Bodhild Laastad
Når revisjonen banker på døra Forvaltningsrevisjon fra A til Å
KOMMUNEFORLAGET
KF 182 Forvaltningsrevisjon fra A til A.indd 1
2016-11-04 13:49:30
© 2016 Kommuneforlaget AS, Oslo 1. utgave, 1. opplag 2016 Omslagsbilde: Shutterstock Omslag: have a book Sats: have a book Trykk og innbinding: RenessanseMedia AS ISBN: 978-82-446-2330-8 Materialet i denne publikasjonen er omfattet av åndsverklovens bestemmelser. Uten særskilt avtale med Kommuneforlaget AS er enhver eksemplarframstilling og tilgjengeliggjøring bare tillatt i den utstrekning det er hjemlet i lov eller tillatt gjennom avtale med Kopinor, Interesseorgan for rettighetshavere til åndsverk. Kopiering i strid med lov eller avtale kan medføre erstatningsansvar og inndragning, og kan straffes med bøter eller fengsel. Kommuneforlaget AS Postboks 1263 Vika 0111 OSLO Telefon: 24 13 28 50 Henvendelser vedrørende utgivelsen rettes til: kundeservice@kommuneforlaget.no www.kommuneforlaget.no
KF 182 Forvaltningsrevisjon fra A til A.indd 2
2016-11-04 13:49:30
Innhold
HVORFOR DENNE BOKA?
Noen begrepsavklaringer
........................................................................................................
...................................................................................................................
kapittel 1 FORVALTNINGSREVISJON AV KOMMUNAL
7 9
1
VIRKSOMHET – EN INTRODUKSJON
Kort om kommunal sektor ................................................................................................................ Forvaltningsrevisjon – hvorfor? ................................................................................................... Framveksten av forvaltningsrevisjon ......................................................................................
10 12 15 20
kapittel 2 HVA ER FORVALTNINGSREVISJON?
27
.........................................................................
2
..............................
kapittel 3 HVORDAN VELGES 3
FORVALTNINGSREVISJONSPROSJEKTENE?
...................................................
Overordnet analyse av kommunens virksomhet ........................................................ Om risiko ........................................................................................................................................................... Organisasjonskultur og risiko ........................................................................................................ Overordnet analyse i praksis ........................................................................................................... Hvem kan utføre overordnet analyse? .................................................................................. Hvor overordnet skal analysen være? ..................................................................................... «Hvordan spise en elefant?» ........................................................................................................... Kilder til informasjon ............................................................................................................................. SWOT-analyse ............................................................................................................................................... Kontrollutvalgets prioritering ........................................................................................................ Plan for forvaltningsrevisjon ........................................................................................................... Noen ord om rådmannens medvirkning ............................................................................ Kartet og terrenget ..................................................................................................................................
kapittel 4 HVEM REVIDERER KOMMUNENE? 4
.................................
Hvilke krav må revisor oppfylle? .................................................................................................. Revisor skal være uavhengig og objektiv ............................................................................. Rådgivning ....................................................................................................................................................... Revisors taushetsplikt ........................................................................................................................... Kildevern ............................................................................................................................................................ Unntak fra taushetsplikten .............................................................................................................. Revisorrollen i forvaltningsrevisjon ..........................................................................................
KF 182 Forvaltningsrevisjon fra A til A.indd 3
32 37 38 41 42 43 44 46 50 52 54 55 55 56 59 59 61 63 64 64 66 67
2016-11-04 13:49:30
INNHOLD
kapittel 5 HVORDAN GJENNOMFØRES EN 5
FORVALTNINGSREVISJON?
...................................................................................................
72
Revisjonsdialogen ..................................................................................................................................... Problemstillinger ....................................................................................................................................... Revisjonsdialog – oppstartsbrev – oppstartsmøte .................................................... Revisjonskriterier ....................................................................................................................................... Innhenting av data ................................................................................................................................... Om metode ..................................................................................................................................................... Kilder, data og undersøkelsesopplegg ................................................................................... Revisors vurderinger og konklusjoner .................................................................................... Revisors anbefalinger ............................................................................................................................ Forvaltningsrevisjonsrapporten .................................................................................................. Kvalitetssikring og kvalitetskontroll ......................................................................................... Revisor skal også kontrolleres og lære ................................................................................... Offentlighet og medias rolle ...........................................................................................................
73 77 80 82 84 85 87 92 93 93 96 97 98
kapittel 6 HVORDAN KAN FORVALTNINGSREVISJON 6
BIDRA TIL LÆRING OG FORBEDRING?
..................................................................
Kontroll versus læring og forbedring ...................................................................................... Læring og forbedring i forvaltningsrevisjon ..................................................................... Hva evalueringsfeltet kan si om bruk og læring .......................................................... Faktorer som kan virke hemmende på bruk og læring .......................................... Klare elementer i kommunal forvaltningsrevisjon som kan bidra til læring og forbedring .............................................................................................................. Internasjonal forskning om effekter av forvaltningsrevisjon .......................... Hva med perverse effekter? ............................................................................................................. Hva sier forskningen om effekter av forvaltningsrevisjon i norske kommuner? .................................................................................................................................... Hva blir undersøkt i kommunale forvaltningsrevisjoner? .................................. Kommunal forvaltningsrevisjon og faktorer som virker hemmende og fremmende for læring og forbedring .....................................................................
kapittel 7 HVORDAN OPPLEVER OFFENTLIGE LEDERE Å
100 100 103 104 106 110 111 112 113 120 125
7
BLI STILT TIL ANSVAR?
...............................................................................................................
Hva viser forskningen? ......................................................................................................................... Tre faser .............................................................................................................................................................. En kultur for ansvarliggjøring ........................................................................................................ Ledernes opplevelse ................................................................................................................................ Ledernes strategier .................................................................................................................................. Konklusjon .......................................................................................................................................................
kapittel 8 HVORDAN UTNYTTE POTENSIALET SOM
130 132 132 133 134 137 140
8
LIGGER I EN FORVALTNINGSREVISJON?
.............................................................
kapittel 9 ER FORVALTNINGSREVISJON LIV LAGA? 9
KF 182 Forvaltningsrevisjon fra A til A.indd 4
..............
142 144
2016-11-04 13:49:30
INNHOLD
kapittel 10 EKSEMPEL – FORVALTNINGSREVISJON AV ET 10
INVESTERINGSPROSJEKT
.......................................................................................................
Revisjonskriterier ....................................................................................................................................... Metode og data ........................................................................................................................................... Gyldighet og pålitelighet ................................................................................................................... Revisors funn og vurderinger ......................................................................................................... Konklusjon ....................................................................................................................................................... Anbefalinger .................................................................................................................................................. Høring .................................................................................................................................................................. Behandling i kontrollutvalget og kommunestyret .....................................................
kapittel 11 EKSEMPEL – FORVALTNINGSREVISJON AV
149 150 152 152 153 157 158 158 159
11
VEDLIKEHOLD AV KOMMUNENS FORMÅLSBYGG
.................................
Revisjonskriterier ....................................................................................................................................... Metode ................................................................................................................................................................ Problemstilling 1: Funn og vurderinger .............................................................................. Problemstilling 2: Funn og vurderinger ............................................................................... Konklusjon ....................................................................................................................................................... Anbefalinger .................................................................................................................................................. Høring .................................................................................................................................................................. Kontrollutvalgets og kommunestyrets behandling ..................................................
kapittel 12 EKSEMPEL – FORVALTNINGSREVISJON AV
160 162 165 165 169 170 171 171 172
12
KVALITET I SKOLEN
........................................................................................................................
Revisjonskriterier ....................................................................................................................................... Datainnsamling og metoder .......................................................................................................... Pålitelighet og gyldighet ..................................................................................................................... Funn, vurderinger og konklusjoner ........................................................................................... Anbefalinger .................................................................................................................................................. Høring .................................................................................................................................................................. Kontrollutvalgets og kommunestyrets behandling ..................................................
kapittel 13 EKSEMPEL – FORVALTNINGSREVISJON AV
173 174 179 181 182 188 189 189
13
EN KOMMUNES ANSKAFFELSER
..................................................................................
Revisjonskriterier ....................................................................................................................................... Revisors funn om kommunens organisering, kompetanse og rutiner ... Konklusjon for problemstilling 1: I hvilken grad har kommunen tilstrekkelig organisering, kompetanse og rutiner for etterlevelse av regelverket for offentlige anskaffelser? ........................................................ Problemstilling 2: I hvilken grad etterlever kommunen eget og nasjonalt regelverk for offentlige anskaffelser? .......................................... Konklusjon for problemstilling 2: I hvilken grad etterlever kommunen eget og nasjonalt regelverk for offentlige anskaffelser? ...................... Anbefalinger .................................................................................................................................................. Kvalitetssikring og høring .................................................................................................................. Kontrollutvalgets og kommunestyrets behandling ..................................................
KF 182 Forvaltningsrevisjon fra A til A.indd 5
191 192 198 201 202 207 208 208 209
2016-11-04 13:49:30
INNHOLD
kapittel 14 EKSEMPEL – FORVALTNINGSREVISJON AV 14
KVALITET I SYKEHJEMSTJENESTENE
......................................................................
Metoder .............................................................................................................................................................. Problemstilling 1: Hvordan opplever tjenestemottakere, pårørende og ansatte kvaliteten i tjenestene som ytes på sykehjemmene? ...... Problemstilling 2. Har kommunen utarbeidet systemer som skal bidra til å sikre at kvaliteten på tjenestene som ytes til beboere på sykehjem er i tråd med krav definert i regelverk på området? ...... Anbefalinger .................................................................................................................................................. Høring .................................................................................................................................................................. Kontrollutvalgets og kommunestyrets behandling ..................................................
kapittel 15 OVERSIKT OVER FIGURER OG TABELLER
210 211 212 221 227 227 227
Tabeller ................................................................................................................................................................ Figurer ..................................................................................................................................................................
229 229 229
REFERANSER
...........................................................................................................................................
230
.....................................................................................................................................................
241
STIKKORD
KF 182 Forvaltningsrevisjon fra A til A.indd 6
.........
2016-11-04 13:49:31
Hvorfor denne boka?
Forvaltningsrevisjon av kommunal virksomhet har vært en lovpålagt oppgave siden 1993, og de fleste rådmenn må antas å ha vært igjennom én eller flere forvaltningsrevisjoner. De kan ha erfart revisjonsprosessen på ulike måter. Noen kan ha opplevd forvaltningsrevisjon som utidig innblanding i rådmannens indre anliggender, mens andre kan ha sett det som en mulighet for læring og forbedring ved at uavhengige og objektive øyne kommer inn og vurderer en «slik gjør vi det her-praksis».
7
Norske kommuner forvalter store verdier på fellesskapets vegne, og de spiller en sentral rolle som produsenter og leverandører av velferdstjenester til sine innbyggere. Det er da bare rett og rimelig at deres virksomhet blir gjenstand for tilsyn, kontroll og revisjon. Kommuneloven opererer med to kategorier for tilsyn og kontroll – en ekstern i form av ulike statlige tilsyn som blir utført av fylkesmannsembetene og en intern form som blir benevnt som den kommunale egenkontrollen. Det statlige tilsynet blir hovedsakelig gjennomført som systemrevisjon der en undersøker om kommunene har de nødvendige systemene som trengs for å sikre at de kommunale tjenestene kan oppfylle lovpålagte krav. Den kommunale egenkontrollen består av to komponenter der den ene av dem er rådmannens interne kontroll med virksom-
KF 182 Forvaltningsrevisjon fra A til A.indd 7
2016-11-04 13:49:31
FORORD
heten, mens den andre er det tilsynet som kontrollutvalget utfører på kommunestyrets vegne. Kontrollutvalgets tilsyn bygger i stor grad på det revisjonsarbeidet som kommunens valgte revisor utfører på oppdrag av kommunestyret og kontrollutvalget. Med revisjon tenker vi vanligvis på revisjon av regnskaper, men i offentlig virksomhet har de i tillegg en annen type revisjon – forvaltningsrevisjon, og det er nettopp forvaltningsrevisjon som er tema for denne boka. Formålet med boka er å gi leseren et innblikk i hva forvaltningsrevisjon er og sette denne revisjonsformen inn i et større pers pektiv. Jeg gjør rede for hva som er hensikten, hvordan revisjonsprosjektene blir valgt ut, og jeg beskriver framgangsmåter og metoder som revisor bruker i selve gjennomføringen. Sist, men
8
ikke minst, reflekterer jeg over nytteverdien av forvaltningsrevisjon gjennom dens potensielle bidrag til læring og forbedring. Jeg presenterer flere caser som illustrerer hvordan en konkret forvaltningsrevisjon blir gjennomført i praksis. Casene er basert på reelle forvaltningsrevisjoner på ulike områder, som skole, sykehjemstjenester, vedlikehold av kommunal bygningsmasse, offentlige anskaffelser og gjennomføringen av større investeringsprosjekter. Mitt mål er å formidle at forvaltningsrevisjon som er basert på en god revisjonsdialog og gjensidig respekt for hverandres funksjoner, roller og ståsted i det kommunale landskapet kan gi nyttig informasjon om kommunens virksomhet til beslutnings takerne. Forhåpentligvis vil slik informasjon også føre til læring og forbedring i den kommunale forvaltningen. Når alt kommer til alt, er det i vår alles interesse at kommunene yter velferdstjenester av høy kvalitet på en ressurseffektiv måte overfor innbyggerne i alle livsfasene.
KF 182 Forvaltningsrevisjon fra A til A.indd 8
2016-11-04 13:49:31
FORORD
Noen begrepsavklaringer I denne boka bruker jeg kommune med tilhørende begreper som fellesbetegnelse for både kommuner og fylkeskommuner. For forskrift av 15. juni 2004 nr. 904 om revisjon i kommuner og fylkeskommuner mv. bruker jeg betegnelsen revisjonsforskriften. For forskrift av 15. juni 2004 nr. 905 om kontrollutvalg i kommuner og fylkeskommuner bruker jeg betegnelsen kontrollutvalgsforskriften. For kommunelovens betegnelse administrasjonssjef bruker jeg rådmann. Begrepet «ansvarliggjøring» brukes i et forsøk på å finne et norsk ord for det engelske uttrykket «accountability». Med ansvarliggjøring mener jeg at noen blir stilt til ansvar for noe overfor noen.
KF 182 Forvaltningsrevisjon fra A til A.indd 9
9
2016-11-04 13:49:31