Caracas, febrero 2013 Pág. 1
CEDICE LIBERTAD
LEY DE ARRENDAMIENTO REGULACION Y CONTROL DEL ARRENDAMIENTO DE VIVIENDA. Análisis Costo Beneficio a un año de su promulgación. En el siguiente análisis costobeneficio se estudiarán las implicaciones de un año de vigencia Ley para la Regularización y Control de los Arrendamientos de Vivienda (en lo sucesivo ley de arrendamiento inmobiliario), con él se pretende dar continuidad al Análisis Costo que realizó el Observatorio Económico Legislativo de CEDICELibertad, a propósito de la discusión y promulgación, de la referida Ley a finales de 2011. Contrario de lo que el Gobierno cree, ningún
producto o servicio vale lo que el Gobierno dictamina que vale; el valor es subjetivo y el mercado es el más justo y perfecto de los mecanismos de asignación de recursos. Es por no tener en cuenta estos conceptos económicos claves que el Gobierno ha promulgado leyes que poco resuelven los problemas que aquejan a las sociedades. A continuación, se presenta un análisis de los artículos más relevantes de la ley, tal como finalmente fue promulgada, las consecuencias durante 2012
y recomendaciones en política económica que van orientadas a alcanzar la erradicación progresiva de la crisis habitacional y no a profundizarla, tal como ha ocurrido en la última década. Como dijo Milton Friedman, "Uno de los grandes errores es juzgar políticas y programas por sus intenciones y no por sus resultados", en el caso de la Ley objeto de este estudio, la ley estuvo llena de ensalzables intenciones, pero los resultados a raíz de su aplicación reflejan importantes distorsiones para el acceso a vivienda en condición de arrendamiento.
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Criterios para discutir la Ley. En 2012, de acuerdo a la Cámara Inmobiliaria de Venezuela, el déficit habitacional se ubicó en 2.830.000 unidades. 14,5 millones de personas tienen necesidades de vivienda, de las cuales 8,8 millones necesitan soluciones habitacionales nuevas. De esos 8,8 millones de venezolanos, 4,4 millones se concentran en los estados Anzoátegui, Carabobo, Distrito Capital, Lara, Miranda y Zulia. Acceder a una vivienda es prácticamente inalcanzable, considerando la relación precios de alquiler y/o compra versus el salario mínimo. La solución al problema ofrecida por el gobierno central se dividió, básicamente, en dos estrategias: La promulgación de la Ley
de Arrendamientos Inmobiliarios y la ejecución de La Gran Misión Vivienda. A pesar del despliegue de la Gran Misión Vivienda Venezuela, especialmente durante el período de campaña a las elecciones presidenciales, solo fueron entregadas 170.718 viviendas en el año 2012, lo que cubre tan solo el 6,03% del déficit habitacional. Por otra parte, según la Cámara Inmobiliaria Venezolana, uno de cada dos venezolanos no tiene alojamiento adecuado o vive hacinado. Ante la desesperación en la que los venezolanos se ven, el 57% de las soluciones producidas anualmente al problema habitacional obedecen al orden espontáneo de la
Elaborado por: Alicia Sepúlveda Economista. Coordinadora del Observatorio Económico Legislativo de CEDICE. Gabriela Bahachille. Asistente del Observatorio.
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improvisación, rayando en viviendas informales que son susceptibles a sufrir daños en cualquier momento debido a la combinación entre infraestructura precaria y regularidad de ocurrencia de fenómenos naturales que las deterioran más aún. Siendo la Ley de Arrendamiento Inmobiliario parte de la solución, cabe recordar que, en términos generales, el objetivo de la Ley de arrendamiento inmobiliario es facilitar y ampliar el acceso a la vivienda mediante el control del canon de arrendamiento y venta de inmuebles por la Superintendencia Nacional de Arrendamientos de Vivienda. Este canon procura ser calculado mediante la aplicación de un método objetivo que obvia la asignación vía el juego libre de la oferta y la demanda y los precios justos de mercado a fin de tomar en cuenta las verdaderas condiciones de las viviendas y acabar con la especulación. Sin embargo, cualquier tipo de control de precios de cualquier producto o servicio siempre traerá consigo escasez, pues incentiva la demanda e inhibe la oferta. La escasez es el día a día de los venezolanos como consecuencia de las políticas económicas regulatorias; escasean distintos alimentos de la cesta básica –café, leche, aceite, harina pan, entre otros-, así como también una numerosa cantidad de otros productos y servicios y la oferta inmobiliaria no ha sido ni será la excepción. No es la primera vez que se intenta regular el mercado inmobiliario en Venezuela; ya para 2003, se habían congelado los cánones de arrendamiento y se habían llevado a cabo distintas regulaciones gubernamentales que llevaron a un déficit habitacional importante. Con la Nueva Ley Arrendamientos Inmobiliarios, como era de esperarse, ha mermado dramáticamente la oferta habitacional, con lo cual lejos de resolver el problema, lo que ha hecho la ley es agudizarlo.
Análisis del Proyecto de Ley. En los primero tres artículos de la ley se desarrollan los objetivos, el carácter estratégico y de interés público y los valores y principios. En este orden de ideas, el objetivo de la misma, según el texto legal, es garantizar y proteger el derecho a la vivienda. Se define esta materia como de orden estratégico y de interés público, social y colectivo, razón por la que se le faculta al Ejecutivo Nacional el poder para tomar todas las medidas necesarias para cumplir dicho objetivo; dentro de los principios de la ley, se encuentran justicia, cogestión y control social, entre otros. En el artículo 5, se proponen los fines en materia de arrendamiento. Según el numeral 4, el Estado se compromete a favorecer y proteger de manera especial a los arrendatarios por ser considerados débiles y susceptibles a la explotación; de esta manera, se adelanta que los
propietarios se verán desfavorecidos con la ley como en efecto se evidenciará luego en el numeral 16, por ejemplo, en donde se dictamina que el canon de arrendamiento no puede constituir una porción sustancial de su salario básico que le impida manutenerse y ahorrar. Este enfoque resulta miope ya que obvia que el arrendamiento forma parte de los costos de manutención y que, por otro lado, constituye una fuente de sustento para los arrendadores. Ahora bien, de acuerdo al artículo 20, los cánones de arrendamiento justos son fijados por la Superintendencia Nacional de Arrendamiento de Vivienda y obedecen a los siguientes aspectos fijados en artículo 73: Valor de reposición –definido como el valor de la construcción en la actualidad y fijado anualmente por el Ministerio del Poder Popular-, dimensiones del inmueble, valor de depreciación, vulnerabilidad sísmica, región geográfica. Entre otros criterios que deben ser tomados en cuenta para la determinación del valor del inmueble son su estructura, paredes, techo, piso, instalaciones y carpintería. Contrariamente, se prohíbe que la cercanía del inmueble a inversiones públicas –tales como estaciones de metro, ferrocarriles, estaciones de autobús, escuelas, hospitales, autopistas, etc-, sean tomadas en cuenta en el precio del alquiler. Cabe recordar, que la Ley establecía un tiempo en la superintendencia debía publicar los parámetros exactos válidos para fijar el canon de arrendamiento, al no realizarlo en la fecha prevista se genera una inseguridad jurídica que implica un costo, el resultado de la formula finalmente presentada hace que la valoración del inmueble esté sea 70% inferior al valor del mercado. La pretensión de la ley de fijar el valor de los inmuebles para posteriormente fijar el canon de arrendamiento es un razonamiento completamente anti-económico. Es imposible fijar el precio de ningún bien o servicio si no es por el juego de la oferta y la demanda que no hace más que recoger todas las preferencias y valoraciones de todos los consumidores; fijar unilateralmente precios es una acción que va en contra de cualquier razonamiento económico e implica emprender una tarea titánica que ni la computadora más avanzada del mundo ha podido hacer hasta ahora: las interacciones constantes entre las preferencias de millones de personas. Fijar unilateralmente precios genera inevitablemente distorsiones en cualquier mercado, ya sea por el lado del exceso de oferta –si el precio fijado es muy alto- o por la escasez de la misma –si el precio es muy bajo-. El precio fijado por mercado es el precio que resulta más justo tanto para ofertantes como consumidores. Así, evidentemente, esta ley no hace sino empeorar la crisis habitacional en el país.
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La violación más clara a la libertad de los individuos y al derecho a la propiedad privada en materia del canon de arrendamiento se ve reflejada en el artículo 39 el cual establece que no se pueden cobrar cánones más altos de los calculados por las autoridades, ni siquiera por acuerdo entre las partes, siendo el propietario el único sancionado en caso de que se lleve a cabo el acuerdo, mas no el arrendatario. Por otra parte, el pago de deudas a los arrendadores a través de los tribunales se encuentra paralizado luego del cierre del tribunal de consignación de los cánones de arrendamiento el 15 de abril de 2012, encontrándose este dinero en una suerte de estatus de confiscación. Por lo tanto, los propietarios que no retiraron su dinero antes del cierre del tribunal no pueden acceder a él. Adicionalmente, la disposición transitoria novena de la Ley ordena que el dinero no retirado por los propietarios al año de vigencia de la misma pasara al Fondo de Protección al Inquilino o Inquilina y al Pequeño Arrendador -disposición que confirma la confiscación-; y si fuera devuelto a los propietarios, sería devuelto completamente desvalorizado ya que los intereses generados por ese dinero congelado pasarían también a ser parte del Fondo. http://www.eluniversal.com/ economia/121113/ley-traspasaria-al-estado-dinerocongelado-de-arrendadores Adicionalmente, el artículo 77 establece que la rentabilidad de arrendamiento debe oscilar entre el 3% y 5% anual sobre el valor del inmueble y dichas tasas solo pueden ser modificadas por el Ejecutivo Nacional cuando así lo determinen las razones de interés público y social, o sea, de manera discrecional. Estas tasas de rentabilidad, además de no tomar en cuenta el valor real del inmueble, no toman en cuenta la inflación: de 3% a 5% anual versus inflaciones anuales de dos dígitos. Ergo, los propietarios alquilarían a pérdida, lo cual elimina el incentivo a ofertar inmuebles para alquiler. También, en caso de incumplimiento de contrato por parte del inquilino, el desalojo está sujeto a criterios muy flexibles que lo favorecen menoscabando el derecho a propiedad privada de la otra parte pactante. En relación a la industria de la construcción, el artículo 84 establece que con el objetivo de incentivar la construcción de viviendas, las constructoras de desarrollos habitacionales de más de diez inmuebles están en la obligación de destinar un porcentaje –desconocido- de ellas al arrendamiento bajo las mismas condiciones expuestas anteriormente. Asimismo, el tiempo de construcción de estos conjuntos habitacionales
será fijado por el Ministerio del Poder Popular, así como también le corresponderá designar los inmuebles que serán arrendados y los costos de construcción a efectos de fijar el canon de arrendamiento. Posteriormente, una vez transcurridos 10 años, los propietarios están en la obligación de ofrecer al arrendatario o familia la opción de compra del inmueble y el precio de venta será determinado por la Superintendencia Nacional de Arrendamiento de Vivienda. Por último, de violar alguno de los artículos de la ley, los propietarios serán multados con una cantidad de unidades tributarias dependiendo de la “gravedad” estipulada en el artículo y a la tercera reincidencia de violación se le expropiará el inmueble y el mismo será concedido al inquilino que viva allí al momento de la expropiación.
Efectos sobre la propiedad Tal como se señaló en el Análisis Costo Beneficio la Ley de Arrendamiento inmobiliarios tiene efectos dañinos sobre la propiedad. Ante todo, es digno de enfatizar el contexto en el que fue redactada la ley: mayoría en una Asamblea Nacional de diputados afectos al oficialismo, quienes proclaman como bandera ideológica el Socialismo del Siglo XXI, ideología con matices de fascismo y socialismo muy bien marcados, por lo que es entendible el afán de planificación de la economía y el rechazo al mercado como una solución a las deficiencias económicas del país ya que es considerado como el modelo capitalista excluyente. Así, el hecho de que se haya declarado todo tema en materia de arrendamientos como interés público representa una investidura bajo la cual se vulneran los derechos individuales de los ciudadanos, especialmente el derecho a la propiedad privada como se ha evidenciado con los artículos de la ley. Bajo el argumento de que la vivienda es un tema de interés social, se aprobó esta ley que considera a los propietarios como explotadores –tal como son concebidos por el socialismo- y, en consecuencia, tiene toda una serie de mecanismos que le castigan, lo que representa un muy fuerte incentivo para no participar en el mercado inmobiliario. Una vez contextualizados los efectos sobre la propiedad, procedamos a explicar cuáles son estos efectos: En primer lugar, esta ley impide el goce y disfrute pleno de la propiedad privada mediante mecanismos como las multas aplicadas a los propietarios de viviendas desocupadas y la restricción en los criterios de elección
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del inquilino por parte del propietario. Se ha evidenciado a lo largo de 2012 un significativo número de propietarios que se encadenan en las puertas de sus propiedades, en reclamos por sus derechos. Luego, la ley socava el mercado de arrendamientos a través del proceso de fijación de unos precios distintos a los de mercado, así como a través de sanciones y condiciones exagerada y evidentemente desventajosas para los arrendadores que hacen que el negocio de inquilinato no rentable y muy riesgoso. Otra manera en la que la propiedad se ve afectada es mediante la imposición a las constructoras de destinar parte de los inmuebles al arrendamiento controlado por las autoridades y a su posterior venta igualmente controlada.
Costo Beneficio Para empezar, como en principio los más perjudicados por esta ley son los propietarios y las constructoras que son quienes ofertan viviendas en arrendamiento, la oferta de inmuebles en alquiler disminuye notablemente como consecuencia de los fuertes incentivos para no participar en el negocio inmobiliario que representan los artículos explicados anteriormente. Así, además de reducirse el negocio inmobiliario, se reduce la oferta y se acrecienta la crisis habitacional. Entonces, no solo aumenta el número de personas sin vivienda, sino que los propietarios que solían arrendar no pueden contar con esa fuente de ingresos y se produce una desinversión en el sector de la construcción, uno de los sectores de más fuerte arrastre en la economía debido a su poder de mover otros sectores productivos, lo que se traduce en desempleo en el sector de la construcción y en los sectores que son estimulados usualmente por ella, representando un costo económico importante. Como era de esperarse, eso fue lo que sucedió: La Cámara Inmobiliaria, basada en avisos de clasificados públicos, detectó que la oferta de apartamentos en alquiler disminuyó en 82%, el arrendamiento de habitaciones en 59%, el de anexos en 56% y el de casas en 70% en el período 2010-2012 en el Área Metropolitana de Caracas, mientras que los anuncios de internet descendieron en 2012 en 70% y el promedio de todos los alquileres con fines habitacionales en 34%. En las llamadas ciudades dormitorios, la Cámara encontró resultados similares. Ante unos costos de negociación y riesgos tan altos, no podía ser de otra manera. Sin embargo, la cronología de los controles y regulaciones del Estado en este sector se remontan a 2003 con el decreto de la congelación de alquileres que produjo una caída de la oferta del 25%, luego en 2006 con las expropiaciones de vivienda por Juan Barreto lo que trajo como consecuencia una reducción del 51% en la oferta,
luego en 2007 y 2008 el esbozo del proyecto de la ley con participación de asociaciones de inquilinos y luego la aprobación de la ley en 2011 que causó una contracción del 58% en los alquileres. Evidentemente, el año 2012 no sería la excepción. Otro sector que se ha visto especialmente afectado son los propietarios de inmuebles con una antigüedad mayor a veinte años. El método para calcular el valor de reposición de estas propiedades las deprecia en exceso y el canon de arrendamiento resultante está por debajo incluso del monto a cancelar por condominio. Es importante mencionar los costos de cumplimiento para el gobierno de esta ley: es tan estricta en gaceta, que para su cumplimiento pleno requiere un incremento considerable en la nómina del sector público para que la Superintendencia Nacional de Arrendamiento de Vivienda pueda funcionar a toda marcha, ya que se ambiciona centralizar las 355 oficinas municipales de inquilinato en una única oficina por estado, oficinas que aún no abarcan el país entero y cuya eficiencia (dada la centralización) es cuestionable. Así, esta centralización masiva implica también costos de transacción importantes para los arrendadores y arrendatarios, quienes se verán limitados en opciones al momento de realizar sus gestiones. Al igual que la oferta de inmuebles en arrendamiento se ha visto drásticamente disminuida como consecuencia de la aplicación de esta ley, oferta de inmuebles de vivienda privados recién construidos, en el futuro se podrá ver reducida en vista de que la ley no especifica el porcentaje de inmuebles que van a ser destinados al arrendamiento por el Poder Popular –puede ser 5%, 10%, 50% o 100%-, lo que constituye un riesgo para las constructoras, además de verse obligadas a vender el inmueble arrendado a un precio fijado por las autoridades menor al precio de mercado. Un dato interesante de resaltar es que el sector construcción en el III trimestre de 2012, registró un crecimiento de 12,6% del PIB, pero la información del Banco Central de Venezuela (BCV) muestra que esa actividad aumentó gracias al sector público, por que el sector privado mostró un retroceso 10,7% y acumulando 11 trimestres de caída. La ley en análisis durante su vigencia a sido objeto de varias solicitudes de nulidad, ante el Tribunal Supremo de Justicia, uno de los cuales fue admitido en Enero de 2013.
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Como muestra la contracción de la oferta inmobiliaria como consecuencia de la entrada en vigencia de la Ley para la Regularización y Control de los Arrendamientos de Vivienda, las consecuencias de la aplicación de la Ley son contrarias a sus intenciones. En lugar de estimular la oferta de arrendamientos y proteger el derecho a la vivienda, ha perjudicado a los arrendatarios y a los arrendadores. Si realmente se quiere ampliar el mercado inmobiliario y acabar con la crisis habitacional que atraviesa el país, la planificación y control del mercado no es la solución sino que es un aliciente para la crisis, al respecto se recomienda: La derogación de la Ley para la Regularización y Control de los Arrendamientos de Vivienda, ya que sus mecanismos nefastos de control de precios y coacción y castigo contra los propietarios no hace más que contraer la oferta de inmuebles. Si se quiere estimular la oferta inmobiliaria tanto a nivel de arrendamientos como a nivel de ventas, se deberían derogar los impuestos asociados a las transacciones en el mercado inmobiliario, así como por ejemplo el ISLR para las constructoras. Los incentivos deben ser positivos, no incentivos tipo castigo. Se debe garantizar el derecho a la propiedad en general. En el caso de los arrendadores, para que ofrezcan con confianza sus inmuebles en alquiler y en el caso de las constructoras para que tengan la confianza de realizar las inversiones necesarias para paliar la crisis. Si se continúan con las expropiaciones y regulaciones, es imposible que los negocios de arrendamientos y construcción florezcan en lo absoluto ni mucho menos al ritmo necesario para solventar el problema habitacional. Es imposible solucionar la crisis sin el sector privado. La ejecución de políticas económicas que promuevan la inversión en el país y con ella empleos productivos y salarios altos es indispensable. También lo es una política fiscal y monetaria responsable que combata la inflación, razón de peso en los altos precios de todos los productos y servicios y en consecuencia de la cada vez más baja capacidad adquisitiva de los venezolanos, lo que hace que no puedan tener acceso ni a una vivienda ni a una vida digna. Por último, es indispensable el progresivo transcurso hacia la descentralización en Venezuela. Es necesario promover el desarrollo de nuevas ciudades distintas a las de la costa, en donde se concentra la mayoría de la población en el país. Es ineludible la redistribución de la población en nuevas ciudades en donde puedan tener empleos productivos y viviendas sin el hacinamiento que se vive en las ciudades actuales para así aumentar la calidad de vida de todos los venezolanos y evitar la formación de cordones de miseria. Las viviendas construidas por el gobierno en los centros poblados agravan la concentración poblacional en las grandes ciudades, así como la prestación de los servicios públicos.
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