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nt i Justine Bain-Thouverez, docteur en droit public, est juriste au sein du cabinet LLC et Associés. Elle est spécialisée en droit de l'énergie et en droit de l'environnement. Thomas Chautard est doctorant en droit public et juriste au sein du cabinet LLC et Associés. Raphaël Romi est professeur agrégé de droit public et avocat associé au cabinet LLC et Associés. Doyen honoraire de la faculté de droit de Nantes, il est titulaire d'une chaire Jean Monnet de droit européen de l'environnement.
CS 40215 - 38516 VOIRON Cedex - Tél. : 04 76 65 87 17 - Fax : 04 76 05 01 63 978-2-8186-1099-2 www.territorial-editions.fr [ISSN : 1625-855X – ISBN : ] Illustration couverture : © Elena R - Fotolia.com
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Mettre en œuvre la transition énergétique - Décryptage juridique
La loi sur la transition énergétique reconfigure de nombreux paramètres de mise en œuvre de l'action publique. Cet ouvrage offre une lecture croisée de ce texte, de la loi NOTRe dans sa dimension environnementale et de la réglementation qui découle de ces normes législatives, afin de dessiner les contours de cette action en termes de compétences, de leviers d'action et de leviers financiers. Des outils sont à la portée des personnes morales de droit public ainsi que des opérateurs. Ne reste plus, pour l'ensemble de ces acteurs, qu'à s'en saisir et à bénéficier des conséquences positives écologiques et financières de la transition énergétique. Ces outils s'inscrivent dans les modes traditionnels du droit public des affaires (contrats administratifs, planification) mais également dans l'émergence de leviers inédits permettant de respecter les objectifs de politique énergétique et le désir d'optimisation économique des acteurs.
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Mettre en œuvre la transition énergétique - Décryptage juridique
Mettre en œuvre la transition énergétique Décryptage juridique Justine Bain-Thouverez Thomas Chautard Raphaël Romi
Mettre en œuvre la transition énergétique Décryptage juridique Justine Bain-Thouverez Juriste au sein du cabinet LLC et Associés, spécialisée en droit de l'énergie et en droit de l'environnement Thomas Chautard Juriste au sein du cabinet LLC et Associés Raphaël Romi Avocat associé au cabinet LLC et Associés
Collection « L’Essentiel sur » - Réf. : BK 306 - Juillet 2016 Groupe Territorial CS 40215 - 38516 Voiron Cedex - Tél. : 04 76 65 87 17 - Fax : 04 76 05 01 63 Retrouvez tous nos ouvrages sur www.territorial-editions.fr
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Nous rappelons donc que toute reproduction, partielle ou totale, de la présente publication est interdite sans autorisation du Centre français d’exploitation du droit de copie (CFC, 20 rue des GrandsAugustins, 75006 Paris).
© Groupe Territorial, Voiron ISBN : 978-2-8186-1099-2 ISBN version numérique : 978-2-8186-1100-5 Imprimé par Reprotechnic, à Bourgoin-Jallieu (38) - Septembre 2016 Dépôt légal à parution
Sommaire Préface d’Anne Ged, directrice de l’Agence parisienne du climat........... p. 7 Introduction : La transition énergétique en action............................... p. 9
Partie 1 Transition énergétique, transition des compétences I • La transition énergétique et l’État...................................................................p. 17 A - La transition énergétique et l’État en matière de transports..................................p. 18 1. L’État définit une stratégie pour le développement de la « mobilité propre », conformément à l’article 40 de la loi TECV.............................................................................p. 18 2. Ces compétences s’exercent dans le cadre d’objectifs sectoriels auxquels est soumis l’État...................................................................................................................................p. 18
B - La transition énergétique et l’État en matière de déchets.........................................p. 19 1. La politique nationale de prévention et de gestion des déchets ..................................p. 19 2. La multiplication et le caractère désormais contraint des objectifs...............................p. 19
C - La transition énergétique et l’État en matière de bâtiments...................................p. 20 D - La transition énergétique et l’État en matière d’énergie...........................................p. 21
II • La transition énergétique et les régions.................................................p. 22 A - La compétence de la région concernant l’implantation de plateformes territoriales de la rénovation énergétique (PTRE)...........................................................p. 23 1. Un réseau de PTRE au service de la performance énergétique.......................................p. 24
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2. Les enjeux relatifs aux données.....................................................................................................p. 25
B - La transition énergétique et la région en matière de déchets................................p. 27 2. L’élaboration du PRPGD...................................................................................................................p. 28
C - La transition énergétique et la région en matière de transports..........................p. 29 1. La coordination et la planification de l’intermodalité..........................................................p. 29 2. Des opportunités nouvelles dans la gestion des gares et de l’intermodalité............p. 30
D - La transition énergétique et la région en matière d’énergies renouvelables.... p. 33
III • La transition énergétique et les départements...........................p. 36 IV • Établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) et transition énergétique....................................................................p. 37 A - La transition énergétique et les EPCI en matière de transports............................p. 37 B - La transition énergétique et les EPCI en matière de déchets...................................p. 38 C - La transition énergétique et les EPCI en matière d’eau et d’assainissement.p. 39
Sommaire
« L’essentiel sur... » Mettre en œuvre la transition énergétique
1. Le contenu du PRPGD.......................................................................................................................p. 28
D - Les nouveaux outils de gouvernance au niveau intercommunal : les plateformes territoriales de la rénovation énergétique......................................p. 39 E - La transition énergétique et les EPCI en matière de réseaux de chaleur..........p. 42
V• La transition énergétique et les communes.........................................p. 44 A - La transition énergétique et les communes en matière de rénovation des bâtiments..........................................................................................................................................p. 44 B - La transition énergétique et les communes en matière de transports...............p. 45 C - La transition énergétique et les communes en matière d’énergies renouvelables..........................................................................................................................................p. 46
VI • La transition énergétique et le rôle des agences......................p. 48 A - L’Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’Énergie (Ademe)................p. 48 B - La Commission de régulation de l’énergie (CRE)............................................................p. 48 C - Les agences locales..............................................................................................................................p. 49 1. Les agences régionales de l’environnement............................................................................p. 49 2. Les agences locales de l’énergie et du climat (Alec)............................................................p. 50
Partie 2 Les nouveaux leviers d’action de la transition énergétique 4
I • La déclinaison de la transition énergétique dans les outils classiques................................................................................................p. 55 A - La nouvelle donne en matière de planification environnementale......................p. 55 1. Vers un « schéma des schémas » : le SRADDET.....................................................................p. 55
« L’essentiel sur... » Mettre en œuvre la transition énergétique
2. Plan régional de prévention et de gestion des déchets......................................................p. 56 3. Les nouveaux plans en matière de transports.........................................................................p. 57 4. Les plans en matière d’air et de climat......................................................................................p. 61
B - Les nouveaux enjeux et le droit de la construction........................................................p. 62 1. Les enjeux énergétiques liés à la rénovation des bâtiments existants..........................p. 63 2. Les enjeux énergétiques liés à la conception des constructions neuves.....................p. 65
C - Les nouveaux enjeux contractuels.............................................................................................p. 67 1. L’intégration de nouveaux éléments et de précisions dans le droit de la commande publique..............................................................................................................p. 67 2. La transition du régime de la concession hydroélectrique................................................p. 70 3. La transition énergétique appliquée au contrat de performance énergétique (CPE)...p. 73 4. Les concessions de service public : l’exemple des réseaux publics de chaleur........p. 79 5. La transition énergétique des marchés privés de bâtiment..............................................p. 80
Sommaire
II • Les nouveaux instruments de la transition énergétique...p. 81 A - La transition énergétique dans la ville connectée..........................................................p. 81 1. Le carnet numérique de suivi et d’entretien du logement (CNSEL).............................p. 82 2. Le Building Information Modeling (BIM)......................................................................................p. 82 3. Le bâtiment connecté aux réseaux d’énergie via un compteur intelligent................p. 84 4. La consécration législative de nouveaux modes de mobilité...........................................p. 86
B - Territoires à énergie positive (TEPOS).....................................................................................p. 87 C - La transition énergétique par l’incitation............................................................................p. 89 1. L’incitation en matière de transports..........................................................................................p. 89 2. L’incitation en matière de construction.....................................................................................p. 90
D - Les sanctions du refus de la transition..................................................................................p. 91 1. Obsolescence programmée............................................................................................................p. 91 2. Chauffage................................................................................................................................................p. 91 3. Performance énergétique.................................................................................................................p. 92 4. Certificat d’économie d’énergie....................................................................................................p. 93 5. Distribution d’électricité...................................................................................................................p. 93 6. Déchets d’équipements électriques et électroniques (D3E).............................................p. 95 7. Concessions hydroélectriques........................................................................................................p. 95 8. Activités nucléaires..............................................................................................................................p. 96
Partie 3 Le financement de la transition énergétique
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A - Le fonds national de la transition énergétique et de la croissance verte (FNTE)..........................................................................................................................................p. 101 1. Les territoires à énergie positive (TEPOS)..............................................................................p. 101 2. Les territoires « zéro déchet, zéro gaspillage ».................................................................... p. 101 3. Les villes respirables.........................................................................................................................p. 102 4. Les méthaniseurs...............................................................................................................................p. 102
B - Le fonds de garantie pour la rénovation énergétique..............................................p. 102 C - Le fonds chaleur.................................................................................................................................p. 103
II • Les sociétés de tiers-financement (STF)................................................p. 104 A - L’impact de la loi TECV en matière de tiers-financement.......................................p. 104 1. Extension du champ d’application...........................................................................................p. 104 2. Modalités de mise en œuvre.......................................................................................................p. 105
B - Le tiers-financement, outil limité de simplification du projet de rénovation énergétique..........................................................................................................p. 106 Sommaire
« L’essentiel sur... » Mettre en œuvre la transition énergétique
I • Les différents fonds de financement de la transition énergétique.................................................................................................................................p. 101
Conclusion..............................................................................................................................................p. 109 Postface de Jean-Louis Bal, président du Syndicat des énergies renouvelables...........................................................................................................................................p. 111
« L’essentiel sur... » Mettre en œuvre la transition énergétique
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Sommaire
Préface La loi de transition énergétique pour la croissance verte (TECV) fixe un nouveau cap et un cadre législatif pour guider la mise en œuvre opérationnelle. À l’Agence parisienne du climat, nous saluons le travail réalisé pour cet ouvrage, à un moment important où comprendre est essentiel pour agir. Venant compléter la loi NOTRe, la loi TECV fixe des objectifs de transition énergétique et de réduction des émissions avec une temporalité précise. Si le cadrage des compétences reste complexe, ce guide met en perspective nouveaux dispositifs, schémas et acteurs, explications et décryptage utiles pour s’y retrouver et passer à l’action. Enfin, la reconnaissance du rôle des territoires et de leurs agences est claire dans la loi. À Paris, c’est bien le sens de notre action à l’Agence parisienne du climat qui se trouve conforté dans les textes, avec une mission d’accompagnement opérationnel à la mise en œuvre du plan climat de Paris. Même si beaucoup reste à faire, c’est autant de sujets et de nouveaux éléments qui ponctuent l’action publique et privée. Connaître le cadre réglementaire de son propre domaine de compétences ne suffit plus. Le mettre en perspective, le croiser avec celui des autres acteurs est nécessaire puisque c’est l’ensemble de notre société et de ses modalités de fonctionnement qui se transforme.
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L’ouvrage permet également de se familiariser avec la transition énergétique, de la mettre en perspective pour l’aborder d’une nouvelle façon : permettre le dialogue entre les parties prenantes autour des grands schémas structurants, sécuriser les démarches innovantes dans un cadre contractuel maîtrisé, travailler sur les budgets « carbone » et ouvrir le droit à l’expérimentation. Il faudra encore du temps pour que tous les dispositifs prévus par la loi soient bien compris. Le dialogue et l’échange permettront les progrès nécessaires. Nous y travaillerons. Anne Ged Directrice de l’Agence parisienne du climat
Préface
« L’essentiel sur... » Mettre en œuvre la transition énergétique
Le cadre fixé par la loi sera progressivement complété par d’autres textes et par les décrets d’application, que nous attendons.
Introduction La transition énergétique en action Le 17 août 2015, la loi n° 2015-992 relative à la transition énergétique pour la croissance verte1 (ci-après « loi TECV ») est promulguée dans un contexte de préparation de la COP21, autrement dit dans un élan d’exemplarité législative en matière énergétique. Ce texte vient s’inscrire dans une chronologie de lois animées par les enjeux de développement durable et par une réorganisation des services publics liés à la distribution d’électricité et à l’efficacité énergétique, parmi lesquelles : - les « lois Grenelle » I2 et II3, - la loi relative à la nouvelle organisation du marché de l’électricité (dite « loi NOME »)4, - la « loi BROTTES »5 La loi TECV vient donc contribuer à l’édification d’un nouveau cadre économique, et définit d’emblée la « croissance verte », en posant à l’article L.100-1 du Code de l’énergie qu’il s’agit d’un « mode de développement économique respectueux de l’environnement »
1 L oi n° 2015-992 du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte, JORF n°0189 du 18 août 2015, p 14263. 2
L oi n° 2009-967 du 3 août 2009 de programmation relative à la mise en œuvre du Grenelle de l’environnement, JORF n°0179 du 5 août 2009, p 13031.
3 L oi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l’environnement, JORF n°0160 du 13 juillet 2010, p 12905. 4
L oi n° 2010-1488 du 7 décembre 2010 portant nouvelle organisation du marché de l'électricité, JORF n°0284 du 8 décembre 2010, p 21467.
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L oi n° 2013-312 du 16 avril 2013 visant à préparer la transition vers un système énergétique sobre et portant diverses dispositions sur la tarification de l’eau et sur les éoliennes, JORF n°00809 du 16 avril 2013, p. 6208.
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Article 1 loi TECV.
Introduction
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« L’essentiel sur... » Mettre en œuvre la transition énergétique
Article L.100-1 du Code de l’énergie « La politique énergétique : 1° favorise l’émergence d’une économie compétitive et riche en emplois grâce à la mobilisation de toutes les filières industrielles, notamment celle de la croissance verte qui se définit comme un mode de développement économique respectueux de l’environnement, à la fois sobre et efficace en énergie et en consommation de ressources et de carbone, socialement inclusif, soutenant le potentiel d’innovation et garant de la compétitivité des entreprises ».6
Pour la réalisation d’un tel modèle économique, le législateur ne pouvait qu’adopter une vision d’ensemble des enjeux, des acteurs et des outils. Il s’agit donc d’une loi transversale, qui modifie une trentaine de codes, et touche ainsi des sujets d’une grande variété : la rénovation énergétique des bâtiments, le développement des transports propres, l’amélioration de la qualité de l’air, la lutte contre les gaspillages, les énergies renouvelables, les réseaux d’énergie, etc. La loi TECV est aussi un texte de nature programmatique. Par conséquent, la mise en œuvre d’une grande partie de ses dispositions dépend d’une réglementation adoptée progressivement : cet ouvrage s’attache à présenter l’état d’avancement de la réglementation applicable à ce jour. La réglementation en attente n’est pas l’unique frein au déploiement d’une croissance verte telle que souhaitée par le pouvoir politique. On ne peut que constater une inadéquation entre la volonté de mettre en œuvre la transition énergétique et certains aspects du droit public des affaires.
« L’essentiel sur... » Mettre en œuvre la transition énergétique
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Les volets contractuel et financier offrent des exemples pertinents en la matière : le premier est contraint par les règles de mise en concurrence en vertu desquelles il est encore difficile de voir naître une « préférence verte » ; le second est contraint par la qualification d’aide d’État, qui oblige les pouvoirs publics à la prudence dans l’attribution de financements pour le développement d’énergies renouvelables entre autres. Dans ce contexte, il appartient aux personnes publiques et privées d’anticiper dès à présent la mise en œuvre de ces obligations énergétiques, assorties d’échéances précises et de sanctions, dans le cadre de la gestion et de l’optimisation de leurs activités. Au-delà du caractère contraignant des objectifs fixés, il faut en effet relever les opportunités significatives de développement des services offertes par la loi qui dote également les acteurs d’outils et de possibilités de financement nouveaux. C’est à ces enjeux que seront confrontées dans un avenir proche les personnes morales, de droit public comme de droit privé, dès lors qu’elles seront impliquées dans des projets de rénovation énergétique des bâtiIntroduction
ments, de gestion du transport (que ce soit d’un parc automobile ou dans la dimension planificatrice), d’aménagement, du service public de distribution de l’électricité, ou encore en matière de gestion des déchets. La loi TECV annonce également une évolution manifeste dans le système de financement des projets, évolution qui offrira immanquablement des solutions d’optimisation financière aux acteurs de la transition énergétique. La loi nouvelle recouvre donc une vaste étendue de sujets, en remodelant certaines compétences et en revisitant certains leviers d’actions. De nouveaux instruments voient le jour, adaptés aux enjeux des « villes connectées » (par exemple le carnet numérique de suivi et d’entretien du logement, obligatoire pour toute construction neuve dont le permis de construire est déposé à compter du 1er janvier 2017).7 Si ce texte est partiellement programmatique, il n’en demeure pas moins que la maîtrise des nouveaux enjeux qui y sont abordés doit impérativement être acquise dans l’immédiat en vue notamment d’optimiser voire de renégocier les contrats en cours.
L’étude des aspects pratiques de la transition énergétique, tant pour les opérateurs publics que privés, nécessite donc une lecture complémentaire de ces deux textes de loi à partir d’une analyse des compétences et des objectifs redéfinis dans ce mouvement législatif (Partie 1), nécessaire pour appréhender les leviers d’action de la transition énergétique (Partie 2), et les modalités de son financement (Partie 3).
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Article L.111-10-5 du Code de la construction et de l’habitation ; article 11 loi TECV.
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L oi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République, JORF n°0182 du 8 août 2015, p 13705.
Introduction
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« L’essentiel sur... » Mettre en œuvre la transition énergétique
Dans la redéfinition de certaines compétences, la loi portant nouvelle organisation territoriale de la République (ci-après « loi NOTRe »)8 se conjugue avec la loi TECV pour initier un mouvement de transition énergétique et une nouvelle gouvernance environnementale.
Partie 1
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« L’essentiel sur... » Mettre en œuvre la transition énergétique
Transition énergétique, transition des compétences
Partie 1 : Transition énergétique, transition des compétences
La loi relative à la transition énergétique mobilise tous les échelons locaux en procédant à un renforcement des compétences dévolues aux collectivités et à leurs groupements en matière d’énergie, mais également à une décentralisation significative de la politique énergétique. À cet effet, l’article L.100-2 du Code de l’énergie prévoit désormais que les objectifs généraux liés à la croissance verte sont atteints par l’État qui veille à la mise en place de certaines mesures, et ce « en cohérence avec les collectivités territoriales et leurs groupements et en mobilisant les entreprises, les associations et les citoyens ».9
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Article 1 loi TECV.
Partie 1 : Transition énergétique, transition des compétences
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« L’essentiel sur... » Mettre en œuvre la transition énergétique
Les nouvelles mesures de la transition énergétique pour la croissance verte consistent à : - maîtriser la demande d’énergie et favoriser l’efficacité et la sobriété énergétiques ; - garantir aux personnes les plus démunies l’accès à l’énergie, bien de première nécessité, ainsi qu’aux services énergétiques ; - diversifier les sources d’approvisionnement énergétique, réduire le recours aux énergies fossiles, diversifier de manière équilibrée les sources de production d’énergie et augmenter la part des énergies renouvelables dans la consommation d’énergie finale ; - procéder à un élargissement progressif de la part carbone, assise sur le contenu en carbone fossile, dans les taxes intérieures de consommation sur les énergies, dans la perspective d’une division par quatre des émissions de gaz à effet de serre, cette augmentation étant compensée, à due concurrence, par un allégement de la fiscalité pesant sur d’autres produits, travaux ou revenus ; - participer à la structuration des filières industrielles de la croissance verte ; - assurer l’information de tous et la transparence, notamment sur les coûts et les prix des énergies ainsi que sur l’ensemble de leurs impacts sanitaires, sociaux et environnementaux ; - développer la recherche et favoriser l’innovation dans les domaines de l’énergie et du bâtiment ; - renforcer la formation initiale et continue aux problématiques et aux technologies de l’énergie, notamment par l’apprentissage, en liaison avec les professionnels impliqués dans les actions d’économies d’énergie ; - assurer des moyens de transport et de stockage de l’énergie adaptés aux besoins.
L’ensemble de ces mesures précise et renforce l’activité des personnes publiques en matière d’énergie. Au-delà de la nécessité de clarifier cette nouvelle cartographie des compétences, il faut souligner le caractère contraignant de certains objectifs fixés par la loi dont la méconnaissance aboutira, pour certains, à la mise en œuvre de sanctions. Le renforcement et la consécration de compétences dévolues aux collectivités et à leurs groupements en matière d’énergie, assorties d’obligations et de sanctions spécifiques, impose d’examiner successivement la transition énergétique : de l’État (Chapitre I), de la région (Chapitre II), du département (Chapitre III), des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) (Chapitre IV), des communes (Chapitre V), et enfin des agences (Chapitre VI).
« L’essentiel sur... » Mettre en œuvre la transition énergétique
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Partie 1 : Transition énergétique, transition des compétences
I • La transition énergétique et l’État L’État est l’acteur de l’impulsion politique en matière de transition énergétique, ainsi que le prévoit l’article 2 de la loi sur la transition énergétique. Les objectifs sont fixés à l’échelle nationale et peuvent être répertoriés en quatre catégories : Objectifs
(1) Défini à l’article L.222-9 du Code de l’environnement.
Dans cette perspective, la part de l’État dans la transition énergétique se décline en une série d’enjeux sectoriels.
Partie 1 : Transition énergétique, transition des compétences
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« L’essentiel sur... » Mettre en œuvre la transition énergétique
Enjeux
Réduction de la pollution Réduire les émissions de GES de 40 % entre 1990 et 2030. Diviser par quatre les émissions de GES entre 1990 et 2050. Contribuer à l’atteinte des objectifs de réduction de la pollution atmosphérique prévus par le plan national de réduction des émissions de polluants atmosphériques(1). Réduction de la Réduire la consommation énergétique finale de 50 % consommation d’énergie/ en 2050 par rapport à la référence 2012, en visant un efficacité énergétique objectif intermédiaire de 20 % en 2030. Réduire la consommation énergétique primaire des énergies fossiles de 30 % en 2030 par rapport à l’année de référence 2012, en modulant cet objectif par énergie fossile en fonction du facteur d’émissions de gaz à effet de serre de chacune. Transition du mix Porter la part des énergies renouvelables à 23 % de la énergétique consommation finale brute d’énergie en 2020 et à 32 % de cette consommation en 2030. Réduire la part du nucléaire dans la production d’électricité à 50 % à l’horizon 2025. Parvenir à l'autonomie énergétique dans les départements d'outre-mer à l'horizon 2030, avec, comme objectif intermédiaire, 50 % d'énergies renouvelables à l'horizon 2020. Multiplier par cinq la quantité de chaleur et de froid renouvelables et de récupération livrée par les réseaux de chaleur et de froid à l'horizon 2030. Rénovation thermique Disposer d’un parc immobilier dont l’ensemble des bâtiments est rénové en fonction des normes « bâtiments basse consommation » ou assimilées, à l’horizon 2050 grâce à une politique de rénovation thermique des logements concernant majoritairement les ménages aux revenus modestes.