Le nouveau métier de cadre
dans la fonction publique territoriale
Après la présentation des éléments de contexte, sont proposés et soumis à la réflexion les divers sujets indispensables à la conduite du métier de cadre. Ce document se veut pratique tout en proposant des réflexions adaptées au contexte particulier des collectivités territoriales et des établissements publics.
Après avoir dirigé une école de formation d'adultes au sein d'un mouvement de jeunesse et d'éducation populaire, Jean-Paul Beucher a dirigé les services de diverses collectivités et établissements publics. Il est actuellement directeur général des services d'une collectivité d'environ 20 000 habitants. Intervenant en formation, il est également correcteur et membre de jury d'épreuves de concours de rédacteur et d'attaché, en qualité de directeur territorial.
Le nouveau métier de cadre dans la fonction publique territoriale
LES ESSENTIELS
J-P. Beucher
LES ESSENTIELS
Le nouveau métier de cadre dans la fonction publique territoriale
Cet ouvrage a pour objet d'aider les cadres à saisir tous les aspects de leur situation professionnelle et de leur donner des outils pour mieux vivre et mieux faire vivre leur position d'encadrant.
Jean-Paul Beucher
www.territorial-editions.fr ISSN : 2553-5803 – ISBN : 978-2-8186-1443-3
Le nouveau métier de cadre dans la fonction publique territoriale
LES ESSENTIELS Jean-Paul Beucher
Directeur général des services et formateur en management
CS 40215 - 38516 Voiron Cedex Tél. : 04 76 65 87 17 - Fax : 04 76 05 01 63 Retrouvez tous nos ouvrages sur http://www.territorial-editions.fr
Référence BK 325 Juillet 2018
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© Territorial, Voiron ISBN : 978-2-8186-1443-3 ISBN version numérique : 978-2-8186-1444-0 Imprimé par Reprotechnic, à Bourgoin Jallieu (38) - Août 2018 Dépôt légal à parution
Sommaire Introduction. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.7
Partie 1 Quelques éléments de contexte Chapitre I Changement institutionnel et politique. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.11 Chapitre II Changement sociétal et culturel. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.14 Chapitre III De la gestion du personnel au management des ressources humaines. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.16
Partie 2 La nouvelle donne du cadre territorial Chapitre I Qu’en est-il de cette notion de cadre dans la fonction publique territoriale ? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.23 Chapitre II Du cadre au manager. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.27 Chapitre III Ces cadres un peu particuliers que sont les emplois fonctionnels. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.29
Sommaire
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Chapitre IV La collectivité territoriale : une organisation classique et particulière. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.18
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Chapitre IV La relation à l’élu : que d’inutiles incompréhensions partagées. . p.33 Chapitre V Une réflexion essentielle : le rapport à l’autorité. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.36
Partie 3 Les conditions de sa réussite Chapitre I Quelques valeurs et qualités de savoir-être. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.43 A - La clarté. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.44 B - Le courage et la cohérence . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.44 C - La considération . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.45 D - La présence. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.46 E - La patience . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.46 F - L’adaptabilité . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.47
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G - La distance . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.47
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Chapitre II De la méthode. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.49 A - Des objectifs, du sens, des choix. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.49 B - Contrôler, déléguer, faire confiance . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.52 C - La gestion du temps . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.54 D - La conduite du changement. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.55 E - La conduite de réunion. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.58 F - La circulation de l’information. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.59 G - Le fonctionnement des groupes. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.61
Chapitre III Quelques autres savoirs à détenir. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.63
Sommaire
Partie 4 Les conditions de sa qualité de vie En guise de « non-conclusion ». . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.69 A - Les effets de mode . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.69 B - La curiosité face à l’avenir . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.70 C - Quelques qualités à cultiver . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.71 D - Le rapport aux élus, à la démocratie et à la République . . . . . . . . . . p.71
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Bibliographie par thèmes traités. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.73
Sommaire
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Introduction
Ceci amène à dire que ces notions de « cadre », « manager », « management » demeurent, quoi qu’on en dise, encore floues dans la fonction publique territoriale. Il en est question abondamment comme si cela allait de soi : « manager de pôle », « directeur », « chef d’équipe », « management par la confiance, par le bonheur », manager selon la philosophie de Confucius… À quand le management par les plantes ? Autant de vocables de référence qui me semblent souvent éloignés des esprits des personnes qui sont chargées d’encadrer, de diriger. J’ai donc souhaité, par cet ouvrage, contribuer, à ma mesure, à clarifier ces états de « cadre », de « manager », à tenter de parler en termes simples d’une situation quelque peu complexe et parfois compliquée qui se développe dans un contexte précis et inoubliable qu’est celui de la République et de la démocratie et des articles 6 et 15 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen. Je vais tenter d’expliquer ce qu’est, selon moi, cette nouvelle fonction, ce nouveau métier, qui dépasse la notion de « grade » et d’« emploi », auquel tant de titulaires ne sont pas préparés, avec parfois des conséquences dommageables pour eux-mêmes et leurs équipes, et cela, malgré leur volonté de bien faire. Réussir un concours pour obtenir un grade ne prépare pas à ce métier. Nous sommes préparés à des connaissances techniques, informatiques, d’urbanisme, sportives, etc. et le lendemain du concours, il nous est demandé d’effectuer l’acte d’encadrement qui suppose d’autres réflexions, d’autres savoirs. À ce titre, il me semble important
Introduction
Le nouveau métier de cadre dans la fonction publique territoriale
La fonction publique territoriale compte aujourd’hui 1,8 million d’agents dont 80 % sont des fonctionnaires. Parmi ce 1,8 million, 75,5 % sont des agents de catégorie C, 14,7 % de catégorie B et 9,8 % de catégorie A. Parmi ces derniers, de très nombreux agents exercent le métier de cadre sans que l’on puisse en donner le nombre exact. Le statut de la fonction publique territoriale ne parle pas de métier. Le Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT) a mis en place un référentiel métier qui a conduit à établir des fiches de poste dont se servent les collectivités et les centres de gestion (CDG) tant dans les déclarations de candidatures que dans les entretiens professionnels. Pour autant, cette appellation « cadre » n’a pas de reconnaissance statutaire. Le statut définit le grade ainsi que l’emploi. Chacun est titulaire d’un grade qui lui permet d’occuper des emplois variés à condition, bien entendu, que la définition du grade soit respectée. Chacun peut être appelé à devenir cadre, au sens encadrant du terme, quelle que soit la catégorie à laquelle il appartient : A +, A, B ou C. La détention d’un grade n’entraîne pas automatiquement de responsabilités d’encadrement. Aussi, être cadre ou devenir cadre ne va pas de soi dans la fonction publique territoriale. Or, à peine cette notion de cadre introduite, celle-ci a été doublée par celle de manager, plus moderne, plus « tendance », plus égale à la situation du privé comme s’il fallait se comparer. À la différence près que ces notions, dans le privé, correspondent à des situations décrites assez précisément par les conventions collectives et autres éléments de reconnaissance.
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de bâtir des cursus cohérents de formation à l’encadrement, ceux-ci devant être suivis obligatoirement dès la première prise de poste d’encadrant. Je souhaite donc apporter ma pierre à un édifice qui n’est jamais achevé en précisant quelques éléments au préalable. Être cadre, manager, faire du management ne sont pas une science exacte. Cela suppose de connaître des outils, des techniques mais il n’y a aucune certitude d’aboutir à chaque fois. Pousser le bouton d’un ordinateur déclenche son fonctionnement.Travailler avec des femmes et des hommes ne relève bien entendu pas de la même facilité. Les boutons sont multiples, jamais semblables et ne déclenchent pas forcément les mêmes effets. Ce qui vaut un jour ne vaut pas obligatoirement un mois plus tard et ce qui vaut pour l’un ne vaut pas automatiquement pour l’autre. Aussi, le droit à l’erreur doit pouvoir exister. Les aptitudes au « savoir-être » sont déterminantes, la connaissance de la réalité des métiers et la proximité avec les agents sont des points aussi essentiels que les techniques. Un cadre, un manager n’a pas de baguette magique et c’est ce qui fait ce métier si passionnant.
Le nouveau métier de cadre dans la fonction publique territoriale
Pour clore cette introduction, je terminerai par la recommandation de lecture de l’article de Madame C. Miel dans la Gazette des Communes du 27 janvier 2017 qui répondait à la question « Comment devenir un bon manager ? » : « Professionnaliser son management, c’est prendre conscience de son style. Les formations techniques ne donnent pas nécessairement les résultats escomptés car les encadrants doivent avant tout réfléchir à leur posture plutôt qu’apprendre et reproduire des outils. Cette posture doit combiner bon sens, intelligence des hommes et des situations, et courage. En prenant en compte évidemment la doctrine de l’entreprise ou de la collectivité. Tout manager est finalement autodidacte. »
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Cet ouvrage est là pour enseigner à « avoir plaisir à manager son équipe », tel l’intitulé de la journée de formation organisée par l’institut régional d’administration de Lille le 15 décembre 2017, ouverte – belle initiative – aux trois fonctions publiques. Cet ouvrage, enfin, aidera à développer une manière de concevoir « l’art de la direction » conformément à des valeurs humanistes au sens où l’humanisme est, comme le précise Christophe Bouriau, « une théorie de la grandeur et de la dignité de l’homme qui tire de cette dignité humaine des conséquences éthiques et juridiques » et pour tenter de faire percevoir que chaque élément développé ne se comprend que complété par tous les autres, tellement ils sont interdépendants.
Introduction
Partie 1
Le nouveau métier de cadre dans la fonction publique territoriale
Partie 1 Quelques éléments de contexte
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Chapitre I Changement institutionnel et politique
Ces années 80 bouleversent le paysage institutionnel. Le maire, mineur agissant mais contrôlé de façon permanente par le préfet, devient enfin majeur et libre de ses initiatives, pour peu qu’il respecte la légalité. Après avoir été un élu encadré par la république jacobine, le maire devient un acteur bâtisseur. Le maire, accompagné du président du conseil général, rejoint par le président du conseil régional, fait la France telle qu’elle est à ce jour. On bâtit partout, il faut accompagner l’évolution des villes, la désertification rurale et les besoins nouveaux. Les équipements sortent de terre, de nombreux services utiles aux entreprises et aux familles naissent. Les effectifs des agents de la fonction publique territoriale passent entre les années 80 et aujourd’hui d’un à deux millions. Il n’est plus rare de constater qu’une collectivité territoriale peut devenir le premier employeur d’un territoire. Les collectivités territoriales deviennent des acteurs économiques majeurs en représentant environ 70 % des investissements publics. On peut, sans se tromper, affirmer que la fin de la tutelle a contribué à bâtir la France telle qu’elle est à ce jour avec, quoiqu’en disent les pessimistes, un niveau d’équipements et de services tout à fait impressionnant et une fonction publique globalement efficace et au statut rassurant. Les élus cependant veulent, tout en garantissant des droits importants, se donner des marges de manœuvre et de liberté. Ainsi sépare-t-on le grade de l’emploi. Le grade sécurise l’agent et le citoyen. En effet, nous ne pouvons oublier que cette sécurisation permise par le grade a d’abord et avant tout été faite pour que le citoyen soit assuré que la fonction publique allait appliquer en tous lieux la loi, le protégeant ainsi de toute considération politicienne. L’emploi donne de la liberté à l’élu.
Partie 1
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Le premier élément, à mon avis important, ce sont les élections municipales de mars 1977. Elles consacrent par le nombre de communes gagnées par la gauche le fait que les collectivités territoriales deviennent un enjeu politique. Elles marquent le début de la forte politisation de l’échelon local. Elles consacrent l’arrivée de nombreux membres de l’Éducation nationale ou du secteur associatif ou syndical aux commandes avec la volonté de « changer la ville ». Mais pour changer la ville, il va falloir des organisations adaptées. Ces élus vont vouloir à la fois garantir le statut de la fonction publique et pouvoir agir. François Mitterrand devient ensuite président de la République et fait voter les lois dites de décentralisation et le statut de la fonction publique. Il s’agit d’une volonté d’agir, de se « détutéliser » de l’État, tout en garantissant aux salariés de la fonction publique des droits importants.
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Les élus se dotent de collaborateurs de cabinet, lesquels confirment la politisation de l’échelon local. Le secrétaire général inamovible au profil juridique garant de la légalité des actes devient un emploi fonctionnel et se dénomme directeur général des services, confirmant sa position de cadre supérieur… mais à la libre disposition du maire. Les exécutifs locaux affirment leur pouvoir. C’est à ce moment que le soi-disant couple maire/DGS cesse d’exister. Le secrétaire général élevé au rang de directeur général des services devient un salarié comme les autres que le maire, comme tous les autres agents, a le droit de choisir avec une petite saveur de pouvoir supplémentaire qu’est la décharge de fonction sous deux ou six mois. Le directeur général des services devient un cadre supérieur mais à la libre disposition de l’exécutif local. Aussi passe-t-on de manière imperceptible d’une logique de gestion administrative à une logique de gestion managériale. Il n’est pas rare d’entendre alors que les collectivités territoriales sont des entreprises comme les autres.
Le nouveau métier de cadre dans la fonction publique territoriale
On parle « d’usagers » voire de « clients » du service public, et non plus de « citoyens ». La circulaire Rocard du 23 février 1989 (NOR : PRMX8910096C) est révélatrice à cet égard de la volonté d’une nouvelle fonction publique. On discute de plus en plus le statut, boussole pour certains face aux alternances politiques ou empêchant de mener une politique managériale dynamique (voir La lettre du cadre territorial de mars 2017). On se demande même à quoi sert le statut (voir La Gazette des communes du 23 mai 2016) en oubliant qu’il n’a nullement empêché l’évolution de la qualité des services publics et que les cadres supérieurs fonctionnaires ne sont pas les premiers responsables des « défauts de fonctionnement » de certaines collectivités territoriales qui, par trop de modifications incessantes des organigrammes, perturbent le fonctionnement des organisations.
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L’article relatif à la fonction publique signé J. Lenoir paru dans La lettre du cadre territorial en mai 2016 invite, et j’y souscris, à la mesure.
Les équipes élues depuis 2001, annonciatrices d’une nouvelle génération, marquent le début des décharges de fonction des directeurs généraux de services. Elles sont attachées à réussir leurs programmes, comme toutes les équipes précédentes, mais avec la conscience, plus aiguë que précédemment, que l’organisation administrative dont elles héritent doit correspondre à la liberté donnée au statut qu’est le choix de l’emploi en omettant quelque peu l’existence du grade. Peut-on d’ailleurs leur reprocher de vouloir appliquer les termes de l’article 72 de la Constitution précisant leur droit à leur libre administration de leurs collectivités territoriales ? Il me semble à ce propos nécessaire de ne pas oublier que le statut n’est jamais qu’une grande convention collective nationale qui protège les emplois des emportements après des victoires politiques. Mais quel maire, quel président peut dire qu’il n’est pas libre de recruter ? Quel maire, quel président peut dire qu’il n’est pas libre de son régime indemnitaire, des avantages qu’il octroie, des avancements de grade qu’il accepte ou non ? Je ne vois pour ma part que quelques améliorations substantielles à apporter et qui assurément viendront.
Partie 1