Régimen jurídico de la titularización de tierras en Venezuela

DOCUMENTOS CEDICE OBSERVA

RÉGIMEN JURÍDICO DE LA TITULARIZACIÓN DE TIERRAS EN VENEZUELA. ¿EVOLUCIÓN O INVOLUCIÓN? ALÍ DANIELS PINTO Y LAURA LOUZA SCOGNAMIGLIO

Promoviendo el Diálogo Democrático a través del Analisis Legislativo y Economico

AUTORES

SOBRE LOS AUTORES ALÍ DANIELS PINTO Abogado especialista en Derecho Administrativo. Estudios de Doctorado en Derecho Administrativo. Autor de publicaciones en revistas y colecciones, arbitrados. Profesor de la UCAB en pregrado en Derechos Humanos y Derecho Humanitario y en postgrado en Derecho Administrativo.

Colaborador del Observatorio Economico Legislativo de CEDICE Libertad

LAURA LOUZA SCOGNAMIGLIO Abogada especialista en Derecho Administrativo. Magister en Análisis Económico del Derecho y Políticas Públicas. Directora de Acceso a la justicia. Autora de publicaciones sobre Estado de derecho, justicia y propiedad privada. Profesora de Sociología Jurídica de la UCV. Colaboradora del Observatorio Economico Legislativo de Cedice Libertad

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ÍNDICE

ÍNDICE DE CONTENIDOS Introducción

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Capítulo 1. La regulación de la propiedad en Venezuela

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Capítulo 2. Breve reseña de la evolución de la normativa nacional sobre los bienes públicos

12

2.1 Orígenes

12

2.2 La Revolución Francesa

12

2.3 Los Códigos Civiles venezolanos

13

2.4 La doctrina nacional

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Capítulo 3. Régimen normativo a partir de la Constitución de 1999

15

3.1 La Constitución

15

3.2 La Ley Orgánica del Poder Público Municipal

16

3.3 La Ley Especial de Regularización Integral de la Tenencia de la Tierra de los Asentamientos Urbanos

17

3.4 El Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Especial de Regularización Integral de la Tenencia de la Tierra de los Asentamientos Urbanos y Periurbanos

18

3.5 El Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de Bienes Públicos

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03

ÍNDICE

Capítulo 4. Régimen de regularización de la tenencia de la tierra en los municipios 4.1 Régimen de titularización de tierras en el Municipio El Hatillo

04

23 23

4.1.1 La Ordenanza para la prosecución y culminación del proceso de la regulación de la tenencia de la tierra del casco tradicional del Pueblo El Hatillo

23

4.1.2 La Ordenanza para la Regulación Integral de la Tenencia de la Tierra de los Asentamientos Urbanos Populares del Municipio El Hatillo

26

4.2 Régimen de regularización de la tenencia de la tierra en el Municipio Baruta

28

4.3 Régimen de regularización de la tenencia de la tierra en el Municipio Chacao

30

4.4 Régimen de regularización de la tenencia de la tierra en el Municipio Sucre

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Conclusiones

39

Recomendaciones

40

INTRODUCCIÓN El Observatorio Economico Legislativo de CEDICE Libertad en su afán de propiciar conocimiento sobre la importancia de la legislación nacional y local en Venezuela, especialmente aquella que afecte la libertad económica y los derechos de propiedad, desea que este trabajo sea un aporte para el análisis de políticas públicas que contribuyan con el fortalecimiento de la Democracia.

En Venezuela, es común que las personas de escasos recursos se localicen en las ciudades en asentamientos que se ubican en terrenos vacíos, propiedad del Estado o de particulares que no los desarrollan, y que, en muchas ocasiones, no cuentan con las condiciones urbano ambientales necesarias para construir viviendas.

A pesar de ello, estos asentamientos “populares” se desarrollan a tal punto que se crean verdaderas “ciudades informales”, que no están sujetas al sistema jurídico formal, aunque las viviendas construidas sobre esos terrenos se comercializan.

Esta realidad está tan difundida en la actualidad que la población que vive en zonas “populares” supera el 50%1.

Sin duda, se trata de un fenómeno latinoamericano2, debido a varios factores socio-económicos y políticos3.

Sin embargo, Venezuela, a pesar de ser esta una reali-

dad que tiene muchas décadas, apenas es en el siglo XXI que pone en marcha políticas públicas de regularización de tierras, sorpresivamente tarde respecto de otros países de la región4, aunque ya el 61% de la población venezolana vivía en esos asentamientos para ese momento, estando repartido el 40% entre la Gran Caracas y el Estado Vargas5.

La regularización de la ciudad informal y de los asentamientos urbanos populares se considera hoy en día un tema fundamental en el ámbito del desarrollo urbano ambiental, no sólo por su impacto en las áreas ocupadas por esos asentamientos, sino además porque se ha demostrado que con su mejora se reduce, entre otros aspectos, la delincuencia, la economía informal y la mortandad infantil6.

En efecto, en estas zonas suelen instalarse medios de control social informales y muchas veces violentos, que se financian con el narcotráfico y el tráfico de armas, y la población que vive allí es cautiva de esa situación. Se trata de zonas que viven en buena medida al margen de la legalidad y de las condiciones de vida que deberían estar presentes en toda ciudad en el siglo XXI: salubridad, alumbrado eléctrico, servicio de agua corriente, seguridad.

1

De acuerdo con Provea en el año 2005, el 53% de las viviendas se encontraban en barrios. Vid. PROVEA (2005). Derecho a la vivienda y hábitat dignos en Venezuela. Balance 19992005. p. 7. Documento en línea disponible en http://www.derechos.org.ve/pw/wp-content/uploads/05_Informe_Especial.pdf, consultado el 24-03-15.

2

CLICHEVSKY, Nora, Pobreza y acceso al suelo urbano. Algunas políticas sobre los procesos de regularización en Venezuela, Naciones Unidas CEPAL, diciembre de 2003, Santiago de Chile.

3

Muchos de ellos se explican en el artículo antes citado y se indican a continuación. El primero es que las personas de bajos recursos no pueden pagar los inmuebles que se comercializan bajo las leyes y condiciones del Estado formal. El segundo es que no ha habido políticas públicas eficientes para urbanizar o comercializar los terrenos baldíos (sin uso) o de propiedad pública. El tercer factor es que en América Latina los gobiernos se han caracterizado por ser más bien tolerantes con las invasiones y con la construcción de viviendas precarias, inclusive en zonas de riesgo. De hecho, en vez de implantar políticas públicas dirigidas a reubicar a las familias que allí viven, con el tiempo han ido mejorando los servicios públicos de esas zonas y han ido urbanizándolas, con lo cual estos asentamientos populares se han mantenido, estabilizado e incluso crecido.

4

CLICHEVSKY, Nora, OBCIT, pp. 16-19.

5

CLICHEVSKY, Nora, OBCIT, p. 51.

6

CLICHEVSKY, Nora, OBCIT, p. 44.

05

INTRODUCCIÓN

La política de regularización de tierras en Venezuela tuvo su inicio en 1998 con la Ley de Política Habitacional, según la cual es política de Estado el reconocimiento y la legalización de las formas de tenencia de la tierra y de su aceptación como parte de la estructura urbana.

No obstante no es sino el 2002 que el presidente de la República para ese momento, Hugo Chávez Frías, dictó un decreto, el Nº 1.666 (publicado en Gaceta Oficial N° 37.378 de fecha 4 de febrero de 2002), para regularizar la tenencia de la tierra en asentamientos populares.

Sucesivamente, en 2006, se dictó una ley nacional y en 2011, un decreto-ley, sin embargo, en la exposición de motivos de este último se reconoce el fracaso gubernamental hasta el momento respecto de las metas planteadas en 2002.

Paralelamente a la política pública nacional que se inició en el siglo XXI, varios municipios del país han ido llevando adelante una política de reconocimiento de la propiedad a los poseedores de viviendas en los asentamientos urbanos populares.

Hasta que la regularización de la tenencia de la tierra se constituyera en una política de Estado, se fue creando un régimen jurídico muy peculiar, paralelo al formal7, aunque al mismo tiempo integrado a éste, que demuestra la importancia que tiene para toda persona el derecho de propiedad sobre su vivienda.

En efecto, por la labor realizada fundamentalmente por organizaciones sociales, los tribunales reconocían (y siguen haciéndolo) la propiedad de la persona sobre la bienhechuría construida sobre el terreno, aunque este no fuera de su propiedad. Esto se lograba con la obtención de un título, que se llama “supletorio” y para ello se debía acudir a un tribunal siguiendo un procedimiento no contencioso8, por el cual el juez declara que esa

persona es el propietario del bien inmueble que está sobre el terreno.

Sin embargo, como la información relativa al otorgamiento de estos títulos no está sistematizada y se basa en una manifestación testimonial sobre los linderos y características del bien inmueble construido encima del terreno, la seguridad jurídica se basa, fundamentalmente en la buena fe, más que en mecanismos institucionales o técnicos, como puede ser la medición del terreno por un topógrafo u otros detalles técnicos, por lo que puede ocurrir que dos personas tengan títulos supletorios por un mismo inmueble o que los linderos de la bienhechuría no estén claros y se solapen con la de otra u otras.

La otra peculiaridad del régimen existente antes de la normativa de regularización, y que aún existe en paralelo a esta -porque no se han regularizado todas las tierras en estos asentamientos populares, y además, se siguen ocupando terrenos y construyendo nuevas viviendas es que las bienhechurías se comercializan como si las tierras fueran de los que las construyeron, y aunque los precios sean inferiores a los de los bienes inmuebles del régimen de propiedad formal, su comercialización se rige por las leyes del mercado: oferta y demanda. De hecho, existe la costumbre de usar las mismas figuras jurídicas que las del derecho civil formal: venta, arrendamiento o sucesión.

En el mismo sentido, llama la atención que se trata de una realidad tan asumida culturalmente, que los Municipios tienen oficinas9 para apoyar a los ciudadanos de estos asentamientos a dirimir sus conflictos vecinales por razón de sus viviendas, e incluso, de los terrenos que ocupan, por problemas de paso, linderos, molestias por construcción o remodelación, entre otros.

7

Sobre esto hizo un estudio NIKKEN, Pedro; PEREZ PERDOMO, Rogelio et alia. (2000), Estudio de una medición oficial en conflictos relacionados con vivienda en los barrios de Caracas, en “Sociología jurídica. Materiales para el estudio de la carrera de Derecho”, publicado por la Facultad de Ciencias Jurídicas y Políticas de la UCV, Caracas, 325-344.

06

8

Artículos 936 y siguientes del Código de Procedimiento Civil.

9

Generalmente las de justicia municipal, atención al ciudadano o de medios alternativos de conflictos.

INTRODUCCIÓN

Aún con todas estas formas jurídicas, que han paliado la precariedad de la situación de estas personas, sin duda, la titularidad de la tierra representa el primer paso para dar a los propietarios de las bienhechurías un mayor sentido de pertenencia y de vinculación con su inmueble, incentivando así su mantenimiento, conservación y mejora, y además otorgarles una verdadera seguridad jurídica.

Para comprender mejor el marco de la normativa de la regularización en Venezuela, hay por lo menos dos aspectos que por lo menos, desde un punto de vista jurídico, deben resaltarse, la regulación de la propiedad en Venezuela (1) y el ordenamiento jurídico sobre los bienes públicos y privados y su evolución (2). Seguidamente, se hará referencia a la normativa nacional sobre la regularización de tierras en Venezuela, así como a la municipal en algunos de los municipios de la Gran Caracas y por último, se presentarán conclusiones y recomendaciones sobre la materia.

En cuanto a fuentes y metodología, este trabajo retoma datos y análisis de trabajos previos sobre el tema, y en especial, de las siguientes obras: “Teoría General y Régimen Jurídico del Dominio Público en Venezuela”, Héctor Turuhpial, publicada por FUNEDA en Caracas en 2008; “Temas relevantes de los contratos, servicios y bienes públicos”, coordinada por Víctor Hernández-Mendible, publicada, entre otros, por la Editorial Jurídica Venezolana en Caracas en 2014 y “La función social de la propiedad privada en Venezuela, Laura Louza Scognamiglio, en la obra colectiva “Constitución, Derecho Administrativo y Proceso: vigencia, reforma e innovación”, coordinada por Ramsis Ghazzaoui, publicada, entre otros, por el Colegio de Abogados del Estado Lara y FUNEDA en Caracas, 2014. Se toman además en cuenta las leyes y ordenanzas sobre la materia, pero se advierte que no se trata de un análisis socio-jurídico10, sino sobre todo jurídico, con algunas consideraciones sobre su impacto en el derecho de propiedad y el desarrollo económico y social en los municipios, objeto de análisis.

10

Es decir, no se analizó la eficacia de la normativa sobre la materia más allá de lo que implica un análisis jurídico-formal, ni se hizo un diagnóstico de cómo es la práctica en esta materia en cada municipio, objeto de estudio. Tampoco, se presentan estadísticas de gestión, salvo que aparezcan datos en las propias normas, como ocurre en la exposición de motivos de alguna de ellas.

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CAPÍTULO 1

CAPÍTULO 1: LA REGULACIÓN DE LA PROPIEDAD EN VENEZUELA En Venezuela, se reconoce la propiedad como privada y como un derecho natural, imprescindible al ser humano, sagrado y absoluto desde su primera Constitución, en 181111. Esta concepción provenía del derecho romano, así como de las revoluciones americana y francesa, que daban gran importancia a los derechos individuales, entre ellos, el de propiedad, considerándolo indispensable para una verdadera garantía de libertad del ser humano frente al poder del Estado12.

A pesar del auge del derecho de propiedad, especialmente a partir de la Revolución Francesa (en cuya declaración de derechos se le denominó como sagrada e inviolable), es precisamente con ella que surgen en Europa varias teorías sobre su carácter no absoluto. Se le considera más bien una institución con una función social, que obliga al que tiene más bienes, bajo determinadas circunstancias y modalidades legalmente establecidas, a repartir su riqueza con los que tienen menos, para lograr mayor justicia social13.

Esta concepción social de la propiedad se encuadra en el modelo de Estado, que surge a partir del siglo XX, especialmente después de la primera guerra mundial: el Estado social de derecho14.

La Constitución de Venezuela de 1947 hace alusión de forma expresa a la función social de la propiedad privada15.

En la Constitución actual, la de finales de 1999, se consagra un Estado social de derecho, y se añade que es democrático y de justicia (artículo 2), y aunque la propiedad se protege (artículos 115 y 116), así como la libertad económica y de empresa (artículo 112), y los tratados internacionales suscritos por Venezuela también lo hacen, se permiten limitaciones importantes por vía legal y una gran injerencia estatal en la actividad económica privada, ambas basadas en razones de justicia social y redistribución de la riqueza.

El derecho de propiedad es reconocido en la actualidad como un derecho humano (artículo 17 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos) por tres razones fundamentales: la primera porque está vinculado con varios derechos, haciéndolos viables materialmente hablando; la segunda porque es un elemento consustancial a la idea de desarrollo basada en el bienestar del ciudadano16, y la tercera, porque está demostrado que la propiedad privada estimula la producción, desalienta el robo, y reduce los costos de proteger los bienes17.

11

BREWER-CARÍAS, Allan (1980), Urbanismo y propiedad privada, Colección Estudios Jurídicos Nº 7, Editorial Jurídica Venezolana, Caracas, p. 1.

12

CHALBAUD ZERPA, Reinaldo, (2000), Instituciones Sociales, Ediciones Liber, 2000, pp. 186 y ss.

13

CHALBAUD ZERPA, Reinaldo, (2000), OBCIT, pp. 192 y ss.

14

PEÑA SOLÍS, José, (2003), Manual de Derecho Administrativo, Volumen Tercero, Colección de Estudios Jurídicos, Tribunal Supremo de Justicia, Caracas, pp. 457 y ss.

15

CHALBAUD ZERPA, Reinaldo, (2000), OBCIT, pp. 212 y 213.

16

HERNANDEZ G., José Ignacio, (2012), Administración Pública, desarrollo y libertad en Venezuela. Algunas ideas en torno a la reforma administrativa, editado por FUNEDA, Caracas, p. 192 y DE LEÓN, Ignacio (2008), La propiedad privada como causa del progreso, editado por CEDICE Libertad, Caracas.

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CAPÍTULO 1

Para profundizar en cuanto a su vinculación con otros derechos humanos, ante todo, debe llamarse la atención sobre su relación con el derecho al trabajo, más específicamente con el derecho del trabajador a ser propietario del producto de su esfuerzo, a los efectos de poder intercambiarlo con los bienes que el trabajador desee y escoja según sus preferencias y necesidades. En este sentido, también se relaciona con el derecho a la vida, porque sin el derecho de propiedad la persona no podría apropiarse de los medios para sustentarse como ser humano18.

Además, se vincula con el derecho a la libertad de empresa y la libertad económica, ya que implica el derecho a ser propietario de una empresa y a disponer de sus beneficios, bienes y servicios, así como el derecho a dedicarse a la actividad que se prefiera y a ser propietario de lo que se obtenga al ejercer dicha actividad.

En cuanto a la segunda razón que fundamenta su actual importancia, la reciente teoría económica neoinstitucional muestra la relación entre instituciones fuertes, protección de derechos de propiedad, crecimiento económico y desarrollo social19. Así, “cuanto más fuerte es el sistema de derechos de la propiedad privada, tanto mejor es la economía para asignar con eficiencia los recursos y ampliar las oportunidades de creación de riqueza”20.

En este sentido, la evidencia empírica muestra la relación, por una parte, entre protección de la propiedad, entendida como transparencia, independencia y eficien-

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cia del sistema judicial, y por la otra, la riqueza social medida en Producto Interno Bruto (PIB) per cápita21. Por ello, a menor protección de la propiedad privada, menor PIB per cápita, es decir, más pobreza22. Además, a menor propiedad, menos democracia23, porque sólo ciudadanos independientes económicamente del Estado, pueden ser fuertes para exigir el cumplimiento de sus derechos, pedirle cuentas y participar en las decisiones públicas, que es lo que en definitiva constituye el ejercicio verdadero de la democracia24. Lo anterior es prueba clara de cómo la propiedad hoy más que nunca es consustancial al desarrollo del ciudadano en una sociedad.

Por último, el derecho de propiedad incentiva al propietario de un bien a mejorarlo, cuidarlo y protegerlo.

Esto tiene la ventaja de dar beneficios al propietario de un bien, y además, evitar que el Estado tenga que asumir los costos de proteger ese bien o mantenerlo, lo que sería a su vez un costo para toda la sociedad.

En vista de la importancia comprobada de proteger el derecho de propiedad, incluso en el marco del Estado social de derecho, se considera en el mundo contemporáneo25, que no se debe simplemente limitarlo sobre la base de su función social con argumentos filosóficos y a veces políticos y poco técnicos, sino que debe hacerse bajo criterios muy claros, reglados y estrictos, buscando el mayor equilibrio posible entre el ejercicio de esa libertad individual y la intervención pública.

COOTER, Robert y ULEN, Thomas, (1998), “Derecho y economía”, Fondo de Cultura Económica, México, p. 104.

18

RONDON, Andrea y HERRERA, Luis (2012), Independencia judicial y libertad: El Tribunal Supremo de Justicia y su incidencia en la propiedad privada; en la obra colectiva: “Independencia judicial”, Colección Estado de derecho, serie primera, Tomo I, editado por FUNEDA, Acceso a la justicia, Academia de Ciencias Políticas y Sociales y Universidad Metropolitana, Caracas.

19

DE LEÓN, Ignacio (2008), OBCIT.

20

Ignacio De León cita a Gwartney y Lawson en su obra:, p. 37.

21

DE LEÓN, Ignacio (2008), OBCIT, pp. 32 y 33

22

Aunque como señala Martin Krause no es el único indicador válido para medirla, http://www.libertadyprogresonline.org/wp-content/uploads/2013/05/Calidad-Institucional-2013.pdf

23

HERNANDEZ G., José Ignacio, (2012), OBCIT.

24

GARCÍA DE ENTERRÍA (1997) Democracia, jueces y control de la Administración, Editorial Civitas, 3ª edición, Madrid.

25

Debemos destacar que el rol del Estado social de derecho en la actualidad ha cambiado en relación con lo que se pensaba que era su papel hasta los años setenta en Europa donde surgió este modelo de Estado, que se consideraba que debía intervenir en la economía para crear esas oportunidades materialmente hablando. La causa de ese cambio se debió a la profunda crisis económica que se produjo en Europa desde los años setenta con ese modelo económico que condujo a déficit fiscal, inflación, escasez, poca productividad, ineficacia e ineficiencia de los servicios públicos y corrupción (Peña Solís, 2003, OBCIT, p. 468) y, nuevamente en los noventa en los países donde se mantuvo ese modelo de estado intervencionista (LUGO GUILLEN, Vanesa, (2014), La gestión comunitaria de competencias, servicios y otras atribuciones: desafíos jurídicos en el marco de las contradicciones y la posibilidad práctica de transferencia a los autogobiernos para el ejercicio directo de la gestión pública de los servicios públicos, en la obra colectiva: “Temas relevantes de los contratos, servicios y bienes públicos”, VI Congreso Internacional de Derecho Administrativo, Editorial Jurídica Venezolana y Centro de Estudios de Adiestramiento Jurídico (CAJO), Margarita. p. 468.

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CAPÍTULO 1

Es por ello que ha habido un cambio en la concepción del Estado social de Derecho, en que se ha modificado el paradigma de Estado prestacional por el de “Estado de garantía de prestaciones” que “abandona el rol protagónico que lo caracterizó en el pasado, de prestador de servicios y productor de bienes, asumiendo un papel consustancial con la economía social de mercado, de regulador del mercado”26.

Por tanto, incluso en el marco de un Estado social de derecho, en el mundo contemporáneo se postula más bien, la mínima intervención y la subsidiariedad del Estado frente a la empresa privada27, así como la desafectación de los bienes públicos y la despublificación de los servicios públicos28. En ese orden de ideas, se ha pasado de la “publicatio” a la “ordenatio”29.

Esto no significa que el derecho de propiedad no tenga una función social, ya que la redistribución de la riqueza de algunos es garantía de la igualdad de oportunidades para otros. Pero lo importante es cómo lograr proteger y garantizar este derecho sin que se creen distorsiones sociales a favor de los “ricos”, ni se cree una igualdad material que desincentive la productividad, o en casos extremos, un igualitarismo basado en una propiedad de todos, donde el Estado es en realidad el propietario en nombre del pueblo y se hace esclavo al ciudadano.

En este sentido, la microeconomía y la economía neoinstitucional, además de la historia reciente (décadas de los setenta y noventa), muestran que el rol Estado, incluso en el marco de un Estado social de derecho -que tradicionalmente se le conoce como intervencionista en la economía- debe ser subsidiario al privado, y la propiedad debe ser por lo general privada para que haya el mayor beneficio para todos los ciudadanos. A esto hay excepciones como es es el caso de los denominados bienes públicos30.

A pesar de ello, en Venezuela desde el régimen político instaurado a partir de las elecciones de 1998 se ha ido instaurando un modelo socialista de gobierno, basado en un igualitarismo, donde se prevé, entre otros aspectos, la implantación de una supuesta propiedad “social”, como se le llama en diversas leyes31; y como consecuencia de ello, se ha ido mermando y atacando la propiedad privada32, la libertad económica33, y paulatinamente, el Estado se ha ido apropiando de los medios de producción34, lo que como bien explicó el ex magistrado Jesús Eduardo Cabrera en un voto salvado a una sentencia, que analizaba el modelo propuesto en el proyecto de reforma constitucional de 2006 –rechazado el 2 de diciembre de 2007 por la mayoría de los venezolanos pero igualmente implementado, “no está previsto por la Constitución, ni permitido por ella”35.

26

HERNANDEZ MENDIBLE, Víctor, (2014), Economía social de mercado en el estado de garantía de prestaciones, (Dirs. Jaime Rodríguez Arana-Muñoz y Ernesto Jinesta Lobo, Coord. José Pernas García), “El Derecho administrativo en perspectiva. Homenaje al profesor Dr. José Luis Meilán Gil, Tomo I”, Ed. RAP, Buenos Aires, pp. 331-348 (ISBN: 978-987-694-007-8), p. 346.

27

José Ignacio Hernández, Organización administrativa y buena administración, Volumen I de Aveda, FUNEDA, Caracas, 2014, pp. 56 y ss.

28

HERNÁNDEZ-MENDIBLE, Víctor (2014), La regulación de los bienes necesarios para la satisfacción del interés general, en la obra colectiva “Temas relevantes de los contratos, servicios y bienes públicos”, Editorial Jurídica Venezolana, pp. 53 y 54.

29

IDEM, p. 55.

30

MOCHÓN, Francisco, (2005), Economía, teoría y política, Mc Graw Hill/Interamericana de España, 5ª edición, Madrid, p. 204-209.

31

Vid: Las llamadas “Leyes del Poder Popular”, todas publicadas en Gaceta Oficial Extraordinario N° 6.011 de fecha 21 de diciembre de 2010.

32

Según el Índice Internacional de Propiedad, Venezuela de 2009 a 2013, decreció su índice global de propiedad en un 2,3%, ver: http://www.internationalpropertyrightsindex.org/profile?location=venezuela

33

En el Índice de Libertad Económica, Venezuela en 2013 aparecía en el puesto 174 de 177 países y en 2014 aparece en el último puesto, ver: http://www.libertad.org/indice

34

Vid: El anexo “Cronología de adquisiciones forzosas del Ejecutivo Nacional de 2005 a 2012” del artículo de Samantha Sánchez Miralles, titulado La expropiación de los Proyectos Hamaca, Petrozuata y Corocoro. La demanda de CONOCO PHILLIPS ante el CIADI, que publicará FUNEDA en la obra colectiva de sus 20 años, que está en imprenta. Ver también la obra “¿Expropiaciones o Vías de Hecho? de Antonio Canova, Luis Alfonso Herrera y Karina Anzola, publicada por FUNEDA y la UCAB, en los capítulos 5 al 7, Caracas, 2008. Ver, además, el artículo “Conozca las nacionalizaciones y expropiaciones que ha realizado Hugo Chávez desde el 2007”, publicado por Noticias24 el 1-11-2010, disponible en: http://economia.noticias24. com/noticia/38706/conozca-las-nacionalizaciones-y-expropiaciones-que-ha-realizado-hugo-chavez-desde-el-2007/. Ver José Ignacio Hernández, “Administración Pública, desarrollo y libertad en Venezuela. Algunas ideas en torno a la reforma administrativa en Venezuela”, editado por Fundación Estudios de Derecho Administrativo, Caracas, 2012, pp. 189-191.

10

CAPÍTULO 1

En este sentido es significativo el recién publicado en Gaceta Oficial (Nº 6.118 Extraordinario de fecha 4 de diciembre de 2013), plan del gobierno actual, titulado, “Plan de la Patria” (Segundo Plan Socialista de Desarrollo Económico y social de la Nación, 2013-2019)36, que establece como uno de sus objetivos: “Continuar construyendo el socialismo bolivariano del siglo XXI”, el cual señala estar inspirado “en la acción socialista del Comandante Supremo y Líder de la Revolución Bolivariana, Hugo Chávez Frías” y considera como una meta fundamental establecer un sistema de economía socialista y comunal, en el que la propiedad privada desaparezca paulatinamente, así como la empresa y el mercado (ver el gran objetivo histórico Nº 2 de este plan).

En virtud de lo anterior, es obvio que Venezuela aparece muy mal calificada en los estudios de expertos y de las organizaciones internacionales en cuando al respeto del derecho de propiedad. El Índice Internacional de Derechos de Propiedad de 2013 la coloca en el puesto 127 entre 130 países, y en la región de América Latina y el Caribe en el puesto 22 de 23 países37. En el mismo orden de ideas, se encuentra en el último lugar en el índice de libertad económica, publicado por el Instituto Fraser38, después de países como Congo, Burundi, Zim-

35

bawe, Chad, Angola, Argelia, que son conocidos por su pobreza, desigualdad social, fragilidad institucional y poca tradición democrática.

Esto es preocupante porque hoy en día está cada vez más claro -hasta para la Iglesia Católica, que en algún momento defendió la tesis que el derecho de propiedad privada debía estar subordinado al uso común (Chalbaud Zerpa, 2000, p. 199-201)- que “la falta de propiedad conduce a la impotencia y a la dependencia” es decir, “no hay libertad sin propiedad” (Chalbaud Zerpa, 2000, p. 203).

No obstante el paulatino ataque y deterioro del derecho de propiedad, a inicios del siglo XXI, se inició el proceso de regularización de la propiedad de la tenencia de la tierra en los asentamientos urbanos. Aunque, como se verá a lo largo de este trabajo, en un marco inicial de propiedad plural, familiar o colectiva, y no individual, y aunque inicialmente con una política pública para impedir la invasión, con el tiempo no fue así, sino que se propició, con lo cual no se logra el objetivo de tener un país de “ciudadanos”39 y de propietarios, que es lo que normalmente se persigue con este tipo de regulación.

Vid: voto salvado a la sentencia N° 2042 de fecha 2-11-2007, Caso Néstor Luis Romero Méndez.

36

Es aprobado por la Asamblea Nacional “con fuerza de ley” sin seguirse los procedimientos correspondientes para que sea una “ley”. De allí es que nos imaginamos que se dice que tiene “fuerza de ley” pero no es una ley desde el punto de vista jurídico.

37

Publicado en: http://www.internationalpropertyrightsindex.org/ranking

38

Publicado en: www.freetheworld.com

39

Entendiendo al “ciudadano” de la forma en que se planteó a partir de la Revolución Francesa: verdaderos sujetos de derechos y deberes.

11

CAPÍTULO 2

CAPÍTULO 2: BREVE RESEÑA DE LA EVOLUCIÓN DE LA NORMATIVA NACIONAL SOBRE LOS BIENES PÚBLICOS 2.1 Orígenes: La distinción sobre la apropiabilidad o no de los bienes, y las distinciones que de ello se derivan, ha sido una constante en la evolución histórica de Occidente, y así, los romanos dividían los bienes en dos grandes categorías: los denominados intracommercium, o pasibles de ser objeto de relaciones o vinculaciones entre particulares, y consecuentemente, pasar a formar parte del patrimonio de los mismos; y los correspondientes al extra-commercium, los que, en principio, no podían ser apropiados por los particulares y se regían por un régimen jurídico diferente a los anteriores, sobre todo, en lo que estaba relacionado con el uso público de estos40.

Dentro de los bienes ubicados en el extra-commercium nos encontramos con los bienes destinados al culto público (res sacrae et religiosae), y los llamados res extra commercium humani iuris, que a su vez se dividían en res comunes ómnium (bienes no susceptibles de apropiación por su naturaleza, como el aire), res publicae (susceptibles de apropiación pero destinados al uso general como los puertos); y finalmente, la res universitates que

12

40

TURUHPIAL, Héctor, OBCIT. pp. 31-32.

41

IDEM.

correspondía a los bienes dedicados al uso público por parte de los integrantes de una comunidad local, municipio o colonia41. También hemos de destacar la diferencia que se hacía entre bienes públicos de uso general y aquellos destinados a las comunidades de una localidad.

Hemos de agregar que la conceptualización de este tipo de bienes necesariamente estaba vinculada al uso de los mismos, por cuanto, como es sabido, los romanos no hicieron conceptualización alguna sobre la existencia de un Estado o de un órgano territorial equivalente a nivel local.

Todos los conceptos anteriores, con algunos matices (por ejemplo, en lo referente a los bienes religiosos) siguen vigentes en la actualidad, con lo que su mención siempre es pertinente al describir la evolución del régimen de los bienes públicos.

2.2 La Revolución Francesa: Luego, con la vigencia del régimen absoluto hubo, según los casos, alguna confusión entre los bienes públicos y los bienes de la Corona, y ante esta situación, ya en la

CAPÍTULO 2

época de la Revolución Francesa, se tuvo la necesidad de hacer parte de la Nación (esto es, “nacionalizar” es su expresión primigenia), los bienes de la Corona, y para ello, la Asamblea Nacional dictó el Decreto del 1° de diciembre de 179042.

1865 que recogió la interpretación que la doctrina y la jurisprudencia hizo del Código Civil francés y así dividió los bienes públicos en bienes de dominio público y de patrimonio del Estado (dominio privado)45.

2.3 Los Códigos Civiles venezolanos: En dicho instrumento normativo no se hace mención alguna a lo que hoy denominamos dominio público o privado, sino que simplemente se hace el señalamiento que los bienes de dominio nacional, por la razón antes expuesta, y con el fin de protegerlos, se les otorga el carácter de inalienables, condición que sólo podía perderse mediante ley, con lo cual la Revolución es consecuente con su respeto a la propiedad de modo tal que no había una excepción absoluta de apropiabilidad, sino que la misma era sólo relativa. Debido a los fines que perseguía la norma, existe una equivalencia de términos entre lo público, nación, dominio público y dominio nacional43.

Por ello, fue tarea del Código Civil francés de 1805 hacer algunas precisiones, entre las que destaca hacer equivalente el concepto de dominio público con el de dominio del Estado, aunque el término dominio privado hubo ser desarrollado por la jurisprudencia y la doctrina44. Así, se consideró a los bienes ubicados dentro del primer concepto como inalienables e imprescriptibles, mientras que los que eran del dominio privado sí podían ser objeto de enajenación bajo un régimen ordinario de propiedad privada.

A partir de esta distinción surge la vexataquestio sobre la titularidad aplicable para los bienes del dominio público, esto es, si son objeto de un verdadero régimen de propiedad o si por el contrario se trata sólo de un régimen de gestión de bienes no apropiables. El impacto de esta discusión en nuestro derecho la analizaremos infra.

Luego nos encontramos con el Código Civil italiano de

42

IBID. P. 60-61.

43

IBID. P. 62.

44

IBID. p. 63.

4$

IBID. p. 82.

Ya en nuestro país nos encontramos con que el Código Civil de 1862, de breve vigencia, acogió la posición de Andrés Bello plasmada en el Código chileno de su autoría, y en el que se siguió, la división romana de los bienes según la titularidad de su propietario y según el uso atribuido a los mismos.

Posteriormente, Guzmán Blanco dictó el Código Civil de 1873 que siguió el modelo del italiano de 1865, postura que fue acogida por el Código Civil de 1916 al punto de contener disposiciones casi idénticas a las de aquel, situación que se mantuvo con el Código de 1942, sin que se hicieran cambios en la reforma aprobada en 1982, salvo en la numeración de los artículos.

De la lectura del Código Civil vigente (artículo 538 y ss), pasamos a hacer los siguientes señalamientos: • Bajo el título “De los bienes con relación a las personas a quienes pertenecen”, inicia el artículo 538 expresando que los bienes pertenecen a la Nación, los Estados, las Municipalidades, los establecimientos públicos y a los particulares, y como puede apreciarse, a la antigua concepción romana, sólo se agrega los bienes generados por la evolución del Estado, pero sigue manteniéndose la división original entre bienes de dominio público y privado. Luego, el artículo 539 establece la división entre bienes de dominio público y privado en los tres niveles político-territoriales existentes para el momento (República, Estados y Municipios). Se califican como de dominio

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CAPÍTULO 2

público los caminos, los lagos, los ríos y las murallas, entre otros.

• El artículo 540 pasa a hacer la división de los bienes de dominio público en bienes de uso público y bienes de uso privado para los tres niveles político-territoriales ya mencionados, lo cual es complementado con lo dispuesto en el artículo 541 que señala que los bienes de dominio público “que dejen de estar destinados al uso público y a la defensa nacional” pasarían al dominio privado, con lo cual se prevé la posibilidad de desafectación de los bienes de uso público en función de la cesación de su función.

• Luego, el artículo 542 establece que las tierras sin dueño dentro del entonces denominado Distrito Federal o de las Dependencias Federales pasarían al dominio privado de la Nación, y si esas tierras estuvieren en los Estados, a su dominio privado, con lo que parece excluirse a los municipios de la posibilidad de ser propietarios de este tipo de bienes.

• El artículo 543 declara la inalienabilidad de los bienes de dominio público, así como el régimen de propiedad ordinario para los bienes de dominio privado de acuerdo con la normativa correspondiente, lo cual es reforzado por el artículo 544 al señalar que las disposiciones del Código se aplicarán, en principio, a los bienes del dominio privado, salvo colisión con leyes especiales.

Como puede apreciarse, el Código evita una conceptualización de las categorías de los bienes de manera particularizada y tiende a darle más énfasis para su clasificación a los sujetos titulares de los mismos y sobre todo, al uso que se da a estos.

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46

Citado por Hector Turuhpial, OBCIT, p. 259.

47

Citado por Hector Turuhpial, OBCIT, p. 261.

48

Citado por Hector Turuhpial, OBCIT, p. 262.

49

Citada por Hector Turuhpial, OBCIT, pp. 262 y 263.

$0

Citado por Hector Turuhpial OBCIT, pp. 263 y 264.

2.4 La doctrina nacional: Los autores venezolanos, en lo que concierne a los bienes nacionales han centrado su atención a la aludida discusión sobre la posibilidad o no que haya una verdadera una verdadera titularidad sobre los bienes de dominio público, y en ese sentido, Lares Martínez se declara a favor de aceptar un verdadero ejercicio del derecho propiedad sobre estos bienes46, posición posteriormente acogida por la Procuraduría General de la República en su dictamen del 20 de octubre de 199247.

Brewer-Carías, por su parte, asume que la declaración de un bien como dominio público en realidad lo que contiene es una exclusión de la propiedad privada del mismo, sin que sea necesario que haya un pronunciamiento expreso sobre la titularidad pública del bien afectado48.

Por su parte, Ruggeri se aparta de los autores mencionados y señala que en realidad los órganos territoriales que tienen bajo su responsabilidad bienes del dominio público son simples gestores de los intereses colectivos49, posición esta, que no es respaldada por la mayoría de la doctrina que los considera de propiedad del Estado.

Finalmente, Araujo Juárez, precisa aún más la posición de Lares Martínez al señalar claramente que los bienes de dominio público no sólo son propiedad de los entes a los que están sujetos, sino que además se encuentran bajo un régimen de propiedad distinto (exorbitante) al derecho común que hace ineficaces las disposiciones del Código Civil y aplicables las del Derecho Público50.

CAPÍTULO 3

CAPÍTULO 3: RÉGIMEN NORMATIVO A PARTIR DE LA CONSTITUCIÓN DE 1999 3.1 La Constitución: El régimen económico de la Constitución actual se ha calificado51 como de economía social de mercado o de economía mixta52, lo que implica, como afirma José Ignacio Hernández (2010) “la exclusión de otros sistemas económicos que resulten incompatibles con él. Por ejemplo, un sistema basado en la erradicación de la propiedad privada sobre factores de producción” (p. 193), como el que se ha ido instaurando en Venezuela con el llamado “socialismo del siglo XXI”.

Adicionalmente, en la Constitución de 1999 (publicada el 24 de marzo de 2000), como lo hacían otros textos constitucionales, declara que la soberanía sobre todo el territorio es de la República (artículo 11), así como su inalienabilidad (artículo 13). Por primera vez, se incluyen las minas, junto con los hidrocarburos y las costas como bienes de dominio público con carácter imprescriptible e inalienable (artículo 12).

A su vez, el artículo 181 eiusdem, si bien no los declara como de dominio público, establece el carácter inalienable e imprescriptible de los “ejidos”53. Esta inalienabilidad es relativa por cuanto la misma disposición señala que pueden ser desafectados, de acuerdo con las previsiones de las respectivas ordenanzas y lo dispuesto en el ordenamiento constitucional y legal.

El marco general de estas disposiciones ha sido definido aún más, pero en detrimento de la autonomía municipal, por parte de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo, que en las sentencias N° 670 del 6 de julio del 2000 y N° 2257 del 13 de noviembre de 2001 declaró que las regulaciones del Municipio, aun en materias de su exclusiva competencia, están sujetas a lo dispuesto por la legislación nacional, e incluso, estadal. Esta interpretación ha sido recogida por la vigente Ley Orgánica del Poder Público Municipal en su artículo 554.

51

Como bien explica PEÑA SOLÍS (2003) OBCIT, esta calificación debe entenderse de forma flexible en un sistema democrático, donde por definición debe existir pluralismo ideológico y político, de manera que pueda haber más o menos mercado o más o menos intervención, según la tendencia del gobierno de turno, porque la Constitución no puede obligar a un régimen económico determinado (p. 469), aunque sí al respeto de unos valores, como son los de igualdad social y de justicia social, como hace la venezolana de acuerdo a los valores de los venezolanos (Ver al respecto el estudio realizado por Ángel Álvarez y Francisco José Virtuoso, titulado: “Valoraciones de la democracia en Venezuela y América Latina, publicado por el Centro Gumilla, Caracas, 2012, donde se demuestra que efectivamente esos son los valores de los venezolanos y su concepción de la democracia).

52

En sentencia de fecha 6 de febrero de 2001 de la Sala Constitucional, recaída en el caso Pedro Antonio Pérez Alzurutt II, así se le califica.

53

Brevemente, debemos recordar que la noción de ejidos se origina en las Siete Partidas donde se les calificaba de imprescriptibles y de uso común. Ya en nuestra etapa republicana, la Constitución de 1925 les reconocía su carácter inalienable (artículo 18, numeral 2) y establecía que sólo podían destinarse a construcciones. La Constitución de 1947, por su parte agregó su carácter imprescriptible (artículo 119) y su uso para fines de la reforma agraria. A esto, la Constitución de 1961 añadió que también podían utilizarse para el desarrollo de los “núcleos urbanos” (artículo 32). Estos fines particulares fueron eliminados en el texto de la Constitución vigente, manteniendo su carácter de inalienables e imprescriptibles, y agregando que los terrenos baldíos en el área urbana del Municipio pasan a ser ejidos, derogándose con esto, parcialmente, el artículo 542 del Código Civil que sólo reconocía la apropiabilidad de estas tierras por parte de la República y los Estados, y no de los Municipios.

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Publicada en la Gaceta Oficial extraordinaria N° 6015 del 28 de diciembre 2010.

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CAPÍTULO 3

En este sentido, la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, que se analizará a continuación, establece que los ejidos son bienes de dominio público, salvo las tierras de los pueblos indígenas que se encuentren en los municipios (artículo 133), y además, esta ley, indica el procedimiento para desafectar los ejidos (artículo 134).

3.2. La Ley Orgánica del Poder Público Municipal: Esta Ley establece en su artículo 132 que son “bienes municipales” los muebles e inmuebles que por cualquier título formen parte del patrimonio del Municipio, o los que fueren destinados a “algún establecimiento público o servicio del Municipio o algún ramo de su administración” a menos que haya disposición o convenio en contrario.

Luego, repite la fórmula del Código Civil y divide los bienes en bienes de dominio público o privado. Como ya se dijo, el artículo 133 declara como bienes de dominio público a los ejidos (con excepción de las tierras de los pueblos indígenas), y además: las vías terrestres, rurales y de usos comunales y los que adquiera el Municipio mediante expropiación de acuerdo con la legislación correspondiente. Este último supuesto debe destacarse, por cuanto implica que no puede haber una expropiación para el uso privado del Municipio por cuanto la expropiación sólo puede invocarse en razón de una utilidad pública y por lo mismo el bien debe tener tal destino.

Sucesivamente, el artículo 134, reitera lo señalado por el Código Civil en cuanto a la inalienabilidad e imprescriptibilidad de los bienes del dominio público, y con base en ello, establece que sólo pueden desafectarse los ejidos con el voto favorable de las tres cuartas partes de los integrantes del Concejo Municipal previa consulta con los Consejos Locales de Planificación Pública. Asimismo se indica que ha de constar la opinión del Síndico Procurador y del Contralor Municipal.

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Respecto de los ejidos, el artículo 147 eiusdem reitera su incorporación como bienes del dominio público “destinados al desarrollo local” y establece taxativamente que sólo podrán enajenarse para la “construcción de viviendas” o para “usos productivos de servicios y de cualquier otro interés público” de acuerdo a lo establecido en los planes de ordenación urbanística y las respectivas ordenanzas. Con esto se consagra un criterio funcional, aunque sin límites precisos, por cuanto no se trata sólo de viviendas y servicios públicos sino también de bienes de usos productivos para el “interés público”.

Del mismo modo, el artículo 148 consagra el rescate del terreno ejido o de dominio privado que no sea destinado al uso previamente establecido dentro de los plazos previstos sin que dé lugar a indemnización alguna, necesitándose para ello de acuerdo previo del Concejo Municipal y mediante procedimiento con las garantías correspondientes para los afectados. La condición de rescate por incumplimiento en el destino del terreno por el particular al cual se vendió el bien, se considerará como parte de todos los contratos sobre estos inmuebles.

Establece la ley además que se considera de utilidad pública y de interés social la concesión y ampliación de los ejidos municipales (artículo 150), de modo que cualquier terreno con estos fines puede ser objeto de una medida expropiatoria de acuerdo con la ley correspondiente, aunque se declara que ello no puede ocurrir en los casos de parques nacionales, monumentos naturales y otras áreas de importancia ecológica, así como con los terrenos aptos para la agricultura.

Y así como se regula la desafectación, se establece que también puede ser política del Municipio la no enajenación de los terrenos municipales, sean ejidales o de dominio privado, estableciendo las medidas correspondientes para su administración con las restricciones que sean pertinentes para el “desarrollo de las poblaciones y el interés del Municipio” siempre que se respeten las

CAPÍTULO 3

necesidades de servicio público (artículo 151).

Finalmente, establece la ley que para la ampliación o concesión de ejidos pueden pagarse las obligaciones que de estos conceptos se deriven, con bonos de la República, redimibles en un plazo no mayor de 20 años, con la particular disposición que los bonos y los intereses serán pagados entre la República y el Municipio, pudiendo el Ejecutivo Nacional retener una proporción del situado constitucional con estos fines, lo que no parece abonar a que se use este medio de pago en la práctica.

3.3. La Ley Especial de Regularización Integral de la Tenencia de la Tierra de los Asentamientos Urbanos: El origen de esta ley se encuentra en el decreto Nº 1.666 (publicado en Gaceta Oficial N° 37.378 de fecha 4 de febrero de 2002), cuyo objetivo era iniciar el proceso de regularización de las tierras urbanas ocupadas por barrios populares con la participación de las comunidades organizadas. Para ello, se creó una oficina técnica adscrita a la Vicepresidencia de la República.

Se dijo que este programa abarcaría el 61% de la población (unas 10.000.000 de personas para ese momento), que es la que vivía en esas condiciones en Venezuela, de la cual el 40% estaba ubicada en la Gran Caracas y el Estado Vargas55. Además, en esas zonas se indicó que sólo existía una vialidad del 5%, el 80% de sus habitantes no pagaba luz y casi el 100% de los comercios eran ilegales56. En ese decreto se estableció en el artículo 9 que quien invadiera o promoviera la invasión de tierras a partir de su vigencia, no tendría derecho a la regularización de la tierra.

55

CLICHEVSKY, Nora, OBCIT, p. 52.

56

CLICHEVSKY, Nora, OBCIT, p. 52.

57

Publicada en la Gaceta Oficial N° 38.480 del 17 de julio de 2006.

En 2006, se dicta la Ley Especial de Regularización Integral de la Tenencia de la Tierra de los Asentamientos Urbanos Populares57, que tiene como objeto, según su artículo 1º, “ordenar y regularizar el proceso de tenencia de la tierra”, aunque no apunta a un sentido tradicional de propiedad, pues en ese mismo artículo se hace mención a que la consolidación de los asentamientos populares se hará “mediante un proceso de cogestión integral con el Estado”.

No obstante esto, en su artículo 2 indica que trata de dar un tratamiento especial a los habitantes poseedores de la tierra a los que “no se les ha reconocido su derecho a la propiedad”, y en su artículo 9 establece que “el proceso de regularización para la asignación de la tenencia de la tierra es a la familia o a la comunidad”, es decir, que en ningún caso se otorga la propiedad privada y a título individual.

Se trata de una propiedad plural en clara consonancia con los postulados socialistas de colectivización de la propiedad del Estado comunal58.

Otro aspecto importante establecido por esta ley es la creación de las llamadas “Oficinas Técnicas para la Regularización de la Tenencia de la Tierra Urbana” a nivel nacional, estadal y municipal.

En el caso de los municipios, el artículo 52 ordena que estos dicten sus ordenanzas en que creen sus respectivas oficinas técnicas, así como regulen el proceso de enajenación de sus ejidos a los efectos de esta normativa. Estas Oficinas Técnicas deben actuar junto con los Comités de Tierras Urbanas que deben ser nombrados en asambleas de ciudadanos y ciudadanas, “convocada por un equipo promotor de la comunidad”, lo que deja mucho

58

El Estado comunal es tipo de Estado y modelo de sociedad del cual empieza a hablar el presidente de Venezuela para ese momento, Hugo Chávez Frías, cuyos postulados fundamentales se resumen en la propuesta de reforma de Constitución que fue rechazada por la mayoría de los venezolanos el 2 de diciembre de 2007, que plantea “un sistema económico marxista” (BREWER-CARÍAS, Allan, (2007), Hacia la consolidación de un Estado Socialista, Centralizado, Policial y Militarista. Editorial Jurídica Venezolana, Caracas.

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CAPÍTULO 3

margen a la opacidad y a la discrecionalidad por parte de esos promotores en la medida en que el Comité de Tierras Urbanas puede organizarse “atendiendo a sus tradiciones y costumbres” con al menos la presencia del treinta por ciento de los habitantes mayores de edad de esos asentamientos. Aunque se hace mención a los principios constitucionales de la democracia participativa (artículo 54), este tipo de elección sin un padrón electoral definido resulta de difícil concreción por la evidente falta de elementos objetivos que permitan verificar el cumplimiento de los parámetros establecidos por la ley.

Según esta ley, la propiedad familiar “es el derecho indivisible que el Estado le confiere a la familia para usar, gozar y disponer de la tierra” (artículo 35), y en este sentido, debe enfatizarse el hecho de que el Estado no reconoce la propiedad sino que la confiere, lo cual, en estrictos términos jurídicos es completamente inadecuado en la medida en que según la legislación nacional existente hasta ese momento, la propia Constitución y los tratados internacionales sobre derechos humanos, se trata de reconocer un hecho preexistente (la posesión) que hace necesario sólo el reconocimiento de la propiedad, no su conferimiento.

Con esta regulación y tipo de propiedad familiar se pone de manifiesto la política pública respecto de esta situación, en que no se reconoce realmente la propiedad privada e individual, y por ello, no se iguala realmente a las personas de escasos recursos con el resto de la población propietaria de sus viviendas bajo el régimen constitucional de la propiedad privada, establecido en el artículo 115 de la Constitución.

Respecto de la propiedad colectiva, la ley señala que la misma “es el acto jurídico formal mediante el cual una comunidad, que así lo decida en asamblea de ciudadanos y ciudadanas, acuerda solicitar el otorgamiento de la titularidad colectiva del lote total del terreno que ocupa” (artículo 37). Sin embargo, nada dice respecto a la

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forma en que dicha propiedad colectiva puede ejercerse: qué derechos y qué facultades realmente implica, cómo se transfiere o administra, en fin cuál es su régimen normativo.

Adicionalmente, en los casos de adquisición por haberse verificado los supuestos de usucapión59, la ley establece un lapso de 10 años de posesión, y ordena aplicar el procedimiento breve del Código de Procedimiento Civil como el que debería utilizarse para que un Tribunal declarase lo conducente, pero en cambio da la competencia a la Administración Pública, sea nacional, estadal o municipal, según el tipo de terrenos de que se trate: de dominio público, baldíos o ejidos para hacer el reconocimiento respectivo de la propiedad.

Esto parece interesante para agilizar el proceso y siempre que se trate de tierras de dominio público o sin dueño, pero si son tierras privadas debería analizarse el caso en un tribunal y respetarse las garantías del debido proceso para que se logre resolver el conflicto entre las partes involucradas de la manera más justa posible.

3.4. El Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Especial de Regularización Integral de la Tenencia de la Tierra de los Asentamientos Urbanos y Periurbanos: Esta ley, publicada en la Gaceta Oficial N° 39.668 del 6 de mayo de 2011, deroga la anteriormente comentada, y en su exposición de motivos indica que luego de dictarse el Decreto N° 1.666, publicado en la Gaceta Oficial N° 37.378, de fecha 04 de febrero de 2002 y la Ley Especial de Regularización Integral de la Tenencia de la Tierra de los Asentamientos Urbanos Populares: “…pocos han sido los logros alcanzados en la materialización de la tenencia de la tierra ocupada por la población en los asentamientos urbanos consolidados, en virtud de

“Usucapión. Del latín usucapio, de usus, uso o posesión, y capere, tomar o adquirir; la adquisición del dominio a través de la prolongada posesión en concepto de dueño”. Vid. Cabanellas, Guillemo (1979). Diccionario Jurídico Elemental. Heliasta. Buenos Aires. p. 322.

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CAPÍTULO 3

que en el período de nueve años, sólo se ha logrado entregar un número aproximado de 500.000 títulos de tierras aproximadamente, de un universo nacional muy superior a esta realidad”.

poligonal que identifica la comunidad objeto del procedimiento. También, puede iniciarse el procedimiento por solicitud del Comité de Tierras Urbanas antes los órganos antes descritos con los recaudos señalados en el artículo 62.

Además, según esta ley, a las tierras otorgadas “deberá otorgársele el carácter de bien de naturaleza y uso de interés y función social y no una mercancía a los fines previstos en el presente Decreto” y ratifica la posición establecida en la ley precedente de otorgar sólo títulos de propiedad familiar o colectiva (artículo 51).

No debemos dejar de recalcar que en la enunciación de los requisitos se hace mención solamente al “solicitante o la solicitante” a pesar de encontrarnos en un régimen de propiedad plural y no se regula quién de los miembros de esa familia es el legitimado para representar a los demás, ni cómo debe hacerse.

Por último, esta ley reitera el carácter de cada una de ellas (artículos 52, 53 y 54) y condiciona en cualquiera de los casos anteriores, la venta de la propiedad al hecho que hayan transcurrido no menos de 10 años luego de que la parcela fuera “adjudicada”, y en tal supuesto, señala que el propietario la debe ofrecer en primer lugar al Comité de Tierras Urbanas, quien debe responder al “interesado” (llama la atención el uso del singular en este contexto, ya que se trata de una propiedad familiar) dentro de los 15 días hábiles siguientes, y si ello no ocurriese, se debe entender como desistido el derecho de preferencia.

Una vez iniciado el procedimiento, el órgano correspondiente tiene 15 días hábiles para verificar si hubo errores u omisiones en la solicitud y de no ser así la debe admitir. Esta declaración tiene un efecto suspensivo respecto de cualquier procedimiento de transferencia de la propiedad de las parcelas que se quieran adjudicar con las excepciones que la ley establezca (artículo 64).

Sin embargo, ello no basta para la enajenación por cuanto quien desee vender debe consignar un “acta de aceptación” del Comité de Tierras Urbanas, siendo el mismo “requisito indispensable para el registro del título de propiedad” (artículo 57). En este sentido, debemos destacar que no se condiciona para la enajenación que se mantenga el régimen de propiedad familiar o colectiva de la parcela vendida, sino que parece que al venderlo se transforma en propiedad privada.

El procedimiento de adjudicación de la titularidad de la tierra está descrito a partir del artículo 61 de la ley mencionada, y esta indica que puede iniciarse de oficio por parte del Instituto Nacional de Tierras Urbanas, de sus dependencias regionales o de la Oficina Técnica Municipal correspondiente, mediante la declaración de la

En el caso de las tierras públicas, la adjudicación procederá en los casos de terrenos que sean propiedad de la Nación (sic) o aquellas que sean “administradas o de competencia de cualquiera de los niveles políticos territoriales del Poder Público”, lo cual llama la atención, porque tal expresión no hace alusión a la titularidad de la propiedad de otros sujetos distintos de la República (artículo 65), como los municipios o los Estados.

Si se tratara de parcelas de dominio público, el Instituto Nacional de Tierras o la Oficina Técnica Municipal debe solicitar conjuntamente con el Comité de Tierras Urbanas, la desafectación total o parcial de éstas (artículo 66), en cuyo caso se aplica el procedimiento legal según lo que corresponda.

Verificado lo anterior, el Instituto Nacional de Tierras Urbanas, sus dependencias regionales o la Oficina Técnica Municipal, debe declarar finalizado el procedimiento en tierras públicas y “otorgará a los miembros de la comu-

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CAPÍTULO 3

nidad del asentamiento correspondiente el título de adjudicación en propiedad de las tierras públicas, por una sola vez y respecto a un único terreno o parcela” (artículo 68).

Adicionalmente, la ley otorga al Instituto Nacional de Tierras Urbanas la potestad de dictar medidas preventivas para la protección de la tenencia de la tierra, emitiendo certificados de posesión, que son instrumentos similares al título supletorio que siempre se ha dado respecto de las bienhechurías y otorga un tribunal.

Además, el Instituto Nacional de Tierras Urbanas puede ordenar la “restitución inmediata de la posesión de la tierra de los asentamientos urbanos” e incluso proceder a la “prohibición de enajenar y gravar el inmueble objeto del procedimiento”, lo cual es una usurpación de atribuciones del Poder Judicial. En efecto, el problema fundamental que aquí se plantea es que las tierras pueden ser de propiedad privada y con el solo hecho de acudir al Instituto de Tierras y obtener un certificado de posesión se limita el ejercicio del derecho del propietario sobre la tierra, sin que medie decisión judicial alguna.

Hemos de enfatizar que la ley establece que en los casos de conflictos entre particulares por la tenencia de la misma tierra, estos han de someterse a una comisión de conciliación y arbitraje, cuya aceptación es parte de las condiciones para ser beneficiario (artículo 87). Es decir, es una conciliación o un arbitraje obligatorios. La Comisión está integrada por un representante del Instituto Nacional de Tierras Urbanas o de la Oficina Técnica Municipal, un representante del Comité de Tierras Urbanas y un tercer representante, elegido de mutuo acuerdo por las partes (artículo 88), y el decreto-ley plantea una presunción a favor del poseedor respecto del propietario, además de que dos de los representantes suelen estar a favor del poseedor, El Instituto por razones políticas y el Comité de Tierras Urbanas por ser aquel del barrio que este representa o ser él el propio solicitante.

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3.5. El Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de Bienes Públicos: Con este instrumento normativo se cambia el régimen aplicable a los bienes públicos en el sentido en que se traslada al derecho público, y aunque no hay una disposición derogatoria de las disposiciones del Código Civil, las mismas tendrían un carácter supletorio respecto de lo establecido en esta ley. En suma, se iuspublifica el régimen de los bienes públicos, lo que en principio por ser relativo a los entes públicos no tiene nada de especial, salvo por el hecho que alerta sobre la tendencia del Estado venezolano en los últimos 15 años de llevar todo su control estricto.

Este instrumento normativo, publicado en la Gaceta Oficial N° 39.952 del 26 de junio de 2012 (reimpresión por discrepancia de la ley publicada en la Gaceta N° 39.945 del 15 de junio de 2012) fue reformado por la Gaceta Oficial Extraordinaria N° 6.155 del 19 de noviembre de 2014.

De acuerdo con su artículo primero, el objeto de la ley es regular “el ámbito, organización, atribuciones y funcionamiento del Sistema de Bienes Públicos” y al efecto indica que son de “estricto cumplimiento” para las personas naturales o jurídicas que “ejerzan algún derecho sobre un Bien Público” (artículo 2), lo que es complementado por el artículo 3 que declara que sus disposiciones son de orden público y de aplicación preferente sobre cualquier otra del mismo rango. En tal sentido, esto es complementado por el artículo 14 que establece la derogación expresa del principio que determina la aplicación de la ley especial sobre la general.

Entre los sujetos sometidos a la ley están los órganos y entes del Poder Público Municipal (numeral 4 del artículo 4), y en el artículo siguiente se pasa a hacer la clasificación de los bienes públicos. Así, el numeral 1 del artículo 5 señala que entran dentro de esa categoría “los

CAPÍTULO 3

bienes muebles e inmuebles, títulos valores, acciones, cuotas o participaciones en sociedades y demás derechos, de dominio público o de dominio privado” que hayan sido adquiridos por cualquiera de los órganos y entes del sector público.

Luego, los bienes públicos se dividen en bienes nacionales (literal a), bienes estadales (literal b), bienes municipales (literal c) y bienes distritales (literal d).

En todos los casos, su definición es idéntica, con la única diferencia de que el titular de su propiedad depende del nivel político territorial que tiene, y al efecto se indica que corresponden a cada uno de estos, los bienes de dominio público o privado, propiedad de sus correspondientes órganos y entes, de sus empresas y de las personas en que los organismos antes mencionados tengan una participación igual o superior al 50% del capital social al igual que las fundaciones.

Respecto a qué debe entenderse como bienes de dominio público, el artículo 6 los describe en los siguientes términos: 1. Los bienes destinados al uso público, como plazas, parques, infraestructura vial, vías férreas, caminos y otros.

2. Los bienes que en razón de su configuración natural, construcción o adaptación especial, o por su importancia histórica, científica o artística, sean necesarios para un servicio público o para dar satisfacción a una necesidad pública y que no puedan ser fácilmente reemplazados en esa función.

3. Los espacios lacustre y fluvial, el mar territorial, las marinas interiores, históricas y vitales y las comprendidas dentro de las líneas de base recta que ha adoptado o adopte la República; las costas marinas; el suelo y subsuelo de estos, el espacio aéreo continental, insular y marítimo y los recursos que en ellos se encuentran, incluidos los genéticos, los de las especies migratorias, sus productos derivados y

los componentes intangibles que por causas naturales allí se hallen.

4. Los yacimientos mineros y de hidrocarburos, cualquiera que sea su naturaleza, en el territorio nacional o bajo el lecho marítimo, sean en el mar territorial, en la zona económica exclusiva o en la plataforma continental.

5. Todos aquellos que la ley le otorgue tal carácter.

Hicimos una cita extensa de la disposición mencionada dada la conjunción de criterios utilizados para aglutinar a los bienes de dominio público, pues se hace la distinción clásica en razón de su naturaleza como el mar o el aire, y por su destino y uso público como las plazas y caminos, así como su utilización para un servicio público, aunque en este último sentido se hace la acotación, que para ser considerado como de dominio público, el bien no debe ser “fácilmente reemplazable”60.

Del mismo modo, la ley incorpora la norma constitucional sobre las minas ya antes comentada y termina por una concepción positivista del dominio público, esto es, lo que el legislador estime como tales, por lo que finalmente estas disposiciones, más que un criterio para conceptualizar los bienes de dominio público, no señala fundamentales técnicas para su declaración, sino según los intereses de la Administración.

Adicionalmente, el mismo artículo 6 establece una concepción negativa de los bienes de dominio privado, al simplemente señalar que pertenecen a esta categoría aquellos bienes que no estén incluidos en los enunciados ya expuestos, y además, aquellos que no estén “destinados al uso público ni afectados a algún servicio público”.

En lo relativo a la desafectación, la ley sólo hace mención de los casos vinculados al Poder Público Nacional, por lo que en este particular en cuanto a bienes municipales y ejidos se seguirán aplicando las disposiciones de la

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Quizá con esto se quiso excluir aquellas partes de uso temporal o desechables utilizadas en un servicio público para evitar luego el trámite de su desafectación una vez que dejan de ser necesarias.

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CAPÍTULO 3

Ley Orgánica del Poder Público Municipal, así como las ordenanzas respectivas.

Bajo el título de “prerrogativas” el artículo 9 establece que los bienes de dominio público son imprescriptibles, inembargables e inalienables, y además que están exentos de contribuciones o gravámenes nacionales, estadales o municipales61.

Finalmente, la ley establece que todo ente u órgano que enajene un bien está en la obligación de notificar de ello a la Superintendencia de Bienes Públicos (artículo 84). Esto muestra la política de centralización y de control del actual Estado venezolano.

61

De lo expuesto, podemos concluir que el régimen de bienes públicos establecido en este instrumento legal deja sin efecto la mayor parte de las disposiciones correspondientes del Código Civil, por lo que podemos concluir que la demanialidad pública, a partir de estas disposiciones, se rige claramente por un ordenamiento de derecho público, con una titularidad de la propiedad exorbitante del derecho privado, todo ello en consonancia con la tesis planteada por Araujo Juárez antes citada.

Ello, sin embargo, no altera el régimen general de los bienes públicos municipales cuya desafectación en los casos que proceda, se rige por sus disposiciones particulares ya antes comentadas, aunque debe notificarse a la Superintendencia de las enajenaciones que lleven a cabo.

En este sentido sólo debemos comentar que la acepción “prerrogativa” no es adecuada por cuanto no responde al significado literal del término, pues las cosas no tienen prerrogativas, potestades o facultades por no ser sujetos de derecho. De acuerdo con el DRAE: Prerrogativa. (Del lat. praerogatīva). 1. f. Privilegio, gracia o exención que se concede a alguien para que goce de ello, anejo regularmente a una dignidad, empleo o cargo. 2. f. Facultad importante de alguno de los poderes supremos del Estado, en orden a su ejercicio o a las relaciones con los demás poderes de clase semejante. 3. f. Atributo de excelencia o dignidad muy honrosa en algo inmaterial.

22

CAPÍTULO 4

CAPÍTULO 4: RÉGIMEN DE REGULARIZACIÓN DE LA TENENCIA DE LA TIERRA EN LOS MUNICIPIOS Como se pudo apreciar al analizar la regulación de los bienes públicos, todo lo que tiene que ver con su definición y caracterización se encuentra regido por la Constitución y en buena medida, por instrumentos nacionales de rango legal.

En lo que concierne a los terrenos municipales, estos pueden ser ubicados en las dos grandes categorías ya mencionadas, esto es, como bienes de dominio público o de dominio privado, ubicándose, por expresa disposición legal, en el primer tipo, los ejidos, así como todas aquellas parcelas destinadas a un servicio público o un interés público; mientras que en el segundo tipo, se encuentran todos aquellos lotes de terreno que no tengan tales características.

En consecuencia, la regularización de la titularidad de la tenencia de los terrenos será diferente en uno y otro caso, por cuanto los bienes de dominio público, para ser enajenados deben seguir previamente el proceso de desafectación para pasarlos al dominio privado, mientras que los privados sólo requieren de una autorización del Concejo Municipal.

Tenemos entonces que la normativa municipal sobre esta materia se circunscribe fundamentalmente a establecer los pasos procesales que permitan concretar las políticas públicas que determine el Municipio sobre estos bienes.

4.1. Régimen de titularización de tierras en el Municipio El Hatillo: En este municipio, el régimen de titularización se encuentra normado en dos ordenanzas: la Ordenanza para la prosecución y culminación del proceso de la regulación de la tenencia de la tierra del casco tradicional del Pueblo El Hatillo62, y la Ordenanza para la Regulación Integral de la Tenencia de la Tierra de los Asentamientos Urbanos Populares del Municipio El Hatillo de 200763.

4.1.1. La Ordenanza para la prosecución y culminación del proceso de la regulación de la tenencia de la tierra del casco tradicional del Pueblo El Hatillo: Esta Ordenanza tiene como objeto la regularización de la tenencia de la tierra del Casco Tradicional del Pueblo de El Hatillo, que ya se había iniciado con la Ordenanza de Regulación y Reconocimiento de Propiedad sobre Terrenos Municipales del Casco Tradicional del Pueblo El Hatillo y el Calvario, por lo que esta regula la continuación y culminación de un proceso previamente iniciado.

62

Publicada en la Gaceta Municipal del Municipio El Hatillo del Estado Miranda N° 054/210 del 24 de mayo de 2010.

63

Reformada parcialmente el 29 de noviembre de 2010, publicada en la Gaceta Municipal N° 133/2010.

23

CAPÍTULO 4

De acuerdo con el artículo 2 de la Ordenanza, los terrenos a ser regularizados fueron donados por Balthasar de León para la fundación del pueblo El Hatillo, y por lo tanto, los declara como terrenos municipales e indica que se corresponden con el poligonal 2 del plano elaborado por la Dirección de Desarrollo Urbano y Catastro, que forma parte de la Ordenanza. De lo expuesto se deriva que de acuerdo con la Ordenanza estos terrenos no son del dominio público del Municipio, lo que explica entonces por qué no se exige su desafectación.

2.

3.

4.

5.

6.

Respecto a la legitimidad del solicitante para que se le adjudique la titularidad de una parcela, se señala que debe tener al menos 10 años de posesión de buena fe, o 20 años en el caso de posesión legítima. De acuerdo con el artículo 13 de la Ordenanza se entienden poseedores de buena fe a los que hayan cumplido con los requisitos de la Ordenanza y del Código Civil para ser reconocidos como tales y presenten un justo título, además de cumplir con lapso antes mencionado.

La misma disposición señala que son poseedores legítimos lo que con “ánimo de dueño hayan detentado el terreno por 20 años o más de forma continua, ininterrumpida, pacífica, pública y no equívoca”. No se reconocen a los arrendatarios ni a los poseedores precarios, como legitimados para iniciar el procedimiento de otorgamiento de la propiedad del terreno.

El procedimiento para la regularización de las parcelas de la zona antes mencionada, se inicia con solicitud del interesado (artículo 10), que debe contener su identificación, su domicilio y el carácter con el que actúa.

La solicitud debe ser acompañada, de acuerdo con el parágrafo único del artículo 10, de los siguientes recaudos: 1. Copia de la cédula de identidad del solicitante si actúa personalmente. Si lo hace a través de

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apoderado debe acompañar copia del poder.

Croquis referencial del terreno, con indicación de linderos y medidas.

En caso de alegarse posesión legítima, elementos probatorios que demuestren posesión por veinte o más años.

En caso de alegarse posesión de buena fe, el justo título.

Copia de la solvencia de impuesto municipal de bienhechurías y presentación del original para su verificación.

Indicación del domicilio a los efectos de las notificaciones correspondientes.

El artículo 11 de la Ordenanza señala que los datos presentados en la solicitud deben ser fidedignos y presentarse bajo fe de juramento. La consecuencia, en el caso de determinarse que se dio información falsa, sería la negativa de la solicitud, y en el caso de haberse suscrito el contrato correspondiente, se rescindiría el mismo, sin perjuicio de otras responsabilidades.

Una vez presentada la solicitud, la Dirección con competencia en materia de desarrollo urbano y catastro de la Alcaldía, debe sustanciarla, y tiene la obligación, dentro de los 30 días hábiles contados a partir de la presentación de la solicitud, de determinar los linderos y medidas del terreno, verificar la información suministrada y hacer un informe de los documentos presentados (artículo 20). Este informe debe contener la identificación del solicitante, la ubicación geográfica, número catastral asignado y medidas, así como debe señalar igualmente los usos permitidos del terreno, una relación detallada de la tradición de títulos, datas y otros documentos, según lo aportado por el solicitante, y cualquier otra información que se considere relevante (artículo 21).

Hecho el informe anterior, el expediente debe ser remitido a la Sindicatura Municipal en un plazo no mayor a los 20 días hábiles, para que esta se pronuncie sobre la condición jurídica del terreno. Efectuado el informe jurídico,

CAPÍTULO 4

devuelve el expediente a la Dirección con competencia en materia de desarrollo urbano y catastro (Art. 22).

Verificados los pasos citados, el solicitante debe cancelar una tasa por concepto de servicios administrativos calculada en razón de Bs. 15 por metro cuadrado, y la planilla que así lo acredite debe ser entregada a la Dirección sustanciadora de la solicitud, y también una compensación al Municipio por el reconocimiento de la posesión que se calcula en Bs 35 por metro cuadrado de la parcela (artículo 32).

Sobre este último pago, la Ordenanza incurre en una incongruencia por cuanto en el artículo 24 indica expresamente que la compensación debe ser cancelada antes de remitir el expediente al Despacho del Alcalde para su registro, pero el artículo 33 señala que ha de hacerse luego de notificado el solicitante de la decisión favorable por parte del Municipio.

Dado que en el artículo 33 se dedican dos parágrafos a normar el supuesto de no pago de esta compensación, caso en el cual se entenderá desistido el procedimiento y sólo se le permitirá al solicitante que presente una sola vez más su petición, pero con un 20% de recargo en la compensación, parece que el contenido del artículo 24 no tiene aplicación y se trata más bien de error material.

Consignadas las planillas de pago, se remite el expediente al Despacho del Alcalde, dentro de los 15 días siguientes para su registro. En este Despacho, se debe llevar un libro de control de solicitudes y de los informes correspondientes, el registro en dicho libro no puede ser superior a los 15 días hábiles de la recepción del caso (artículo 25), lo cual, dada la naturaleza de este paso, parece excesivo.

Realizado lo anterior, se remite el expediente a la Contraloría Municipal dentro los 15 días hábiles siguien-

64

tes (artículo 26) para que la misma elabore un informe en el que se pronuncie sobre el cumplimiento del procedimiento establecido y emita pronunciamiento sobre el fondo de cada solicitud dentro de un lapso no mayor a los 15 días hábiles de su recepción64.

En caso de no encontrar conforme el procedimiento, la Contraloría lo devuelve al Despacho del Alcalde para que se realicen las rectificaciones que correspondan (artículo 27). En caso de conformidad por parte de la Contraloría, remite el expediente al Concejo Municipal para que dentro de las 5 sesiones ordinarias siguientes a la recepción del expediente (artículo 29), este autorice o no por las ¾ partes de sus miembros al Alcalde para que celebre “un convenio transaccional por el cual transferirá al poseedor solicitante la propiedad de área de terreno señalado” (artículo 30). Si no es aceptada la solicitud del particular, el Concejo debe devolverla al Despacho del Alcalde (artículo 28). Si en cambio, es favorable, se remite el Acuerdo y la solicitud al Síndico Procurador Municipal, quien debe realizar el contrato correspondiente con los requisitos establecidos en el artículo 31.

Una vez publicado el Acuerdo de autorización de enajenación por parte del Concejo Municipal, el Alcalde debe suscribir el contrato con el solicitante, quien debe asumir los gastos de registro (artículos 35 y 37). Del contrato debe haber dos ejemplares, uno para la Sindicatura y otro para la Dirección sustanciadora del expediente para su archivo (artículo 36).

En el supuesto en que se niegue la solicitud, el interesado puede interponer recurso de reconsideración dentro de los 15 días hábiles siguientes a su notificación (artículo 38).

Un hecho significativo en esta Ordenanza es que las solicitudes para regularizar la situación de las parcelas tienen un plazo preclusivo de 5 años luego de la entrada en vigencia de la ley municipal para interponerse

Nótese que se da el mismo lapso para el registro de un expediente que para hacer un informe jurídico sobre el mismo.

25

CAPÍTULO 4

(artículo 45), lo cual ocurrirá el 24 de mayo de 2015, fecha a partir de la cual no pueden hacerse más peticiones con fundamento en este instrumento normativo, lo cual, como advertimos previamente, obedece a que se trata de la continuación de un proceso previo y probablemente, de que no se trata de una zona con asentamientos populares.

4.1.2. La Ordenanza para la Regulación Integral de la Tenencia de la Tierra de los Asentamientos Urbanos Populares del Municipio El Hatillo: Este instrumento normativo, a pesar de ser dictado en fecha cercana a la anterior (Gaceta Municipal N° 133/2010 del 29 de noviembre de 2010) tiene significativas diferencias con la misma, y no sólo por la ubicación de los terrenos, sino también porque en este caso, en su exposición de motivos, la Ordenanza expresamente señala que la parcelas objeto de la misma, al igual que la anterior, si bien tienen su origen en la donación de Balthasar de León y Ana Francisca Pérez de León, son parte del Dominio Público Municipal, de conformidad con el artículo 132 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, y además, sus regulaciones están más adecuadas a los supuestos de la entonces vigente Ley Especial de Regularización Integral de la Tenencia de la Tierra de los Asentamientos Urbanos Populares (LERITTAUP). Sin duda porque se trata de asentamientos populares, cuya tenencia es lo que esa ley trataba de regularizar.

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ta ante la Oficina Técnica de Recaudación y Análisis de la Alcaldía en que manifiesta su voluntad de acogerse al plan de adjudicación de tierras del terreno urbano que requiera (artículo 9). A su solicitud, debe acompañar los siguientes recaudos: 1. Cédula de identidad del solicitante y de su cónyuge o concubina, si fuere el caso, o poder en el caso de hacerlo a través de representante legal.

2. Croquis referencial del inmueble.

3. Copia del pago del servicio de luz eléctrica o agua a nombre del solicitante o su esposa o concubina, o documento equivalente del pago de estos servicios.

4. Constancia de residencia emitida por el Consejo Comunal o la Asociación de Vecinos con el aval de dos testigos.

5. Presentar los elementos probatorios del caso, a saber: a) Título supletorio, b) Justificativo de únicos y universales herederos o declaración sucesoral, si fuere el caso, c) Justificativo de testigos, d) Documentos de compra-venta anteriores, e) Acuerdo firmado y notariado entre las diferentes familias o los diferentes miembros de una familia en caso de litigio controversia u oposición, y f) Los demás que determine la Comisión Asesora Técnica Jurídica mediante la correspondiente providencia administrativa publicada en la Gaceta Municipal.

Así, el objeto de la Ordenanza es la regularización de la tenencia de la tierra urbana en los asentamientos populares del Municipio El Hatillo, y al efecto crea la Oficina Técnica Municipal para la Regularización de la Tenencia de la Tierra Urbana en los Asentamientos Urbanos Populares del Municipio, de acuerdo a lo previsto en el artículo 52 de la LERITTAUP.

Luego de analizados y aprobados los expedientes por la Comisión de Asesoría Técnico Jurídica, el Concejo Municipal, mediante acuerdo aprobado por las ¾ partes de sus integrantes, reconoce la propiedad de los solicitantes y autoriza al Alcalde para el otorgamiento de los respectivos documentos de adjudicación de la propiedad (artículo 11).

El procedimiento de adjudicación se inicia a instancia del interesado, quien debe presentar una solicitud escri-

Según lo expuesto previamente, como estos terrenos son del dominio público, debe entenderse que la apro-

CAPÍTULO 4

bación del Concejo incluye la desafectación del terreno, poseído por el solicitante, aunque no esté expresamente indicado en la norma. Para poder desafectar los terrenos es necesario consultar con el Consejo Local de Planificación Pública, así como obtener la opinión del Sindico Procurador Municipal y de la Contraloría Municipal (artículo 137 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal).

Aprobada la solicitud mediante el respectivo Acuerdo, se remite el expediente a la Comisión Técnico Jurídica para que, a su vez, la Oficina Técnica de Coordinación y Análisis elabore los documentos correspondientes, que en todo caso deben ser revisados por el Síndico Procurador (artículo 12). Esta Oficina de Recaudación y Análisis no sólo es la encargada de elaborar la documentación, sino

que también debe velar por hacer todos los trámites necesarios para la suscripción y protocolización de los contratos con los solicitantes.

Resulta evidente que este procedimiento es aparentemente más sencillo que el previsto en la Ordenanza anterior, pero al mismo tiempo no se establecen los lapsos para el cumplimiento de los diversos pasos que componen el procedimiento, lo cual sin duda crea inseguridad jurídica. Tampoco indica la Ordenanza lo que debe hacerse en caso de ser negada la solicitud. Esta ausencia de previsión expresa de lapsos y recursos puede subsanarse aplicando de forma supletoria las disposiciones de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.

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CAPÍTULO 4

4.2. Régimen de regularización de la tenencia de la tierra en el Municipio Baruta: La titularización de terrenos propiedad del Municipio Baruta, se realiza de acuerdo a lo establecido en la Ordenanza sobre Terrenos Municipales del Municipio Baruta publicada en la Gaceta Municipal en su Número extraordinario 066-05/2003 del 15 de mayo de 2003, reformada parcialmente de acuerdo con Ordenanza publicada en el número extraordinario 173-06/2008 de la Gaceta Municipal de fecha 5 de junio de 2008.

Las modificaciones a la Ordenanza de 2003 se circunscribieron a fundamentalmente los siguientes aspectos:

• Los provenientes de expropiaciones por causa de utilidad pública.

• Los provenientes de la desafectación de los inmuebles del dominio público del Municipio, y • Los adquiridos por compra, donación, prescripción adquisitiva o usucapión, así como por cualquier otro medio de adquisición de la propiedad.

Respecto de la enumeración antes comentada debemos señalar, que la misma ha sido parcialmente derogada por la Ley Orgánica del Poder Público Municipal que expresamente en su artículo 133 declara como bienes de dominio público del Municipio, los terrenos que se adquieran mediante expropiación.

a) Otorgar a la Dirección de Planificación Urbana y Catastro la competencia para el levantamiento catastral y delimitación de los terrenos municipales y para que levanten los expedientes que identifiquen los terrenos y construcciones que se encuentren indebidamente ocupados con la identificación de los propietarios de las bienhechurías; y b) La incorporación, como ejidos de las siguientes zonas populares con la determinación de las correspondientes poligonales65: Barrio La Palomera, Barrio Las Minas, Barrio Santa Cruz del Este, Barrio San Pedrito, Casco Central de Baruta, Barrio El Placer de María, Barrio Las Minitas y el Sector La Naya.

Por otro lado, se consideran como ejidos, en virtud de lo dispuesto en el artículo 4, los siguientes:

En ese sentido, el procedimiento de adjudicación se mantuvo, en cambio, de acuerdo con los parámetros establecidos en la Ordenanza de 2003.

A continuación, la Ordenanza repite la norma constitucional que establece el carácter inalienable e imprescriptible de los ejidos, así como la necesidad de ser desafectados para proceder a su enajenación (parágrafo único del artículo 4) y remite al Código Civil lo referido a la administración y uso de los terrenos no ejidales (artículo 5). Finalmente, la Ordenanza crea la Comisión Asesora de Terrenos Municipales, compuesta por el Síndico Procurador Municipal, los Directores de Planificación Urbana y Catastro, de Ingeniería Municipal y dos representantes del Concejo Municipal (artículo 7).

El objeto de la Ordenanza, de acuerdo con su artículo 1° es el establecer el “régimen para la administración y el uso de los terrenos municipales” y considera como tales tanto los ejidos como los “propios no ejidales” (artículo 2). De acuerdo con el artículo 3, se consideran dentro de esta última categoría los siguientes:

65

• Los que con tal carácter tenga el Municipio.

• Los que adquiera o destine para tal fin, o reivindique para su patrimonio.

• Los resguardos de las extintas comunidades indígenas no adquiridos legalmente.

• Los carentes de dueño sin menoscabo de los derechos de terceros.

• Las tierras baldías, y • Las tierras públicas convertidas en ejidos según el procedimiento de esa Ordenanza.

Según la metodología Datum Regven, esto es el Sistema geodésico de referencia, adoptado por Resolución N° 10, del 22 de enero de 1.999 del Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales Renovables, publicada el 03 de marzo de 1.999 en la Gaceta Oficial N° 36.653, que estableció que el datum oficial para Venezuela es el Sistema de Referencia Geocéntrico para América del Sur (SIRGAS).

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CAPÍTULO 4

La Ordenanza no señala un procedimiento estructurado para la regularización de la titulación, pero sí establece algunas reglas para hacerlo, y al efecto, se indica que en el caso de los ejidos, los mismos sólo podrán ser enajenados sin son destinados a construcción (artículo 18), y siempre que se cumpla el correspondiente procedimiento de desafectación con la aprobación de las ¾ partes de los miembros de la Cámara Municipal66 (artículo 21).

En los casos de terrenos del dominio privado sólo se requiere la autorización de la Cámara, de acuerdo con el numeral 10 del artículo 95 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, sin que se indique la mayoría que se necesita al efecto, por lo que se entiende que bastaría la mayoría simple.

Debe enfatizarse que en cualquier caso de enajenación, la Ordenanza establece que debe dársele prioridad “a quienes hayan venido disfrutando del inmueble en condición de arrendatario” y se encuentren solventes con el Municipio (parágrafo único del artículo 22).

Asimismo, determina la Ordenanza que se debe incorporar una cláusula en el contrato que concrete la enajenación según la cual el Municipio tendrá derecho de preferencia en caso de que el nuevo propietario desee vender su propiedad (artículo 23).

También indica la Ordenanza que para la venta de terrenos no ejidales, la Comisión Asesora de Terrenos deberá pedir la opinión de la Contraloría Municipal, tengan estos o no construcciones en ellos.

En lo que tiene que ver con el precio, la Ordenanza establece que en principio el mismo se determina de acuerdo con la “Planta de Valores elaborada por la Dirección de Planificación Urbana y Catastro” aprobada, además, por la Cámara Municipal (artículo 25), pero también permite la “enajenación gratuita de los terrenos munici-

pales” previa autorización de la Cámara (parágrafo único del artículo 25).

Asimismo, se ordena llevar un registro de los contratos de concesión, arrendamiento y venta de terrenos con los datos de identificación de los terrenos.

Una norma que debemos destacar, es la que señala que no pueden enajenarse terrenos municipales, sino constan estudios técnicos que certifiquen que los mismos no están en condiciones de riesgo o amenaza a personas o bienes (artículo 31).

Esta regulación es acorde con lo que se señala en la página web del Municipio, según la cual el Municipio pretende regularizar “la ocupación y tenencia de la tierra que permita la legalización de los propietarios que han construido en los asentamientos no controlados o barrios del Municipio Baruta, reconociéndose el derecho de ocupación y la entrega de títulos de propiedad a sus ocupantes”67, y al efecto, señala que los solicitantes deben presentar ante la Dirección de Desarrollo Social de la Alcaldía, los siguientes recaudos: a) Fotocopia en hoja tamaño oficio, del título supletorio de las bienhechurías construidas sobre la parcela de terreno cuya adjudicación se solicita. b) Dos (2) fotocopias en hoja tamaño oficio de la Cédula de Identidad vigente del solicitante. c) Constancia de residencia emitida por el Registro Civil correspondiente. d) Copia de recibo de luz, teléfono u otro servicio domiciliario con la dirección de la parcela cuya adjudicación se solicita. e) Croquis de la parcela cuya adjudicación se solicita, elaborado por el solicitante o la solicitante (puede ser a mano alzada). f) Dos (2) fotocopia del RIF personal vigente, en hoja tamaño oficio.

66

Esto es acorde a lo dispuesto por el artículo 147 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal.

67

Vid: http://www.alcaldiadebaruta.gob.ve/v2/titularidad-de-tierras/. Consultado el 17-3-2015.

29

CAPÍTULO 4

g) Una (1) carpeta marrón tamaño oficio con gancho68.

Del mismo modo, la Alcaldía también se encarga del registro de los títulos de propiedad y de su autenticación ante la Notaría69.

En virtud de lo expuesto, tenemos entonces que ante la ausencia de un procedimiento señalado en la Ordenanza, surge la duda sobre si el aplicable es el establecido en el El Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Especial de Regularización Integral de la Tenencia de la Tierra de los Asentamientos Urbanos y Periurbanos, y en tal sentido consideramos que es determinante el tipo de propiedad que se quiere reconocer, esto es, si la política del Municipio es reconocer la propiedad familiar o colectiva, o individual. En los primeros dos supuestos, ese sería el caso, pero si se quiere adjudicar la tierra bajo el régimen de propiedad individual, estimamos que debe seguirse lo establecido en la Ley Orgánica del Poder Público Municipal en lo atinente a la disposición de bienes del Municipio, en los términos indicados supra.

Siguiendo la tradición jurídica descrita supra, se dividen los bienes en bienes del dominio público y bienes del dominio privado, atendiendo especialmente a su función, y llama la atención en ese sentido la definición de estos últimos, en los siguientes términos: “Artículo 5. Los bienes del dominio público son de uso público o de uso privado. Los de uso público están abiertos al uso de la colectividad y los de uso privado están afectados a un fin de utilidad pública y excluidos al uso por parte de los particulares”.

4.3. Régimen de regularización de la tenencia de la tierra en el Municipio Chacao:

El artículo 7 reitera el carácter inalienable e imprescriptible de los bienes del dominio público municipal, y ratifica que su desafectación debe hacerse con el voto de las ¾ partes de los integrantes del Concejo Municipal, previa consulta con los Consejos Locales de Planificación Pública. Señala asimismo que ha de constar la opinión del Síndico Procurador y del Contralor Municipal.

Este Municipio tiene un marco normativo parecido al del Municipio Baruta, porque cuenta con una Ordenanza sobre el Régimen de los Bienes Municipales70, que establece los mecanismos para la enajenación de terrenos municipales.

Este criterio funcional se mantiene para definir los que son de dominio privado, que se describen como aquellos que “no están abiertos al uso general de la colectividad sino que son utilizados por el Municipio para un interés social o la obtención de rentas”.

Así, tenemos que una de las características más destacables de esta Ordenanza es que enfatiza el elemento funcional a la hora de calificar los tipos de bienes del

Una norma que resulta peculiar es aquella que permite al Municipio adquirir inmuebles fuera de su territorio, pero sólo para el caso que “sea destinado para la prestación

Como la Ordenanza nada dice sobre el régimen de titularidad de la tenencia, debe aplicarse el previsto en la Constitución en el artículo 115, que es el de propiedad privada.

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Municipio, y en tal sentido el artículo 3 expresa que son bienes municipales los bienes muebles e inmuebles que integren el patrimonio del Municipio y “aquellos destinados en forma permanente a algún establecimiento público, servicio del Municipio o algún ramo de su administración, salvo disposición o convenio expreso en contrario”.

68

IDEM.

69

IDEM.

70

Publicada en la Gaceta Municipal Nro. Ext. 7.084, de fecha19 de septiembre de 2007.

CAPÍTULO 4

directa de algún servicio público de su competencia y exista la imposibilidad de contar con un inmueble dentro de su jurisdicción” (artículo 28).

Ya en lo que concierne a la disposición de inmuebles del dominio privado, se establece que: “El Municipio no podrá donar ni dar en usufructo, comodato o enfiteusis bienes inmuebles de su dominio privado, salvo a entes públicos o privados para la ejecución de programas y proyectos de interés público en materia de desarrollo económico o social. En cada caso se requerirá, la solicitud motivada del Alcalde o Alcaldesa, con la autorización del Concejo Municipal dada con el voto de las dos terceras (2/3) partes de sus integrantes (numeral 1 del artículo 30).

En el caso de los terrenos de dominio público, la Ordenanza establece que los ejidos sólo podrán ser enajenados para construcciones, “siempre y cuando se observen las modalidades, condiciones y restricciones establecidas en esta Ordenanza” (Artículo 44). En el caso de los terrenos no ejidales se indica que los mismos pueden ser vendidos “previa aprobación del Concejo Municipal” (numeral 1 artículo 45) sin indicación, como el caso del Municipio Baruta, de la necesidad de una mayoría calificada para tomar esa decisión, por lo que asumimos el mismo criterio expuesto al respecto. De igual modo, respecto a estos terrenos no ejidales, el numeral 2 del artículo 45 indica que “se dará propiedad a quienes hayan venido disfrutando del inmueble en condición de arrendatarios y se encuentren solventes con el Municipio”.

A los efectos de la enajenación de bienes en general, la Ordenanza crea una Comisión de Desincorporación y enajenación de bienes municipales muebles o inmuebles” (Artículo 69), la cual se encargará de “elaborar el

71

Vid: http://chacao.gob.ve/?p=7137 Consultada el 17 de marzo de 20105.

72

Vid: http://chacao.gob.ve/?tramites=titularizacion Consultada el 17 de marzo de 2015.

expediente de desincorporación” (Artículo 74).

De la información que nos fuera suministrada por la Sindicatura Municipal, el Municipio no tiene una Ordenanza que regule la regularización de la tenencia de la tierra, pero sí ejecuta un programa, denominado Somos propietarios71, por lo que otorga la titularidad de parcelas en función de lo establecido en diversos Acuerdos del Concejo Municipal.

Al efecto, la página web del Municipio establece que el fin del programa es: “Transmitir la propiedad de los terrenos de los sectores populares a los titulares de las bienhechurías construidas sobre estos, en respaldo a la política pública de protección a la propiedad de la tierra originalmente propiedad del Municipio”72.

En tal sentido, se requiere la presentación de los siguientes documentos: • Copia simple del Título Supletorio o Contrato de Compra Venta registrado (Actualizado al número de pisos de la vivienda).

• Copia de la cédula de identidad (Vigente) de todas las personas que aparecen en el título.

• En caso que el futuro comprador sea un niño, niña o adolescente, además de los requisitos de los puntos anteriores, debe presentar documento de Cúratela (es un pronunciamiento del Tribunal competente para asignar a un tercero la administración de los bienes de un niño o adolescente, en resguardo del mantenimiento de los mismos). En caso de no poseer documento de Cúratela, la Dirección a través de sus servicios de redacción de documentos legales gratuitos y asistencia judicial, puede colaborar para formalizar el trámite.

• En caso que el comprador no pueda estar presente

31

CAPÍTULO 4

• •

•

•

para la firma del contrato de compra venta, su representante debe presentar poder registrado.

De no poseer el documento, la Dirección competente puede colaborar para su redacción, de forma gratuita.

En caso que el futuro comprador sea de estado civil distinto al que aparece en su cedula de identidad, debe cambiarla por ante el organismo competente y presentar copia actualizada a la Gerencia, toda vez que ello es una directriz del Registro Público Inmobiliario.

En caso de fallecimiento del titular de la bienhechuría, debe presentar copia de la Declaración Sucesoral emitida ante el Servicio Nacional Integrado de Administración Tributaria (SENIAT) o del tribunal competente.

De no poseer el documento señalado, la Dirección competente, a través de sus servicios de asesoría, puede colaborar para la orientación legal, o en su defecto, elaborar la Declaración de Únicos y Universales Herederos, de forma gratuita73.

Tenemos entonces, que al igual que el caso de Baruta, la regularización de la tenencia de la tierra se efectuará según lo establecido en las Ordenanzas Municipales y en la Ley Orgánica del Poder Público Municipal.

4.4. Régimen de regularización de la tenencia de la tierra en el Municipio Sucre: El esfuerzo más reciente de legislación municipal en materia de tenencia de la tierra en sectores populares lo tenemos en la Ordenanza de Progreso Popular: “Mi propiedad” Regularización de la Tenencia de la Tierra Urbana en Jurisdicción del Municipio Sucre del Estado Bolivariano de Miranda (tal es su nombre completo), publicada en la Gaceta Municipal N° 308-11/2014 del 12 de noviembre de 2014.

En su exposición de motivos, la Ordenanza señala clara-

73 74

mente sus objetivos, luego de explicar que de 23 millones de habitantes según el último Censo74, hay 14,3 millones en asentamientos urbanos populares, de carácter precario, sin posesión del suelo, con servicios públicos deficitarios o inexistentes. En tal contexto, la Ordenanza pretende “convertir al Municipio Sucre en un “Municipio de Propietarios” y al efecto, en comparación con las 1249 personas beneficiadas por el Instituto Nacional de Tierras Urbanas con su título de propiedad en una extensión de 10 hectáreas de terreno, la Ordenanza se fija como objetivo el dar la propiedad a 18.000 familias.

Además de lo dicho, la Ordenanza señala que tiene como objetivo también “lograr el sentido de pertenencia” con la participación comunitaria, y además, “una contraprestación” que se vería reflejada en un proyecto de mejoramiento del entorno, ejecutado por la propia comunidad con la asesoría y ayuda de la Alcaldía.

La Ordenanza declara su apego a la estructura y principios señalados en el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Especial de Regularización Integral de la Tenencia de la Tierra de los Asentamientos Urbanos o Periurbanos.

El fin principal de la Ordenanza, de acuerdo con su artículo 1, es “la regulación del procedimiento a cargo del Poder Público Municipal, para lograr la tenencia de la tierra en posesión de la población en asentamientos urbanos dentro de la jurisdicción del Municipio Sucre”, mediante el otorgamiento de títulos de adjudicación y el funcionamiento de la Oficina Técnica Municipal.

Se establece igualmente, como objetivos de la Ordenanza el dar prioridad “a la familia, especialmente a aquellas en condición de vulnerabilidad social”, mediante la cogestión entre la Comunidad y el Municipio (artículo 2).

Se declara de utilidad pública e interés social el suelo y los asentamientos urbanos con un tiempo no menor a

IDEM.

Ese dato en realidad es del Censo del 2001 vid. http://www.ine.gov.ve/documentos/Demografia/CensodePoblacionyVivienda/html/PobSexoSegunEdad2001.html Consultado el 17 de marzo de 2015.

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diez años de permanencia con uso exclusivo de vivienda (artículo 5), lo que evidentemente da pie tanto para facilitar la desafectación cuando sea el caso, como para el caso de expropiaciones en los supuestos en que sea aplicable. También se establece como requisito previo a la regularización de la tierra, el cumplimiento de los criterios urbanísticos establecidos en el ordenamiento jurídico vigente, y se declara que la regularización abarcará todos los terrenos “públicos, privados y ejidales” (sic) que se encuentren dentro de los confines del Municipio (artículo 7).

Asimismo, se indica que los terrenos ejidales que no puedan ser objeto de los procedimientos previstos en la Ordenanza, deben ser sometidos al tratamiento establecido en la “normativa especial de rango legal nacional o municipal” (parágrafo único, artículo 7), lo que entendemos se aplica para el caso de los ejidos destinados a servicios públicos, los cuales por tal razón deben ser tratados según lo establecido por la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, según se analizó anteriormente.

Se declaran como beneficiarios de la Ordenanza “aquellos ocupantes de terrenos propiedad municipal o propiedad de personas naturales, organismos e instituciones públicas o privadas, así como ejidales” que de forma organizada, cumplan con las normas relativas al Proceso de Regularización de la Tenencia de la Tierra previsto en la Ordenanza (artículo 8).

Se excluyen a “quienes promuevan o realicen tomas y ocupaciones ilegales” (parágrafo único, artículo 9), y se indica que en el caso de conflicto entre el padre y la madre por la propiedad del inmueble, debe prevalecer la protección al interés superior del niño, niña y adolescente (artículo 10).

Siguiendo los parámetros establecidos en el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Especial de Regularización Integral de la Tenencia de la Tierra de

los Asentamientos Urbanos o Periurbanos, se declara que el tipo de propiedad reconocida mediante los procedimientos previstos en la Ordenanza es: la familiar o la colectiva (artículo 26), y del mismo modo, según lo referido en la norma legal antes identificada, se establece como base del precio del terreno un milésimo de bolívar por metro cuadrado (artículo 32) y como extensión máxima del terreno, 400 metros cuadrados (artículo 31). Se permiten además los usos mixtos de la propiedad (residencial y comercial), siempre que estén separados, señalándose que en la planta baja se verificará la actividad comercial familiar y en los niveles superiores, exclusivamente servirán como vivienda (artículo 36).

En el caso de tierras públicas, el procedimiento se inicia de oficio en la Oficina Técnica Municipal o a instancia de parte “sea persona natural o cualquier organización comunitaria” (artículo 40). Si se trata del último supuesto, la solicitud debe tener los siguientes requerimientos: • Nombres, apellidos, estado civil, profesión u oficio, dirección, nacionalidad y cédula de identidad de o los solicitantes, así como su indicación de la forma en que se ocupan los asentamientos.

• En caso de ser iniciado a través de representante legal, deberá demostrar su acreditación respectiva.

• Indicaciones precisas de la ubicación, dimensiones, linderos y demás características generales que identifiquen o describan la parcela y las mejoras construidas en ella.

• Croquis de ubicación del Asentamiento Urbano.

• Número e identificación completa de las personas que integran el grupo familiar del solicitante, si fuere el caso.

• Copia de la cédula de identidad vigente de o los solicitantes. En caso de extranjeros, deberán ostentar condición de residentes.

• Constancia de residencia, expedida por la Alcaldía del Municipio Sucre.

• Registro de Información Fiscal (RIF).

• Título supletorio o cualquier documentación que

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demuestre la ocupación de manera pacífica (artículos 47 y 48).

Además de lo requerido para la solicitud, al expediente deben incorporarse los siguientes requisitos: • Los elementos señalados en la Carta de Barrio prevista en el artículo 21 de la Ordenanza.

• Croquis identificativo de los espacios, identificación de veredas y caminos, censo poblacional.

• Patrimonio cultural, con las consideraciones del caso específico.

• Espacios del asentamiento: Se refiere a la ubicación geográfica político-territorial del asentamiento urbano, poligonal, límites, sectorización, diferentes espacios que lo componen, sus usos en cuanto a las áreas comunes, privadas o habitacionales, patrimoniales, culturales, deportivas, recreacionales y servicios, características y distribución, incluyendo las zonas de riesgos existentes.

• Título supletorio o cualquier documentación que demuestre la ocupación de manera pacífica • Indicación de las Normas y formas de convivencia: esto comprende las normas existentes y las propuestas para la regularización de las relaciones internas del asentamiento urbano por medio de las cuales, voluntariamente, se comprometen los pobladores y pobladoras a respetar y proteger los derechos de las demás personas, incluyendo las generaciones futuras, y a contribuir activamente al bien común, a la defensa de la dignidad humana, la igualdad y la equidad, la convivencia pacífica y armónica de los pobladores y pobladoras (artículo 37).

El expediente que ha de levantarse al efecto es responsabilidad de la Oficina Técnica Municipal, recabando tanto la solicitud como el informe preliminar que indique la pertinencia del proceso de regularización. Igualmente, esta Oficina se encarga de elaborar conjuntamente con la Dirección de Catastro Municipal y la Sindicatura Municipal, el Informe que debe ser dirigido al Alcalde

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(artículo 41). Este informe debe contener: la poligonal afectada, las personas beneficiadas y “la aproximación de los linderos generales”.

Puede ocurrir que la Sindicatura presente observaciones, y en tal sentido se ordena que estas sean lo suficientemente fundamentadas como para que el solicitante subsane los errores u omisiones cometidos (parágrafo primero del artículo 56). Para ello, se tienen 30 días hábiles luego de notificación (parágrafo segundo del artículo 56). Del mismo modo, se reconoce a la Oficina Técnica Municipal, la facultad de hacer las inspecciones que sean necesarias para verificar la información contenida en los expedientes (artículo 50).

Una vez hecha la verificación, dicha Oficina realizará lo conducente para emitir el Certificado de Futuro, que no es otra cosa que el Certificado de Posesión señalado en el artículo 56 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Especial de Regularización Integral de la Tenencia de la Tierra de los Asentamientos Urbanos o Periurbanos, a tenor de lo dispuesto en el artículo 18 de la Ordenanza.

El Alcalde, previa revisión del informe que le remita la Oficina Técnica Municipal, envia al Concejo Municipal la solicitud de regularización de la tierra, a los efectos de que este proceda a la desafectación, si fuere el caso, y lo autorice para vender las tierras a los beneficiarios (artículo 42).

Recibida la solicitud en la Secretaría del Concejo Municipal, el pleno del mismo decide aprobar o no la solicitud por mayoría absoluta (artículo 43). Por supuesto, en los casos de desafectación se aplica la mayoría calificada establecida en la Ley del Poder Público Municipal (3/4 partes). En el caso de ejidos, se requiere para desafectar también de la opinión de la Contraloría Municipal (artículo 44) y de la Sindicatura Municipa, así como se debe consultar con el Consejo Local de Planificación Pública.

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Si se aprueba la solicitud presentada por el Alcalde, se hace a través de Acuerdo del Concejo, al que se deben adjuntar los informes elaborados por la Oficina Técnica Municipal y la Comisión de Urbanismo del Concejo (artículo 45). De no aprobarse la solicitud, se niega por Acuerdo motivado, a los efectos de que el Alcalde haga lo conducente para lograr el cumplimiento de la Ordenanza (artículo 46).

Otra labor que se encomienda a la Oficina Técnica Municipal, en caso de que se emita dictamen favorable a la regularización de la tierra, es la de redactar los documentos que se presentarán en el Registro (artículo 52), aunque dicha documentación debe ser visada por el o la Síndico y cumplir con los requerimientos que exija el respectivo Registro Público (artículo 53).

El beneficiario (se mantiene esta dicotomía entre el singular del peticionario y el plural de los beneficiarios a que también afecta la ley que inspira la Ordenanza, por la figura de la propiedad plural) debe consignar el precio de la venta ante la Tesorería Municipal dentro de los 15 días siguientes a que reciba el llamado Certificado de Futuro (artículo 54).

Luego, dentro de los 20 días hábiles siguientes a la fecha de la consignación del precio total de la venta, el Alcalde otorga y protocoliza la enajenación de la parcela ante el Registro (artículo 55), y así, se considera terminado el procedimiento.

Debemos destacar que la Ordenanza no indica procedimiento alguno en el caso de que se inicie de oficio, pero los requisitos no pueden ser diferentes, y sobre todo, las autorizaciones e informes previos no han de variar por lo que el procedimiento es básicamente el mismo, la única diferencia es que la Oficina Técnica pide los recaudos al solicitante en vez de traerlos él mismo.

Como observaciones generales a la Ordenanza debemos indicar lo relativo a la falta de lapsos para la mayoría

de los pasos del procedimiento, así como la falta de determinación clara de cuál es el procedimiento de oficio.

Tampoco, se establece un procedimiento para el caso de regularización en el supuesto de tierras privadas, limitándose la Ordenanza a señalar que el llamado Certificado de Futuro es emitido en la fase intermedia del procedimiento, cuando “se haya comprobado la ocupación permanente de los beneficiarios, previa regularización de la condición jurídica de la tierra”, por lo que en tales casos estimamos que lo aplicable es entonces lo previsto en el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Especial de Regularización Integral de la Tenencia de la Tierra de los Asentamientos Urbanos o Periurbanos, respecto a la declaración de titularidad en tierras privadas, que hemos comentado supra.

Finalmente, debemos señalar que si bien el objetivo principal de esta Ordenanza es la titularización de la tierra, no es menos cierto que también la cogestión entre el Municipio y la comunidad (artículo 2) debe complementarse con un plan de desarrollo que permita mejorar o incluir los servicios públicos que sean necesarios para la comunidad, pues ha de entenderse que la titularización es sólo el primer paso para incorporar a las comunidades populares en la ordenación urbanística de la ciudad “formal”.

Similitudes y diferencias entre las ordenanzas de los municipios analizados.

El régimen establecido en las ordenanzas de regularización de la tenencia de la tierra se puede dividir en dos grandes grupos: el de los municipios que establecen una normativa generalista sobre sus bienes (Baruta y Chacao), de la cual se desprenden algunos principios que deben concatenarse con la legislación nacional para regularizar la tenencia de la tierra; y los municipios que dictaron ordenanzas especiales en esta materia (El Hatillo y Sucre) con procedimientos específicos para regularla.

En el caso del Municipio Baruta al igual que en Chacao,

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se establece un régimen de titularización basado en Ordenanzas sobre el régimen general de los bienes municipales, siendo en el primer caso la Ordenanza sobre Terrenos Municipales del Municipio Baruta publicada en la Gaceta Municipal en su Número extraordinario 06605/2003 del 15 de mayo de 2003, reformada parcialmente de acuerdo con Ordenanza publicada en el número extraordinario 173-06/2008 de la Gaceta Municipal de fecha 5 de junio de 2008; y en el segundo caso, la Ordenanza sobre el Régimen de los Bienes Municipales publicada en la Gaceta Municipal Nro. Ext. 7.084, de fecha 19 de septiembre de 2007.

están en condiciones de riesgo o amenaza a personas o bienes (artículo 31), disposición que debería incorporarse en todo el ordenamiento jurídico sobre la materia por razones obvias.

En el caso de Baruta, la regulación es un poco más específica en cuanto a la determinación de los terrenos que se consideran ejidales, los cuales se identifican con las poligonales correspondientes, mientras que en Chacao no se llega a ese nivel de detalle. Del mismo modo, ambas Ordenanzas dan prioridad a la adjudicación de terrenos a quienes hayan sido arrendatarios y estén al día con el Municipio.

No existe un procedimiento en materia de titularización de tenencia de la tierra, por lo que surge la duda sobre si el procedimiento aplicable es el establecido en el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Especial de Regularización Integral de la Tenencia de la Tierra de los Asentamientos Urbanos y Periurbanos, y en tal sentido, para dar una respuesta se considera determinante el tipo de propiedad que se quiere reconocer.

En lo que tiene que ver con el precio, la Ordenanza de Baruta establece que en principio el mismo se determinará de acuerdo con la “Planta de Valores elaborada por la Dirección de Planificación Urbana y Catastro” aprobada, además, por la Cámara Municipal (artículo 25), lo cual pareciera no ser acorde a los lineamientos del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Especial de Regularización Integral de La Tenencia de la Tierra de los Asentamientos Urbanos o Periurbanos , que exige sólo el pago de una milésima de bolívar por metro cuadrado, por lo que al ser posterior el decreto-ley pareciera no ser aplicable esa disposición de la Ordenanza. Sin embargo, debe destacarse que la Ordenanza también permite la “enajenación gratuita de los terrenos municipales” previa autorización de la Cámara (parágrafo único del artículo 25).

Es decir, si la política del Municipio es reconocer la propiedad como familiar o colectiva, se aplica este decreto-ley, pero si se quiere adjudicar la tierra bajo el régimen de propiedad individual, debe seguirse el procedimiento de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal en lo atinente a la disposición de bienes del Municipio, en los términos indicados supra.

Algo que también debe resaltarse es que en Baruta no pueden enajenarse terrenos municipales, sino constan estudios técnicos que certifiquen que los mismos no

El otro grupo normativo, con ordenanzas especiales para la regularización de la tenencia de la tierra, corresponde a los municipios El Hatillo y Sucre, aunque guardan

Ambas Alcaldías además asumen lo relativo a la asesoría sobre los trámites a realizar y la redacción y presentación de los documentos antes el Registro. Sobre este punto debe destacarse que en Chacao se ofrece también asesoría sobre los trámites a realizar en otras instituciones públicas vinculadas, como es el SENIAT, por ejemplo, en el caso de declaraciones sucesorales.

Entre los aspectos más resaltantes de estas Ordenanzas, destaca que no se indican lapsos para el término de cada trámite, con lo que se vulnera tanto el principio de seguridad jurídica como el derecho al debido proceso, por cuanto los ciudadanos no tienen certeza alguna de la extensión temporal de sus trámites, que quedan al arbitrio de los diferentes funcionarios y órganos involucrados.

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diferencias significativas entre sí, entre otros, porque en El Hatillo existen dos Ordenanzas: la Ordenanza para la prosecución y culminación del proceso de la regulación de la tenencia de la tierra del casco tradicional del Pueblo El Hatillo (publicada en la Gaceta Municipal del Municipio El Hatillo del Estado Miranda N° 054/210 del 24 de mayo de 2010), y la Ordenanza para la Regulación Integral de la Tenencia de la Tierra de los Asentamientos Urbanos Populares del Municipio El Hatillo del Estado Miranda de 2007, aunque reformada parcialmente el 29 de noviembre de 2010 (publicada en la Gaceta Municipal N° 133/2010).

La primera de estas ordenanzas pretende continuar y terminar un proceso previo de titularización en el casco tradicional de pueblo de El Hatillo, al cual incluso se le impuso un lapso preclusivo (mayo de 2015), donde se determinaron pagos superiores a lo indicado para zonas populares (Bs 35 el metro cuadrado).

Esta Ordenanza es la única de las estudiadas que tiene determinación de lapsos para los diferentes pasos del procedimiento, lo cual, por su excepcionalidad, debe destacarse.

También se debe señalar que otro elemento diferenciador de esta Ordenanza, es que se requiere a los solicitantes que tengan por lo menos 10 años de posesión de buena fe, o 20 años en el caso de posesión legítima. Se entienden por poseedores de buena fe, los que hayan cumplido con los requisitos de la Ordenanza y del Código Civil para ser reconocidos como tales y presenten un justo título, además de cumplir con el lapso de tiempo antes mencionado. Por otro lado, la misma disposición señala que son poseedores legítimos los que con “ánimo de dueño hayan detentado el terreno por 20 años o más de forma continua, ininterrumpida, pacífica, pública y no equívoca” (artículo 13).

La otra ordenanza del Municipio El Hatillo es para zonas populares y es más parecida a la ley vigente a

partir de 2006 (derogada en 2011): la Ley Especial de Regularización Integral de la Tenencia de la Tierra de los Asentamientos Urbanos Populares (LERITTAUP), aunque en esa ordenanza no se expresa el tipo de propiedad que se reconoce a diferencia de la ley mencionada, por lo cual se entiende que es la prevista en el artículo 115 de la Constitución75. El precio establecido para las parcelas también difiere de la anterior Ordenanza, pues lo ubica en Bs. 1 por metro cuadrado.

Esta ordenanza contiene los pasos y órganos que han de intervenir en el proceso de regularización, pero, sin indicación alguna de los lapsos que tiene cada uno para la toma de sus decisiones o trámites que debe realizar.

Tampoco señala la Ordenanza lo que debe hacerse en caso de ser negada la solicitud. En todo caso, esto puede subsanarse aplicando de forma supletoria las disposiciones de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.

Del mismo modo, al igual que en los municipios antes mencionados, la Alcaldía se encarga de elaborar los documentos y hacer todos los trámites necesarios para su suscripción y protocolización, aunque no se hace ninguna indicación sobre asesoría en los procedimientos ante otras instancias administrativas76.

En el Municipio Sucre la normativa que regula esta materia es la “Ordenanza de Progreso Popular: “Mi propiedad” Regularización de la Tenencia de la Tierra Urbana en Jurisdicción del Municipio Sucre del Estado Bolivariano de Miranda (tal es su nombre completo) (publicada en la Gaceta Municipal N° 308-11/2014 del 12 de noviembre de 2014).

Esta ordenanza contiene algunas particularidades respecto a las analizadas hasta ahora y además, es el supuesto normativo más reciente (finales de 2014), por lo que sin duda recoge aspectos interesantes de la práctica en este ámbito. Por ejemplo, además del pago que ha de

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De hecho, según nos ha informado la Sindicatura del Municipio, se otorga la propiedad privada.

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En la práctica se asesora al ciudadano para que obtenga todos los documentos necesarios, pero si son externos al Municipio, él debe realizar sus trámites.

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hacer el beneficiario, se establece adicionalmente una “contraprestación” que se vería reflejada en un proyecto de mejoramiento del entorno, ejecutado por la propia comunidad con la asesoría y ayuda de la Alcaldía. En este sentido, se prevé un objetivo o fin de la Ordenanza: dar prioridad “a la familia, especialmente a aquellas en condición de vulnerabilidad social”, mediante la cogestión entre la Comunidad y el Municipio (artículo 2).

En términos generales, la Ordenanza muestra su apego a la estructura y principios señalados en el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Especial de Regularización Integral de la Tenencia de la Tierra de los Asentamientos Urbanos o Periurbanos.

Al igual que en el decreto-ley se declara que los tipos de propiedad reconocidas mediante los procedimientos previstos en la Ordenanza son dos: la familiar y la colectiva (artículo 26), y se establece como base del precio del terreno un milésimo de bolívar por metro cuadrado (artículo 32), y como extensión máxima del terreno los 400 metros cuadrados (artículo 31).

Un elemento muy importante es que se excluyen a “quienes promuevan o realicen tomas y ocupaciones ilegales” (parágrafo único, artículo 9), y se indica que en el caso de conflicto entre el padre y la madre por la propiedad del inmueble, debe prevalecer la protección al interés superior del niño, niña y adolescente (artículo 10).

Asimismo, se permiten los usos mixtos de la propiedad (residencial y comercial), siempre que estén separados, señalándose que en la planta baja se verificará la actividad comercial familiar y los niveles superiores exclusivamente se utilizarán como vivienda (artículo 36).

Se debe resaltar que si bien el objetivo principal de esta Ordenanza es la titularización de la tierra, no es menos cierto que también lo es la cogestión integral entre el Municipio y la comunidad (artículo 2), por lo que dicha actividad debe complementarse con un plan de desarrollo, que permita mejorar o incluir los servicios

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públicos necesarios para la comunidad, pues ha de entenderse que la titularización es sólo el primer paso para incorporar a las comunidades populares en la ordenación urbanística de la ciudad. Esto debería preverse en las ordenanzas de los demás municipios, objeto de estudio.

Adicionalmente debe resaltarse que, de acuerdo con el Decreto con rango, valor y fuerza de ley especial de regularización integral de la tenencia de la tierra de los asentamientos urbanos o periurbanos y la ordenanza de Sucre, dos tipos de titularidad: la familiar y la colectiva, que pueden verse como un desconocimiento del derecho a la propiedad individual.

Esto es preocupante sobre todo por la falta de regulación sobre cómo han de manejarse esos tipos de titularidad, y más aún, en el caso de las propiedades colectivas, pues no se determinan los modos de administrar y disponer de los bienes, ni cómo debe estimarse el peso en las votaciones para tomar decisiones a esos efectos, por no hablar de temas más complejos como la declaración de rentas derivadas de esas propiedades o el inevitable supuesto de las sucesiones.

En el caso de la propiedad familiar, en cambio, esta falta de regulación es más fácilmente subsanable, porque puede acudirse subsidiariamente a las normas del derecho de familia y de protección a los niños, niñas y adolescentes para la gestión y disposición de bienes, como en efecto lo establece la Ordenanza de Sucre.

No obstante a la larga esta situación se vuelve menos alarmante, porque, por lo menos en la normativa analizada, se vuelve al régimen general de la propiedad individual, ya que no se prohíbe que la propiedad familiar o colectiva se pueda enajenar a un individuo, con lo que se diluye en el tiempo y luego, se elimina el carácter colectivista originalmente atribuido.

CONCLUSIONES

CONCLUSIONES • La regularización de la titularidad de la tierra es un acto de justicia social con beneficios individuales, para la comunidad y el Estado e implica un reconocimiento importante del derecho de propiedad.

• El precio establecido para la adquisición de los terrenos, de carácter prácticamente simbólico, permite el acceso a la propiedad a ciudadanos que de otra manera no podrían ser propietarios.

• En el proceso de regularización se da preferencia en algunos Municipios y en la legislación nacional a la propiedad plural sobre la individual sin regular los aspectos más básicos de la primera, sobre todo en el caso de la propiedad colectiva.

• Los procesos de regularización en caso de terrenos propiedad de particulares, regulados por la legislación nacional (no la municipal) son violatorios del derecho constitucional al debido proceso y a la tutela judicial efectiva y además, establecen mecanismos que favorecen la posición del poseedor por encima de la del propietario, quien, en cambio, tendría un mejor derecho desde el punto de vista jurídico, por

su condición de propietario y por este un derecho constitucional y humano, incluso en el supuesto en que no use su terreno.

• Los procedimientos de adjudicación de la titularidad, con una sola excepción (la regularización de la tenencia de la tierra en el Casco del Hatillo), carecen de lapsos de ejecución, por lo que los mismos no cumplen con los parámetros mínimos de cumplimiento del derecho al debido proceso, dejándose un amplio margen a la discrecionalidad, en detrimento de la seguridad jurídica.

• La Ordenanza del Municipio Sucre prevé mecanismos para cambiar la “ciudad informal” y mejorar sus condiciones urbano-ambientales; la regularización es sólo el primer paso para establecer lazos con la comunidad y lograr una mejora integral de la zona.

Las demás no prevén estos mecanismos, se limitan al proceso de regularización de la tenencia de la tierra.

• La Ordenanza de Baruta establece la necesidad de hacer un análisis de riesgo de los terrenos cuya propiedad se va a reconocer.

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RECOMENDACIONES

RECOMENDACIONES Sin duda, la regularización de la tenencia con el reconocimiento de la propiedad permite que los inmuebles objeto de esta titularización, tengan mayor valor, lo que redunda a favor de la familia o persona, titular del derecho de propiedad, con lo cual su patrimonio crece y le permite además acceder a créditos. Sin embargo, este proceso debería ir acompañado por una mejora de la zona urbana, de sus servicios públicos, de su seguridad, de manera de ir integrando estos asentamientos de manera real, no sólo jurídicamente, a la ciudad “formal”.

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• No deberían existir dos realidades en una misma ciudad, o más aún, dos modos de ciudadanía, una más precaria que la otra. Eso, tan fácil de apreciar, está directamente relacionado con el principio más básico de toda concepción republicana: el de la igualdad de todos ante la ley, pues esta otorga las facultades de la propiedad a todos los titulares y no sólo a algunos, y por ello, si bien no es una solución para los problemas de la ciudad, la titularidad de la tierra, se puede calificar como un buen inicio hacia la ciudadanía.

Siguiendo esa línea de pensamiento, hacemos las siguientes recomendaciones: • Se sugiere masificar los esfuerzos por regularizar la titularidad de la tierra, y de ser posible, realizar campañas que permitan la incorporación del mayor número de propietarios posibles.

• Es importante hacer el análisis de riesgo de los terrenos, cuya titularidad se va a reconocer.

• Se recomienda prever mecanismos para cambiar la “ciudad informal” y mejorar sus condiciones urbano-ambientales; la regularización es sólo el primer paso para lograr una mejora integral de la zona.

• Se deben regular los aspectos más significativos sobre la operatividad de la propiedad plural, sobre

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todo, en lo que respecta a los derechos de las minorías, y reforzar la propiedad individual.

Debe dejarse a los tribunales los casos en que las tierras ocupadas sean de un particular, no resolverse en vía administrativa con presunciones a favor del poseedor.

Deben establecerse mecanismos de cooperación institucionales entre los órganos y entes involucrados en la titularización de la tierra, a fin de hacer más ágil y amigable el proceso.

Deben mejorarse los procedimientos establecidos para dar seguridad jurídica a los ciudadanos.

Deben crearse mecanismos de seguimiento y apoyo, luego de la titularización, servirían como medios de consolidación de la comunidad y facilitaría su inclusión en el desarrollo urbanístico de la ciudad.

Debe evitarse la ocupación y tener políticas públicas para impedir la invasión, ya que, en caso contrario, continúa el fenómeno del crecimiento de la ciudad informal, en vez de ponerle fin y lograr orden y seguridad.

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