심포지엄 자료집 1부 0119

민주･평등･공공성의 새 민주공화국을 제안한다.

2017년 1월 19일, 20일 오전 9시 30분 국회도서관 대강당

2017 새 민주공화국 제안을 위한

심포지엄

(제1부)

공동주최 : 전국교수연구자비상시국회의, 박근혜정권퇴진비상국민행동

PROGRAM ◈ 첫째날-1부 [2017.1.19.] 프로그램 1. 개회선언

[09:30]

2. 민중의례

[09:30~09:40]

3. 개회사

[09:40~09:45]

4. 축사

[09:45~10:00]

사회: 임순광 (한국비정규교수노동조합위원장) 송주명 (교수연구자시국회의 상임대표)

Ⅰ. 공공적-민주적 국가구조의 재설계 [10:00~12:00] - 사회: 김서중(성공회대학교) 1) 선거제도 및 정당개혁(김용복) 2) 검찰, 사법 및 국가기구 개혁(오동석) 3) 지방자치(김광남) 4) 언론개혁(김서중) Ⅱ. 외교안보정책의 개혁 [13:00~14:10] - 사회: 송주명(한신대학교) 1) 한미동맹과 MD/싸드/한미일군사협력(배성인) 2) 남북관계와 개성공단/핵 이후의 남북관계(김연철) Ⅲ. 시민교육의 재설계 [14:10~16:10] - 사회: 홍성학(충북보건과학대학) 1) 교육거버넌스(임재홍) 2) 유초중등교육 개혁과 교육복지(강명숙) 3) 신자유주의 대학파괴를 극복하는 새로운 대학체제(강남훈) 4) 교육노동문제의 해법(임순광) Ⅳ. 사회적 차별 극복과 평등 인권 [16:10~17:45] - 사회: 김귀옥(한성대학교) 1) 젠더평등사회(김귀옥) 2) 소수자차별(이동진) 3) 장애인차별(이인재)

◈ 둘째날-2부 [2017.1.20.] 프로그램 1. 2부 개회선언

[09:30

2. 축사

[09:30~10:00]

사회: 임순광 (한국비정규교수노동조합위원장)

Ⅴ. 재벌개혁과 공공적 민주경제의 재구축 [10:00~12:00] - 사회: 이병천(강원대학교) 1) 재벌개혁/규제/통제(송원근) 2) 민영화 저지 및 공공부문개혁(김철) 3) 복지정책(오건호) 4) 보건의료정책(우석균) Ⅵ. 환경생태 및 안전사회의 재구축 [12:30~14:40] - 사회: 노진철(경북대학교) 1) 원전문제(노진철) 2) 대안농업정책(최영찬) 3) 환경문제(허상수) Ⅶ. 노동 존중 사회를 위한 개혁과제 [14:40~15:50] - 사회: 최인이(충남대학교) 1) 노동정책 일반 (노중기) 2) 비정규직 문제의 획기적 해결을 위한 법적 재검토(조돈문) Ⅷ. 문화와 여유가 있는 시민 공동체 [15:50~17:30] - 사회: 강내희 1) 새 공화국의 주거환경공간 정책(박배균) 2) 새 공화국의 문화적 정체성(이동연) 3) 개인과 독립적 시민의 연대 공동체(강내희) Ⅸ. 종합 토론 [17:30~18:00]

CONTENTS I. 공공적-민주적 국가구조의 재설계 / 1 1) 선거제도 및 정당개혁(김용복) ············································································· 3 2) 검찰, 사법 및 국가기구 개혁(오동석) ······························································ 13 3) 지방자치(김광남) ··································································································· 23 4) 언론개혁(김서중) ··································································································· 33

II. 외교안보정책의 개혁 / 43 1) 한미동맹과 MD/싸드/한미일군사협력(배성인) ··················································· 45 2) 남북관계와 개성공단/핵 이후의 남북관계(김연철) ··········································· 53 [토론문] 1) 한반도와 동북아 외교․안보정책 제안 (오혜란) ················································· 59

III. 시민교육의 재설계 / 65 1) 교육거버넌스(임재홍) ·························································································· 67 2) 유초중등교육 개혁과 교육복지(강명숙) ····························································· 77 3) 신자유주의 대학파괴를 극복하는 새로운 대학체제(강남훈) ··························· 85 4) 교육노동문제의 해법(임순광) ·············································································· 95 [토론문] 1) 유초중등교육 개혁과 교육복지를 체계적으로 준비하자(배희철) ················ 107 2) 민주시민교육 활성화를 위한 개혁요구(강민정) ·············································· 111 3) 대학정상화 구조개혁과 체제개편(홍성학) ························································ 115

Ⅳ. 사회적 차별 극복과 평등･인권 / 127 1) 젠더평등사회(김귀옥) ························································································ 131 2) 소수자차별(이동진) ····························································································· 143 3) 장애인차별(이인재) ····························································································· 151 [토론문] 1) 장애인차별철폐, 장애 정의의 혁명적 변화에서 시작한다 (이정훈) ············· 159

Ⅰ. 공공적-민주적 국가구조의 재설계 ∎선거제도 및 정당개혁(김용복) ∎검찰, 사법 및 국가기구 개혁(오동석) ∎지방자치(김광남) ∎언론개혁(김서중)

선거제도 및 정당개혁

Ⅰ. 공공적-민주적 국가구조의 재설계

선거제도 및 정당개혁 김 용 복 (경남대학교)

1-1-1 머리말 최근 논란이 되고 있는 국정농단은 한국의 민주주의가 취약하다는 사실과 국가구조를 재 설계해야 한다는 당위성을 환기시키고 있음. 그리고 이러한 민주주의가 붕괴되고 있는 현실 에서 보여준 정치권의 무능과 당리당략은 정치개혁의 당위성을 강하게 제기되고 있음. 이러 한 상황에서 촛불의 정치동학이 사태의 해결을 주도하였고, 한국민주주의의 저력을 보여주 었음. 향후 정치개혁은 촛불민심에 근거하여, 국민들의 의사가 정치권에 반영될 수 있는 제도의 개혁으로 집중되어야 할 것임. 이는 정치구조를 보다 민주적이고 공공적으로 작동할 수 있 도록 재설계하는 과정이어야 함. 구체적으로는 선거, 정당정치, 의회정치에 있어서 국민들 의 다양한 이해를 반영할 수 있는 있도록 현행의 정치제도를 바꾸는데 초점을 두고, 정부형 태, 선거제도, 정당정치의 개혁으로 결실을 맺어야 할 것임. 한국의 정치개혁은 권력구조, 선거제도, 정당제도 등 종합적으로 고려해서 개선안이 마련 되어야 함. 그러나 권력구조의 변경 등은 좀더 근본적이고 광범위한 토론을 통하여 사회적 합의를 이끌어내는 노력이 필요하고 개헌논의의 핵심이 될 것임. 그러나 조기대선 국면을 맞이하여 국민적, 정치적 합의를 이끌어내는데에는 어려움이 있을 것이므로, 중기적인 과제 로 놓고, 우선 선거제도와 정당정치의 개혁에 초점을 두는 것도 현실적이라고 보여짐. 선거제도와 정당정치의 개혁은 국민들의 다양한 목소리가 반영되는 정치인의 선출과 정 당정치의 형성에 초점을 두어야 함. 즉 한국사회의 다양한 사회적, 경제적, 정치적 균열이 제도정치에 반영될 수 있도록 선거법과 정당법의 개정으로 이어져야 할 것임.

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1-1-2 정당정치와 선거제도의 현황과 문제점 한국의 선거제도는 대통령 선거, 국회의원 선거, 지방자치단체장 및 의원 선거로 크게 나 누어짐. 여기서는 대통령 선거와 국회의원 선거에 국한하여 살펴보고 대안을 제시하고자 함. 대통령 선거제도는 단수다수제로 인하여, 많은 사표의 발생, 적은 득표율로 당선, 선거전 의 후보단일화 압력 등으로 대통령의 안정성 약화, 양극적 정당경쟁 강요로 소수정당의 정 당활동 위축을 가져왔음.

- 대통령 선거는 거대 양당이 지배하는 정당정치를 강요하여 왔기 때문에, 경쟁적인 정당 정치를 제약하고 정당의 이합집산을 가져와 정당정치의 유동성을 강화하여 옴. 현행 국회의원 선거제도는 소선거구와 정당명부 비례대표가 혼합된 제도임. 소선거구 253석과 비례대표 의석 47석으로 구성되어서, 비례대표의 비중이 15.7%로 매우 낮은 편이 며, 정당명부 비례대표도 전국을 단일의 선거구로 하여 선출하는 전국구제도임.

- 이러한 선거제도는 첫째, 소선거구제라는 다수제를 근간으로 하는 선거제도이기 때문 에 불비례성이 매우 높은 제도임. 소선거구제는 “만들어진 다수”를 통해 정치적 안정을 도모하기 때문에 거대정당들은 득표율보다 더 많은 의석을 획득하는 이득을 보는 반면 에, 군소정당들은 득표율보다 과소대표되는 문제를 갖고 있음. 이러한 문제를 보완하기 위한 비례대표제도가 도입되었지만, 전체의석에서 차지하는 비중이 작아 효과가 미약 한 상황임. 둘째, 소선거구제는 지역주의를 강화시켜 왔음. 소선거구제는 지역주의적 정당이 특정지역에서 의석을 독점하게 만들었으며, 여타 경쟁적인 정당의 지역적 기반 을 취약하게 만들었음. 셋째, 전국을 하나의 단위로 하는 비례대표제는 공천문제로 항 상 갈등을 빚어왔음. 그동안 비례대표 공천은 주로 외부인사 수혈을 위한 통로로 활용 되거나, 정당보스들의 나눠먹기식 자리다툼으로 비판을 받았으며 정당명부의 작성 및 순위결정도 밀실에서 진행되어 유권자들과 당원들의 의사가 반영되지 못하는 과정의 반복이었음. 또한 비례대표 공천이 지역적 기반보다는 유력정치인들에 대한 충성심이 중요한 기준으로 작용하였기 때문에, 정당과는 분리된 파벌이나 개인의 역할이 더욱 중 요하였음.

선거제도 및 정당개혁

한국의 정당정치를 이해하기 위해서는 정당간 정당정치(inter-party system)인 정당체 제와 정당내부의 정당정치(intra-party politics)인 개별정당 조직으로 나누어 볼 수 있음. 정당체제란 정당간 경쟁구도를 의미하는데, 사회적 갈등과 균열이 조직되고 대표되며, 선거 가 어떤 경쟁축을 중심으로 조직되느냐에 따라 결정됨. 정당체제의 민주화는 정치참여의 확 대와 심화를 통해 실현되는데, 이에는 사회적 갈등의 민주적이고 정상적인 표출과 그 해소 를 위한 정당의 제도화가 중요함. 이는 정당체제의 사회적 기반을 확대하는 것으로 결국에 는 거대정당의 과점체제를 경쟁적인 정당체제의 틀로 바꾸는 문제로 집약됨. 개별정당 조직 은 정당의 성격, 의사결정구조, 조직 등과 관련되며, 정당내부의 민주화 문제로 집약됨. 대 중정당이냐 원내정당이냐, 당원들의 의사결정에 참여문제, 공직후보자 추천방법 등 개별정 당의 성격과 지속성과 밀접히 관련됨.

- 한국의 정당들은 조직적으로 엘리트 정당, 이념적으로 보수정당중심의 폐쇄적인 정당 체제이며, 정당이 제도화되지 않아 유동성이 크다는 문제점을 보여옴. 첫째, 한국의 정 당정치는 보수정당체제라는 왜곡된 대표성을 가지고 있음. 한국의 정당들은 사회의 이 익과 요구를 광범위하게 대변하지 못하고 기득권 보수층을 대변하여 왔음. 둘째, 한국 정당정치는 민주화이후 이합집산이 심하여 불안정성과 유동성을 보여 왔음. 이러한 정 당체제의 유동성은 사회적 갈등을 폭넓게 대변하지 못하는 허약한 체질의 정당체제에 기인하고, 대선국면에서는 대통령후보를 중심으로 정당의 창당과 해산이 반복적으로 진행되는 정치현실을 낳음. 셋째 한국의 정당체제는 지역정당체제임. 지역정당체제는 지역균열구조에 기인한 것이지만, 그것보다도 정치엘리트와 정당이 대중을 손쉬운 방 법으로 동원한 결과로 만들어졌음. 넷째, 한국정당의 조직적 특징은 비민주적인 엘리 트중심의 선거전문가 정당이지, 대중정당이 아님.

- 2004년에 추진된 정당개혁이 가져온 정치적 효과에 대한 평가가 필요함. 노무현정부에 서 정치개혁의 일환으로 추진되었던 정당개혁은 저비용 고효율이란 경제논리하에 진행 되었는데, 그 개혁의 주요 내용이 국민경선제의 도입, 중앙당의 축소와 지구당 폐지 등 이었음. 이러한 개혁의 성과를 놓고, 찬반양론이 제기되었는데, 시장주의적 개혁을 찬성 하는 입장에서는 비효율적인 정당구조를 개선하였고, 깨끗하고 돈 안드는 정치의 토대 를 만들었다고 주장함. 반면에 이에 비판적인 입장에서는 원내정당화와 지구당 폐지, 미 국형 예비경선제를 모델로 한 국민경선제 등은 정치의 영역을 축소해온 반정치적 개혁 이었다고 비판함. 이러한 개혁은 정당중심의 정치를 강화시키지 않고 후보자중심의 정 치를 강화시키는 효과를 낳았다고 함. 최근 정당정치가 약화된 정치현실은 정당개혁의

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새로운 과제를 제시하고 있다고 생각됨. 결국 2004년의 정당개혁은 정치를 축소시키고, 시장효율성을 중시한 정치개혁이었다고 할 수 있음.

1-1-3 대안들 촛불민심은 국민들과 정치권의 괴리에서 표출된 것임. 따라서 촛불을 반영하는 정치개혁 은 국민들의 요구와 목소리가 정당정치와 정부정책에 반영될 수 있는 정치구조를 만드는 데에서 시작되어야 함. 이는 참정권의 확대, 비례성이 높은 선거제도, 다양한 사회균열이 반영되는 정당정치로의 개혁을 의미함. ① 국민의 참정권 확대를 위하여 선거연령을 18세로 낮추어야 함. 이번 대선부터 적용할 수 있도록 선거법 개정을 촉구할 필요가 있음. 여러 논란이 있을 수 있지만, 현재의 4당체 제, 여소야대, 그리고 수세적인 보수정치 등을 고려할 때, 성과를 낼 수 있는 아젠다라고 생각됨. ② 이번 대통령선거부터 결선투표제를 도입하는 방향으로 공직선거법을 개정해야 함. 결 선투표제가 개헌사항인지 법률개정 사항인지 논란이 있지만, 개헌사항이란 주장은 이번 대 선에서는 적용하지 말자는 주장임. 현재의 여소야대 상황에서는 여러 정치세력의 이해관계 를 조정할 수 있는 개혁과제라고 할 수 있음. 대통령의 안정성, 정치공학적인 후보단일화 논의의 원천배제 그리고 연립정부논의에 있어서도 매우 설득력있는 주장이라고 할 수 있음. 선거연령 18세 인하와 결선투표제는 최우선적으로 제기해야 할 정치개혁의 과제임. ③ 국회의원 선거제도는 비례성이 높은 독일식 비례대표제(권역별 연동형 비례대표제)로 개선할 것을 강력히 주장해야 함.

- 국회의원 선거제도의 기본 방향은 첫째, 현행 선거제도가 불비례성이 높기 때문에, 비 례성을 제고하고 왜곡된 부분을 정상화시키는 방향에서의 개혁임. 비례성을 높이기 위 한 방안은 비례대표제를 전면적으로 도입할 것인지, 아니면 현재의 비례대표 비중을 높 일 것인지는 논란의 여지가 있지만, 비례성 제고라는 원칙에 비추어볼 때, 비례대표제 의 전면적인 도입이 필요한 시점임. 둘째, 지역독점의 의석구조를 방지하고 지역주의의 약화시키는 방향에서의 선거개혁이 요구됨. 이는 지역분할 정당체계를 강화하는 소선 거구제에 대한 보완으로서 비례대표의 확대도입이 필요하다는 것임. 이를 통해 지역정 당이 전국적 지지를 가진 전국정당화할 수 있고, 지역정당들간의 극한 패권경쟁구도를

선거제도 및 정당개혁

완화시킬 수 있음. 셋째, 새로운 정치세력과 군소정당의 원내진출을 확대하는 방향의 개혁이 요구됨. 비례대표의 확대와 원내의 진입장벽 완화시키는 것이 필요함. 다수제는 정당의 대표성을 크게 약화시키고, 유권자들의 전략투표를 강요함으로써 신생정당 및 소수정당의 의회진출을 어렵게 만들기 때문임. 정당정치가 지역대결보다는 정당간 정 책경쟁을 유인하고 강화시키는 긍정적인 효과도 기대할 수 있음.

- 결국 한국의 정치현실에 적합한 선거제도는 비례성을 향상시킬 수 있으며, 신진 정치세 력의 진출을 가능하게 하고, 지역주의를 완화시키는 효과를 가져오는 비례대표제의 확 대 도입으로 요약됨. 더욱 구체적으로는 비례대표제의 비중을 높이는 방안보다는 독일 식 연동형 비례대표제로의 전면적인 선거제도 개혁이 중요하다고 할 것임.

- 독일식 선거제도는 소선거구와 비례대표가 혼합되어 있기 때문에, 혼합형으로 혼동되 기도 하지만, 기본적으로는 정당투표의 득표율에 의해서 전체 의석이 결정되기 때문에, 비례대표제의 한 유형으로 분류됨. 그래서 독일식은 소선거구-비례대표 병용제 혹은 연동형 혼합제라고 명명하기도 하여, 소선거구-비례대표 병립제 혹은 독립형 혼합제라 고 불리는 한국과 일본의 선거제도와 구분됨. 1인 2표의 독일식 선거제도는 정당투표 에 의해 전체 의석을 우선 결정하며, 각 정당의 전체의석이 결정되면 먼저 소선거구의 당선자에게 의석을 부여하고, 남은 의석이 있을 경우에는 비례대표의 정당명부 순위에 따라 의석을 채우는 방식임. 따라서 소선거구의 당선자가 많을 경우에는 비례대표에서 한 명도 당선자가 않나올 수도 있으며, 심지어는 초과의석(보정의석)이 발생하기도 함. 독일의 경우, 지역구 50%, 비례대표 50%로 의석이 구성되며 중복입후보가 허용된다. 단순한 정당명부식 비례대표제보다는 지역구와 비례대표를 결합한 비례대표제이기 때 문에, 비례성도 높이고, 지역주민의 정치적 효능감도 높이는 이상적인 선거제도로 평가 됨.

- 특히 분권형 권력구조 변경을 원하는 방향에서는 의회권력의 대표성과 다양성 확대가 전제되지 않는다면, 거대 양당독점체제인 의회의 권력이 강화되는 결과를 가져올 것임. 이는 개악이 될 가능성이 높음. 따라서 의회권력을 강화하기 위해서는 다양한 사회균열 을 반영할 수 있는 선거제도의 개선이 반드시 필요함.

- 또한 독일식 비례대표제는 다당제적인 경향을 강화할 것이고, 이는 정치적인 불안정을 표출할 것이라는 우려보다는 오히려 정치적 안정성과 효율성의 측면에서 우월하다고 평가됨. 인위적인 다수의 형성을 통한 권력집중을 지향하는 다수제에 비해 다양한 집단 에 권력이 분산된 비례대표제는 합의와 협상을 기본으로 하는 합의제 민주주의를 지향 하고 있기 때문에 통치성이 높은 것으로 주장됨. 특히 지역구와 비례대표가 결합되어 있는 독일식은 지역주민과의 유대감도 강화하면서 전문가 및 다양한 출신의 인사들이

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비례대표에 들어갈 수 있는 좋은 제도라는 것임.

- 문제는 독일식의 경우 지역구와 비례대표의 비율이 50% 대 50%이기 때문에, 비례대표 를 대폭적으로 늘려야 한다는 것임. 방법은 현행 지역구 의석을 150석으로 대폭 줄이거 나, 지역구 의석을 유지하면서 비례대표를 지역구 의석에 맞게 대폭 증원하는 것인데, 전자는 지역구 의원의 격렬한 반대에 부딪힐 것이고, 후자는 국민들의 정서에 맞지 않 는다고 함. 특히 거대 정당들이 비례대표제의 전면 실시에 부정적이기 때문에 실현가능 성도 높지 않다는 현실적인 이유도 제기됨.

- 그러나 독립된 국가기관인 중앙선거관리위원회가 2015년 2월에 선거법 개정의견에서 밝힌 개정안을 여야가 수용한다면 실현가능성이 충분히 있다고 생각됨. 중앙선관위는 지역주의 완화와 유권자 의사의 충실한 반영을 위해 독일식 선거제도로 개선을 주장하 였음. 지역구 200석, 비례대표 100석 등 총 300석을 6개권역으로 구분하여 선출하는 방안으로 전국득표율 3%나 지역구 5명이상의 정당에게 의석을 배분한다는 견해임. 최근 개헌논의와 선거제도 개혁. 권력구조와 선거제도는 조화롭게 개선하는 것이 그 효과 도 정치개혁의 목적도 극대화할 수 있음. 개헌 논의가 본격화되면 선거제도 개혁방안도 그 우선순위가 달라질 수 있음.

- 국민들이 다수 지지하고, 대권유력주자가 선호하는 4년 중임제 대통령제로 정부형태가 합의되면, 선거제도 개혁의 핵심은 대통령 선거에 결선투표제를 도입하는 것이며, 이를 전제로 정부형태의 합의를 도모하는 것이 중요함.

- 국회의원들과 다수의 전문가들이 선호하는 분권형 대통령제 혹은 의원내각제로의 정부 형태가 합의될 경우에는 대통령 선출에서 결선투표제는 그 의미를 갖기 어려우며, 핵심 적인 것은 국회의원 선거제도 개선이 될 것이며, 독일식 비례대표제롱의 개정을 전제로 정부형태의 합의를 시도하는 것이 매우 중요함. ④ 비례대표 공천제도의 상향식 방식을 제도화하여야 함. 이러한 방안도 반드시 비례대표의 명부작성을 민주적으로 해야 한다는 필요가 있음. 비 례대표의 비중이 높아지면, 비례대표의 명부작성을 둘러싼 갈등이 심화될 수 있고, 기존처 럼 비례대표의 명부를 정당지도부가 작성하는 것은 당의 비민주성을 강화하는 결과를 야기 해 정치개혁의 목적을 후퇴시킬 수도 있음. 따라서 각 정당이 공개적인 방법으로 투명하게 비례대표 명부를 작성하도록 규정하는 것이 비례대표제의 도입이라는 선거제도 개혁의 정 치적 효과를 보장할 수 있는 방안임.

선거제도 및 정당개혁

⑤ 이념과 정책중심으로 공정한 정당경쟁을 할 수 있는 정당정치의 개혁이 필요함. 정당정치의 제도화를 위한 노력이 중요함. 지역정당체제를 대신하여 정책적, 이념적 정당 경쟁이 가능하게 만드는 정당개혁도 필요한데, 이를 위해서는 비례대표제의 확대라는 선거 제도의 개선도 고려해야 하고, 사회경제적 균열을 정당정치를 통해 의회에 반영하는 것이 정당정치의 유동성을 극복하는 근본적인 방법임. 정당내부의 개혁을 통해서 정당민주화를 정착시키는 것도 중요한 과제임. 즉 정당개혁의 핵심은 공정한 정당경쟁이 가능하도록 하 고, 민주적 공천제도를 의무화하는 것임.

- 한국의 정당정치는 사회적 갈등과 균열로 말미암은 다당제적 요구가 존재하는 반면에, 대통령직 획득을 위한 양당제적 압박이 정당체제의 불안정성을 끊임없이 생산하여 옴. 사회균열이 정치적 표현을 갖기 위해서는 그것이 제대로 대표되는 것이 필수적인데, 이 는 정당체제의 제도화와 연관되어 있음. 정당체제의 변화를 이끌어 내기 위해서는 선거 제도의 개혁이 핵심적이고, 이는 대통령선거에서의 결선투표제 도입과 국회의원 선거 의 독일식 비례대표제로의 변경이 필요함.

- 구체적으로 기성정치의 기득권을 타파하고 당내 의사결정과정에서 다양한 의사를 반영 해 대표성과 민주성을 확보하고 지역 간 차별을 해소하는 개혁방안으로 정당창당 요건 의 완화, 국고보조금 배분의 공정성 강화, 당원가입 범위의 확대, 지역정당의 활성화, 권역별 비례대표제의 도입, 당내 선거권의 지역별, 계층별 할당제 마련, 강제적 당론의 권고적 당론으로의 전환 등이 있음. ⑥ 지구당의 부활과 지역정당의 설립을 허용하는 방향으로 정당법 개정이 필요함.

2004년 정당개혁으로 지구당이 폐지되면서 한국의 정당들은 중앙당-시도당이라는 기형 적인 조직구조를 가지게 되었음. 지방자치의 주민자치 이념을 실현하고 지방정부의 정책결 정에 보다 많은 주민이 참여하기 위해서는 지방의 정당정치 활성화가 필요함.

- 정당의 생활정치 활성화를 위해 지구당(구,시,군 당)을 허용할 필요가 있음. 그러나 단 순한 지구당의 부활이 아니라 개혁된 지구당의 모습이어야 함. 상향식 공천의 법제화 및 지구당의 재정적 독립의 확보, 운영자금의 투명성이 전제되어야 할 것임. 또한 지구 당의 민주적 운영을 확보할 수 있는 개선방안이 중요하다고 보임. 이를 통해서 지구당 이 상향식 정당정치의 민주적 기초조직이 될 수 있도록 하여야 함.

- 정당설립의 요건을 완화하여 지방정당의 활동을 허용해야 함. 지방정당이란 정확한 개 념규정이 어렵지만, 지방선거를 주된 활동무대로 하여, 지역문제 해결 또는 지역의 공 동이익을 실현하기 위해 결합한 지역주민들의 정치집단이라고 할 수 있음. 이러한 지방 정당은 중앙이슈보다는 지역현안에 집중하는 정치세력의 등장을 가능하게 하여 주민

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10 2017 새 민주공화국 제안을 위한 심포지엄 (제1부)

의 생활정치를 강화시키는 결과를 낳을 수 있음. 지방정당은 정치의 다원화와 지방화 추세와 연관되어 있다. 지역사회가 안고 있는 각종 문제들은 많은 경우에 자치단체 고 유의 영역에서 해결될 수 있는 것임.

- 지방의 정당정치 활성화를 위한 개선이 기득권있는 중앙정당들만을 위한 폐쇄적인 것 이 되지 않기 위해서는 지방의 다양한 정치세력이 지방정치에 참여할 수 있는 길을 열 어주는 것이 필요함. 이를 위해서는 풀뿌리 지방정당(local political party)의 설립허 가, 그리고 일정한 조건을 충족시키는 지방의 정치단체들도 선관위에 등록하면 후보공 천을 가능하게 하는 방안에 대한 검토도 필요함. 지방선거에 한하여 지방정당이나 정치 단체로서 지방선거에 참여할 수 있도록 현재 정당의 등록요건이 1000명이상의 당원을 보유한 5개 이상의 시도당을 가진 정치적 결사체만을 정당으로 인정하고 있는 정당법 을 개정하거나, 후보자의 선거운동을 위한 단체설립을 금지하고 있는 공직선거법 규정 에 대한 개정이 필요할 것임.

1-1-4 맺음말 최근 국정농단 사태는 그동안 한국민주주의가 매우 취약하고 심각한 도전을 받고 있음을 보여주었음. 촛불민심이 이끌어 온 한국정치는 탄핵과 조기대선의 국면을 맞게 될 것임. 그 러한 정치일정은 주도권이 시민사회에서 정치권으로 이행된다는 것을 의미함. 대선과정에 서 후보중심의 대결구도, 보수-진보의 진영논리, 단순다수제 선거제도가 강요하는 양극적 경쟁압력 등은 촛불정국이 제기한 근본적인 문제를 단순한 대결논리로 이행될 우려가 크다 고 생각됨. 탄핵과 대선국면에 대응하는 단기적 정치개혁의 논의들과 대선이후의 중장기적 과제들은 분리하여, 사회적 제안을 할 필요가 있음. 대선국면에서는 참정권의 확대, 다양한 사회적 이해의 반영, 정책중심의 경쟁, 박근혜정부의 심판 등과 관련된 최소한의 의제를 마련하는 것이 중요함. 선거와 정당개혁의 과제로는 이번 대선에서 선거권 18세 인하, 결선투표제 도 입, 정치개혁과 개헌 일정합의, 박근혜정부 적폐청산 대안 요구, 그리고 대선이후 정치개혁 과 개헌일정 합의요구 등을 강하게 제시할 필요하 있음. 그러한 점을 고려한 이후에, 정치개혁의 기본적인 관점이 정립이 필요함. 첫째, 종합적인 시야를 가진 정치개혁논의가 필요하다는 것임. 정치개혁은 어느 특정부분의 제도가 바뀐다 고 바라는 목적이 달성될 수 있는 것은 아니며, 각각의 정치제도는 상호 밀접히 연관되어서 안정적인 정치체계를 유지하고 있음. 권력구조논의, 정당정치의 민주화, 선거제도의 개혁,

선거제도 및 정당개혁

의회의 개혁 등은 각각의 논의 보다는 바람직한 한국정치의 모습이 무엇이냐를 염두에 두고 각 부분의 조화로운 개혁을 논의해야 함. 현재 정치제도개혁에 관한 논의도 종합적이고 체 계적인 것이 아니라 다소 분절적이고 단편적인 내용에 치중되어 있음. 권력구조, 정당체계, 선거제도 등의 제도개혁 은 따로따로 논의되어야 하는 것이 아니라 전체적인 조화를 모색하 는 일관된 논의가 요구되면, 이는 중기적으로 개헌논의속에서 정치개혁의 아젠다가 정립되 어야 함을 의미함. 둘째, 정치개혁에 대한 논의는 장기적인 입장에서 진행되어야 함. 이는 정치개혁이 특정 정권이나 정당, 당리당략의 프로젝트가 되어서는 안된다는 것을 의미함. 정치제도개혁의 결과는 상당한 기간이 지난 후에 나타날 수도 있으며, 단기적 이해관계에 의한 제도변경이 의도되지 않게 장기적인 구조변동을 야기할 수도 있는 것임. 따라서 정치 개혁을 둘러싼 논의는 현존 정치세력의 이익조정 혹은 타협에 의거하여 결론을 내어서는 곤란하며, 당리당략적 정치개혁의 진행을 견제하기 위해서는 학계 및 시민사회내에서의 활 발한 논의가 필요함. 셋째, 정치개혁의 목적과 방법에 대한 명확한 설정과 이해가 필요함. 지역주의를 극복하기 위한 논의들, 사회통합을 위한 논의들, 통일이후를 대비하기 위한 논 의들, 혹은 정치비용을 줄이고 효율성을 높이기 위한 개혁들 등 다양한 목적이 있으며, 이에 대한 제도개혁의 대안들도 다름을 이해해야 함.

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국가권력기구 개혁 과제

Ⅰ. 공공적-민주적 국가구조의 재설계

국가권력기구 개혁 과제 오 동 석 (아주대학교)

1. 공통 사항 1) 현황과 문제 소재 ∙국가정보원, 검찰, 경찰 등 권력기구는 물론 행정기관까지 검열과 사찰을 통해 공안통 치체제를 구축했으며, 법원과 헌법재판소는 이를 견제하지 못하고 추종함 ∙예를 들면, 국정원의 2012년 대선 개입과 종북몰이 그리고 간첩사건 조작, 검찰의 이석 기 내란음모 기소, 법무부(당시 장관 황교안)의 통합진보당 해산 주도, 경찰의 백남기 농민 사망 사건을 비롯하여 집회와 시위에 대한 차벽 설치와 물대포 사용 등 폭력적 통제, 박근혜 정권의 전방위적 노동 탄압과 세월호 진상 규명 방해, 교육부의 역사교과 서 국정화, 문화체육관광부의 문화예술계 블랙리스트 작성, 청와대 비서실의 민간사찰 등 ∙지배 권력의 헌정유린과 국정농단이 밝혀지고 있는 시점에서도 국가기구 차원의 반성, 진실규명, 재발방지 방안 마련 등 일련의 자체 개혁 조치가 전혀 이루어지고 있지 않음 ∙공무원이 정치권력 아닌 국민에게 복무하게 하려면, 공무원 조직 내부의 견제 장치가 필요함

2) 대안 (1) 공무원의 정치적 기본권 보장 ∙정당 활동의 자유를 보장함으로써 집권세력의 권력 남용을 견제할 수 있도록 함

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(2) 공무원의 노동3권 보장 ∙노동조합을 결성할 수 있는 공무원의 범위를 확장하고, 원칙적으로 단체행동권까지 보 장함

(3) 공무원 공익제보자 보호 법제 ∙내부의 부패 사안을 공익 관점에서 제보한 공무원을 보호함으로써 자정(自淨) 장치 마 련

(4) 법왜곡죄 도입 ∙법관과 검사 등 공직자가 법률을 집행하거나 재판할 때 헌법을 위배하거나 당사자 일 방을 유리하게 또는 불리하게 법을 왜곡한 경우 처벌 ∙가칭 ‘고위권력자비리수사처’에서 담당하되, 기소법정주의를 적용하고, 공소시효의 배제

(5) 고위공직자 인적 청산과 국민소환․파면제 ∙형사 처벌을 면했다고 하더라도 헌법을 위배하여 권한을 남용한 고위공직자에 대해 파 면함과 아울러 향후 최소 5년 동안 공직 취임을 금하는 조치 시행

2. 검찰 1) 현황과 문제 소재 ∙공익 대표자가 아니라 정치권력의 통치수단으로 전락 ∙검찰은 전국 일체형 위계조직이어서 검찰총장의 의사가 최하 말단에까지 관철될 수 있 는 구조 ∙법무부 요직을 검사가 차지함으로써 사실상 검찰이 법무부를 장악하고 있으므로 검찰 권과 검찰행정권을 분리함

국가권력기구 개혁 과제

2) 대안 (1) 가칭 ‘고위권력자비리수사처’ 설치 ∙공직자 외 재벌 등 경제권력자와 사학 등의 사회적 권력자 포함 ∙현직 고위공직자와 그 가족, 퇴임 3년 이내의 전직 고위공직자와 그 가족, 대통령의 친 족이 저지른 모든 범죄행위 및 관련범죄에 대한 수사 및 공소의 제기와 그 유지에 필요 한 행위를 직무로서 수행 ∙수사처의 직무집행상 공정성을 높이기 위해, 수사처가 수사한 사건에 대하여 기소 또는 불기소를 결정할 경우 대통령과 국회에 보고토록 하고, 매년 국회에 업무계획을 제출토 록 함 ∙수사처에서 퇴직한 자는 3년간 일정한 공직에 임용될 수 없고, 2년간 수사처가 수사한 사건을 변호사로서 수임할 수 없도록 하여 이해충돌을 방지함 ∙고소･고발인 및 수사의뢰기관에 재정신청권을 부여함

(2) 수사권을 박탈하고 기소법정주의와 기소배심제 도입 ∙원칙적으로 경찰이 수사권 행사 ∙법률로 정한 일정 범죄의 경우 기소유예 금지하여 자의적 기소권 행사 방지 ∙법률로 정한 일정 범죄의 불기소 경우 기소 여부를 국민배심단이 판단할 수 있도록 함

(3) 검사 인사의 독립성 확보 ∙검사의 법무부 직원 겸직 금지와 청와대, 법무부, 국정원 등 외부 기관 파견 금지 ∙검사로 재직한 자는 퇴직 후 최소한 5년이 경과하지 않으면 일정 기관 임용을 금지하 고, 일정 기관 재직한 자는 향후 검사로 임용하지 못하도록 함 ∙법무부의 검찰관련 권한과 기능을 독립 위원회(검찰위원회 또는 검찰행정위원회)로 이관

(4) 18개1) 지방검찰청 검사장 직선제 ∙검사장의 임기를 4년(계속 재임은 3기)으로 하되, 주민소환제 채택

1) 서울의 중앙·동부·서부·남부·북부 지방검찰청을 비롯하여 의정부·인천·수원·춘천·대전·청주·대구·부산·울 산·창원·광주·전주·제주도.

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3. 국가정보원 1) 현황과 문제 소재 ∙2012년 대선개입사건, 2013년 내란음모사건 등 마녀사냥식 종북몰이 주도, 2014년 서 울시 공무원 간첩조작 및 통합진보당 해산 주도, 세월호 진상규명 요구에 대한 방해공 작, 2015년 국정원의 RCS 해킹프로그램 구입 및 사용 의혹, 문화예술계 블랙리스트 작성 주도 등 국정원은 박근혜 정부의 공작정치 및 공안통치 체제의 중심 ∙국정원이 공안통치의 주축을 이루고 불법적인 정치개입과 사찰, 증거조작까지 감행할 수 있었던 것은 해외정보 외에 국내보안정보의 수집권한과 공안사건의 수사권 등 과도 한 권력을 보유하고 있는 한편, 국정원의 권력에 대한 민주주의적 통제가 거의 이루어 지지 않기 때문 ∙외국의 정보기관은 국내외의 모든 정보수집과 공안사건 수사권까지 한 손에 거머쥐고 있으면서 국회의 통제조차 받지 않는 경우는 없고, 대부분의 국가에서 국내보안정보와 해외정보를 수집하는 정보기관이 각각 독립기관으로 분리

2) 대안 (1) 가칭 ‘해외정보원’으로 개편 ∙해외(북한 포함) 정보 수집으로 직무 축소 ∙국내 정보 업무와 대공 수사기능 박탈 ∙정보 및 보안업무의 기획조정 권한 폐지 ∙사이버안전 업무 박탈

(2) 국가보안법 폐지 ∙국정원의 폐해를 청산하는 의미에서 대공 수사기능 박탈과 함께 국가보안법 폐지

(3) 테러방지법 폐지, 범죄수사기관으로서 경찰 중심의 ‘테러’대응체제 구축 ∙2016. 3. 3. 제정한 테러방지법은 테러방지라는 미명 하에 ‘테러위험인물’이라는 모호 한 개념을 이용하여 국정원이 광범위한 정보수집과 사찰을 할 수 있도록 국정원의 권한 을 강화시킨 법이므로 테러방지법을 폐지

국가권력기구 개혁 과제

(4) 민주적․법적 통제 강화 ∙민간이 참여하는 가칭 ‘정보감독위원회’를 국회 정보위원회 산하에 설치하여 정보기관 통제 ∙국내 정보 업무 관여와 정치 관여에 대한 형사적 처벌 강화와 공직 취임 제한

(5) 통신비밀보호법 개정 ∙통신비밀보호법상 감청, 통신사실확인자료제공, 실시간위치추적, 기지국수사 등은 공 안기관에게 광범위한 통신정보 사찰을 허용하는 법제이므로, 감청의 대상범죄와 요건 을 대폭 강화하고 위치추적이나 기지국수사의 요건을 강화

4. 경찰 1) 현황과 문제 소재 ∙경찰은 사실상 대부분의 형사사건에서 수사권을 행사하고 있어 민생치안과 밀접한 기 관인 반면, 치안정보 수집(경찰관직무집행법 제2조)이라는 미명 하에 시민사회 진영에 대한 광범위한 사찰을 시행 ∙집회․시위에 대한 규제권한을 이용하여 번번이 금지통고 내지 제한통고를 남발함으로 써 평화적인 집회・시위의 자유를 말살 ∙2013. 12. 철도파업 당시 철도노조 간부들에 대한 불법사찰과 민주노총건물 침탈 사건 등 노동자의 파업권을 궤멸시키는 국가폭력 행사

2) 대안 (1) 집회․시위 신고 업무의 지방정부 관할로 전환 ∙집회․시위금지통고, 집회․시위금지구역 등 집시법의 악법조항 철폐하여 원칙적으로 집 회․시위의 자유를 절대적으로 보장하되, 지방정부에서 정보 공유 차원에서 신고 업무 처리

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(2) 광범위한 정보 수집 업무 박탈과 범죄수사 필요최소한 범위에서 정보 수집 직무 수행, 기존 범죄수사 중심의 ‘테러’대응체제 구축

(3) 자치경찰제 도입: 중앙경찰의 직무를 전국 차원 범죄 수사로 한정하고 일반 범죄 수사의 경우 지방정부 단위의 자치경찰에서 처리 ∙수사권은 별도의 “중앙정부수사청(가칭)”으로 분리하고, 수사청은 전국 단위 조직과 지 방자치경찰조직으로 이원화 ∙국가 단위의 수사청은 조직범죄・마약범죄・다수의 지방자치단체에 걸친 범죄사건 등 특정한 범죄에 대해서만 수사권을 행사하며, 일반 형사사건의 수사권은 지방수사청에 서 관할 ∙수사 외의 정보・경비・교통・방범 등의 업무는 “지방경찰청”의 소관업무로 하여, 완 전한 지방자치경찰제 실시 (4) 경찰권에 대한 시민통제기구로 경찰위원회 신설 ∙경찰 권력의 민주성과 공정성을 담보하기 위하여 독립적 시민의결기구인 “경찰위원회” 를 중앙정부와 각 지방정부 별로 수사청․경찰청에 대응하여 도입 ∙경찰위원회는 경찰청장에 대한 임면권, 경찰의 주요 정책에 대한 의사결정권, 훈령제정 권 등 실질적인 권한을 행사

5. 군 1) 현황과 문제 소재 ∙일제의 잔재인 계엄법을 제대로 개정하지 않음으로써 계엄 상황에서 군의 권한이 과도 함 ∙한국전쟁 당시 민간인 학살과 군부독재 시절 군의 정치 개입 등에 대해 제도적 청산이 이루어지지 않았음에도 불구하고 전시 군의 대응에 대한 법제적 정비가 이루어지지 않 음 ∙해외 파병 또는 테러 대응에서 군 동원 등 군사 문제에 대해 문민 통제가 제대로 이루 어지고 있지 않음 ∙군에서의 인권침해 문제가 지속적으로 일어나고 있음

국가권력기구 개혁 과제

2) 대안 (1) 국회 내 국방감독관 설치 ∙국회에 옴부즈맨 기구를 설치하여 군에서의 인권 침해 문제를 구제하고, 지휘관 중심의 군인에 대한 인권교육을 시행하며, 군부대 불시방문을 통해 군의 입헌주의 통제 장치 마련

(2) 양심적 병역거부권 보장 - 대체복무제 도입 ∙양심을 이유로 집총(입영과 예비군훈련 등)을 거부하고 있음에도 불구하고 형사 처벌을 하여 전과자를 양성하고 있으므로 민간의 대체복무제를 채택

(3) 문민원칙 확립 - 민간인 출신 국방부장관 임명 ∙군 출신이 아닌 사람을 국방부장관에 임명하여 군의 입헌주의 체제 수립

(4) 전시작전권 회수 ∙이승만 정권 시절 헌법의 실질과 절차 모두에 위배하여 이양한 전시작전권을 즉시 회수

(5) 평시 군사법원 폐지, 전시 입법 반(半) 공개 ∙사법권 독립을 훼손하고 군인의 인권을 제대로 보장하지 않는 군사법원을 전시에만 설치 ∙핵심적인 군 기밀사항을 제외하고는 전시 긴급입법 내용을 공개

(6) 계엄법 전면개정과 위수령 폐지 ∙일제시대 계엄령과 크게 다르지 않은 계엄법을 전면개정하여 계엄 상황에서도 인권을 침해하지 않도록 방지책 마련 ∙법치에 부합하지 않는 위수령 등 군 관련 법령을 정비

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6. 법원 1) 현황과 문제 소재 ∙과거 정치권력에서 독립하지 못했던 과거를 반성하고 그것을 극복하기 위한 개혁이 충 분히 이뤄지지 않아 여전히 국민의 인권을 구제하는 본연의 임무를 충분하게 수행하고 있지 못함 ∙대법원장에게 권력이 집중됨으로써 대법원 내부의 인사 제도는 물론 헌법기관 등 추천 에서도 공평무사한 인사권을 행사하고 있지 못하므로 사법권과 사법행정권을 분리함

2) 대안 (1) 전략적 봉쇄소송 방지 법제 ∙공적 사안에 대해 공익적 관점에서 표현의 자유를 행사하는 사람들을 상대로 공적 표 현의 자유를 위축하기 위해 이뤄지는 전략적 봉쇄소송에 대해 법원이 제대로 대처하지 못하고 있음 ∙전략적 봉쇄소송에 해당한다고 판단하는 경우 즉시 각하하여 조기에 소송을 종료할 수 있도록 하는 법제를 마련함

(2) 노동법원 등 전문법원과 전문대법원 설치 ∙대법원의 업무 과중에도 불구하고 그에 대한 대처가 미흡함 ∙노동사건의 경우 노동에 대한 이해 부족으로 인해 노동자들의 노동인권을 제대로 보장 하고 있지 못함 ∙노동법원 등 전문법원을 설치하고, 해당 사건을 별도로 처리하는 전문대법원을 설치함

(3) 대법관제청위원회의 대법관 제청 ∙대법관은 약 90%가 판사 출신 법조인이어서 대법원 판결이 다양한 사회적 가치나 사회 의 변화를 반영하지 못하고 있으므로 대법관 정원의 3분의 1 이상을 고위 법관이나 검 사 출신이 아닌 법률가를 임명 ∙대법관후보추천위원회의 구성에 사회적 다양성을 반영할 수 있는 구성으로 전환하고, 대법관후보추천을 형식화하지 않기 위해 대법원장이 대법관제청위원회에 개입하지 못

국가권력기구 개혁 과제

하게 하고 위원회 결정에 구속받게 함

(4) 18개 지방법원장의 직선제와 법원 의사결정의 분권화 ∙법원의 민주적 정당성 확보와 분권화를 위해 지방법원장 직선제 ∙대법원장과 18인의 법원장으로 구성하는 회의체에서 기존 대법원장의 권한 행사 ∙인사의 경우 독립 위원회(사법위원회 또는 사법행정위원회)를 설치하여 판사를 임용․배 치하되, 비법률가를 다수로 구성함

(5) 재판에 대한 헌법소원심판제도 도입 ∙법원의 재판에서 기본권 침해를 구제받지 못한 경우 헌법재판소에 헌법소원을 제기해 서 법원의 재판이 기본권을 침해하지 않았는지 판단을 받을 수 있게 함

7. 헌법재판소 1) 현황과 문제 소재 ∙헌법재판소 재판관의 인권친화성을 담보할 수 있는 제도가 없어 인권 관점에서 매우 보수적인 결정이 되풀이되고 있음 ∙법적 판단, 특히 민․형사적 판단에 치우침으로써 헌법의 민주적이고 정치적인 관점을 대변하지 못함

2) 대안 (1) 헌법재판관 전원의 국회 선출 ∙헌법재판관의 민주적 정당성을 확보하기 위해 재판관 전원을 국회에서 선출 ∙의석수 비율에 연동하여 선출하되, 다수당 추천 최대 인원을 5인으로 제한함

(2) 헌법재판관의 법관 자격 요건 폐지 ∙헌법재판관 자격요건에서 변호사 자격 요건을 삭제하여 헌법재판관의 다양성 확보

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(3) 헌법배심제 도입 ∙일정 요건의 중요 사건에 대해서는 일정 수의 국민들이 헌법배심제를 통해 결정하는 제도

지방자치 제언 : 온전한 자치 없이 정직한 정부, 신뢰 받는 정치 없다

Ⅰ. 공공적-민주적 국가구조의 재설계

지방자치 제언 : 온전한 자치 없이 정직한 정부, 신뢰 받는 정치 없다 김광남 (사)한국생활자치연구원 이사 ․ 도시및지역계획학박사

1. 현황과 문제 가. ‘정당공천제’라는 노예제도 현재의 지방자치 인물 등용제도는 필연적으로 무능과 부패를 가져오는 구조적 한계를 가 지고 있다. 책임정치라는 점을 내세워 기초의원까지 국회의원이 입맛에 맞는 사람을 고르다 보니 유능한 인재는 설 곳이 없고 결국 지방자치는 중앙정치의 노예가 되었다. 정당공천제 아래서 이렇게 선출된 지방정치인들이 주민보다는 국회의원과 정치권의 눈치를 보고 추종 하는 건 당연하다. 이 때문에 결국 주민본위의 풀뿌리 생활정치는 자취를 감추고 주민이 배 제된 채 주민대표라는 명찰을 단 대리인의 횡포가 만연하게 된다. 겉으로는 책임정치를 내세우고 있지만 정당공천제는 주민자치 원리에도 적합하지 않다. 국회의원들은 책임정치 구현과 정당정치 발전을 위해서 정당공천이 불가피하다고 주장하지 만 계속 늘어나고 있는 부패와 부조리를 보면 정당공천제가 지방자치를 부패시키는 주범임 이 확실하다. 지방정치인들의 사고와 행동까지 옥죄는 덫처럼 지방자치의 혁신과 변화를 가 로 막고 매관매직, 부패와 비리를 유발하는 원흉인 정당공천제를 없애지 않고서는 진정한 의미의 지방자치는 기대하기 어렵다.

나. ‘신(新) 철의 삼각관계’ 지방자치단체장의 권한은 생각보다 막강한 반면 이를 감시 견제하는 장치가 부족하여 지

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방의 구조화된 부패 고리가 더 큰 혈세낭비로 이어지고 있다. 대부분의 지역에서 지방의회 를 특정 정당이 독식하거나 대다수를 차지하는 일당 독과점 구조는 통제장치 결핍으로 인해 부패에 대한 유혹의 길로 빠지기 쉽다. 이런 지역에서는 지방의회가 집행부의 거수기로 전 락하기 쉽고 지방자치단체장의 독선을 제어할 장치가 제대로 작동할 수 없다. 결국 아무도 책임지지 않는 방임구조 하에서 제어장치의 부재는 가뜩이나 열악한 지방의 예산, 환경, 자원, 가치 내지는 주민의 희망까지도 ‘공유지의 비극(tragedy of the commons)’에 희생되는 제물로 만들게 된다. 기대를 걸었던 공무원노조도 자기 조직의 집 단이기주의를 지키기 위한 일 외에는 그다지 제 역할을 다한다고 보기 어렵다. 더구나 시민 사회의 성숙이 미약하고 언론마저 취약한 상황에서는 시민의 참여를 위한 제도적 장치는 형식적이고 실효성을 기대하기 어렵다. 따라서 지방자치의 핵심가치인 주민참여에 의한 지 역 거버넌스(governance) 체계의 작동은 거의 불가능하다. 심지어 지역의 시민운동과 언론 마저 지방권력과 결탁하는 ‘신(新) 철의 삼각관계(Neo-Iron triangle)’가 고착화되면 지방 자치는 부패의 먹이사슬이라는 우리에 갇히게 된다.

다. ‘곳간 열쇠’를 독차지한 중앙정부 지방자치단체의 방만한 경영도 문제지만 아무리 알뜰하게 살림을 해도 지방재정의 열악 성은 구조적으로 해결이 되지 않는다. 지방으로 내려오는 정부예산은 이에 따른 지방비 부 담비율 때문에 오히려 지방재정을 악화시키는 원인이 되기도 한다. 지난 1991년 지방자치 제도가 부활된 이래 아직까지 국세와 지방세 비율 구조는 변하지 않고 정부보조사업 및 지 방이양 사업의 비중은 계속 늘어나고 있어 지방재정 악화를 가중시키고 있다. 지방재정 악 화의 근본적인 원인은 중앙 집중적인 조세 구조 때문이다. 우리나라는 조세대비 지방세 비 중이 21% 수준으로 대부분의 세금이 중앙정부에 귀속되고 있다. 지방세 비중이 독일 49.5%, 일본 46.3%, 미국 48.1%인데 반해서 우리나라는 정부의 재정독점 상태를 벗어나지 못하고 있다. 국회 입법조사처 자료에 따르면 지방자치단체의 재정 독립성을 나타내는 재정자립도·재 정자주도·재정자력지수 등 재정지표가 동반하락하면서 지방재정이 바닥을 보이고 있다 정 부는 뒤늦게 지방자치단체의 세금 낭비와 파산을 막기 위해 재정 운용성과에 따른 인센티브 및 페널티 제도와 재정 상태에 문제가 있다고 판단될 경우 조기경보제를 도입하는 방안을 마련하고 있다. 그러나 통제만으로 지방재정의 문제가 해결될 리 없다. 재정낭비를 감시하 는 장치와 아울러 재정의 중앙독점을 깨는 근본적인 혁명 없이는 이 문제는 영원히 해결될 수 없다.

지방자치 제언 : 온전한 자치 없이 정직한 정부, 신뢰 받는 정치 없다

라. 토호들의 반발과 소지역주의 김대중 정부는 동사무소를 폐지하고 주민자치센터로 전환해 기초 생활단위의 주민자치 모델을 도입하려 했다. 노무현 정부에서 시작한 불합리한 행정구역 개편과 낭비적인 지방행 정 계층 구조를 단순화하는 작업도 찬반 논란 속에 갈등과 줄다리기를 거듭하고 있다. 문제 는 정부가 내세우는 낭비요인 제거와 지역경쟁력 강화라는 명분이 아직 설득력이 부족하다 는 점이다. 반대론자들이 내세우는 지방자치를 말살한다는 우려도 충분한 타당성과 지지를 확보하고 있지 못하다. 오히려 공무원과 지역 토호세력, 심지어 시민단체들까지도 소지역주 의의 기득권을 지키는데 의기투합하여 지역여론을 호도하고 있다. 지방자치는 단순히 행정구역과 인구를 기준으로 하는 형식적인 규모의 문제가 아니라 근 린단위의 생활정치, 커뮤니티 자치가 활성화하도록 만드는 실질적인 자치구조와 시스템의 개혁에 더 중점을 두어야 하며 이것이 더 중요한 판단기준이 되어야 한다. 유럽이 소규모의 지방자치를 실시하고 있지만 우리처럼 낭비도 부패도 없는 저비용의 생활정치를 실천하고 있다는 점은 분명히 우리 지방자치의 계층과 구역에 대한 논의와 함께 지방자치 선거제도, 비용의 문제를 함께 논의해야 한다는 필요성을 제시해주고 있다. 행정구역과 계층논의에서 는 자치구역의 크기가 중요한 것이 아니라 그 속에서 생활자치를 어떻게 활성화시킬 수 있 는가 하는 문제에 달려 있다.

2. 대안의 제언 혁명적 르네상스를 위해 그동안 지방자치를 통해 얻은 긍정적인 성과에도 불구하고 국민 대다수는 지방자치가 위 기라고 말하는 데 주저하지 않는다. 그것은 우리 지방자치가 정당공천제나 재정의 중앙독점 과 같은 외부의 제도적 요인과 감시역량부족 등 내부요인들 때문에 부작용과 비능률을 양산 해왔기 때문이다. 부패와 독선 때문에 주민이 외면하게 되는 지방자치의 위기는 바로 여기 에서 비롯된다. 국민이 그동안 줄기차게 요구해 온 정당공천제 폐지, 자치권 및 재정권의 대폭적인 지방이양 문제에 중앙정부와 정치권이 눈과 귀를 닫고 묵묵부답이기 때문이다. 위기에 빠진 지방자치를 구하기 위해서는 지방자치의 중앙정치 예속과 특정 지역 일당 독점현상을 가져오는 정당공천제를 폐지하고 좋은 인재를 등용할 수 있는 투명하고 공정한 후보검증 및 주민추천제가 확립되어야 한다. 유권자의 주체적인 관심과 참여 없이는 좋은

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자치를 실현할 수 없다. 따라서 전문가 집단과 시민사회의 연대를 통해 감시평가활동이 강 화되어야 하며 시민사회와 언론의 감시 및 견제 기능 강화를 통하여 지방자치의 본질적 가 치와 원리를 회복하는데 역량을 집중해야 한다. 물론 그동안 지방자치의 문제점을 해결하기 위한 많은 노력이 있었지만 근본적인 틀을 바꾸지는 못했다. 말로만 선진국이니 시민민주주의니 하지 말고 이제는 우리 지방자치의 본 질을 원점에서 다시 생각할 때다. 지방자치의 르네상스를 맞이하기 위해서는 권한 집중과 독점이 가능한 구조를 깨고 주민참여 강화를 통한 제어장치의 확립, 중앙정부가 가진 재정 독점과 권한 편중을 지방에 제대로 이양하는 실질적 분권이 이루어져야 한다. 그러기 위해 서는 지방자치법, 지방재정법 등 지방의 자치기능과 재정기능을 강화하는 근본적인 개혁이 필수적이다. 온라인과 오프라인의 경계를 무너뜨린 정보통신기술의 발달로 이제는 시공간적인 제약 없이 자유로운 시민참여가 가능해졌다. 트위터와 페이스북 등 SNS(Social Network Service)는 시민의사의 결집과 확산을 가져오는 강력한 무기가 되었다. 따라서 이제 지방자 치 과정에 시민참여는 과거와 같이 오프라인을 통한 제한된 시간과 공간, 방법에 얽매이지 않게 되었다. 주민참여의 폭이 대폭 늘어나고 그 방법이 다양해진다는 것은 지방의회 의원 이라는 주민대표성의 가치 상실을 가져올 수 있다. 실제로 유럽에서는 지방의원이 곧 없어 질지도 모르는 직업이 될 것이라는 예측마저 나오고 있는 상황이다. 주민참여는 지방권력이 자칫 독선으로 빠지는 것을 제어하는 기능을 한다. 또한 대의정치 의 결함을 보완하고 주민의 책임의식을 일깨워 주민의 권리와 재산상의 침해를 극소화 시킬 수 있다. 아울러 주민참여를 통하여 지방정부와 주민과의 협조관계가 강화되고 지역정책에 대한 주민의 지지를 확보할 수 있다는 장점이 있다.

가. 공천제 폐지 또는 보완 : 징벌적 배상제와 정당 연대책임제 우리나라는 국회의원은 물론이고 지방의회 의원도 정당 공천제라는 절차를 통해 선거에 출마하고 있다. 이 제도는 정당이 후보자의 자격 요건을 자체 검증 과정을 거쳐 유권자인 국민 앞에 공적으로 보증하고 그 정치적 품질에 대해 책임을 진다는 의미이다. 따라서 정당 공천제는 국민과 정당 사이에 이루어지는 정치적·사회적 계약이다. 정당공천제로 정치에 입문한 당의 후보가 도덕적, 정치적, 법률적 하자가 생겨 문제가 된 다면 그 책임은 당사자뿐만 아니라 공적인 보증을 한 정당에게도 책임이 귀속되어야 한다. 그것이 논리적으로 타당하고 제도의 도입 취지에도 부합한다. 정당공천제는 공천 당시에만 한시적으로 적용되는 내부적 통과의례가 아니라 임기 내내, 경우에 따라서는 임기 뒤에도 그 책임이 공천 정당에게 귀속되는 영속적 보증 행위이다.

지방자치 제언 : 온전한 자치 없이 정직한 정부, 신뢰 받는 정치 없다

따라서 선거 후 재선거 등에 해당하는 귀책사유를 발생시킨 후보와 정당은 유권자인 국민 앞에 계약불이행에 따른 법적·정치적 책임을 져야하는 것이 마땅하다. 현재 모든 선거비용 은 국민의 세금으로 특히 지방선거비용은 열악한 지방재정에서 전액 충당하고 있다. 전국 지방자치단체 중에서 지방세로 자체 인건비조차 해결하지 못하는 곳이 56%나 된다. 이런 상황에서 흠 있는 계약으로 파기된 선거비용까지 유권자가 다시 부담해야 하는 현행 제도는 우리 정치에서 우선적으로 타파해야 할 ‘나쁜 제도’이다. 이건 정당공천제의 제도적 취지와 이념에도 전혀 부합하지 않고 정치권력이 국민에게 강요한 부당한 ‘악마의 계약’이다. 정당은 국민 앞에 공천 후보에 대한 도덕적, 정치적, 법률적 보증 책임을 가진다. 따라서 의정활동 능력은 제쳐놓더라도 언어, 행동, 생활에서 최소한의 자질조차 갖추지 못한 후보 를 내세운 정당은 부끄러운 공천에 대해 유권자에게 응분의 책임을 지는 것이 마땅하다. 정 당이 제대로 된 여과기능도 발휘하지 못한 채 자질미달의 후보를 공천함으로써 유권자들과 의 계약에서 신의성실의 원칙을 어겼기 때문이다. 사기∙기망에 의한 계약이나 신의성실을 바탕으로 하지 않는 계약은 무효이거나 취소의 대상이다. 정당의 후보자 공천은 국민 앞에 내놓는 상품이 하자가 없다는 것을 대내외에 공 증하는 공적인 의사표시행위로 정치적 법률행위이다. 따라서 하자로 인해 발생하는 유권자 의 신뢰상실, 선거비 등 유무형의 직간접적인 비용은 그 원인을 유발한 후보와 정당이 공동 책임으로 부담해야 하는 것이 마땅하고 옳은 일이다. 문제가 발생한 지역에는 그 원인을 제공한 정당이 후보를 공천할 수 없도록 하고 후보를 공천한 정당은 정당보조금을 삭감하는 페널티를 부과해야 한다. 또한 득표율에 상관없이 비 례대표 후보공천권의 일정비율을 감축시키는 징벌적 배상조치도 필요하다. 정치적·도덕적 한정치산자나 금치산자를 공천하고도 문제의 책임과 비용을 떠넘기는 정당의 부당행위를 더 이상 방치해서는 안 된다. 정치권이 꼼수를 부려 강요한 아주 ‘나쁜 제도’ 때문에 국민과 지방자치단체만 언제까지나 봉 노릇을 할 수는 없다. 이제는 적극적인 정치적 소비자 주권 을 발휘해야한다.

나. 중앙이 움켜쥔 재정구조 혁파 지방자치가 성공하지 않으면 중앙정치도 결코 성공할 수 없다. 따라서 중앙이 지방에 내 려주는 이전재원에 대한 의존도를 낮추고 자주재원 확보를 통해 지방의 재정자주권을 강화 할 수 있는 제도적 장치를 마련해야 지방자치가 튼튼하게 뿌리를 내릴 수 있다. 어느 정부나 지방분권을 강조해왔지만 실제로 그것이 이루어지도록 재정제도를 혁신한 정부는 없었다. 지방분권이 제대로 이루어지려면 지방재정운영에 필요한 세입은 지방세와 같은 자주재원을 통해 확보하는 것이 가장 바람직하다. 최근 OECD보고서에서도 한국 지방재정의 자체수입

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비중이 낮은 수준에 머무르고 있다는 문제점을 지적하고 지방분권의 성공적 정착을 위해서 는 지방의 자주재원 확충을 통한 세입자율성 증진이 필요하다고 조언하고 있다. 지방의 자 주재원 확보는 세목을 신설하는 것보다 중앙재정에 편향된 기형적 국가재정 구조를 지방 쪽과 균형 있게 나누어서 근본적으로 해결해야할 문제다. 우리나라의 대부분 지방자치단체는 자주재원 기반이 아주 취약하기 때문에 필요한 재원 의 큰 몫을 중앙정부가 내려 주는 이전재원에 의존할 수밖에 없는 상황에 처해 있다. 그런데 경험칙상 이전재원의 비중이 클수록 지방자치단체는 이를 방만하게 사용할 가능성이 크다 는데 문제가 있다. 따라서 자치단체에 대한 중앙정부의 이전재원은 지방자치단체의 재정책 임성을 떨어뜨림으로써 효율적 재정운용을 저해하는 부정적인 영향으로 작용하는 요인이 되기도 한다. 지방자치단체가 이전재원 중심의 세입구조를 가지게 되면 부족 재원을 자체적 으로 조달하려고 노력하기보다는 중앙정부에 손을 내밀어 보충 받으려는 도덕적 해이의 유 혹이 커지기 때문이다. 중앙재정과 지방재정이 가진 이러한 고질적인 문제에 대한 해결책을 중앙정치와 지방자 치 구조, 중앙과 지방재정의 80:20 구조, 현행 제도 등을 인정한 상태에서 찾으려 한다면 진정한 탈출구가 보이지 않고 그렇게 찾은 방법은 근본적 문제 해결책이 아닌 눈 가리고 아옹 하는 식의 은 임시방편적인 대책이 될 수밖에 없다. 지방재정 확충이 진정한 주민자치 를 실천하는 토양과 자양분이 되기 위해서는 지방자치단체의 자주재원을 실질적으로 늘릴 수 있는 조치가 강구되어야 한다. 그러기 위해서는 궁극적으로 집권적 중앙정치체제, 형식 적인 지방자치제도, 과도하게 집중된 중앙재정의 틀을 깨는 정치혁명, 재정혁명이 반드시 필요하다.

다. 붕어빵 자치에서 맞춤형 자치로 지방자치는 제도나 규모가 결정짓는 형식이 아니라 참여와 성과로 판단되는 내용이 중요 하다. 지방자치단체장 직선제나 지방의회 구성 및 유급제, 정당공천제와 같은 형식적 제도 를 갖추어도 부패의 먹이사슬구조가 깨어지지 않는 것은 형식보다 내용이 더 중요하다는 것을 말해 준다. 지방자치는 제도가 완비되었다고 저절로 발전하는 것이 아니라 주민이 관 심을 가지고 참여해서 적극적으로 주장하고 요구할 때 얻어지는 참여의 열매다. 따라서 우 리 지방자치가 부패하고 비능률적이라고 해도 그 일정한 책임은 바로 우리에게 있는 것이 다. 우리나라의 정치발전을 위해서는 지방자치제도를 원점에서부터 전면 재검토해야 한다. 지방자치제도는 지역의 특성과 형편을 고려하는 차별화된 특성이 담겨있어야 한다. 그래서 나라마다 또는 지역마다 제도와 특성이 다른 다양한 제도가 존재하고 있다. 그러나 우리 지

지방자치 제언 : 온전한 자치 없이 정직한 정부, 신뢰 받는 정치 없다

방자치단체는 지역의 특성을 무시한 채 획일적으로 기관대립형, 강시장형의 조직형태를 가 지고 있다. 중앙정치가 붕어빵 만들 듯이 찍어낸 이런 획일적 제도를 모든 지역이 그대로 따라야만 하는 것인가? 지방자치단체의 조직 형태를 지역 주민 스스로 선택하지 못한다면 올바른 지 방자치라고 할 수 없다. 전면적인 제도개혁이 어렵다면 적어도 의원수와 유급제, 시장권한 의 강약 정도, 의회-관리관(Manager)형 등 국가가 몇 가지 조직형태를 제시하고 각 지역 주민이 선택하여 운영하는 방법을 검토할 필요가 있다. 획일주의를 벗어난 이런 자치제도의 선택과 운영은 지방자치가 추구하는 다양한 가치의 실험과 비교를 가능하게하고 집단매몰 주의를 벗어나 지역적 특성을 살린 멋진 민주주의를 가능케 하는 길이 될 수 있다.

라. 무늬만 대의제도에 대한 대안 : 작은 마을자치 읍면동사무소 - 주민자치센터 – 주민센터 –행정복지센터 등의 이름을 거치며 아직도 갈 피를 잡지 못하고 있는 것이 마을자치의 현주소다. 그동안 주민자치 시범실시에서 나타난 여러 가지 문제점과 한계를 놓고 보면 주민자치회가 말 그대로 주민자치의 주체로 인정받기 위해서는 전제조건이 충족되어야 한다. 먼저, 주민자치회의 구성은 완전 개방형으로 위원들 이 주민대표성을 확보하느냐가 존립의 가치를 결정하는 기준이다. 지금과 같은 친소관계에 의한 위촉이나 그 나물에 그 밥이라는 자조 섞인 말이 나오는 기존 인물 중심으로는 새로운 자치의 실험과 적용 자체가 무리라는 것이 우려하는 사람들의 목소리다. 결국의 이 문제는 정부의 의지 문제로 귀결된다. 어떠한 모델도 그것이 진정한 주민자치의 실험이 아니라 현 관치자치의 일부 개선 모형으로는 진정한 자치모델, 주민자치조직과 역할을 기대하기 어렵 기 때문이다. 비록 그것이 어떠한 정책 이름을 가지고 시도되는 출발부터 기대 난망이라는 예측이 나오는 것도 당연하다. 결국 주민자치회의 구성 절차나 인적 구성 요소가 주민들로부터 인정받고 신뢰를 받는지 가 존폐를 가르는 출발점이 된다고 보는 것이 맞다. 그렇다면 정부가 몇 해 동안 실시한 시 범 모델 중에 여기에 합당한 곳은 한 군데도 없다. 이러한 근본적 요소가 충족되지 않고서는 또 다른 로드맵도 의미를 갖기는 어렵다. 다시 말해, 주민자치회에 대한 참여의 개방성, 구성의 다양성이 가장 기본적으로 존립의 가치를 인정받는 기준이고 나아가 모델의 적합성이 실효적 타당성을 인정받는 기준이 된다. 그런 의미에서 지금과 같은 모델과 위원 선발방식은 주민자치라는 이름을 가져야할 의미가 없다. 전국적으로 이런 식으로 지방자치회를 결성만 해 놓은 건 아무런 의미가 없다. 적어도 한 두 모델은 완전자치 모델로 다시 실험을 해보자. 위원도 주민이 직선하고 그 기능도 근본적 자치라고 부를 수 있는 영역으로 확대해보자.

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예를 들어 주민자치위원을 배심원식으로 선발하고 읍.면.동의 모든 정책을 주민자치회가 논의하고 결정하는 시스템을 하나라도 적용해보자. 읍.면.동 하나는 해체해 주민자치회로 재구성을 해보자. 이런 내용과 절차를 통해서만 주민의 관심과 참여, 위원회의 주민대표성, 읍.면.동 정책의 실질적 통할권을 가질 수 있다. 알멩이가 빠진 껍데기 자치나 지엽적 실험 결과를 가지고 주민자치의 일반화를 논한다는 자체가 어불성설이다.

마. 지역 소대통령의 무소불위 권한 제어 대통령에게 권한이 지나치게 집중되고 이를 효과적으로 제어 하는 시스템이 붕괴됨으로 써 빚어진 오늘의 불행한 사태는 지역에서 또한 마찬가지이다. 모든 것을 중앙이 독점해왔던 우리나라의 정치-행정-재정구조에서 보면 지방자치단체의 노력은 실로 눈물겨웠다고 해야 할 것이다. 충분한 제도적 뒷받침이나 훈련 없이 급작스럽 게 지방자치가 실시됐고 더구나 중간에 정당공천제가 시행됨으로써 지방자치는 하루아침에 중앙정치의 꼭두각시로 전락하게 되었다. 비리혐의로 기소된 지방자치단체장이 부패분야

관계자

내용 주유소 설치허가 설계변경

단체장 인허가

60명(24%)으로 2배 이상으로 급증했다.

공원조성계획변경

민선 3기는 총 248명 중 78명(31%)이 기

시금고 지정

소됐으며 31명은 중도하차했다. 민선 4기

토지이용 용도변경 주택건설 인허가

입찰 이권개입 입찰 및 계약

재개발 사업자선정 건설비리 수의계약

시군유지불하 공유재산 처분 농지불법 임대차 이권개입 및 지역개발 재개발 사업 이권개입 보직관련 뇌물수수 인사

승진청탁 관련 금품수수 배우자 인사개입

탈세

탈세위한 불법압류해제 탈세

으나 4년 뒤 민선 2기 때는 총 248명 중

건물용도변경

유흥업소허가 지방의원

민선 1기 때는 총 245명 중 23명(9%)이었

에도 총 246명 중 절반에 가까운 119명 (48.4%)이 기소돼 42명이 직위를 상실하 여 단체장 10명 가운데 절반가량이 기소 되었다. 여러 가지 긍정적인 측면에도 불구하고 지방자치단체장의 부패와 비리는 갈수록 증가하는 추세다. 그동안 나타난 지방자치 단체장을 포함한 지방 정치인들의 비리 유 형은 왼쪽 표와 같이 정리할 수 있다. 특히, 지방자치단체장의 배우자가 인사, 이권에 직접 개입하여 비리를 저지른 사례 도 심심치 않게 적발되고 있는 실정이다.

지방자치 제언 : 온전한 자치 없이 정직한 정부, 신뢰 받는 정치 없다

지방에서 자란 독버섯은 중앙 정부로 번지고 중앙의 권력제도와 교묘하게 연결되어 있 다. 자치와 자율을 빙자로 방치된 지방자치단체장의 무소불위의 전횡을 효율적으로 제어하 지 않고는 지역의 자치도, 주민복지도, 행복도 담보할 수 없다. 그 길은 결국 지방자치단체 장에게 집중된 권한의 상당 부분을 주민에게 돌리는 수밖에 없다. 형식적인 산제의 전면 확대실시, 지방의회가 방조하는 감시권의 주민회귀(조사 및 감사 청구권, 주민정책배심원 단, 주민직접회의 운영)가 필요하다. 지방자치단체 산하 기관단체에 대한 인사에 대해서도 공시, 주민통제와 검증절차를 강화 해야 한다. 내맡긴 주민자치권의 상당부분을 주민 직접 자치 제도를 통하여 행사하고 주민 통제를 강화해야 한다.

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민주주의의 기반 언론: 공공성 강화해야

Ⅰ. 공공적-민주적 국가구조의 재설계

민주주의의 기반 언론: 공공성 강화해야 김 서 중 (성공회대학교 신문방송학과 교수)

1. 현황과 문제점 1) 민주주의와 언론 ◦ 민주주의 기반으로서 언론제도: 민주주의는 주권자의 의사가 적절히 반영될 때 비로소 성립 가능한 제도임. 따라서 언론은 공기업이든 사기업이든 적어도 보도에서 진실을 보도하고 공정한 보도를 위해 노력해야 함. 언론 관련 제도는 이를 뒷받침할 수 있어 야 함. ◦ 언론의 올바른 저널리즘 실현을 위해서는 언론의 자유로운 활동을 보장하는 것이어야 함. 자유는 외적 자유와 내적 자유로 구분하여 볼 수 있으며, 외적 자유는 언론의 독립 성 보장 그리고 내적 자유는 현장 기자와 제작자의 양심에 따른 보도와 제작을 보장하 는 취재 편성의 자율성을 의미함. ◦ 헌법은 언론의 자유를 보장하지만, 실제 헌법 정신을 구현해야 할 하위법은 언론의 자 유를 선언적으로만 보장할 뿐임. 오히려 방송법은 권력이 공영 언론의 경영진을 선임 하여 장악할 수 있는 가능성을 열어 두었을 뿐임. ◦ 언론 자유의 보장 여부는 결국 특정 권력의 성격, 언론인의 저항, 수용자의 사회적 관 심이라는 변수에 좌우되는 현실. 제도적 장치가 필요함.

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2) 이명박 정부의 언론 장악 (1) 방송 장악 ◦ 이명박 후보 언론 특보 최시중 방송통신위원장 임명. ◦ 정연주 사장 해고: 김금수 이사장에게 정연주 사장 사퇴 설득 요구 → 김금수 이사장 사임 → 이사인 신태섭 교수를 대학에서 해직시키고 KBS 이사 해임 → 사장 해임 ⇒ 정연주, 신태섭 모두 대법원에서 해임 무효 승소 ◦ YTN 언론 특보 구본홍 사장 임명 → 사원들 저항 그리고 해직 → 6인 중 3인 복직, 3인 해직 상태 ◦ MBC 엄기영 사장 사퇴 시키고 김재철 사장 임명 → 보도 개입과 비리 → 170일 파업 → 시용 기자와 PD → 5인의 해직 언론인 ◦ 백종문 녹취록: 권력 유착 체제를 유지하는 체계; 최승호(4대강 사업이 대운하 사업이 라는 점을 취재 중), 박성제(노조위원장 출신) 등 해고 근거가 없지만 해고했다는 백종 문의 발언.

(2) 미디어 관련법 개악 ◦ 신산업 성장 동력 명분과 여론 다양성 보장 주장: 방송산업이 GDP 대비 0.92로 포화 상태임에도 성장 잠재력이 있다는 거짓 명분 제시했다 부정당함 → 지상파 방송사 여 론 독과점을 명분으로 신문의 방송 진출 주장. 하지만 친여 학자의 연구 결과 신문의 여론 지배력이 더 큰 것으로 나타남 ◦ 미디어 관련법 날치기 개악: 신문, 대기업, 외국 자본의 방송 뉴스 영역 진출 허용(지상 파는 10%, 종편은 30%까지). 방송사 대주주의 소유지분 확대(30%→40%) 허용 등이 핵심. 신문 방송 겸영은 적절한 표현이 아님. 이전에도 일반 방송에는 신문의 진출이 가능했음. 관련법 개정으로 신문이나 대기업이 방송 뉴스를 진행하는 방송사의 경영이 나 소유지분 취득이 가능해졌다는 것이 핵심임.

(3) 종편의 도입 ◦ 종편 승인은 정치적 결정: 박근혜 캠프라 할 수 있는 ‘국가미래연구원’에 참여한 이병 기 교수가 심사위원장 계량 평가에서 우수한 평가를 받은 태광이나 한국경제 컨소시 엄은 비계량 평가에서 조, 중, 동 컨소시엄에 밀려남. ◦ 종편의 특혜: 최시중 방통위원장 경쟁력 없는 종편에게 (황금)채널연번제 언급 이후

민주주의의 기반 언론: 공공성 강화해야

유료방송사업자 부응. 방송발전기금 유예(당시 MBC와 SBS 방공광고매출액의 4.75%, KBS와 EBS는 3.17%, 심지어 적자인 OBS도 기금을 납부하고 있음) ◦ 종편의 광고 영업에 대한 비판: 시장 경쟁력을 웃도는 광고 영업의 비결은? 유예 받았 던 미디어렙(방송광고판매대행사 경유 광고 판매)은 일사 일렙 체제로. 사실 상 광고영 업 자회사를 통해 광고주와 직접 거래. 언론의 공정성이 성립할 가능성이 애초 존재하 지 않음. ◦ 종편의 편파 왜곡 방송: 제시할 필요는 없을 듯. 문제는 편파 왜곡 방송을 심의할 방송 통신심의위원회도 편파 심의를 하고 있다는 평가를 받고 있음. 그럼에도 종편에 대한 조치는 지상파를 훨씬 웃돌고 있음. → 종편의 고정 시청자 층 확보라는 결과로 나타 남.

(4) 이명박 정부의 언론 장악의 의미 ◦ 95:5의 기울어진 운동장: 외적 다양성 축소 ◦ 권력의 대리인인 공영 언론사 경영진: 외적 자유(독립성) 억압 ◦ 언론인 해직과 배제: YTN, MBC의 언론인 해직은 물론 저항 언론인들을 관련 업무에 서 배제(비제작 행정 또는 지역 부서로)

3) 박근혜 정부 (1) 방송 장악 ◦ 권력이 임명하는 공영방송 사장: 권력이 사장을 임명하는 구조의 지속.

(2) 권력과 공영 언론의 유착 ◦ 이정현 녹취록: 세월호 참사 당시 해경 등 정부 책임을 물을 수 있는 보도 자제 요청. ◦ 정윤회, 안광한 회동: 보도와 드라마 개입. ◦ 총선 보도의 편향성: KBS, MBC의 북한 관련 보도는 과잉에 미확인 보도의 문제점을 노출함.

(3) 세월호 보도 참사 – 언론 장악의 결과, 언론의 진실 보도를 견인할 중견 인력의 퇴출 ◦ 사실 확인 부족과 받아쓰기 보도: 전원구조 오보, 총력 구조 오보

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◦ 비윤리적 보도: 참사 당일 보배상 보도와 부모 잃은 6살 아동의 얼굴 노출(인권 침해) ◦ 권력편향적 보도: 체육관 항의 현장음 배제, 조문연출 논란과 보도 ◦ 본질 희석보도: 구원파, 유병언 보도(백 그라운드 브리핑을 통한 검찰의 보도 유도 의혹) ◦ 누락 축소 보도: 국정원 보고 사항(선원의 노트북, SBS 뒤늦게 의혹 보도 하지만 KBS, MBC, YTN 비보도)

(4) 규제 완화 시도 ◦ IPTV를 기준으로 유료 방송사업자의 소유규제 완화, 기존 유료 방송사업자의 지역성 강화 의무 폐지 시도하려 함 ◦ 동일 서비스 동일 규제 즉 일원화의 논리. 하지만 이미 규제가 적은 IPTV에 규제 수준 을 맞추는 규제 완화

4) 대안 미디어의 등장 ◦ 언론 탄압과 저항: 강한 언론 탄압은 역으로 대안 언론의 필요성을 증대시켰고 현실은 이에 반응함 ◦ 뉴스타파: 해직 기자 중심의 탐사저널리즘(40000 명 이상의 회원, 광고 없는 방송) ◦ 국민TV: 협동조합 방식 ◦ 고발 뉴스, 팩트 TV ◦ 미디어 몽구, 팟캐스트 확산

2. 대안 ◦ 언론의 정상화와 공정한 저널리즘을 보장하는 제도적 장치 마련. 독립성(정부와 자본 으로부터) 자율성(사주나 경영진으로부터) 확보 필요. : 공론장 구축 강화 ◦ 수용자 주권 강화 ◦ 민주적 소통 구조 확대: 대안 미디어, 일인 미디어 활성화를 통한 다양성 확보

1) 방송 장악 청산 ◦ 종편을 비롯한 방송사의 증가로 인해 방송의 수준이 저하됐음. 심지어 수준 저하까지

민주주의의 기반 언론: 공공성 강화해야

도 포함하여 다양한 방송의 존재를 인정하는 것이 민주주의라고 할 수도 있음. 하지만 중심을 잡는 방송의 존재는 필요함. 이를 선도방송이라고 할 수 있는데 이것이 공영방 송의 존재 이유임. 공영방송을 정립하기 위해서는 공영방송 장악의 불행한 역사를 제 대로 청산하는 것이 필요함. ◦ 검찰, 감사원, 국세청, 교육부, 방송통신위원회, 방송통신심의위원회, 공영방송 이사회 등을 앞세운 정권의 방송장악, 비판적 방송인 및 프로그램 탄압, 인터넷 표현의 자유 억압, 언론자유와 공정언론을 요구하는 언론인에 대한 대규모 탄압 등의 진상을 규명 하고 그 책임여부를 밝혀야 정권에 의한 언론장악이 재연되지 않도록 할 수 있음. ◦ 진상 규명은 국회 차원의 국정조사 또는 청문회. 필요하면 책임자 고발을 통해 부역자 청산. ◦ 해직, 징계 언론인의 원상회복: 해직, 징계자의 원상회복은 그 개인만을 위한 것이 아 니라 언론의 질적 회복을 의미함(세월호 등 보도의 수준 하락 극복 필요, MBC와 종 편). 지금의 언론 탄압은 소수의 집행부만이 아니라 다수의 유능한 언론인을 현장에서 배제하는 방식이기 때문임.

2) 방송사 경영진 선임 구조의 독립성 강화 ◦ 현행 방식은 정부 여당에게 일방적으로 유리한 체계: 이사회 구성이 KBS 7:4 구조, 방송문화진흥회(MBC) 6:3, 그리고 EBS 7:2 또는 8:1 구조임. 이런 이사회 구성에서는 권력에 충성하는 성향을 보이지 않고는 사장에 선임될 수 없음. 특정 시기 공영방송이 권력으로부터 독립적인 모습을 보였던 것은 권력이 비교적 민주적이거나 권력에 부응 하지 않았던 사장의 특성 때문이었음. ◦ 방송사의 경영진 선임 과정에서 대통령이나 여당의 영향을 최소화하고 가능한 중립적 인 인물이 사장이 되어야 함. ◦ 이를 위해 이사회 구성 방식을 변경해야 함.

1안: 국회가 전적으로 이사회를 구성하고 그 비율은 국회 의석수에 비례하도록 함. 이 안은 민의를 대표하는 구성으로서 가장 단순하고도 명쾌한 방식임. 하지만 결국 이사들이 정치적 대표성의 틀을 벗어나지 못할 수도 있는 한계가 있음 2안: 국회가 여야 동수로 이사회 일부를 추천하여 구성하고, 중립지대로 이사회 일부 는 직능대표성을 고려하여 기자협회, PD연합회, 방송기술인연합회 등에 추천권 을 행사하도록 함. 직능단체 대표성을 인정할 수 있냐는 반론이 있을 수 있음. 하지만 특정방송사가 아닌 전체 방송사를 대표한다는 점에서 독립성이 존재할 수 있음.

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3안: 국회 의석수 비례하여 일부 이사들을 구성하고 중립지대로 직원 대표성(직원 총 투표로)을 갖는 이사들을 선임함. 방송사에서 생산하는 콘텐츠는 가장 현장성을 지녀 야 하며, 제반 권력으로부터 자유로워야 함. 이를 표현하는 방식이 직원 대표성을 갖 는 이사의 선임이라고 할 수 있음. ◦ 이사회가 사장 선임을 할 때는 특별다수제(2/3 찬성)를 적용함 ◦ 각각의 안이 장단점을 가지지만 동일한 지향은 대통령과 여당이 독식하는 이사회 그리 고 대통령에 나침반을 맞춘 사장을 뽑아서는 안 된다는 정신을 바탕에 깔고 있는 것 임.

3) 방송 규제 기구의 개혁 1: 방송통신위원회 ◦ 방송의 독립성은 헌법과 방송법이 강조하고 있지만 선언적이며 방송사 경영진 선임 방식과 마찬가지로 방송 규제기구인 방송통신위원회 구성 역시 권력 종속적임. 대통령 은 방송통신위원장을 포함하여 2인을 지명하고 국회 추천(여당 1인, 야당 2인)을 포함 하여 5인을 임명하도록 함. 방송통신위원장은 사무통할권을 통해 독임제적 장관으로 서 권한을 행사하고 있음. ◦ 방송통신위원회는 독립적 합의제 기구여야 함. 우선 독립성은 국가인권위원회와 동등 한 독립성을 부여함. 국가인권위원회법 3조2항은 ‘위원회는 그 권한에 속하는 업무를 독립하여 수행한다’고 명시하고 있음. 반면 방송법은 1조에서 방통위의 독립적 운영을 보장한다고 밝히고 있지만 3조 2항에서 정부조직법 2조에 따른 중앙행정기관으로 규 정하고 있음(국무총리의 행정감독권을 받지는 않음). 방통위 역시 중앙행정기관이 아 닌 독립 기관으로서 위상을 가져야 함. ◦ 합의제 기구 정신을 살려야 함. 위원 구성에서 대통령의 몫을 최소화하고 대통령이 방 통위원장을 결정할 권한을 부여하지 않아야 함. 따라서 여야 2인씩 동수로 추천하고 이를 포함하여 대통령이 5인을 임명하며 위원장은 내부에서 자유로이 호선하도록 함. ◦ 방송통신위원회는 매체의 융합을 전제로 만들어진 기구지만 그 고유 업무가 규제 정책 과 산업 정책을 결합한 형태라서 정책 결정 과정에서 내부 모순이 존재할 수도 있음. 또한 전혀 다른 성격의 소통인 방송과 통신 동시에 총괄하는 불합리성도 존재함. 따라 서 장기적으로는 프랑스의 시청각최고위원회(CSA)처럼 규제와 산업을 분리하고 그 내용을 중심으로 업무의 일관성을 확보하는 것이 필요함. ◦ 만약 전술한 공영방송 이사 구성안이 받아들여지지 않을 경우는 방통위의 공영방송 이사 추천(KBS) 또는 임명(방송문화진흥회와 EBS) 시 특별다수제(2/3의 동의)를 적용 하도록 해야 함.

민주주의의 기반 언론: 공공성 강화해야

4) 방송규제기구의 개혁 2: 방송통신심의위원회 ◦ 방송통신심의위원은 대통령이 위촉하되 국회에서 교섭단체가 협의하여 3인, 소관 상 임위원회에서 3인을 추천한 자를 포함함. 따라서 여전히 대통령과 여당이 추천한 위원 이 최소 5인이며 현실적으로는 6인임. ◦ 편파적 구성을 이룬 심의위의 심의 결과는 매우 불신을 받고 있음. ◦ 방송통신심의위의 기능은 민간으로 이양하는 것이 맞음. 따라서 장기적으로 민간심의 기구의 설립을 고민해야 함. ◦ 단기적으로는 위원 구성의 편파성을 극복해야 함. 국회가 심의위원 전원을 추천하여 대통령이 임명하되 대통령이 소속되거나 소속되었던 정당이 3인 추천, 그 외 교섭단체 가 3인 그리고 나머지 3인은 여야 공동으로 추천하도록 함. 상임위원은 추천 단위별로 1 인씩 배정하며 이 중에서 위원장, 부위원장을 선출함. 정답은 없지만 지금 지나치게 비대한 대통령의 권한을 제한하는 것이 필요함. ◦ 공정성 심의의 배제 필요: 언론은 정치적으로 공정해야 하지만 정치적 공정성의 달성 이 심의라는 잣대로 해결 가능한 사안인지는 의문. 정치적 공정성은 심의 대상에서 제 외하는 것이 마땅함. 정치적 공정성은 수용자의 판단에 맡기는 것이 바람직함. 정치적 공정성 외에도 객관성, 사실성 등을 어길 경우 심의를 통해 제재할 수 있음. ◦ 만약 정치적 공정성을 심의할 경우 ‘국민참여 심의제도’ 도입을 고려하여 정치적 논란 을 불식시켜야 함.

5) 내적 자유 확보 ◦ 노사 동수 편성위원회 구성, 편성위원회 방송편성 책임자 추천, 편성보도제작 간부 임 명 동의제(직선제·임명동의제·추천제 중 한 가지, 중간평가제·소환제 중 한 가지) ◦ 현재 법률 개정안 제4조의2(편성위원회 구성 및 운영 등) ① 지상파방송사업자와 종합편성 또는 보도에 관한 전문편성을 행하는 방송채널사용사업자는 다음 각 호의 사항을 심의·의결하기 위하여 편성위원회를 두어야 한다.

1. 방송편성규약의 제·개정 및 공표에 관한 사항 2. 방송사업자의 방송편성규약 준수에 관한 사항 3. 방송프로그램의 편성 및 제작의 자율성 침해에 관한 사항

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4. 시청자위원회 위원 추천 ② 편성위원회의 위원은 사내 구성원 중에서 방송사업자가 추천하는 사람 5명, 취재· 제작·편성부문 종사자 대표가 추천하는 사람 5명으로 구성하고, 위원장은 위원 중에 서 호선한다. ◦ 4조의 2 2항에서 취재·제작·편성 종사자 대표보다는 명확한 법적 조직인 노동조합이 추천하는 것이 더 적절함.

6) 미디어 소유·진입 규제 개선: 2009년 미디어관련법 개악 이전으로 복귀 ◦ 상한규제 30% 이하로 원상회복. ◦ 신문·통신사·대기업·외국자본의 지상파방송 및 종편·보도 PP 소유·겸영 금지 ◦ 지상파방송에 대한 지주회사 제도 불인정 ◦ 대기업의 위성방송 소유를 49% 이하로 제한 ◦ 한 민방의 대주주나 주요주주의 다른 민방 주식 소유를 1% 미만의 의결권 없는 주식 으로 제한 ◦ 지상파방송사 주식의 상장 금지 ⇐ 사적 소유에 개입한다고 반발이 있을 수 있지만 방송이라는 공적 기구의 공공성 유 지를 위해 개인의 과도한 지배력을 제한할 필요가 있음.

7) 기타 방송 개혁안 ◦ 여론 집중 규제 제도 개선: 여론지배력 한도를 낮춤. ◦ 재허가, 재승인 제도 개선: 퇴출 가능한 후속 조치 마련 ◦ 방송광고판매제도의 개선: 약탈적 광고 금지, 방송광고판매의 투명성 확보, 방송사와 광고주의 직접 거래 방지 등

8) 신문: 자율적인 영역이지만 신문 산업이 사양산업으로서 위기에 직면해 있음. 방관 하는 것이 맞을까 아니면 저널리즘의 본령으로서 기능하도록 사회적 지원을 유지해야 할까? ◦ 현재 신문지원 기구 구실을 하고 있는 언론진흥재단은 문체부의 영향력 아래 있어서 편파적이라는 비판을 받고 있음 ◦ 문자 저널리즘의 유지라는 측면에서, 프랑스에서 시도한 ‘인쇄미디어 국민회의’와 같 은 ‘신문지원 특별위원회’를 구성하고 대토론회를 거쳐 바람직한 신문지원방안을 모색

민주주의의 기반 언론: 공공성 강화해야

해야 함. ◦ ‘신문지원 특별위원회’ 의제 제안: - 신문을 둘러싼 미디어환경 점검 및 해외 사례 검토 - 신문진흥정책과 법제 점검(언론진흥재단, 언론진흥기금, 지역신문발전위원회, 지역 신문발전기금) - 디지털(모바일) 환경에서 신문진흥정책과 법제 변화 방향 - 인터넷뉴스미디어 법제화 및 진흥정책

9) 대안 미디어 지원 방안 모색 ◦ 촛불 혁명 속에서 직접 민주주의 중요성 인식. 매체 기술의 발전과 더불어 전통적 매체 못지않게 개인(1인) 저널리즘의 중요성 인식은 큰 성과 ◦ 개인 저널리즘의 징후는 이미 시작됐음. 상업성의 영역에서는 MCN(Multi Channel Network)로, 공공성의 영역에서는 다양한 개인 저널리스트와 팟캐스터 등이 존재함. ◦ 이들은 민주주의의 소중한 자산임. 하지만 이들이 겪고 있는 현실적인 어려움 존재함. 활성화를 위한 제안 - 개인 저널리스트가 좀 더 깊이 있는 교육을 받고 콘텐츠를 비영리적으로 생산 전파할 수 있는 교육기관과 상업망 접근권 확대 - 개인 저널리스트의 취재현장 접근권 보장(크레딧) - 대안미디어 재단(가칭): 법적 분쟁 해소 지원, 사전 제작비 지원, 안정적 플랫폼 제공 - 공용 와이 파이 지역 확대

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Ⅱ. 외교안보정책의 개혁 ∎한미동맹과 MD/싸드/한미일군사협력(배성인) ∎남북관계와 개성공단/핵 이후의 남북관계(김연철) [토론문] ∎한반도와 동북아 외교․안보정책 제안 (오혜란)

외교안보정책의 개혁: 한-미-일 관계

Ⅱ. 외교안보정책의 개혁

외교안보정책의 개혁: 한-미-일 관계 배 성 인 (한신대학교)

1. 현황과 문제점 1) 현황 박근혜 퇴진 국면에서 한국의 외교안보는 미국･중국･일본으로부터의 압력 앞에 그 방향 을 상실함. 한반도 사드 배치 결정에 대한 중국의 반발 수위가 높아지고 있는 가운데, 일본 이 부산 일본영사관 앞 소녀상 설치에 반발해 2015년 위안부 합의 이행을 요구하며 한국을 압박하고 있음. 미국의 트럼프 신행정부로 부터의 중국 압박 동참과 주한미군 문제 그리고 통상 압박에 대한 예상도 부담을 가중시키고 있음.

① 한미동맹 제일주의와 동북아 신냉전 박근혜 정부 외교안보 정책은 한반도 신뢰프로세스, 동북아 평화협력구상, 유라시아 이니 셔티브 그리고 튼튼한 안보로 구성되어 있음. 하지만 이들 정책의 원칙은 슬로건에 머물렀 을 뿐 강대국의 첨예한 이해관계 앞에서 선택의 압박을 받게 되자 일거에 사라짐. 미국에 대한 일방적 안보의존성으로 인하여 모든 정책이 좌초되었고, 오히려 미국의 동아 시아 전략에 말려들어가 자주권을 상실함. 결국 박근혜 정부도 이명박 정부와 동일하게 한 미동맹을 최우선 외교안보정책으로 선택한 결과임. 박근혜 정부의 외교정책은 출범 초기 유일하게 긍정적인 평가를 받았지만 그 실상은 정반 대였음. 그것은 친미 일변도의 외교에 최악이었던 이명박 정부에 대한 반사이익과 이른바 ‘패션외교’로 인한 이미지 효과 그리고 정부의 거짓말과 기만 때문임.

2015년 중반이후 한국의 외교는 그 존재가치를 찾아보기 어려울 정도로 국제무대에서 사 라졌음. 2015년 9월 중국의 전승절 참석으로 대미 및 대중 레버리지를 상실함. 한반도 사드

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배치로 중국을 압박했지만, 미･중은 등 뒤에서 평화체제-비핵화 교환을 시도하기로 합의함 으로서 존재감 상실함.

2015년 12월 말의 한･일 위안부 합의는 대일 레버리지를 상실하고 외교적 모욕까지 당 함. 오바마가 히로시마를 방문해서 미･일동맹의 클라이맥스를 찍을 때도 한국외교는 부재 함. 위안부 합의로 모든 것을 내준 한국은 이제 미･일에도 존재감이 사라짐. 게다가 한일군 사정보보호협정 체결로 동북아 신냉전을 조성하는데 커다란 기여를 하게 됨.

2016년 북한의 4차 핵실험 이후 개성공단을 폐쇄하고 모든 대북 채널을 단절시킴으로써 대북 레버리지도 함께 사라짐. 사드 배치와 개성공단 폐쇄라는 초강수는 오히려 한반도 안 보를 더욱 불안하게 만드는 요인이 됨. 그런데 이러한 외교안보정책의 실패는 미국의 동아시아 정책이 결정적인 역할을 함.

② 미국의 동아시아 정책 미국의 동아시아 전략은 이른바 ‘재균형 전략(rebalancing strategy)’을 일컫는데, 이는 한･미･일 동맹의 실질화를 바탕으로 아시아를 미국 외교의 중심으로 삼아 중국을 본격적으 로 견제하겠다는 것을 의미함. 미국은 아시아 재균형 전략의 일환으로 2020년까지 미국의 군함 중 아시아태평양 지역에 배치되는 비율을 현재의 50%에서 60%로 늘리겠다고 밝힘. 또한 동중국해와 남중국해를 대 중봉쇄의 핵심지역으로 삼으면서, 이를 ‘항행의 자유(freedom of navigation)’ 확보로 정 당화하는 전략임. 이에 대해 미국은 ‘아･태 지역 단계별 탄력적 접근전략(APPAA, Asia-Pacific Phased Adaptive Approach)’으로 통용되는 동아시아에서의 미사일 방어정책을 수립하게 됨. 이러한 정책을 수립하게 된 주요 배경은 첫째, 1998년 북한의 대포동 미사일 발사를 계기 로 미국의 미사일 방어정책이 보다 체계적인 모습을 보이기 시작했고, 이는 오마바 행정부 에서 공식화 됨. 그 방법으로 양자, 삼자, 그리고 다자적 측면에서 통합적 접근 방법을 구축 하려 함. 미국-일본-한국, 미국-일본-호주 등의 삼각안보협력체계와 같은 소다자주의 접근 방법을 통해 지역미사일방어체계를 구축하고자 하는 의도를 보임. 여기서 핵심은 미국이 운 용하는 사드를 한국에 배치한다는 것임. 둘째, 점점 증강하는 중국의 미사일 능력이 미국의 동아시아 미사일 방어정책을 본격적으 로 추진하게 만들었음. 미사일 방어체계 구축의 핵심은 요격기지, 레이더 시스템 그리고 요격수단을 통합적으로 운영할 수 있는 정보 네트워킹 시스템이 필수적임. 미국은 동맹네트워크의 강화를 통해 동 아시아 지역의 쌍무적 동맹구조를 지역적 미사일방어망으로 통합함으로써, 미사일방어체계

외교안보정책의 개혁: 한-미-일 관계

에 필수불가결한 통합정보네트워크를 구축하고자 함. 이를 위해 미국은 동북아 지역 MD체제 구축을 필요조건으로 하고 있음. 미국은 동맹국에 MD를 구축함으로써 동맹국에 대한 확장 억지를 지원하고 동시에 MD의 비용 문제와 실효 성 문제를 간접적으로 해소하겠다는 의도임. 한국형 미사일방어(KAMD)는 물론이고 사드 배치 등도 모두 한국의 미국 지역MD에로의 편입이라는 동일한 지점을 지향함.

2) 문제점 ① 원칙이 무너진 외교안보정책 한반도 신뢰 프로세스는 한반도 불신프로세스로, 동북아 평화협력 구상은 동북아 불안 갈 등 구상으로, 유라시아 구상은 유라시아 포기 구상으로 귀결됨. 남북대화로 시작해서 한반 도 평화, 중국과의 협력강화로 동북아 평화를 구축하고 러시아와의 긴밀한 협력을 통해 유 라시아로 뻗어나간다는 구상은 박근혜 정부 스스로 저버림.

② 한반도 사드 배치와 동북아 신냉전 사드의 군사적･전략적 효용성 사드의 효용성 문제는 한반도에 불필요하다는 핵심적인 근거를 제공하기 때문에 매우 중 요한 논리임. 박근혜 정부와 친미 사대 엘리트주의자들은 사드를 성주 지역에 배치해야 북 한 탄도미사일 위협을 가장 잘 막아낼 수 있다고 주장하고 있음. 사드 배치의 명분이 북한의 핵･미사일 위협으로부터 보호하는 것이기 때문에 이는 한반 도에 전면전이 발발했음을 가정하는 것. 즉, 가능성이 희박한 전면전에 대비해 사드를 배치 한다는 위험한 결정이 사드의 허점을 단적으로 말해줌. 역으로 이러한 군사적 행동이 오히 려 전면전을 유발할 개연성이 크다는 점을 주지해야 함. 물론 우발적 전면전이 발발할 가능 성을 배제할 수 없지만, 그렇다 하더라도 사드는 적절한 방어수단이 되지 못함. 북이 개발해 실전 배치한 방사포에 대해서는 속수무책임. 이 방사포의 경우 평택, 오산은 물론 계룡대까지도 사정권에 들어가는데, 성주에 사드를 배치하게 되면 평택과 오산, 군산 은 사드로 방어할 수 없음. 백두산 쪽에서 평택 미군기지로 날아오는 노동미사일 방어는 불 가능한 것으로 알려짐. 사드 배치가 갖는 실질적 의미의 군사적 효용성은 매우 낮다는 의미. 사드의 요격 능력에 대해서도 확인된 것이 없는데 현재까지 확인된 것은 제임스 시링 미 미사일방어청장의 내한 기자회견에서 13차례의 요격 능력 시험에서 100%의 명중률을 기록 했다는 발언 외에는 없음. 미국의 군사 전문가들도 사드로 북한 미사일을 막는 것이 불가능하다고 지적함. 2013년

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미 상원에 제출된 국방부 보고서에는 한국에서 사드의 효용이 크지 않을 것이라고 적시돼 있음. 미 국방부 미사일운용시험평가국장도 2015년 상원 진술서에서 사드의 신뢰성에 문제 가 있음을 시인함.

사드의 안전성 미 육군 교범에 의하면 사드 레이더의 전자파는 반경 5.5㎞ 내에 위치한 항공기와 전자장 비를 무력화할 수 있는데도 국방부는 절대위험구역인 100m만 부각시켜 그 외의 지역은 인 체에 무해한 것으로 강조하고 있음. 이는 국방부가 사드 배치를 강력하기 추진하기 위해 위 해성을 은폐하고 있다는 주장의 원인임.

2013년 배치된 괌의 앤더슨 공군기지를 두 차례 환경영향평가를 실시한 결과, 2009년에 나온 보고서에는 사드 레이더의 전자파 유해거리는 물론 공기와 수질의 오염범위, 식물의 종별 피해 규모 등 예상되는 모든 환경피해가 담겨 있음. 괌의 사드는 임시로 설치된 것으로 아직 영구 배치 결론이 나지 않은 상태로서 현재 미군 은 주민들의 동의를 얻기 위해 1년 넘게 의견을 수렴하는 중.

2014년 레이더만 설치되어 운영하고 있는 일본의 교가미사키 미군 통신소는 현재까지 주 변 2개 마을 주민들 상당수가 수면을 제대로 취하지 못하고 있고, 주민 중에는 전자파 때문 에 속이 울렁거리고 기분이 나빠진다는 사람들도 있으며, 발전기 소음은 미군도 예상하지 못했다고 할 정도로 심각하다고 함(『오마이뉴스』, 2016.7.12). 그럼에도 일본 당국은 전자 파 측정도 제대로 하지 않으며, 일부 측정한 자료조차 공개하지 않고 있음. 그 외 레이더 기지가 본격 운영되기 시작한 2014년 12월부터 2016년 5월까지 1년 6개월 동안, 주거침입･주민폭행･교통사고 등 미군 관련 사건이 26건이나 발생함. 박근혜 정부는 그 흔한 주민설명회나 환경영향평가 한 번 없었음. 군 당국이 전자파에 무 해하다고 주장하는 유일한 근거는 컴퓨터 시뮬레이션이지만 결과는 공개하지 않고 있음. 시 뮬레이션이라는 것도 괌 환경평가보고서를 미군으로부터 받아 일부 수치만 대입한 것에 불 과함.

한반도 사드는 중국의 겨냥의 MD구축 미국의 세계 전략 차원에서 한반도 사드 배치는 북한을 명분으로 박근혜 정부의 전폭적인 지지를 받으면서 한-미-일 삼각안보협력체계를 구축하는 것이고, 다른 한편 실질적으로 중 국을 견제하면서 동아시아 패권 장악을 목표로 하는 이중전략임. 한반도 사드 배치는 북한뿐만 아니라 중국을 겨냥하고 있는 MD 구축임. 미국으로서는 중국을 겨냥한 미사일방어 체계를 한국으로 확장함으로써 미국의 국익에 부합할 것임. 하지

외교안보정책의 개혁: 한-미-일 관계

만 사드 배치로 인해 한국은 미국의 대중 견제 체제에 편입됨으로써 한중 관계가 대립되어 동북아 평화를 위협하는 주체가 되는 것이고, 나아가 전지구적 탄도미사일 방어 계획의 전 초기지로 전락하게 될 것임.

③ 한일 군사정보보호협정과 한미일 삼각동맹 구축 한일 양국 최초의 군사협정으로서 한･일 양국이 수집한 북한군과 북한사회의 동향, 핵･미 사일 등에 관한 정보들을 공유하자는 것. 한･일 군사정보보호협정의 가장 큰 문제는 일본 군국주의 산물이고, 일본 군사대국화 및 우경화를 반영한 것이자 이를 촉진할 것이라는 점. 또한 무기를 제외한 군수물자의 수송 등 서비스 분야에 대해 상호 협력하는 것을 주 내용으로 하는 상호군수지원협정(ACSA)을 추가 로 체결한다는 점. 한･일 군사정보보호협정의 본질적인 의도는 MD 체제를 고리로 삼아 한･미･일 3각 동맹 을 구축하게 된다는 점. 미국은 한반도 사드 배치와 한･일 군사정보보호협정 체결로 인해 동북아 패권을 유지하려는 의도. 이는 남북관계 파탄과 함께 동북아의 신냉전을 부채질하 게 됨.

④ 굴욕적인 한일 ‘위안부’ 합의 합의의 이면에는 미국의 압력이 작용함. 미국의 아시아로의 회귀 정책에 있어 한일 동맹 국의 걸림돌인 위안부 문제 해결에 미국의 막강한 압력이 있었음. 일본이 지난 반세기에 걸친 평화주의자로서의 무기력과 나약함을 청산하고 군국주의 부 활과 재무장을 위한 전초 기지를 명확히 했다는 문제점 한일 위안부 합의는 일본이 식민지 지배에 대한 법적 책임을 전혀 인정하지 않고 오히려 말장난과 돈으로 식민지 책임 문제을 해결하겠다는 꼼수로 위안부 피해자와 UN을 비롯한 국제사회를 분노케 하고 있음. 모호한 진술만이 있을 뿐 그것이 일본 정부의 공식적인 정책 이었다고 인정하는 부분은 없음. 위안부 합의는 1965년의 굴욕적인 한일협정의 재판임. 일제 식민통치 합법화와 역사적 책임의 외면, 피해 당사자의 의견 수렴 결여라는 근본적 문제를 안고 있음. 식민지 지배의 불법성과 일본의 책임을 인정하지 않은 상태에서 졸속으로 맺어졌다는 점. 그동안 일본의 책임과 배상을 위해 조금씩 진전된 움직임을 보여왔던 한국의 노력도 물거품 이 되어 버렸음.

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2. 대안 1) 한반도 사드배치 반대 사드 배치는 한반도 평화를 위협하고 동북아의 군비경쟁을 초래할 수밖에 없음. 사드는 북한 핵무기 방어용이 아님은 군사 전문가들이 더 잘 알고 있음. 그럼에도 불구하고 박근혜 가 사드 배치에 사활은 건 이유는 첫째, 미국의 대중국 견제 전략에 맹종하는 무모한 조치이 자 둘째, 최순실-록히드 마틴 무기 거래 커넥션의 일환이기 때문임. 사드 배치로 한국이 입게 피해는 실로 중대함. 남북간 혹은 미중간 분쟁이 생길 경우 사드 는 북한과 중국의 제 1의 타격 목표가 될 것이 명확함. 그 경우 사드 포대 인근 주민의 피해 는 물론 국가 전체적으로 막대한 피해가 예상됨. 경제적인 피해는 더욱 심각함. 단기적으로 중국의 경제 보복에 따라 우리 경제의 미치는 악영향이 심각함. 보수 언론은 애써 외면하고 있으나 중국과 거래하는 기업들이 느끼는 위 기는 매우 심각함. 사드 배치로 인해 우리 경제에 미칠 손실은 최소 연간 수조원에 달하는 것으로 평가됨. 사드 배치는 최순실의 국정농단에 장단 맞춘 결과물일 뿐만 아니라 한반도에 전쟁의 위협 을 가중시키는 요인이므로 배치 계획은 즉각 철회되어야 함.

2) 한일 군사정보보호협정 폐기 한일 군사정보보호협정의 주된 문제점은, 첫째 일본 자위대의 한반도 진입 가능성이고 둘 째, 일본이 식민 통치의 불법성을 사과하지도, 법적 책임을 지지도 않고 있는 현실에서 한일 군사정보보호협정은 불가함.

2015년 미일 신방위지침에 따라 일본의 군사 팽창주의를 무제한 허용하는데 합의한 상황 에서 한일 군사정보보호협정은 유사시 일본 자위대의 한반도 진출을 합법화하는 매우 위험 한 조치임. 남북간 긴장을 완화하는 길은 일본과의 군사교류 강화가 아니라 남북 화해협력 강화를 통해 남북관계를 우선 정상화하고 남북 교류협력을 강화하여 한반도에 평화체제를 정착시키는 것이 우선이 되어야 함. 미일의 동북아 정책에 맹종하여 한미일 군사동맹을 강화하는 것은 곧바로 중국-러시아북한을 연결하는 동북아 신냉전 3각구도를 고착화시켜 전쟁의 위협만 고조시키게 됨. 일본 의 한반도 진출을 정당화하고 남북 군사대결 위험을 가중시키는 한일 군사정보보호협정은 즉시 폐기되어야 함.

외교안보정책의 개혁: 한-미-일 관계

3) 한일 ‘위안부’ 합의 폐기 위안부 문제와 같은 반인도주의적 범죄는 인류보편의 가치를 담은 국제인권법에 의해 다 뤄지기 때문에 해당 정부 간 합의로 종료될 수 없음. 위안부 문제 해결은 진실을 규명하는 것에서 출발해야 함. 이를 바탕으로 사죄와 용서, 화해가 이어져야 비로소 종료됐다고 말할 수 있음. 일본군 ‘위안부’ 문제의 본질은, 20만명까지 추산되는 한반도를 포함한 아시아 지역의 다 수 여성들을 강압적으로 끌고 가 성노예를 강요한 ‘보편적 여성인권’에 대한 심각한 범죄에 대해, 가해국인 일본이 국가적 차원에서 범죄사실 인정・공식사죄・배상・진상규명・역사 교육・위령・책임자 처벌의 의무를 다 해야 하는 것임. 기존 합의 폐기 선언이 외교적 부담을 가져올 수 있겠지만, 그것은 대일외교에 실패한 박 근혜 정부의 업보로 받아들여야 함. 국가적 자존심과 바람직한 한･일관계의 미래를 위해 차 기 정부가 감내해야 함.

4) 균형외교와 동아시아 평화 협력 사드 배치뿐만 아니라 모든 핵무기와 군사동맹에 대한 반대로 나아가야, 북한의 핵･미사 일 실험과 미국의 핵공격 위협 등 핵무기 경쟁이 부딪히는 악순환을 끝낼 수 있음. 더 이상의 군비증강과 위험천만한 핵무기 경쟁을 멈추고, 진정한 한반도 평화 실현의 길 로 나아가야 함. ‘안보’를 운운하며 민중의 삶을 위기로 몰아넣는 이들에 맞서 민중의 힘으 로 평화를 쟁취해야 함. 이후 반전평화 운동은 박근혜 정부가 사드 배치를 포함한 미국의 패권적 군사전략에 적극 조응했음을 폭로하는 한편, 북한의 핵무기를 포함한 모든 핵 군비 경쟁에 반대하는 원칙을 견지해야 함. 정부는 한미동맹 재조정에 대한 사회적 공론화와 비전공유에 나서야 함. 한미동맹 재조정 논의에 있어 그 동안 정부가 보여준 정보독점과 통제, 비밀 협상과 일방적 통보 행태는 비난 받아야 함. 대등한 한미관계를 위해서 정권이 2020년 이후로 연기한 전시작전통제권을 즉각, 온전히 환수해야 함. 또한 연 1조원 넘는 방위비 분담금 지급을 정지하고 미국의 부담 전가를 목적 으로 한 방위비분담금협정 중단, 폐기해야 함. 북한 핵문제와 동아시아 평화협력 체제를 위한 6자회담 등 각급 다자 회담 재개를 통한 동북아 평화안보체제 논의 재개

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5) 외교안보 정책의 민주적 통제 강화 ① 조약 체결･비준에 대한 국회의 동의권, 통제권 강화(조약체결절차법) ② 외교안보 정책 정보공개 강화 ③ 군사비 축소, 군복무기간 단축 ④ 무분별한 국군의 해외 파병 반대 (해외파병법안 제정 반대)

남북관계: 핵문제와 개성공단

Ⅱ.외교안보정책의 개혁

남북관계: 핵문제와 개성공단 김 연 철 (인제대 통일학부 교수)

1. 현황과 문제 1) 북한붕괴론과 현안문제의 방치 o 이명박 박근혜 정부는 북한 붕괴론을 전제로 한 ‘흡수통일론’을 주장 - 이명박 정부 당시의 ‘통일항아리’ 사업이나 박근혜 정부의 ‘통일대박론’은‘과정으로 서의 통일’을 부정하고 ‘결과로서의 통일’만을 강조 - 북한붕괴론은 북한의 현실에 관한 분석의 결과가 아니라, 대체로 ‘희망적 사고’에 입 각: 근거가 부족한 북한붕괴론을 강조하는 이유는 대북강경정책의 무능함을 감추기 위한 명분이며, 한반도 정세관리의 책임을 북한체제의 불안정성 때문이라는 논리 o 이명박 박근혜 정부의 ‘북한 붕괴’를 전제로 한 ‘흡수통일론’은 남북관계 현안문제를 방치했고 결과적으로 ‘문제해결의 기회’를 상실케 했음 - 북한체제를 부정하고 북한 정권을 인정하지 않았기 때문에 남북대화가 이루어지지 않았음 - 남북관계에서 가장 중요한 현안인 이산가족 상봉 등 인도적 사안을 해결하지 못했고, 군사적 신뢰구축으로 한반도 정세를 관리하지도 못했고, 호혜적인 남북경제협력으로 다자협력을 할 수 있는 가능성도 원천적으로 봉쇄했음

2) 자해적 조치인 개성공단 폐쇄 o 박근혜 정부는 북한의 4차 핵실험 직후 개성공단을 폐쇄 - 개성공단은 유엔안전보장이사회의 제재 대상도 아니며, 제재의 피해 역시 북한이 아

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니라, 남한의 중소기업이 감당하기 때문에 자해적 조치라고 평가할 수 있음 o 남북경제협력이 줄어들면, 대체로 북중경제협력이 증가한다는 점에서 제재의 실질적 효과는 거의 없음 - 2010년 이명박 정부가 5.24 조치로 남북 위탁가공을 중단하자, 1억 달러 수준의 북 중 위탁가공은 2014년 4억 달러 수준으로 4배 증가했음 - 오랫동안 우리 기업의 노력으로 양성한 숙련공을 중국이 활용하면서, 노동집약 분야 의 북중 협력은 현재 다양한 수준으로 진화하고 있음. 중국기업들의 북한현지공장을 파트너로 하는 위탁가공도 늘었고, 북한 노동자들을 중국접경지역으로 불러내서 고 용하는 경우도 늘었으며, 노동력 고용방식에만 한정되는 것이 아니라, 의류봉제업과 관련해서는 합영이나 합작 방식으로 다양화되고 있음 - 유엔안전보장이사회의 대북 제재 결의안이 채택된 이후에도 북중 경제협력은 크게 영향을 받지 않았음: 중국은 대량살상무기에 대한 통제는 강화했지만, 정상무역 분야 를 제재할 생각이 없음 - 동북아시아의 진영대립이 심화되면 북한의 전략적 가치는 올라가고, 중국은 북한과 의 관계를 중시: 지린성이나 랴오닝 성 등 중국의 동북지역 정부들은 북한에 대한 제재에 소극적인데, 그 이유는 북중 접경지역을 중심으로 비교우위에 입각한 산업협 력이 진행되고 있기 때문 o 개성공단 폐쇄로 국내적 산업 피해가 심각 - 한국의 경우 의류산업의 전후방 업종에서 핵심적인 봉제 생산기지가 없어졌음. 개성 의 봉제공장만 망하는 것이 아니다. 의류산업 전체의 타격이 불가피 - 동대문이나 남대문의 의류 패션 산업에서 가깝고 저렴한 생산지가 사라졌음. 이에 비해 중국은 국내의 임금상승에 따른 의류산업의 전환 국면을 넘길 시간을 벌었고, 의류 봉제 산업에서 한중간의 격차는 더욱 벌어질 것 o 개성공단이 중단되면서, 국내의 협력업체들도 막대한 피해를 입었음 - 개성공단의 경우, 모든 원자재와 부품을 남한에서 조달. 금융과 물류, 영업과 관련된 일자리 역시 적지 않음. 5000여개의 협력업체와 12만 5천명의 일자리만 잃은 것이 아니고, 전후방효과에서 막대한 피해를 입음

남북관계: 핵문제와 개성공단

3) 북핵방치와 무능한 외교 o 북핵문제를 외교적으로 해결하기 위한 6자회담이 이명박 정부이후 실종되었음 - 북한은 협상부재의 국면에서 핵능력을 강화해 왔음 o 유엔안전보장이사회의 다자 제재와 한미일 3국의 양자 제재는 북핵능력을 해결하기 위 한 해법으로서 효과가 없었음 - 한미일 3국의 양자제재는 북한과의 거래관계가 없기에 실질적인 압력이 되기 어렵고 - 중요한 것은 중국의 입장인데, 중국은 비핵화를 달성하기 위한 수단으로서의 제재에 대해 소극적.

- 한국의 사드 배치이후 북한의 전략적 가치가 올라가면서, 중국은 대북제재에서도 융 통성을 발휘하고 있음 o 제재와 억지의 악순환은 해결방안이 되기 어려움 - 북한은 제재의 목적이 북한체제에 대한 붕괴라고 해석하기 때문에, 붕괴압력에 대응 하기 위해 더욱 적극적으로 억지력을 강화하고 있음 - 북한은 우라늄 농축방식으로 핵물질을 지속적으로 생산하고 있고, 중장거리 미사일 에 탑재할 수 있는 탄두의 소형화 경량화도 진전시키고, 운반수단의 성능개선에도 적극적(잠수함 발사 탄도미사일(SLBM)이나 이동발사 미사일 등 다양화) o 우선적으로 현재 북핵 능력을 중단시키는 것이 중요

2. 대안 1) 핵문제와 개성공단: 연계론에서 병행론으로 o 남북경제협력을 핵문제와 연계한다면, 악순환이 발생 - 핵문제는 관계의 산물인데, 당연히 관계가 악화되면 핵문제의 해결은 멀어짐 - 제재나 봉쇄로 핵문제를 해결할 수 없고, 연계론은 이미 효과가 검증된 정책 o 핵문제를 해결하기 위해서는 병행론을 선택해야 함 - 핵문제와 남북경제협력의 선순환이 이루어질 수 있는 환경과 전략이 중요

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- 우선적으로 핵문제를 근본적으로 해결할 수 있는 방법을 찾아야 함: 관계의 성격을 변화시키기 위한 과정이 필요하고, 외교가 문을 열어야 함 o 핵문제의 해결과정이 장기적인 과정이라면, 남북관계는 해결해야 할 시급한 현안이 적 지 않음 - 인도 분야의 협력은 정치군사적 현안과 분리하는 것이 국제사회의 원칙 - 경제협력도 남북한의 양자협력만 있는 것이 아니고, 남북중, 남북러 삼각협력 같은 다자적 협력사업도 적지 않기 때문에 분리접근이 필요함: 박근혜 정부의 ‘유라시아 이니셔티브’의 좌초 과정을 보더라도 남북협력을 부정하면 국제협력 자체가 불가능 - 남북한의 군사 분야도 마찬가지: 핵문제 해결이전에도 해결해야 할 초보적인 군사적 신뢰구축 분야는 적지 않음 - 핵문제와 남북관계를 분리하고, 서로 보완하여 긍정적 영향을 미칠 수 있는 핵문제와 남북관계의 선순환이 중요

2) 정경분리와 민관분리 o 미국이 북한에 대해 포괄적인 제재를 하면서도 관광이나 인적 접촉을 허용하고 있음을 주목할 필요 - 이산가족 만남이나 대북인도 지원 사업에서 대한민국 국적을 가진 사람은 북한을 방 문할 수 없지만, 미국 시민권을 비롯한 대부분의 외국 국적을 가진 사람은 북한 방문 이 가능 - 민간교류 분야는 일반적인 제재의 대상이 아님: 북한은 민간과 정부를 구분할 수 없 기 때문에, 민간교류가 동시에 북한 정부의 의도를 파악할 수 있는 기회 o 민간교류에 대해서는 민관분리 원칙이 필요 - 정부간 관계가 악화되어도 민간교류를 계속하는 것이 필요. 민간교류는 남북관계가 필요이상으로 악화되는 것을 막고, 동시에 남북 정부간 관계가 재개될 수 있는 기회 를 제공 - 모든 분야에서 정경분리가 어렵다면, 우선적으로 정부와 민간의 관계를 분리하는 민 관분리의 지혜가 필요 o 북한주민 접촉을 비롯해서 남북교류에 관한 법률과 관련, 모법인 남북교류협력법이 존 재하는 상황에서 하위법인 시행령이나 고시를 적용해서 정부가 통제하는 것은 바람직

남북관계: 핵문제와 개성공단

하지 않음 - 국회에서는 상위법을 구체적으로 개정해서 정부의 자의적인 행정조치를 규제하는 것 이 바람직 - 최소한 ‘특정한 목적의 제재’와 ‘일반적인 인적 교류에 대한 법률’이 분리될 필요가 있고, 가능하면 국제사회의 관행을 따를 필요가 있음

3) 중앙정부와 지방정부의 분리 o 중앙정부가 지방자치단체의 교류를 엄격하게 통제하는 것은 사실 지방자치의 원칙과 어긋남 - 지방자치 단체는 중앙 정부의 정책 방향과 완전히 자유롭지 않지만, 일정 부분에서 분권의 권한이 허용되어 있음 - 그런 차원에서 남북교류 분야에서 모든 권한을 중앙정부가 행사하는 것은 바람직하 지 않음 o 지방자치단체 또한 의회의 견제기능이 있음 - 지방자치단체가 남북교류에 나설 경우, 당연히 관련 법률에 따라 관련 예산의 심의과 정을 거치며, 동시에 지방의회에서 적실성 검토과정을 충분히 밟음 o 독일 통일과정에서 도시 교류는 매우 중요한 역할을 했음 - 남북관계에서도 도시교류의 중요성을 재평가할 필요가 있음.

- 우선적으로 접경 지역들은 대부분 현안들을 가지고 있음. 분단된 강원도는 오랫동안 도 차원에서 혹은 기초단체 차원에서 도시교류를 추진. 서울이나 경기도, 인천도 마 찬가지. 충분한 경험이 축적되어 있고, 자체적으로 남북교류에 관한 조례가 만들어져 있고 기금도 적립되어 있음 o 지방 자치 단체들은 대부분 지역적 특성을 살려서 남북교류를 추진 - 역사 문화적 특성이나 지리적 인접성, 혹은 산업적 특성이 기본 - 지방자치단체의 사업들은 대부분 지역의 NGO나 관련 산업과 연관되어 있어서 남북 교류의 범위를 확장하는 효과도 있음 o 남북교류협력 법제에서 지방자치 단체의 위상과 역할을 강화하는 것이 중요 - 남북교류협력법이 제정될 당시부터 지방자치단체가 남북한 교역당사자 규정을 통해

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법률상 남북교류 주체로 명기했으나, 2009년 1월 30일 개정을 통해 이 조항이 삭제 된 후 현재까지 이어지고 있음 - 따라서 지방자치단체를 남북교류 주체로 명기하는 방향으로 남북교류협력법을 재개 정할 필요가 있음 - 또한 지자체 간 협력체계 구축도 필요: 접경지역 지자체 협의회나 환동해권･환황해 권 등의 지자체 협력을 시도할 필요가 있음

한반도와 동북아 외교･안보정책 제안

외교안보정책 토론문

한반도와 동북아 외교･안보정책 제안 오 혜 란 (평화통일연구소 연구위원)

문제의식과 배경 ● 동북아 집단방위체제의 도래와 신냉전적 대결의 시작 - 미국은 아시아･태평양 재균형 정책에 따라 아태지역으로 해군력을 집중하며 항모 전 단, 이지스BMD 구축함, 공격용 핵잠 추가 배치 등 핵심 전력의 전진배치와 순환배치 를 통해 주일, 주한미군의 전력을 배가하며 중국과 북한에 대한 포위망을 강화하고 있음.

- 미국은 미일 신가이드라인 개정(2015. 4. 27)과 일본의 안보법 제, 개정(2015. 9. 19) 을 이끌어내며 동북아 패권 유지`강화에 일본의 군사력과 경제력을 동원할 수 있게 되었을 뿐만 아니라, ‘위안부’ 문제에 대한 한일 간 야합(2015. 12. 28), 2016년에는 북한 핵실험을 명분삼은 사드 한국 배치(2016.7.8), 한일 군사정보보호협정 체결 (2016. 11. 23)을 통해 한미일 삼각 MD와 한미일 삼각 군사동맹 구축을 강제하고 있음.

- 트럼프의 미국은 본격적으로 한일관계를 군사동맹으로 바꾸고 한미일군사동맹 구축 을 가속화할 것임. 그 매개 고리는 사드 한국배치, 한일군사정보보호협정 체결, 한미 일 통합 BMD 구축, 한일 군수지원협정 체결, 일본군의 한반도 출병 절차와 조건 합 의, 한미일 군사훈련의 확대가 될 것임.

- 아베의 일본은 한반도 유사시 군사적 개입(대북 선제공격, 미군에 대한 군수지원, 북 한지역에 대한 안정화 작전, 일본인 소개작전 등)을 상정하며 국방예산을 급격한 증 액하고 공격용 무기체계를 도입하며 본격적인 군사대국화에 나서고 있음. 또한 동북 아와 남중국해 등에서 적극적으로 중국을 견제하며 미국으로부터 지역 패권을 물려 받고 지역의 맹주로 재등장하려고 하고 있음.

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- 중국과 러시아는 사드 한국배치 등 동북아에서의 MD 구축을 전략균형을 파괴하는 것으로 인식하며 강력히 반발하고 있음. 중국은 군사전략을 공세적으로 전환하고 있 으며 러시아는 핵전력 현대화 등 군사력 증강에 나서고 있음. 중러 간 군사협력도 확대되고 있음.

- 이처럼 한미일 삼각 MD와 아시아에서 집단방위체제(한미일군사동맹) 구축이 본격화 됨에 따라 전략질서와 지역질서 재편을 둘러싼 미중, 중일, 미일 대 중러 간 갈등과 신 냉전적 대결이 구조화되고 있음.

- 이에 한국은 한미일 삼각동맹의 하위수행자로 전락하여 중국, 러시아와의 군사적 관 계가 적대화되고 그 속에서 우리민족은 한반도의 평화와 통일의 길을 자주적으로 열 어나가기 쉽지 않게 될 국가적, 민족적 위기에 처해 있음. * 집단방위제도 : 주로 지역을 중심으로 한 방위개념에 입각하여 다수국이 협력하여 행하는 공동방위제도.(합 참, 군사용어사전, 2004)

● 한반도에서의 핵대결의 격화와 구조화 - 한반도 비핵화를 위한 6자회담이 9.19 공동성명 이후 정치 군사적 문제의 해결을 위 한 3단계 합의로 진입하기 직전 결렬(2008년 12월)된 후 8년이 넘도록 재개될 기미 가 보이지 않음. 그 사이 북한은 4차례의 핵실험을 추가로 진행하며 핵능력을 강화해 나가는 동시에 장거리 로켓 기술과 SLBM 능력을 확보해 나가고 있음.

- 이에 미국은 북한에게 선 비핵화를 요구하며 대화와 협상방식을 배제하는 한편 북한 위협을 명분삼아 한미일동맹 구축에 나서고 있음. 한편으로는 북한이 핵이나 생화학 무기를 사용할 징후만 보여도 선제공격 하겠다는 맞춤형 억제전략과 작계 5015, 4D 작전개념 등을 채택함. 선제공격적 성격을 전면화 한 전략과 작계, 이에 따른 대규모 군사연습(키 리졸브 등)은 한반도 전쟁을 억제하는 것이 아니라 오히려 촉발할 가능 성이 큼. 특히 미국의 확장억제 실행력(항모전단, B-1B 등 전폭기, 핵잠) 제고와 수시 배치는 한반도 핵대결을 더욱 구조화된 형태로 격화시키고 있음.

- 박근혜 정권도 남북관계의 최후의 보루였던 개성공단을 폐쇄하고 이로 인해 군 통신 선마저 단절됨으로써 남북관계가 최악의 상황에 빠짐. 또한 국지전이 벌어질 경우 도 발 원점을 넘어 지휘부까지 타격하겠다는 국지도발대비계획이나 북한 지휘부 참수작 전을 수행할 특수여단 창설 계획 등 북한에 대한 초공세적 접근은 남북의 군사적 긴 장 수준을 순식간에 최고조로 끌어올릴 수 있음. 최악의 경우 사소한 우발적 충돌이 전면전(핵전쟁)으로 비화될 수도 위기상태가 상시화.

한반도와 동북아 외교･안보정책 제안

과제와 비전 ● 냉전의 산물인 동맹을 넘어 동북아 다자공동안보평화체제 수립해야 - 집단방위(군사동맹)체제는 냉전시기 NATO와 바르샤바조약기구의 대결 구도에서 보 듯이 상대방을 적대 대상으로 삼음으로써 불신과 군사적 대결을 구조화하는 체제. 무 한 군비경쟁과 군사적 대치의 일상화.

- 집단안보체제는 NATO와 바르샤바조약기구 소속 국가들이 함께 참여하여 ‘조기경보 와 분쟁예방, 위기극복을 위한 일차적인 도구’가 되어온 유럽안보협력기구(유럽안보 협력회의의 후신)에서 보듯이 국제적 분쟁을 사전에 예방하고 위기를 공동으로 관리 하는 기구임.

- 동북아에서 군사적 대결 구도를 해소하고 분쟁을 예방하고 평화적으로 관리하기 위 해서는 동북아 집단안보체제를 수립해야.

- 이와 관련하여 6자회담 당사국들은 9.19공동성명에서 “동북아시아에서의 안보협력 증진을 위한 방안과 수단을 모색하기로 합의”한 바 있고, 시진핑 중국 국가주석은 2014년 ‘아시아 교류 및 신뢰구축회의(CICA)’를 아시아지역 안보 문제를 논의하기 위한 안보협력기구로 만들자고 공식 제안함. * 동맹 : “우적 개념에 입각한 평시, 유사시 잠재적 전쟁공동체”(국방대 안보관계용어집), 예) NATO, 미일동맹, 한미동맹 등 * 집단안보체제 : “전쟁 또는 기타 무력행사를 하는 국가에 대해 나머지 모든 국가가 집단적으로 방지 또는 진압 하는 체제”(합참, 군사용어사전, 2004) 예) UN, 유럽안보협력기구(OSCE) 등

● 한반도 비핵화와 평화협정 동시 실현으로 질곡의 분단과 정전체제 마감해야 - 9.19 공동성명에 기초한 한반도 비핵화와 평화협정 동시 병행 추진으로 한반도에서 의 핵 대결을 막고 공고한 평화체제 구축의 비전을 제시해야 - 분단과 전쟁을 끝내고 북미 간, 남북 간 적대관계 청산하는 평화협정을 한반도 비핵 화와 함께 실현해야 공고한 평화가 가능하고, 통일의 문이 열림. 평화협정은 한반도 의 항구적 평화를 제도적으로 보장하는 장치이자, 통일의 교두보 - 평화협정에 담겨야 할 핵심 내용은 외국 군대 철수, 동맹 폐기(한미동맹, 조중동맹), 한반도 비핵화(북핵 폐기 등), 미국의 남한 핵우산 제거, 재래식 군축, 동북아 비핵지 대화 및 평화･안보체제 지향, 한반도 평화통일 지지와 보장 등임.

- 한반도 비핵화를 바탕으로 동북아비핵지대조약 체결로 나아가야. 이는 한반도 비핵 평화체제를 공고히 하고 동북아를 비핵지대로 만들며 전세계 비핵화의 기대를 높이 는 의미를 가짐.

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● 흡수통일 정책 폐기하고 남북 화해와 협력, 합의통일 실현으로 나아가야 - 무력 흡수통일은 민족 공멸 초래 위험 : “한반도 전쟁 발발 시, 24시간 내에 수도권 시민과 국군, 주한미군을 포함해 사상자가 230여 만 명에 이를 것”(합참, 남북 군사 력 평가연구, 2004), - 독일식 비무력 흡수통일도 북한민중뿐 아니라 남한 민중들에게 재앙이 될 것. : “(흡 수통일의 경우) 한국이 통일비용을 감당할 수 없다.”(통일 할레 경제연구소, 연합뉴 스, 2012. 1. 31) - 흡수통일의 비현실성과 위험성 : 동족상잔의 전쟁 경험, 70년에 걸친 불신과 적대감, 내전 또는 소요사태 비화 위험성 - 합의통일의 가능성 : 현실적-기존 남북 합의에 따른 통일로 남북과 주변국 동의 가 능, 합리적-통일의 충격과 저항, 통일비용 최소화 가능, 바람직-무력 충돌과 갈등 최 소화 가능 - 통일방안 : 6.15 공동선언 2항(연합제와 낮은 단계 연방제의 공통성)에서 출발, 장기 적으로 통일한국의 체제를 마련해나가야.

- 통일코리아의 상 : 대외적으로 자주적인 독립국가, 동북아 평화`협력체 견인차 되는 평화국가, 패권과 동맹을 반대하는 중립국가, 남북 민중의 인간다운 생활을 보장하는 복지국가

외교･안보분야 정책 제안 ● 한미동맹 1) 전시작전통제권 환수, 한미연합사 해체 2) 한국군 MD전력에 대한 작전통제권 행사 2) 국제법에 반하는 선제공격과 제3국을 겨냥한 기지 공여 금지 3) 반환기지 환경오염 치유, 방위비 분담 지급 정지(년 1조원) 방위비분담금협정 중단, 폐기 *2019년부터 새 협정 적용

4) 무분별한 해외 파병과 다국적군 파병 금지 5) 한미상호방위조약과 한미소파 개폐

한반도와 동북아 외교･안보정책 제안

● 국방개혁 1) 알자회 등 군내 사조직과 군기득권 부패세력에 대한 인적 청산 2) 방산비리에 대한 전면적 조사와 무분별한 미국산 무기 도입 중단 및 통제장치 확보 3) 비대한 장성과 고급장교 정원 축소 및 과도한 특혜 중단 4) 적정군사력 평가 5) 3군 균형 발전과 비대한 육군 병력 감축 등 국방개혁 ● 한미일 군사동맹 저지와 동북아 다자공동안보평화체제 구축 1) 사드 한국 배치 및 한일군사정보보호협정 무효화, 한일 위안부 야합 폐기 2) 한일악사(물품및용역상호제공협정)체결 저지 3) 일본 자위대의 한반도 진출 조건과 절차에 대한 정부 간 협상 중단 4) 한미일 MD 공동작전을 위한 훈련 및 미국의 아태지역미사일방어체계 구축 중단 6) 919공동성명 4항에 따른 동북아 평화와 안정을 위한 협상 개시 - 동북아 6자 평화협력 기구 구성 - 아시아 교류 및 신뢰구축회의'(아시아신뢰회의･ CICA)의 강화 7) 센카쿠열도, 남중국해를 둘러싼 관련국간 군사적 긴장 완화와 한국의 역할 증대 방안 5) 동북아 비핵무기조약 체결을 위한 협상 개시 ● 한반도 핵문제 해결 1) 조건없는 남북, 북미, 6자회담 재개 2) 한반도 비핵화와 평화협정 동시 병행 협상 개시.

3) 한미연합연습 중단 또는 축소와 핵실험과 미사일발사시험 유예 교환 협상 4) 한반도 핵문제에 대한 포괄적 해결 방안-미국의 대북 핵선제사용 정책 폐기, NSA 보장, 핵우산을 포함한 확장억지정책 폐기와 북한의 핵 폐기 교환 5) 한반도 평화협정 체결과 주한미군 철수 ● 남북관계 1) 남북 대화(정치회담, 군사회담 등) 재개, 인도주의적 지원 재개, 이산가족 상봉과 각 종 인적, 문화적 교류 재개, 2) 개성공단 및 금강산관광 재개 3) 3차 남북정상회담 개최, 남북 국회회담 개최

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4) 상호비방 중상 중단과 신뢰구축 조치, 남북간 군축 협상 개시 5) 남북 합의 및 공동선언 이행(남북 기본합의서, 6.15 공동선언, 10.4선언 등) ● 국제 규범의 준수 1) 핵무기, 집속탄, 대인지뢰 등 반인도적 대량살상무기 금지와 관련 조약에 가입 2) 일본군 위안부 문제에 대한 명예로운 해결(강제동원의 법적 책임 인정, 피해배상, 명예회복) 3) 원폭피해자와 그 후손들에 대한 사죄와 배상 추진 4) 반인도적 무기 희생자들에 대한 대책마련

Ⅲ. 시민교육의 재설계 ∎교육거버넌스(임재홍) ∎유초중등교육 개혁과 교육복지(강명숙) ∎신자유주의 대학파괴를 극복하는 새로운 대학체제(강남훈) ∎교육노동문제의 해법(임순광)

교육지배구조

Ⅲ. 시민교육의 재설계

교육지배구조 임 재 홍 (방송대 법학과)

1. 서론 2017년 대한민국의 재설계에서 중요하게 고려해야 할 것이 교육지배구조이다. 우리나라 교육은 시대에 뒤떨어져 있음에도 이를 시정하려고 하는 노력 없이 신자유주의 흐름에 극단 적으로 노출되어 더 큰 위기에 빠져 있다. 더욱이 문제인 것은 고등교육의 경우 공교육성이 제대로 실현되고 있지 못하다는 것이다. 뿐만 아니라 초중등교육의 경우에도 학교다양화로 인하여 평준화가 무너지고 있다는 점이다. 서열화된 대학, 명문대학에 입학하기 위한 경쟁교육 등으로 교육의 공적 효과보다는 사적 이익을 추구하는 경향이 더 강해지고 있다. 이로 인해 우리 사회의 고질적 병폐인 학벌사회 가 청산되기는커녕 더 공고해지고 있다. 이번 최순실-박근혜 게이트의 부역자들 중에 대학교수를 포함하여 지식인이 많이 연루된 사실은 근본적 성찰을 요구하고 있다. 대학교육의 주체인 교수들이 돈과 권력을 향해 지식 을 팔아넘기고 입시부정도 마다하지 않았다는 것은 실로 끔찍한 일이다. 많이 배우고 그래서 더 잘 판단할 수 있는 사람이 지식인이다. 그들이 사회발전을 위해 지식과 판단력을 사용한다면, 그 사회는 제대로 발전할 것이다. 그러나 반대로 자신의 이익 만을 위해 지식을 사고판다면 그 공동체는 무너지기 직전의 상태라고 보지 않을 수 없다. 현재 우리가 경험하고 있는 국가적 혼란의 원인의 하나로 지식인들의 무책임한 행동을 들지 않을 수 없다. 권력과 돈을 쫓아 검은 유혹에 넘어가고, 심지어 비선에 선을 대고 매달리는 지식인의 모습은 막장드라마 보다도 더 심한 타락 그 자체이다. 촛불이 요구하는 것은 대통령의 탄핵결정이나 교수나 지식인 몇몇의 형사처벌이 아니다. 오히려 새로운 사회의 설계이다. 이런 설계에서 빠져서 안되는 것이 바로 지식인 부역자가 만들어지는 원인과 구조에 대한 분석이라고 본다. 고등교육을 책임지고 있는 교수들이 왜

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공적 책임을 망각하였는지, 지식인들은 권력 앞에서 왜 이렇게 추해지게 되었는지 그 원인 은 실로 다양할 것이다. 조선시대 이래 우리나라 지식인들은 오로지 권력을 추구하기 위해 지식을 쌓았다는 문화 적 설명도 가능할 것이다. 민주공화국을 천명한 헌법을 가지고 있지만, 오랜 봉건적 의식 속에서 권력에 대한 견제와 비판이라는 서구적 지식인 상을 만들어내지 못했다는 설명도 가능할 것이다. 이 현상의 원인이 문화적이고 역사적인 것이라면 그 의식을 바꾸는 것은 쉬운 일이 아닐 것이다. 그런데 그러한 의식을 재생산하는 관행과 제도의 틀 속에 갇혀 있다면 의식을 바꾸 는 것은 더 어려운 일이 될 것이다. 여기서는 지식의 탐구가 오로지 사적인 이익, 더 나아가 권력을 향한 비상식적인 행동마저도 가능하게 하는 불법적 학벌사회를 해체하기 위한 공공 적 교육시스템의 설계도 중요하다고 본다.

2. 현황과 문제 고등교육의 공교육성 현재 우리나라 법제는 고등교육의 공공성을 전제로 하고 있다. 헌법 제31조는 국민의 교 육받을 권리를 헌법상의 권리로 규정하고 있다. 교육기본법은 제2조에서 “교육은 홍익인간 의 이념아래 모든 국민으로 하여금 인격을 도야하고 자주적 생활능력과 민주시민으로서 필 요한 자질을 갖추게 함으로써 인간다운 삶을 영위하게 하고 민주국가의 발전과 인류공영의 이상을 실현하는 데에 이바지하게 함을” 목적으로 하고 있다. 교육기본법은 제9조에서 유아교육·초등교육·중등교육 및 고등교육을 하기 위하여 학교를 두며(제1항), 학교는 공공성을 가진다고 규정(제2항)하고 있다. 초등학교와 중학교의 경우에 는 의무 무상교육이 정착되어 이러한 공교육의 규정이 실현되고 있다. 그러나 고등학교와 대학의 경우 헌법과 법률의 규정에도 불구하고 공공성은 실현되고 있지 못하다. 특히 고등교육은 사유재로 인식되는 경향이 강했다. 이런 인식은 뿌리가 깊다. 한국전쟁 중 대학에 입학하면 군입대 유예의 특전이 부여되었다. 그 결과 입시 자율권이 빌미가 되어 대학에서 부정입학과 무적격자 입학이 성행했다. 70년대 대기업입사조건은 4년제 대학 졸 업(예정)자에 한정되었는데, 이로 인하여 대학의 입학과 졸업은 특권처럼 비추어졌다. 80년 대 들어서는 학력이나 학벌에 의한 차별이 극심해졌다. 그래서 대학졸업자가 아니면 인간취 급을 받지도 못했다. 반면 이러한 왜곡된 인식을 교정할 정책이나 기회는 주어지지 못했다. 그 이유는 신자유주 의 고등교육정책이 도입되면서 상업화와 영리화라는 극단적인 방향으로 흘러갔기 때문이다.

교육지배구조

고등교육 재정감축과 사회양극화 1970년대 후반 영국과 미국에서 신자유주의는 교육영역에서도 일반적 흐름이 되었다. 특 히 고등교육의 영역에서 심각한 영향을 주었다. 이렇게 흐름이 변화된 이유는 두 가지 이유 를 들 수 있다. 하나는 재정위기 타개책으로서 고등교육을 민영화하는 정책이고, 다른 하나 는 고등교육영역에서 영리화정책를 추진하는 것이었다. 민영화를 통해 고등교육 재정을 감축한 대표적인 사례는 영국이다. 역사적으로 보면 대처 정부에서 재정보조가 삭감되기 시작했다. 2010년 보수-자유당의 연립정부가 재정 긴축의 일환으로 교육 예산을 80%나 대폭 삭감한 것은 아주 극단적인 사례이었다. 이로 인해 등록 금은 최고 3배 인상되어 대학생 1인당 9천 파운드까지 등록금을 받을 수 있도록 허용했다. 또한 인문사회과학에 대한 예산은 완전 삭감되었다. 돈이 안되는 학문의 말살정책이었다. 신자유주의정책으로 인하여 바뀐 영국의 대학 모습은 먹구름이 낀 하늘처럼 우울하다.

Student Sex Work Project Report를 보면, 영국 대학생 중 약 4분의 1은 학비를 벌기 위해 매춘을 고려해 본 적이 있다고 답했다. 그런가하면 영국의 대학생들은 보다 싼 등록금 을 찾아 독일로 유학하는 학생 수가 증가하고 있다고 한다. 고등교육 공급 방식이 공공재 모델에서 벗어날수록 고등교육은 사회적 불평등 축소가 아 니라 도리어 불평등을 심화시킨다. 2011년 순식간에 등록금이 2~3배 폭등하면서 2012년 가을학기부터 영국인들의 대학지원자 수가 크게 감소했는데 이들 학생들이 압도적으로 저 소득층일 가능성이 높다.

고등교육의 영리화 추진과 공교육의 위기 자본의 입장에서 고등교육은 매력적인 시장이다. 2000년에 유네스코는 교육이 2조 달러 가치를 가진 전세계적 ‘산업’이라고 발표했다. 이러한 시장규모는 세계자동차 사업보다 더 클 것으로 추정되고 있다. 따라서 교육서비스가 산업영역이 된다면 확실한 수익 창출의 잠 재성이 있다. 이것은 서비스에 대해 지불 가능한 사회 계층에서 더 분명해지고 있다. 이에 따라 교육영역에서 자본의 진출 역시 매우 빠르게 진행되고 있다. 미국에서 영리추구 고등교육을 지향하는 사회적 운동(예를 들면 http://www.ecs.org)이 벌어지고 있고, 다수의 영리형 대학들이 만들어졌다. 그 중 피닉스 대학을 보면, 학부생 약 42만명에 대학원생은 7만 8000명이 재학 중(2009년 기준)인데, 정규직 교수는 285명 정도 인데 비해 해고가 용이한 비정규의 겸임 교수와 직원은 17,000여명이나 된다.

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대학설립자유화정책과 대학자율화정책 우리나라에서 신자유주의 고등교육정책은 두 가지 맥락에서 집행되고 있다. 하나는 고등 교육에 대한 국가보조금의 삭감이라는 면이 있고, 다른 하나는 고등교육을 영리화하여 자본 이 이윤을 추구할 수 있도록 해주는 부분이다. 신자유주의 시장화 정책으로 추진 된 것이 대학설립자유화정책, 대학자율화정책, 평가를 통한 인위적 경쟁강요정책 등이다. 대학설립자유화(대학설립준칙주의)정책은 고등교육영역을 시장으로 보고 자본의 진출입 을 자유롭게 한다는 완전경쟁시장이론을 전제로 하고 있다. 외관상 목적은 경쟁을 통해 세 계적 수준의 대학을 육성한다는 것이지만, 결과는 부실부패대학의 증가와 더불어 대학설립 운영 기준을 낮춤으로써 대학의 전반적인 부실만 초래했다. 그러나 고등교육을 시장으로 대 학을 기업으로 인식시킨 점은 확산되었다. 대학자율화정책이란 국립대학의 사립대학화를 내용으로 하는 법인화정책, 사립대학에 대 한 탈규제, 상업화를 내용으로 하는 자율화 정책을 말한다. 자율화정책 역시 외관상의 목적 은 고등교육의 질을 제고하는데 두었다. 국립대학의 경우에는 관료적 개입이 심했던 만큼 법인화정책을 통해 국가로부터 독립성을 부여하겠다는 것은 사실상 국립대학을 사립대학으 로 변경시키겠다는 의미를 내포하고 있다. 그러나 이 정책 역시 실패하였다. 왜냐하면 국립 대의 등록금은 폭등했지만, 대학구성원의 저항으로 사립화는 저지되었기 때문이다. 설령 사 립대학으로 변경되었다 하더라도 세계적 수준의 대학이 되지는 않았을 것이다.

인위적인 경쟁강요정책: 대학평가 및 대학구조개혁 위 두 정책이 실패하고 난 후 도입된 제도가 인위적인 경쟁강요정책으로서 대학평가 및 대학구조개혁정책이다. 대학평가와 그 결과의 공개 및 평가를 통한 정원감축정책, 그리고 평가를 통한 보조금의 배분정책은 완전경쟁시장이론의 문제점을 보완하고 대체하는 시장화 정책으로 제기되었다. 우리나라에서 고등교육의 서열화 문제는 특히 심각한 상황이다. 경쟁이란 동일한 조건하 에서 대학이 만들어낸 상품의 구매력 차이가 있어야 하는데 대학이 어떤 상품을 제공하든 기존에 형성된 요인에 의하여 아무리 좋은 상품을 개발해도 구매력의 차이를 만들어내지 못한다면 경쟁은 불가능한 것이다. 뿐만 아니라 유사시장정책은 평가를 전제로 하는데, 평 가기관들의 잘못된 평가나 불명확한 평가, 평가기관 자체의 비경쟁성 등으로 인하여 정부실 패라는 문제에 직면해 있다.

교육지배구조

대학서열체제와 공교육의 위기 물론 신자유주의정책 이전에도 우리나라 고등교육은 주로 사립대학에 의하여 운영되었 다. 이로 인하여 대학교육여건은 부실한 반면, 대학서열화는 더 극심해지고 있다. 우리나라 의 대학은 ‘SKY(서울대-고대-연대) → 수도권대학 → 지방국립대학 → 지방사립대학 → 전 문대’로 이어지는 서열을 가지고 있다. OECD 국가 중에 대학서열체제가 심각한 미국과 일 본도 우리보다는 덜하다. 대학서열화와 학벌사회의 형성으로 인하여 초중등교육이 입시위 주 경쟁교육으로 왜곡되어 버렸다. 명문대 진학을 위한 사교육비는 천문학적 규모로 증가하고 있다. 또한 서열화로 인해 대 학의 교육과 학문 연구의 발달은 정체되고 있다. 상위 서열 대학은 입시 성적이 좋은 학생은 선발하는 데만 골몰하고, 하위 서열 대학은 처음부터 의욕을 상실하고 있다. 대학 간의 협력 은 찾아보기 힘들다. 또한 대학 졸업 이후에는 학벌사회의 재생산으로 이어지고 있다. 한마디로 명문대에 진학하기 위해 학생들은 과중한 입시 중심의 학습노동에 시달리고, 학 부모는 막대한 사교육비로 신음하고 있다. 또한 서열화로 인해 학교는 영⋅수⋅국 위주의 입시교육에 매달리고 있다. 아무리 그럴듯한 교육 개혁을 추진하여도 입시경쟁의 블랙홀에 모두 빨려들어 갈 수밖에 없다. 대학서열체제는 우리나라 교육문제의 핵심적인 원인이다. 또한 대학 서열체제의 해체 없이는 교육에 있어서 어떤 변화도 불가능하다.

사립대학위주의 고등교육체제와 공교육의 위기 대학서열체제를 유지하고 있는 대표적인 나라는 미국과 일본이고 유럽의 대부분의 국가 들은 대학평준화체제를 유지하고 있다. 이는 대학공공성의 차이에서 비롯된다. 즉 대학공공 성이 높은 나라일수록 대학평준화체제를 유지하고 있고, 대학의 공공성이 낮은 나라일수록 대학이 서열화 되어있다. 대학공공성을 판단하는 대표적 지표인 대학의 지배구조(소유구조) 를 살펴보면 이는 분명해진다.

OECD에 의하면 독립사립대의 비중이 높은 나라는 한국(76%)-일본(75%)-멕시코(34%)미국(32%) 순이다. 우리나라의 경우 일본과 함께 사립대학의 비율이 압도적으로 높다. 이에 비해 독일, 프랑스, 스웨덴 등 유럽의 나라들은 대부분이 국공립대학의 비율이 80%이상이 다. 그런데 국공립대학의 비중이 높은 유럽의 대부분 나라들은 대학이 평준화되어 있고, 이 에 비해 사립대학의 비중이 높은 한국, 일본, 미국은 대학이 서열화 되어 있다.

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3. 대안: 대학의 공공성과 자치구조를 향하여 신자유주의 지배구조에서 공공적 자치구조로의 변화 교육은 민주주의의 유지와 발전(정치), 경제적인 부의 창출과 세금의 증가(경제), 인권보 장과 범죄의 감소(사회), 인간적인 공동체의 유지(문화) 등 여러 면에서 중요한 의미와 가치 를 가지고 있다. 이 의미와 가치를 실현하기 위해서는 고등교육이수에 따른 사적 편익보다 는 공적 편익을 중시하는 사회적 분위기와 제도를 만들어 내는 것이 중요하다. 당연히 학벌 사회에서 오는 불법적 이익을 제거해야 하는 것은 당연한 전제이다. 고등교육의 기능과 목표에 대한 공적 성격을 인정하게 되면 고등교육에서 국가의 역할이 정당화된다. 그 논거는 다음과 같다. 첫째, 교육은 공공재이고, 고등교육은 다양한 종류와 막대한 규모의 외부효과를 만들어냄 으로써 적어도 유사 공공재라는 것이다. 교육을 받은 사람들은 교육을 받지 못한 이들에게 외부적 혜택을 부여한다. 이러한 외부효과의 예로서 건강개선, 인구증가 의 감소, 빈곤의 감소, 소득 배분의 개선, 범죄 감소, 신기술의 신속한 적용, 민주주 의의 확장, 사회적 자유의 보장 등을 들 수 있다. 둘째, 교육은 가치재이며, 이에 대한 소비는 촉진될 필요가 있다. 교육에 대한 투자의 영 향을 이해하는데 있어서 개인보다 정부가 더 현명하다. 셋째, 교육은 기회균등을 위한 효과적인 도구이다. 국가의 보조금이 없다면 학비를 지급 할 능력이 있는 사람만이 학교에 등록할 것이다. 기회균등의 중요성으로 인해 정부 가 교육에 보조금을 지급해야 한다는 데에 거의 보편적으로 동의하고 있다. 넷째, 교육은 규모의 경제, 즉 규모에 비례하여 수익이 증가하는 영역이다. 교육을 제공하 는 평균 비용은 등록자수가 증가함에 따라서 감소한다. 생산 과정이 평균비용 감소 를 특징으로 한다면, 정부가 이러한 과정을 운용하는 것이 좀 더 효율적이다. 교육의 공공재의 성격과 가치재의 성격을 감안하여 오랜 기간 교육기회의 균등을 보장하 기 위하여 모든 수준에서 무상 교육을 제공하고 중등과정 이후 학생들에게 생활비에 대한 보조금을 지급하는 것이 필요하다.

대학에 대한 공적 책임 현대국가에서 대학에 대한 공적 책임의 정당화 논거로 ① 제4차 산업혁명에 따른 환경 변화, ② 수준 높은 고등교육과 연구의 필요성, ③ 고등교육기회의 균등한 분배, ④ 고등교 육과 연구 부문의 질적 수준의 보장 필요성, ⑤ 헌법과 법률적 구조의 중요성을 들 수 있다.

교육지배구조

정당화 논거로 주목할 필요가 있는 것이 고등교육의 유형적(개인 차원의), 무형적(사회가 누리는) 효과이다. 특히 국가적 차원에서, 지식은 노동과 자본만큼 중요한 생산요소이고, 우 수한 노동력은 성장을 촉진하기 때문이다. 이런 점 때문에 독일 대학은 2014년부터 대학 전면 무상교육 체제로 복귀했다. 프랑스에 서도 독일과 비슷하게 상황이 전개되고 있다. 유럽국가들은 2009년 루벵공동성명에서 고등 교육의 중요성을 다음과 같이 표현하고 있다. “우리에게 직면한 도전을 성공적으로 해결하 고 문화적‧사회적 발전을 끌어내기 위해 고등교육이 얼마나 중요한 역할을 하는지 우리는 잘 알고 있다. 그러므로 우리는 최우선으로 고등교육분야에 공적 투자를 고려하고 있다.” 민주사회에 능동적인 시민을 길러내고, 향후 직업을 준비하고 자기계발을 이룰 수 있으 며, 더욱 폭넓고 심화된 지식을 함양하고, 연구와 혁신을 촉진시키는 것이다. 고등교육 시스 템과 정책 개혁은 대학자치, 학문자유, 사회적 평등이라는 가치 안에서 자리매김하도록 꾸 준히 계속되어야 한다. 우리나라에서도 고등교육에 대한 공적 책임을 강화하기 위해서 ｢고등교육재정교부금법 (안)｣을 제정하자는 논의가 꾸준히 제기되었다. ｢고등교육재정교부금법(안)｣의 제정을 통하 여 내국세 총액의 일정 비율을 고등교육 교부금으로 사용하도록 규정할 필요가 있다. 재원 의 사용과 관련해서는 일반교부금으로 국공립대학의 신설, 공영형 사립대학의 지원, 특별교 부금으로 장학금, 국가교수지원금 등을 사용하면 된다.

사립대학체제의 완화와 대학의 공공성 확립 우리나라 대학의 서열체제를 해소하기 위해서는 기본적으로 대학공공성을 강화하여야 한 다. 대학공공성이라는 토대를 잘 닦아야 대학서열체제를 해소할 길이 보이는 것이다. 대학에 대한 정부의 책임을 강화하지 않고 대학서열체제가 해소되기를 바라는 것은 어불성설이다. 대학운영비용을 학생들의 등록금에 의존하는 사립대학 중심의 체제에서 대학교육의 질을 향상시킬 수는 없다. 박근혜정부의 구조개혁정책이란 사립대학위주의 고등교육체계의 한계 와 위기이고 이를 회피하기 위한 임시방편에 불과하다. 따라서 우리나라 고등교육의 근본적 인 문제를 찾아서 손질을 해야 한다. 즉 사립대학위주의 고등교육체계를 공공적 형태로 변 화시켜야 한다. 사립대의 비중이 높은 우리나라에서 대학공공성을 높이는 현실적인 방법은 독립사립대학 을 공영형(정부책임형) 사립대학으로 개편하면서 공공성을 높이고, 국공립대를 지속적으로 증가시키는 것이다. 이는 국립대학을 민영화(법인화)하고 사립대학을 상업화해 온 그 동안 의 신자유주의적인 대학정책을 중단하고 고등교육에 대한 공적 책임을 높이는 것이다. 공영형 사립대학이란 사립대학이 정부 등 공적 기관으로부터 대학운영경비의 50%이상을

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제공받는 사립대학을 말한다. 즉 정부의 지원을 받는 사립대학을 말하며 그 법적 지위는 반 (半)공립, 반(半)사립으로 전환되는 사립대학을 말한다. 정부의 지원이 이루어지는 만큼 재 정지원이 되는 영역 즉 인사와 예산에 대해서는 학교법인이 아니라 대학구성원과 정부에서 임명하는 위원으로 구성되는 대학운영위원회가 심의･의결권을 가지도록 하면 된다

학문의 자유와 대학자치의 확립 대학은 지식의 생산과 보급을 통하여 정치, 경제, 사회, 문화 등 모든 영역에서 발전에 기여한다. 이 점을 중시하여 대학은 학문의 자유를 누린다. 전통적으로 학문자유는 연구주 제를 스스로 정하고, 외부 통제 없이 연구하고, 자신의 관점에서 학생들을 가르치는 권리로 서 인정되고 있다. 이 학문자유를 보장하기 위하여 대학에는 자치와 자율이 보장되고 있다.

2006년 유럽평의회 의회가 채택한 “학문자유와 대학 자치에 관한 권고”는 학문자유와 대 학자치의 네 가지 일반 원리를 재확인하고 있다. ① 연구와 교육에서 학문의 자유는 어떠한 제한도 없이 표현과 행위의 자유, 정보 보급의 자유, 연구수행과 지식과 진리전달의 자유를 보장해야 한다. ② 대학의 제도적 자율은 전통적이고 현재에도 본질적이라 할 수 있는 문화와 사회에 대 한 대학의 임무에 대한 독립된 의무의 표명이어야 한다. 즉 지적으로 유익한 정책, 좋 은 거버넌스, 효율적인 관리 등 ③ 학문 자유와 대학 자치에 대한 침해는 언제나 지적 붕괴를 야기했고, 결과적으로 사회, 경제적 침체로 연결되었다는 것을 보여준다. ④ 만약 대학이 상아탑에 안주하면 고비용과 손실이 야기되고, 대학은 사회의 요구를 교 육하고 발전시켜야 함에도 불구하고 그 요구를 충족시켜 주지 못하게 된다. 대학은 근 본적인 문제를 해결하는데 기여할 만큼 가까이 사회에 근접해 있어야 한다. 그러나 비 판이 가능하고 장기 관점을 취할 정도로 충분한 거리를 두고 있어야 한다. 고등교육을 규율하는 법률과 고등교육기관을 규율하는 법률의 분화가 필요하다. 현재 고 등교육을 규율하는 법률로 고등교육법이 있고, 고등교육기관을 규율하는 법령으로 국립학 교 설치령, 한국방송통신대학교 설치령 등이 있고, 사립대학과 관련해서는 사립학교법이 있 다. 이를 국립대학법과 사립대학법으로 구분하여 제정하는 것이 바람직하다.

고등교육에서 교육부 업무와 국가교육위원회 업무의 분리 교육제도법정주의와 교육의 자주성·전문성·정치적 중립성이란 양 가치를 반영하여 교육 부와 국가교육위원회의 업무를 분리할 필요가 있다. 교육제도법정주의에 따라 의회가 입법 한 고등교육법 등에 따라 집행하는 사무는 교육부가 맡아도 될 것이다. 그러나 국가수준의

교육지배구조

중요한 교육계획들은 사회적 참여와 합의가 필요하다. 바로 국가교육위원회가 담당해야 할 업무들인 것이다.

4. 결론 고등교육의 공적 기능을 강화시키고 누구나 고등교육에 접근할 수 있도록 해야 한다. 고 등교육은 가치 있는 공공사업으로 누구에게나 장려되어야 한다. 그러나 고등교육에 대하여 의사도 능력도 없는 학생들까지 비학문적 요인 때문에 입학이 강제되어서는 안된다.

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유초중등교육 개혁과 교육복지

Ⅲ. 시민교육의 재설계

유초중등교육 개혁과 교육복지 강 명 숙 (배재대학교)

1. 들어가며 - 1995년 5.31교육개혁으로 본격화된 신자유주의 교육정책의 한계와 문제점이 노정되 자, 국가 교육정책 추진 세력 사이에서도 신자유주의 교육정책 기조에 대한 회의가 확 산되고 있어 교육정책의 패러다임 전환의 필요성이 고조되고 있음 - 교원능력평가, 일제고사 등 신자유주의 정책의 무력화, 박근혜정부의 국사교과서 국정 화 등의 무리한 정책의 추진, 지역교육자치단체와의 불협화음 등으로 교육부의 교육현 장 장악 및 교육정책 리더쉽 부족. 교육부의 ｢2030 미래교육 청사진(지능정보사회에 대응한 중장기 교육정책의 방향과 전략 시안)｣ 내용의 빈약함 - 지역교육자치단체의 교육혁신 노력과 성과에 기반하여 지역교육자치단체 및 교육시민 단체의 정책 기획 능력이 고조되고 교육 의제 제기 및 장악력이 높아지고 있음. 지역적 수준에서 실현 가능한 정책이 대부분으로, 지역적 성공 사례를 기반으로 전국적 적용 가능을 논의하는 것과는 별도로 미래 사회를 대비한 국가수준에서의 큰 틀의 개혁정책 안 제시가 필요함 - 모든 문제를 교육으로 풀 수 있다거나, 중앙 권력을 장악하면 변화가능하다거나 하는 접근은 경계할 필요가 있음. 중앙 행정부서와 지역교육자치단체의 공조와 협치를 전제 하고 국가수준에서의 정책 아젠다를 정리하고자 함. 독자적인 의견이라기보다 다양한 논의 단위에서의 논의 성과를 정리 요약하는 수준으로 제시하고자 함 - 한국교육에 대한 총제적 전환 요구 필요, 정책 아이디어의 적합성보다도 정책 패러다임 전환의 방향에 대한 시론적 논의임

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78 2017 새 민주공화국 제안을 위한 심포지엄 (제1부)

2. 현황과 문제점 - 지역교육자치단체의 교육혁신 성과에도 불구하고 여전히 신자유주의적이고 시장중심 적, 효율성 중심, 경쟁력 중심의 교육 담론이 지배적이거나 혼재함 - 학교 서열화가 모든 단위 학교급으로 확산 심화되고, 계층간 특히 지역간 교육격차 심각 - 교육불평등과 교육특권, 교육비리, 차별과 혐오의 만연 - 교육비 부담 - 경쟁, 장시간 강요되는 학습, 개인의 성장 발달과 사회적 효용 두 측면 모두에서 의미없 는 학습의 지속, 자존감이 낮은 무기력한 삶의 유지로 삶의 희망이 적음

3. 대안 1) 학교제도를 새롭게 디자인하자 그동안 입시제도의 개혁이나 개별 학교급 내부 수준에서 제도 개편을 모색해왔지만 이제 유초중고대의 학제에 대한 전면적인 검토가 필요하다. 인간 발달단계에 맞게 학제를 개편하 여 학교제도를 유연화하고 수업연한과 교육과정을 다양화해야 한다. 유아교육과 보육 서비 스 기능의 조정과 연계 강화 혹은 유치원과 보육기관을 단일화하여 공교육 기간학제에 포섭 하거나, 중-고로 분리된 중등학교를 통합 혹은 중-고를 연계하여 일관교육을 추구하는 방식 도 가능하며, 고교와 대학교육의 연계를 강화하는 제도의 기획도 가능하다.

학교제도 재구성 방향의 예시적 안1) 취학 전 교육(보장): 보편적 복지의 원칙하에 보육비 전액 국가 지원, 공공 보육 시설 확충 유아교육(3년 무상): 전생애적 발달의 기초인 유아교육의 공교육화 초중등교육(6+6 의무): 선발경쟁으로 왜곡된 초중등 교육의 정상화. 전후기 중등통합을 통한 중 등교육 평준화 고등교육(2~6 보장): 대학교육의 공공성 강화로 대학서열체제 해소, 학문연구의 협력네트워크구 축으로 학문역량의 재구성. 직업대학 체제의 재정비 성인교육 (보장): 발달의 지속성을 위한 성인교육시스템의 재정비(대학 개방 및 사회교육기관의 공공성 강화 등) 및 문화적 인프라 확충

고교체제 개편 논의에서 인문과 실업 등의 계통을 통합하거나, 다양한 유형의 고등학교를 단순화 혹은 단일화 하되, 서울시교육청의 개방-연합형 선택 교육과정 운영처럼 교육과정 을 다양화하자는 방안이 제기되고 있다. 즉 학교를 다양화하여 학교를 선택하는 것이 아니 라, 종합적인 하나의 학교에서 다양한 교육과정을 연결하여 제공함으로서 교육과정을 선택

유초중등교육 개혁과 교육복지

하게 하자는 것이다. 고교서열화, 교육불평등 등을 개선하고자 하는 발상인데, 이는 학교의 횡적 연계만을 고려한 아이디어이다. 종적 연계 측면도 고려하면서 종횡으로 연계를 새롭게 모색한 학교급을 만들고 학교제도를 다시 디자인하는 것이 필요하다. 기존 학교제도에 학생 들을 끼워맞추기보다 학생 중심의 개별맞춤형으로 학교제도를 유연하게 기획할 필요가 있 다. 기간학제를 혁명적으로 뒤흔드는 일괄 개혁보다는 학교제도의 다양한 조합을 허용하는 학교제도의 유연성을 강화하는 개혁이 필요하다. 이러한 학교제도의 개편은 과거처럼 강력한 중앙 권력의 힘있는 추진에 의존하거나 중앙 권력의 지원을 받는 교육 분야 전문가 주도로 이루어지는 방식으로는 곤란하다. 사회적 합 의를 이끌어내는 과정이라는 절차를 거쳐 창의적인 미래의 학교제도 사례들이나 모델을 만 들어내는 것이 중요하다.

2) 학습자 중심으로 교육 및 교육복지 관련 법제의 대대적인 정비 신자유주의 정책 기조에 근거한 현재의 교육기본법을 개정하고, 그때 그때의 필요성에 의 해입법된 교육 관련법의 정비가 필요하다. 예를들어 인성교육법 같은 경우는 폐기하거나 인 권교육법이나 민주시민교육법 등으로 개정하는 것이 필요하다. 학교폭력에 관한 법 등도 학 교의 민주적 친인권적문화 조성에 기여하도록 개정이 필요하다. 이러한 법제 정비를 통해 교육 정책 추진 단위를 통합하고, 책임 주체간의 관계 및 역할 재정립이 필요하다. 학생 청소년을 대상으로 인성, 성평등, 복지, 건강(보건), 특기적성, 외 국어, 다문화 교육, 보육 등 교육 관련 법제가 교육부처와 다른 행정부처, 그리고 중앙부처 와 지역 자치단체들 사이에서 각각 추진되어 시너지효과가 없고, 협조하여 시행되는 경우에 도 역할과 권한 및 책임소재가 불분명한 채 학교로 넘어오고 있는 형편이다. 다양한 정책과 지원이 학생들에게 의미있는 것인지, 교육적 효과가 있는 것인지 등에 대한 검토와 논의가 필요하다. 또 개별 지방자치단체에서 추진하는 성과가 좋은 교육 관련 사업은 전국적으로 시행 확대 될 수 있도록 법제정비가 필요하다. 학생인권조례나 학교자치조례 같은 것은 아 동청소년 인권법을 제정하거나 초중등학교법으로 끌여들이는 것이 필요하다. 교육받는 아 동청소년 혹은 학습자 중심으로 제도와 정책을 통합하고 체계화하는 법제 정비가 필요하다. 부처간, 지역과 중앙간, 학교와 지역사회 사이에서 협치와 분권의 가치를 추구하는 방향으 로 제도와 역할 관계를 규정하는 법적 정비 필요하다.

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3) 국가교육과정에서 분권형 교육과정으로 기본적으로 국가교육과정체제 아래서 국가가 교과별로 교육과정을 구성하고, 수업시수를 결정하고 교과서를 인정 심의하는 제도는 개혁이 필요하다. 교과군을 묶어서 학생역량별 기 준이나 성취 조건을 제시하는 형식으로 국가수준에서 교육과정을 최소화하고 대강화하여 제시하고, 나머지는 시도교육청 및 학교에 권한과 책임을 위임하는 분권형 교육과정으로의 전환이 필요하다. 국가 주도하에 여러 압력 세력의 입맛에 맞게 고치고 덧보태여 마치 누더 기처럼 된 누더기 교육과정이 아니라 분권화된 단위 즉 중앙, 지역, 학교, 교사 수준뿐만 아니라 교육과정에 관한 권한과 책임있는 여러 단위들이 각자 만들어 내는 서로 다른 독특 한 교육과정이 하나의 완성체를 이루는 조각보 교육과정이 필요하다. 그리하여 다양한 방식 으로 디자인된 개별화된 맞춤형 교육경험을 학생에게 제공하는 것이 중요하다. 교육과정 문 제는 대입제도의 자격고사화 같은 방안을 포함하여 학생선발제도 및 교원양성 제도와 삼각 축을 이루며 진행해야할 문제이다. 역사교과서의 국정화냐 아니냐를 넘어서서, 교과서의 내 용구성이나 문구 나아가 표현까지 국가수준에서 왈가왈부하는 것은 교육과정 운영의 경직 성을 초래한다. 교과서 발행제도를 완전자율화하고 교과서의 형식이나 종류도 다양하게 허 용하되, 최소 기본조건을 충족하여 등록하면 인정하는 유연한 인정도서제도의 도입이 필요 하다. 그리고 교과서 및 교재의 선택권은 교사에게 위임하는 제도가 필요하다.

4) 성장과 발달, 학습의 권리 보장 - 누구에게나 차별 없이 배우고 성장할 기회를 평등하게 보장하는 교육을 위해서 교육소 외계층 대책을 강화하여 교육 첫 출발선이나 교육 단절 시점에서의 차별이나 불평등을 해소해야한다. 이를 위해 누구나 어디서나 충분히 배울 수 있도록 하는 제도적 구안이 필요하다. 특정지역에서 학용품과 통학 비용, 체험활동비 등이 지급된다면 다른 지역에 서도 보장되어야하고, 어느 한 학생에게 소요되는 기본적인 교육경비는 다른 학생들에 게도 비슷한 수준으로 보장되어야 한다. 최저 교육비에 대한 보편적인 지원이 거주 지 역이나 학습자 특성과 연결되어 차등적으로 주어지는 것은 피해야 한다. 안정적인 학습 보장과 그 결과로 누구에게나 기초 학력이 보장되고, 교육격차는 해소되며, 위기학생에 대한 집중 관리 지원이 가능한 제도적 정비가 필요하다 - 교육비 부담 없는 나라를 위해 유치원의 공교육화, 고등학교 무상교육, 대학 반값 등록금, 사교육을 제한하고 금지하는 법적 조치, 학력 차별을 근절하는 법적 조치 등이 필요하다.

- 4차혁명 등 시대의 변화에 부응하여 지능정보기술 분야 등 첨단 분야의 지식과 기술을 습득하도록 하는 직업 훈련 성격의 교육 강화 못지않게 보편적 인문교육이 강조될 필요 가 있다.

유초중등교육 개혁과 교육복지

- 세계 민주시민교육으로 시민성 교육을 강화하여 교육의 사회적 통합기능 강화 필요 - 경쟁보다는 상생과 협력의 교육으로 관계 속에서 더불어 살아가는 삶의 능력 제고

5) 민주적이고 창의적인 주체적인 학습생태계의 구축 - 교육계의 권위적인 문화와 수직적인 질서, 비교육적인 관행이나 문화 등을 바꾸어 안전 하고, 서로 존중하고 배려하며, 학생과 교원과 학부모 그리고 학교와 지역사회가 협치 하는 민주적인 제도 마련이 필요하다. 우선 학생자치나 학부모 참여를 법제화하는 것이 필요하다.

- 교사의 수업혁신을 지원하는 업무환경과 보수 승진 체계가 마련되어야 한다. 또 교사전문 성을 강화하기 위한 교사의 자발적 전문학습 공동체 지원 등으로 교사가 수업전문가로서 수업과 평가 등의 교육과정 운영에서 전문성 자율성을 발휘하고록 해야한다. 뿐만아니라 학교교육공동체를 민주적으로 가꾸는 주체로서의 협치 역량 강화도 제도적으로 지원해야 한다. 교사의 위상을 단지 수업 전문가로 협소하게 제한하는 것은 극복해야 한다.

- 학교를 거점으로 하여 지역교육공동체 활성화를 지원하는 프로그램이 전국적으로 실시 되어야한다. 거주지나 행정구역 중심의 도시형 마을교육공동체 뿐만아니라 행정 문화 관습 생활 권역 등 다양한 기준의 다중적인 지역교육공동체를 활성화함으로써 지역주 민의 교육권 행사를 보장해야 한다. 이는 공간이나 장소 중심에서 사람 중심, 활동 중심 으로 지역교육공동체를 활성화하는 것이다. 그리고 학부모가 교육주체로서, 학교가 지 역사회에서 어떤 기능과 역할을 해야하는지 학교에서 지역을 바라보는 시각이 아니라, 지역민이 교육주체로서 학교라는 교육 목적 공간을 어떻게 할 것인지 지역민의 입장에 서 학교를 바라보는 시각으로의 변화가 중요하다. 현재 일부 지역에서 지역 내 관련 기 관 시설 단체 학부모 지역주민 교사 등 모든 사람들이 아동청소년과 또 성인의 성장 발달을 목적으로 상호 소통 협력하면서 가능한 자원을 최대한 공유하고 지원하려고 노 력하는 지역교육공동체 살리기 사업을 전개하고 있다. 다만 교육혁신지구나 마을교육 공동체사업의 전국적 확산이 교육격차 해소나 주민참여 기회 제공의 차원에서 지역주 민 혹은 학부모를 학교 중심의 교육사업에 인적 물적으로 동원하는 방식으로 이루어져 서는 곤란하다. 주민자치 교육자치의 정신을 실현하는 방식으로 지역민의 자기교육권 보장에 초점을 두고 전국적 확산 방안을 모색하는 것이 바람직하다. 지역민으로서 가만 히 있지 않고 내 삶과 교육의 주인으로 나서서 일상적인 성장과 발달환경, 생활환경을 변화시키는 방안으로서 지역교육공동체 활성화가 필요하다. 이로서 학교 중심의 지역 네트워크가 아닌 학교를 매개한 지역 중심의 지역네트워크로서 지역교육공동체 활성화 가 필요하다. 국가나 계몽전문가 집단, 동창회, 이익집단이 아니라 지역민이 교육주체

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로 나서 지역의 교육적 자원을 주도적으로 네트워킹하는 작업이 필요하다. 민주적이고 창의적인 주체적인 학습생태계를 구축하여 국가주도의 교육에 수동적으로 반응하거나 수용하는 것이 아닌 아래로부터의 풀뿌리 교육 자치를 실현하도록 하는 것이 바람직하다.

6) 사립학교와 유아교육기관에 대한 특단의 조치 필요 유아교육 부담을 경감하되 교육의 질 제고를 위해 유치원교육과정과 표준보육과정을 통 합하여 누리교육과정을 2012년 제정하였다. 누리교육과정은 그 자체로서도 장시간의 기관 생활위에서, 유아의 학습과 활동을 왜곡한다는 문제도 있지만 중앙부처와 지자체간에 재정 적인 문제로 갈등을 거듭하고 있어 사회적 쟁점이 되고 있다. 저출산 문제 해결, 유아 공교육비 및 사교육비 부담 경감 등을 위해 사회적 돌봄 지원 체계를 강화하고, 보편적인 복지서비스로 양육의 책임보다는 양육의 기쁨을 누리도록 유아 교육과 돌봄서비스에 대해 사회적 책무성을 강화하는 것이 필요하다. 유아교육 및 보육시설 의 공영화, 유아교육 및 보육시설의 지역간 불균형, 교육 및 보육자의 전문성 강화, 완전 무상교육, 지역 직장 및 공공기관, 사회단체와의 네트워크 강화로 충분한 돌봄과 교육이 이 루어지도록 해야한다. 사립학교의 공공성 강화 또한 시급한 문제이다. 사학비리가 여전하고, 설립자 및 이사진 의 제왕적 운영 등으로 민주 사회에서 가장 변화가 필요한 영역의 하나로 지적되고 있다. 사립학교의 민주적 운영을 위한 사립학교법 개정이 필요하다. 불공정한 교육적 관행을 해결 하기 위해서는 일부 비리사학에 대한 공정하고도 엄정한 처벌과 피해자에 대한 구제조치가 필요하다. 등록금과 정부 지원에 의존하여 사립학교를 운영하는 현 상황에서 사립학교의 정 체성에 대한 근본적인 재검토가 필요하다.

7) 교사교육의 대개혁과 인사 승진제도의 개선, 공모제와 평가제 동시 진행 교육계 인력 구성의 다양화에 부합하는 법제와 교육 전문 인력 양성 시스템 개혁 필요 교육계 비정규직 양산을 부추기는 정책에 대한 대처 필요, 고용 안전성 보장과 처우개선 교원양성과정 대개혁, 교원양성과정 평가 중지, 분과형의 과목 중심 자격부여에서 역량중 심으로 개편한 교원자격 제도 실시가 필요하다. 사범대학과 교육대학의 교육과정을 시대의 변화와 학교 교육의 요구에 맞게 대대적인 개 혁 필요, 교직이수과목 변화, 임용 절차의 변경 필요 현행 교‧사대 교육과정 개편 지원, 교원에게 필요한 핵심역량을 도출하고, 전문가들과 현 장 교원들의 의견 수렴을 거쳐 확정, 교사의 수업역량 개발 강화 및 협치와 민주적 역량 강 화 필요

유초중등교육 개혁과 교육복지

8) 미래형 학습환경 조성 학교를 중심으로 하는 지역의 유연한 학습생태계 구축 안전하고 위생적인 학생 중심의 학교 편의시설 확충 학교시설의 복합센터화, 사회적 네트워크의 공간적 거점화

참고자료 -이수광 외(2016), ｢416 교육체제 비전과 전략 연구｣, 경기도교육연구원 -교육부(2016), ｢지능정보사회에 대응한 중장기 교육정책의 방향과 전략 시안(2030 미래교육 청 사진)｣, 교육부 -｢대한민국 교육의 혁명적 전환을 모색하다｣, 새로운 교육체제 수립을 위한 2016 교육 심포지엄 자료집, 교육운동연대 외, 2016 -｢서울미래교육의 상상과 모색｣,서울시교육청 서울미래교육준비협의체, 2016 -｢대한민국 교육의 희망과 비전｣, 미래교육포럼 토론자료집, 2017

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신자유주의 대학파괴 극복하는 새로운 대학체제

Ⅲ. 시민교육의 재설계

신자유주의 대학파괴 극복하는 새로운 대학체제 강 남 훈 (한신대학교)

1. 현황과 문제 1) 질 낮은 대학 교육 OECD 국가 중에 교수 1인당 학생 수가 가장 많다.

2) 재생산 구조 못 갖춘 연구 학문의 재생산 구조를 갖추지 못한 채 외국의 학문에 대한 빠른 추격차의 지위에 머물러 있다.

3) 세계에서 가장 비싼 등록금 사립대학 중심의 대학 체제. 대학 교육의 공적 부담 비율 OECD 최하위 구매력 평가 환율 기준으로 중위 학생들이 내는 등로금은 미국보다 비싸다. 청년 부채의 주요 원인의 하나가 비싼 등록금.

4) 학생들 학업에 전념할 수 없다. 아르바이트 시간 증가, 학업 전념 어려운 상태

5) 불행한 학생들 입시 경쟁. 사교육.

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86 2017 새 민주공화국 제안을 위한 심포지엄 (제1부)

6) 대학 서열체제 세계에서 가장 철저한 대학 서열체제로 인해서 중등교육 과정에서 입시 경쟁, 과도한 사 교육비 등으로 공교육이 붕괴된 상태이다.

7) 재정적 피폐 대학에 대한 공적 부담의 증가 없이 등록금을 동결시키는 정책을 실시한 결과 재정적으로 피폐해 졌다. 모든 대학에서 정상적인 강의와 연구를 할 수 없는 상태이다. 교수 의무시간 증가.

8) 비정규 교직원 급증 교수와 직원 중 비정규직, 반정규직의 비율이 급속히 증가하였다. 비정규 교수들의 열악 한 처지, 개악된 법.

9) 신자유주의적 평가에 의한 구조조정 학령 인구 감소를 이유로 대학을 평가해서 구조조정하려는 시도가 계속되었다. 그 결과 대학은 정상적인 강의와 연구를 하지 못한 채 살아남기 평가점수 따기 경쟁에 몰입되어 정 상적인 강의와 연구를 못하고 있다.

10) 대학 자치, 자율 탄압, 관료 주도 대학 정책 국공립대 총장 임명에 비선 실세가 개입한 것이 드러났고, 총장 직선제를 금지하는 등 대 학 자치를 부정하고 있다. 관료들은 자기들이 사업을 계획해서 얼마 안되는 예산을 가지고 대학 교육과 연구의 자율성을 탄압하고 있다.

11) 사학 비리 방조, 갈등 조장, 불공정한 심판. 사학 비리자 복귀 12) 인적 자원 육성 실패 ∙고등학교 졸업 때라는 너무 이른 나이에 인재 선별 ∙학문연구자 앞날이 없음. 미약하게 형성되었던 학문 재생산 체계 완전 붕괴 ∙4차 산업혁명에 적합한 인재 배출 실패. 협력. 소통, 창의. 문화. 모험. 다양성. 여유.

신자유주의 대학파괴 극복하는 새로운 대학체제

13) 지나치게 많은 학생들 공무원 시험 준비 진리의 연구, 자치와 자율, 학문의 재생산, 인재 양성, 인재들에게 학문에 전념할 수 있는 직업 제공이라는 대학의 이념 완전히 무너짐.

14) 교육 불평등. 교육이 불평등을 완화시키는 것이 아니라 강화시키는 역할을 하고 있다.

15) 4차산업혁명에 뒤처지고 있음. ∙4차산업혁명에 부적합한 교육 ∙인공지능이 등장하면 쓸데없는 주입식 암기 교육. ∙협동, 소통 능력 취약 ∙공유자산으로서의 지식의 성격 인식 못함.

16) 교육공공성 민주주의 교육. 납세 의무. 증세 반대. 경쟁지상주의. 교육을 수익성과 연결. 신자유주의 교육체제.

2. 대안-대학연합체제 가. 기본 방향 대학 서열체제를 해소하고, 대학을 상향 평준화 시킨다. 국공립대학들을 세계적 수준의 대학으로 키운다. 지방대학을 수도권 사립대학 수준 이상으로 육성한다. 국공립대 통합네트워크를 만드는 과정과 사립대학을 공영형 사립대학으로 만드는 과정 및 사립 전문대학을 공영형사립전문대학으로 전환해서 전문대학 통합네트워크를 만드는 세 가지 과정을 함께 추진한다. 공영형 사립대학을 국공립대 통합네트워크에 통합시키는 과정 은 국공립대 통합네트워크가 틀을 갖추고 상당한 수의 사립대학이 공영형 사립대학으로 전 환한 뒤에 시행한다.

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그림 22. 대학연합체제 형성 국공립대 통합네트워크 전공 3년

권역별공영형사립대 학 전공 3년

독립사립대학 전공 3년

국공립대 통합네트워크 교양 1년

권역별 공영형 사립대학 교양 1년

독립사립대학 교양 1년

공영형 전문대학 2~3년

고등학교 3년

고등학생들은 졸업 후 직업대학, 권역별 공영형 사립대학, 국공립대 통합네트워크, 독립 사립대학 중의 하나로 진학한다. 장기적으로 독일 대학체제를 목표로 하지만 지방의 대학들의 수준이 상향 평준화될 때까 지는 미국 대학체제(상향 평준화된 주립대학 중심)를 중단기 목표로 한다. 대학연합 체제 형성 방법은 파격적인 재정지원을 통한 자발적 참여 유도이다. 링컨 방식. 고등교육재정 교부금법을 제정하여 GDP 1.2~1.4%의 고등교육 재원을 확보한다. 이것을 바탕으로 전문대학은 무상화하고, 공영형 사립대학은 현재 독립사립대학의 반값 으로 등록금을 낮추고, 국공립대학은 1/4 수준으로 낮춘다. 교원 확보율을 서울대 수준~OECD 평균 수준으로 확충한다. 학문의 자율적 재생산 구조 를 만들어 낸다. 대학에 우리나라 최고의 인재들이 연구를 하며 살아갈 수 있는 일자리를 만들어, 인재 유출을 방지하고, 경제 사회 발전을 도모하며, 젊은이들에게 희망을 제공한다. 비정규 교수를 축소하고, 연구 및 교육자로서 학업과 교육에 전념할 수 있는 생활 수준을 보장한다. 대학의 연구와 교육의 질을 높여서 기술 발전에 대응도록 한다. 인공지능의 발전으로 쓸 모가 없게 될 주입식 암기교육을 지양하고, 4차 산업혁명에 적합한 창의, 협력, 소통 능력을 갖춘 인재를 길러낸다. 기초학문 교수를 대폭 충원하고, 기초학문에 대한 연구비 지원을 늘린다. 관료주도 사업을 축소하고 연구비 배정도 교수의 자율적 연구에 대한 지원을 기본으로 한다.

신자유주의 대학파괴 극복하는 새로운 대학체제

대학에 대한 정치적 관료주의적 통제를 배제하고 대학 자치, 학문의 자유를 보장한다. 대학 구조조정 평가는 중단한다. 대학 정원은 비례적으로 감축하되, 장기적으로 국공립 대학과 공영형 사립대학의 비중을 2/3 이상으로 늘린다. 사학 비리를 근절한다. 비리 재단은 영구 퇴출한다. 사학 비리 옹호했던 관료들을 숙정한다.

ILO 노동협약 비준을 통하여 교수노조를 합법화한다.

나. 국공립대학 통합네트워크

1) 입학 국공립대 통합네트워크는 전국 단위에서 학생들을 공동 선발하고, 공동으로 학사를 운영 하고, 공동 학위를 부여한다. 현행의 수학능력시험은 대입 자격고사로 전환한다. 자격시험의 통과 여부는 절대 평가로 한다. 자격시험은 1년에 여러 차례 실시하고 여러 번 응시할 수 있도록 한다. 내신 성적 일정한 범위이면 입학을 보장한다. 학생은 네트워크 내 대학과 전공 또는 학부 여러 곳을 지망할 수 있다. 대학은 여석이 있으면 자격 있는 지원자를 모두 합격시킨다. 학생의 선택을 존중하는 배정 방식을 마련한다.

TO를 넘는 학생들이 지원하였을 때에는 내신에 기초해서 선발하는 방법, 추첨하는 방법, 거주 지역 등의 일반적 기준에 따라 선발하는 방법 등을 병행한다. 대학과 전공 및 학부에 선발권을 부여하는 경우에도 중등교육 정상화에 어긋나지 않도록 한다. 일정한 비율(예를 들어 50%)은 학부나 전공을 정하지 않고 선발한다. 교양과정을 마친 후 캠퍼스, 학부, 전공을 배정하거나, 졸업할 때 수강한 과목을 평가해서 전공을 인정한다.

2) 등록금 등록금은 독립사립대학의 1/4 수준으로 한다. 동일 권역 내 대학에 입학하는 경우 더 싸 게 한다. 비선호 대학이 생길 경우 등록금을 더 낮추고 기숙사비를 면제한다.

3) 교양과정 공통으로 교양대학을 운영한다. 교육 목표, 이수학점, 과목 분포 등을 공통으로 마련하고 교육 방법 등에서의 경험을 공유한다. 교육 내용은 교수 자율에 맡긴다. 일부 적절한 성격의 과목은 MOOC(massive open online course) 형태로 제공하여 국 공립대 통합네트워크 및 공영형 사립대학에서 함께 학점으로 인정한다. 다른 대학이나 일반 인들에게도 공개하여 평생학습에 사용하도록 한다. 혼합 학습(blended learning), 거꾸로

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학습, 개별화 학습 등 새로운 형태의 강의 방식도 적절하게 활용한다.

4) 전공과정 기초학문의 경우 국공립 대학에 중점적으로 설치하고, 응용학문의 경우에는 공영형 사립 대학에 상대적으로 더 많이 설치한다. 기초학문의 경우 선택하는 학생이 줄더라도 연구 및 학문 재생산에 필요한 정도로 교수진을 유지한다. 교양대학에서 기초학문 전공 교수를 대폭 채용한다.

5) 교수 국공립대 통합네트워크 소속 대학의 교수의 수는 OECD 평균 수준을 목표로 한다. 교원 확보율 130%. 구체적으로, 향후 10년에 걸쳐 국공립대학 네트워크 및 공영형 사립대학 교 수를 5만명 이상 충원한다. 시간강사에게는 안정된 연구를 할 수 있을 정도의 충분한 인건 비를 지급하고, 국가연구교수로도 채용한다.

6) 대학원 국공립대 통합 네트워크의 대학원은 거점대학을 중심으로 공동으로 운영한다. 대학원이 설치되지 않은 대학의 교수들에게도 대학원 운영에 참여할 수 있는 자격을 부여하고, 장려 하고, 의무 시간으로 인정한다. 네트워크 소속 박사 졸업생들의 일정한 비율을 네트워크 소속 대학의 교수로 채용하도록 한다. 이렇게 함으로써 두뇌의 해외 유출을 막고, 학문의 자율적 재생산 구조를 확보한다. 국공립대 통합네트워크 대학원과 국책연구소가 클러스터 형태로 결합하도록 하여 연구 역량을 상생적으로 발전시킨다. 연구비도 교수의 수에 비례해서 배정하는 부분을 늘리고 경 쟁해서 선발하는 비율을 줄여서, 연구에 대한 관료주의적 개입을 최소화하고, 학문의 자유 를 보장한다.

7) 전문대학원 경영, 사범, 법, 의학, 약학, 행정, 외교 등 특수한 자격증이 주어지거나 공무원, 공기업에 취업할 수 있는 자리가 보장되는 전공은 전문대학원으로 설치하도록 한다. 전문대학원 정원 의 상당 부분을 국공립대 통합네트워크 소속 대학원에 배정하고, 교수 확보율을 최고로 하고, 등록금을 싸게 하여 국공립대 통합네트워크 대학원을 최고 수준의 전문대학원으로 키운다. 공무원, 공기업, 공공기관, 교사 채용 등에 지역할당제를 적용한다.

신자유주의 대학파괴 극복하는 새로운 대학체제

다. 공영형 사립대학

1) 입학 국공립대학 네트워크와 마찬가지로 수능 자격시험화, 내신 위주 선발, 내신 일정 비율 입 학 보장제 등을 실시한다. 초기에 공영형 사립대학이 많지 않을 경우 전국 단위로 선발하되, 권역별로 적절한 수의 공영형 사립대학이 형성될 경우 권역별로 선발한다.

2) 등록금 현재 독립사립대학의 1/2 수준으로 유지한다. 정부가 재정의 절반을 책임진다.

3) 교양과정 및 전공과정 국공립대학 통합네트워크와 동일한 방식으로 운영한다. 국공립대학 통합 네트워크와 협 력하여 운영한다.

4) 교수 향후 5년 동안 교원확보율 100%를 목표로 교수를 확충한다.

5) 종교사학에 대한 배려 종단이 직접 운영하는 종교사학의 경우, 공익이사를 선발할 때에 종단 소속 성직자나 신 도 대표 중에서 선발한다. 채플 등 설립 이념을 반영한 커리큘럼 운영의 자율성을 보장한다.

6) 대학원 대학원 과정은 국공립대학 통합 네트워크에 설치하도록 하는 것을 원칙으로 하되, 공영형 사립대학 교수들이 국공립대학 통합 네트워크의 대학원 운영에 참여하는 것을 보장하고, 권 장한다.

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3. 질문과 답변 가. 대학연합체제 형성

대학 연합체제 형성 가능할까? 공영형 사립대학으로의 전환 가능할까? 강제로 편입시킬 수는 없다. 재정 투자를 통한 자발적 진입 방식. 재정 지원을 통한 자발 적 선택. 링컨 방식.

프랑스형 대학체제를 지향하는가? 장기적으로 독일형 대학체제를 지향하지만 당장은 미국형 주립대학 중심 체제를 목표로 한다.

학생들 등록금이 싸지면 질 높은 교육이 가능한가? 대학 재정 공적 부담 확대로 질 높은 연구와 교육을 지향한다.

대학 정원을 줄여야 하는데 대학에 지원해야 하나? 대학 정원을 줄이면서 대학 연구와 교육의 질을 높여야 경제 사회 발전을 이룰 수 있다. 대학과 교육에 투자하지 않는 나라는 4차 산업혁명에서 뒤처지게 된다.

한계 대학만 공영형 사학으로 전환될 것이 아닌가? 처음에는 학내 민주주의가 갖추어지고, 교수와 학생의 위상이 확보된 대학부터 들어올 것 이다. 재단의 입김이 센 대학은 나중에 들어올 것이다. 설사 한계 대학이 들어오더라도 들어 오면 좋은 대학이 된다. 대학의 수순은 재정 투자에 비례한다.

종교사학 반발이 심하지 않을까? 공익 이사를 종단 소속 신도 대표나 성직자 중에서 선발하면 오히려 찬성할 것이다. 공익 이사는 공동선발, 학사 공동운영, 사학 비리 근절 등 느슨한 공익적 목표만을 감독한다. 대 학 자치, 학문의 자유를 보장한다.

신자유주의 대학파괴 극복하는 새로운 대학체제

나. 대학연합체체 효과

서울대, 연고대 등 소위 1류 대학이 안 들어오면 사교육 입시 경쟁 사라질까? 서울대 권고를 하되 자율적 선택에 맡기는 것이 좋을 것이다. 강제로 편입시키는 논의에 치중하다가 시간을 낭비할 수 없다. 지방의 여러 국공립대학들이 좋은 대학이 되지 않은 채로 공동입시만으로 사교육 입시 경쟁 완전 해소불가능하다. 대학서열체제 해소는 시민들의 서열 의식을 바꾸는 의식 혁명 과정. 1,2년으로 되는 것이 아니다. 좋은 대학은 재정 공적 투자에 비례한다. 카이스트, 포항공대의 사례가 있다. 서울 시립대 경우도 그렇다.(반값등록금 처음 실시할 때). 우수한 교수들에게 좋은 연구 환경 제공...대학원 학생 충분히 확보. 서울대 수준 이상의 연구비. 연구비 배정에서 자율적 연구 보장. ∙지방 대학 투자는 그 자체로 바람직한 효과. 대학 교육의 연구와 질을 높이기. ∙세계적 수준의 교육, 연구 재생산구조 확립. 지방 살리기 등 ∙재정 투자 이외에 공무원, 공기업 지역 할당제. ∙교수 선진국 수준 확충...대학 연합체제 박사 일정 비율 교수 채용 보장. ∙상향 평준화에 대한 학부모 인식 전환 오래 걸리지 않는다.

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교육노동문제의 해법

Ⅲ. 시민교육의 재설계

교육노동문제의 해법 임 순 광 (한국비정규교수노동조합 위원장)

1. 현황과 문제 1) 현황 ① 노동자를 양성하면서도 노동에 부정적인 교육현장 - 노동에 기초하지 않은 사회가 존재할 수 없음에도 불구하고 사회 전반에 걸쳐 노동권을 존중하지 않고 비정규직을 차별하는 문제가 심각함. 어릴 때부터 학생들이 경쟁과 차별 그리고 돈 중심의 사고방식을 내면화하고 있음. 공공부문 중 가장 비정규직 문제가 심 각한 곳이 학교임. 학교는 ‘비정규직 종합백화점’이 되어 버렸음. 민주, 평등, 공공성의 원리가 교육현장에서부터 철저하게 파괴되고 있음.

- 그로인해 교육 현장에 노동에 대한 부정적 인식1)이 팽배함. 대부분이 노동자로 살아갈 수밖에 없는 학생들이 노동을 부끄럽게 생각하고 스스로 노동자 되는 것을 부정하는 것이 학교 현실임. 초등학생 설문조사 결과 노동을 부정적인 단어라고 생각한 학생이 전체의 63%였음. 청소년들은 자신들의 희망 직종에 대해 대체로 ‘노동자가 아니다’라 고 응답함. 초․중·고교 총 1만 시간이 넘는 수업 시간 중 노동교육은 많아야 5시간에 불과함.

② 비정규 교직원과 비정규 교원에 대한 반교육적인 차별 - 교육노동문제는 크게 교원의 교권과 교직원의 노동권으로 구분할 수 있음. 교육의 질은 교원의 질을 넘어서기 힘들기 때문에 우리나라는 교원지위를 법률로 보장하고 지위향 상에 관한 특별법을 두어 교권을 보장하려 해 왔음. 교권 안에는 교육과정의 수행, 교육 1) 노동절(2016. 5. 1) 경향신문 특집기사.

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의 질, 국가경쟁력 등과 연관된 고유한 특성이 포함되어 있는데 교권의 핵심은 노동권 보장에 있음. 하지만 시간이 지날수록 교원의 노동권이 약화되어 결국 교권이 침해되고 있음. 대학 시간강사 등의 비전임교원, 비정년트랙 전임교원, 기간제교사 등의 교권은 정년트랙 정규교원이나 정교사의 교권에 비해 상당히 열악함. 교직원의 노동권 역시 마 찬가지임. 기업경영논리, 이윤추구논리가 무분별하게 학교 현장에 만연하여 정규교직 원 대신 학교비정규직노동자와 대학 조교 등 비정규교직원이 증가하고 직접고용노동자 못지않게 간접고용노동자도 늘어나서 불안정노동이 교육현장에 확산되고 있음.

- 심각한 교육노동문제는 학생을 비롯한 현장의 교육주체들에게 차별·배제·위험의 내면 화를 야기할 수 있기에 다른 문제보다 더 적극적이고 신속한 해소 노력이 필요함. 교육 노동문제를 일상적으로 보며 차별을 내재화한 학생들이 사회로 나왔을 때 그들이 인권 감수성을 비롯한 사회적 포용성을 폭넓게 보이길 기대하기는 쉽지 않기 때문임.

③ 노동기본권을 박탈당한 교원 - 박근혜 정권에 의해 전교조가 법외노조가 됨. 고용불안과 경제적 어려움을 겪는 대학 전임교원들이 급증하였는데도 교수노조는 아직 합법성을 취득하지 못하고 있음.

- 헌법에 보장된 노동3권은커녕 노동조합을 만들고 활동할 권리마저 박탈당한 교원들이 교육현장에서 자주적이고 전문적으로 교육활동과 학문탐구 및 학생지도를 제대로 수행 하는데는 한계가 있음. 이는 곧 국민의 교육권을 침해하는 것이며 교사, 교수에 대한 역차별임.

④ 행복한 학교와 국가경쟁력 및 사회통합력 향상은 교육노동문제해결로부터 - 교육권은 모든 국민이 누려야 할 헌법상 권리임. 근대 국가가 담당하는 가장 기본적인 영역인 교육부문은 단순한 시장논리에 따라 운영되어서는 안 됨. 교육과정이나 교육노동 자를 쓰다버리는 상품처럼 취급해서도 안 됨. 국가 예산의 상당액을 교육부문에 투자하 고 교원과 교직원의 인건비 상당액도 보조하는 이유는 교육의 공공성 때문임. 이러한 교육철학과 국정철학을 확고히 하지 않고서는 교육노동문제를 올바로 해결하기 어려움.

- 하지만 국가의 백년대계인 교육을 등한시하고 단순한 기업이윤추구논리 또는 일부 학 교재단의 사적 소유물로 학교가 운영되도록 정치권과 교육관료들이 방치하거나 조장함 으로써 유·초·중·고등교육부문 모두에서 심각한 교육노동문제가 발생하고 있음. 이를 바로 잡지 않고서 교육체제의 근본적 전환 또는 교육혁명을 할 수 없음. 학생이 안전하 게 친절함과 아낌없는 관심과 양질의 교육을 받으려면 그 제공 주체인 교육노동자가 겪고 있는 문제를 해결해야 함. 이 사회를 평등한 상호존중의 협동사회로 만들기 위해

교육노동문제의 해법

서는 교육노동문제부터 시급하게 해결해야 함. 국가교육위원회나 사회적교육위원회 등 은 이 일을 해야 할 것임.

2) 주요 부문별 문제 ① 비정규 교직원 문제 가. 초·중등부문 - 학교비정규직 전체 인원은 학교 회계직 141,173명, 비정규직 강사 164,870명, 파견·용 역 27,266명, 기간제 교사 46,666명으로 약 38만 명임.

- 이 중 노동조합에 주로 가입한 학교회계직원(교육공무직원)은, 약 50여개 직종으로 학 교 급식실의 영양사와 조리인력(조리사/조리실무사), 교무실과 행정실의 교무 및 행정 지원 인력, 과학실과 전산실 전문인력, 학교도서관 사서, 특수교육 분야 전문지원인력, 초등돌봄전담사, 전문상담사, 교육복지사 등 학교운영에 필수적인 업무를 수행하고 있 음. 학교회계직원 외에도 영어회화전문강사, 스포츠강사 등 다수의 강사들이 존재함. 전체 교직원의 41%가 학교비정규직이고, 공공부문 중 가장 많은 비정규직이 있는 곳이 바로 학교임 - 학교비정규직이 겪고 있는 가장 큰 문제로 저임금, 차별적 처우, 고용불안 문제를 들 수 있음.

- 학교회계직은 최저임금 수준의 낮은 기본급을 받고 있음. 2016년 기준 조리실무사 등 실무사 기본급 시급은 6,366원(영양사/사서 7,107원)에 불과하여 제조부문 단순노무종 사원 노임단가 보다 일당 기준 약 1만 5천 원이나 낮음. 정규직인 공무원이나 교원의

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본봉 인상률에도 못 미치는 기본급 인상률을 보이고 있음(비정규직 기본급 인상률 3%. 정규직 공무원 본봉 기본급 인상률 9급 기준 4.96%). 2016년 7월 기준 5인 이상 사업 장 노동자 평균임금은 341만 5천 원이고, 공공부문 비정규직 월평균임금은 무기계약직 235만 5천 원(기간제 232만 9천 원)이며, 2016년 4인가족 최저생계비는 174만 원임.

2016년 기준 교육부의 학교비정규직 총액인건비 1인당 평균인건비 단가는 퇴직적립금 과 사회보험료(약 20%)를 포함하여 연간 2,083만원(월 평균 173만 6천원)에 불과한데, 이 중 사용자 부담금을 제외하면 평균 임금은 연간 1,800만원 수준에 머물고 있음. 이 는 교원이나 공무원 1인당 평균 급여액의 약 1/3에 불과한 것임.

- 비정규직 임금 차별 문제는 심각함. 일을 하면 할수록 격차가 더 벌어지는 것으로 파악 됨. 사실상 동일한 일을 하고 있는 정규직과 비교해 보면, 정규직은 호봉제로 기본급인 상, 정근수당, 정근수당가산금으로 근속 1년에 매월 약 8만 원 이상 임금이 자동 상승 하는데 비해 학교비정규직은 장기근무가산금 1년에 2만원 인상에 상한 31만 원 제약이 있어 차별해소 효과가 별로 없음(2015년 정규직 임금의 60%수준, 2014년 57.2% 수 준). 예를 들어 비정규직 영양사의 경우 교원인 정규직 영양사와 달리 방학 때도 근무하 지만 초임 수준은 70.5%에 불과하고 10년차가 되면 57.1%로, 20년차에는 45.6%로 근 무기간이 길어질수록 정규직과의 임금격차는 더욱 확대됨. 이 외에 학교비정규직들은 명절휴가비, 급식비, 상여금, 직급보조비, 맞춤형 복지비 지급에서도 차별받고 있음. 정 부가 비정규직 종합대책안(2014.12.29)을 내놓았지만 교육부 차원의 차별해소 대책이 없기 때문에 시·도교육청별 격차도 확대되고 있음. 예를 들어 경북, 대구, 인천 교육청 은 학교비정규직에게는 정기상여금도 주지 않고 있음. 1년 미만 계약자 및 주 15시간 근로 미만자들은 각종 처우개선 수당 적용에서 제외되고 있음. 방학 중 임금 미지급 문 제도 심각함. 전반적으로 생활안정을 할 수 없는 상태임.

- 학교비정규직은 상당한 고용불안과 노동강도에 시달리고 있음. 모든 교육청에서 ‘학교 회계직원 직접고용 등에 관한 조례’가 제정되었음에도 불구하고 여전히 채용, 무기계약 전환, 근로조건 등이 천차만별임. 일부 직종은 학교장에게 채용권을 위임해버려 여전히 고용불안 문제가 발생함. 또한 1년 이상 근무자 무기계약 전환, 상시·지속 업무 신규 채용 시 무기계약채용 원칙이 있음에도 불구하고, 1년 또는 2년마다 기간제로 교체 채 용하고 있음. 영어회화전문강사, 초등스포츠강사는 평생 기간제 노동자 신세임. 인력충 원이 필요한데도 감원정책을 펴 노동강도가 세지고 있고 전문업무 보장 없이 일방적 직종통합을 하기 일쑤임. 저임금 비정규직 노동자에게 원거리 전보는 사실상 해고와 동 일함에도 강제 전보발령을 내고 있음. 주 15시간 초단시간 근로계약자는 기간제법 상 무기계약 전환에서 제외되고 있고, 간접고용 노동자는 업체가 계약을 따 내지 못하면

교육노동문제의 해법

떠나기 일쑤이므로 더 심한 고용불안을 겪고 있음. 예산 및 사업축소를 이유로 인원 감 축이 있고 10개월, 11개월 계약 반복으로 인한 고용불안이 극심함.

- 학교비정규직은 유령처럼 취급되고 있음. 졸업앨범에도 사진이 없고 회식, 교직원 회의 등에서 배제됨. 000 여사, 보조 샘 등 차별적인 호칭과 직종 명칭이 교육현장에서 사용 되고 있음. 교직원 회의 등 민주적 회의구조를 제도화해도 회의운영은 비민주적으로 진 행되기 쉬우며 학교운영위원회에 직원은 배제됨. 교육부, 교육청, 각종 정책결정 과정 에서도 의견수렴이나 협의의 대상으로 간주되지 않음.

- 잘못된 총액인건비 제도의 폐해가 큼. 인건비 단가가 지나치게 낮고 그 인건비의 50% 만 정부가 교부하고 있어 재정 부담이 교육청 및 학교에 전가되고 있음. 예를 들어 2016년 기준 학교비정규직 연간 인건비 단가는 2천만 원인데, 총액인건비 교부대상 무 기계약직 인원 111,595명에 교부금액은 1조 2천 6백 억 원으로 1인당 연간 1천 1백 3십만 원에 불과함(연봉액 기준 9백만 원 수준). 즉, 정부가 정한 인건비 단가의 55% 수준만 교부하고 있음. 이러한 기형적인 인건비 구조가 현장의 갈등을 증폭시키고 비정 규직의 자존감을 훼손하고 있음.

- 기간제 교사의 경우 불안정노동으로 인해 교권 침해 사례가 많음. 이전보다 임금 수준 은 나아졌다고 하지만 세월호 사건에서 볼 수 있듯 순직이 인정되지 못하고 여러 학교 에서 학생과 학부모와 정규교사에 의한 기간제 교사 인권 침해나 차별 사례가 빈번하게 발생함.

나. 고등교육부문(대학) - 대부분 간접고용 된 청소, 시설관리, 기숙사관리, 경비 업무담당 노동자의 실태는 대체 로 초·중등부문의 학교비정규직과 비슷함. 최저임금 수준의 저임금, 각종 복리후생 미 적용, 고용불안, 학교 안의 유령취급, 각종 차별적 조치를 받고 있음. 이들의 조직화경 로는 개별 시설관리노조, 여성노조의 대학 분회, 민주노총 산하의 일반노조, 민주노총 산하의 지역본부 직가입, 민주노총 가맹 공공운수노조의 일부 지부 등 다양한 실정임. 일괄적 해결이 가능한 법률적인 대책이 본격적으로 공론화 되지는 못한 실정임.

- 무기계약직 전환 대상이라 할지라도 2년보다 훨씬 긴 기간이 지나야 고용보장이 되는 경우도 다반사임. 서울대의 경우 무기계약직 직종 중 비정규직 고용기간이 가장 길었던 직종은 부설중·고등학교에 재직하던 교육(보조)원으로 3명의 평균 비정규직 고용일은 2,296일에 달했음(약 6년 3개월). 대학원, 도서관, 부설학교, 연구소, 단과대학에 각각 고용되어 있던 16명의 사서 및 기록물정리원의 경우 평균 1,756일(약 4년 8개월) 동안 비정규직으로 있었음.

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- 최근 주목받는 대학의 비정규교직원은 행정조교임. 비학생조교라고 불리는 일반 사무 전담 조교는 각 대학마다 적게는 수십 명, 많게는 수백 명씩 있음. 대표적인 사례로 서 울대학교의 경우 학업을 병행하지 않고 교무·학사 등의 학교 행정업무를 담당하는 기간 제근로자 형태의 '학생이 아닌 조교'(비학생조교) 문제가 2016년 7월부터 발생하였음. 서울대는 고등교육법 상의 조교 규정을 근거로 이들이 무기계약직 전환대상이 아니라 고 주장하며 계약해지를 하고 있었으나 전국대학노동조합에 소속된 비학생조교 본인들 은 기간제근로법의 적용을 받는다고 주장하며 2년 이상 상시지속근무자의 고용보장을 요구하였음. 결국 2016년 12월20일 서울대학교는 253명 비학생 조교의 계약해지 통보 를 없었던 일로 하고 고용승계·고용보장 결정을 하였음. 이는 전국 국립대학교의 비학 생조교 문제 해결의 중요 선례로 간주됨.

- 대학 안에도 정규교직원 이외의 다양한 노동형태가 존재하고 있고, 무기계약직일지라 도 연봉제 형태의 기본수당(급식비 등)도 없는 악조건이 여전함. 이는 초·중등부문 학교 비정규직 실태와 유사하다고 할 수 있음.

- 정부의 고등교육재정이 충분히 뒷받침되지 않고 있는 상황에서의 등록금 동결과 대학 구조조정은 대학의 고용환경을 어렵게 만들고 있음. 재정 압박으로 명예퇴직 등을 통해 정규교직원 수를 줄이면서 계약직 등 비정규직이 확대되고 있으며, 간접고용을 포함하 면 비정규직의 수가 정규직보다 훨씬 많음. 강의와 연구 등 대학의 본질적 기능을 수행 하기 위한 행정지원이 원활하게 이루어질 수 있도록 적정 수준의 정규교직원을 확보해 야 할 것임. 아울러 무분별하게 확산되고 있는 대학 내 비정규직의 남용 방지와 처우개 선을 위한 제도적 방안을 마련해야 함.

② 시간강사 등 비정규교수 문제 - 2015년 1학기 기준(이준화 입법조사관 2016 발표자료 참고) 전국 대학 시간강사의 수 는 100,639명인데 중복출강인원을 고려하여 실 인원을 파악하면 71,582명임. 이들은 대부분 6개월 이내의 단위로 계약을 하고 있어(98.9%) 심각한 고용불안 상태에 놓여 있음. 근로계약서조차 제대로 쓰지 않는 경우도 다반사이고 문자 해고 통지도 없이 연 락이 없으면 계약해지 형태로 자동해고 되는 시스템이기 때문에 한국사회에서 건설노 동자 다음으로 열악한 고용실태에 놓여 있다고 할 수 있음.

- 1주일에 6시간 이내로 강의하는 시간강사는 80.6%이고 9시간을 초과하여 강의하는 사 람들은 6.6%에 불과함. 시간강사 중 40세 이상은 59.4% 였고 1개 대학에만 강의하는 사람의 비중은 78.9% 였음. 전업강사의 수가 37,503명(52.4%)으로 비전업강사 수 34,079명(47.6%)보다 조금 더 많았음. 시간강사가 대학 전체 강의에서 담당하는 비중

교육노동문제의 해법

은 26.9%임. 시간강사와 겸임교원(3.9%), 초빙교원(4.0%), 기타교원(2.5%)을 합한 비 전임교원의 강의담당비중은 37.3%임.

- 전체 시간강사의 평균 연봉은 1천 5백만 원을 밑돌고 있음. 국립대의 경우 비전업강사 보다 전업강사가 2.5배 이상 많은 강의료를 받고 있음(비전업강사 3만 원 내외. 전업강 사 8만원). 이 전업강사의 강의료를 가지고 연봉을 추산해 보면 <시간당 강의료 8만원 × 계산상 편의를 위한 전임교원 법정책임시수 1주일 9시간 × 15주 × 2개 학기 = 2,160 만 원>의 결과가 나옴. 월 180만 원 수준임. 사립대학은 시간당 강의료 평균이 5만원 이므로 연봉은 1,350만원(월 110만 원)임. 그런데 80% 이상의 시간강사는 6시간 이내 로 강의하므로 이 금액의 2/3 수준인 월 120만원(국립대), 월 74만원(사립대) 정도가 실 강의료 수입이라 보아야 할 것임. 방학 중 임금 지급이 없고 초단시간 노동자로 간주 되어 각종 수당이 붙지 않기 때문에 발생하는 현상이라 할 수 있음. 퇴직금도 법적 미비 로 인해 법정 소송을 통해야만 간혹 받을 수 있는데 그 실현가능성도 1%가 채 안 됨. 그마저도 소송비용이 퇴직금 승소액보다 많아 실효성이 떨어짐. 직장건강보험 적용은 아예 안 되고 있음. 복리후생과 상여금 등에서도 학교비정규직노동자 못지않게 열악한 처우를 받고 있고 정규직에 비해 4배 이상의 차별을 받고 있음. 의사결정권과 공간차별 및 연구비 배제까지 감안하면 시간강사와 정규직교수 간 차별의 정도는 극단적 상황임. 저임금과 차별을 견디지 못해 여러 시간강사들은 대학사회를 저주하며 자결한 바 있음.

- 시간강사는 대학 구조조정이 발생하는 경우 제1피해자가 되고 있음. 최근 3년간 1만 명 이상의 시간강사 강의가 사라졌음. 가뜩이나 인건비 절감을 위해 대학들이 시간강사 를 줄이고 있는데 대학재정지원사업의 평가지표에 전임교원강의담당비율 지표가 들어 가 있어서 전임교원이 아닌 시간강사가 해고 1순위가 되고 있음. 오랜 수련기간을 거쳐 강의를 해 오던 사람들이 하루아침에 대학에서 쫓겨나는 국가적 손실, 학생 수업권 침 해, 비정규교수 인권침해, 대학원 붕괴, 고등교육기반 약화, 국가경쟁력 저하가 일어나 는 곳이 대학임.

- 2011년에 제정된 시간강사법은 강사의 처우개선과 고용안정이라는 입법 취지와 달리 교수직의 비정규직화(1년짜리 교원 양산), 강사 대량해고(강사의 현실을 감안하지 않은 교원 책임시수 9시간 이상 규정 적용으로 인한 강의몰아주기와 절반의 강사 해고), 무 늬만 교원인 차별적 교원 양산(연금과 의사결정권과 고용안정 보장 없고 처우개선 관련 재정추계조차 없는 법) 등의 문제로 인해 헌정 사상 유례없이 무려 3차례나 시행이 유 예된 바 있음. 그럼에도불구하고 박근혜 정권은 2017년 1월 10일 국무회의에서 ‘2017 시간강사법안’(고등교육법일부개정법률안)을 의결하였음. 이 정부안은 ‘2011시간강사 법’의 문제에다가 1년 미만 교원 양산(팀티칭 강사 등에게는 1년 이상 계약 조항 예외

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삽입), 안정적 재임용 기회 박탈(1년 계약기간 후 당연 퇴직을 법률에 명시함으로써 안 정적 재임용 기회와 교원소청심사권 사실상 박탈), 반쪽짜리 교원화(교원은 교육, 연구, 학문탐구, 학생지도를 다 하는 존재임에도 유독 강사는 교육에만 그 역할을 국한시키는 조항 삽입), 강사 대량해고 위험성 증폭(교원 책임시수 완전 미적용으로 인해 1주일에 10여 시간 씩의 강의몰아주기 기승), 대학원 붕괴 등의 문제점을 추가로 야기할 것임.

- 겸임교수나 초빙교수 등의 비정규교수 대부분도 시간강사의 처지와 별반 다르지 않음. 극히 일부를 제외하고는 연봉 2천만 원 이내에서 많은 강의를 담당하고 있는 실정임. 대학이 이들을 쓰는 이유는 20% 이내의 범위에서 교원확보율에 이들을 포함시키기 때 문임.

- 2003년 이후 비정년트랙 전임교원이 급증하였음. 이 제도는 2003년 연세대가 처음 도 입하면서 2004년부터 급격하게 확산된 교수계약제의 한 형태임. 도입 당시에는 ‘1~3년 단기계약으로 임용한 뒤 재임용(재계약)을 1~3회로 제한해 임기가 만료되면 당연 퇴직 하는 시한부 단기임용제도’로, ‘정년을 보장하지 않고, 승진도 없으며, 급여 등 근무여 건이 차별되는 형태’가 대부분이었음. 하지만 2012년 4월 ‘사립학교법 상 재임용심사 절차 없이 내린 면직 처분은 위법’하다는 대법원 판결이 나오고, 2013년 대학정보공시 부터 ‘재임용심사자격이 부여되지 않은 교원 및 재임용 횟수를 제한하는 교원’은 전임 교원에 포함되지 않으면서 재임용(재계약) 횟수를 제한하는 형태는 거의 사라짐. 이에 따라 최근에는 ‘1~3년 단기계약으로 임용한 뒤 재임용(재계약) 횟수에는 제한을 두지 않으나 보통 정년트랙보다 재임용(재계약)되는 임용기간이 짧고, 승진 또한 불가능하거 나 가능하더라도 직급이 제한적이며, 급여 등 근무여건이 차별되는 무기계약직’ 형태가 대부분이 됨. 일부 대학은 그 명칭을 ‘전담트랙’ 또는 ‘특성화트랙’ 등으로 변경하여 더 이상 ‘비정년트랙’ 제도를 운영하지 않는다고 포장하기도 함. 하지만 명칭이 무엇이든 정년트랙과 구분되는 전임교원은 규정 상 ‘정년트랙 교원으로 전환될 수 없고’, 직무구 분을 이유로 동일직급 정년트랙 교원에 비해 현저히 낮은 급여를 받으면서 승진 또한 제한적인 경우가 대부분으로, ‘교수사회의 비정규직화’ 문제를 보임. 비정년트랙 전임 교원이 늘어날수록 안정된 일자리인 정년트랙 전임교원의 채용을 줄고, 기존의 시간강 사 등 비전임교원들은 많은 강의를 담당할 수밖에 없는 비정년트랙 전임교원에 의해 대학을 떠나게 되는 문제가 발생하고 있음.

③ 교원의 노동3권 문제 - 단결권, 단체교섭권, 단체행동권의 노동3권은 헌법상 권리임.

- 그럼에도불구하고 한국정부는 노동조합법, 교원노조법, 공무원노조법, 노동조합법 시

교육노동문제의 해법

행령 등을 통해 교사․공무원노조의 해고자 관련 규정을 문제 삼으며 법외노조로 만들어 탄압하고 있음.정부는 공무원노조에 대해 해고자를 조합원으로 인정한 규약을 빌미로 설립신고서를 반려하고, 전교조에 대해서는 법외노조를 통보하였음. 2016년 1월 21일 서울고등법원도 정부의 손을 들어주는 판결을 하여 사법부가 정부의 전교조 탄압에 대 한 정당성 확보의 뒤처리를 해주고 있음. OECD 회원국 중 해고자가 조합원으로 가입 되어 있다는 이유로 노조로 인정하지 않는 나라는 없음. UN 인권이사회, ILO, EI 등 대부분 국제기구에서도 정부의 전교조 법외노조 통보를 철회하라는 권고를 정부에 하 였음. 이들 기구에서는 한국의 교원과 공무원에게 정치적 의사표현의 자유, 정치활동의 자유를 보장하라는 권고 역시 하고 있음.

- 교수도 노동자이며 노동조합 설립의 권리를 가짐. 「노동조합 및 노동관계조정법」은 공 무원과 교원도 노동자임을 전제하고 있음. 동법 제2조 근로자 정의에 의하면 교수도 임금을 받고 일하는 근로자임이 분명함. 동법 제5조는 교원이 근로자임을 전제하면서 도 공무원과 교원에 대하여는 따로 법률로 정한다고 규정함. 문제는 「교원의 노동조합 설립 및 운영 등에 관한 법률」에서 「초･중등교육법」상 교원에 대해서만 정하고 「고등 교육법」상 교원인 교수에 대해서는 정하고 있지 않아 이 자체가 위헌의 소지가 큼. 미 국, 유럽, 일본 등 OECD의 모든 국가에서 교수노조가 합법화되어 있음. ILO에서도 합 법화하도록 권고결의를 한 바 있음. 교수 일반의 고용지위가 급속히 악화되고, 많은 대 학에서 전임교원 임금수준도 높지 않으며, 비리재단에 의한 교권탄압이 심해지고 있는 작금에도 교수가 노동조합 활동을 할 수 있도록 하는 것은 시대착오적임.

2. 대안 - 민주, 평등, 공공성의 원리에 입각한 대안이 오래전부터 제시되어 있음. 문제는 실현의 지임. 올바른 대안 실현을 가로막은 가장 큰 장벽은 학교운영을 통해 이익을 편취하려 는 집단임. 이들로부터 또다른 이익을 챙기려는 교육관료들과 정치권의 책임도 큼.

- 관련 예산의 확대 문제는 세금 투자의 개념으로 접근해야 할 것임. 아이부터 어른까지 양질의 교육을 받는 것은 국민의 교육권 보장과 행복추구권 신장에 도움이 됨. 교육노 동 문제 해결은 사회통합력을 높이는 데도 기여하고 국가 경쟁력 강화에도 보탬이 됨. 또한 학생들이 사회로 나갔을 때 민주, 평등, 공공성을 중시하고 협동하며 살아갈 자양 분이 될 것임.

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1) 학교비정규직 교직원 노동 문제 - 교육공무직법 도입과 관련 예산 지원으로 해결할 수 있음.

- 궁극적으로 총액인건비제를 폐지하고 정부가 비정규직 처우 개선과 무기계약직 전환을 위한 예산을 지원해야 함. 또한 간접고용을 직접고용으로 전환하도록 유도해야 함.

- 초·중등부문의 경우 2012년부터 공식화된 대안이 교육공무직법임. 2016년 11월에 약 간의 논란이 있었지만 문제가 된 조항에 대한 면밀한 재검토와 함께 예산 확보 및 이해 당사자 소통 등을 통해 해결해 갈 수 있을 것으로 보임. 그동안의 교육현장 내 차별적 인식 문제, 총액인건비제로 인한 제로섬 게임 문제, 정부 재정 지원 확보 등이 핵심 사 항이 될 것임.

- 기간제 교사는 교원자격증이 있는 사람이고 하는 일이 사실상 정규교사와 다를 바 없으므로 그에 준하는 대우와 고용안정을 보장하는 것이 양질의 교육을 지속하는 조건이 될 것임. 교권 보호 없이는 교육의 질을 높이기 힘듦. 정교사 충원률 100%도 의무화해야 함.

- 대학부문의 경우 무기계약직 전환이 중요한데 편법과 탈법이 발생하지 않도록 이행 상 황에 대한 관리를 엄격하게 해야 할 것임. 또한 총액인건비제 문제가 불거지지 않도록 관련 제도를 정비하고 예산을 배정해야 함.

- 간접고용을 직접고용으로 전환할 경우 중간업체비용이 줄어들긴 하지만 다른 비용 부 담이 약간 늘어날 수도 있으므로 이에 대한 예산 지원이 있어야 고용불안 문제를 해소 할 수 있을 것임.

- 교육공무직법은 전국공공운수노조 전국교육공무직본부에서 2012년에 마련한 바 있음.

2) 시간강사 등 비정규교수 문제 - 시간강사 등 각종 비정규교수제도를 통합한 연구강의교수제 도입, 비정년트랙 전임교 원제도 폐지, 계열별 정년트랙 전임교원 100% 확보 의무화, 관련 예산 지원으로 해결 할 수 있음.

- 우리나라 고등교육의 가장 큰 문제점은 정부의 고등교육 지원이 턱없이 부족하다는 점 임. OECD 국가들의 고등교육에 대한 공공지출 평균은 GDP의 1.4%인데 비하여 한국 은 0.8%에 불과함. 다른 문제점은 ‘고등교육비용 공적 부담 원칙’이 확립되지 않아 사 적 부담으로 전가되는 점임. 이 때문에 대학 운영에 필수적인 교원과 직원 인건비를 비 롯하여 대부분의 비용이 살인적인 등록금으로 채워지는 악순환을 반복하고 있음. 먼저 대학에 대한 공적 예산지원의 근거 법률이 되는 고등교육재정교부금법을 제정해야 함. 재원이 있어야 문제 해결이 용이함. 확보된 재원은 사립대학 재단 등이 다른 용도로 쓰 지 못하게 하고 오롯이 비정규교수를 위해 사용되도록 해야 함. 대체입법을 하면서 재

교육노동문제의 해법

정추계를 반드시 붙여 정부가 비정규교수를 위한 비용 상당부분을 책임져야 함.

- 시간강사 뿐 아니라 모든 비정규교수제도를 통합한 연구강의교수제도를 도입하여 편법 을 방지하고 인건비 상당액을 정부에서 지원해야 함. 시간강사를 비롯한 모든 비정규교 수에게 교원으로서의 법적 지위를 부여하고, 고용불안과 저임금을 해결하기 위하여 재계 약과 보수 기준 등을 대학에 자의적으로 맡기는 것이 아니라 법률로 규정해야 할 것임.

- 계열별 정년트랙 전임교원 100% 확보를 의무화 해야 함. 2014년 기준 의학계열을 제외한 4년제 대학의 전임교원 확보율은 66.6%에 불과함. 그것도 비정년트랙 전임교원이 상당수 포함되어 있기 때문에 안정적인 위치에 있는 대학 교원의 수는 많지 않은 편임. 교육의 질은 교수의 질을 넘어서기 힘듦. 학문을 성숙시키고 대학교육 여건을 향상시키기 위해서 는 교수확보율을 법령에 따라 100% 충원하도록 강제해야 함. 이 때 교수확보율에는 정년 트랙 전임교원만 포함시켜야 함. 대학설립운영규정에 있는 관련 조항을 고등교육법에 포함시키고 사립대학 재단이 이를 지키지 않을 경우 제재가 가능한 의무규정으로 해야 함. 교수 확보율을 매년 일정비율로 늘려가서 2025년까지는 100%가 되도록 해야 함.

- 더불어 전임교원의 책임시수를 한 대학에서 1주일 9시간 이내로 제한해야 할 것임. 한 꺼번에 여러 대학에 소속될 수 있는 연구강의교수 등 비전임교원은 한 대학 기준 1주일 5시간 내외로 최대강의시수를 정하면 현실에 부합할 것임. 그렇지 않을 경우 양질의 고등교육을 담보하기 어렵고 대량해고의 문제점을 해결하기 힘듦.

- 비정년트랙 전임교원제도를 폐지해야 함. 2003년 ‘비정년트랙 전임교원’ 제도가 도입 된 이후 대학 신임교수 3명 중 1명(2012년 상반기 기준)은 비정년트랙 전임교원으로 채용되고 있어 교수직의 비정규직화, 국내박사의 비정규직화가 고착되고 있음. 대학교 육여건을 향상시키기 위해서는 정년트랙 전임교원에 비해 차별적 처우를 받고 있는 비 정년트랙 전임교원제도를 반드시 폐지해야 함.

- 이와 관련된 법안은 한국비정규교수노동조합에서 2012년에 마련해 놓았음.

3) 교원의 노동3권 문제 - 교사, 교수 등의 교원노조가 합법화되어야 정권에 휘둘리지 않고 교육의 중립성을 지킬 수 있음. 일부 사립학교 재단들의 전횡을 막으며 교육의 공공성을 강화할 수 있음. 특히 1995년 신자유주의적 교육 시장화 정책이 전면화 되면서 대학은 자본에 종속되어 가고 있고 영리를 추구하는 기업처럼 변질되고 있는 상태임. 이 폐해를 막을 수 있는 교수들 의 합법화된 조직으로서 교수노조가 절실히 필요함. 역사교과서 국정화와 학생 인권 침 해 및 교육현장 파괴에 맞선 교사노조의 활동도 광범위하게 허용되어야 함. 교원의 노 조 활동은 교육현장을 민주화하고 교육의 공공성을 강화하며 교육의 질을 높이는데 도

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움이 될 것임.

- 21세기 들어 교사와 교수의 노동권이 심대하게 침해되고 있음. 1970년대부터 존재한 교수재임용심사제도에 더해 2002년 이후 교수계약제, 교수연봉제, 성과연봉제 등 다양 한 노동통제 수단이 대학사회에 도입되어 있음. 교사 역시 교육업무 외 각종 평가와 보고를 위한 행정업무 과중화와 입시교육의 폐해로 인해 유례없는 노동강도에 고통받 고 있고 소외된 노동을 하기 일쑤임.

- 마지막으로 노동3권은 아니지만 교사의 정치활동이 중요함. 교육현장의 비교원 노동자 뿐만 아니라 대학교수에게는 보장되어 있는 정치활동의 자유가 유독 교사에게만 허용 되지 않는 것은 차별적임.

- 이와 관련한 법안은 전국교직원노동조합과 전국교수노동조합에서 오래 전에 마련해 놓 았음.

3. 핵심 제언 - 예산과 법을 축으로 하는 다양한 교육노동문제 해법은 국회에 특위를 개설하고 그 안에 분과별(주제별) 소위원회를 두어 꾸준히 추진해야 현실화 될 것임. 이 때 민주, 평등, 공공성의 원리가 관철되는 것이 중요함. 교육부를 해체하면서 국가교육위원회와 사회 적교육위원회를 두어 정부기구뿐만 아니라 민간의 참여도 보장하고, 전국적이고 지역 적인 차원에서 소통을 통해 제도뿐만 아니라 교육관련 구성원들의 의식과 행위도 바꾸 어가도록 해야 할 것임.

주요 참고자료 교육혁명공동행동. 2016. 『대한민국교육혁명』. 살림터. 대학공공성공동대책위원회. “고등교육 핵심의제와 요구”(2016.6). 이상룡. 2016. “비정규교수의 교권”. 대학학회 교권토론회 자료집(2016.1.25). 이준화. 2016. “강사법 시행 유예의 원인과 시사점”. 제20대 국회개원기념 세미나. 교육 및 문화 체육관광분야 현행법률의 개선과제 분석과 현안 점검. 국회입법조사처 토론회 자료집 (2016.5.24). 임순광. 2012. 대학시간강사제도는 사라질 것인가 I(II). [안과밖]. 임순광. 2016. “대학구조개혁법과 강사법, 그리고 비정규교수”. 사교육걱정없는세상 토론회 발 표문(2016.6). 전국교육공무직본부. “학교비정규직 주요 실태와 개선 대안”(2016.12.30). 전국대학노동조합 홈페이지(성명/보도자료 코너). http://www.kuwu.or.kr 한국비정규교수노동조합 홈페이지(자료실, 성명서 코너). www.kipu.or.kr

유초중등교육 개혁과 교육복지를 체계적으로 준비하자

시민교육의 재설계 토론문

유초중등교육 개혁과 교육복지를 체계적으로 준비하자 배 희 철 (홍천남산초등학교)

1. 들어가며 - 유초중등교육 개혁과 교육복지라는 어마어마한 영역을 이렇게 몇 쪽에 정리한 것을 본 적이 없습니다. 낱말 하나, 어구 하나가 하나의 정책연구 대상이었던 것들이 줄줄이 나 열되었습니다. 벼락치기로 준비하여 짧은 시간에 토론할 엄두가 나지 않습니다. 이럴 때 취할 수 있는 방안이 많지 않습니다. 저는 그저 느낌을 간단하게 전달하고, 눈에 거 슬리는 표현만 몇 개 언급하고자 합니다.

2. 교육정책의 패러다임 전환 - “교육정책 패러다임 전환의 방향에 대한 시론적 논의”를 진행한다고 했는데, 제 눈에는 이렇게 하자는 8가지 대안적 제안밖에 보이지 않습니다. 토론 글 작성할 시간이 부족했 듯이, 발표 글 작성할 시간이 부족하여 종합적으로 제시할 틈이 없었던 것 같습니다.

- 교육정책의 패러다임을 전환하려면, 어디서 어디로 방향을 명확하게 제시해야 합니다. 발표 글에 담긴 8가지 대안을 통해 방향을 느낄 수 있었습니다. 제가 임의적으로 종합 해보겠습니다. 경쟁에서 협력으로, 선별적 지원에서 전면적 복지로, 특화된 직업교육에 서 전인적 인문교육으로 ….

- 좀 더 추상적인 수준에서 패러다임 전환의 기조를 잡아 보겠습니다. 저의 느낌입니다. 칸트의 용어를 참고하겠습니다. 인간을 수단이 아니라 목적으로 보자.

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3. 발표한 대안에 대하여 - 크게 보면, 학교제도, 법제 정비, 국가교육과정, 교육 권리, 학습생태계, 사립･유아 교육 기관, 교사, 학습 환경, 이렇게 8가지로 분류하여 발표하셨습니다. 시간에 쫓겨 많은 자 료를 잘 모아놓기만 했다는 느낌이 듭니다. 이후에는 최종적으로 이 결과물을 읽을 정 치인을 위해 좀 더 체계적으로 분류해야 합니다.

- 과거 대선 공약 자료집을 참고하여 표현을 다듬었으면 좋겠습니다. 예를 들면, “1) 학교 제도를 새롭게 디자인하자”는 거기에 담긴 내용을 예측하기 어렵습니다. 나아가 거기 에 담긴 내용이 새롭지 않을 경우 거짓을 말할 꼴이 됩니다. 학제에 대한 전면적인 검토 를 이야기할 것이라는 첫인상을 갖기 어려웠습니다.

- 학제 개혁을 진행하는 방식과 제안한 학제 개혁의 개괄적 내용에 동의합니다. 특히 공 공 보육과 유아교육의 공교육화에 적극 동의합니다. 초기 교육 경험이 중요합니다. 유 아부터 돈벌이 수단으로 취급받는 경험은 정말 없어야 합니다. 이후 인간으로 발달하는 교육을 위해 첫 단추를 잘 꿴다는 측면에서 크게 부각되어야 합니다.

- 법제 정비에 담긴 내용에 동의합니다. 학생을 중심에 두고 법제를 정비한다면, 핀란드 교육법처럼 학생의 자유를 구속하는 학교 등교일 수를 법으로 규정해야 합니다. 예를 들면, 학교는 170일 교육과정을 운영한다. 단 특별한 경우에는 1주일까지 연장할 수 있다. 학생은 학교보다 가정을 더 좋아한다는 것을 전제해야 합니다. 학교 사정으로 들 쭉날쭉 교육과정 운영일 수는 정할 수 있도록 되어 있는 초중등교육법 시행령의 내용 (예를 들면, 학교는 170일 이상 교육과정을 운영한다.)을 다듬어야 합니다. 법으로 격을 올려야 합니다. 교육 선진국처럼 법의 내용도 꼼꼼하게 살펴봐야 합니다.

- 교육과정과 관련하여 제안한 내용에도 동의합니다. 교과서 발행제도를 완전 자율화하 는 것과 유연한 인정도서제도의 도입이 양립할 수 있는지 의문입니다.

- 복지 차원에서 제도적으로 학생의 교육 받을 권리를 보장하자는 제안에 적극 동의합니 다. 대학 반값 등록금은 과도기적 조치여야 합니다. 대학 무상교육으로 방향을 잡았으 면 좋겠습니다. 사교육을 제한하고 금지하려는 방향에는 동의하지만 입법 조치를 취하 는 데는 신중해야 합니다. 법으로 강제하게 되면, 도 아니면 모입니다. 중간에 충격을 완화할 수 있는 이행기를 설정할 수 없습니다. 연착륙을 유도할 수 없습니다. 과거 사례 를 보면, 국회는 학원연합회의 저항을 이겨낼 수 없습니다. 장기적인 과제로 추진해야 합니다. 산업 구조 조정 차원에서 연착륙을 유도하는 방안을 강구해야 합니다.

유초중등교육 개혁과 교육복지를 체계적으로 준비하자

- 학습생태계 관련 제안에도 동의합니다. 그 방안으로 아래로부터의 풀뿌리 교육 자치를 실현하자는 주장에는 박수를 보냅니다.

- 사립･유아 교육기관에 특단을 조치를 취하자는 제안에도 동의합니다. 비리 차원을 넘어 발달교육 측면에서 공교육 확대를 의지를 갖고 추진해야 합니다. 내용적으로 사립 교육 기관을 공립 교육기관으로 탈바꿈하는 경로가 세세하게 그려지면 좋겠습니다. 돌봄의 주체를 사회로 설정하여 선진국처럼 지자체의 몫으로 하자는 제안은 적극 찬성입니다.

- 교사와 관련된 양성･임용･인사 따위를 종합적으로 고려하자는 제안에도 동의합니다. 마지막으로 언급하신 학습 환경에 포함된 제안에도 동의합니다. 아쉬움이 있다면, 내용 이 너무 적다는 것입니다.

4. 나오면서 - 탄핵정국으로 대선을 준비하는 작업에 과부하가 걸렸습니다. 교육 분야도 마찬가지입 니다. 지금 이 자리가 과부하의 정도가 어느 정도인지를 생생하게 보여주고 있습니다.

- 교육에서 패러다임의 전환을 이야기하려면, 인간을 바라보는 관점의 변화를 전제해야 제 격입니다. ‘수단에서 목적으로’ 수준이 아닌, 좀 더 학술적인 측면에서 방향 전환을 언급할 수 있었으면 좋겠습니다. 행동･구성주의에서 문화역사적 이론으로.

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민주시민교육 활성화를 위한 개혁요구

시민교육의 재설계 토론문

민주시민교육 활성화를 위한 개혁요구 강 민 정 ((사)징검다리교육공동체 상임이사)

- 전 국가적 규범으로서 ‘민주시민교육 원칙’이 확립되어야 한다.

- 교원의 정칙기본권이 회복되어야 한다. 우리나라 공교육인 유초중등교육의 비정상화는 그 뿌리가 깊고 광범위하다. 따라서 개혁 을 위해 요구되는 과제도 다양할 뿐 아니라 복잡하다. 그 중 입시중심의 경쟁교육과 관련된 해결방안 논의는 ‘3) 신자유주의 대학파괴를 극복하는 새로운 대학체제’ 부분과 연결해 어 느 정도 진행될 것으로 보인다. 여기서는 우리나라 공교육의 핵심과제 중 하나인 ‘민주시민 교육’에 대해 검토해 보겠다. 교육기본법 제2조는 “교육은 홍익인간(弘益人間)의 이념 아래 모든 국민으로 하여금 인 격을 도야(陶冶)하고 자주적 생활능력과 민주시민으로서 필요한 자질을 갖추게 함으로써 인 간다운 삶을 영위하게 하고 민주국가의 발전과 인류공영(人類共榮)의 이상을 실현하는 데에 이바지하게 함을 목적으로 한다.”고 명시하고 있다. 따라서 공교육의 목표는 민주시민교육 이어야 하며, 그 내용과 방법도 민주시민 양성에 복무하는 것이지 않으면 안 된다. 그러나 학생과 학부모는 교육의 목적을 개인의 성장, 그것도 극단적 양극화가 진행되고 있는 사회에서 사회진입의 안정성 확보를 위한 것으로 여기고, 교사는 학생의 전인적 성장 을 도모한다고 하지만 실은 기초학력이나 교과전문 지식을 가르치는 것을 자신의 주된 임무 로 여기며, 국가는 국정교과서 사태에서 드러난 것처럼 교육을 정권유지의 수단으로 여기고 있는 것이 현실이다. 최근 진보교육감들이 당선된 지역에서는 혁신교육, 민주시민교육 등을 위한 정책적 노력 들이 이루어지고 있다. 그러나 여전히 우리교육 현실은 민주시민교육을 위해 요구되는 중요 한 요소들을 갖추고 있지 못하다. 첫째, 학교와 교사의 자율성이 보장되지 못하고 있다. 교 육부-교육청-학교-교사로 이어지는 지시와 전달, 보고 중심의 관료적 행정체계가 공고하게 작동되고 있다. 둘째, 여전히 지식중심의 주입식 수업이 지배적이다. 문서상으로는 비판적

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112 2017 새 민주공화국 제안을 위한 심포지엄 (제1부)

사고력, 창의적 능력, 미래사회를 위한 핵심능력을 길러야 한다고 하지만 실제 교육활동이 이루어지는 학교현실과는 여전히 동떨어져 있다. 셋째, 정치적 중립성이란 이유로 민주시민 교육의 직접 당사자인 교사의 시민적 권리가 박탈되어 있다. 세계 최악의 전체주의 국가에서 민주주의 선진국으로 탈바꿈한 독일의 경우가 우리나라 교육개혁에 시사점을 주고 있다. 교육을 둘러싸고 보수-진보 진영 간에 극심한 대립이 있었 던 독일은 1976년 보이텔스바흐에서 독일 정치교육(민주시민교육)을 위한 3원칙을 합의하 게 된다. 이를 보이텔스바흐 합의라 한다. 보이텔스바흐 합의는 1) 주입·교화 금지, 2) 논쟁 성 재현의 원칙, 3) 학생이해 상관성 원칙을 그 내용으로 하고 있다. 독일에서 보이텔스바흐 합의는 학교교육 뿐 아니라 성인대상 교육까지 포괄하는 독일 교육의 기본원칙으로 지난 40년 간 지속되어 왔다. 그것이 독일의 시민성을 고양하고 독일이 세계적으로 민주주의의 선진국으로 인정받게 하는 원동력이 되었다. 우리나라 교육 개혁에서 민주시민 양성이 가장 큰 공교육 목표로 재확인되는 것이 우선 필요하다. 이는 민주사회의 구성원이 될 학생들이 시민적 능력과 태도를 갖추게 하는 것이 필요하기 때문이며, 또한 점차 복잡해지고 다원화되고 있는 사회변화에 능동적으로 대응할 수 있도록 길러내는 것이 공교육의 책무이기 때문이기도 하다. 민주시민교육을 위해서는 교 육내용과 방법에서 민주시민의 태도와 능력을 기르는 것이 가능해야 하며, 교육적 환경과 교육이 이루어지는 학교에 민주적 문화가 형성되어야 한다. 이런 점에서 주로 주입식 방법 으로 지식교육이 이루어지고 지시와 통제 중심의 학교 문화가 지배하고 있는 현재의 학교교 육은 근본적인 변화가 필요하다. 학생들의 삶이 이루어지는 세상, 학생들이 살아가야 할 세 상에 대한 관심과 이해를 도외시한 책 속에 갇힌 지식은 민주주의에 대한 지식은 풍부하나 민주적인 태도나 가치를 내면화 하지 못하는 결과를 가져올 뿐이다. 특별히 국정교과서 사태와 같이 국가권력에 의한 교육 지배 현상이 교육을 넘어서 사회 전체의 문제가 되고 있는 상황에서 우리나라 민주시민교육은 중대한 위기에 봉착해 있다. 학생을 교화와 주입의 대상으로 보는 것은 오히려 교사가 아니라 시대착오적인 교육관을 가진 보수기득권 세력들임이 드러나고 있다. 따라서 새로운 정부의 교육정책은 학생, 교사, 학교의 자율성을 충분히 보장하고, 동시에 국가권력에 의해 교육의 자주성이 훼손되지 않도 록 하는 보다 구체화된 법적·제도적 장치를 만드는 것 또한 필요하다. 독일이 사회적 합의를 통해 민주시민교육 원칙이 확립된 것과 달리 영국의 경우에는 정부차원에서 추진한 크릭보 고서와 입법화의 경로를 통해 민주시민교육 원칙이 수립되기도 하였던 점을 참고할 필요가 있다. 보이텔스바흐 합의 3원칙은 민주시민교육의 질적 전환이 요구되는 우리 교육 현실에서도 여전히 유효한 원칙이다. 학생을 판단의 주체로 인정하고 교사의 일방적인 관점이나 생각을

민주시민교육 활성화를 위한 개혁요구

주입하지 않으며, 세상에서 논쟁적인 문제들을 교실 속으로 끌어와 다양한 입장을 접하고 토론을 통해 학생 스스로 생각하고 판단하는 능력을 키우는 교육이 우리 교육현장에서도 뿌리내려야 한다. 세상에 어떠한 문제나 상황도 정치적 진공상태인 것은 결코 없다. 정치적 중립성이라는 이유로 정치, 사회와 관련된 문제들을 다루는 일을 금지하고 거기서 더 나아 가 민주시민교육의 직접 주체인 교사의 정치기본권마저 박탈하는 현실은 개선되어야 한다. 교사가 교사로서의 지위를 이용해 교육활동 중에 특정한 자신의 정치적 견해를 교화 주입하 지 않아야 한다는 것은 보이텔스바흐 첫 번째 원칙 속에서 실현될 수 있다. 따라서 한국 상 황에 맞는 ‘민주시민교육의 원칙’이 시급히 정립되어 민주시민교육의 내용과 방법을 확립하 고, 교화금지에 대한 사회적 합의를 토대로 교사의 시민적 권리 회복이 이루어져야 한다. 이것이 공교육의 목적인 민주시민 양성을 위해 필수적으로 요구되는 바다.

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대학 정상화 구조개혁과 체제개편

시민교육의 재설계 토론문

대학 정상화 구조개혁과 체제개편 홍 성 학 (충북보건과학대학교, 전국교수노동조합 위원장)

1.대학 구조개혁과 체제개편의 의미 1) 대학생태계의 비정상 구조를 정상화 시키는 것 (1) 대학서열화 구조 타파 (2) 정체성 혼돈 구조 타파 (3) 사립대 과잉 구조(국소사대 구조) 타파, 공교육 강화

2) 부실대학을 없애는 것 (1) 부실대학을 내실대학으로 전환

3) 미래 대학으로 전환하는 것 (1) 모방·추격형 인재 육성에서 창조·선도형 인재 육성으로 전환 (2) 표준화된 학습교육에서 다양화된 창의능력계발교육으로 전환

2. 부실대학 1) 부실대학의 정의와 분류 (1) 부실대학의 서열화

가. 덜 부실대학, 부실대학, 더 부실대학이 존재 나. A,B,C,D,E나 최우수, 우수, 보통, 미흡, 매우 미흡 등으로 분류하는 것은 적합하 지 않음

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(2) 부실대학의 분류 덜 부실대학

부실대학

더 부실대학

교육 여건 교육 과정 교육 목적 (정체성)

(3) 한계대학 고등교육법 제62조(학교 등의 폐쇄) ① 교육부장관은 학교가 다음 각 호의 어느 하나 에 해당하여 정상적인 학사운영이 불가능한 경우에는 해당 학교의 학교법인에 대하여 학교 의 폐쇄를 명할 수 있다. <개정 2013.3.23., 2016.5.29.> 1. 학교의 장이나 설립자·경영자가 고의나 중대한 과실(過失)로 이 법 또는 이 법에 따른 명령을 위반한 경우 2. 학교의 장이나 설립자·경영자가 같은 사유로 이 법 또는 그 밖의 교육 관계 법령에 따른 교육부장관의 명령을 3회 이상 위반한 경우 3. 휴가기간을 제외하고 계속하여 3개월 이상 수업을 하지 아니한 경우

2) 부실대학의 양산 원인 (1) 교육부의 부실화 대학 정책

가. 대학설립 준칙주의 나. 대학 통폐합 정책 다. 대학 평가·사업 만능주의 정책 가) 정부 재정지원사업 “교육·연구에 도움안돼” 70.4%1) 나) 자유학기제 실적 연계2) - 2015. 11. 말 CK 평가기준에 자유학기제 실적 연계 발표 - 여성공학인재양성사업(WE-UP)에 자유학기제 프로그램 이행계획을 가점(3점)으로 활용

1) 교수신문, 2016.6.27., 교육부-대학 ‘돈’으로 엮인 ‘갑을 관계’ 2) 매일경제신문, 2016. 7. 8., 대학에 ‘자유학기제 실적’ 내놓으라니

대학 정상화 구조개혁과 체제개편

- 대학인문학역량강화사업(CORE)에는 자유학기제 프로그램을 위해 사업비 일부 (20%)를 관련 비용으로 쓸 수 있도록 규정 다) 지방대학특성화사업(CK)의 일부지표로 외국인 유학생 유치 실적 포함3) 라) 평가 직전 교수 소속 바꿔 ‘교원확보율’ 충족…꼼수?4) 마) 28개 대학 교직원 연금, 학생등록금으로 100% 전가5)6) 바) 프라임 대학 취업률 목표치 근거 부적성7) 사) 교육의 지속성과 연속성 무시8)

라. 양의 양극화: 지역과 규모에 따른 양극화 가) ‘무늬만’ 농어촌 수억대 전원 주택 살며 강남서 고액과외9) (2) 사립대학 부정·비리와 법인의 무책임

가. 사립학교법 나. 사학의 비민주성 다. 교육부의 방조

3. 대학 정상화 구조개혁과 체제개편의 방법 1) 대학 정체성(교육 목적, 과정) 정립 2) 대학설립·운영규정 강화 3) 부실대학의 공영형(정부책임형) 사립대학 전환 4) 전문대학 무상화 추진 5) 정부 재정지원확대와 지원방식 전환 6) 학과 단위 입학 정원 축소 7) 정원외 입학을 정원내로 전환

3) 4) 5) 6)

매일경제신문, 2016. 7. 9., 외국인유학생 국부창출 년 1조라는데… 명 암 교수신문, 2016.7.4., 서원대 ‘2015교원양성기관 평가’ 부정행위 논란 김병욱 의원 보도자료, 2016.6.30. 머니투데이, 2016.6.30., 김병욱 의원 “28개 대학 교직원 연금, 학생 등록금으로 100% 전가 7) 한국대학신문, 2016.6.13., 프라임 대학 취업률 목표치, 무슨 근거로?

8) 교수신문, 2016.6.20., 교육의 장에서 배제되는 교육 9) 매일경제신문, 2016.6.4., 시행 20년 농어촌 특별전형의 두 얼굴

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참고자료

1. 대학의 정체성 확립·강화 1) 97년 이후 산업대학, 전문대학의 일반대학 전환 및 통․폐합 현황 전환연도

대학명(전환이전)

97년 98년 일반 대학 전환

00년 03년 04년 06년

대학명(전환이후)

전환내용

경북산업대

경일대

산업대 → 일반대

광주여자전문대학

광주여대

전문대 → 일반대

한라공업전문대학

한라대

전문대 → 일반대

동원산업대

탐라대

산업대 → 일반대

동해대학

동해대

전문대 → 일반대

성신간호대학

목포가대

전문대 → 일반대

예수간호대학

예수간호대

전문대 → 일반대

진주전문대학

진주국제대

전문대 → 일반대

광주대

광주대

산업대 → 일반대

안동정보대학

건동대

전문대 → 일반대

영산대

영산대

산업대 → 일반대

통합연도

통폐합 대상

통합후 학교명

통합형태

01년

공주문화대학+공주대

공주대

전문대+일반대→일반대

03년

성심외국어대학+영산대

영산대

전문대+산업대→일반대

05년

천안공업대학+공주대

공주대

전문대+일반대→일반대

동명정보대+동명대학

동명정보대

산업대+전문대→일반대

청주과학대학+충주대

충주대

전문대+산업대→일반대

가천길대학+가천의대

가천의대

전문대+일반대→일반대

삼육의명대학+삼육대

삼육대

전문대+일반대→일반대

고대병설보건대학+고려대

고려대

전문대+일반대→일반대

서울보건대학+을지의대

을지의대

전문대+일반대→일반대

밀양대+부산대

부산대

산업대+일반대→일반대

삼척대+강원대

강원대

산업대+일반대→일반대

경원전문대학+경원대

경원대

전문대+일반대→일반대

대학 통․폐합 06년

자료 : 교육인적자원부, 국정감사 제출자료, 2003년 및2006년

2) 2007년∼2011년 사립대학 통폐합 현황 통합연도

통폐합 대상

통합 후 학교명

통합형태

07년

원주대학+강릉대

강릉대

전문대+일반대→일반대

08년

우송공업대+우송대

우송대

전문대+일반대→일반대

11년

가천의과대+경원대

가천대

일반대+일반대→일반대

제주산업정보대+탐라대

제주국제대

전문대+일반대→일반대

대학 정상화 구조개혁과 체제개편

3) 1995∼2010년 대학 수의 증감 변화 (단위: 대학수, %) 국․공립대

사립대

구분

일 반

교육

산업

1995년

26

11

9

8

54

17.8

105

8

137

250

82.2

304

2000년

26

11

8

16

61

17.5

135

11

142

288

82.5

349

2005년

26

11

8

14

59

16.4

147

10

144

301

83.6

360

2010년 증감 비율

27 1 3.8

10 -1 -9.1

4 -5 -55.6

9 1 12.5

50 -4 -7.4

14.5

152 47 44.8

7 -1 -12.5

136 -1 -0.7

295 45 18.0

85.5

345 41 13.5

전문

소계

비율

일반

산업

전문

소계

비율

합계

※ 자료 : 한국교육개발원․교육과학기술부, 『교육통계연보』, 각 연도

4) 2004년 이후 대학 유형별 입학정원 증감현황 연도 2004년(A) 2013년(B) B-A

증감인원 증감율

일반대학 327,740 (51.0%)

산업대학 31,678 (4.9%)

교육대학 5,615 (0.9%)

전문대학 277,223 (43.2%)

계 642.256 (100%)

339,920 (62.3%) 12,180 3.7

2,810 (0.5%) -28,868 -91.1

3,583 (0.7%) -2,032 -36.2

199,579 (36.6%) -77,644 -28.0

545,892 (100%) -96,364 -15.0

5) 일반 대학의 정체성 없는 학과 설치 (1) 2006년 대학의 전문대학 유사학과 설치사례 대학명 가야대 강남대 건양대 경동대 광주여대 남부대 대구가대

신설학과(부) 및 전공명 안경광학과 실버산업학부 (노인보건학전공, 실버산업경영학전공) 방사선학과 치위생학과 작업치료학과, 안경광학과 실버케어학과 인테리어학과 물리치료학과 방사선학과

대전대

물리치료학과 방사선학과

동신대

작업치료학과 실용음악학과

백석대

관광학부

대학명

우석대

신설학과(부) 및 전공명 재활복지학과 한방화장품미용학과

동물건강관리학과 스포츠의학과 물리치료학과 방사선학과 전주대 재활학과 산업디자인학부 (실내가구코디네이션 및 섬유패션주얼리디자인전공) 초당대 치위생학과 식품외식조리학부 (외식조리학, 바이오식품 학) 만화캐릭터광고디자인학부 이벤트산업디자인 방송연예학부 (방송연기, 호원대 연예기획(매니저), 대중음악) 방송영상학부(방송영상) 스포츠레저학부 (스포츠지도자, 스포츠레저, 경혈지압)

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120 2017 새 민주공화국 제안을 위한 심포지엄 (제1부)

성결대 신라대

뷰티디자인학부 물리치료학과 스포츠레저학부 (스포츠레저학 전공) 예체능학부 (스포츠건강관리학, 패션뷰티학) 물리치료학과

아주대 한라대 남서울대

요가학과 관광개발학부 (관광리조, 카지노산업) 중국문화관광학부 (중국문화관광학) 응급구조학과 작업치료학과

(2) 4년제 대학 전문대학 유사학과 신설 현황 연도

1990년 이전

1991년~ 1995년

1996년~ 2000년

2001년~ 2005년

2006년~ 2010년

합계

신설수

5

4

35

54

94

201

※ 204곳 중 신설 연도를 알 수 없는 3곳은 제외(자료 : 한국대학교육연구소)

(3) 2004년 대비 2015년 4년제 대학의 전문대학 관련학과 설치 현황 - 분야별 (단위 : 대학, 학과(부), 배수) 분야

2004년 (A)

2015년 (B)

증가 (B-A)

배수 (B/A)

대학수

학과수

대학수

학과수

대학수

학과수

대학수

학과수

물리치료학과

11

11

46

46

35

35

4.2

4.2

작업치료학과

7

7

32

32

25

25

4.6

4.6

치위생(학)과

3

3

28

28

25

25

9.3

9.3

임상병리학과

4

4

25

26

21

22

6.3

6.5

방사선학과

6

6

21

21

15

15

3.5

3.5

안경광학과

5

5

13

13

8

8

2.6

2.6

치기공학과

1

1

4

4

3

3

4.0

4.0

소계

37

37

63

170

26

133

1.7

4.6

실용음악 관련

2

2

29

30

27

28

14.5

15.0

조리 관련

5

5

24

27

19

22

4.8

5.4

뷰티·미용·메이크업 관련

14

14

34

34

20

20

2.4

2.4

만화(애니메이션) 관련

15

15

21

22

6

7

1.4

1.5

골프 관련

2

2

7

7

5

5

3.5

3.5

보석(주얼리) 관련

3

5

8

8

5

3

2.7

1.6

항공운항서비스학과

0

0

3

4

3

4

-

-

장례지도학과

0

0

1

1

1

1

-

-

계

43

80

108

303

65

223

2.5

3.8

보건

주1) 대상 : 4년제 국‧공‧사립 일반대학 및 산업대학 (2004년 189교, 2015년 187교) 주2) 소계 및 계 : 대학 수는 1개 이상 학과를 설치한 대학의 중복을 제외한 실제 학교 수 합계

대학 정상화 구조개혁과 체제개편

주3) 학과 수 : 해당 분야 모집단위 학과(부) 기준 ※ 자료 : 교육부, 2004학년도 전국대학 모집단위별 입학정원, 2004. 한국대학교육협의회 대학입학정보포털사이트 (http://univ.kcue.or.kr)

(4) 2015년 보건계열 관련학과 설치 현황 (전문대학 VS 대학) (단위 : 대학) 구분

물리치료

방사선

안경광학

임상병리

작업치료

치위생

치기공

계

전문대학

39

23

30

26

32

55

15

74

대학

46

21

13

25

32

28

4

63

주1) 대상 : 대학 - 국‧공‧사립 일반대학 및 산업대학 187교, 전문대학 – 국․공․사립 전문대학 137교 주2) 대학 수 기준으로, 계는 1개 이상 학과를 설치한 대학의 중복을 제외한 실제 학교 수 합계 ※ 자료 : 한국대학교육협의회 대학입학정보포털사이트 (http://univ.kcue.or.kr) 한국전문대학교육협의회 전문대학입학정보 (http://ipsi.kcce.or.kr/index.jsp)

2) 「선취업 후진학」 제도, 사회맞춤형 학과 설치 정리

2. 대학 유형별 수 2013년도 대학 유형별 수 일반대학

교육대학

산업대학

전문대학

국립

공립

사립

합계

국립

사립

국립

공립

사립

합계

31 16.4%

2 1.1%

82.5%

156

189 100%

10

2

1 0.7%

7 5%

94.3%

131

139 100%

121

122 2017 새 민주공화국 제안을 위한 심포지엄 (제1부)

3. 양의 양극화 방지 1) 「5년간(2008~2013년) 일반대학 정원 증감 현황 (1) 수도권 2008년

증감현황

2013년

정원(명)

비율(%)

서울

69,518

70,468

950

1.4

인천

6,743

7,944

1,201

17.8

경기

43,932

42,804

-1,128

-2.6

합계

120,193

121,216

1,023

0.9

(2) 비수도권 2008년

증감현황

2013년

정원(명)

비율(%)

부산

33,423

32,794

-629

-1.9

경남

15,631

16,141

510

3.3

대구

9,926

9,544

-382

-3.8

경북

28,863

29,489

626

2.2

광주

14,628

15,259

631

4.3

전북

19,405

17,684

-1,721

-8.9

전남

10,509

9,487

-1,022

-9.7

대전

18,224

18,896

672

3.7

충북

17,074

17,760

686

4.0

충남

3,1414

31,168

-246

-0.8

세종

2,979

2,949

-30

-1.0

강원

18,032

18684

652

3.6

제주

2,644

3,124

480

18.2

합계

225,776

226,575

799

0.4

대학 정상화 구조개혁과 체제개편

(3) 수도권, 비수도권 비교 2008년

증감현황

2013년

정원(명)

비율(%)

수도권

120,193

121,216

1023

0.9

비수도권

225,776

226,575

799

0.4

전체

345,969

347,791

1,822

0.5

2) 2005년 대비 2013년 수도권 대규모 대학 학생정원 및 재학생 증감 현황 (단위 : 명, %) 2005년(A) 대학명

2013년(B)

재학생

학생 정원

정원내

정원외

건국대 (서울)

12,260

12,554

경희대

22,875

고려대 (서울)

재학생

소계

학생 정원

정원내

정원외

소계

1,104

13,658

12,138

13,696

3,093

16,789

22,950

1,755

24,705

19,706

20,954

3,952

24,906

16,098

17,825

1,534

19,359

15,255

17,484

2,621

20,105

단국대 (용인)

9,520

9,770

712

10,482

9,570

10,756

1,471

12,227

동국대 (서울)

11,752

11,715

1,110

12,825

10,860

11,485

2,373

13,858

성균관대

15,976

17,046

1,267

18,313

14,055

15,688

3,677

19,365

연세대 (서울)

16,230

17,389

1,712

19,101

13,860

16,155

3,071

19,226

이화여대

14,412

15,265

703

15,968

12,436

14,283

1,800

16,083

인하대

16,060

16,726

972

17,698

14,160

16,126

2,501

18,627

중앙대

20,154

20,337

1,511

21,848

18,207

19,228

3,447

22,675

한양대

22,280

23,105

1,634

24,739

19,515

21,195

3,692

24,887

홍익대 (서울)

9,880

10,336

863

11,199

9,925

10,460

1,597

12,057

합계

187,497

195,018

14,877

209,895

33,295

220,805

169,687 187,510

주1) 대상 : 2004년 기준 입학정원(본·분교 합산) 3,500명 이상 수도권 소재(본교 기준) 사립대학 주2) 학생정원 및 재학생 수 : 수도권 외에 위치한 분교(캠퍼스) 학생은 제외함. 주3) 단국대 본교는 2008년 서울에서 경기(용인)으로 이전함. ※ 자료 : 교육부, 국정감사 제출자료, 2005. / 대학알리미, 재학생 충원율, 2013.

123

124 2017 새 민주공화국 제안을 위한 심포지엄 (제1부)

3) 국내 및 외국 주요 대학 학부 학생 수 비교 (1) 미국, 일본 한국 고등교육기관수 비교 (단위 : 대학수, 명) 구분 전체

국립

공립

미국(2003~2004)

일본(2003)

한국(2005)

계(A)

4,236

1,227

360

4년제

2,530

702

202

2년제

1,706

525

158

계

…

113

49

4년제

…

100

43

2년제

…

13

6

계

1,720

125

10

4년제

634

76

2

2년제

1,086

49

8

계

2,516

989

301

4년제

1,896

526

157

2년제

620

463

144

인구수(B)

291,587,000

127,546,000

47,041,434

인구 대비(B/A)

68,835

103,949

130,671

사립

주) 한국 : 사이버대학, 대학원대학, 기술대학, 각종학교 제외 ※ 자료 : 교육과학기술부, 교육통계서비스시스템(http://std.kedi.re.kr/index.jsp), 통계청(http://std.kedi.re.kr/index.jsp)

(2) 해외 주요 대학과 국내 주요대학 학생수 비교 (단위 : 명) 대학명

학부생(A)

대학원생(B)

총학생수(A+B)

하버드대

6,678

12,235

18,913

옥스퍼드대

11,734

8,101

19,835

예일대

5,247

6,169

11,416

동경대

14,274

14,293

28,567

홍콩대

12,150

11,250

23,400

칭화대

13,915

12,831

26,746

서울대

13,219

9,274

22,493

연세대

21,336

10,770

32,106

고려대

21,857

10,155

32,012

성균관대

14,807

7,074

21,881

경희대

20,670

6,946

27,616

이화여대

13,389

6,856

20,245

주1) 하버드대, 옥스퍼드대, 예일대는 2008년～2009년 기준 / 동경대는 2008년 기준 / 홍콩대, 칭화대는 2007년～2008년

대학 정상화 구조개혁과 체제개편

4. 대학설립·운영 규정 강화 1) 대통령령으로 되어 있다고 해서 교육제도법정주의에 위배되는 것은 아님10) (1) 대학설립·운영 규정 제1조(목적) “이 영은 「고등교육법」 및 「사립학교법」의 규정에 의 하여 대학·산업대학·교육대학·전문대학 및 이에 준하는 각종학교(이하 "대학” 이라 한 다)의 설립기준과 대학을 운영함에 있어서 필요한 시설·교원 및 수익용기본 재산등에 관하여 필요한 사항을 규정함을 목적으로 한다. <개정 1998.2.24., 2005.3.25.> ”라고 하여 고등교육법과 사립학교법과 관련되어 있음을 명시 (2) 고등교육법 제60조(시정 또는 변경 명령 등) ① 교육부장관은 학교가 시설, 설비, 수 업, 학사(學事), 그 밖의 사항에 관하여 교육 관계 법령 또는 이에 따른 명령이나 학 칙을 위반하면 기간을 정하여 학교의 설립자· 경영자 또는 학교의 장에게 그 시정이 나 변경을 명할 수 있다. <개정 2013.3.23.> ② 교육부장관은 제1항에 따른 시정 또는 변경 명령을 받은 자가 정당한 사유 없이 지 정된 기간에 이를 이행하지 아니하면 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 위반행위 를 취소 또는 정지하거나 그 학교의 학생정원 감축, 학과 폐지 또는 학생 모집정지 등의 조치를 할 수 있다. <개정 2013.3.23.> ③ 교육부장관은 위반행위가 이미 종료되는 등 위반행위의 성질상 시정·변경할 수 없는 것이 명백한 경우에는 제1항에 따른 시정 또는 변경 명령을 하지 아니하고 제 2항에 따른 조치를 할 수 있다. <신설 2013.8.13.>

2) 그렇지만 대학 설립 및 운영 기준을 법률로 마련하는 것은 교육제도법정주 의에 근거함을 분명히 하는 것임

10) 헌법 제31조 재6항 “학교교육 및 평생교육을 포함한 교육제도와 그 운영, 교육재정 및 교원의 지위 에 관한 기본적인 사항은 법률로 정한다.

125

Ⅳ. 사회적 차별 극복과 평등 인권 ∎젠더평등사회(김귀옥) ∎소수자차별(이동진) ∎장애인차별(이인재) [토론문] ∎장애인차별철폐, 장애 정의의 혁명적 변화에서 시작한다 (이정훈)

사회적 차별 극복과 인권과 평등

Ⅳ. 사회적 차별 극복과 평등 인권

사회적 차별 극복과 인권과 평등 김 귀 옥 (한성대학교) 이 동 진 (경북대학교) 이 인 재 (한신대학교)

1. 머리말 1980년대 후반으로부터 1990년대 중반까지의 경제 급성장은 1997년 IMF외환위기로 거 품처럼 꺼졌다. IMF차관 도입으로 굳어진 한국의 신자유주의 경제정책은 고용에서의 비정 규직의 급증을 가져온 반면, 자본의 독점을 보다 더 강화하여, 대재벌은 강력한 정경유착에 따른 지원에 힘입어 유사 이래 없이 성장했다. 물론 1987년 제6공화국 헌법에 따라서 형식적 민주주의는 성장해 갔지만, 부의 재분배를 통한 평등의 없는 시장의 자유의 구가는 독점대재벌에게는 무한한 자유를 부여하되, 민중들 에게는 자유라는 환상 속에서 기본적 인권도 누리기 어려운 상황이 되었다. 몇 년의 한 번씩 직접선거권이라는 시민적·정치적 인권은 누리게 되었으나, 경제력에 비해서 누리는 경제적· 사회적·문화적 인권의 수준은 후진국형이라고 할 수 있다. 이명박 정부와 박근혜 정부의 극단적 친기업 정책에 따라 부유세는 사라지고, 안정적인 일자리는 줄어만 가는 있는 현실이다. 사회적으로는 1:99의 사회적 양극화가 심화되자, 사 회 구성원들간은 일자리 기회를 얻기 위해 경쟁이 극심해지며, 서로가 서로를 적대시하고 경원하도록 만들며, 사회적 차별을 확산시키고 있다. 대한민국 헌법 제10조는 “모든 국민은 인간으로서의 존엄과 가치를 가지며, 행복을 추구 할 권리를 가진다.”고 규정하여 차별 없는 인간의 존엄성과 행복추구권을 보장하고 있다. 또한 제11조 ①항은 “모든 국민은 법 앞에 평등하다. 누구든지 성별·종교 또는 사회적 신분 에 의하여 정치적·경제적·사회적·문화적 생활의 모든 영역에 있어서 차별을 받지 아니한다.” 고 하여 사회적 차별을 금지하고 있다. 그러나 현실적으로 우리 사회에서 사회적 차별은 곳

129

130 2017 새 민주공화국 제안을 위한 심포지엄 (제1부)

곳에서 병원균처럼 서식하고 있다. 최근 어느 인터넷 사이트들에 의해 조장된 그러한 차별 이 혐오주의와 결합하여 사이버세계에서는 말할 것도 없고, 현실 세계에서 일상적인 투쟁이 벌어지고 있다. 새로운 민주공화국을 세우기 위해서는 그 구성원이 어떤 성별, 지역, 사회적·문화적 조건 을 갖고 있더라도 인권을 인정받고 평등한 실질적 사회적 권리를 향유해야 한다. 이 장에서는 우선 젠더 불평등의 현실과 평등한 젠더 관계를 수립하기 위한 방안을 모색 하고(김귀옥), 다음으로 문화적 소수자로서의 성소수자와 다문화적 소수자의 실태를 살펴보 고 차별 극복 방안을 모색하며(이동진), 사회적 약자로서의 장애인과 고령자의 심화된 위기 실태를 살펴보고, 이를 극복하기 위한 방안(이인재)을 모색할 것이다.

젠더평등사회

Ⅳ. 사회적 차별 극복과 평등 인권

젠더평등사회 김 귀 옥 (한성대학교)

2. 젠더평등사회를 향한 노력 1987년 『남녀고용평등법』이 제정되었다. 그러나 공무직이나 교직 등에서 산전산휴 휴가 등을 제외하고, 사실상 생색만 냈을 뿐 대다수의 기업이나 사회적으로 이행되지 않았다.

2006년 적극적 고용개선조치(Affirmative Action)1)를 통해 여성노동자와 관리자가 일정 기준 이하인 사업장에 대해 정부는 적극 대응을 취했다. 또한 2007년에 기존 법을 『남녀고 용평등과 일·가정 양립지원에 관한 법률』(약칭, 남녀고용평등법)로 전면 개정하고, 의무 보 고 및 징계, 벌금 등의 법적 조치를 강화하는 제도화를 실시하고, 1995년 제정된 『여성발전 기본법』이 2014년 전부 개정 및 개칭된 『양성평등기본법』이 2015년 7월1일자로 시행되고 있다. 법제적인 측면에서는 젠더평등이 성큼 실현되고 있다고 볼 수 있다. 그러나 현실적으로 젠더평등이 실현되고 있다고 말하기에는 거리가 크다. 심지어 2016년 5월 강남역 10번 출구 ‘묻지마 살인 사건’에 의해 대중적으로 가시화된 여성혐오주의는 한 국 사회에 오랫동안 누적되어온 젠더불평등적 문제를 명백히 했다. 이제 젠더불평등의 현황과 문제를 진단하고 대안을 모색하고자 한다.

1) 젠더불평등 현황 〇 후진국형 성별격차지수 ∙한국 사회나 세계 곳곳에, 또는 OECD국가들이나 개발도상국들에는 수많은 사회적 불 평등이 법제도적으로나 사회문화적으로 진행되고 있음. ∙그 가운데 젠더 불평등 문제는 모든 사회적 불평등 가운데 가장 고질적인 문제로 알려

1) 이승협, “적극적 고용개선조치 제도효율성 개선방안 연구”, 『여성연구』 제90권 1호, 2016, 8쪽.

131

132 2017 새 민주공화국 제안을 위한 심포지엄 (제1부)

져 있음. 2000년대 들어 한국에서는 젠더 불평등 문제를 극복하고, 젠더 평등을 실현하 기 위한 각종 제도를 수립하고 있음에도 불구하고, 국제사회에서 성평등수준은 최하위 군에 속해 있는 실정임. ∙2016년 12월 22일 국회입법조사처가 발간한 ‘국제성평등지수를 통해 본 성 불평등 실 태 및 시사점’에 따르면 남녀 간 격차를 보여주는 성별격차지수(Gender Gap Index: GGI)에선 0.649점으로 144개국 중 116위를 기록했음.2)

성별격차지수 산출 항목--경제활동 참여율, 유사노동 임금 성비, 소득, 관리직, 전문직, 문해 율, 초등학교 취학률, 대학 취학률, 출생 성비, 건 강 기대 수명, 국회의원 수, 장관 수, 여성 총리와 대통령 재임기간 등 14개 항목. 각 항목에서 남 성의 지수를 ‘1’로 놓고 여성의 상황을 지수화. 1 점에 갈수록 ‘완전 평등’, 0점에 갈수록 ‘완전 불 평등’을 의미

∙성별격차가 낮거나 거의 없는 항목--교육적 성취와 건강 기대 수명 ∙성별격차가 큰 항목 - 남성대비 여성노동력 참여비율(91위, 0.731) - 유사업무의 남녀임금(125위, 0.524) - 추정소득(120위, 0.450) - 남성대비 여성입법부의원, 고위공무원, 관리자 비율(114위, 0.117) - 전문직 비율(78위, 0.928) -->경제 분야와 정치 권한 분야--123위(0.537)로 남녀 간 격차가 가장 벌어져 있음.

10년 째 최하위권에 머물고 있음.3) ※ 유엔개발계획(UNDP)의 2015년 성불평등지수 - (GII, Gender Inequality Index, 남성 대비 여성 인적자원의 손실을 측정. 1에 가까 울수록 불평등)에서는 한국이 155개국 중 23위로 중상위권을 차지함. 성불평등지수 는 경제활동참여율, 중등교육 이상의 비율. 여성의원의 비율 등이 높을수록, 청소년 출산율과 모성사망비가 낮을수록 성평등수준이 높아짐.4) 2) 이 지수와 순위는 세계경제포럼(WEF)이 2016년 10월 발표한 성격차지수(GGI)에 기초하고 있다. 국회 입법조사처, 『지표로 보는 이슈』 2016년 12월 22일.

3) 『여성신문』 2016년 12월 29일. 참고: http://www.womennews.co.kr/news/110760 4) 국회입법조사처, 『지표로 보는 이슈』 2016년 12월 22일.

젠더평등사회

- 성별격차지수와 성불평등지수의 측정지표와 결과는 차이가 있음. 특히 한국의 젠더 불평등 문제와 관련하여 대학진학율이나 모성사망비, 기대여명 등을 포함한 건강권 에 있어서는 젠더 평등이 이루어져, 유엔개발계획의 성불평등지수는 현실성이 있음. 그러나 정치적 의사결정권, 기업내 의사결정권에서는 여성의 지위가 대단히 낮고, 실 질 취업률이나 경제활동이나 사회적 지위에서는 성별격차지수가 더 현실성이 있음.

- 이 두 지수의 공통점은 여성의 의사결정권, 즉 정치적 참여권 자체는 두 지표 모두 낮아, 한국의 현실을 드러내고 있음.

〇 차별 대 역차별: 가부장적 성차별문화의 사회경제적 확산 ∙법제도적으로 보면, 『남녀고용평등법』(1987년)이 제정되어 8차례 개정을 거쳐, 2007년 『남녀고용평등과 일·가정 양립지원에 관한 법률』5)로 개정됨. 이 법에 따르면, 노동현장 에서 모든 차별을 금지하고, 적극적 고용개선조치, 즉 현존하는 남녀 간의 고용차별을 없애거나 고용평등을 촉진하기 위하여 잠정적으로 특정 성을 우대하는 조치(같은 법 제 2조 3항)를 실시하고 있음. 진보신당의 이정미 의원은 직장 내에서 직장 성차별 등 불 평등이 사실상 무방비 상태에 놓여 있는 현실을 지적6)하고 있듯이, 일반 공무직이나 교직 등의 경우를 제외하고 이 법의 실현은 여전히 화중지병인 상태임. ∙최근 젠더 평등적 대학 교육환경이나 행정시험, 사법시험 등에서의 ‘여풍 신드롬’에도 불구하고, 실제 경제 현실에서는 취업률로부터 고용 상황 등에서 성별격차가 좀처럼 줄 어들고 있지 않음. 고학력을 바탕으로 한 여성 전문직 비율의 증대에도 불구하고 유리 천장지수는 4년 연속 OECD 국가 중 최하위로 36.7%. 다시 말해 여성임원비율이 OECD 국가 중 가장 적은 나라7)이며, 이런 상황은 의사결정권의 젠더불평등, 경제적 상황의 젠더불평등을 의미함. ∙강요된 조기퇴직의 문제와 경력단절여성 문제—1997년 IMF외환위기와 산업구조조정 에 의한 명예퇴직이나 비정규직으로의 전환 등은 대개 정규직 남성에 닥쳐진 문제였음. 공무직이나 교직 등을 제외한 대다수 직장 여성들의 경우 『남녀고용평등법』이 제정되 기 전부터 오늘날까지 정년은 25∼35세가 현실8)이었음. 현재에도 결혼=퇴직으로 전환 되고, 출산 및 양육 등의 상황이 바뀌면서 나타난 문제가 ‘경력단절여성’문제임. 2016 5) 참고: http://www.law.go.kr/lsInfoP.do?lsiSeq=180140&efYd=20160128#0000(2017년 1월 8일) 6) 『여성신문』 2016년 9월 26일. 참고: http://www.womennews.co.kr/news/98083 7) 『연합뉴스』 2017년 1월 5일. 참고: http://www.yonhapnews.co.kr/bulletin/2017/01/05/0200000000AKR20170105125800005.HTML?input=1195m 8) 조기퇴직 반대 사건 중 하나가 1985년 6월, 조영래 변호사가 이끌었던 25세 여성 결혼 퇴직 관련 조 기정년제 반대사건이었다. 그와 노동자들은 7차례 심리 끝에 승소했다. 『영남일보』 2015년 12월 11 일. 참고: http://www.yeongnam.com/mnews/newsview.do?mode=newsView&newskey=20151211.010340 803470001

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134 2017 새 민주공화국 제안을 위한 심포지엄 (제1부)

년 현재 20.6%에 달하는 경력단절여성의 경우, 주어지는 일자리가 대부분 파트타임이 나 임시직등의 비정규직. 여성들이 꼽은 경력단절의 이유는 경력 단절 이유로는 결혼 (34.6%)이 가장 많았고 육아(30.1%) 임신·출산(26.3%), 가족돌봄(4.8%), 자녀교육 (4.1%)임. ∙빈곤의 여성화·비정규직의 여성화—평균 성별 임금격차 36.6%. 시간제 일자리나, 저임 금 비정규직 여성일자리; 한국 임금노동자 중 비정규직 33%, 여성노동자의 비정규직 비중 53%. ∙여성의 독신, 비혼화 가속—통계청의 2010년과 2015년별 연령별 성별 미혼 인구에 있 어서 2010년에 비해 2015년의 30대 미혼(싱글)인구가 전체 1.24배 증가했는데, 남성이 1.17배 늘었고, 여성은 1.38배 늘어서, 여성 미혼의 증가폭이 더 큼.9) 고학력 30대 이상 여성의 미혼율 2010년

2015년

대학원 졸업 이상 학력

21.7%

23.4%

4년제 대학 졸업 학력

15.6%

18.9%

∙저출산 문제—저출산 문제는 미혼, 비혼자들의 증가와 만혼의 급증. 2016년 12월 통계 청이 발표한 <일 가정 양립 지표>에 따르면 여성의 평균 초혼연령이 평균 30세(남성은 2003년에 평균30세) ∙역차별 논란—군 가산점제도(헌재 위헌, 1999년 12월 폐지) 폐지 이후 군필남의 역차별 주장이 계속되며, 최근 재도입 주장에 이어 군 면제자 ‘병역세 부과’ 논란. 김영우 등의 국회의원이 군 면제자에 대한 병역세 부과 제안10) 등의 취지는 여풍 신드롬과 남성 군 필자들을 둘러싼 ‘역차별’ 논쟁 속에서 여론에 편승하는 것임. ∙여성혐오주의의 확산과 ‘강남역 10번 출구’의 ‘묻지마 살인 사건’ 문제—2000년대 된장 녀, 김치년 등으로 시작되어, 2010년경 남성운동을 표방해온 <일간베스트 저장소(약 칭, 일베)>는 이화여대생을 둘러싼 각종의 혐오 발언, ‘의무 없는 권리 OUT’, 여성(가 족)부 등 군 가산점제도나 여성 관련 복지정책에 대한 객관적 성찰이나 사회구조적 인 식 부재한 비난이 확산된 분위기 속에서 2016년 5월의 강남역 10번 출구 ‘묻지마 살인 사건’ 터짐. ∙2015년 6월, ‘여성혐오를 혐오한다(약칭 여혐혐)’는 모토에 동의하는 사람들이 연대한 웹사이트 <메갈리아(Megalia)>의 등장으로 여성혐오, 남성혐오가 확산되고 있는 실정.

2) 젠더 불평등 문제의 진단 9) 통계청, 『2015 인구주택총조사 표본 집계 결과』. 2016.

10) 『헤럴드경제』 2016년 10월 14일. 참고: http://news.heraldcorp.com/view.php?ud=20161014000708

젠더평등사회

- 차별주의 정치학과 국가·군사주의의 결합—퍼퓰리즘(populism)적 정치에 의해 젠더간 혐오주의를 선동, 문제의 본질을 덮고 있음. 한 예로 헌법재판소에 의해서 폐지된 군가 산점제도를 이명박이나 박근혜 세력들이 역차별로 문제시하여, 국방의 의무 등의 개념 을 악용하여 그 제도의 부활 및 병역세 논의를 통해 남성주의, 국가·군사주의를 결합 -->시민을 젠더별로 분열시키려함.

- 경제적 차별의 사회적 차별화—2008년 세계적 경제공황 이래로 더욱 악화되고 있는 빈 익빈 부익부, 사회적 양극화, 사회적 불평등 상황에서 사회복지를 포함한 사회안전망의 부재 및 부족 상황, 저출산 문제 등의 문제를 ‘여성의 이기심 탓’으로 호도하려는 보수 주의자들의 획책과 일베, 대중매체, 가부장적 문화가 결합됨. 실제로 최근 더 심각해진 여성의 비정규직화, 사회경제적·정치적 배제 문제가 은폐됨. 또한 여성경력단절이나 여 성의 불평등 상황과 어린이들의 평등한 교육 환경을 진작하기 위해 도입한 보편적 복지 로서의 무상급식문제 등을 선택적 복지로 전환하면서 복지병 논란을 부각시킴. 이런 과 정에서 2012년 박근혜대통령 후보의 공약사항의 많은 내용들이 퇴행하면서 약속이 이 행되지 않았음.

- 가부장적 문화와 자본주의적 문화산업의 결합—고부가가치산업으로서의 자본주의 문화 산업의 대명사로서 성형의료, 미용산업, 외모문화 등은 대다수의 여성이나 청소년, 심지 어 남성들조차도 동원하고 있음. 실력보다는 외모를 중시하는 사회문화 속에서 소비주 의적 자본주의가 만들어낸 ‘강남 스타일’은 ‘짝퉁 공화국’으로 만들고 있음. 특히 여성이 외모주의를 적극 수용하도록 만들어 박근혜 정권을 탄생시키는 원동력이 되기도 함.

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136 2017 새 민주공화국 제안을 위한 심포지엄 (제1부)

- 여성의 전시성범죄 피해와 자본주의적·가부장적 성문화—군사주의와 전쟁, 일제 식민 주의를 거치면서 성폭력, 인신매매가 제도로 나타난 문제가 일본군위안부, 한국군위안 부, 미군위안부 문제임. 특히 남북 분단으로 인해 군위안부 문제는 사회적 성매매 문제 와 결부되어 확산되었음. 일본군위안부 문제가 2015년 12월 28일 한국과 일본 정부 간에 기만적으로 합의되어 문제가 해결되기는커녕, 한·일간의 외교적 전망이 더욱 난망 해지게 됨.

3) 젠더평등사회의 비전과 대안 대안의 실현을 위해서는 중장기적 목표를 제시하여 비전을 보일 필요가 있다. 그러나 불 평등한 현실을 풀어나가는 해법 모색에 있어서는 구체적이고 작은 문제로부터 접근할 필요 가 있다.

(1) 비전 첫째, 젠더평등사회가 실현되도록 노력한다. 둘째, 정치영역의 젠더평등, 의사결정에서의 젠더 평등을 달성한다. 셋째, 경제영역에서 실질적 평등을 달성한다. 넷째, 교육영역에서 실질적 평등을 구현한다. 다섯째, 사회문화적 영역에서 젠더 평등한 문화를 구현한다.

(2) 비전에 따른 대안 A. 젠더평등사회를 위한 주체 구성과 과제 제시 ∙젠더평등사회 실현을 위한 사회평등거버넌스를 구성함. 남녀별, 세대별, 노동-사용, 장 애인-비장애인, 다양한 성 주체와 사회시민단체 등을 포함한 각 부문별 젠더관련 아젠 다를 실현할 구성원들을 통해 사회평등거버넌스를 구성함.

- 젠더평등을 실현하기 위해서는 남성과 여성의 분리주의적 전략보다는 민주적 반(反) 가부장문화 대(對) 가부장문화의 의식화와 필요성에 대한 교육과 반(反) 가부장문화 를 퇴치할 수 있는 캠페인 등의 연대성 사회운동, 문화활동 등이 필요함. ∙현재의 분리주의적 여성가족부를 대체할 수 있는 사회통합적 모델에 기초한 젠더평등 부(가칭)로 재구성되어야 함. 젠더평등부는 전문성과 함께 정부의 모든 부서에 영향을 미칠 수 있는 네트워크와 제도를 구비해야 함. ∙노동-고용주-정부의 협치민주주의 거버넌스 구성에서도 반드시 젠더평등모델에 의해

젠더평등사회

구성되어야 함. ∙젠더평등부는 향후 평화통일과정에서 남북의 젠더평등사회 구축을 위한 모델과 과제 및 해결노력을 추구함. ∙일차적으로 불평등 실태를 심층적으로 조사하여 그에 토대로 한 원인 해결 및 보다 구 체적이며 실질적이며 미래 지향적인 해법을 도출함. ∙한국형 성(불)평등지수를 만듬. 즉 유엔의 여성차별철폐협약(Convention on the Elimination of All Forms of Discrimination against Women)11)이나 세계경제포럼 이나 유엔개발계획 등의 성불평등지수의 분절적 한계를 극복하여 지표별과 지표간 성 (불)평등지수를 개발함. 남성을 기준으로 한 격차를 측정하는 성별격차지수는 현실적 문제를 평가하고 해결하는 데에는 일면 도움이 되지만, 남성 역시 한국적 가부장적 현 실에서 억압받고 고통 받고 있으므로 여성 해방뿐만 아니라, 인간 해방적 목표 속에서 젠더불평등을 측정하여 과제를 분명히 할 필요가 있음.

B. 정치영역의 젠더평등 ∙실질적인 젠더평등을 위한 법제도를 마련함. 현재의 그림의 떡과 같은 남녀고용평등법 이나 양성평등기본법이 보다 명실상부한 실질적 평등제도로 바뀌기 위해서는 일차적으 로 벌금이나 기업주와 사업장에 대한 징벌조치가 보다 강해져야만 함. ∙또한 남녀고용평등법이 보다 철저히 지켜지기 위해서는 이 법과 양성평등기본법에 대 한 교육이 전면으로 시행되고, 강력한 시행 조치를 마련해야 함. 징벌보다 불이행으로 더큰 이익을 볼 수 있는 현재의 법제도적 상황에서는 고용주들에 의해서 이 법을 경원 하게 되고, 심지어 노동자들조차도 준법의지를 갖기 어려움. ∙젠더평등을 위한 법제도적 실현과 의사결정의 평등을 구현하기 위해서는 국회의원이나 의사결정구조에 젠더비율을 50:50가 되도록 목표로 삼되, 반드시 계급, 직종, 직위, 정 부부문/NGOs 부문 등을 고려해야 함. ∙차세대 여성 리더십을 육성하기 위한 젠더평등정치학교(가제)를 운영하도록 함.

C. 경제영역의 젠더평등 ∙경제영역의 젠더평등은 취업 전 과정, 입직-승진-퇴사 등의 과정에서 이루어져야 함. ∙입직 자체에서는 불평등 상황이 많이 약화되었다고는 하지만, 청년층이 고등학교 교육 11) 1979년 제34회 유엔총회에서 채택되었고 1981년 발효됨. 4년마다 보고서를 제출하고 협약 이행사항 에 국제 심의를 받도록 규정하고 있음. 1984년 12월 27일 한국은 이 협약에 가입하여, 이 배경으로 1987년 남녀고용평등법이 제정됨. 그러나 여성차별철폐협약이나 젠더불평등철폐 관련 국내법은 부분 적으로 이행될 뿐 여전히 화중지병임.

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138 2017 새 민주공화국 제안을 위한 심포지엄 (제1부)

이나 대학 교육에 의해 획득되는 역량에 비춰볼 때 입직의 문호 자체가 제한적임. 이를 위해서는 기업의 보유현금의 일정 비율은 반드시 R&D부문이나 신규 정규직 일자리 창 출에 사용되도록 법정지표화해야 함. 특히 일정한 능력을 갖춘 여성이나 장애인, 소수 자 등을 위한 일자리가 보장되지 않을 시에는 기업에 주어지고 있는 혜택을 제한하거나 금지하는 조치를 취함. ∙기업내 상황에서 남녀 임금차이가 큰 기업들에 대해서는 정기적인 감사를 통하여 차별 상황, 비정규-정규직 상황 등을 체크하여 해결하도록 함. 미이행시 기업수혜정책을 제 한 및 금지 조치 발효 ∙경력단절여성 문제의 근본문제는 결혼-임신-출산-양육의 악순환 구조에 있음. 최근 결 혼 기피 남성도 적지 않지만, 여성의 결혼이나 임신 기피 현상과는 차이가 있음. 현재 사회복지의 불철저한 상황에서 여성의 경우 결혼과 출산, 양육 문제 자체가 경력단절여 성을 만들고 있는 상황. 여성이나 개인들의 의지로만 현재의 악순환 구조를 끊을 수 없 으므로 사회복지 구조의 선순환 구조를 만들어야 함. ∙또한 파트타임이나 계약직, 비정규직 노동 부문의 경우에는 안정성, 지속성, 경력인정 등의 시스템을 만들고 가동될 수 있는 법적 장치가 필요함.

D. 교육영역의 젠더평등 ∙한국의 성(불)평등지수 중 가장 양호한 부문이 교육영역이라고 함. 수치상으로는 현재 중등교육부문은 말할 나위 없고, 대학 부문에서도 수치상의 양성평등이 이루어지고 있 음. 또한 행정관리직과 전문기술직 여성의 비율도 비교적 높은 편임. ∙그러나 교육부문의 양성평등적 상황이 취업에서의 평등적 상황으로 연결되지 않으므로 써, 교육과 취업 간의 불균등한 문제, 가부장적 사회문화적 문제가 극복되지 않고 있음. ∙젠더평등교육의 실효성제고 방안 1) 현행 입시위주의 암기식, 주입식, 교사주도형 교육은 전면 개혁이 선행되어야함.

2) 인간화교육, 비판적 성찰성교육은 특히 초·중등 과정에서 전면적으로 지속성 있게 이행되어야 함.

3) 가정교육의 중요성 하에 가정에서의 젠더평등교육이 이루어지기 위해서는 사회적 젠더평등이 이루어져야 함.

4) 군대에서의 평화교육도 반드시 실시되어야 함.

E. 사회문화영역에서의 젠더평등

젠더평등사회

∙자본주의적 상품화와 외모 문제, 성상품화 문제 등이 견고히 결합되어 있음. 상품화를 극복하고 인간의 존엄성을 고양시키는 문화를 확산시키는 사회문화 진작시켜야 함. ∙저출산 문제와 고령화 문제에 대한 깊이 있는 접근과 해법 모색 필요함. ∙여성의 사회정치적 활동을 강화하기 위한 각종의 사회적 소모임을 활성화하도록 함. ∙젠더혐오주의나 상호 불신, 차별-역차별 문제에 대한 대중매체 모니터단을 가동하여 구체적인 차별 철폐의 캠페인 및 사회활동이 필요함. ∙저출산 문제 및 가족 문제 해결 방안 1) 저출산 문제는 사회구조적 문제와 젠더문제가 합쳐진 문제. 청년들의 취업 기회의 부족, 고용 안정성 부족, 여성의 경력단절 문제, 만혼, 사회복지의 부족 등의 문제가 겹쳐진 문제임.

2) 결혼 기피 현상—유럽식 모델을 고민해야 함. 법률혼만 가족관계로 인정하는 현재의 상황을 바꾸어, 사실혼을 엄격한 신고를 통해서 동거가족으로 인정하고, 동거가족의 자녀에 대해서도 지원을 해야 함.

- 여성의 경력단절문제 역시 결혼 기피 현상이나 만혼 현상에 영향. 경력을 포함한 사회경제활동 자체가 단절되지 않기 위해서는 출산(휴가 및 지원)과 관련되어 현재 의 남녀고용평등법을 철저히 지키고, 양육과 관련해서는 육아 담당 가사도우미를 정부가 제공하여, 부모가 모두 계속 일을 할 수 있도록 하거나, 육아 담당 전업주 부의 경우 재취업 준비의 기회를 부여하고 전업주부의 출산 및 육아 과정에서 사 회적 소외감 극복 방안 마련 - 남성 결혼 기피의 원인 중 하나인 주택 문제에 대해서는 오랫동안 제시되어온 공공 임대주택의 대대적 도입과 주택에 대한 인식의 변혁이 필요함.

- 만혼이나 비혼 원인 중에는 가부장 문화의 영향외에도, 취업준비기간의 장기화와 관련이 있으므로 기업의 부패 근절, 현금보유액을 최소화하여 기업의 선순환 구조 가 되도록 하는 것과 같은 사회구조적 조치가 시급함.

- 결혼 문화의 변혁—최근 작은 결혼식이 치러지고 있지만, 좀 더 확산될 필요가 있 음. 더 많은 손님, 더 많은 축의금과 호사스러운 결혼식 문화를 바꾸고, 시청나 구 청, 군청 등에 결혼 전담 부서를 만들어 결혼 문화의 혁신적으로 바꿀 필요가 있음.

F. 한반도 분단과 군사주의 문제의 젠더평등적 해결방안 ∙한국의 분단 상황은 군사주의문화를 강화함으로써 가부장제 문화를 확산 및 고착시켜 옴. 이를 해소하기 위해 남북의 평화 정착을 위한 노력-->징병제의 양성평등 모병제로 의 전환함.

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140 2017 새 민주공화국 제안을 위한 심포지엄 (제1부)

∙유엔 안보리 결의 1325호에 따른 한반도 평화 실현을 위한 노력과 함께, 일본군위안부 문제의 해결, 주한미군 성범죄 예방과 반인신매매 정책-불관용정책Zero Tolerance Policy)의 도입 및 운영 ∙남북대화와 동아시아 분쟁예방 및 평화유지를 위한 대화(국제 회의 포함)에서도 여성의 참여 ∙남북경협이나 남북대화 재개 시, 남북의 젠더평등기구 도입.

4) 단기적 해결 방안 (1) 법제도적 측면 ∙젠더평등 지향적 법제도의 정비 및 보완-->준법의 강제성과 의무 강화; 사회복지의 경 우 양부모 가족 중심적 자녀 지원이 아닌, 당사자 중심으로 바뀌어야 함. 비혼 부모나 비혼 자녀에 대한 지원 확대 법을 제·개정 필요. 기업의 비 준수 시, 엄격한 법 적용 뿐만 아니라, 처벌의 강화, 현행 법 개정 필요; 자율성과 책임성 강조.

- 사례) 남녀고용평등법 제37조 ① 사업주가 제11조를 위반하여 근로자의 정년·퇴직 및 해고에서 남녀를 차별하거나 여성 근로자의 혼인, 임신 또는 출산을 퇴직사유로 예정하는 근로계약을 체결하는 경우에는 5년 이하의 징역 또는 3천만원 이하의 벌금 에 처한다.

--> 2016년 3월 결혼퇴직을 강요한 주류업체 ‘금복주’에 대한 불매운동 전국 전개. 금복주는 1957년 창사 이래 기혼 여성이 근무한 사실이 없었다고 함.12) 이렇게 된 데에는 남녀고용평등법이 기업에 강력한 책임을 물지 못하고 있는 현실임. 또한 시스 템적으로 고용노동부 고용평등감독관제도를 만들었으나 실제로 기업내 남녀고용평 등 상황을 감시감독하여 취지가 제대로 구현되도록 하는데 있으나 사실상 유명무실 한 경우가 대다수.

(2) 교육·문화적 측면 ∙실효성 있는 성교육을 실시—성교육의 출발은 ‘성’ 자체가 아니라, 인간의 존엄성이어 야 함. 현재 학교 교육—유치원, 초, 중, 고등 교육기관-에서 이뤄지는 성교육의 실태를 구체적으로 살펴보고, 성폭력·성차별 예방 교육뿐만 아니라 모든 사회적 차별 예방 및 준법 의식 교육, 인간의 존엄성 교육을 강화. 초, 중등 교육기관에서는 의무적 교육 실 12) 『내일신문』 2016년 3월 29일. 참고: http://www.naeil.com/news_view/?id_art=190311 『여성신문』 2016년 4월 4일. 참고: http://www.womennews.co.kr/news/92700

젠더평등사회

시, 고등 교육기관에서는 자율성을 중시하되, 졸업과 취업의 필수 과정화임 - ‘성적자기결정권the right to sexual self-determination)’ 극복의 의식 필요—‘성 적자기결정권’을 둘러싼 20년 가까운 페미니스트 전문가나 운동가들의 주장에 따라 대중적으로도 확산되어 <형법성폭력 범죄의 처벌 등에 관한 특례법>(2013년 시행), <성폭력방지 및 피해자보호 등에 관한 법률>(2014년 시행) 등이 시행되고 있음. 성 적자기결정권을 확보하기도 어렵지만, 자신의 인생에 주인이 되는 경험과 의식을 확 보하는 것이 더 근본적이고 중요함. 한국의 진학과 취업 위주의 주입식 교육 체제는 ‘인간이 자기자신의 주인’으로 되는 교육적 내용을 제대로 구비하고 있지도 않고, 실 천하지도 않음. 성적으로만이 아니라 자신의 운명, 사회, 정치적으로 ‘자기결정권’ 교 육을 해야 성적으로도 가능함. ∙사회 교육—공무, 교직 기관은 말할 것 없고, 일반 기업이나 자영업 부문에서도 성폭력· 성차별 예방 교육을 실시하고, 범법자에 대해서는 처벌과 함께 반드시 재교육과 상담교 육에 참여하도록 의무화하여 재범을 방지하도록 해야 함. 자영업 부문에 대해서는 연구 가 필요함. ∙여성의 자기 성찰성 교육 강화—세상을 바꾸기 위해서는 좋은 법제도가 선결되어야 하 지만, 설령 그러한 법제도가 있더라도 지키려는 의지가 확고하고, 자유에 대한 책임도 확고해져야만 진짜 젠더평등의 사회를 만들 수 있음. 여성들이 이중잣대-가부장 문화 를 악용하는 사례-의 문제를 스스로 극복하기 위한 노력하도록 하는 교육적, 문화적 노력을 취해야 함. ∙대중매체(온·오프라인 매체, 종이매체)나 광고, 게임 등에 대한 감시 및 개도 노력—가 부장적 문화나 의식을 고착시키거나 왜곡된 성문화를 조장하고, 혐오주의를 조장 및 확 산시키는 매체나 광고 등에 대해 감시하고 젠더 평등의 가치를 문화적으로 장려하고 발전시키기 위한 캠페인, 홍보 등의 대중적인 노력을 함.-->법제도적으로 위반 시 3진 아웃시킬 수 있는 시스템 구축함. ∙인터넷과 결부된 다양한 성매매 근절의 해결방안 모색—2004년 제정된 <성매매알선 등 행위의 처벌에 관한 법률>과 <성매매방지 및 피해자보호 등에 관한 법률>에도 불구 하고 성매매 업종은 신출귀몰, 변태적 형태를 취하며 인터넷 사업, 게임 사업등과 결합 하여 국내외적으로 진화하고 있음. 현실과 법제도의 거리로 인해 피해자를 양산하고 있 으므로 성매매, 성산업 문제를 근본적으로 짚어보고, 해결방안을 모색해야 함. 일차적 으로 공청회, 토론회 등을 통해 실태를 진단하고, 성매매 노동자들의 관점에서 문제를 해결하기 위한 방안을 현실적으로 모색하도록 함.

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소수자차별

Ⅳ. 사회적 차별 극복과 평등 인권

소수자차별 이 동 진 (경북대학교)

3. 문화적 소수자 차별 극복 방안: 성소수자와 다문화적 소수자를 중 심으로 1) 문화적 소수자 이해와 차별 실태 여기서 소수자는 문화적 소수자의 개념에서 살펴보고자 한다. 문화적 소수자는 다시 성적 소수자(이하 성소수자)와 다문화적 소수자로 구분할 수 있다. 성소수자는 최근에 LGBT1)(IQ) 로 불린다. 다문화적 소수자는 이주노동자, 결혼이주여성, 유학생, 혼혈인, 입양인, 북한이탈 주민 등을 들 수 있다. 소수자 문제는 인권 문제이고 또한 시민권 문제이다. 인권으로서는 자유적·정치적 인권과 경제적·사회적·문화적 인권으로 구분할 때 주로 후자와 관련이 있다. 시민권으로서는 시민적, 정치적, 사회적 시민권으로 구분할 때 사회적 시민권과 관련된다. 현재는 시민권을 더 많이 범주화할 수 있는데, 성소수자는 성적 시민권(sexual citizenship) 에 의해서, 이주노동자 등은 다문화적 시민권(multicultural citizenship)에 의해서 시민권 이 확장되어야 한다. 인권 문제는 국제연합(UN)과 같은 국제기구와 국제협약에 의해서 먼저 제정된 후에 국가 별로 정부의 가입과 국회 비준을 거쳐 시민권으로서 수용되게 된다. 최근에는 다시 지역 스 케일과 지방 스케일이 추가된다. 곧 인권이 세계시민권(cosmopolitan citizenship)과 시민 권(citizenship) 뿐만 아니라, 유럽연합과 같은 지역기구와 지역협약이 등장하여 지역시민 권(EU denizenship)으로서, 그리고 지방자치단체의 조례를 통해서 지방시민권(주민권, denizenship)으로서 수용되기도 한다. 이것은 시민권의 다층성을 나타내는 현상이기도 하 다. 큰 스케일이 국제적 인권체제의 영향이라고 하면, 작은 스케일은 사회운동의 영향이다.

1) LGBT는 레즈비언(Lesbian)과 게이(Gay), 양성애자(Bisexual), 트랜스젠더(Transgender)의 앞 글자를 딴 것임.

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국가와 지방에서의 인권을 둘러싼 대응은 세계와 국가의 그것과 동일하지는 않다. 그것은 국가에 따라서 다른데, 미국의 경우에는 대체로 국가(중앙정부와 연방대법원)가 지방(주 헌 법과 주민투표)보다 더 인권친화적인데 반해서, 한국이나 일본의 경우에는 그 반대이다. 한국에서 성소수자와 이주자와 같은 소수자 인권 문제가 제기되기 시작한 것은 정치적 민주화가 이루어진 후인 1990년대 중반 이후이다. 1990년대에는 기존의 민중운동과는 구 별되는 시민운동이 등장하기 시작하였는데 시민운동의 중요한 한 의제가 인권 문제였다. 인 권운동을 목표로 하는 운동 단체와 소수자 인권을 지원하는 단체와 소수자 당사자운동 단체 가 등장하였다. 민주화 이후에 한국 정부는 인권국제협약에 가입하기 시작하였으며, 1997 년 말에 대통령에 당선된 김대중 정부는 인권을 중요한 의제로 삼았으며 다음 정권인 노무 현 정부도 인권 의제를 확장하였다. 이렇게 하여 2001년에 <국가인권위원회법>이 제정되고 국가인권위원회가 설립되었다. 국가인권위원회법에서는 차별 금지 대상으로서 성적 지향을 포함시켰다. 이렇게 하여 성 소수자 인권이 최초로 법적인 표현을 가지게 되었다. 그러나 2007년에 법무부안으로서 제출된 <차별금지법>은 국회에서 심의 과정에서 보수 적인 기독교 세력 등의 강력한 반발을 받아서 통과되지 못하였다. 2008년 이후의 보수적인 정권 아래서 더 이상 정부안으로 <차별금지법>이 제안되지 못하였으며, 진보정당의 국회의 원이 주도해서 두 차례 발의한 후, 2013년에 보수 야당의 국회의원이 두 차례 차별금지법을 발의하였으나, 다시 보수적인 기독교 세력의 반대로 통과되지 못하였다. 야당 발의안은 자 진 철회하기까지 하였다. 이후에는 더 이상 차별금지법이 발의되지 못하였다. 현재 차별금지법은 여성(통합 입법 제정 과정에서 현재는 폐기), 장애인(2007년), 연령 등 과 같은 개별적인 차별금지법만 제정되고, 포괄적인(일반적인) 차별금지법은 제정되지 못하 고 현재에 이르고 있다. 유일하게 성소수자 차별 금지가 법제화되어 있는 <국가인권위원회 법>에 대해서도 성소수자 차별금지에 반대하는 세력들은 개정을 요구하고 있다. 성소수자 차별금지가 인권기구법에 의해서가 아니라 실체법에서 제정되지 못한 상황에 서, 지방의 조례를 통해서 성소수자 차별금지가 규정되었다. 처음에는 <학생인권조례>에서, 다음으로는 <인권헌장>에서 차별금지 목록의 하나로서 포함되었다. 학생인권조례는 경기 도, 광주시, 서울시에서 각각 제정되었으며, 인권헌장은 서울시에서 공포되었다. 서울시학 생인권조례 제정은 주민 발의로 이루어졌으며, 보수적인 기독교 세력의 반대에도 불구하고 제정되었다는 점에서 의의를 가지고 있다. 서울시 인권헌장은 시장의 공약 사항으로서 주민 들이 협의하여 제정되었지만 보수적인 기독교 세력의 반대로 서울시가 공포하지 못하였다. 거의 같은 시기인 2015년 1월 20일에 성북구무지개행동이 <인권도시 성북, 어디로 갈 것인 가: 청소년 무지개와 함께 지원센터 불용 과정을 통해 바라보는 성북구의 민주주의, 인권, 민관가버넌스> 토론회를 주최하였다. 2015년에는 대전시와 시의회는 여성가족부의 요청과

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기독교단체들의 압력으로 인해 이미 만들어진 <성평등조례안>에서 성소수자 인권 관련 조 항을 삭제 한 후 통과시켰다(백영경, 2016: 101). 보수적인 기독교 세력은 사학법을 둘러싸 고 강력하게 활동하였으며, 2007년 이후에는 성소수자 인권 문제에도 개입하였으며, 현재 까지 이어지고 있다. 이주노동자는 문화적 소수자일뿐 아니라 경제적, 정치적 소수자이기도 하다는 점에서 복 합적 소수자라고 할 수 있다. 한국에서는 이주노동자는 경제적 소수자로서, 결혼이주여성은 다문화적 소수자로서 취급된다. 문화적 소수자의 측면에서만 보면 이주노동자는 문화적 소 수자로서의 지위를 거의 상실당하였다. 현재 다문화 소수자에 대해서는 <외국인 근로자의 고용 등에 관한 법률>, <재한외국인처우기본법>, <다문화가족지원법>, <북한이탈주민의 보 호 및 정착지원에 관한 법률> 등에 의해서, 그리고 <고용센터>, <다문화가족지원센터>, <다문화교육센터>, <북한이탈주민지원센터> 등이 지원하고 있다. 법무부는 ‘제1차 외국인정책기본계획’에 따라 개방적인 이민 허용, 질 높은 사회통합, 질 서있는 이민행정, 외국인 인권옹호의 4대 분야에서 다양한 정책을 실시하고 있다. 이외에 노동부, 여성가족부, 교육부, 통일부 등이 각각 자신의 정책 고객에 대해서 다양한 정책을 실시하고 있다. 최근 유럽과 미국에서 나타나고 있듯이 이주노동자 문제, 특히 미등록노동 자 문제는 점점 더 정치적으로 중요한 문제로 부상하고 있다. 한국은 지리적인 여건으로 인 해서 유럽이나 미국과 같은 심각한 난민이나 불법이민자 문제가 발생하지 않지만, 국경을 넘나드는 이민과 난민 등의 이동이 활발해지는 상황에서 한국이 이민수용국가로서 이주자 들의 인권 문제를 잘 해결해 나갈 필요가 있다. 다문화 정책에서 이주노동자는 거의 배제되어 있다. 이것은 이주노동자의 수가 결혼이주 자와 그 자녀의 수의 두 배가 될 뿐만 아니라 시간이 지날수록 이주노동자가 단기체류자에 서 장기체류자로, 다시 영주자로 될 가능성이 증가할 것이라는 점에서 문제가 될 소지를 안 고 있다. 앞으로 고용허가제 최장 체류기간인 9년 8개월-4년 10개월 출국 후 다시 4년 10 개월 연장-이 지나고 나면 대량의 미등록노동자가 나타나게 될지 모른다. 사실 노동력 공급 이라는 측면에서는 이주노동자의 장기체류가 더 유리하다. 정부가 단기순환정책에서 장기 순환정책으로 전환하였지만, 앞으로 부분적인 영주권(denizenship)을 인정해 주고 다문화 정책을 실시할 필요성을 고려해 보아야 할 것이다. 국제규약에 의하면 장기체류자인 미등록 노동자의 자녀 또한 교육권을 부여하게 되어 있다. 한국에서는 2000년에 초중등학교 교육 법 시행령을 개정하여 미등록노동자 자녀도 입학할 수 있게 했다. 고용허가제도는 일반적 고용허가와 특례고용허가로 이원화되어 있으며, 후자는 해외동포 에 대해 실시하는 <방문취업제>에 의해서 실시된다. 방문취업 사증은 복수 사증이고 5년간 유효하고 1회에 3년 체류가 가능하다. 특례고용허가의 경우에는 취업장 변경을 할 수 있다

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는 점에서 일반고용허가와 다르다. 2012년부터는 고용센터에서 취업장 정보를 이주노동자 들에게 제공해주지 않는 것으로 하였다. 이것은 사실상 이주노동자를 사실상의 강제노동 상 태로 몰므로써, 저임금 노동력으로 사용하고자 하는 의도에 불과하다. 입양인에 대해서는 국적법 개정으로 이중 국적 취득 자격을 부여하였다. 입양인 중에서 실제 한국에 와서 이중 국적의 권리를 행사하는 사람들은 거의 없을 것이다. 이들은 사실상 이민자들과 거의 같은 경로로, 곧 한국보다 더 경제적으로 앞선 국가로 입양되었기 때문이 다. 그러나 이들이 한국에 와서 생물학적 부모와 형제들을 만날 수 있다는 점에서 이들도 다문화 시민권의 한 부분을 차지할 수 있다. 해외입양인들이 수용국가에서 다문화 소수자가 된다고 하면, 한국에서 다문화 소수자가 되는 경우로서 혼혈인이 있다. 국제결혼이주자가 많아지기 전까지는 한국에서 혼혈인이라 고 하면 거의가 미군 병사와 한국인 여성 사이에서 태어난 혼혈인(Amerasian)이었다. 이것 은 한국정부가 1982년에 혼혈인에 대한 포괄적 개념을 “1960년 이후 미군과 한국 여성 사 이에서 출생한 2세와 3세”라고 규정한 데서도 알 수 있다. 혼혈인 관련 단체의 추산에 따르 면 한국에서 출생한 혼혈인의 수는 3만-7만명 정도이다. 1982년 레이건 정부의 <혼혈인이 민법(Amerasian Immigration Law)>에 따라 2,500여명이 이민을 갔고, 그 전에 입양된 혼혈인까지 합치면 2001년 현재 미국에 거주하고 있는 한국계 혼혈인은 3만여명에 달할 것 으로 추정된다(미국에는 또한 미군을 따라 미국에 간 한국인 어머니-‘전쟁 신부’- 사이에서 태어난 혼혈인도 있다). 1864년 이후로 혼혈인 지원사업을 실시하고 있는 펄벅 재단 한국지 부 자료에 의하면 1998년까지 등록된 혼혈인의 수는 약 4,500명이고, 이중 700여명이 이민 을 떠났으며 입양된 혼혈인의 수는 3,000여명이고, 현재 남아 있는 혼혈인의 수는 613명이 다. 여기에 등록되지 않은 혼혈인의 수를 추산하여 더하면 천여명 정도 혼혈인이 한국에서 거주하고 있을 것으로 추정할 수 있다. 2000년대 이후에는 국제결혼여성과 한국인 남성 사 이에서 태어난 혼혈인의 수가 증가하였다. 다문화 소수자 중에는 또한 ‘북한이탈주민’이 있다. 이들은 중국을 경유해서 한국에 오게 되는데 높은 비율을 차지하는 여성의 경우에는 중국에서 체류하다가 중국 남성과 사이에서 자녀를 출산한 경우도 있다. 이들은 이주노동자, 국제결혼여성(외국인과 결혼한 한국 여성), 한부모가정 등과 같은 다양한 소수자성을 띠고 있다. 북한이탈주민과 그 자녀가 한국 사회 에 성공적으로 통합되는 것은 남북통합을 위해서도 중요하다는 사실은 말할 필요도 없는 사실이다.

2) 문화적 소수자 차별 극복의 대안 모색 먼저 성소수자 정책에 대해서 생각해 보자. 성소수자 인권에 반대하는 보수적 기독교계가

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참조로 하는 미국에서의 성소수자 인권에 대해서 살펴볼 필요가 있다. 먼저 한국에서와 마 찬가지로 차별금지 사유로서 성적 지향이 포함되는가 하는 문제이다. 콜로라도 주의 몇 개 도시들에서 주거, 교육, 고용, 건강 그리고 복지 서비스 등에서 인종, 종교, 성별 등과 마찬 가지로 성적 성향에 근거한 차별을 금지하는 반차별법안을 제정하자, 보수주의적 기독교인 들은 가족의 가치를 위한 콜로라도(Colorado for Family) 같은 단체를 조직하고, 이러한 법에는 동성애가 정당한 생활 방식이라는 생각이 함축되어 있다고 주장하면서, 법 개정을 요구하였다. 이들은 1991년 주 헌법에 대한 수정조항을 발의하고 1992년에 주 주민의 직접 선거에서 54퍼센트 지지를 얻어 성적 지향을 차별금지 사유에서 삭제하였다. 수정조항 2조 는 동성애 행위 자체를 제한하지는 않았지만 지방자치단체가 동성애자가 주거와 고용 등에 서 차별 대우를 받지 않도록 보호하는 조례를 통과시키지 못하게 차단했다. 수정조항의 지 지자들은 동성애 행위의 비도덕성에 호소하면서 이를 옹호했다. 콜로라도 주의 동성애자들 은 주 헌법 수정조항 2조가 미국 헌법 수정조항 14조의 평등 보호 조항에 위배된다고 덴버 법정에 소송을 제기하였다. 1996년 연방대법원에서 6 대 3으로 위헌판결을 내렸다(190), 한국에서도 제기되었던 동성결혼 문제에 대해서 살펴보자. 미국은 주별로 동성결혼은 사 실상 합법화한 주도 있고, 불법화한 주가 있었다. 네브레스카 주는 모든 형태의 동성 결합을 금지시키기 위해 2000년 11월, 주헌법 개정안을 주민투표에 부쳐 70 대 30으로 승인하였 다. 동성애 단체가 제소하여, 2005년에 관할 지방법원이 동등보호원칙 등에 위배된다고 판결하였지만, 2006년 제8연방 순회 항소법원이 판결을 번복하였다. 버몬트주는 2000년부 터 동성커플을 시민결합으로 인정해오다가 2009년 9월부터 동성 결혼 자체를 합법화하였 다. 2015년 3월 현재 37개 주와 워싱턴특별시, 연방정부 등에서 동성 결혼을 합법화하였다.

1996년에는 결혼을 남성과 여성간의 결합으로 정의하는 <결혼보호법>이 연방의회에서 압 도적 다수로 통과되고 클린턴 대통령이 서명하여 연방법으로서 제정되었다. 이 법을 제정한 목적은 어떤 주가 동성 결합을 합헌으로 인정한다 하더라고 다른 주가 그 효력을 인정하라 는 압력을 받지 않도록 하기 위한 것이었다. 2004년에 실시된 미국 대선에서는 공화당이 부시 후보가 동성애 찬성과 반대 프레임을 선거 구도에 활용할 만큼 미국에서는 동성애 반 대 여론이 높은 편이었다. 그러나 2011년 2월 오바마 정부는 결혼보호법의 제3항이 헌법 수정조항 5조의 평등권 보호에 위배되므로 더 이상 이 법을 옹호하지 않을 것이라는 입장을 표명하였고, 2013년 6월 연방대법원이 제3항을 5 대 4로 위헌을 선고하였다. 인권 국가로서 불리는 캐나다는 2003년 온타리오 주 법원이 결혼을 남녀간의 결합으로 정 것을 위헌이라고 판결하였고, 장 크레티앵 총리가 전국적으로 게이 결혼을 합법화하겠다 고 공언한 후에 2005년 <시민결혼법>을 제정하여 전국적으로 합법화하였다. 2015년 3월 현재 노르웨이 네덜란드, 덴마크, 룩셈부르크, 영국, 벨기에, 스웨덴, 스페인, 아이슬란드,

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포르투갈, 프랑스가 동성 결혼을 합법화하였다. 미국과 같이 동성애 문제에 대해서 엄격한 입장을 취하는 국가에서 동성 결혼 허용이 대 세가 되게 된 데에는 캐나다와 유럽에서의 동성 결혼 허용의 영향도 있었을 것이다. 그리고 유엔에서도 성소수자 인권을 지지하는 규범들을 제정해 왔다. 2013년 유네스코가 발간하는 <동서애 혐오성 괴롭힘 없는 학교 만글기>의 한국판에서 반기문 전 유엔총장은 한국의 동 성애자에 대한 혐오와 차별이 염려스럽고 이를 종식시키기 위해 노력하겠다는 취지의 글을 썼다. 반기문 총장은 2015년 6월 샌프란시스코에서 개최된 유엔헌장 채택 70주년 기념식에 서 동성애자 인권운동단체인 ‘하비밀크재단’으로부터 성소수자의 자유와 평등에 대해 노력 한 공로를 기리는 메달을 받기도 했다. 한국에서 동성애자를 처벌하는 유일한 법률은 군형법 제92조의 6의 ‘항문성교나 그 밖의 추행’을 한 군인을 2년 이하의 징역에 처하는 것이다. ‘추행’은 강간이나 강제추행과는 다르 다. 대법원은 중대장이 중대원들의 양 젖꼭지를 비틀고 손등으로 성기를 때린 사건을 처벌 할 수 없다고 했지만(2008년), 휴가 중 자신의 집에서 합의 하에 성관계를 한 동성 군인 커 플을 처벌했다(1999년). 성소수자 인권단체는 2008년 ‘군 관련 성소수자 인권 침해․차별 신 고 및 디뤙 네트워크를 결성하여 군형법 제92조의6 폐지를 요구해 왔다. 2013년에는 5,690 명의 입법청원서를 제출했고, 이에 19대 국회에서 폐지안이 발의되기도 했다. 성소수자단체는 지금까지 세 차례 위헌심판을 청구하였지만 모두 합헌 판결을 받았다. 그 러나 위헌 의견은 2002년에는 2명, 2011년에는 3명(한정합헌 의견 1명)에서 2016년 7월에 는 4명으로 증가하였다. 헌법재판소는 4년간 판결을 미루어오다가 판결하였는데, 위헌의견 에서는 이성간 항문성교도 처벌하는 것인지, 그 밖의 추행이 무엇인지 불명확하다는 의견을 냈다. 다수 의견은 군대 내 성폭력이 아니라 합의한 동성간 성행위를 처벌하는 법이라는 점 을 분명히 했고, ‘그 밖의 추행’은 ‘강제추행이 아닌 객관적으로 일반인에게 혐오감을 일으 키게 하고, 선량한 성적 도덕 관념에 반하며 계간에 이르지 아니한 동성 군인 사이의 성적 만족 행위’라고 적시했다. 헌법재판소는 판결문에서 “동성 군인이 이성 군인에 비하여 차별 취급을 받게 되다 하여도 이는....군의 특수성과 전투력 보전을 위한 제한”이라고 차별이 정 당하다고 밝혔다. 미국, 캐니다 등 동성애자 군복무를 금지한 나라에서는 이미 유사 법률을 폐지했다. 2016 년 7월에 부임한 미8군 부사령관 태미 스미스 준장은 주한미군 최초의 여성 지휘관이고 미 육군 역사에서 커밍 아웃한 최초의 동성애자 장성이기도 하다. 그녀는 오랫동안 사귄 파트 너와 결혼을 했고, 현재 함께 한국에서 살고 있다. 한국 정부는 스미스 준장 커플을 이성간 부부와 동등하게 예우하는데, 그것은 미국과 한국이 맺은 군사협정에 의해서 동성애자 부부 를 차별해서는 안되기 때문이다. 미국에서는 구강성교와 항문성교 등을 금지한 <소도미법

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(sodomy law)>이 1962년 일리노이주를 시작으로 폐지되기 시작하였다. 연방대법원은 1986년 조지아주의 소도미법에 관해 “헌법은 동성애 관계를 가질 근원적 권리를 인정하지 않는다”라고 5 대 4로 판결하며 이에 제동을 걸었지만, 2002년까지 36개 주가 소도미법을 철폐하게 이르렀고, 2003년 6월 연방대법원은 “개인적 취향에 따른 성행위는 미국 헌법이 보장하는 자유에 해당한다”라고 하며 6 대 4로 텍사스주의 소도미법을 위헌 판결했다. 보수적 기독교계의 동성애 반대 논리는 헌법재판소의 군형법 합헌결정의 논리와 유사하 다. 이러한 논리에 대해서 미국 연방대법원이 반대한 논거를 정치철학자 마사 너스바움의 주장을 따라 살펴보면 다음과 같다. 미국 연방대법원이 동성애를 인정한 것은 “원치 않는 사람에게 강제되는 것도 아니고, 동의하지 않는 사람에게 위해를 주지도 않는 사적인 공간 에서 이루어지는 행위를 도덕적 이유를 들어 금지할 수는 없다고 본 것이다(276).” 이것은 어떤 행위가 처벌을 받기 위해서는 ‘자기 본위적 행위’가 아니라 ‘동의하지 않는 타인과 관 련되는 행위’여야 하고, 동의하지 않는 타인에게 ‘위해’를 끼쳐야 한다고 하는 존 스튜어트 밀의 견해에 보다 가까운 입장을 취한 것이었다. 미국 연방대법원은 “성인들 간 합의 하에 이루어지는 개인적인 성적 관계는 범죄로 처벌 받지 않고 선택할 수 있는 개인의 자유 범위 내에 있다, 국가는 다른 사람에 대한 상해 또는 법이 보호하는 제도의 남용이 없을 때 그러한 행위를 규제해서는 안된다”고 보았다. 미국 연방법원은 유럽인권재판소의 판결과 그 이후에 있었던 다양한 유럽 국가에서의 판결을 인 용하면서, 동의하에 성적 관계를 가질 수 있는 권리를 인간 자유의 반드시 필요한 부분으로 인정하는 방향으로, 최근 합의가 이루어지고 있음을 확인하였다. 미국의 경우에만 국가가 특별히 그러한 관계를 규제하는 데 강력하거나 긴급한 관심을 가져야 할 이유는 없다는 것 이다. 미국 연방대법원은 종교적인 측면에서 동성애를 비난하는 것은 많은 시민들에게 동성애 반대는 사소한 관심사가 아니라 마음에서 우러나는 깊은 신념이며, 자신들이 공경하고 그래 서 자신들의 삶의 과정을 결정하는 윤리적이고 정치적인 원칙으로 받아들인 것이라는 점을 인정하지만, 선에 관한 포괄적 개념과 다원적 사회에서 법의 기초가 될 수 있는 정치적 원칙 을 구분해야 한다고 보았다(283-284).“ “공유된 도덕성은 (좋은 삶에 대한 사람들의 포괄적인 개념에 의해서가 아니라) 시민의 기본적 헌법적 권리와 자격을 정의하는 핵심적인 정치적 가치의 집합과 이와 같이 법으로 부여받은 권리와 관련해서 시민들의 위해를 당하지 않도록 막기 위한 다른 원칙 속에서 발 견될 수 있다. 오직 정치적이고 자유주의적인 도덕성이어야 한다. 정치적 자유주의자들은 사람들은 각자가 좋은 삶이라고 여기는 것은 다를 수 있기 때문에 민주 사회에서 모든 사람 들이 수긍할 수 있는 단일한 종교적, 철학적, 도덕적 교리란 존재할 수 없으며, ‘정치적인

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것의 영역’에서만 헌법적 가치를 중심으로 중첩적 합의를 구성할 수 있다고, 다원성 속에서 도 공정한 협력 체계로서의 사회를 형성할 수 있다(147).” “동성애 반대는 구약 레위기에 한번 나오지만(“너는 여자와 동침함 같이 남자와 동침하지 마라. 이는 가증한 일이니라”), 탐욕을 비난하는 문장은 신약과 구약에 수 백개가 있다. 공 동체를 감염시키고 우리가 신봉하는 가치를 전복시키기 때문에 공적 도덕성 면에서 긴급한 중요성을 지니므로 이 사람들의 평등한 시민권을 박탈해야 한다는 주장은 성립될 수 없다. 미국에서 공식적으로 동성 결혼을 인정하는 가장 큰 단일 단체는 개혁파유대교이고, 모든 주요 종교 종파는 비종교적인 집단과 마찬가지로 동성애와 관련한 이슈에 대해 폭넓은 입장 을 취하고 있다. 유대-기독교 종교와 가치를 내걸고 동성애 행위와 동성 결합을 비난하는 매우 수사적이고 공격적인 표명은 문제가 있어 보인다. 이러한 비도덕성의 사례로 빚어지는 사회적 위협이라는 것이 너무나 모호하게 남아 있기 때문이다(470-471).“ 한국과 마찬가지로 성소수자 문제에 소극적이었던 일본도 최근에는 성소수자 문제에 전 향적인 정책을 취하고 있다. 한 연구자에 의하면 2015년 일본은 ‘LGBT 붐’이라고 할 정도 로 성소수자 인권 문제에서 진전이 이루어졌다. 3월에 도교토 시부야(涉谷)구에서 <남녀평 등 및 다양성을 존중하는 사회를 옹호하는 조례>를 제정하여 동성 커플에 대해서도 파트너 십 증명서를 발해하기로 하였는데, 이것은 일본 최초의 지자체에 의한 동성 파트너십 증명 이었다. 파트너십 증명에 대해서는 도쿄도 世田谷區에서도 도입했고, 미에(三重)현 이하시 와 효고현 보총시에서도 도입이 예정되어 있다. 7월에는 오키나와현 나하시가 <성의 다양성 을 존중하는 도시 나하선언(일명 레인보우 선언)>을 발표하였다. 2013년에 오사카시 요도가 와(淀川)구가 발표한 <요도가와구청 성소수자지원선언>에 이어서 전국적으로 두 번째로 성 소수자 지원선언을 발표하였다. 한국도 성소수자 인권이 어떠한 방향으로 발전되어야 할 것 인가를 시사받을 수 있다.

참고문헌 김용신, 2011, 「다문화 소수자로서 외국인 노동자의 이주 정체성: 글로벌 정의는 가능한가?」 『사회 교육』 50(3) 前川直哉, 2016, 「男性同姓愛の前後史硏究とジェンダー」, 『歷史評論』 796 너스바움, 마사, 조계원 옮김, 2016(2015), 『혐오와 수치심: 인간다움을 파괴하는 감정들』, 민음사 백영경, 2016, 「소수자 인권과 한국사회 시민권의 재구성」, 『창작과비평』 44(1) 양효영, 2016, 「동성애 처벌하는 군형법 제92조의6 합헌 결정 규탄한다」, 『노동자연대』 178, 2016.7.28.(http://wspaper.org/article/17485). 롤스, 존, 장동진 옮김, 1998, 『정치적 자유주의』, 동명사

장애인차별

Ⅳ. 사회적 차별 극복과 평등 인권

장애인차별 이 인 재 (한신대학교)

4. 사회적 약자 인권 보장: 장애인과 고령자 문제를 중심으로 1) 사회보장시스템의 구조적 한계와 미래사회 위기 심화 (1) 사회보장시스템의 구조적 한계 미래 사회에 대한 불안이 점차 높아지고 있음. 저출산 고령사회의 여파는 부문별 위기를 넘어 사회 전체 시스템의 위기로 확대되고 있음. 2차세계대전 이후 체계화된 사회보장시스 템은 더 이상 작동하기 어려운 상태로 진입하고 있으며, 그럼에도 변화하는 생태계에 조응 하는 새로운 사회보장 시스템은 아직 정립되지 못하고 있음.

1960년대 이후의 보수적 가치지향을 반영한 미국식 임상위주 실천방법을 우리의 상황 부 합여부에 관한 치열한 논의 없이 단순 도입하면서 장애인, 노인 등 사회적약자의 인권을 보 장하는 한국의 사회복지 실천은 개인과 가족중심의 미시적 차원의 실천방법으로 고착되는 흐름을 보였음. 한국의 사회복지 실천은 미국의 주류 사회복지 실천의 흐름을 충실히 좇아 왔고 ‘가치’의 문제에 대해 무관심으로 일관해 왔는데 평가를 받고 있음. 사회복지제도가 강조하는 ‘상황 속 개인’을 미시적 차원의 상황속 개인으로 한정한 개입은 개인의 총체적 변화를 유인하기에는 애초부터 역부족이었음. 그 결과 21세기들어 사회경제적 구조의 한계 가 뚜렷해 질수록 장애인, 노인 등 사회적 약자들의 삶의 위기도 동시에 심화되고 있음.

(2) 미래사회 사회적약자 위기 심화 21세기 들어 본격화된 인구구조변화가 초래하는 사회문제 해결은 국가의 주요 정책의제 로 다루어지지 못하고 있으며, 보육정책, 장애인복지정책, 노인돌봄정책 등 파편화된 정책 적 대응으로는 문제해결에 역부족임이 들어나고 있음.

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인구의 고령화, 산업재해, 각종 사고, 난치성 질환, 약물 남용 등 장애를 유발시키는 요인 들이 다양화되면서 장애인구는 점차 증가하고 있는 추세임. 2014년 12월말 기준 전국의 등 록장애인은 2,492,460명으로 2000년 958,196명에 비해 약 2.5배정도 증가한 것으로 나타 났음. 장애인구가 증가되면서 장애인복지에 대한 욕구도 다양화되고 있음. 그럼에도 우리나 라 장애인정책은 여전히 장애인 인권의 차원으로 발전하지 못하고 사회복지정책의 범주내 에서 다루어지고 있음. 세계적으로 장애는 질병, 불행, 개인적 책임을 함축하는 개념에서 사회적 책임과 지원을 강조하는 방향으로 변화되고 있는 추세임. 장애인의 인권이 중요시 되고 있는 사회적 배경 속에서 장애인의 권리는 여전히 충분히 보장받고 있지 못하고 있음. 장애인은 여전히 학교, 직장, 지역사회 등에서 차별을 경험하는 것으로 나타났음(2015 장애 인백서, 장애인개발원, 2015). 동시에 우리나라는 2018년 65세 이상 인구 14% 이상인 고령사회에 진입할 것으로 예측 됨. 고령사회도래에 따른 미래사회의 위기는 크게 3가지로 정리됨. 첫째, 노동력 부족과 숙 련노동력 감소로 인한 노동생산성 저하문제. 먼저, 노동력 부족문제가 심화될 것임. 현재는 일부 직종에서만 인력이 부족하나, 베이비붐세대 은퇴와 저출산 현상 지속으로 중장기적으 로 노동력 부족 심화 초래. 동시에 노동력 고령화가 급속 진행될 것임. 그 결과 숙련노동력 감소로 노동생산성 저하를 초래하며, 특히 농촌인구 고령화는 급격히 진행될 것으로 예측 됨. 둘째, 사회보장 부담증가에도 불구하고 노후소득 지속적으로 불안정 예측됨. 공공사회 복지지출은 ’13년 기준 GDP 대비 9.8%에서 ’40년에는 OECD 평균에 이르고 ’60년에는 29.0%로 상승 전망. 현재 우리나라 노인빈곤율은 49.6%로 OECD국가 중 가장 높은 수준으 로 연금제도 미성숙 등에 기인하고 있음. 연금제도가 성숙되더라도 노후빈곤은 쉽게 완화되 지 않을 것으로 예측됨. 셋째, 성장률 하락과 재정수지 악화가 예상됨. 잠재성장률 하락 전 망(현 출산율 유지 가정)으로 구매력이 높은 노동인구 감소와 구매력이 낮은 노인인구 증가 로 소비･투자증가율이 지속 감소하는 등 내수시장 위축, 노동력 감소, 노동생산성 저하, 투 자 위축 등으로 잠재성장률이 지속적으로 하락할 우려 제기. 동시에 재정수지 악화가 예측 됨(3차 저출산고령사회기본계획, 저출산고령사회위원회, 2016).

(3) 정부 정책적 대응 제4차 장애인복지발전 5개년 계획은 ‘장애인과 비장애인이 더불어 행복한 사회’를 목표 로 2013년부터 20017년까지 5년에 걸쳐 추진되고 있음. 장애인지적 관점에서 장애인의 삶 에서 권익증진과 자립생활 기반을 구축함으로써 실질적인 사회통합과 권리실현의 전기를 마련하는 것을 기반으로 하고 있음. 제3차 저출산고령사회기본계획(2016-202)상 제시된 주요 정책과제는 다음과 같음. 첫째,

장애인차별

노후소득 보장 강화. 공적연금 점진적 강화, 주택･농지연금 대폭 확산, 퇴직･개인연금 활성 화 그리고 노후준비 여건 확충 등을 과제로 제시함. 둘째, 활기차고 안전한 노후실현. 고령 자 건강생활 보장, 고령자 사회참여 기회 확대, 편안하고 안전한 생활환경 조성 등. 셋째, 여성, 중･고령자, 외국인력 활용확대. 여성 고용 활성화, 중･고령자 근로기반 강화, 사회통 합적 외국인력 활용 등. 넷째, 고령친화경제로의 전환. 신성장동력 육성, 인구다운사이징 대 책 마련, 제정적 지속가능성 제고 등.

2) 장애인 인권보장 과제 (1) 장애인기본법(장애인권리보장법) 추진 장애인정책을 사회복지관점이 아니라 장애인 인권관점으로 전환하기 위해서는 장애인기 본법(장애인권리보장법) 제정이 이루어져야 함. 기존의 장애인복지법이 장애인의 권리측면 보다는 서비스 공급자 중심의 복지제도를 규정하고 있는 한계를 가짐에 따라 장애인에 대한 기본적 권리 보장을 근간으로 하는 장애인기본법 제정 필요함. 장애인기본법이 담아야할 주 요 정책 사항은 다음과 같음. 첫째, 사회적 모델에 입각한 장애 정의해야 함 : “장애”란 사회 의 문화적·물리적 및 제도적 장벽 등의 환경적 요인과 신체적·정신적 능력의 차이 등의 개인 적 요인 간의 상호작용으로 인하여 완전하고 효과적인 사회참여에 제약이 있는 상태를 말 함. 둘째, 장애인 탈시설 및 자립생활 지원체계 구축함 : 탈시설 및 거주전환지원, 거주전환 지원계획 수립, 자산형성 지원사업, 자립생활 지원, 자립생활센터, 장애인 거주시설 운영자 의 의무 등 관련 조항 및 정책 요구. 셋째, 개인별 지원계획을 통한 맞춤형 복지서비스 제공 : 장애 판정 및 복지서비스의 재사정, 개인별지원계획의 수립, 복지서비스 이용 모니터링 등 맞춤형 복지서비스 제공. 넷째, 권리에 기반한 서비스 지원 : 표준소득보장금액으로 장애 아동수당과 보호수당, 재산의 신탁, 최저임금법 적용 등 소득 및 경제 수준 보장함. 주거지 원은 전담부서를 통해 주택임차료 보조, 주택개조 보조, 임대료 채무보증 임대사업자에 대 한 지원 등. 의료비 지원에는 장애인거점병원, 안전대책의 강구, 장애인 재난대피시설 지정, 재난안전교육 등 건강과 안전 보장 등. 그 외 참정권행사, 방송접근권 보장, 의사소통지원, 생활체육 등 보장 등 포함. 다섯째, 국가장애인위원회 및 지역장애인위원회 설치 및 역할 강화와 중앙 및 지역 장애인센터 설치 및 운영 : 통합적인 복지서비스 지원 체계로 중앙장애 인센터 및 지역장애인센터 설치 운영함. 여섯째, 장애인 권리침해 방지 및 권리옹호 체계 구축함. 장애인권리옹호센터, 장애인쉼터, 피해장애인 사후지원, 권리침해 정보시스템 설치 및 권리침해 대응(단체소송, 모니터링 등), 실태보고 등을 포함함. 장애인인권교육 관련해서 는 공공기관 및 민간기관, 시민, 어린이집, 언론사 대상 장애인권교육 의무대상자 확대되어

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야 함. 일곱째, 장애인지예산의 도입 및 장애인지원기금 설치 : 장애인지예산 도입으로 모든 중앙부처(행정기관)은 장애인에게 미치는 영향을 분석하여 예산 편성 집행해야 함. 장애인 복지 및 권리옹호 달성을 위해 장애인지원기금을 설치함(장애인권리보장법 추진연대).

(2) 장애인 인권보장 주요 정책과제 o 지역사회 안정적 생활을 위한 지원 강화. 첫째, 장애인주거권리 개선을 위한 대규모 거주시설 개편 시행해야 함 : 대규모 시설에 대한 축소방안 및 소규모시설 지원 강화, 운영비 지원 필요함. 둘째, 장애인 거주시설 자립 생활 지원 시스템 구축함 : 장애인거주시설 내에서 거주장애인에 대한 자립생활을 지원할 수 있는 지원 체계 및 지역사회 내 장애인 자립 거주 지원체계 지원, 관련 정책에 대한 범정 부적 논의구조 마련함.

o 보조기기법 시행 실효성 확보 정책 강화함.

2016년 12월 시행된 장애인·노인등을 위한 보조기기 지원 및 활용촉진에 관한 법률의 실 효성 확보를 위한 기반 마련되었음. 보조기기 지원(교부, 대여, 수리지원 등) 확대를 위한 예산 확보 및 기준 확대가 필요하며, 보조기기 활용 욕구에 부응할 수 있도록 적정 규모의 중앙 및 지역 보조기기지원센터 설치 및 운영, 관련 예산과 인력·장비의 확보가 요구됨.

o 장애인 고용을 통한 경제적 자립 기반 마련 장애인고용지원 강화를 위해서는 장애인 욕구 대비 고용율이 현저히 낮은 현실을 고려하 면, 국가 및 지자체 등 공공부문 장애인 고용을 선도적 확대하며, 민간고용의 확대를 위한 정책적 방안이 조속히 만들어져야 함. 장애인의 일자리 욕구에 비해 현재 사업 규모는 미약한 수준이며, 이러한 한계를 극복하 기 위해서는 첫째, 장애인일자리사업은 공공기관과 연계한 사업추진과 민간영역 일자리 창 출까지 사업 영역을 확장해야 함. 공공기관의 사회공헌활동(CSR)과 공유가치창출(CSV)차 원과 연계한 장애인일자리 창출방안을 적극적으로 고려해야 함. 둘째, 장애인 의무고용제도는 우리나라 장애인 고용정책의 대표적인 제도임. 무엇보다 중 증장애인에 대한 정부의 책무성을 제고해하는 조치로 중증장애인 시험고용제 도입이 필요 함. 중증장애인의 취업률은 22.7%로 경증장애인의 절반 수준. 지원고용제 및 인턴제 등이 시행중이나 기간이 짧고 고용승계로 연결되지 못하는 것이 현실임. 중증장애인 시험고용의 실효성과 교용승계 효과를 누리기 위해서 나이제한 연장(45세까지), 기간확대(1년 이상), 4 대보험적용, 임금인상(최저임금적용) 등의 개선된 시험고용제를 실시해야 함. 동시에 취업

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취약계층 장애인 위한 직무 개발 및 직업훈련프로그램 개발 및 시행을 확대해야 함.

o 장애인 이동권 개선을 통한 사회참여 확대 첫째, 장애인특별교통수단 타 지역 이동권 확대 및 지자체 특별교통수단 확대. 타 지역으 로 이동지능이 가능토록 광역이동지원센터를 설치함. 특별교통수단의 확대와 중앙과 지자 체 매칭예산 지원의 근거 마련(고속, 시외버스 및 마을버스에 대한 저상버스 도입 포함). 둘째, 교통약자를 위한 지역별 모니터링 시스템 구축함. 지역별 교통약자 이동편의 증진 조례 개정 등을 통해 모니터링센터 설치 운영함.

3) 고령사회대책으로서 고령자 고용정책 강화 급격한 고령화에 대한 대응방안으로 「소득-건강-생활(일)-요양」이라는 생애 종합적인 고 령자정책이 요구됨. 우리나라의 대표적인 노년기 소득보장 제도로는 국민연금과 기초연금이, 의료보장 정책 으로는 전 국민을 대상으로 하는 건강보험과 만65세 이상 노인들을 대상으로 하는 장기요 양보험제도가 있다음. 고령층을 위한 고용보장정책은 보건복지부에서 노인일자리 사업)과 고용노동부에서 주관하는 고령자 고용지원금 정책, 여성가족부의 중·고령 여성 맞춤형 취업 지원 프로그램 등이 있음. 이 중 가장 큰 규모로 진행되고 있는 사업은 노인 사회활동 지원 사업으로, 9개월 혹은 12개월의 한시적인 일자리 참여를 원하는 만65세 이상의 노인에게 월 20만 원 가량의 경제적 도움을 제공하며 지속적인 경제활동을 지원하고 있음. 사회서비 스의 경우, 노인을 대상으로 하는 주거서비스, 돌봄서비스, 여가서비스, 교육서비스 등의 다 양한 서비스가 제공되고 있으나 유사 서비스를 공공과 민간에서, 또 중앙과 지자체 별로 각 각 제공하고 있어 서비스의 중복 혹은 누락, 지역 간 서비스 격차, 접근성 저하 등의 문제점 이 발생하고 있음. 따라서 노인 사회서비스의 효율성 증진을 위해 유사 노인서비스의 조정 및 통합, 중앙정부와 지방정부간 역할 분담을 통한 정책 조정, 전달체계의 질적 보완 및 통 합적 관리를 위한 제도개선이 이루어져야 함. 베이버부머세대의 고령사회 진입을 고려하면 특히 고령층 고용정책의 전면적 개편이 중 요하며, 고령자 고용정책의 과제는 다음과 같음. 첫째, 시장에서 필요로 하는 노인인력 수요발굴과 노인적합직종을 개발해야 함. 60대 고 용활성화의 성패는 60대 인력수요 발굴에 달려있음. 둘째, 현행 고용자 고용정책을 개편해 야 함. 시니어인턴십’사업은 시장지향성이 강한 시니어인턴 사업수행기관의 발굴이 필요함. 시간제일자리 정책대안은 60세 이상을 고용노동부 시간(선택)제 일자리 정책대상에 포함하 거나, 고령층 시간제 일자리지원 사업을 신설 방안임. 고령층 인력파견사업은 스웨던방식으

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로 정부가 직접 인력파견을 하거나, 독일처럼 고용센터 혹은 한국노인인력개발원 중심으로 고령인력파견회사를 설립하는 방안 고려. ‘고령자친화기업’ 지원제도로는 (예비)사회적기 업육성정책의, 장애인표준사업장 지원제도와 유사한 고령자고용의 특성에 부합하는 지원제 도를 신설해야 함. 셋째, 민간 시장형 노인일자리사업 창출 방안으로 기업과의 연계를 강화 해야 함. 민간기업의 공유가치 창출활동(CSV:Creating Shared Value)과 기업사회공헌활 동(CSR:Corporate Social Responsibility)을 적극적으로 연계함. 민간 일자리 창출과 관 련해서 일본 사례 착안한 사업주에게 고령자 고용과 관련된 상담, 컨설팅, 연수서비스 등을 제공하는된 고령자 고용컨설턴트 제도를 신설함.

4) 세대통합사회 공동체성 회복과 타임뱅크운동 사회적 약자들의 인권보장을 위해서는 정부차원의 제도적 개선만으로는 어려우며, 지역 사회차원에서 세대통합적인 공동체성 회복을 위한 지역사회차원의 운동이 필수적임. 지역 사회 공동체성 회복을 위한 타임뱅크운동을 제안함.

(1) 코프러덕션(co-production)과 지역공동체 코프러덕션은 시장경제와 비시장경제를 수용하는 하나의 틀로서 지역공동체에서 발생하 는 모든 생산활동을 포함함. 그 동안 시장에서 거래되는 노동과 거래되지 않는 노동으로 분 리되어 있던 두 세계를 연결하는 과정으로 협력적이며 변증적인 과정임. 코프러덕션은 5가 지 중심 가치로서 사람이 가장 중요한 자산, 노동의 재정의, 호혜성 강조. 사회적 자본 재발 견, 존중으로 설정하고 이 모든 가치실현은 사회정의의 관점에서 재정립되어야 한다고 강조 함. 이를 통해 노동의 재정의를 통한 돌봄 가치의 재발견, 상호호혜를 통한 관계성 회복, 돈이 아닌 사람중심 가치 지향, 취약하고 억압받은 사람들의 목소리가 차별받지 않는 모든 생명의 존엄성을 인정하는 패러다임이 확산되는 계기가 될 것으로 기대함. 코프러덕션이 중요시하는 또 하나의 가치는 주민들의 호혜성, 신뢰 등 사회적자본의 육성 임. 먼저 호혜는 코프러덕션의 기본 전제이로서 호혜의 관점에서 서비스 공급은 이용자의 내적역량을 강화해주는 촉매제로 작용해야 함. 만약 자원봉사자는 항상 서비스 제공자로, 서비스 받는 사람은 수혜자의 역할에 머무른다면, 수혜자의 의존성은 강화되고 그들을 무력 화시키는 역효과를 내게 됨. 서비스 제공과정에서 호혜를 구축하지 못한 것은 사회 정의를 옹호할 시민을 양성하도록 사업을 하지 못한 것을 의미함. 또 하나 집단적 효율성은 코프러 덕션을 통한 지역사회 발전을 가능하게 하는 핵심 가치라 할 수 있음. 미국 지역사회에서 범죄의 차별성은 가난과 실직이 아니라 집단적 효율성(collective efficacy)에 달려 있음.

장애인차별

집단적 효율성이 높은 지역사회는 범죄율이 낮음. 폭력 범죄의 가장 큰 지표는 공유된 비전, 주민 개입의지, 사회적 신뢰, 참여의식, 공동 공간 소유 등 집단적 효력의 하위 범주들임. 이와 같이 사회 자본은 우리들에게 지속가능한 생태계를 만들어주는 자산임.

(2) 장애인, 노인의 서비스 공동주체로서 역할 강화 이용자의 사회서비스 제공과정에의 참여는 공동생산(co-production)을 넘어 공동소비 까지 포괄하여 생산소비자(prosumer)로 생산과 소비를 연계하는 추세임. 나아가 서비스 제공과정을 공동운영하며, 공동책임(co-responsibility)차원까지 확대되어야 함. 이 경우 이용자는 개별화된 이용자가 아니라 조직화된 이용자로서 역할이 기대되는 것임. 자본주의 시장질서가 전면화되는 현실에서 이러한 역할 수행은 어려운 과제임. 이용자의 선택권을 보 장하는 취지로 도입된 바우처제도는 서비스 이용자를 서비스 제공자와의 관계에만 집중하 는 개별화된 소비자로 간주하는 경향이 강함. 그에 비해 집단차원의 시민참여는 서비스 소 비주체로서 실질적 경험을 집단내에서 공유하게 됨. 경험의 집단적 공유과정을 통해 사적 이해와 공적 이해를 조화시키는 노력을 하게 됨. 시민의 조직적 참여를 기반으로 사회적 미 션수행을 목적으로 하는 사회적경제조직의 활성화는 시민참여 관점에서는 상당한 장점을 갖는 체계라고 평가할 수 있음. 우리나라에서도 사회서비스 제공과정에 이용자 참여는 중요 한 정책 이슈의 하나임. 최근 들어 주민참여를 전제로 한 사회복지 실천프로그램, 예컨데 서울시 지역복지생태계 구축 시범사업 등이 도입되고 있음. 이 사업은 복지기반이 취약한 지역을 중심으로 주민들 스스로 만들어가는 지속가능한 나눔, 돌봄의 지역공동체를 만드는 것으로, 복지서비스나 복지전달체계 중심이 아닌 주민주도의 주민공동체에 기반한 복지생 태계를 만드는 사업임.

(3) 타임뱅크 도입과 확산 전통적으로 복지서비스를 보편적 권리로 간주하더라도 서비스 제공과정에서 전문가의 주 도적 역할에 의존할수록 서비스이용자는 수동적 존재에 머무르게 됨. 이러한 내재적 한계를 넘어서려는 노력의 결과물로 에드가 칸의 타임뱅크가 주목을 받고 있음. 타임뱅크운동은 사 람에 대한 가치 평가를 시간을 기준으로 재설정 함. 이러한 관점 변화에서 타임뱅크운동이 시작되었다. 타인을 돕는데 투자한 시간을 저축하고 필요할 때 사용하도록 체계를 갖춘 것 이 타임뱅크운동임. 그 동안 시장이 평가절하 해 버린 자녀양육, 노인 보호, 학습, 이웃돌보 기, 시민참여 등 사회적 기여가 제대로 평가될 수 있도록 하는 것임. 비재화성 서비스(사랑, 양육, 신뢰, 호혜, 시민참여 등)는 시장경제와는 다른 기준과 원리

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로 배분되고 있음. 이런 서비스가 생산되고 배분되는 가정과 이웃, 지역사회는 시장경제에 서 제외되었지만, 컴퓨터의 운영시스템과 같은 것이어서 만약 와해된다면, 소프트웨어에 불 과한 시장경제의 작동은 멈추어버릴 것임. 타임뱅크는 코어경제영역의 노동가치를 인정하 고자하는 운동임. 황폐화된 가정과 이웃과 지역사회 복원에 기여한 노동의 가치를 이제까지 평가절하하였고, 소외시켰다. 코어경제의 노동을 새로이 평가하고 인정하는 관점은 바로 코 프러덕션의 중심가치임. 타임뱅크는 코프로덕션이 이루어지게 하는 하나의 도구에 지나지 않는다. 그 자체로 시장경제의 화폐보다 우수하거나 열등하다고 판단내리기에는 어렵다. 타 임뱅크가 가치를 장착한 도구가 될 수 있는 것은 그 운영의 목적이 되는 코프로덕션이며 추구하고자 하는 중심가치 때문일 것임. 타임뱅크는 기존화폐가 유발하는 외부비용을 상쇄 시키고 코어경제를 육성시키는 결과를 얻을 수 있게 함. 그러므로 타임뱅크 운영에는 코프 러덕션의 원리가 작동해야하며, 타임뱅크에서는 서비스 생산자와 소비자를 구분하지 않고 상호소통하는 것을 전제로 코프러덕션(co-production)을 핵심 가치로 설정함.

(4) 한국의 타임뱅크와 구미 사랑고리은행 우리나라에서 타임달러를 도입한 사례는 2004년 시작된 구미 사랑고리은행이 있음. 자원 봉사 가치를 시간으로 환산해 필요할 때 사용하는 것이임. 회원들이 봉사하는 만큼 사랑고 리라는 화폐를 주는 방식으로 운영된다. 사랑고리란 미국에서 1시간 봉사하면 1타임달러를 주는 비사장경제권 화폐를 만든 것처럼, 1시간 봉사를 1고리로 인정해 5천원 상당의 가치를 주고 이를 적립해 당사자간 서로 주고받을 수 있도록 한 것임. 사람들 사이의 관계가 돈독해 지는 것이 은행의 이자이며, 봉사활동에 참여하는 사람이 증가하는 것이 은행의 성장인 것 임. 사랑고리은행에서는 노인 일자리사업에 타임뱅크를 적용함으로써 만성적 수혜자에서 기 여하는 봉사자로 유도하고자 노력하고 있으며, 노인 일자리사업과 타임뱅크의 연계를 통하 여 노노케어 일자리 참여자들이 스스로의 문제를 돌보고 해결할 수 있는 힘을 갖게 함으로 서 시너지 효과를 거두었고 있음. 타임달러 교환을 통해 아동들은 노인들의 돌봄을 통해 가 족 이외에 정서적 및 학습지원 등을 받을 수 있으며 구미노인일자리창출지원센터, 구미사랑 고리 은행, 노인사회활동 지원기관인 구미시니어클럽, 지역아동센터 새로배움터 등과 상호 유기적인 연계를 통해 타임뱅크 운동을 추진하고 있음. 노노케어 사랑고리공동체 프로그램 은 노인 일자리사업을 통하여 경제적 욕구충족, 건강증진 및 사회적 관계에 긍정적인 영향 을 미치는 것으로 나타남. 무엇보다 노인일자리 참여자와 이용자가 노인복지사업의 적극적 인 협력자로 전환되었다는 점과 노인의 잠재적 재능을 발굴하였다는 점에서 긍정적인 성과 를 보였음(권용신 외, 경상북도 타임뱅크 운용모델 개발연구, 경북행복제단, 2016).

장애인차별철폐, 장애 정의의 혁명적 변화에서 시작한다

사회적 차별극복과 평등 인권 토론문

장애인차별철폐, 장애 정의의 혁명적 변화에서 시작한다 이 정 훈 (전국장애인차별철폐연대 정책실장)

“Der Behinderte hat keine Adresse.”1) “장애인에게 주소는 없다.”

Niklas Luhmann

I. 들어가는 말 장애에 대한 정의를 역사적 관점에서 살펴보면 과거에는 주로 신체적 또는 인지적 결함 정도에 두어야 한다는 것이 일반적인 견해였다. 그러나 서구 사회를 중심으로 최근에는 일 을 할 수 있는 능력과 가정생활 및 사회생활의 불편 정도 등으로 장애를 판정하고 구분하는 것이 타당한 것으로 받아들여지고 있다. 특히 독일2)과 프랑스3)의 장애 판정 체계가 그 적절 1) 이 말은 작고한 독일의 사회학자 니클라스 루만의 “Die Gesellschaft hat keine Adresse.”를 단어만 변형한 것이다.

2) 독일의 경우 의사 개인이 아닌 “장애판정위원회에서 장애판정”을 하고 있으며, 신체손상 여부를 고려 하지만, “장애인의 사회활동이나 일상생활에 대한 영향도 장애판정의 중요한 고려사항”이다. 2000년 까지 독일의 장애 정의는 직업적 장애(Occupational disability)와 근로불능(Incapacity to work)의 2가지 개념으로 구분하고 있다. 직업적 장애라 함은 손상(impairment)으로 말미암아 신체적, 지적, 정신건강측면에서 근로능력이 50% 미만 감소하였을 경우 해당한다. 그러나 독일의 장애개념은 2000 년 12월 장애연금개혁을 통해, 근로능력 감퇴(Decreased ability to work)를 추가하여, 2001년 이후 에는 3가지로 확대되었다. 또한 독일 사회법전에서는 다음 2가지의 정의도 추가로 포함되어 있다. “중증장애는 장애정도에 따라 평가되며, 기능적 장애(functional disability)를 의미”이다. 만일 기능 장애가 50% 이상이라면 중증장애자로 간주되며, 이들은 부당한 해고조치로부터 보호받고 세제 혜택 외에도 다양한 특혜를 받도록 되어 있다. 또한 근로능력에서의 감퇴 개념은 근로능력 감퇴와 매우 유 사하지만, 산업재해보상보험 및 전쟁부상자(혹은 사망자)에 대한 지원개념으로 주로 사용한다. 여기서 근로능력이라 함은 완전고용 가능성(possibilities “in the complete area of employment”) 여부를 의미하고 있다.

3) 프랑스에서는 “장애(Hadicap)과 장해(Invalidité)의 개념을 구분”한다. “장애는 직업 경력과는 상관이 없다”. 그러나 장해는 피보험자의 직업 경력 내에서 노동 영구 손상율(une incapacité permanente

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한 예가 될 수 있다. 또한 과거에는 장애인을 천시하고 귀찮은 존재로 여기며 사회발전에 저해요소가 된다고 생각하고 편견을 가졌다. 하지만 세계적인 추세는 장애인도 비장애인과 같이 나름대로의 삶 을 영위할 수 있어야 하며, 장애인 거주시설이 아니라 “지역 사회에서 함께 생활해야 한 다”4)는 생각으로 점차 바뀌었다. 장애인을 ‘장애를 가진 사람’5)(people with disability)으 로 보고 있다. 장애의 정의는 어떠한 관점으로 법률, 정책 및 문화에 반영했는가에 따라 각국마다 다르 다. 또한 그에 대한 입장의 차이는 국가의 의무 이행을 위한 사회⋅경제적 비용부담에 대한 인식의 차이를 반영하고 있다. 장애의 법적 정의는 그 나라의 정책 대상과 예산에 직결되는 기본 요체이기 때문에 항상 논란의 대상이 된다. 하지만 장애의 정의는 그 대상 범위와 내용을 규정함에 따라 법적 효력 의 범위가 변화하기 때문에 매우 중요한 지렛대가 된다. 문제는 이 장애의 정의를 장애인의 입장이나 장애인 당사자가 정의한 적이 없다는 것이다. 장애의 개념을 넓게 잡을수록 국가는 법적 보호의 대상자가 확대되기 때문에 국가의 경제 du travail) 2/3 이하 기준으로 평가한다. 평가 기관도 다른데, “장애 평가는 장애인 통합기관 (MDPH)”에서, 장해는 의료보험기관(La Caisse d’assurance maladie)에서 이루어진다. 평가방식에 서 장애와 장해 둘다 각각의 손상율을 기준으로 적용하고 있지만, “장애 판정의 경우 의학적 기준뿐 만 아니라, ‘삶의 계획’이라는 개별 욕구 사정”이 이루어진다. 그래서 장애의 경우, “의료 사회 평가” 라고 부른다. “법적으로 장애를 정의하는 개념에는 세 가지”가 있다. 기능의 손상을 말하는 결함(la déficience), 활동의 제약을 표현하는 손상(L’incapacité), 불가능을 일으키는 불리(le désavantage) 이다. 이러한 개념들을 통해 손상율을 결정한다. 손상율의 수준은 앞 유형에서 보듯이 4가지 수준으 로, 경미함(1%~15%), 중함(20%~45%), 상당함(50%~75%), 심각함(80%~95%)이다. 그러나 장애인통합 기관의 장애 손상율을 정하는 기준은 세 가지 수준이며, 기준 손상율 50% 이상 80%까지가 성인장애 수당과 장애아동교육수당, 장애인 카드 등 서비스 급여의 수급권을 가질 수 있다. 프랑스는 2005년 법에서 장애를 정의함에 있어 다음의 실천 개념을 배경으로 하고 있다. 2001년 5월 스위스 제네바에 서 열린 국제건강기구(Organisation Mondiale de la Santé, OMS)에서의 국제 기능 장애 건강 분류 (Classification internationale du fonctionnement du handicap et de la santé, CIF)를 채택하 고 있다. 이는 “한 개인의 기능과 장애는 질병과 같은 건강 조건과 환경 요인 사이의 복합적인 상호 관계에서 인식”하고자 한다. 또한 “2005년 장애인 법에서 장애를 정의하는 데에 보편적 모델 안에서 인간 기능의 비차별적인 개념을 찾고자 하였다”. 마지막으로, “환경을 중요시하는 상호작용 모델을 제시”하였다. 장애의 법적 정의는 장애인의 권리, 참여, 시민권 기회의 평등을 위한 법 『pour l'égalité des chances et des droits, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées, loi du 11 février 2005』에 명시하고 있다. “장애는 신체, 감각, 정신, 인지, 심리적 기능 중 하나 혹은 둘 이상이 실질적으로 지속적 혹은 영구적인 결함, 중복 장애, 건강상의 고통으로 인해 한 개인의 환경에서 일상적인 생활에 참여하는 데 제약 혹은 활동의 제한을 말한다”(법 114조 Art.L.114).

4) 이를 일컬어 “탈시설”이라고 한다. 하지만 한국 사회는 여전히 장애인, 특히 중증장애인과 정신장애인 들의 거주 시설 생활을 당연시 하고 있다. 장애인들이 지역사회에서 생활할 수 있는 제도와 예산은 전혀 반영되지 않고 있지만, 장애인 거주시설 지원 예산은 매년 증가하고 있다. 장애인들의 지역 사 회 생활의 가장 큰 제도인 장애인활동보조예산은 턱없이 부족한데, 2016년 정부 예산 중 장애인 거 주 시설 예산은 190억 가까이나 증액되었다.

5) 현재 독일의 사회법전 제9권에 의하면, ‘장애가 있는 사람’이란 신체적 기능, 정신적 능력 또는 심적 건강이 6개월 이상 그 연령에 전형적인 상태와는 상이함이 상당하고 사회에서의 생활참여에 지장이 있는 사람을 의미한다.

장애인차별철폐, 장애 정의의 혁명적 변화에서 시작한다

적 부담이 커지는 것으로 여긴다. 하지만 장애인의 입장에서는 장애인 권리의 보장 및 회복 을 위해 국가의 적극적인 의무 이행을 요구하고 광의의 장애 개념을 국가가 수용하도록 투 쟁하게 된다. 여기에 장애인과 국가 간의 갈등이 존재하게 된다. 결국 국가가 장애인을 한 사람의 주체로 여기지 않게 되면 장애에 대한 엄격한 법적 기준 을 세우게 되고 통제하려고 한다. 법체계의 이데올로기가 작동하는 순간이다. 법체계가 어 떻게 장애인을 배제하고 포섭하게 되는지 살펴보고, 장애에 대한 혁명적 법적이고 정의 변 화가 결국 장애인차별철폐의 요체임을 이야기하고자 한다.

II. “호모 사케르”로서의 장애인 거리를 막아섰기에 진압의 대상이 된 장애인들은 누군가의 표현처럼 “도심의 테러리스트 들”이거나 법효력을 관철하기 위한 단순한 객체인가? 아니면 민주적 헌법질서를 구성하는 기본권의 주체이긴 하지만, 어떤 일회적 사건으로 인해 권리가 배제된 채 법집행을 위해 일 시적으로 의무주체로 전락한 “시민”인가? 온몸을 사슬로 묶고 끌려가기를 거부하는 “테러 리스트들”은 법질서의 바깥에 있는 존재인가 아니면 그저 법질서의 보호영역에서 일시적으 로 배제된 존재인가? 지중해를 물끄러미 바라보는 피난민수용소의 난민들은 과연 인권의 주체, 즉 – 한나 아렌트(Hannah Arendt) 식으로 표현하면 - “권리를 가질 수 있는 권 리”(Recht, Rechte zu haben)6)의 주체들인가? 적어도 근대 이후의 법질서는 한 법질서의 구성원들 모두가 평등한 권리와 의무의 주체라 는 것을 전제하고, 이를 통해 법체계 안으로 모든 인격들을 끌어들이고 극단적인 예외(예컨 대 사형)가 아닌 이상, 인격을 법체계로부터 배제하는 것을 엄격하게 금지한다. 민주주의와 헌법국가의 이러한 이상은 2차 세계대전 이후에는 다시 전 세계적으로 하나의 보편적 의미 론(universelle Semantik)으로 자리 잡았고, 설령 그 배후에 감추어진 이데올로기에 대해 혐의를 제기하거나 근대성 자체가 안고 있는 부정적 부수현상에 관심을 기울일지라도 이 의미론 자체는 다른 모든 담론 (discourse)의 출발점으로 여겨져 왔다.7) 법학적 맥락에서도 헌법의 기본권 주체, 민법의 권리주체 그리고 형법의 책임원칙은 일단 모든 인격이 법체계에 포섭되어 있음을 전제하면서 그 한계현상에 대해서만 예외를 인정하 는 방식을 주축으로 한다. 그러나 앞에서 언급한 장면들과 이 장면들이 불러일으키는 (법학 적) 질문들을 극단화할 경우, 그러한 전제 자체를 다시 문제 삼는 것까지 가능해진다. 즉, 6) H. Arendt, Es gibt nur ein einziges Menschenrecht, in: Die Wandlung, 1949, S. 754ff., 760.

7) 근대성의 이러한 측면 그리고 특히 “인권” 의미론의 전개양상에 관한 개관으로는 Ch. Menke/A. Pollmann, Philosophie der Menschenrechte, 2007, 특히 S. 71ff. 참고.

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법체계로의 보편적 포섭이라는 전제가 혹시 법체계로부터의 배제라는 결과까지 동시에 전 제하고 있는 것은 아닌가 하는 의문을 갖게 만든다. 예를 들어 인권의 보편성을 선언하고, 이를 토대로 헌법적 기본권 주체를 광범위하게 설 정한 프랑스 인권선언은 이 선언과 동시에 프랑스 국민이 아닌 자들을 기본권 주체의 범위 에서 배제한 것은 아닌가?8) 또는 특히 장애인들은 이미 처음부터 “하급시민”으로서 법체계 로부터 배제되어 있는 것은 아닐까? 어쩌면 법체계로의 포섭은 배제를 수반할 뿐만 아니라, 사실상으로는 배제가 포섭에 우선하는 형식이 아니었을까? 아니면 모든 인격의 완전한 포 섭이라는 근대 헌법국가의 규범적 이상이 아직 충분히 실현되지 못한 사실적 상태에 불과한 것인가? 이렇게 꼬리에 꼬리를 무는 질문들 앞세워 서성거리는 지점에서 니클라스 루만(Niklas Luhmann)9)과 조르지오 아감벤(Giorgio Agamben)10)을 만날 수 있다. 한 사람은 20세기 의 말을 장식한 사회학자로서, 다른 한 사람은 21세기 초에 갑작스럽게 각광받기 시작한 철학자이자 미학자로서 세계 사회의 학문 커뮤니케이션에 상당한 영향을 미치고 있다. 더욱 이 우연인지 알 수 없으나 두 사람 모두 법학을 공부한 이후 각자의 분과로 경계를 넘어섰기 때문에 각각의 이론적 틀 속에서 법 또는 법학이 차지하는 비중이 동시대의 다른 유명한 학자들에 비해 상당히 크다. 그리고 두 사람 모두 앞의 질문들을 통해 제기된 포섭과 배제의 원리에 대해 나름의 답을 제시하고 있다. 다만 루만은 그의 학자로서의 말년에 자신의 이론에 대한 약간의 수정을 시 도하면서 포섭/배제의 도식을 끌어들이고 이에 대해 몇 가지 시사점을 던져주었을 뿐, 자신 의 다른 이론적 작업에 비해서는 비교적 섬세한 체계적 구성을 하지 않은 채 세상을 떠났고, 아감벤은 포섭/배제를 자신의 이론의 핵심 개념의 하나로 삼고 있다는 점에서 차이가 있다. 길게 논할 수는 없지만, 아감벤의 법철학과 정치철학의 전체 구상은 “호모 사케르”라는

8) 이러한 역설적 측면에 대한 법이론적 대응에 관해서는 N. Luhmann, “Das Paradox der Menschenrechte und drei Formen seiner Entfaltung”, in: ders, Soziologische Aufklärung 6, 2. Aufl., S. 218, 220 참고.

9) 루만의 체계이론에 관한 개관으로는 크네어/낫세이, 『니클라스 루만으로의 초대』, 2008; Detlef Horster, Niklas Luhmann, 2. Aufl., 2005 참고.

10) 아감벤의 저작들은 비교적 빠른 속도로 우리말로 번역되고 있다. 현재 아감벤의 열여섯 권의 책이 한국어로 번역되어 출판되었다: 『호모 사케르』, 2008; 『남겨진 시간』, 2008; 『예외상태』, 2009; 『목 적 없는 수단』, 2009; 『정치란 무엇인가? 정치학을 위한 시론』, 2010; 『세속화 예찬』, 2010; 『유아기 와 역사』, 2012; 『언어의 성사』, 2012; 『아우슈비츠의 남은 자들』, 2012; 『사물의 표시』, 2014; 『벌 거벗음』, 2014; 『도래하는 공동체』, 2014; 『빌라도와 예수』, 2015; 『행간』, 2015; 『왕국과 영광』, 2016; 『불과 글』, 2016. 특기할 만한 논문으로는 우선 아감벤의 철학과 “가족적 유사성”을 띠고 있는 푸코(Foucault)의 연장선상에서 독해를 시도하는 양운덕, “미시권력들의 작용과 생명 정치: 푸코의 권력분석틀과 아감벤의 근대정치학 비판”, 철학연구 36(2009), 169면 이하 그리고 아감벤의 정치비판 적 관심을 조명하고 있는 유홍림/홍철기, “조르지오 아감벤의 포스트모던 정치철학: 주권, 헐벗은 삶, 그리고 잠재성의 정치”, 정치사상연구 13(2007), 155면 이하가 있다. 아감벤의 철학 전반에 대한 개 관은 Eva Geulen, Giorgio Agamben zur Einführung, 2. Aufl. 2009 참고.

장애인차별철폐, 장애 정의의 혁명적 변화에서 시작한다

책에 드러나 있듯이 궁극적으로는 “경계 영역”이라는 개념에 기초하고 있고, 이 개념은 내 부와 외부, 포섭과 배제 사이의 명확한 경계선을 긋기 어렵게 만들고 있다. 아감벤에 따르면 “근대의 결정적 사건”은 “모든 곳에서 예외가 규칙이 되는 과정과 더불어 원래 법질서의 주변부에 위치해 있던 벌거벗은 생명의 공간이 서서히 정치공간과 일치하기 시작하며, 이런 식으로 배제와 포섭, 외부와 내부... 법과 사실이 더 이상 도저히 구별할 수 없는 상태로 빠 져드는 것”에 있다고 했다.11) 그리고 이 벌거벗은 생명과 관련하여 아감벤은 다음과 같이 덧붙이고 있다. “생명의 한계 -형상, 즉 생명이 법질서의 내부와 외부에 동시에 자리하는 일종의 경계영역이 존재하며, 이 경계영역이 바로 주권의 장이다.”12) 이런 맥락에서 호모 사케르라는 법적 형상은 아감벤 에게는 벌거벗은 생명이라는 하나의 “패러다임”일 뿐만 아니라, 더 나아가 두 개의 공간이 서로 겹치는 상황을 형상화하는 의미도 갖고 있다. 다시 말해 호모 사케르는 “아무런 법적 보호”도 받지 못하는 법 바깥에 있는 존재로서 그를 죽일지라도 아무런 형벌도 받지 않으며, 동시에 이 더렵혀진 존재는 제물로 바칠 수도 없다. 이와 같이 세속적 법질서와 신적 질서로부터 이중으로 배제되는 상황을 아감벤은 다 시 이중의 포섭으로 번역해 낸다. 즉, 호모 사케르는 세속적 및 종교적으로 아무런 권리도 갖지 못하는 형식으로 배제된 상 태에서 바로 이 배제를 통해 그에게 자의적인 폭력을 가하는 영역으로 포섭된다고 한다. “주권적 예외상태에서는 법이 이 예외상태로부터 물러남으로써 이 예외상태에 적용되는 것 과 마찬가지로 호모 사케르 역시 제물로 바칠 수 없음의 형태로 신에게 바쳐지며 또한 죽여 도 괜찮다는 형태로 공동체에 포섭된다. 제물로 바칠 수는 없지만 죽여도 되는 생명이 바로 신성한 생명이다.”13) 한 인간이 법질서와 종교질서 모두로부터 배제된 채 마치 허공을 떠도는 것과 같은 상태 에 빠지게 만드는 이 기이한 추방의 형식으로부터 아감벤은 예외상태를 규정하는 기준을 확보한다. 즉, 호모 사케르는 사회로부터 배제되어 있지만, 그의 배제는 곧 사회적 도구로 이해되며, 바로 그 때문에 하나의 인격으로서의 호모 사케르는 다시 사회를 구성하는 요소 가 된다. 여기에 종교적 제물을 장애인으로 대체하면 정확하게 일치한다. 법을 통해 “합법적”이라 는 형용사를 쓰면서 일어나는 사건이다. 기이하다. 그러나 아무도 기이하다고 여기지 않기 에 기이하다. 장애인과 여성, 소수자 차별의 작동 원리가 여기에 있다.

11) 조르조 아감벤, 『호모 사케르』, 박진우 옮김 (서울: 새물결, 2008), 46.

12) 아감벤, 『호모 사케르』, 76.

13) 아감벤, 『호모 사케르』, 177.

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III. “장애등급제와 부양의무제”, 장애인을 포섭하며 배제하는 법적 장치 1. 살해와 배제를 위한 장치, 장애등급제 한국 사회를 살아가는 장애인이 국가의 의무인 장애인 사회복지서비스를 제공받기 위해 서는 「장애인 복지법」에 의거, 장애 판정을 받아야만 한다. 장애인 사회복지서비스는 1981 년 「심신장애자 복지법」 제정에 따른 장애인 개념을 도입하고, 1989년 「장애인복지법」개정 을 통해 장애인등록제를 도입하였다. 이후 도입되는 각종 장애인복지서비스와 제도는 장애 인등록제에 따른 등록 장애인을 대상으로 하고 있어, 사실상 장애인등록제는 한국의 장애인 사회복지서비스와 제도의 대상을 규명하는 큰 틀이다. 「장애인 복지법」의 장애판정제도는 ‘장애’를 손상(impairment)의 회복이 불가능하며 고 착된 상태에 이르러 일상생활 및 사회생활에서 상당한 제약을 갖는 능력 장애(disability)의 상태로 규정하고 있다. 이러한 의료적 모델에 따른 장애 관점은 오로지 행정 편의적이며, 15개 장애유형 범위를 벗어나는 ‘장애 상태’에 대한 고려하지 않고 사각지대만 양산시킨다. 또한 의학적 기준의 일괄적용에 따른 판정 결과로 평가 내용 및 과정에 개인의 상황, 환경, 참여요인을 전혀 고려하지 않는다. 즉, 판정의 포괄성의 한계가 있고 ‘장애’에 대한 시대적 변화, 장애를 손상, 활동 제약, 참여 제한, 개인과 개인을 둘러싼 환경간의 부정적인 상호작 용의 개념을 전혀 수용하지 않는다. 장애등급심사제도는 2007년 중증장애수당 지급 대상자14)에게 먼저 실시되었다. 이는 당 시 장애등록 이후 점검 시스템, 사후관리, 재판정 의무화 등이 전무했던 시기로 등록장애인 의 장애상태에 대한 등급재심사를 실시함으로써 중증장애수당 대상자 선정의 엄격성을 위 한 의도로 실시되었다. 이후 장애인연금법 시행(2010), 장애인활동지원법 시행(2011)에 따 라 장애인연금, 장애인활동지원서비스 이용 신청자의 경우 모두 등급재심사를 받도록 규정 하였고, 2011년 4월부터는 신규등록자, 장애등급 조정자, 장애 재판정자에 대해서 모두 등 급재심사를 받도록 의무화했다. 장애등급재심사 업무는 국민연금공단 장애심사센터에 위탁되어 실시되고 있으며(「장애 인 복지법」 시행규칙 제3조 및 제6조, 제7조), 「장애등급 심사규정」에 따라 업무가 처리되 고 있다. 심사대상은 장애인등록 신청자 및 재판정(조정신청)의 경우, 등록 장애인이 장애인 연금, 활동보조지원서비스, 중증장애아동양육지원 등 개별사업의 신청자로 개별사업에서 장애등급심사를 규정하고 있는 경우에 실시한다.

14) 중증장애수당 대상 : 1, 2급 및 3급 지적 자폐성 장애 외 다른 장애 중복인 경우 중 국민기초생활수 급자 또는 차상위자

장애인차별철폐, 장애 정의의 혁명적 변화에서 시작한다

이러한 장애등급제 아래 장애인들의 죽음은 일상이 되었다. 대표적인 사례가 고 송국현 씨 사망 사건이었다. 2014년 오랜 장애인 거주 시설에서 벗어나 지역 사회에서 살고자 했던 송국현 씨는 3급 장애판정을 받았다. 송국현 씨는 장애인 활동보조서비스가 없이는 혼자 움 직일 수도 없고 언어장애까지 있었다. 이러한 판정에 이의를 제기하고 재등급 판정을 받기 위해 기다리다가 결국 화재로 인해 사망했다. 그리고 황정용 씨는 장애인 거주 시설에서 나와 강서구에서 살고 있었다. 예전에는 혼자 서 움직이기 어려운 자신이 살아갈 수 있는 유일한 선택이 시설에 입소하는 것이었지만, 활 동보조 제도가 도입된 이후에는 ‘나도 사람답게 살 수 있겠다’는 희망을 가지고 살았다. 하 지만 자유로운 삶을 누리던 기쁨도 잠시, 국민연금공단 강서지사가 진행한 ‘활동보조 등급 재심사’에서 그는 2급 판정을 받았다. 그 결과, 198시간이던 활동보조 시간이 114시간으로 확 줄어들었다. 설상가상으로 여름이 되자 발이 곪아 들어가기 시작했다. 신발을 혼자 벗기 어려워 잘 벗지 않은 탓이다. 하지만 활동보조 시간이 줄어 병원에 다니기도 힘들었다.

2016년 5월 강서구에는 이런 피해자가 집계된 것만 161명이나 되었다. 처음 활동보조 등 급을 받을 때와 동일한 ‘인정 조사표’로 심사를 받았음에도 1~2등급씩 모두 하락했다. 5월 한 달 동안 진행된 재심사에서만, 그것도 일부 중개기관에서만 파악된 수치이다. 강서구 활 동보조 서비스 이용자가 총 966명(2015년 12월 기준)이니까, 5월 한 달에만 전체 대비 약 17%의 등급이 하락한 셈이다. 이 사태에서 가장 큰 타격을 받은 장애유형은 발달장애와 시각장애였다. 두 개 기관에서 등급이 하락한 61명 중 발달장애인이 24명, 시각장애인이 19명으로 두 집단을 합치면 전체 의 70%에 달했다. 장애등급제는 이렇게 장애인을 포섭하는 법이자 배제하는 법이다.

2. 죽음의 연대, 부양의무제 1) 뇌병변 장애 1급으로 기초생활보호대상자인 대구의 최 OO씨는 최근 주민 센터에서 정부보조금 삭감 통지서를 받았다. 삭감 이유가 기가 막혔다. 94년생 대학교 1학년 아 들의 아르바이트 수입 때문이었다.

2) 충북 청주의 조 OO씨는 2003년 이혼 후 정부보조금 46만 6천 원(생계비 43만 6천 원, 장애수당 3만 원)으로 10만 원짜리 단칸방에서 혼자 살았다. 조씨는 2014년 2월 연락을 끊고 사는 아들(40세)의 재산이 기준보다 많다는 이유로 수급자 탈락 통보를 받았다. 동사무소를 방문한 조씨는 오래 전 아들과 소식을 끊고 살았다며 구제 절차를 기다리다 2014년 2월12일 방안에 연탄불을 피워놓고 세상을 등졌다.

3) 경남 남해군 윤모씨(64세)는 딸들이 부양 능력이 있다고 판명되어 수급자에서 탈락했 다. 무료였던 요양시설 비용 80만 원을 딸들이 부담해야 하는 압박감에 윤씨는 2014년

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2월13일 스스로 목숨을 끊었다.

4) 울산 북구 신천동 거주 윤모(46·남)씨는 연락조차 안 되던 아버지가 있다는 이유로 기 초생활수급자에서 탈락 했다. 우울증 증세를 보이며 생활고를 비관하던 윤 씨는 지난 2014년 2월5일 차 안에 번개탄을 피워 놓고스스로 목숨을 끊었다.

2014년 한 해, 아니 2014년 3월 한 달에 일어난 사건들이었다. 또 한 예를 더 들어보자. 한국 사회에 큰 충격을 안겨 주었던 송파 세 모녀 사건이다. 세 모녀 중, 어머니의 부양 의무 자는 두 딸, 두 딸의 부양 의무자는 어머니가 된다. 어머니는 예순 한 살, 두 딸은 삼십 대다. 가장이던 어머니가 다치기 전까지 장애인이 있는 것도 아니니 나이와 겉모습으로 보면 세 명 모두 노동 능력이 있어 보였다. 실질 가장이던 어머니가 팔이 부러져 노동 능력을 잃었더 라도 어머니는 부양의무자인 딸로 인해 기초생활수급대상자가 되지 못한다. 하지만 실제로 두 딸은 거의 노동 능력이 없었다. 그런데도 국가로부터 아무런 사회복지서비스를 제공받지 못했다. 결국 집 주인에게 미안하다는 유서를 남기고 자살로 생을 마감했다. 이 사건 이후 박근혜 정부는 2014년 부랴부랴 속칭 “송파 세 모녀 법”을 마련했다. 개별급 여 도입이라는 화려한 수사에도 선정 기준과 보장 수준은 제자리 수준이거나 후퇴했다, 부 양의무자 기준 완화는 사각지대에 빠진 가난한 이들의 10% 정도도 포괄하지 못했다. 기초 생활수급자 선정 기준이자 보장 수준으로 강력하게 작동하던 최저생계비는 무력화되었고, 근로능력평가와 근로강제는 더욱 강화되었다. ‘송파 세 모녀 법’이라는 이름만 붙였지, 여전 히 ‘송파 세 모녀’는 사각지대에 있어야 한다. 기초생활보장제도에 따르면 근로 능력이 있는 수급자는 ‘조건부 수급’을 받는다. 자활사업 에 참여하는 것이 조건이다. 이에 참여하지 않는다면 조건 불이행으로 수급 자격을 제한받 거나 ‘추정 소득’을 부과한다. 이 추정 소득은 기초생활보장법이나 시행령에서는 흔적조차 볼 수 없지만, 여전히 사회복지현장에서는 강력하다. 흔적도 없지만 살아서 작동하는 추정 소득 부과에 대해 법원은 ‘법적 근거가 없다’는 판결을 내리기도 했다. 이 판결은 가구원 중 조건부 수급자 아들이 자활사업 참여 조건을 이행하지 않자, 아들에게 추정소득을 부과했던 내용이었다. 이를 통해 생계, 주거급여를 감액한 급여 변경을 통지한 사건이 있었다. 이에 대해 2014년 서울행정법원은 “이 사건 안내서의 추정소 득 부과에 관한 부분은 헌법 제37조 제2항의 법률 유보 원칙에 반하는 것으로서 아무런 법 규적 효력을 갖지 못한다고 할 것이어서 이를 근거로 국민의 권리를 제한하는 추정소득 부 과 처분을 할 수 없다”고 판결한 것이다(서울행정법원 2014. 2. 20. 선고 2013구합51800 판결). 보건복지부는 그럼에도 시위라도 하듯이 시행령 제3조의 3 제13호에 ‘확인 소득’이라는 이

장애인차별철폐, 장애 정의의 혁명적 변화에서 시작한다

름으로 추정 소득에 대한 내용을 추가했다. 지침에서 시행령으로 그 위치를 격상시켰다. 국 회 보건복지위원회가 강하게 제기했던 ‘추정 소득 부과 금지’ 의견을 오히려 행정부 권한으 로 강화했다. 당연히 세 모녀도 수급자가 될 수 없다.

IV. 장애인차별철폐는 장애 정의에 대한 법혁명으로부터 간단하게나마 법의 이중적 성격, 포섭과 배제라는 개념을 아감벤의 이론으로부터 살펴보 았다. 그리고 장애를 정의했던 그리고 그러한 정의로부터 장애인의 삶을 규정했던 법 두 가 지를 살펴보았다. 이를 통해 장애인 차별이 얼마나 공적으로 국가적으로 이루어지는지도 확 인했다. 이러한 장애인차별에 대한 철폐를 종식시키는 것은 아주 간단하다. 장애를 정의하는 법 자체에 대한 혁명적 변화와 장애등급제와 부양의무제 폐지이다. 1600을 넘어 5년을 향해 가는 “장애등급제·부양의무제 폐지 광화문 지하 농성장”의 존재를 인식하고 있으면서도 예 산 타령으로 일관하고 있는 국가와 권력은 적폐이다.

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