La loi MAPAM décodée : une réforme… de la réforme

La loi MAPAM décodée : une réforme... de la réforme À l'heure où la simplification de notre « mille-feuille » territorial est plus que jamais à l'ordre du jour, puisque désormais officiellement annoncée parmi les prochaines mesures du nouveau gouvernement, il est grand temps de se pencher sur le premier volet de l'acte III de la décentralisation que constitue la loi de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles, dite loi MAPAM.

Pour autant, malgré de réelles avancées, il est permis de douter que simplification et clarification de notre organisation territoriale soient au rendez-vous, alors que le temps presse : dans le contexte local, national et international qui est désormais le nôtre, il faut poursuivre l'évolution pour répondre aux nouveaux défis des collectivités locales, induits notamment par l'inexorable montée en puissance des intercommunalités et le redécoupage annoncé des régions, auxquels communes et départements devront s'adapter.

Avocat associé au cabinet ITINÉRAIRES Droit Public, dont il est cofondateur, titulaire d'un DEA de droit public et d'un DESS de droit des collectivités territoriales, Pierre-Stéphane Rey est chargé d'enseignement à l'université Jean-Moulin Lyon III. Spécialiste de droit de la coopération intercommunale, il dispose d'une expérience de 20 ans au service des collectivités territoriales et des structures de coopération intercommunale. Il dirige le pôle « Intercommunalité et Institutions locales » du cabinet.

Avocat au sein du cabinet ITINÉRAIRES Droit Public, titulaire d'un master II professionnel en droit et ingénierie fiscale de l'université Jean-Moulin Lyon III et d'un master II professionnel en droit de l'action économique des collectivités territoriales de l'université Mendès-France Grenoble II, Simon Rey est chargé d'enseignement à l'université Jean-Moulin Lyon III. Il traite exclusivement de problématiques de droit public des affaires, principalement de droit de l'intercommunalité, de la coopération locale et des institutions.

Diplômé de l'Institut d'études politiques de Lyon, affaires publiques - affaires juridiques, et titulaire d'un master II droit public des affaires de l'université Jean-Moulin Lyon III, Nelson Correia est juriste de droit public.

d’EXPERTS

La loi MAPAM décodée : une réforme... de la réforme

Présentée comme un exercice de clarification du paysage institutionnel local, cette réforme a pour objectif de mettre en œuvre une conception de la décentralisation plus adaptée à la réalité et à la diversité des territoires. Ainsi a-t-il été décidé, s'agissant de l'affirmation des métropoles, de la création de nouvelles entités, aux caractéristiques juridiques différentes selon les territoires. La métropole de Lyon, nouvelle collectivité à statut particulier, en est la parfaite illustration.

La loi MAPAM décodée : une réforme... de la réforme

d’EXPERTS Pierre-Stéphane Rey Simon Rey avec la collaboration de Nelson Correia

[Dessin Une : Patrick Lestienne] www.territorial.fr ISBN : 978-2-8186-0721-3

La loi MAPAM décodée : une réforme... de la réforme Pierre-Stéphane Rey Avocat associé, cabinet ITINÉRAIRES Droit Public Simon Rey Avocat, cabinet ITINÉRAIRES Droit Public avec la collaboration de Nelson Correia

Groupe Territorial CS 40215 - 38516 Voiron Cedex Tél. : 04 76 65 87 17 - Fax : 04 76 05 01 63 Retrouvez tous nos ouvrages sur http://librairie.territorial.fr

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Référence DE 773 Avril 2014

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© Groupe Territorial, Voiron ISBN : 978-2-8186-0721-3 ISBN version numérique : 978-2-8186-0722-0 Imprimé par Les Deux-Ponts, à Bresson (38) - Mai 2014 Dépôt légal à parution

Sommaire Avant-propos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.7 Introduction : Modernisation de l’action publique territoriale et affirmation des métropoles. . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.9 A - Acte III de la décentralisation, une réforme de la réforme… . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.9 B - … Pour un nouveau souffle de l’action publique territoriale ? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.10

Partie 1 Clarification des compétences et coordination des acteurs Chapitre I Un enchevêtrement confirmé mais coordonné des compétences

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.17

A - Le rétablissement de la clause générale de compétence. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.18 1. Le principe d’une clause générale de compétence . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

2. La suppression controversée de la clause générale de compétence

p.18

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.19

3. La remise en cause de la suppression de la clause générale de compétences . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.20

B - Vers une coordination de l’exercice des compétences. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.21 1. Une mise en œuvre étendue de la notion de collectivité « chef de file » . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.21

2. La conférence territoriale de l’action publique : une instance de dialogue au niveau local. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.23

3. La convention territoriale d’exercice concerté : un outil d’organisation. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.26

Chapitre II Les outils d’une coopération renforcée. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.33 A - Les schémas régionaux de l’intermodalité . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.33 1. Les objectifs et le contenu du schéma. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.34

2. La procédure d’élaboration du schéma. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.35

3. Sur la portée juridique du schéma . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.38

B - Les délégations conventionnelles de compétences étatiques . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.38 1. Le champ des compétences « délégables » . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.38

2. Les modalités de la délégation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.39

1. Le principe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.40

2. La conséquence : le support de la charge financière en cas de condamnation. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.40

Partie 2 Affirmation du fait métropolitain Chapitre I Le régime juridique des métropoles « EPCI à fiscalité propre »

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.47

A - La restructuration de l’outil métropolitain de droit commun . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.47 1. Les modalités de création renouvelées de la métropole . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.48

2. Les compétences de la métropole. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.50

3. Le régime juridique des transferts de compétences et les effets juridiques induits. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.58

4. La gouvernance et le fonctionnement de la métropole. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.67

5. Les modalités financières et comptables de fonctionnement . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.69

Sommaire

La loi MAPAM décodée : une réforme... de la réforme

C - La décentralisation de la gestion des fonds européens. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.40

3

B - L’application pour certaines métropoles de règles spécifiques dérogatoires au régime de droit commun. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.70 1. Les dispositions spécifiques applicables aux métropoles de Lille, Strasbourg et Nice Côte d’Azur. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.71

2. La métropole du Grand Paris (institution, compétences, régime juridique, gouvernance et modalités financières) . . . . .

p.72

3. La métropole d’Aix-Marseille Provence (institution, compétences, régime juridique, gouvernance et modalités financières). .

p.90

Chapitre II Le régime juridique des métropoles « collectivité à statut particulier ». . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.96 A - L’institution de la métropole. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.97 1. Les modalités de création et le périmètre. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.97

2. Les modalités d’évolution. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.97

B - Les compétences de la métropole . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.97 1. Les compétences exercées en lieu et place des communes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.97

2. Les compétences exercées en lieu et place du département. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.100 3. Les compétences exercées en lieu et place de la région. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.100 4. Les compétences exercées au nom et pour le compte de la région. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.101 5. Les compétences exercées au nom et pour le compte de l’État. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.101 6. Le transfert par l’État de grands équipements et infrastructures . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.102 7. La délégation aux communes de la gestion de compétences exercées en lieu et place de celles-ci. . . . . . . . . . . . . . . . . . p.102 8. L’association de plein droit de la métropole . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.103

C - Le régime juridique des transferts de compétences et les effets juridiques induits. . . . . . . . . . . . p.103 1. Les modalités patrimoniales du transfert . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.103 2. Le transfert des personnels et des services administratifs . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.104 3. Les instances paritaires de la métropole de Lyon . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.107 4. Le principe de continuité juridique des relations contractuelles. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.107 5. La création et la gestion territorialisée de service et d’équipement . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.107 6. Les interférences de périmètre avec une structure syndicale, le pôle métropolitain du G4, et tout établissement public. . p.108

D - La gouvernance de la métropole de Lyon. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.110 1. Le conseil de la métropole . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.110 2. L’organe exécutif de la métropole. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.112 3. Les conférences territoriales des maires. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.115 4. La conférence métropolitaine. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.115

E - Les modalités financières et comptables de fonctionnement. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.116 1. Les recettes fiscales et redevances . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.116 2. Les concours financiers de l’État. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.116 3. La péréquation des ressources fiscales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.117

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4. Les transferts de charges et produits entre le département et la métropole. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.117

4

Partie 3 Le souhait d’une intercommunalité renforcée Chapitre I L’achèvement de la carte intercommunale en Île-de-France. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.123 A - La rationalisation des EPCI à fiscalité propre de la grande couronne francilienne situés dans l’unité urbaine de Paris. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.123 B - Le schéma régional de coopération intercommunale de la grande couronne francilienne. . . . p.125 1. La commission régionale de la coopération intercommunale. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.125 2. L’élaboration du schéma. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.125 3. La mise en œuvre du schéma . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.130

Sommaire

Chapitre II Une intégration urbaine approfondie. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.138 A - L’extension de la compétence transport

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.138

1. Les autorités organisatrices des transports urbains chargés de l’organisation de la mobilité . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.138 2. La dépénalisation des infractions au stationnement payant sur voirie. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.139

B - L’institution d’une nouvelle compétence obligatoire : la gestion des milieux aquatiques et la prévention des inondations . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.142 1. Une nouvelle compétence communale transférée de plein droit aux EPCI à fiscalité propre . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.142 2. Les moyens d’exercice de cette nouvelle compétence

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.144

C - Le renforcement du rôle des établissements publics territoriaux de bassin et des établissements publics d’aménagement et de gestion de l’eau. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.147 1. L’objet de ces établissements publics. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.147 2. Une procédure de création impulsée par le préfet coordonnateur de bassin

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.148

3. Les compétences de ces établissements publics . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.149

D - Une rénovation d’importance disparate des communautés . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.150 1. Un abaissement de seuil de création expérimental pour les communautés d’agglomération . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.150 2. Une intégration renforcée des communautés de communes. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.151 3. L’évolution du statut de la communauté urbaine. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.151

E - La refonte de l’exercice de certains pouvoirs de police spéciale. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.158 1. L’extension des pouvoirs de police spéciale du maire au détriment de son pouvoir de police générale. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.159 2. Deux nouveaux transferts automatiques de pouvoirs de police spéciale. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.160

F - L’assouplissement du régime des pôles métropolitains. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.164 1. L’objet du pôle métropolitain . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.164 2. Les modalités de création assouplies du pôle métropolitain. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.164 3. Le régime juridique du pôle métropolitain . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.164

G - L’institution d’un nouvel outil : le pôle d’équilibre territorial et rural. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.165 1. L’objet du pôle d’équilibre territorial et rural . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.165 2. La procédure de création d’un pôle d’équilibre territorial et rural . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.166 3. Le régime juridique des pôles d’équilibre territoriaux et ruraux . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.167

Chapitre III Des modalités d’intégration précisées et davantage securisées. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.170 A - La création d’un coefficient de mutualisation des services . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.170 B - La sécurisation juridique du dispositif des services communs. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.171 1. Bref rappel du régime antérieur des services communs . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.171

C - La consécration d’un principe de maintien des droits acquis pour tout personnel concerné par un changement d’employeur. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.175 D - Les modalités de transfert et de délégation de compétences étatiques. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.176 1. La compensation des transferts de compétences. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.176 2. Les dispositions relatives aux agents de l’État . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.176

Sommaire

La loi MAPAM décodée : une réforme... de la réforme

2. Le nouveau dispositif des services communs. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.172

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Avant-propos

La loi MAPAM décodée : une réforme... de la réforme

Le premier volet du vaste chantier initié par le Chef de l’État en octobre 2012, évoquant la nouvelle étape de la décentralisation dans son discours de clôture des états généraux de la démocratie territoriale tenus au Sénat, a donc été promulgué le 27 janvier dernier, après de laborieux débats parlementaires.

Texte dense au global, et ambitieux pour certaines de ses dispositions, la loi Mapam marque-t-elle véritablement une nouvelle étape de la décentralisation ou vise-t-elle d’abord et avant tout, à modifier la précédente loi de réforme des collectivités territoriales de décembre 2010 ? Il est, à l’évidence, permis de se poser la question.

La densité de ce nouveau texte n’aura échappé à personne, plus de 80 pages de journal officiel et près de 95 articles… mais, il est un fait qu’au sein de ce vaste ensemble, la mesure phare dudit texte, s’il fallait en déterminer une seule, reste sans conteste la création de la métropole de Lyon, collectivité à statut à particulier, au sens de l’article 72 de la constitution qui va substituer, à compter du 1er janvier 2015, et la communauté urbaine de Lyon et, sur les limites territoriales de celle-ci, le département du Rhône.

Non seulement la métropole de Lyon devient la première collectivité à succéder à un établissement public de coopération intercommunale, mais, plus encore, elle constituera la seule portion du territoire hexagonal sur laquelle un élément de notre millefeuille territorial aura disparu, en l’occurrence, une partie du département du Rhône.

En ces périodes de rationalisation drastique des moyens à disposition des personnes publiques locales, on ne pourra que saluer une telle évolution institutionnelle, au demeurant conforme à certains des travaux du Comité pour la réforme des collectivités locales de mars 2009… qui n’avaient pas été suivis d’effet par la loi de réforme des collectivités territoriales, s’agissant du statut des métropoles.

De ce point de vue-là, le nouveau texte marque une étape décisive du droit des collectivités locales et du mouvement de décentralisation, mais, il doit aussi être constaté, qu’à l’inverse, certaines dispositions posées, notamment celles relevant de la douloureuse question de la clarification des compétences des collectivités territoriales et de la coordination des acteurs locaux (rétablissement de la clause de compétence générale, collectivités chefs de file…) ne peuvent que nous laisser un peu sur notre faim, la question du « qui fait quoi ? » ne nous paraissant pas réglée…

Avant-propos

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Introduction Modernisation de l’action publique territoriale et affirmation des métropoles

La promulgation, le 27 janvier 2014, de la loi n° 2014-58 de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles, ici présentée, marque l’aboutissement d’une réflexion tournée vers le renforcement d’une action publique locale adaptée à la réalité des territoires.

Dans un contexte de modification sensible du paysage intercommunal, notamment sous l’empire de la loi n° 2010‑1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales, et alors que les nouvelles modalités d’élection des conseillers municipaux, des conseillers communautaires et des conseillers départementaux ont été promulguées par la loi n° 2013-403 du 13 mai 2013, dite loi Vals, laquelle loi a (enfin) fixé les nouvelles modalités d’élection des conseillers communautaires mises en œuvre par le scrutin des 23 et 30 mars dernier, la volonté d’instaurer un nouveau partenariat entre l’État et les collectivités territoriales s’est traduit par une nouvelle réforme de la décentralisation.

En effet, à la suite de l’élection présidentielle du 6 mai 2012, le nouveau gouvernement a relancé le chantier de la « modernisation de l’action publique » (MAP) dans un cadre rénové tentant d’allier cohésion sociale et performance dans le respect des engagements budgétaires.

Cette réflexion s’était, par ailleurs, engagée dès 2008 avec l’instauration par le Sénat d’une mission temporaire sur l’organisation et l’évolution des collectivités territoriales, chargée de formuler des propositions sur la réorganisation territoriale de la République.

Présentée dans la lignée des précédentes lois portant sur les collectivités territoriales, la discussion sur l’opportunité d’un nouvel acte a été poursuivie à l‘occasion des états généraux de la démocratie territoriale visés dans l’avant-propos, l’objectif étant d’entamer une large réflexion sur l’organisation décentralisée de la République et la démocratie locale.

Évoquant la nouvelle étape de la décentralisation dans son discours de clôture des états généraux, le 5 octobre 2012, le président de la République a annoncé un projet de loi sur l’organisation territoriale de la République décentralisée, reposant sur quatre principes essentiels reflétant la volonté politique de répondre aux attentes soulevées par les élus : la clarté, la confiance, la cohérence et la démocratie locale.

Cet acte III de la décentralisation, dénommé ainsi a finalement pris la forme de trois projets de loi distincts, adoptés en Conseil des ministres le 10 avril 2013 ; le projet de loi de modernisation de l’action publique et d’affirmation des métropoles, objet de la présente analyse, le projet de loi de mobilisation des régions pour la croissance et l’emploi et de promotion de l’égalité des territoires, et le projet de loi de développement des solidarités territoriales et de la démocratie locale… trois textes qui n’en feront certainement plus que deux au final. À moins que la nomination de l’ancien ministre de l’Intérieur à Matignon, le 1er avril dernier, ne vienne de nouveau, modifier l’édifice initialement projeté… ce qui est probable.

Le premier de ces textes, le projet de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles, vise à clarifier les responsabilités et les interventions de l’État et des collectivités, ainsi que les relations des collectivités entre elles, pour une plus grande efficacité de l’action publique au service de la population.

Dans ce contexte, ce projet de loi a fait, comme c’est désormais la règle, l’objet d’un premier examen par le Sénat qui a adopté le texte le 6 juin 2013, mais à l’issue de débats nourris, le texte a été très sensiblement modifié par bon nombre d’amendements. Il a notamment résulté de ces premiers travaux parlementaires une forte réserve, voire une réelle réticence, des sénateurs, face à un éventuel affaiblissement du principe de libre administration des collectivités territoriales.

Introduction

La loi MAPAM décodée : une réforme... de la réforme

A - Acte III de la décentralisation, une réforme de la réforme…

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À son tour, l’Assemblée nationale s’est prononcée en première lecture le 23 juillet 2013, modifiant très substantiellement le texte voté par le Sénat, nouvelle version du texte visant d’abord et avant tout à asseoir des intercommunalités urbaines fortes.

Le Sénat n’a pas manqué de reprendre, en le complétant, les dispositions initialement votées par lui en première lecture, et c’est à une toute petite majorité – 156 voix pour, 147 contre – qu’il a adopté, le 7 octobre 2013, en deuxième lecture, le projet de loi de modernisation de l’action publique territoriale et de d’affirmation des métropoles. Cette seconde lecture a vu un rapprochement entre les positions des deux chambres sur le principe de la création de la métropole du Grand Paris, entériné par les sénateurs, même si d’importantes divergences ont subsisté par la suite.

L’Assemblée nationale, le 12 décembre 2013, a, à son tour, approuvé en seconde lecture un texte relativement proche de la version votée en première lecture, de sorte qu’il est permis de considérer que chacune des deux Chambres est, plus ou moins, restée campée sur ses positions initiales, particulièrement sur les modalités de l’organisation d’un dialogue entre les collectivités territoriales elles-mêmes et avec l’État.

À l’issue des travaux de la commission mixte paritaire, et du fait d’un accord, en définitive, plus rapidement trouvé qu’escompté, il est résulté un texte (de compromis, comme souvent en cette matière) le 17 décembre 2013, définitivement adopté par l’Assemblée nationale le 19 décembre 2013.

Enfin, la saisine du Conseil Constitutionnel, par plus de soixante députés, a donné lieu à une décision en date du 23 janvier 2014, par laquelle les Sages ont validé la loi et l’ont jugé conforme à la Constitution. Seule une réserve de constitutionnalité a été formulée tenant au cumul des fonctions de maire et de président de la métropole de Lyon.

Ainsi, a-t-il été précisé par les sages que le législateur ne pouvait, sans méconnaître le principe d’égalité devant la loi, autoriser le cumul des fonctions de président du conseil de la métropole et de maire, de façon pérenne en l’absence de toute différence de situation pouvant justifier une différence de traitement au regard de l’objectif poursuivi par les règles d’interdiction de cumul de fonction exécutive locale fixée par la loi. Cette réserve sera applicable à compter du prochain renouvellement général des conseils municipaux suivant la création de la métropole de Lyon, soit à compter de 2020.

La loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles présente trois axes majeurs que sont la clarification des compétences des collectivités territoriales et la coordination des différents acteurs – volet collectivités territoriales –, l’affirmation du fait métropolitain afin d’accroître les potentialités des plus grandes agglomérations – volet institutionnel concernant la métropole –, et le renforcement de la coopération intercommunale – volet Intercommunalité.

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B - … Pour un nouveau souffle de l’action publique territoriale ?

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Plus de trente ans après le lancement d’un processus de décentralisation, les collectivités territoriales assurent tout à la fois des missions de proximité mais aussi de stratégie de développement.Toutefois, au-delà de leurs compétences propres, il doit être relevé que la complexité des relations entre les différents acteurs, complexité croissante, ne peut plus se satisfaire d’un éparpillement des initiatives locales, sans mise en cohérence entre elles.

En effet, depuis l’amorce du mouvement de décentralisation, les collectivités territoriales ont bénéficié de la part de l’État de transferts de compétences très significatifs ; aux premières grandes lois de transfert de la première moitié des années 80 et à celles du milieu des années 2000 (loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales), s’ajoutent les nombreuses lois plus sectorielles, qui ont, elles aussi, visé à accroître très sensiblement les compétences aujourd’hui assumées par les collectivités.

Au-delà de l’aspect quantitatif des compétences exercées, la difficulté principale réside dans la complexité de leur répartition, entre les collectivités elles-mêmes et entre celles-ci et l’État.

Ainsi, le texte de loi, à l’origine, se présente d’abord et avant tout, selon les termes même de l’étude d’impact du projet de loi, comme un exercice d’approfondissement et de clarification de notre paysage institutionnel local, et ce, afin de faire correspondre une conception de la décentralisation adaptée à la diversité des territoires actuels.

Introduction

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En effet, au lieu de procéder à une répartition mécanique des compétences par le haut, l’objectif du gouvernement a été de prendre en compte la réalité des territoires qui n’est pas la même partout.

C’est cette prise en compte d’une réalité différenciée qui a également incité le législateur, s’agissant de l’affirmation des métropoles, à créer des outils distincts selon les territoires ; on pense évidemment aux métropoles de Paris, d’Aix Marseille et plus encore celle de Lyon, qui se caractérise par une nature juridique différente puisque devenant quant à elle, une collectivité à statut particulier, se substituant tant à l’actuelle communauté urbaine et sur les limites de celle-ci, qu’au département du Rhône.

L’approfondissement de la décentralisation, voulu par la présente loi, ne correspond plus au transfert de compétences de l’État vers les collectivités territoriales - d’ailleurs que pourrait-il encore transférer – l’esprit de ce nouveau texte est surtout d’accompagner une meilleure compréhension des enjeux et une meilleure articulation des objectifs et des moyens des acteurs publics. Tel est d’ailleurs, en ce sens, l’objectif assigné aux conférences territoriales de l’action publique.

En effet, une articulation plus efficace des compétences doit passer vraisemblablement par des modalités d’organisation négociées entre les collectivités et davantage adaptées à la diversité des territoires, dans le respect des règles constitutionnelles qui garantissent l’égalité, la libre administration des collectivités territoriales et l’interdiction de toute tutelle d’une collectivité sur une autre.

Pour autant, malgré ce volontarisme affiché, l’on ne pourra que se demander si la présente loi vient répondre de manière satisfaisante à l’objectif posé de clarification et de simplification de notre paysage institutionnel, objectif qui était déjà celui de la précédente loi de réforme des collectivités territoriales de décembre 2010, mais qui demeure encore aujourd’hui, faut-il le préciser, un objectif plus qu’une réalité…

Mais, laissons le temps à ce nouveau dispositif de produire d’éventuels effets conformes à l’objectif de clarification et de simplification de notre organisation territoriale avant d’envisager de le modifier, d’autant que le deuxième volet complétant ce nouveau texte est, en principe, attendu dès maintenant…

Une chose est sûre, notre organisation territoriale, dans le nouveau contexte, national et international qui est désormais le nôtre, se doit nécessairement d’évoluer, le double regroupement département/région, d’une part, communes/ intercommunalités, d’autre part, étant, à l’évidence, du fait notamment de la montée en puissance des établissements publics de coopération intercommunale qui se poursuit, appelé à s’adapter… c’est ce défi-là qui est aujourd’hui posé et auquel, le nouveau texte ici présenté, a vocation de répondre.

Introduction

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Partie 1 Clarification des compétences et coordination des acteurs

Partie 1 - Clarification des compétences et coordination des acteurs

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1. Étude d’impact 9 avril 2013, projet de loi de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles, p. 7.

Partie 1 - Clarification des compétences et coordination des acteurs

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« Le dialogue entre les collectivités territoriales et l’État et entre les collectivités territoriales, condition d’une action publique efficiente, doit être renforcé dans un esprit de confiance »1.

C’est en ces termes que l’étude d’impact, en date du 9 avril 2013, relative au projet de loi de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles présente les nouvelles modalités d’organisation des compétences entre les collectivités territoriales elles-mêmes, et avec l’État.

Les dispositions du titre premier de la loi poursuivent donc un objectif de clarification de l’action publique locale, et donc des modalités d’exercice des compétences, en vue d’assurer une plus grande efficacité à ladite action publique locale.

C’est d’ailleurs dans cet esprit que l’article 7 de la présente loi vient prévoir la présentation d’un rapport, dans les six mois qui suivent la promulgation de la loi, sur les possibilités de rationalisation et de regroupement des schémas régionaux et départementaux en matière de développement économique, d’aménagement de l’espace, de transport et de mobilité, d’environnement, d’énergie et d’aménagement numérique.

L’article 1er de la Constitution, en prévoyant une organisation décentralisée de la France, implique une certaine harmonie des relations entre les collectivités territoriales et l’État. La réussite des politiques publiques, mises en œuvre par une pluralité d’acteurs, est donc conditionnée par un dialogue équilibré entre les différents acteurs.

Ainsi, la loi de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles privilégie une nouvelle démarche dans la clarification des compétences en maintenant un enchevêtrement des compétences entre les différents niveaux de collectivités, mais en mettant en place parallèlement des outils visant à coordonner l’exercice de celles-ci (chapitre I). Dans la même logique, le législateur consacre divers outils ayant pour objet de renforcer et de rationaliser la coopération entre les différentes catégories de collectivités territoriales et leurs groupements (chapitre II).

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Chapitre I Un enchevêtrement confirmé mais coordonné des compétences

Ainsi, en 2010, afin de clarifier et simplifier la répartition des compétences, le législateur a privilégié la spécialisation des compétences en supprimant la clause générale de compétence des départements et des régions.

Toutefois, à peine trois ans plus tard, le législateur a décidé de changer de méthode dans la lutte contre les effets pervers de l’enchevêtrement des compétences. En effet, le législateur a décidé de privilégier à cette spécialisation des compétences, une meilleure coordination de l’exercice de celles-ci, le conduisant notamment à rétablir la clause générale de compétences des départements et de la région.

2. Rapport d’information n° 1153 fait au nom de la Commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l’administration générale de la république sur la clarification des compétences des collectivités territoriales, par messieurs Didier QUENTIN et Jean-Jacques URVOAS, enregistré à la présidence de l’Assemblée nationale le 8 octobre 2008.

3. Ibid. page 26.

Partie 1 - Clarification des compétences et coordination des acteurs

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Si l’article 3 de la loi n° 83-8 du 7 janvier 1983 relative à la répartition des compétences entre les communes, les départements, les régions et l’État, prévoyait une décentralisation par blocs de compétences, afin que « chaque domaine de compétences ainsi que les ressources correspondantes soient affectés en totalité soit à l’État, soit aux communes, soit aux départements, soit aux régions », il ne peut qu’être constaté que cet objectif de transfert par blocs de compétences n’a été que partiellement atteint, induisant alors un enchevêtrement manifeste de compétences entre les différents niveaux de collectivités.

En matière d’aides et d’action sociale, par exemple, bien que les départements exercent un rôle majeur, la commune, les groupements de collectivités territoriales et l’État assument également des compétences en la matière.

Les facteurs d’enchevêtrement des compétences apparaissent multiples. Ainsi, dans leur rapport d’information, les députés Didier Quentin et Jean-Jacques Urvoas identifiaient comme facteurs favorisant de tels enchevêtrements de compétences : la clause générale de compétences, souvent tenue pour responsable de l’empiètement d’une collectivité sur les autres échelons pour l’exercice de certaines compétences, le chef de filât, les transferts de compétences à géométries variables, les établissements publics de coopération intercommunale, le recours croissant à la contractualisation entre collectivités territoriales et entre collectivités territoriales et l’État, l’imbrication de l’État et des collectivités territoriales, et la logique politique, qui conduit chaque élu local à rechercher un champ d’action le plus large possible, susceptible de lui conférer une plus grande notoriété et de faire figurer la collectivité qu’il représente en bonne place pour les réalisations au profit de la population2.

Or, l’aggravation progressive, au fil des années, de l’enchevêtrement des compétences entre les différents échelons d’administration territoriale a un coût, qui n’est pas seulement financier mais aussi politique. En ce sens, les Députés Didier Quentin et Jean-Jacques Urvoas précisaient qu’une « telle situation (les enchevêtrements de compétences) dégrade nos finances publiques et la compétitivité de nos entreprises, mais elle affecte aussi le processus même de décision politique et éloigne le citoyen de la démocratie locale. Dans ces conditions, la décentralisation se caractérise par une expertise et des concertations de plus en plus lourdes et complexes, au détriment des administrations, des entreprises et des citoyens »3.

Conscient des conséquences dommageables induites par l’enchevêtrement des compétences, le législateur a entendu remédier à l’enchevêtrement constaté, impliquant de redistribuer plus clairement des compétences entre les collectivités territoriales et entre celles-ci et l’État.

Si une clarification de la répartition des compétences entre les différents niveaux de collectivités territoriales apparaît passer par une refonte de l’ensemble des dispositions légales et réglementaires à vocation générale ou sectorielle qui organisent la distribution des compétences entre collectivités territoriales, l’ampleur de la tâche semble telle, que cette option n’a pas été privilégiée par le législateur.

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Néanmoins, le nouveau Premier ministre, Manuel Valls, moins de trois mois après le rétablissement de la clause générale de compétence par la loi Mapam, annonçait, dans son discours de politique générale du 8 avril 2014, sa nouvelle suppression. Revenant ainsi à la situation juridique issue de la loi de réforme des collectivités territoriales du 16 décembre 2010, le projet de loi clarifiant l’organisation territoriale de la République, à ce jour établi, formalise en ses articles 1er et 20, une telle suppression ; affaire donc à suivre…

A - Le rétablissement de la clause générale de compétence

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1. Le principe d’une clause générale de compétence

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La clause générale de compétences signifie qu’une collectivité territoriale est libre d’intervenir en toutes matières afin de satisfaire un intérêt public local, sous réserve de ne pas empiéter sur les compétences attribuées par la loi à une autre autorité publique, collectivité territoriale, ou à l’État.

En effet, le juge administratif considère, s’agissant du cadre communal, que cette clause « habilite le conseil municipal à statuer sur toutes les questions d’intérêt public communal, sous réserve qu’elles ne soient pas dévolues par la loi à l’État ou à d’autres personnes publiques et qu’il n’y ait pas d’empiètement sur les attributions conférées au maire »4.

L’existence d’une telle clause générale ne fait, toutefois, pas obstacle à ce qu’une ou plusieurs catégories de collectivités territoriales puissent être dotées par la loi de compétences limitativement énumérées.

Ces collectivités territoriales peuvent, par ailleurs, intervenir dans d’autres domaines que ceux limitativement énumérés par la loi, au titre de la clause générale de compétence, dès lors qu’une telle intervention ne relève pas d’une compétence ayant été donnée par la loi à une autre personne publique ou privée, d’une part, et, que celle-ci réponde à un intérêt public local, d’autre part.

Une telle clause générale de compétence signifie donc que la collectivité territoriale qui en est dotée se voit accorder une capacité d’intervention générale, permettant ainsi de distinguer collectivités territoriales et établissements publics (notamment de coopération intercommunale), ces derniers étant régis par le principe de spécialité qui ne leur permet d’agir que dans le cadre des compétences qui leur ont été expressément attribuées.

Le principe d’une clause générale de compétence a été consacré pour le département, à l’article L.3211-1 du CGCT, issu de l’article 48 de la loi du 10 août 1871 relative aux conseils généraux, et, pour la région, à l’article L.4221-1 du CGCT, issu de l’article 59 de la loi n° 82-213 du 2 mars 1982 relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions, précisant respectivement que le « conseil général règle par ses délibérations les affaires du département » et que « le conseil régional règle par ses délibérations les affaires de la région ».

Toutefois, le Conseil constitutionnel a refusé de conférer à cette clause générale de compétence une valeur constitutionnelle, considérant que l’article 48 de la loi du 10 août 1871 précitée « n’a eu ni pour objet ni pour effet de créer une « clause générale » rendant le département compétent pour traiter de toute affaire ayant un lien avec son territoire, que, par suite, elle ne saurait avoir donné naissance à un principe fondamental reconnu par les lois de la République garantissant une telle compétence »5.

La suppression d’une telle clause générale de compétence pour le département et la région, voulue par le législateur de 2010 afin de clarifier la répartition des compétences et spécialiser les différents échelons de collectivités territoriales, était ainsi validée par les sages de la rue Montpensier.

4. CE, 29 juin 2011, Commune de Mons-en-Barœul, n° 193716. Une lecture stricte de la décision conduirait à conclure que la clause générale de compétence permet aux collectivités territoriales de n’intervenir que dans des domaines non attribués par le législateur à d’autres collectivités publiques. En pratique, dans sa décision, le Conseil d’État a adopté une lecture souple et a ainsi validé une politique communale d’insertion, nonobstant le fait que les politiques d’insertion, au travers notamment du RMI, relevaient alors de la compétence de l’État et du département. Il s’était cependant fondé directement sur l’intention du législateur pour parvenir à cette conclusion. La lecture a priori stricte que le juge fait de cette portée est donc subordonnée à une appréciation in concreto, selon les textes applicables à chaque cas d’espèce.

5. Conseil constitutionnel, décision n° 2010-618 DC du 9 décembre 2010, loi de réforme des collectivités territoriales, considérant 54.

Partie 1 - Clarification des compétences et coordination des acteurs

Si la clause générale de compétence a incontestablement permis aux collectivités d’agir dans l’intérêt des territoires, son existence en faveur des collectivités territoriales est l’une des questions les plus discutées du droit des collectivités territoriales.

Ses détracteurs voyaient dans la clause générale de compétence, un facteur de complexité de l’action publique locale en raison de l’enchevêtrement de politiques concurrentes, jugées dispendieuses, exercées par les différents niveaux locaux sur un même territoire, conduisant à une grande confusion notamment pour le citoyen qui ne peut plus identifier clairement les responsabilités de chaque collectivité.

Désirant clarifier la répartition des compétences entre les différents niveaux de collectivités territoriales, mais également encadrer la pratique des financements croisés (ou additionnés, selon la terminologie de certains), le législateur en 2010, se fondant notamment sur les préconisations de la mission temporaire sur l’organisation et l’évolution des collectivités territoriales présidée par le Sénateur Claude Belot, a entendu privilégier « la voie de la spécialisation de l’action des collectivités territoriales, fondée sur la prise en compte du principe de subsidiarité, tout en garantissant le respect des initiatives locales, nécessaires pour assurer l’adaptation aux spécificités du territoire »6.

En ce sens, la loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales a voulu spécialiser strictement les compétences du département et de la région.

À cette fin, l’article 73 de cette loi a restreint la clause de compétence générale des départements et des régions en introduisant le principe du caractère exclusif des compétences exercées par ces collectivités.

Ainsi, les dispositions des articles L.3211-1, L.4221-1 et L.4433-1 du CGCT, ont été modifiées de sorte qu’à compter du 1er janvier 2015, les départements et les régions ne pourraient exercer que les seules compétences dans les domaines que la loi leur attribue explicitement. Cette suppression était tempérée par la réserve posée : « par délibération spécialement motivée, [de pouvoir] se saisir de tout objet d’intérêt départemental [ou régional] pour lequel la loi n’a donné compétence à aucune autre personne publique ».

Une telle suppression se voulait donc une réponse à l’enchevêtrement des compétences entre les différents niveaux de collectivités territoriales, devant alors contribuer à les spécialiser davantage vers leurs compétences d’attribution.

En revanche, la clause générale de compétence avait été maintenue pour les communes en raison de leur rôle de proximité et de la nécessité de conserver une capacité générale leur permettant de répondre aux attentes des citoyens.

Toutefois, une telle suppression de la clause générale de compétence des départements et des régions actée par le législateur de 2010 est de nature à caractériser une certaine méconnaissance du législateur sur la signification de cette clause générale de compétence.

En effet, comme préalablement rappelé, la fonction de la clause générale de compétence dans la jurisprudence administrative est de permettre aux collectivités territoriales non pas d’empiéter sur les compétences des autres échelons, mais d’intervenir dans des domaines qui sont d’intérêt public et pour lesquels aucune autre collectivité n’a reçu compétence.

Dès lors, la problématique actuelle du chevauchement de compétences n’apparaît pas résulter d’une telle clause générale de compétences, mais d’abord et avant tout, de l’imprécision des titres de compétences, mais également, des transferts partagés de compétences ou des découpages de compétences auquel procède le législateur, illustrés notamment par la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales.

Une clarification de la répartition des compétences entre les différents niveaux de collectivités territoriales n’apparaît donc pas passer par une suppression de la clause générale de compétences, mais plutôt par une refonte de

6. Rapport

d’information n° 471 (2008-2009) de M. Yves Krattinger et Mme Jacqueline Gourault, fait au nom de la mission commune d’information, déposé au Sénat le 17 juin 2009, page 59.

Partie 1 - Clarification des compétences et coordination des acteurs

La loi MAPAM décodée : une réforme... de la réforme

2. La suppression controversée de la clause générale de compétence

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l’ensemble des dispositions légales et réglementaires à vocation générales ou sectorielles qui organisent la distribution des compétences entre collectivités territoriales.

Cependant, l’ampleur de la tâche n’est pas la même.

La loi MAPAM décodée : une réforme... de la réforme

3. La remise en cause de la suppression de la clause générale de compétences

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Partant du constat que la suppression de la clause de compétence générale pour les départements et les régions revêtait une portée plus symbolique qu’efficace, notamment en raison des différentes possibilités laissées par le Code général des collectivités territoriales en matière de financement, d’intervention pour les compétences partagées et non attribuées de manière exclusive à un niveau de collectivité territoriale, le législateur a décidé de rétablir une telle clause générale de compétence pour ces collectivités, ou plutôt de revenir sur la suppression de la clause générale de compétence devant intervenir au 1er janvier 2015.

En effet, le législateur de 2014 a estimé que le rétablissement de la clause de compétence générale ne renforcerait pas nécessairement l’enchevêtrement des compétences dans la mesure où, dans le même temps, il est institué les conférences territoriales de l’action publique, en charge précisément de définir, au niveau de chaque périmètre régional, la répartition des compétences adaptée aux spécificités de chaque territoire, afin qu’elle soit exercée par l’échelon le plus adapté. À la suppression de la clause générale de compétence, le législateur a finalement privilégié une meilleure coordination des compétences qui doit relever de l’« intelligence territoriale ».

De plus, il n’était même pas certain que la suppression de la clause de compétence générale aboutisse à une spécialisation des départements et des régions, compte tenu de la nécessaire coopération que nécessitent de nombreux projets locaux7.

Ainsi, l’article 1er de loi de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles a rétabli la clause générale de compétence des départements et des régions, dont la suppression, par l’article 73 de la loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010, devait prendre effet le 1er janvier 2015.

Dès lors, l’article L.3211-1 du CGCT qui sera issu de la présente loi, prévoit de nouveau que « le conseil général règle par ses délibérations les affaires du département. Il statue sur tous les objets sur lesquels il est appelé à délibérer par les lois et règlements et sur tous les objets d’intérêt départemental dont il est saisi. ».

Le législateur a également voulu moderniser les dispositions de cet article en supprimant les dispositions qui prévoyait la consultation du conseil général sur les objets prévus par les « lois et règlements ou dont il est saisi par les ministres et notamment sur les changements proposés aux limites territoriales du département, des arrondissements, des cantons et des communes et sur la désignation de leur chef-lieu ».

En effet, de telles dispositions apparaissaient redondantes dans la mesure où la consultation du conseil général sur les dispositions ainsi énumérées était déjà prévue par le code général des collectivités territoriales : à l’article L.3112-1 pour les modifications des limites territoriales des départements, au premier alinéa de l’article L.3113-1 pour les créations, suppressions et modifications d’arrondissement, au deuxième alinéa de l’article L.3113-1 pour le transfert du chef-lieu d’un arrondissement, à l’article L.3113-2 pour les modifications des limites territoriales des cantons et le transfert du chef-lieu, et à l’article L.2112-6 pour la modification des limites territoriales des communes.

En outre, le législateur a rappelé à titre plus symbolique que normatif le rôle irremplaçable des départements en matière de cohésion sociale et de solidarité, en prévoyant que le département avait compétence « pour promouvoir les solidarités et la cohésion territoriale (…) dans le respect de l’intégrité, de l’autonomie et des attributions des régions et des communes ».

Dans le même sens, en ce qui concerne les régions, le législateur a rétabli la rédaction de l’article L.4221-1 du CGCT en vigueur préalablement à sa modification par l’article 73 de la loi du 16 décembre 2010 précitée, de sorte que « le conseil régional règle par ses délibérations les affaires de la région », ajoutant, néanmoins, à l’instar du

7. Rapport

n° 580 (2012-2013) de M. René Vandierendonck, fait au nom de la commission des lois, déposé au Sénat le 15 mai 2013, page 62.

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