas [ 374 ]
favorecida”.
Por su parte, el capítulo sexto abarca la parte processuale del derecho comunitario. El Profesor Enrique Ulate Chacón, Director de la Maestría en Derecho Comunitario y Derechos Humanos escribió sobre “El Protocolo de Tegucigalpa y la jurisdicción de la Corte Centroamericana de Justicia” y el Profesor argentino Alejandro Perotti sobre el “Principio de primacía del Derecho del MERCOSUR en las tres primeras opiniones consultivas del Tribunal de Revisión Permanente”.
El capítulo sétimo abarca una serie de estudios sobre la relación que existe Derecho Comunitario y los Derechos Humanos. El primer artículo fue escrito por el Presidente de la Corte Suprema de Justicia, propiamente sobre ese tema. Asimismo, el Dr. Rafael Gonzalez Ballar desarrolló una investigación bajo el titulo “Derecho Humanos al desarrollo, proceso o finalidad”. La Profesora de Derecho Internacional de la Universidad Rey Juan Carlos de Madrid realizo un excelente trabajo relacionado con “La tutela de los derechos fundamentales en los sistemas de integración latinoamericana”.
La Dra. Karla González Blanco escribió sobre “La consagración de los derechos del hombre en Europa y la afirmación de las garantías fundamentales”. El tema sobre “El combate del terrorismo internacional y la protección de los derechos fundamentales en el ámbito de la Unión Europea fue desarrollado por Haideer Miranda Bonilla. El Profesor Max Fernández López llevó a cabo una investigación relacionada con “La evolución de los derechos humanos de tercera generación en el Derecho Comunitario Centroamericano a la luz de la experiencia europea”. Finalmente, el presente capítulo finaliza con un estudio sobre “Derecho Comunitario y Derechos Humanos. Un aporte al Derecho Internacional Humanitario”, escrito por el Dr. Esteban Lemus Laporte.
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El capítulo noveno involucra temas relacionados con el Derecho regional al ambiente y seguridad alimentaria. El Profesor Mariano Jiménez escribió sobre la “Concurrencia de competencias ambientales entre regiones y Estados de la Comunidad Europea respecto al cumplimiento del Derecho Comunitario”. Por su parte, el especialista en Derecho Ambiental Msc. Jorge Cabrera Medaglia realizó una investigación sobre “Políticas y legislación en materia de bosques y biodiversidad agrícola en Centroamérica en función de la seguridad alimentaria y el Dr. Nicolás Boeling escribió sobre las “Implicaciones jurídicas internacionales para Costa Rica de los recursos hídricos compartidos o transfronterizos”.
El capítulo décimo abarca el tema de Supranacionalidad e integración con una
investigación
realizada
por
el
Dr.
Ricardo
Vigil
Toledo
sobre
“Intergubernamentalidad y supranacionalidad en los procesos de integración regional”.
Lo anterior, evidencia el carácter tan completo de la presente obra, la cual recoge gran cantidad de temas escritos de profesores nacionales y extranjeros que rinden justo homenaje al maestro Dr. José Luis Molina Quesada, cuyo legado esperamos perdure con el pasar de los años. Por otra parte, esta obra marca el inicio de un proyecto académico que pretende difundir la importancia por el estudio del derecho comunitario –Centroamericano y Europeo-
Haideer Miranda B.
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14:00 IV MESA : Tema: Políticas Comunes en Áreas Globales Dr. Alexander López (Dir. Escuela de Rel. Int. UNA) La gestión hídrica como factor de integración regional Sr. Jorge Cabrera (CCAD) Estrategia Agroambiental C.A Sr. Oscar Quesada. Secretaría CAC. Estrategia de Desarrollo rural Centroamericana. Sr. Ricardo Ulate. Cooperación Internacional. Retos del cambio climático para la integración. Dr. Jaime Delgado Supranacionalidad y políticas comunes. Moderador. Dr. Willy Soto
13:30 Café 16:00 V Mesa: Educación para la integración Msc. Anibal Martínez, CSUCA Carlos Molina Minero (CC-SICA) José Miguel Alfaro. UNA Moderador: Msc. Max Sáurez. Subdirector, Escuela de Relaciones Internacionales, UNA.
17:00 Discurso de Cierre Dr. Marco Vinicio Cerezo
Perspectivas de la integración centroamericana y Esquipulas III
Viernes 18 de Setiembre 2009 Auditorio Daniel Oduber Quirós UNED. . 9:00 Palabras de Bienvenida: Dr. Arnoldo Rubio, Director de la Maestría en Estudios Europeos e Integración Coordinador de la Comisión Institucional Europa-Centroamérica.
V. MESA: Tema: Sociedad Civil e Integración regional. Lic. Carlos Molina Minero (Presidente del CC-SICA). La Sociedad Civil en la integración centroamericana Dr. Matthias Vogl (Centro de Estudios de Integración Europeos de la Universidad de Bonn-Alemania). El uso de la Tecnología de la información y comunicación en el proceso de integración. Dra. María Belén Olmos Giupponi (Univ. Rey Juan Carlos, España) Seguridad democrática y Derechos Humanos. Dra. Beatriz Barreiro Carril. (Univ. Rey Juan Carlos, España) El tratamiento de la cuestión cultural en el SICA. Moderador: Dr. Arnoldo Rubio Maestría en Estudios Europeos e Integración, Coordinador de la Comisión Institucional Europa-Centroamérica.
12:00
Almuerzo libre
Viernes 18 de Setiembre 2009 Auditorio: Dr. Pablo Casafont, Colegio de Abogados 14:00 Palabras de bienvenida: Lic. Gilberto Corella Quesada. Presidente, Colegio de Abogados de Costa Rica.
VII MESA: Tema: Derecho Comunitario, Políticas Públicas y Derecho Interno. Dr. Françoise Fraysse (Univ. de Toulouse I, Francia). Las políticas públicas en el Derecho Comunitario Europeo Dr. Olivier Rémy Gassiot (Francia). El Derecho constitucional estatal frente al Derecho de la Unión Europea. Moderador: Msc. José Iván Salas. Rectoría Universidad de Costa Rica.
Seminario Internacional:
“Integración Centroamericana y Derecho Comunitario” 16,17,18 Setiembre, 2009
16:00 VIII MESA: Tema: Derecho Comunitario y Derechos Humanos. Msc. Max Fernández. Costa Rica y la jurisdicción de la Corte Centroamericana de Justicia. Dra. Karla Blanco Rojas. Tutela de los derechos fundamentales. Msc. Haideer Miranda. Jurisdicción constitucional y Derecho comunitario centroamericano. Moderador: Lic. Gilberto Corella Quesada. Presidente Colegio de Abogados.
18:00 Presentación de la obra. “Manual de Derecho Comunitario Centroamericano” Autores: Sr. César Salazar Grande, Sr. Enrique Ulate Chacón. Presentadores Lic. José Miguel Alfaro Rodríguez. Experto Comunitario. Dr. José Luis Molina Q. Magistrado Sala Constitucional.
18:30 Conclusiones y clausura.. Dr. Enrique Ulate Chacón Director de la Maestría en Derecho Comunitario y Derechos Humanos Coordinador General Lic. Gilberto Corella Quesada, Presidente Colegio de Abogados
UNIVERSIDAD NACIONAL Facultad de Ciencias Sociales Escuela de Relaciones Internacionales UNIVERSIDAD DE COSTA RICA Facultad de Derecho, Sistema de Estudios de Posgrado Maestría en Derecho Comunitario y Derechos Humanos UNIVERSIDAD ESTATAL A DISTANCIA Comisión Institucional Europa-Centroamérica Maestría en Estudios Europeos e Integración
JustificaciĂłn: Los procesos de integraciĂłn, internacionalizaciĂłn y globalizaciĂłn, aparejados a Acuerdos de AsociaciĂłn entre regiones del mundo, muestran el grado de interdependencia de la regiĂłn Centroamericana, en su contexto jurĂdico, institucional, polĂtico, social y ambiental. Este Seminario Internacional, organizado conjuntamente entre la Escuela de Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional, la MaestrĂa en Derecho Comunitario y Derechos Humanos de la Universidad de Costa Rica y la MaestrĂa de Estudios Europeos e IntegraciĂłn de la Universidad Estatal a Distancia, con el Alto Patrocinio del Consejo Nacional de Rectores, la Corte Suprema de Justicia y el Colegio de Abogados, y la cooperaciĂłn logĂstica de COCESNA/ACSA, Grupo TACA y la AsociaciĂłn de Agentes de Aduana de Costa Rica, tiene como finalidad dar una visiĂłn global, de los fenĂłmenos que afectan el proceso de integraciĂłn y particularmente el Sistema de la IntegraciĂłn Centroamericana, en sus distintos subsistemas, confrontĂĄndolos con otras experiencias comparadas. Tiene como propĂłsito, ademĂĄs, redoblar esfuerzos acadĂŠmicos conjuntos, para proyectar a futuro investigaciones que puedan potenciar el fortalecimiento del proceso de integraciĂłn regional.
Objetivo General: Desarrollar Seminarios Interdisciplinarios conjuntos dirigidos a la formaciĂłn especializada de profesionales en distintas ĂĄreas del conocimiento, que permita ejercer y desarrollar nuevas capacidades acadĂŠmicas e investigativas en ĂĄreas de polĂticas comunes, integraciĂłn regional, Derecho Comunitario y Derechos Humanos, en el entorno internacional.
Objetivos EspecĂficos: 1.- Motivar a los estudiantes y profesionales de diversas disciplinas al estudio comparado de los procesos de integraciĂłn regional. 2.- Brindar conocimientos especializados, sobre el marco jurĂdico institucional en los procesos de integraciĂłn, asĂ como relacionado con los diversos subsistemas: econĂłmico, social y ambiental. 3.- Profundizar las normas y polĂticas regionales del Sistema de IntegraciĂłn Centroamericana y compararlo con la experiencia suramericana y europea. 4.- Propiciar espacios acadĂŠmicos y de investigaciĂłn, en las ĂĄreas de Derecho Comunitario y polĂticas de integraciĂłn regional.
5.- Proveer al estudiante de nuevos elementos para que puedan enfrentarse a los retos de los procesos de globalizaciĂłn, regional, internacional y mundial. 6.- Fortalecer los programas de Posgrado en Relaciones Internacionales, PolĂticas Europeas e IntegraciĂłn, Derecho Comunitario y Derechos Humanos.
Progra ma: MiĂŠrcoles 16 de Setiembre 2009 Auditorio: Auditorio Miguel Blanco QuirĂłs, Corte Suprema de Justicia. 14:00 InauguraciĂłn del Seminario Sr. Rodrigo Arias Camacho Presidente Consejo Nacional de Rectores. Sr.Juan Daniel AlemĂĄn GurdiĂĄn Secretario General Sistema de la IntegraciĂłn Centroamericana Sr. Alejandro GĂłmez Vides Magistrado Corte Centroamericana de Justicia. Sr. Bruno Stagno Ugarte Canciller de Costa Rica Sr. Luis Paulino Mora Mora. Presidente Corte Suprema de Justicia.
15:00 Conferencia inaugural: “La Reforma constitucional y el proceso de IntegraciĂłnâ€? Sr. JosĂŠ Luis Molina Quesada. Profesor de la Facultad de Derecho y Magistrado Suplente.
15:30 Refrigerio MiĂŠrcoles 16 de Setiembre 2009 Auditorio: Auditorio Alberto Brenes CĂłrdoba, Facultad de Derecho. 17:00 Palabras de bienvenida: Dr. Rafael GonzĂĄlez Ballar. Decano, Facultad de Derecho Dra. Gabriela MarĂn R. Decana, Sistema de Estudios de Posgrado
I MESA: TEMA: Normativa JurĂdica del SICA y Derecho comunitario Dr. Juan Daniel AlemĂĄn, Secretario General, SICA, El fortalecimiento de la institucionalidad regional. Dr. Cesar Salazar Grande (El Salvador) Institucionalidad y ordenamiento jurĂdico del SICA M. Sc. Elaine White. Normativa jurĂdica del SICA a partir del proceso de integraciĂłn.
Dr. Alejandro Daniel Perotti (Argentina) Los Tribunales comunitarios y sus retos. Dr. Alejandro GĂłmez Vides, Magistrado CCJ. Lic. Jose Miguel Alfaro RodrĂguez. El derecho comunitario y la integraciĂłn social. Moderador: Dr. Enrique Ulate ChacĂłn, Director MaestrĂa en Derecho Comunitario y Derechos Humanos, UCR
19:30 PresentaciĂłn del libro “Derecho internacional, derecho comunitario y derechos humanosâ€? Homenaje al Dr. JosĂŠ Luis Molina Quesada, Profesor de la Facultad de Derecho y Magistrado Suplente.
Jueves 17 de Setiembre, 2009 Facultad de Ciencias Sociales, UNA 8:30 Palabras de bienvenida Dr. Alexander LĂłpez. Director Escuela de Relaciones Internacionales, UNA
II MESA: Tema: Estado Actual y Perspectivas de la IntegraciĂłn EconĂłmica Centroamericana Dr. Alberto Mora. Estado de la RegiĂłn. DesafĂos y oportunidades de la integraciĂłn econĂłmica: anĂĄlisis de la regiĂłn en el contexto internacional Dr. Willy Soto (Esc. Rel. Intern.UNA) Perspectivas de la integraciĂłn CA en el marco del Acuerdo de AsociaciĂłn UE-CA. DesafĂos y retos desde Costa Ricaâ€?. Representante del COMEX Msc. Sagrario Padilla. Cocesna, la aviaciĂłn regional en la integraciĂłn econĂłmica. Moderadora: Msc. Dunnia Marin C, Profesora de la Escuela de Relaciones Internacionales, UNA.
10:00 Refrigerio 10:30 III MESA Tema: Estado Actual y Perspectivas de la IntegraciĂłn EconĂłmica Centroamericana Dr. Orlando Mejia (Nicaragua) Marco jurĂdico de la SIECA Lic. Alfredo Blanco. Secretario Ejecutivo Consejo Monetario CA. Proceso de UniĂłn EconĂłmica y Monetaria en CentroamĂŠrica Lic. Ricardo RodrĂguez. Tratado de Sistema de Pagos en CentroamĂŠrica. Moderadora: Msc. Rosemary HernĂĄndez Pereira. Coord. MaestrĂa en Rel. Internac. de la Universidad Nacional.
12:30 Almuerzo Libre